时间：2023-08-03 17:27:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇乡村社会治理水平，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、当前农村组织存在的问题
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。
发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。
所谓新型城镇化进程中农村社区治理创新，指的是在根据当地城镇化过程中新产生的农村社区，在新型城镇化的内涵的条件下，结合社区治理的特殊性，通过治理理念、治理方式、治理手段的创新变革，从而实现社区良好治理的过程。具体来说，在新型城镇化背景下，加强农村社区治理创新
一、根据城乡统筹发展，站在构建新型城乡关系的高度，有序变革新型农村社区治理。
城乡发展一体化是统筹城乡发展的根本目标。但城乡发展一体化并并不是城乡发展一样化，而是通过加大农村公共服务建设力度和农村治理变革，实现城乡公共服务均等化，建造新型城乡关系。在新型农村社区建设过程中，各级政府要切实提高投入力度，特别是在水、电、燃气等基本生活设施公路、绿化、社区卫生、安全保卫等公共实施建设方面，要按照不低于城市社区公共服务平均水平的要求为农村社区配置资源，以保障其生活的基本运转；结合新型农村社区现有的社会发展条件，考虑农村社区居民公共需求的多元化特点，有针对性地提供商贸、教育、医疗、养老、文化、健身、娱乐等服务，提升村民的生活质量；从实际出发，按照新型农村社区治理的特殊性要求，逐步健全组织管理体制，完善工作机制，探索适合新型农村社区特征活设施以及管理方式，提高管理水平。
二、根据新型农村社区各自本身的特点，重置农村社区治理体系。
社区管理体制是社区管理主体在社区资源配置、社区事务管理、社区关系调适等领域中的地位、作用以及相互关系、运作方式。新型农村社区治理中存在三个主体：村居民群众、社会组织和乡政府。
顺应城镇化发展趋势，根据新型农村社区的特点，探索构建社区服务中心、社区建设协调委员会和社区社会组织等组织框架，形成以社区服务中心承接政府公共服务、社区建设协调委员会主导社区民主协商和社区自治、社会组织参与自治和社会协管为内涵的社区组织管理体制，完善农村社区治理体系，促进社区居民的社会融合。
三、理顺政府管理与基层群众自治的关系，实现政府社会管理与基层群众自治良好而有效的衔接。
乡村关系是村民自治的核心问题之一。新型农村社区治理要坚持以社区自治为基本原则，首先要调节好好村民自制体系与行政管理体系之间的关系，依法完善关系定位，理清乡村关系。其次，新型农村社区是介于农村和城市社区之间的特殊形态，其自治到底是依据哪项法律尚未明确。但在群众自治与政府管理的关系问题上基本精神是一致的，这就是乡镇政府与社区之间是“指导与协助、服务与监督”的关系，这意味着政府对社区负有指导和服务的义务，社区则代表居民群众对政府部门的工作予以协助并进行监督。据此，实践中要对乡镇政府与社区之间的所有相关工作进行明确的清理，划清在这些基层管理和服务工作中，乡镇政府及其部门与社区之间的权利义务关系，严格分清政府与社区的各自
职责。
在理清政府与社区关系的基础上，要以公共服务和社会治理为纽带，建立起政府社会管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和社区居民依法自治良性互动的新型农村社区治理体制。这就要求推进政府职能转变，建设服务型乡镇政府，促进政府工作重心下移，加快公共管理社区化步伐。乡镇服务型政府建设的首要任务就是发展农村社会事业，提供公共产品和服务，做好农村社会管理，而农村社区建设的首要内容也是农村基础设施建设和有效的社区治理。乡镇政府和社区自治组织的工作在这里有农村社区治了交集，为理顺乡村关系，构建政府与社区的衔接和互动提供了可能。
四、注重社会组织的培育，发挥社会组织作用，善于引进市场和社会力量参与社区治理。
发挥社会组织作用，增强社会自治功能，这是新型农村社区治理极其主要的一个环节。社会组织能够凝聚社会力量，引导居民参与联结，实现利益表达有序化，能够在反映民众诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面发挥积极作用。基层政府要努力培育并发展公益类、慈善类和服务类为重点的社会组织，使其与政府管理形成合力，共同推进基层社会治理创新。
农村社区治理离不开政府和社区自治组织，但市场和人民的力量也不应该忽视，在发达地区的社会管理实践中，市场和人民的力量不仅参与社区的管理和服务中，而且作出了卓有成效的贡献。社会力量隐藏在广大群众之中，积极依托和运用社会的力量包括市场力量进行社会治理，是实现社会治理有效性的重要途径。要采取有效措施，鼓励和动员社区居民变被动管理为主动参与，引导和激励社会力量和市场力量参与社区治理，构建民众表达和联结的载体，形成广泛持久的社会合力，推动社会治理创新。
作者简介：第一作者：程乙悦（1991-），女，汉族，硕士研究生，云南农业大学，基本原理专业。
关键词:乡村治理;制度绩效;评估研究
村民选举、村民自治的制度建设和实践,推动了我国乡村民主治理的发展和进步。对这种发展与进步的评估,也就是对当代中国乡村治理的制度绩效的衡量。治理的制度绩效研究,不仅能为乡村治理提供新的理论视野,而且有助于提高乡村治理的能力和实效。如何评价村民选举、村民自治的制度效应问题,是一个全新的学术课题。
一、基本概念与理论框架
近几年来,一批国内学者对以村民自治为基础的乡村治理的研究达到了相当的水平:一是扩展了研究的“面”;二是深化了研究的“点”;三是细化了研究的具体内容。由此出现了一批有见地的研究成果。例如,通过对“岳村”政治史的考察,于建嵘揭示了转型期中国乡村政治结构的变迁过程,就是一个在现代化的背景下,由国家主导的乡村社会的制度变革过程。随着国家对乡村经济依赖程度的减弱,乡村市场经济的发展,国家行政权力逐渐撤离乡村,乡村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型[1](p425-426)。吴毅在双村研究中,提供了一个分析农村治理结构变迁的理论视野,那就是村治变迁是现代性、国家和地方性知识这三种逻辑互动的产物。吴毅提出了一个深邃的观点:非集体化的农村改革,使得革命全能主义退潮,这种退潮又使得现代化、国家和村庄地方知识这三种逻辑之间得以在20世纪余下的时间里重新安排他们之间的结构化关系[2](p24-25)。项继权系统研究了集体经济发达农村的村级组织模式,深入分析了产权制度变革对乡村治理的影响[3](p366-369)。肖唐镖、丘新有、唐晓腾等学者所进行的村治与宗族关系的调查研究,刻画了以宗族文化为代表的传统社会与以村民选举为标志的现代制度的艰难磨合[4](p81-85)。
针对乡村治理层次间面临的新情况新问题,徐勇提出并论证了“县政、乡派和村治”的乡村治理结构的重建方案[5]。针对宗族存在的客观性及其对乡村治理影响的现实性,肖唐镖提出了通过规范宗族而发挥宗族对乡村治理的积极作用的政策建议[6](p10-15)。詹成付在评估今后村民自治基本走向的时候指出,村民自治将朝着程序化、规范化、具体化,制度机制配套化、一体化,自治模式多样化和保障机制强化等方向发展[7](p16-19)。这不仅是制度建设的基本要求,同时也是对乡村治理的一种展望。
上述研究成果及研究视野的拓展,既反映了我国农村基层民主制度建设的发展,也涉及到了乡村治理的制度绩效评估问题。然而,这些研究都没有涉及这样一个重要问题,即如何全面、系统、客观地认识和评估村民自治制度建设所推动的乡村治理绩效。这不仅需要在理论上明确界定“治理”的含义,还要制定一套可操作的评估指标。
如何界定“治理(governance)”及其制度绩效?国内有的学者强调以公民社会为基础的善治结构[8](p195);有的强调治理过程中的合作主义[9];还有的强调治理主体的网络结构[10]。综合来看,“治理”就是多元主体对公共事务或共同事务进行协同管理的体制、过程与效果。治理当然具有结构的特征,这种特征一是治理主体的多元性,二是治理方式的协同性,三是治理内容的公共性,四是治理目标的实效性。所谓社区管理中的合作主义(社区主义)、公私伙伴、“齐抓共管”等等,都可以在这个概念中获得阐述。而就目标价值来看,治理的基本取向有四,一是经济增长及资源的可持续性开发;二是分配的平等或公正;三是以有序参与为基础的秩序问题;四是以自主选择为前提的公共参与。
“乡村治理”的内涵不仅限定了地域,而且明确了治理主体的构成及其特征。所谓乡村治理,就是性质不同的各种组织,包括乡镇的党委政府、“七站八所”、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构,村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织,民间的红白喜事会、慈善救济会、宗亲会等民间群体及组织,通过一定的制度机制共同把乡下的公共事务管理好。
“乡村治理的制度”,是一种制度化的治理结构。这种治理结构的基本要素,一是权力在乡与村两个层级的纵向与横向配置,即乡村权力结构;二是制度规范,也就是分别约束乡级组织和村级组织的那些法律、法规和自定的规章制度等;三是政策与制度的结合情况。政策与制度的结合,其实就是治理的动态过程,是政策通过一定的制度框架或制度平台得以实施的过程。我们进行制度绩效评估,也就需要对“公共政策”及其运行的“制度平台”进行综合的评估分析。
如果我们把制度变量与政策变量进行交叉分析,就能得到制度绩效的分类框架。由这个分析框架,可以区分出制度绩效的四种评估类型(idealtypes):
图1显示出,绩效最优的A类型满足两个前提条件,一是善治结构,二是政策合理。B、C、D三种结构都是绩效差的情形。这个分析框架的意义在于,导致治理绩效差的原因不是单一的。可能出现的情况分别是,政策不合理导致的绩效差;结构不合理导致的绩效差;政策和结构都不合理所导致的绩效缺损。那么,我们又要根据什么样的标准来衡量政策的合理性及治理结构的好坏呢?在笔者的理论框架中,评估政策合理性的指标主要同经济增长、公共产品与公共服务的供给、公平分配等变量有关;而评估治理结构好坏指标主要同公共参与的水平及制度化程度、社会秩序以及村民的认同性服从程度等方面有直接的关系。我们的案例研究,就是在这个理论框架下所进行的分析研究。
在本项研究中,我们所指的制度主要是以村民自治为基础的乡村治理制度。我们所讲的制度评估,是对乡村治理制度建设及其实践所产生的实际社会效应的综合评价。由于治理目前的多重取向和治理行为的综合性,这一制度绩效评估的内容体系也必然是一个复杂的、综合的指标体系。这个指标体系主要包括经济增长、社会分配、公共参与及社会秩序四个基本方面。
二、制度绩效的实证研究:高坝村观察
高坝村处于四川北部山区,是一个比较闭塞的贫困村落。本村共790余人,200来户,分布在8个村民小组。这些村民小组就是时期的生产队。该村可耕种土地面积和林地面积极广(人均可多达十余亩),长期以农业生产为主,并主要从事粮食作物生产。2000年,高坝村进行了村委会换届直选,换届选举后,高坝村现任领导班子由村支部(3人)与村委会(5人)组成,任职已两年多。2002年7月,课题组成员在高坝村进行了为期20天的调查,分别访问了乡干部、在任和离任村干部、村民群众,并对100个村民进行了问卷调查。
高坝村只是笔者众多案例中的一个。我们对高坝这个案例分析,属于典型的学理性案例分析的方法论范畴[11](p179)。正是通过这一案例的研究,来发展制度绩效分析的实证方法,揭示制度绩效评估的社会蕴涵。
(一)经济增长
1.扶贫行动中的政府角色
治理的经济政策目标,归根到底就是通过经济增长来增加农民收入、减轻农民负担。为了促进这个目标的实现,乡政府从2001年开始加大了扶贫力度。扶贫款项主要用于乡村道路和桥梁等基础设施建设,还有一个去向就是给农户优惠贷款。在高坝村,农民得到的扶贫贷款,主要投资于发展专业化的种植和养殖,以专业户的形式统一组织。高坝村是本县扶贫工作示范村,全村共有养鸡专业户和养猪专业户各20余户,其中鸡猪共养大户4户。同时,在土地条件较好的生产队统一种植蔬菜,由政府免费提供种子和技术指导。
从农户收入方面来看,绝大多数农户的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之间不等,但各户增收的差距很大。由于土地收益较差,绝大多数青壮年外出打工规模和时间都有所增加。同时,农户支出方面除了各项税款和农业投入外,也有相当比例用于家用设备等消费品购置。从集体收入来看,该村目前没有公共产业,而且也没有公共积累,集体经济没有收入。有外来承包,但多与私人发生关系,集体没有预留土地,因此也就无法参与投资。
对于高坝这样的资源贫乏型农村来说,农民增收的主要途径,一是依靠政府扶贫政策与措施,通过改善交通、发展专业种植和养殖而增加农民收入;二是对青壮年农民外出务工采取鼓励性的政策,以减少农村的隐性失业。在高坝这种资源贫乏的村子,农民增收与政府的扶贫政策关系密切,而与村民选举、村民自治关系不直接。因此,村民自治与农村经济现代化的关系值得重新评估。
2.农民的消费支付能力:增长与增收的综合衡量
经济发展的一般意义,对于农村社区来说就是经济增长;对于农民家庭来说就是增收。增长与增收是乡村治理的经济目标。增长与增收这两个指标可以比较客观地衡量出经济发展水平,但是,如果我们不分析农民家庭的支出结构,就不能仅仅从增长与增收指标来断定农民家庭经济生活的质量。调查显示,高坝村的农民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活质量并没有多少改善。因此,衡量经济增长的时候,必须考虑成本投入;衡量增收的时候,必须把农民的支出考虑进来。
农民家庭增收的衡量,不仅要考虑家庭的实际收入,还要计算家庭的实际支出。在高坝村,农民收入是以户为单位来计算的,落实到个人的头上,就是把一户总收入除以家庭总人口。而对农民家庭经济生活的评估,更要注意衡量农民家庭的实际消费能力或购买力。
农民收入的主要来源是土地收入、经营性收入、劳务收入,还有一些如馈赠、救济等不可预测性的收入。农民的消费预期是以可预测性收入为根据的。当某种收入来源是不可预测的,那么,在家庭支出计划中就不能把这种收入列进来。例如,当外出农民处于劳动力市场边缘的时候,其务工收入是十分不稳定的。而且,对于那些技能相当缺乏的一般劳动力来说,外出农民所从事工作大多具有临时性、季节性和低保障性。因此,非预测性的收入一般都不能列入家庭的消费计划之中。因此,这类收入对家庭经济生活的改善是难以预期的。对于开放程度低的村落而言,农民家庭可预期收入来源仍然是土地经营。尽管土地收入不高,但因具有长期稳定性而发挥了基本生活保障的作用。而开放程度高的农村,农民增收的机会增加了,收入的可预测性随之提高,有助于农民生活质量的改善。农民的消费能力是衡量农村富裕程度或实际生活质量的一个综合性指标。在消费剩余有限的情况下,农民的消费能力与经济增长是呈正相关的。
农民的消费能力=经济收入—农民负担。这一指标具有很强的现实性,它同时反映了农民最关心的两个方面:增收与减负。当农民收入处于低水平的时候,减负与增收是联动的;但农民收入达到一定水平的时候,减负所产生的边际效应就弱化,也就是说“减负”与“增收”没有必然的联系。在农村经济尚处于低水平的阶段,农民的实际支付能力可以成为考察乡村治理经济绩效的综合性指标。
3.经济发展的双因子:作为保障因子的民主与作为激励因子的自治
经济与民主是有联系的,但不是简单线性关系。观察高坝村,我们发现,村民的收入增长率极低,差不多处于半停滞状态。农村经济资源的开发进展缓慢,农民感到增收的难度加大,因为土地投入成本呈递增趋势。我们还发现,高坝村的大多数村民认为,基层民主的开展,并没有带来乡村经济的发展,农民增收与减负都没有通过村民自治而落到实处。倒是自上而下推行的扶贫政策,发挥了有限的经济改善作用。那么,民主制度与经济发展究竟是一种什么关系呢?我们的经验观察表明,虽然民主不是经济增长的促进因素或激励因子,却可以成为经济发展的保障因素。
对于经济增长的贡献,制度可以提供两个方面的机制:保障机制与激励机制。经济增长离不开这两大机制的共同作用。这两大机制的意义各有不同,前者是前提基础,没有保障机制,经济增长就缺少必要的制度保障,经济甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障机制,经济增长却未必就一定会实现。后者是动力,是经济增长的触点,也就是说,有了激励机制,经济增长就可以实现;而没有激励机制,固然不能实现经济增长,但也不至于导致经济倒退。根据村民自治对农村经济发展的实际作用,我们可以分别将民主与自治对应于保障机制与激励机制。在乡村治理过程中,民主是必要前提,如果经济缺乏民主制度的保障,农村社会及经济生活就可能受到不良因素的干扰。旅美中国学者史天健揭示出,在中国农村,经济发展与选举的民主程度是一种曲线相关关系(ShiTianjian,1999),民主选举并不是经济增长的直接动力,因为经济发展与民主发展的因果关系还不确定。
与农民经济自主相适应的村民自我管理,是经济增长的激励因子。农民自由地根据生产生活的客观条件和各家各户的愿望,自主选择最适合当地的经济发展途径,是村民自治的本来意义。而且,政府那些刺激农民增收的政策行动(例如扶贫工作)也要适合农村实际才能发挥更大的作用。
目前,以土地产出为主的农村经济主要是分散的家庭经营,这种分散经营的经济效益不容乐观。高坝村的村长对本村的农作物种植作了一个大致的成本—收益分析,以土豆(该村的主要经济作物之一)种植为例,种植100公斤土豆种子,其相关的投入十分可观,几乎一斤种子需要一斤化肥,此外还包括其他农肥以及农药等。如果气候条件合适,100公斤种子可以收500公斤土豆,将这些土豆全部折算成市场价格,减去种子和化肥等成本,最终收入也不过100元,这就是全部的劳动投入所得。村长认为,如果可以联合经营,统一购销降低成本,并投入一定的加工设备,将土豆进行半成品加工,其最终所得可以增加5—10倍。但事实上,农户联合经营条件根本不具备,启动资金、生产设备与加工技术都成问题。如果政府筹集的有限扶贫款项,能够通过村民自治组织来自主安排,成效就会大不一样。
(二)分配与公平
以农业收入为主要来源的村庄,村民之间的收入差别一般都处于较低水平,收入差别不大。近几年来,随着外出打工、包工人数的不断增加,个别家庭增收迅速,贫富差距由此出现。在高坝村,村里的集体经济已经瓦解,集体经营收入很少,原有的公积金早也名存实亡,村级组织根本没有调节分配的能力。然而,去年开始实施的农村税费改革政策,在很大程度上调节了村民的收入分配。扶贫政策所扶持的种植养殖专业户经营方式,也使农户收入结构发生了变化。因此在高坝村,对社会分配公平的评估,其实是对政府政策调节农民收入分配状况评估。由此可见,政府的政策及其实施状况对农民家庭收入具有直接的调节作用。
1.社会分配的层次差异分配的公平性反映出不同阶层、不同家庭收入的差异水平。因此,人们对分配的公平感受总是同收入的比较分不开的。这种比较主要发生在如下几个层面:
第一个层面:村民与村民之间。这一层次属于社会初次分配范畴,主要是村民家庭收入差别的问题。这就包括两个方面,一个是收入总量的差别,另一个是收入来源的差别,而且收入来源结构的变化对农村家庭经济有比较大影响。就高坝村的收入情况来看,收入总量与收入来源就很有关系。高收入家庭一般是以季节性外出打工和经营性收入为主,而低收入家庭主要依靠土地耕种和不固定的短工收入。但总的来看,本村村民之间的收入差别在总量和来源的差距都不大,这也是欠发达农村的一般特征。可以说,村民自治对贫困农村的分配并没有产生什么影响。
第二个层面:村民与集体之间。由于高坝村不存在集体产业,集体收入来源几乎为零,因此不存在集体福利分配的问题。而且税改实施以后,以前的公共积累并入农税由乡政府统一征收,集体这一级不具有实际意义。值得一提的是集体债务问题,高坝村尚有上万元的集体债务,由于诸多历史遗留问题的干扰,这笔债务如何分摊,仍未明确。假如这样的债务要分摊到每个村民的头上,就要分清债务责任以及村民分摊的合理份额问题。而目前的村民自治制度也没有提供解决这类问题的制度措施。
第三个层面:农民与政府。这主要涉及农税政策问题。农业税是政府对农村经济进行再分配的重要杠杆,也是影响农民增收与减负的关键环节。在高坝村,就目前农税改革的进展来看,“费改税”后的农税负担不是减轻而是加重了。据调查,有的农户与农税改革前相比,反而多缴纳十几到二十元不等的税款,而乡镇及村级干部又难以提供合理的解释。据乡政府干部介绍,他们也是综合近几年的上缴任务,根据上级规定的计税方式,将税款额度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各户。言下之意,税款的征收,既没有征得农民的讨论和同意,也没有硬性的法律规范,尤其是税额的大小比例方面的规定,法律根据显得不足(乡政府出示给村民
的仅仅是一份区政府颁发的文件)。农税直接关系到村民的切身利益和经济负担,却在村民自治推行过程中处于另外一种与自治原则明显相背离的状态,无疑对农村的民主治理不利。
第四个层面:农产品与工业产品之间。这一层面主要是农产品与工业品的公平交易问题。从表面来看,这似乎是纯经济关系问题。事实上,由于长期以来“以农补工”的政策导向,工农产品价格剪刀差深刻影响着城乡之间的社会公平分配。直到现在,中国仍然是一个城市主导的城乡二元化结构,这种社会结构使得农民在市场交易中处于弱势地位。尽管政府出台政策要求按保护价收购农民余粮,但农产品与工业品在交易中的不平等现象不是一个粮食政策就能解决的问题。此外,农民在交易过程中总是以弱势的个体身份出现,在价格谈判上力量很弱。现行的乡村治理的制度设计还没有考虑如何提高农民市场竞争力的问题。
2.农村公共产品的供给
农村公共产品和公共服务的供给方式、水平是衡量乡村治理绩效的重要指标。农村公共产品和服务的基本内容包括农田水利设施建设、九年制义务教育、农村社会救济(五保户制度)、科技支农、农村治安、村民纠纷调解等公共服务。在高坝村,农村公共产品主要是乡村公路建设与电网改造工程。由于这些工程主要由乡政府主持,各种款项的划拨都由乡政府主持,乡政府有很大的自由裁量权。也就是说,在这些公共产品的供给过程中,村民始终处于被动接受状态。此外,政府扶贫计划项目也都由政府支配,村民的意见既缺乏自下而上的表达渠道,也难以对政府的政策行为产生实际的影响。农村公共物品的供给仍然是政府主导型的。由于农民的参与程度低,主动支持不够,由此可能导致两种现象,一是政府费力不讨好,农民得了实惠仍然怀疑干部;二是政府提供的公共产品和公共服务不一定是农民最急需的东西。
在高坝村,县乡政府扶贫帮困使农民受益,尤其是扶贫贷款的下发,使一些农户增加了收入,生活有改善,但扶贫项目的整体效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭为单位进行个体经营,扶贫项目难以获得规模效应,而且面临一家一户的分散情况,有关部分的技术指导也存在难度。而村民反映,他们的致富项目并没有稳定的预期效益,养鸡、养猪、种菜的风险都很大。由于病虫害防治、植保、种子的社会化服务水平低,个体农民难以承受生产及流通领域的风险。特别是受通货紧缩的形势影响,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等农副产品的市场持续低迷,冷藏仓储等社会化服务设施缺乏,导致农村增产不增收的困难局面。在高坝村,蔬菜专业户的菜地里烂掉了许多大白菜。其他农村也面临类似增产不增收的问题。这就表明,在农村产业结构调整的过程中,无论是当地政府,还是农民都迫切需要大力发展农副产品加工业和营销服务。
(三)公共参与与公民文化
1.农民的参与热情靠什么来激发
高坝村自2000年开始实行村委会直选,推行村务公开。在最初的一年里,农民对村民自治制度推行的积极性很高,尤其是在首次直选的激励下,村民对参与村组会议以及各项集体事务的民主商议活动都相当热情。但一年之后,村民的热情逐渐减退,尤其是召开村组会议,许多村民溜之大吉。村里的其他公共事务,村民的参与热情明显降低。村里想开个会,村组干部都得跑上跑下去发动,但仍来不了几个人。调查发现,村民的公共参与的热情之所以冷了下来,主要原因是村民认为村里开会讨论的许多事情跟他们的切身利益没什么关系,而且许多会议讨论是决而不行,不见实效。有村民说,村里开会老是扯皮,不仅解决不了什么实际问题,反而容易伤和气。而村干部也在叫苦连天。按规定,有些事必须召开村民会议才能定,但村民的公共参与热情低,会难开成,上级布置下来的任务也就很难贯彻落实下去。而且,村民对村干部的要求比以前“苛刻”得多。在农民心目中,村干部的权威大大下降,与村干部顶牛的事情如家常便饭一样平常。这个村的老百姓,喜欢议论政府的事情,也关心政府的政策动向,对村务和干部的议论与评价更多,但他们又不愿意在公共事务方面投入太多的精力、时间和物资。议论的多,行动的少;批评的多,支持的少。那么,靠什么来激发村民的公共参与热情?这真是让人头痛的事情。
2.村民政治行为的结构性特征:强关注与弱行动
在高坝村,村民的政治行为具有矛盾性:一方面对公共事务的关注程度在不断增加,另一方面对公共事务的参与程度却在减弱。在研究和分析村民政治心理和治理绩效方面,这一矛盾值得关注。村民对公共事务的关注和参与,同村民与公共事务的利益关联度相关。表面看来,村民对公共事务的关注程度增加说明其利益关联度增大,而村民对公共事务参与程度的减弱似乎又预示着其关联度的减小。但事实上,只要在加入对公共事务的预期收益与实际收益比较分析,就会发现其中并不矛盾。对公共事务的关注与预期收益直接相联系,对公共事务的参与和实际收益直接相联系。
从动态的角度来看,村民对公共事务关注程度增加,显示了其利益关联度在增大,村民对政治行为的收益预期也会较高,因此有参与公共事务的主观动机。可是,当村民在公共参与的过程中,发现其实际收益并不能达到预期目的,出于理性的考虑,就会相应地减少对公共事务的时间投入,导致参与程度的下降。由此导致了村民强关注-弱行动的政治行为特征。
3.村民议事会议的“规模难题”和少数人权利的问
题基层民主与村民自治的一项重要内容就是集体议事。实现这种议事的方式主要有两种,一是村组会议,二是村民代表会议。前者仍然会存在“规模难题”,而后者的实质代表性却又不能令村民完全信赖。尤其是一些义务性事务,通常是政府下任务,村干部来推行,村民来完成。而对于任务本身是否合乎国家法律和中央的政策,任务完成的时限是否合理等方面,村民一般都没有发言权,至多是在村组范围内就如何完成任务发表一些意见。这就大大降低了集体议事的实际意义。这是村民议事会“规模难题”的原因之一。
对于村组内部事务,尤其是涉及每个具体个体的利益时,集体决策往往会导致村民权利与义务的脱节。集体决策难以客观公允地保护个体利益尤其是某些少数派的利益。以高坝村的集体决策为例,某次会议需要决定两件事情,一是扶贫物资和款项的分配问题,二是乡村公路修建义务的分配问题。两件事情的焦点都集中在分配标准的选取上,也是矛盾冲突的交汇点。大致标准有:按户头分配,按劳动力分配,按土地人口分配,按实际人口分配。对于前一问题上,多数人主张按土地人口分配,而土地人口较少的农户则要求按实际人口分配;在后一问题上,多数人主张按户头分配,而劳动力较少的农户则要求按劳动力多少分配。双方都可以罗列足够的理由,但由于多数原则,少数派的意愿根本无法实现、少数人的正当权利也就得不到尊重。而民主决策制度似乎很难同时解决“规模难题”与“少数人受损”的问题。这也是在制度绩效评估上遇到的难题。
(四)社会秩序与农村稳定
高坝村仍然是一个以姓氏宗族为主要联结方式的村庄,主要存在李刘两大姓氏。但姓氏的分布在每个小组都相对集中,而且由于村内的公共建设项目几乎不存在,也就不存在围绕利益分配而出现的宗族派系斗争。本村近几年的治安状况良好,村内纠纷明显减少,村民之间的直接矛盾冲突呈下降趋势。而且,村民对乡村两级干部虽有不满情绪,但不存在直接的利益冲突,因此该村很少发生上访告状的事情。值得一提的是,年轻一代的崛起,大量人口的外出打工,使该村的宗族影响日渐衰微,村庄社会秩序的维持主要靠正式组织力量的调停。
1.社会稳定的指标分析
衡量农村社会的稳定程度,需要选取恰当的、可观测的指标。在对高坝村的深入调查中,我们发现乡村社会的稳定情况相当复杂,除了常规的指标如暴力事件、犯罪率等内容外,另外一些隐形的因素也是影响农村社会稳定的重要力量。因此,简单的量化标准并不能真正说明农村社会的稳定情况,尤其是不能单凭农村社会纠纷、暴力乃至违法犯罪事件的多少来衡量,必须考虑到许多潜在的不稳定因素的存在,如不满情绪的增加,政治认同的弱化,集体安全(治安)的弱化,秘密组织的兴起等等。鉴于此,我们将这些因素划分为两个层次:显性层次与隐性层次。显性层次主要如农村社会纠纷事件、治安状况、刑事犯罪率等;隐性层次即那些可能影响社会稳定的潜在因素。只有将这两个层次的内容结合起来,才能真正说明农村社会的稳定程度。即使显性层次的指标所反映的稳定程度较高,但如果隐性层次的指标所反映的稳定程度较低时,我们便不能认为这样的农村社会是稳定的。只有当两个指标所反映的情况一致时才有效。
2.乡村社会稳定性与整合度分析
考察农村社会的稳定,还必须与乡村社会的整合程度结合起来。社会整合度是指村庄内部的人际沟通、社会信任和互助的程度。社会整合度越高,村庄社会的秩序稳定性越强;而村庄的社会秩序越好,越能促进村民之间的互惠互信和社会交往。运用双变量交叉分析方法,可以将乡村社会秩序分为四种类型:高整合度高稳定型、低整合度高稳定型、高整合度低稳定型和低整合度低稳定型。
当乡村社会整合程度较低时,即便社会稳定程度很高,我们也不能将这样的社会状况视为乡村治理的良性秩序环境,不能单纯地根据稳定程度来衡量制度绩效。因此,可以将具有高整合度的稳定视为积极型稳定,而将低整合度的稳定视为消极型稳定。只有高整合度高稳定型的社会状态才是良性的,乡村治理制度绩效应该以积极型稳定为追求目标,而这种积极稳定是建立在基础之上的。
3.政治认同与社会稳定
政治认同是社会稳定的文化心理基础。村民的政治认同主要表现为对政府政策、政府行为、基层干部的态度、情感和议论等心理倾向。在政治认同不足的情况下,即使合法的强制也能维持社会秩序的稳定,但这种稳定往往是脆弱的。一旦社会不稳定因素积累到不可调和的程度,就有可能引发突发性。
由认同对象的结构性特征所决定,村民的政治认同也是结构性的。表1显示了村民政治认同的复杂结构。在进行这种政治认同评估的时候,就要具体考察认同的结构特征及其政治经济根源。
在高坝村,分布在A结构和H结构的村民都是少数。大部分村民的政治认同结构属于B、C结构。具有B结构的村民,对乡镇干部的认同不高,是因为乡里的扶贫措施没有给他们带来直接的利益。C结构的村民认为在农民增收、减负等实际问题上村干部没有发挥什么作用。而政府的扶贫支农政策带有实惠。由此我们看到,政府扶贫政策给农民带来的实际效用是非均衡的,由此导致农民态度结构的多样性。因此,要提高农民对中央政策以及贯彻执行这些政策的基层干部的政治认同,最关键的是这些政策必须体现和维护大多数人的根本利益。
在高坝村调查期间,村民政治认同的“流失”问题引起了我们的注意。考察认同的“流失”问题,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。农民对正式体制认同的降低,并不意味着他们就没有认同了,而是认同于体制外的事物例如民间秘密组织等等。如果把这种认同界定为“负认同”,那么“负认同”的提高意味着“正认同”的减少。这种负认同的增强倾向表明,村民自治并没有有效地将村民组织起来,未能有效吸纳村民参与公共事务和提高村民的政治归属感。在高坝村,我们发现部分农民开始对宗教性和宗派性的秘密组织发生兴趣。例如,当地的一个民间秘密组织“基督门徒会”,通过会员间的互惠互助、精神及门规控制,吸引农民参与,扩张势力范围,从而分流农民的政治认同。这些负认同的因素,是农村社会政治不稳定的潜在因素。如何消除这些潜在因素,也是乡村治理的重要任务。
结论作为乡村治理制度核心内容的村民自治制度,促进了中国乡村治理结构的转型和治理能力的增强。从1988年算起,我国的村民自治制度实践走过了15年的历程。现在,该是对这种制度所导致乡村治理结构的变化和成效进行系统化和理论化评估的时候了。
关键词：乡村精英；村庄治理；东姜村
中图分类号：C912.82 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）01-0138-005
关于乡村精英和村庄治理问题的研究，肇始于上个世纪梁漱溟和晏阳初等先生所做的工作。他们的探索，特别是乡村建设的实践活动不仅是一种研究，更是体现了中国知识分子深切关注大众生存环境的历史传统，是中国知识分子试图以自身微薄之力改变贫困民众生存状况的杰出代表。自20世纪90年代中期之后，乡村精英与村庄治理，开始作为研究中国农村社会及村民自治的分析框架。村庄治理不仅关系到农村社会的经济发展和政治进步，而且关系到整个中国经济现代化和政治民主化的进程。本文是在2006―2012年对安徽省东至县胜利镇东姜村持续调查、观察的基础上，对东姜村“五老会”的缘起、作用及未来走向进行的研究，试图为乡村精英治理研究提供一个案例。
一、乡村精英与东姜村“五老会”
1.乡村精英在乡村变革中的作用。伴随着农业经济的发展，我国农村的社会结构和政治制度也在发生变化，这种变化被学者称为中国乡土社会带有“神奇”色彩的变迁[1]。这种变迁表现在三个方面，即农民对社会生活的自主参与，资本对乡村生活的强力渗透以及国家权力对农村社会及其权力组织的规范性重构和制度性安排。究其原因，一方面经济基础的变化，会催生上层建筑的裂变；另一方面，来自自上而下政治制度设计和政治运作实践，村民自治作为官方力主推进的政治制度，在农村得到迅速地展开。村民自治作为一项制度安排，首先是整合国家与农村社会关系的政策性探索[2]。在与基层村民的实际交流中发现，村民自治的运行离不开乡村精英的积极参与。
乡村精英具有这样几个特征：在村庄中拥有比较优势（如经济资源或人际关系等），拥有一定地位和支配能力，对村庄的变化和发展具有较大影响等。乡村精英拥有诸如经济、文化、社会等方面的优势资源，处于国家与村民互动之结点上，有着很强的内聚力和对村庄政治的控制力。[3]1978年开始的农村社会改革致使传统的、单一形式的政治精英形态的构成基础瓦解，然而在经济生活和社会生活领域，经济体制改革却导致了一些新的群体开始形成，他们或是凭借自己的经济实力、或是凭借个人的人格力量、或是借助于农村社会中正在复活的各种传统力量来影响当地的社会生活，从而成为乡村社会的经济精英和社会精英。[4]他们在社会转轨时期对农村社区发展起到关键作用，包括推动农村公益事业发展、促进农村社会整合、带动农村经济发展，等等。乡村精英对民主制度的理解如何，政治参与的能力怎样，极大地影响普通村民。同时，乡村精英的态度和要求也在很大程度上影响了村庄的政治面貌，并将主导村民自治的运行过程和实效。发挥乡村精英的正向带动作用正是由形式化民主转为实体性民主的关键一步。[5]
2.东姜村基本情况。东姜村地处华东最大的湿地保护区安徽省东至县的升金湖畔，由原姜坝和卫东两村合并而成，全村4612人，在外务工有1489人。东姜村村民以周姓为主，村上有据说建于明代的周姓祠堂，上个世纪40年代曾经大规模翻修过。村民介绍说，过去每年这里的祭祀活动都很隆重，但解放后，祠堂日趋衰败，破旧倾斜，杂草丛生，上世纪80年代曾经成为多家村民的猪栏。这个祠堂在2005年由“五老会”发起村民捐资改建，现在里面除供奉据说是周姓最早迁移本地的祖先，还供奉宋姓、李姓、王姓等姓氏的祖辈，这是一个非常奇特的现象。在中国的其他地方恐怕很难发现一个姓氏的宗祠还能供奉其他姓氏的祖先！大量的研究和实证都说明，中国村庄的纠纷往往缘起于宗族矛盾，但在东姜村却没有，各个姓氏都和平相处，据说从大姓周姓祖先来这里定居以来，这里就没有发生过宗族之间的冲突。
3.“五老会”基本情况。“五老会”是由村里的老干部、老党员、老族长、老教师、老村民组长等乡村精英自发组成的自治组织。东姜村的“五老会”成立于1995年，到2011年“五老”共有11人，平均年龄72岁。“五老会”所做的大部分工作都与文化、教育有关。“五老”成员基本上是按照城里人的上下班作息制度，村文化室是他们的办公场所。村里发生的大事小事，“五老”们也一清二楚。老支书说自从成立“五老会”，他有事做了，感觉比做支书时还有劲。另一老干部说，过去我们做事经常没有谱，现在不做干部了，我们还可以看着村委那几个人别做坏事。“五老”中以老教师最有号召力，所做的工作也最多。“五老”们不仅见多识广有威望，具有管理经验和专业知识，而且有的还有较高的退休金收入，还有充足的闲暇时间。由于“五老”的无私、热心，而赢得村民尊敬；“五老”因为公正、办事实在，拥有广泛的社会资本而成为村庄治理和影响村庄民主进程的重要力量。
二、“五老会”在村治中的作用和影响
1.组织文化和教育活动
组织文化体育活动。1996年，“五老”们不忍心看到原先的村民文化活动室濒临消失，牵头并发动村民们捐资3万多元，对房屋进行了清空和加固维修，但其功能一直未能发挥。2006年春节前后，见到村民们无正常、健康的活动场所，闲暇无去处时，只能靠打牌赌博、看电视打发空闲，历史上沿袭下来的淳朴、团结、积极、健康、文体活动多的乡风村俗正受到威胁，“五老”们聚在一起，并召集村民代表座谈，商谈复兴村文化活动室。他们首先成立文化室自治管理组织，并利用自己的威望，再次发动村民捐资。村民们自觉踊跃捐了4万多元款，为文化室添置了桌椅、电器、健身器材，“五老”又发动村民捐书，还到镇上、县城等地方，通过各种努力，寻求各方支持，建立起东至全县活动场所最大、活动内容最多、管理最为规范的村级文化室。文化室内设阅览室、陈列室、文艺室、台球室，屋外的水泥场地上设有灯光戏台、乒乓球桌、羽毛球场、篮球场、老年垂钓乐园。
组织为留守儿童辅导学习和培训。由于父母双双在外务工，东姜村14岁以下的留守儿童有200多名。一到假期，这些无人照看的孩子就成了在外务工家长们最大的心病。该村的黄梅戏演出流传较久，群众基础较好，村里的文化活动室建起来后，“五老”中的几位老教师、老艺人就将这些孩子们召集在一起，免费教授他们戏曲、乐曲演奏、腰鼓打击。村民们都对这几位老人在短短的时间内把一帮“野”孩子管住非常赞叹，更庆幸这些留守的孩子不但安全有了保障，还能学有所得。从2006年暑期开始，在家长们的配合下，“五老会”决定办暑期文化课集中学习班，由4名返乡度假的大学生义务授课。2010年暑假开设了六年级、七年级、八年级3个班，有语文、数学、外语等课程，共有60多名学生入班学习。2011年，姜坝中学有100名学生参加中考，有30多名学生考取了省重点高中。
2.对典型事件的处理
对典型事件的处理反映了“五老会”在村庄治理中的独特作用。
水利问题或由此引发的矛盾在全国很多地方都时有发生。东姜村是由原姜坝、卫东两村合并而成的，原姜坝村属丘陵地区，有耕地1670亩，其中旱地780亩。由于旱地多，在干旱的夏季，用水浇地花费很大。该村有民主、罗坝两个抗旱站。民主抗旱站始建于1967年，渠道长1000米，有效灌溉旱地面积300余亩，负担民主等8个村民组。1982年前，抗旱工作主要是由村组织统一抗旱，统一用水，统一管理；l982年实行以后，村组统的功能逐渐削弱，抗旱主要由村民自己解决。1989年，民主抗旱站的机泵设备被盗，1995年，站房倒塌。村委会认为该站已名存实亡，沟渠亦无修复可能，经村民代表会议表决通过对粮站东边的部分废弃渠道进行了规划，建房6幢。这为民主村民组的夏季旱地用水问题带来了隐患，村民多次上访。这时，“五老会”的作用开始显现。“五老会”中的老族长，利用长辈和族长身份，与其中的怨恨最大的村民沟通；老书记出面帮其中的困难村民联系做生意的门路；而老村长出面做在外经商致富的村民工作，捐助困难家庭的孩子上学，使受损村民怨气得以化解。并且，“五老”们一直奔波于县乡两级，联系改变种植模式，为留守的村民栽培耐旱经济果树提供技术和市场支持，寻找东姜村产业发展的长久之策。现在东姜村的水利矛盾已经基本解决。
3.影响村庄治理
“五老”们的影响力决定了“五老会”在村治中的作用，而且以我们的观察，其对村庄各个方面的影响还处在自我强化之中。一方面“五老”们的超脱和无私，越来越受村民尊重；另一方面，由于“五老”作为村庄的长辈或族长等身份被默认，其在具体事件处理中正面效应进一步显现，其威严和威信得到继续强化。因此，他们对村委会的影响力越来越大，甚至，“一事一议”从提议、动员到召集实际上都由“五老会”来执行了，村两委往往变成旁听者。有村民向笔者反映，现在的村两委很怕“五老”们，这也许是村民对“监督”的一种朴实和善良的理解。
塑造村庄价值。村文化室实际上成为东姜村的公共空间，村民们特别是老年村民在这里因为沟通娱乐而重新发现生活的意义。这种意义有意想不到的作用。暑期回乡的大学生重新找回他孩提时期的乐趣，同时也体验了在城里没有的乡村美学价值；在外打工的村民很吃惊地发现他们的父母居然已经离不开村文化室了。他们原来一直担心年老父母无人照应，接到城里，自己还立足未稳。从这个意义上，“五老会”的工作是在塑造村庄的价值，形成对村庄的一种正面的评价机制，重塑村庄价值和村庄认同。这种村庄价值的重新发现还为“五老会”带来新的血液，吸引更多村庄在外工作的退休干部、教师返回乡村。
影响村庄舆论。“五老会”对村庄舆论的影响表现在两个方面：一个方面是对村民认知的影响，即对村民的示范、价值导向作用，形成共同出力为村庄做事的共同价值取向，增强了村庄的共同体意识。比如，翻建文化室的资金，首先是“五老”们拿，这一正面示范的结果是村民有钱的出钱，没钱的出力。后来修路，据说有的村民家因为孩子多，上学负担重，拿不出多少钱，就主动提出自己包下多少土方，作为自己的责任。还有的村民只拿出两块钱，大家也不怪罪他。这种动员作用的穿透力非常强大――那些长年不归家的在外积累了一定资产的村民，主动回来捐款。另一方面，是对村两委的舆论监督。“五老会”成员内生于农村“草根社会”，在农村社会生活中非常活跃，有较强的组织动员能力，在乡村之外也有着比一般农民大得多的人际关系等社会资源，有“敢站出来说话”的胆量和勇气，敢于出面“代表”农民利益直接面对各种权威，在村民中拥有较高的威望和号召力，往往自觉或不自觉地成为村民利益群体的代言人。矛盾的另一端主要是镇政府和村两委。“五老”中的一个老书记说，过去我们只知道满足上级的要求，经常害苦了村民，而且自己也不自觉地滋生了盘剥村民的恶习。现在退下来了，成为局外人，看事情更清楚了，更知道乡亲们需要什么，也就不怕得罪人了。另外，相比其他村民，“五老”们表达的利益诉求活动又是理性的。因此“五老会”在村庄治理上，发挥了强有力的调解村庄纠纷、维系村庄团结的功能，同时也成为对村庄干部约束和监督的主要力量。
三、进一步的讨论
1.乡村建设思路和角度转换
从某种意义上说，当前的乡村建设，应是农村全面综合改革的更深和更高层次的探索，其根本目的是提高农村和农民的生产、生活水准或者说福利水平。乡村建设并不仅仅是物质层面的建设，更为根本的是乡村文化建设，即提高农民精神层面的收益，提高农民的主观福利。梁漱溟先生也是主张从文化入手进行乡村建设的，他所主张的现代化是以中国传统文化为本位的现代化，他所倡导的实际上是儒家所主张的生命理念和生活方式，是迥然不同于西方文明的。注重文化建设的新乡村建设与之相通，即重塑一种不同于西方文明的生活方式，走中国本位的乡村现代化之路。
当前的农村正站在新一轮大变革的门槛上，取消农业税后，催生一种“倒逼”态势，把农村各项改革的时间表大大提前。当前农村出现的问题与城市化和市场化有关。正是城市化和市场化，使得人财物流出农村，从而引起农村的严重衰败。东姜村的情况是，一方面全村4612人，在外务工的就有1489人；另一方面，根据老会计的说法，近十年间劳务和经商带回的存款有100万，除了部分村民建房取回部分存款外，村民做生意或购置农机具获得贷款的机会基本没有。所以东姜村的年轻人都不愿意回村。可是在城里获得立足的机会非常困难，有好几个近年毕业的高中生也进城试图获得工作机会，但在碰壁后回到村庄，无所事事。一个老教师说，不到城里给政府添乱也好，但总得有事做才行。在祠堂四周，我们看到有前几年盖的楼房人去楼空，已经显露破败的景象。
中国有9亿农民，在城市吸纳巨量农村人口尚需时日的情况下，如何让农民也可以分享到现代化的好处，已经成为中国能否实现现代化的关键。虽然城市化和市场化是当前中国发展的大趋势，三农问题的最终解决要靠城市化吸纳农村人口，但在中国农村人口数量极其庞大的背景下，城市化是一个长期的需要几代人努力完成的任务。一种可能的思路是，在城市化和市场化以外，通过强有力的国家力量（包括财政转移支付，但不仅是财政转移支付）介入乡村建设，以使农民所依托生存的农村成为中国现代化的蓄水池和稳定器，避免产生严重的政治和社会问题，将农村衰败保持在可以控制的限度内，使农村成为助推中国现代化的力量。在漫长的转型过程中，乡村建设的一个目标就是站在农民的角度，为他们提供福利，让农民也能享受经济增长所带来的好处。
“五老会”发起的文化建设，一头是让留在乡村的年龄较大的村民欣赏或参与，另一头是还在读小学的孩子们――因为大都父母不在家，有人把他们组织起来学吹拉弹唱，孩子们乐意参加。这里的民间文化活动，包括传统戏剧表演一直没有间断，继续作为乡村特别是传统节日的重大活动，对传承文化起到了非常重要的作用。“五老会”在文化建设方面的实践，也说明乡村建设思路和角度的转换，从单纯增加收入之外的角度，考虑新农村建设的方向，即从乡村社会人文和文化方面增加农民的整体福利。在温饱问题已经基本解决的前提下，通过改善人与人、人与自然环境、人与自己内心世界的关系，通过发掘中国传统中“天人合一”的智慧，通过提高生活质量，而非提高消费数量的办法，建立以人为本的新的生活方式。新乡村建设要让农民可以获得主体性体验，让农民从文化上和社会关系中获得做人的尊严。
2.吸引精英回归和培育新的“草根精英”
市场化、城市化促使大量农村优秀青年进入城市寻找新的生活，从而导致农村优质资源的外流。留在农村的老人和孩子同时也就成为在城里难以立足的乡村打工者的心病，也造成了大量的农民工钟摆一样的在农村和城市间摆动。通过美好农村建设，增强农业对农民的吸引力，改变农村面貌，改善农民生产、生活环境，让农业和农村成为吸纳人口的主要蓄水池，这就具有了国家战略层面上的意义。但从东姜村的现实来看，年轻人受市场经济大潮的洗礼，特别是对快餐式文化的接受，对所谓的现代生活方式的追求，已经使他们的价值观念与老一代人完全不同。另一方面，进入城市闯荡的年轻人又普遍生活不如意，即使是务工和经商有些积累的所谓成功者，也需要更长时间的努力才能在城市站稳脚跟。更重要的是，乡村建设也不可能依靠留守的妇女儿童和老人来建。“五老会”所做的乡村文化建设也需要注入新鲜元素，这样才能一方面使其有长久生命力，另一方面也才能吸引年轻人。而这都需要年轻一代的加入。笔者与两位老教师交流过程中，有意引入这个话题，试图对“五老会”的未来发展与他们共同探讨。他们很焦虑，但更多的是无奈。我们这里所讨论的乡村精英的接替，就是要提高农村的吸引力，如何从两个方面培育乡村精英的接替力量，即让走出去的农村精英一定程度的回归，同时培育没有离开乡土的年轻村民对乡村的认同。因为让村民也感到与城里人一样，过上体面和尊严的生活，对未来有预期并充满信心，是精英回归和新的“草根精英”诞生的关键。让年轻一代对乡村生活满意，也就成为乡村建设能否成功的关键。
3.建立乡村精英治理向民主化、法治化、组织化的转换机制
对“五老会”自身的发展，“五老”虽然充满信心，因为陆续有新的“老”加入，队伍扩大是没有问题的。但“五老会”自身的建设和管理，他们还没有更多的关注。“五老”们做事基本停留在自觉的层面，内部没有考核、激励机制，也没有对未来走向的考虑。笔者的建议是，根据“五老”成员各自情况和特长，将“五老”的工作进行适当分工，并考虑适当的接替人选，保持“五老会”的长久生命力；另一方面，“五老会”这种建立在正面示范效应基础上，得到村民认可的监督，虽然作为村民自我管理的作用是值得肯定的，但发展到有可能代替由村民选举的村委会，“五老会”不能发展成为村民事务的执行机构。“五老会”存在的民意基础或者进一步的法理基础，也决定了其更适合作为村庄的议事和监督机构。目前迫切需要把已经成型的一些做法，比如文化建设、留守儿童的管护、教育培训等制度化。特别是，对村庄事务的监督，也要建立在制度化的基础上，通过正面的舆论压力，形成对村两委的提醒、说服和引导。各级党委和政府在引导乡村精英正面作用发挥的同时，要探索建立对乡村精英的培训和提升机制，培养他们的民主意识，提高科学决策、民主决策、依法监督的能力，使他们真正成为依法治理的乡村精英，形成持续推动乡村社会事业发展和民主进程的精英队伍。更进一步，要充分研究乡村精英治理的作用与局限，找寻乡村精英治理向民主化、法治化、组织化转换的途径，在现有治理资源的基础上调整和重构乡村权力结构，让乡村精英的功能在民主治理中实现。乡村治理的权力主体是村民，要从体制上保障全体村民的政治参与朝着合法化、理性化、规范化和有序化的方向良性发展。
参考文献：
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[3]林修果，谢秋运. “城归”精英与村庄政治[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版） ，2004， （3）.
1．1体育参与农村基层社会管理的必要性
随着我国工业化、城镇化的发展，许多乡村有了工业、贸易企业等，农民亦有了新的职业，村庄管理的范畴从组织体的层面来说大大拓展，“村务”与“政务”不少都融在了一起，由此形成的农村社区、域内公共设施和公共事业等等建设，带给了农村社会管理的新情况，给了乡村社会管理制度提出了新的课题。由于农村整体的社会基础还比较薄弱，现在又处在由乡村向城镇的快速转型期，所以农村社会的管理只有以创新的精神才能更好地向前推动。按照十报告，社会管理创新必须要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”所以农村基层的社会管理要以建立镇村的服务体系为中心，努力发挥村民参与公共事物的积极性，不断创新社会管理的方式方法。体育有其独特的社会功能，可以在农村社会中丰富村落农民的闲暇生活，满足农民的娱乐健身需求；适应群众的情感需求，建构农民的精神生活取向；促进乡村社会关系的整合，维持乡村社会秩序的和谐；增强乡村社会的文化认同，传承乡村社区的传统文化等。体育还可以在培养团结意识促进组织化发展、培育规则意识营造公平有序的社会风气、缓和疏导矛盾纠纷、提高公众参与意识等方面发挥重要作用。这些功能对社会管理来说无疑是可以利用的资源。
1．2体育参与农村基层社会管理的可行性
在笔者对农村体育健身情况的调研中看到体育文化活动开展较好的镇村，社会和谐度相对就高。政府相关部门及一些基层领导把体育运用到自己工作之中，起到了很好的社会管理效果，实践证明在农村基层利用体育的手段进行社会管理是可行的，对于传统的农村社会是个很好的创新。
其一，江苏睢宁县“舞动乡村”活动表明体育在社会管理中的良好作用。江苏睢宁的王集镇，为丰富村民的精神文化生活，满足百姓的健身需求他们组织了“舞动乡村”的广场舞健身活动。在这一过程中干部们发现这一平台能很好地引导村民参与村务，所以在由镇向全县推广时，就把它逐渐打造成为睢宁县农民交流、乡村议事的场所。由此密切了干群关系，促进了当地社会的和谐，成为创新社会管理的新平台。例如在“舞动”现场，每周召开一次村情通报会，每月召开一次村民议事会；选派机关干部走进活动现场，倾听群众心声，为群众解决实际问题。同时建立“村组干部晚办公”制度，县镇职能科室将办公地点搬到“舞动乡村”现场，分专题定期为群众提供现场办公服务，让群众办事不出村。
欢快的健身舞场面体现的不仅仅是文化娱乐健身，还是对创新社会管理方式的有效探索。这里不但满足了农民的精神文化需求，顺应了群众的新期待，而且重塑了乡村社会关系，打造了农村公共空间，开辟了社会动员新渠道。因此，睢宁的“舞动乡村”因其活动方式贴合百姓需求，得到群众拥护，既丰富了农民的精神文化生活，又成为百姓参与村、镇议事和信息交流的平台。百姓通过这么一种形式参与到了乡村事务的管理，可以说前所未有，具有很强的现实意义。为此“舞动乡村”获评全国“社会管理创新最佳案例”，这说明体育在农村基层的强大作用。当然，体育发挥社会管理的作用不是简单的跳跳舞就行的，而是在于干部们通过体育活动的方式融入了百姓之中，改变了过去重管理轻服务、被动应对问题的管理理念。领导部门用心去关注群众的需求，从情感和细节入手，找准了群众的兴奋点，让村民有了认同感和归属感，从而能在基层社会管理和服务方面取得显著成效。这就表明只有基层干部很好地践行了群众路线这一党的根本路线，社会管理就可以有好的根基和抓手。如此，体育融入农村基层社会管理，政府部门与百姓之间的交流有了很好的渠道，无疑可提升乡村社会管理的水平，对基层的社会管理是一种有效的创新。
其二，江阴市城乡一体化建设中运用体育手段促进社会管理创新。而江苏江阴市则在城乡一体化建设中积极发展乡村体育，为农村基层的社会管理创新做出探索。近年来他们在创建体育强市、进行体育现代化试点工作中深切感受到体育工作对社会管理的重要意义，尤其在乡村基层的社会管理中利用体育作为管理的手段取得了明显的效果。该市把体育工作列入乡镇的工作考核内容，从制度上保证农村基层体育设施建设和体育活动的开展，充分调动社会组织和广大群众开展体育运动的积极性。行政管理部门积极引导村委、社区成立体育协会等组织，镇成立相应的文化体育机构，在组织上保证了镇、村体育工作的开展。他们还大力建设体育设施、及文化体育活动中心（室），把体育设施与村容村貌治理、社区文化建设紧密结合，不仅改善了环境、推进了城镇化建设，而且得到百姓的支持，促进了社会的和谐稳定。
基层的社会管理说到底就是为百姓提供良好的服务，使村民和谐相处。而镇村体育活动的开展能在很大程度上使传统的乡村社会焕发生机，江阴市体育局主动推进村级单位的体育建设，从软硬件两方面促进乡村体育的发展，客观上给基层的社会管理以新的方式，达到创新社会管理之目的。政府把“幸福江阴”———“处处都有好环境，天天都有好心情，人人都有好身体”作为江阴市民生的建设目标，促进了乡镇政府对民生工作的高度重视，从而积极配合上级主管部门开展各种体育文化活动，以文体活动营造村风、乡风、社区风气。调查中有镇体育干部讲，凡是体育活动开展情况好的，村干部重视体育文化工作的，村民之间矛盾就少，村各项工作就比较容易开展。特别是在城镇化建设中一些乡村合并，体育成为一种很好的剂、融合剂，增进了百姓的团结。因此，当最基层的领导有了这种意识，再加上百姓健身意识提高，农村基层顺势而为，不仅满足了村民的精神文化需求，更营造了和谐向上的村风民风。由此可见体育成为基层创新社会管理的一项重要措施是可行的。
其三，浙江省体育局主动将体育融入社会管理推进基层社会发展。近年来，浙江省体育局主动融入“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，把参与管理创新工作作为开展体育工作的出发点，使基层的体育工作，尤其是基层农村在社会转型期的体育工作有了较高的起点，使体育在社会管理及创新工作中较好地发挥了作用。他们的工作做法是充分调动社会组织、人士的积极性，根据各地实际组织开展体育赛事，搞好场地设施建设，以此发挥体育振奋精神、凝聚人心的作用，促进人际间的沟通、交流、融合。在增强体育公共服务、发挥体育社团的作用的同时，推进体育文化创新，提高公民身心素质，净化社会环境。其中通过创办体育强乡、强镇，广泛开展体育活动，把体育的各项功能有效地运用到社会管理中，比如在农村进行的“网格化管理、组团式服务”中利用体育的文化功能丰富百姓的精神生活、提高生活质量，利用体育的社交功能促进人际关系和谐、缓冲社会矛盾。
县乡镇体育部门努力改进自己的工作，主动将体育融入社会管理。他们提出完善乡镇体育组织的扶持政策，为乡镇体育依法参与社会服务和管理提供保障；大力开展体育培训、健身指导、志愿服务等工作，发挥体育组织服务社会的功能。并通过政府部门和社团组织的合作，尝试政府出资、社团出力的体育公共服务新机制，提高了体育参与社会管理的效率。在这样的工作状态下浙江农村基层的体育不仅得到很大发展，至2011年6月“已经创建35个体育强县，713个体育强乡镇，近两万个小康体育村，极大地满足了老百姓就近、就便健身的需求，尤其是广大农村地区的体育设施实现了从无到有、从有到优的跨越。”而且这样的发展为农村基层建成服务型政府和农村新的社会管理模式提供了有效的支持，为基层政府运用体育进行社会管理打下坚实的基础。
2体育参与农村基层社会管理可能出现的问题及控制措施
2．1可能出现的问题
首先，体育参与社会管理创新的意识不够高。从实际调研和资料看，经济发达地区农村体育普及程度较高，利用体育进行社会管理机会相对多，但总体上主动地运用体育进行社会管理创新还不够。如果缺少主动意识，仅以推进文化发展而为，管理的效能虽然有、也必要，但效果会打折扣。而经济还不太发达农村地区尽管体育设施不是很好，但只要在社会管理中有意识地去运用，也会产生明显的效果。睢宁的“舞动乡村”就是很好的例证。因此在农村基层的社会管理中不一定要等到有了好的体育硬件，而是基层领导要从本地的实际出发在管理社会的过程中主动地运用体育。体育之所以能成为社会管理的手段、有效地参与到社会管理创新之中，是因为体育是民生的重要内容，能满足农民温饱问题解决后而增长出的健身、精神生活之需求，逐步变成农村社会公共事务的一部分，成为农民新的生活方式。因此在农村的社会管理中自然可以利用体育服务百姓、处置人际间的矛盾等等的公共事务的功能。社会公共事务处理圆满，意味着加强和改进农村基层社会管理的成效，所以运用体育提升农村基层政权组织社会管理创新很有必要。
其次，“管控式”社会管理体制的惯性，影响体育参与社会管理的深度。众所周知我国长期以来实施的是“管控式”社会管理，农村则处在最底层。在沉重的“压力”下，农民的民主和参与公共事务的意识得不到张扬。“管控式”的社会管理还会导致政府的服务意识不强，难以让体育成为农民的公共服务内容，自然体育与社会管理不会有紧密的联系。目前，在我国社会管理的模式还没有根本改变之时，很多农村的体育还处在自生的状态。因此让体育在农村基层社会的管理中发挥作用，还需从改变政府职能，从建立公共服务做起，以此推进基层政府服务意识的加强和水平的提高。农民一旦享受到应有的服务，主人翁意识才能随之提高，民主参与的行动为此而落在实处。当体育对改变旧体制有了重要影响之时，不正表明了它对基层社会管理的作用吗？体育是百姓容易接受的一种文化形式，其蕴含的教育功能可以引导农民以健康的方式生活，产生寓教于乐、寓管于乐功用，这对改变农民的旧有观念、提高参与公共事务的意识无疑有着重要意义。由此可见，当政府改“管控”为“服务”，一定会下力气建设好农村体育文化事业，从而满足群众所需，群众的需求被满足自然会拥护政府治理好自己的家园。
再次，农村体育组织比较薄弱，影响体育参与社会管理的力度。基层社会的参与式治理是社会管理创新的一个发展方向，其基本路径是让松散的基层社会组织化。为此应该让包括体育组织在内的各类社会组织在法律框架下进行积极有效的活动，促成农村社区生活系统的组织化发展，达成政府与社会组织协同管理的目标。市场经济的发展导致“乡村权力资源配置由集体垄断型向多元主体参与型转变，意味着农村基层社会管理的原有组织格局趋于瓦解”，在这种情况下如何构建组织化社会？笔者以为最实用的选择：利用体育可以融入不同领域人的生活、容易为农民所认同的特性，吸纳农民到体育社团之中，成为“有组织的人”。一开始体育组织会比较弱小，缺乏积极的社会参与意识。但随着农民对健康和精神生活的追求越来越高，体育文化活动逐步增多，体育社团因此会很快壮大。农民不再仅以个人或农户的形式出现在乡村社会舞台上，而是能以体育组织的形式参与到乡村社会之中。当体育组织在农村扎下了根，会很快地显示出强大的力量，它与权力组织相呼应，共同参与到社会的治理之中。诚然，农村基层的社会管理绝不是靠几个社会组织就可以解决问题的，但是，随着我国民主政治的建设，采取繁荣农村文化事业、培育乡村多种组织、建立并落实相应的制度等措施，切实发挥农民在社会活动中的主体作用，才能提高包括体育组织在内的各种社会组织的力量，使体育有效地融入社会管理之中。
2．2控制措施
2．2．1以民生的理念发展农村体育是参与社会管理的根本。在我国农村的温饱解决之后，越来越多的乡村发生了巨大变化，无论是社会形态还是农民的需求，与传统的农村相比差别之大不言而喻。在这种情况下采取什么样的措施促进农村社会的和谐发展？毫无疑问是通过民生建设，满足农民日益增长的精神、文化需求。上述乡村的体育建设表明了政府的社会建设行动，及对基层社会管理的积极探索。他们充分利用人的需求这一内驱力，发挥体育特有的振奋精神、凝聚人心等功能，促进人与人的沟通、交流，增进了社会的和谐。实践表明农村的体育是项很好的民生工程，它不仅改善了环境，还促进了人的健康，满足了人的精神需求，给了农民更大的生活空间，从而引导良性社会行为的形成，保障了社会的稳定。如此，达到了农村基层社会的管理目标，显示了体育参与社会管理创新的根本所在。
2．2．2推进城镇化建设是体育参与社会管理创新的方向。城镇化是我国现代化建设的必然结果，“城镇化的时代洪流一改农村长期封闭、单调的生活状态，带来了新的生活方式。”而“以人为核心”的新型城镇化则是当下我国经济社会可持续发展的必然选择。“以人为核心”就是要使农民在新的生活方式里生活环境能得到极大地改善，生活质量、水平比过去有较大地提高。反之，只是形式上的城镇化必然得不到农民的认同，会造成社会的不稳定。所以我国城镇化必须在人的发展上下功夫。农村基层通过体育文化的建设，如修建体育场馆及活动场地等，改善了环境，为百姓生活质量的提高提供了良好的物质基础；通过成立体育社团、建立相应的工作制度，开展起丰富多彩的体育文化活动，逐步改造乡村的陋习，培育农村的社会组织及农民的公民意识。由此全面提高农民素质，促进其市民化发展。从社会角度看，民众通过参与乡镇组织的体育活动，可以感受社区的存在，凝聚社区意识，进而产生对新社区的归宿感，以此增加公民对社会的期待和责任感。由此不难看出，让体育进入基层社会管理，是农村城镇化内涵建设所需，必然是农村基层社会管理创新的方向。
2．2．3体育公共服务体系的完善是体育参与社会管理创新的基础。“政府进行的社会管理创新主要表现为行政效率提高的技术改进或结构调整和增进公共利益的社会服务两个方面”，政府的管理不能提供有效的服务，农村社会的管理水平则不能提高。好在政府已“开始转变农村基层社会管理的工作重心，探索服务型农村基层组织建设的新路子和农村基层社会管理的新模式，实现农村基层社会管理从管控到服务的方式转变。”笔者的调研显示，乡镇一级的公共服务体系正在逐步建立，村与社区的公共服务体系与之配套发展。一旦基层公共服务体系完善了，百姓就可以更好地享受经济、社会发展的成果，社会的和谐自然产生。而体育是人们生活不可或缺的，自然在政府的公共服务体系中体育服务应占据重要位置，而且经济越发展其比例会越大。当前我国不少地方城乡一体化建设中，一项重要内容就是构建以体育设施建设为基础的体育公共服务体系。建立起了包括体育在内的农村基层社会的公共服务体系，转型过来的村民就可享受到政府提供的服务，其基本权益才有保障。在这种情况下人们的心情平和、社会矛盾减少，农民多了参与公共事务的途径。所以发挥好体育的社会功能，体育公共服务体系的完善必不可少。
3结束语
近况:塌陷损掉惊心动魄管理成效初步展现
是全国15个重点产煤县(市)之一,累计查明煤炭资本储量约16亿吨,保有煤炭资本储量约10亿吨。煤矿的继续开采,已使全市13个乡镇的49个行政村分歧水平地呈现地上塌陷,塌陷区达86处,塌陷总面积30多平方公里。因煤矿塌陷,全市有1.5万亩耕地、4万多间房子、6.5公里公路受损,触及群众1万多户、生齿5万多人,直接经济损掉2亿多元。以当前的开采才能测算,到2015年,全市煤矿塌陷区将新增18平方公里,村庄搬家管理义务异常深重。
2002年以来,市连系新乡村建立,陆续对局部煤矿塌陷区村庄施行了搬家管理。截止当前,已搬家村庄15个,正在搬家的4个,触及群众6000多人。经过搬家管理,一方面改善了乡村出产生涯前提,推进了地盘集约应用。另一方面也促进了矿区调和不变,加速了新乡村建立历程。
问题:规划选址难资金筹措难群众安顿难
煤矿塌陷区村庄搬家是一项复杂的系统工程,近年来,市固然在这方面做了一些任务,获得了必然成效,但总体上仍处于起步和探究阶段。若何依照新型乡村社区的建立规范,把这项任务深化推进下去,还有很多难题亟待破解:
一是相关规划缺乏联接。煤矿塌陷村庄搬家任务触及乡镇当局和疆土、建立等多个本能机能部分,但当前搬家安顿全体规划还较为滞后,与村镇规划、地盘应用总体规划之间存在脱节,一些村庄的搬家安顿用地没有归入年度建立用地方案,报批周期过长,影响了新村建立的顺畅施行。
二是新村选址难以确定。很多有煤矿的村庄特殊是占压煤炭资本的村庄,呈现塌陷区后,本村可供搬家安顿的地盘根本上所剩无几,即便找到了适宜的地位,又往往遭到根本农田维护的限制而无法选址。如梁北镇的箕阿、铁李等村,村庄下面根本上都是煤田,面对无址可选的境地,需求跨区域搬家。
三是建立资金缺口较大。煤矿企业对群众的补偿金额是依照现有受损房子的品种和面积确定的,而施行搬家后,房屋建立的规范进步,面积也能够恰当增大,造价要远远超出煤矿企业的补偿数额。比方文殊镇马寨村,依照现行赔偿规范,煤矿对群众受损房子最高仅赔偿310元/平方米,而新建两层楼房的造价在却500元/平方米左右,缺口局部需求群众自行筹措。
四是群众安顿义务深重。一些煤矿企业固然对塌陷村庄的群众进行了补偿,但因为新村建立周期较长,很多群众需求暂时安顿;加之原村庄的很多耕地无法耕种,群众生涯权益得不到有用保证,生活和开展存在后顾之忧,由此发生很多矛盾,当地当局的维稳压力较大。
思绪:科学规划综合施治建立新型乡村社区
新型乡村社区建立是推进城乡一体化的切入点,是统筹城乡开展的连系点。依照省、市关于推进城乡建立、加速城镇化历程的全体摆设,连系任务实践,市将把煤矿塌陷区搬家管理与新型乡村社区建立连系起来,依照“规划先行、就业为本、量入为出、群众自愿”的准则,乡村向城镇接近、城镇向乡村延长,一致规划、一致建立、一致治理、一致效劳,推进根底设备建立、公共效劳系统向乡村延长,促进地盘节省应用、农业规划运营、乡村财产开展、农人就近就业,使新型乡村社区成为农业、工业、效劳业开展的有用载体。
(一)因村制宜,选准搬家形式。
市煤矿散布较广,地形复杂,各乡镇之间、村与村之间在生齿、经济等方面存在较大差别,因而,在施行村庄搬家时,应依据各村的实践状况,因村制宜,采用适宜的形式,确保获得最大的管理效益。参考外埠市进步前辈经历,有四种形式可供选择:
一是城郊社区型。即对主城区邻近塌陷的村庄,依据农人志愿,在城郊规划特定区域,接纳建立农人公寓的方法,按城市居民房屋小区规范建立新型社区,把农人归入城市居民治理,把掉地农人归入城市居民社保范围,以进步地盘集约化水平和地盘应用率,加速城镇化历程。
二是依镇建村型。即充沛应用小城镇的根底设备资本和公同事业资本,把塌陷村庄向小城镇集中迁建,在城镇邻近建立新型乡村社区,完成掉地农人城镇化治理,推进小城镇生齿集聚和规划扩张,还鼎力开展小城镇二、三财产,有用处理搬家农人的就业问题。
三是矿村连系型。即依托大中型煤矿的根底设备,把塌陷村庄向矿区集中搬家,充沛应用矿区的路途、供水、供电等根底设备,以及病院、黉舍等社会资本,建立新型社区。煤矿企业要与当地当局充沛协商,仔细制订村庄搬家方案,对有关村庄施行搬家整合,完成矿群调和开展。
四是中间集聚型。即打破行政区划,依托中间村规定搬家区域,小村并大村,强村带弱村,对塌陷村庄集中搬家,有用装备资本,促使各类资本效益最大化。依照“结构合理、设备配套、情况整洁、村居秀美”的要求,一致规划,一致建立,分步施行,最大限制地进步地盘应用率,有用改动乡村“脏、乱、差”情况。
(二)掌握准则,科学规划建立。
为防止管理搬家留下后遗症,应遵照科学的指点准则,确保管理成效。
一是规划先行的准则。科学制订采煤塌陷村庄搬家新村用地规划和老村址管理规划,处置好近期规划与久远规划、部分管理与总体结构的关系。研讨规划好村庄内部的黉舍、卫生、水电、路途等根底设备,并严厉执行。还,把采煤塌陷村庄搬家专项规划与地盘复垦整顿专项规划、新乡村建立规划、城市建立规划、小城镇建立规划连系起来,在城镇规划指点下推进新型乡村社区建立,使其契合城市开展和规划的要求。
二是综合管理的准则。将煤矿塌陷区管理与新乡村建立、地盘复垦整顿、矿山地质情况管理恢复、农业财产构造调整以及交通、水利等相关工程连系起来,根据相关规划,依据各村实践,宜耕则耕,宜林则林,宜村则村,执行田、水、路、林、村综合管理,指导塌陷区居民向集中寓居区集中,传统农业向多元财产偏向开展,有用维护耕地,改善乡村出产生涯前提,促进城乡统筹开展。
三是节省用地的准则。依据各村实践状况,或整村搬家,集中在一处建立以二、三层楼房为主的新型社区;或鼓舞有前提的村民出村进城,变村民为市民,以最大限制地集约应用地盘。执行整村搬家的,应从严节制城乡建立用地总规划,新村建立选址尽能够在未应用地布置,并经过推进村庄革新,进步耕地质量,为开展农业供应有利前提。
四是中间集聚的准则。依照小城镇开展要求,统筹规划,完美结构,增强乡镇驻地根底设备配套建立,鼎力指导农人向乡镇驻地集聚,并充沛应用各类公共设备,完成资本共享,建立必然规划的新型乡村社区。还,选择原有天然生态情况坚持较好、交通便当、农人寓居集聚度较高的村子,因村制宜,充沛表现乡土特征和本地人文、天然资本特征,合理定位结构,统筹规划,完美路途、水电、通讯、有线电视以及渣滓处置等根底设备,推进农户建房集聚,建立新型社区。
(三)拓宽渠道,包管资金投入。
采用企业主体、政策搀扶、社会参加的方法,多渠道筹措型新型社区建立资金,最大限制地削减群众投资担负。一是落实企业补偿资金。依照“谁激发、谁管理”的准则,由形成地上塌陷的煤矿企业承当村庄管理义务。对拒不承当补偿责任或有意躲避责任的企业,按照《地质灾祸防治条例》,加大法律力度,确保补偿资金实时到位。还,出台优惠政策,鼓舞有实力的煤矿企业全额出资承当村庄搬家建立义务。二是整合政策性资金。上级财务布置的棚户区革新、乡村危房革新津贴等项目资金,按政策要求向塌陷区管理搬家倾斜。积极争夺国度专项资金支撑,用于方案经济期间煤矿开采塌陷区以及前史遗留矿山塌陷区村庄的管理。还,争夺上级同意树立煤矿塌陷区综合管理基金,专项用于煤矿塌陷区的综合整治,包罗情况修复和生态赔偿、塌陷区掉地农人保证以及因采煤惹起的相关社会问题。三是积极吸纳社会资金。建立投资平台,发扬财务资金指导效果,根据“谁管理、谁受益”的准则,充沛发扬社会力气,起劲激活民间资金,积极接收社会闲散资金,为新型社区建立供应资金保证。
(四)抓好复垦,促进继续开展。
以地盘复垦为伎俩,综合管理塌陷地,恢复塌陷地的出产力程度,促使采矿业和农业继续安康开展。一是探究合用形式。针对平原区域,采用“耕地+养殖用地”形式,以复垦还耕为主、养殖用地为辅,缓解矿区日益凸起的人地矛盾,有用地增补耕地数目。针对塌陷区深度较大、排水坚苦的塌陷地,接纳“建立用地+养殖用地”的形式,复垦后作为各类建立用地和渔业养殖用地。针对山岗地域,接纳“养殖用地+林地”形式,经过生态复垦,有用地消弭因采煤塌陷惹起的生态情况问题,并进步复垦地盘的应用效益。
二是选用科学办法。近年来,神火集团发明出了原地复垦法、抛弃物充填法、超前复垦法等一整套进步前辈的塌陷地复垦办法,很值得借鉴。原地复垦法,行将必然区域内凹凸不服的地上挖补平坦,坚持整个塌陷区海拔村高根本一致,使地盘变得规整,便于耕种。固体废料充填法,即先将塌陷地的熟土层和生土层取走堆放,再用煤矸石、灰渣或生涯渣滓充填到必然高度,最终将取走的生土层和熟土层辨别掩盖在上面,平坦深犁后还田于民。超前复垦法,即依据地下煤层的赋存厚度,科学猜测出某一地块各个部位的塌陷深度,然后在地下煤层尚未开采之前就连系实践接纳以上两种办法对地盘进行预复垦。如许在地下煤层开采时期和开采塌陷后,都不影响地盘正常耕种。
三是发扬多方效果。依照“谁毁坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的准则,各煤矿企业作为塌陷地复垦主体之一,应积极投入资金有方案的进行复垦;当地当局投资主体之一,组织对区域内的塌陷地展开研讨和复垦,制订科学合理规划和年度施行方案;还,积极鼓舞企业和小我参加地盘复垦任务,接纳多种方法筹措资金,构成由疆土部分组织土方施工、农业综合开拓部分担任田间配套、各级当局担任协调、矿方积极参加的任务场面。
(五)不变就业,昌盛乡村经济。
建立乡村新型社区的起点和落脚点是开展农业、昌盛乡村、敷裕农人,为此,必需财产为基、就业为本,鼎力开展乡村经济。一是以地盘流转促规划运营。树立健全乡村地盘承包运营权流转系统,鼓舞和支撑农人依照“依法、有偿、自愿”的准则,以转包、出租、让渡、股份协作等多种方式流转地盘承包运营权,促进地盘规划运营,加速农业规范化出产,促进农业增效、农人增收。二是以构造调整促财产转型。以优惠政策和恰当补助鼓舞农人应用革新塌陷地,执行农林连系、种养连系,养猪、养鸡、栽种连系的生态应用,开展生态农业和轮回农业。依托小城镇和中间村,鼓舞农人兴办二、三财产,开展强大村集体经济,加强本身造血功用和就业吸纳才能。三是以市场运作促效益提拔。出力培养龙头企业和各类新型乡村协作经济组织,鼓舞开展种粮大户、农业出产性公司和品牌农业,经过龙头带动、龙头企业+农户、龙头企业+基地+农户以及反租倒包等多种方式,培养有竞争力的市场主体,不时进步农人的组织化水平,促进农人继续增收。四是以财产集聚促产城交融。依照集群开展的理念,指导乡村二三财产向中间社区集聚、向小城镇集聚,加速构成当地特征主导财产集群,加强新型社区和小城镇的财产支撑才能。还,执行异地建立、税收分享,对村集体引入市财产集聚区的项目,按比例返还税收收入。五是以劳务培训促就业转移。整合各类培训资本,加大对塌陷区劳动力的就业培训和转移输出力度,指导农人离土就业、自立创业。塌陷区地盘复垦工程的施行,尽量由塌陷地域的农人进行,使临时落空地盘的农人有事可做。
县把指导和扶助农人专业协作组织的开展作为推进现代农业开展和乡村变革开展实行区建立的主要内容，以“四个环绕”为抓手，加速促进农人专业协作组织开展，进步农业组织化水平。
一是环绕优势特征财产抓农人专业协作组织开展。依照加速乡村变革开展实行区建立要求，在弱筋小麦、生猪、肉鸡、杨木、红薯、猫爪草等具有共同作风的优势农产物主产区，重点鼓舞、指导和支撑一批相关财产农人专业协作组织的建立和开展，激起农人开展优势财产的积极性和发明力。特殊是在集中连片的设备农业区、养殖区积极扶植成立协作组织，为处理规范化出产、新技能新种类推行、产物发卖等发明前提。
二是环绕标准化建立抓农人专业协作组织开展。环绕贯彻施行《农人专业协作社法》，一手抓协作社开展，一手抓协作社标准化建立，促进农人专业协作社在开展中标准，在标准中开展。积极履行协作组织准则健全化、财政标准化、基地规划化、出产规范化、质量优秀化、产物规格化建立。指导更多的农人专业协作社，投身现代农业创业，推进现代农业效劳系统更好更快开展。
三是环绕示范项目建立抓农人专业协作组织开展。绑缚项目、整合伙金、倾斜政策，鼓舞社会各界积极参加支撑全县实验区建立，打破区域界线，以示范性协作社组建为抓手，依托种养大户、龙头企业组建示范性农人协作社，以辐射更多的农户和特征财产，加速主干型农人专业协作社培养。经过充沛发扬示范效果，然后加速财产构造调整，添加农人收入。
四是环绕培训教育抓农人专业协作组织开展。一是对协作经济组织担任人展开市场营销与治理、信息技能、政策律例、协作常识及有关准则的培训，进步运营治理程度和市场开辟才能。二是对县、乡经管人员培训，树立一支专业化的从事农人专业协作经济组织事务的指点员步队，进步准确指点理论的任务才能；三是对专业协作经济组织开展较快的村庄干部、乡村强人、农人生意人进行培训，使底层干部和致富带头人熟习协作社根本理论和政策律例，加强率领农人一起致富的身手。
截止当前，全县已在工商行政治理局注销注册的农人专业协作社286家，入社社员11085户，辐射带动农户72206户，占全县总农户数的51.2%，农人的组织化水平不时进步。现有省、市、县三级示范社共41家，协作社示范化率到达14.3%，运作标准、治理科学、出产规范，起到了很好的示范带举措用。乡村社会化效劳系统不时开展，效劳功用日趋完美，效劳范畴不时拓宽，在乡村经济社会开展中起到不成或缺的效果。
本文作者：孙冕工作单位：连云港师范高等专科学校
当前，乡村法律发展在取得显著成就的同时，也暴露出了一些问题，其中最为突出的便是法的实效性不足以及与之相伴的乡村治理问题，绝大多数时候，我们所能感受到的，仍然是乡村社会面对国家法律时的无助，以及国家法律遭遇乡村社会时的无奈。广大的乡村社会，人们尊重敬畏法律，但是对其的支持程度偏低。这种场面的定格，便构成了学术界研究、并力图改善这种“不完美状态”的现实背景。在这样的背景之下，学者们尤其国内的学者们开始了他们的使命之旅，有关“本土化资源”、民间法研究丰盛一时，形成了法律发展的“现代化”和“本土化”两大范式。“现代化”范式提出以国家法为重心是现代法治和市场经济的必然要求，政府推进型法治是源于中国独特的东方传统和现实社会结构，认为“本土化”范式对历史唯物论、地方性知识和市民社会等理论的解读和运用存在一定的偏颇，它们忽略了社会转型和中国结构这一独特的时空背景,也忽略了法制现代化理论和中国法律发展实践的辩证色彩。其实，无论是倡导法治“现代化”还是“本土化”的学者，都不会绝对地放弃彼此依存的前提，人们只是根据自己的经验和感悟而有所侧重，甚至无不打上个人世界观的烙印，诸如对人生和社会的责任感、使命感的理解。本文放弃简单地对两种范式任何一方进行批判的进路，试图从新制度经济学的角度对乡村法律发展遭遇的困境作一些分析。
一、正式制度与非正式制度的内外源聚合，乡村法律发展的动力
新制度经济学认为制度包括正式制度、非正式制度两种类型。正式制度也叫正式规则（正式约束、硬制度），它是指人们（主要是国家、政府或统治者）有意识建立起来的一系列政策法规。非正式制度包括信念、道德、习俗、惯例及意识形态等，是自发形成的且得到社会认可的行为规范和内心行为标准，是人们在日常与他人发生相互作用时所遵守的由“行为规范、行为准则和习俗”来确定的“控制结构”。[1]正式制度与非正式制度之间是一种逻辑互动和相互支撑的关系：一方面，正式制度影响非正式制度的实施，现存法律（普通法和成文法）限制着制度安排的演化范围。另一方面，非正式制度通过提供正式制度的合法性基石实现对正式制度的影响。正如青木昌彦所说，“即便在发达的市场经济，私有产权和合同也不仅仅由正式的法律系统来执行。各种各样的治理机制———无论是私人的还是公共的，正式的还是非正式的，它们作为制度安排的复合体都同时作用”。[2]从理论层面看，如果正式制度是一个社区发展的外源动力，那么非正式制度则是社区发展的内源动力，“一个社区发展的动力主要源于内外二源动力聚合并转化为内源动力的扩张过程”。[3]从实践层面看，只有两种制度在乡村社会的最大相容，才能为乡村社会带来强劲的发展动力。换句话说，只有与非正式制度相容的好的制度安排，才能提高乡村社会的运行效率。否则，两种制度的不一致性将会导致较低的绩效，并将阻碍或延缓乡村社会的发展。就当前乡村社会的现实来看，一方面，现代乡村社会己不再是纯粹的乡土社会，乡村工业化的发展，城市化进程的加快、现代文化观念的强烈冲击、人口流动限制的逐渐减弱和流动数量的增加以及现代交通的发达和信息传播的加快使得乡村已无法完整的保持其独立性与封闭性，而逐渐融入到社会整体结构中，乡村群体的利益也必将越来越与社会整体的利益相一致，因此，乡村社会的发展不可避免地会内蕴着对统一、普遍的正式制度的需求，另一方面也要看到，中国地域的辽阔、民族的众多、发展的不平衡以及传统文化本身的延续性决定了非正式制度存在的必然，乡村社会的行动逻辑主要由非正式制度所主导，村民的日常行动基本上是在传统特色较强的乡规民约、风俗习惯，家族制度等框架内展开的。另外，正式制度与非正式制度的和谐意味着人们将在非正式制度的基础上自觉遵守正式制度，意味着正式制度将自然地逐渐溶入人们的日常生活和行为中，并以其所体现的价值和所要求的制度模式改变人们的行为和观念，从而使正式制度的实施成本降低到最低点，从而实现绩效最大化。新制度经济学认为，“离开了非正式规则，即使将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧，也不再是取得良好的经济实绩的充分条件”。[4]也就是说，离开了非正式制度，再好的正式制度也是“好看不中用”的。所以，真正能得到有效实施的正式制度，恰恰是那些与通行的非正式制度相一致或相近的规则。如果正式制度企图依靠国家强制力扭曲、压制或征服非正式制度，则必然会加剧二者的紧张关系,引起后者的强烈反抗或消极抵抗，从而迫使正式制度发生变形或形同虚设。考诸我国乡村法制建设，在法律向乡村推进的过程中，由于未能充分注意并吸收非正式制度中的合理因素，使得法律发生前所未有的合法性危机，执行成本甚巨。“上有政策，下有对策”就反映了乡村社会对正式法律制度的规避。
二、正式制度变迁与非正式制度变迁的交嬗，乡村法律发展的必然路径制度变迁
“可以被理解为一种新的、效益更高的制度对另一种旧的、效益低的制度的替代过程。所以，人们对制度变迁的需求就是对效益更高的新制度的需求”。[5]正式制度是一种由国家或政府支配的强制性变迁，非正式制度是一种社会自身力量支配的诱致性变迁，前者具有快速与易于改变的特点，后者则相对缓慢和难以改变得多。在新制度经济学的分析视野中，乡村法律发展过程可以理解为一种制度变迁的过程。一方面是为了提高国家的民主程度，争取让每个公民对自己生活的社区都有发言权，体现了一种承认个体主体性的政策选择；另一方面，是为了解决国家对农村的治理的问题，减少治理成本。[6]就广大乡村而言，由于社会内部缺乏法律资源，因此法律发展的方向、速度、路径等在很大程度是取决于政府的供给，其主要手段是自上而下向社会灌输法律信息，以刺激社会的法律意识，激活社会的法律潜能。然而，中国社会的“晚发被动型”[7]治理特点告诉我们，“非国家空间”及其价值系统和规则体系作为一个制度性事实是客观存在的，充分重视这个“草根社会”或“熟人社会”在日常生活中形成的各种非正式制度资源及其能动性是必要的。制度变迁最明显的特征是具有路径依赖性，制度是以往世代所获得的知识仓库，制度变迁具有历史规定性是新制度经济学反复强调的主张。诺斯在他的著作中对路径依赖做出了这样的解释，即“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。[8]面对市场经济的大潮冲击的乡村社会，传统农耕文化的某些特征显示出了与当前社会经济发展要求不一致的矛盾。因此，传统农耕文化所指引的发展方向就不再是社会经济的真实发展方向。然而，由于长期以来人们的思维和行为都受到农耕文化的制约和影响，因此，社会经济的发展就表现出对农耕文化很强的路径依赖性。如果继续按照其惯性发展下去，必将导致制度锁定，致使社会经济的发展低效率甚至无效率。另一方面，由于长期实行政府主导的强制性变迁和行政指令性管理，基层法制建设的主动性差，农民只是强制性制度变迁的被动接受者和适应者，习惯了听命于上级指示和红头文件，缺乏主动思索和创新的主观能动性。因此，在法律发展过程中，普遍出现走过场、敷衍了事的现象，使改革措施落不到实处。这些因素都强化了路径依赖，从而使乡村社会法律发展迟迟难以走出“困境”。诺思认为，“我们的社会演化到今天，我们的文化传统，我们的信仰体系，这一切都是根本性的制约因素。我们必须仍然考虑这些因素，即我们非常敏感地注意到这一点，我们必须非常了解这一切，才能很清楚未来面对的制约因素，选择我们有哪些机会”。[9]实践证明，只有把强制性制度变迁和诱致性制度变迁有机地结合起来，正式约束与非正式约束交替使用，优势互补，才能达到制度结构效益的最大化与安排效率的最优化，使制度更好地满足实际的需要，从而避免“政策失败”。
三、正式制度与非正式制度的耦合，乡村法律发展的理想追求
从制度的配置状况来看。正如资源配置的状况影响经济效率一样，制度配置状况直接影响到制度结构的效率。在新制度经济学家看来，任何一种制度安排都是“嵌在”制度结构中，它必定内在地联结着制度结构中的其他制度安排，制度安排的效率基本取决于与其他相关制度安排实现其功能的完善程度等因素。通常在制度配置中各个制度安排之间的结合状态有制度耦合、制度冲突和制度真空。制度耦合，指的是制度结构内的各项制度安排为了实现其核心功能而有机地组合在一起，从不同角度来激励与约束人们的行为。正式制度与非正式制度二者作用的范围和程度虽然有所差异，但它们常常对同一类行为从不同角度进行规范，如果其作用方向一致，则它们就是耦合的；但如果正式制度与非正式制度对某种行为的约束不一致，则两者就没有实现耦合，并使制度难以发挥作用。乡村法律发展所要达到的理想状态当然是制度耦合，即在法治这个制度内的各项制度安排为了实现其核心功能而有机地组合在一起，从不同角度来激励与约束人们的行为，实现保护权利、自由民主等价值目标。在乡村，正式制度在发展中不能与非正式制度相吻合，就必然影响其效力，导致对正式制度正当性的否定。从另一个层面看，乡村法律的发展需要司法的独立、法律组织的健全、相应监督体系的完善等。而我国乡村法律服务机构极为缺乏，法院也大都建在县上，几个乡镇合一个法院，其经费也十分紧缺，需要当地财政拨款支持运作，这种法院体系与当地政府的结合，必然影响法院审判的独立性和公正性。总之，诸多因素从内在和外在两个层面导致了目前乡村法律发展的困境。由此可见，要走出乡村法律发展的困境，除了正式的法律制度外，还必须结合其他制度安排，了解这种制度安排在制度结构中所处的地位，深化对社会中各种制度的认识，科学合理的进行制度安排。“对非正式规则的更深刻理解可以帮助我们理解，何时特定的正式规则的引入是无效的，即何时特定的正式规则不能与非正式规则相匹配，因而将不可能被实施”。[10]德国学者柯武刚等人对此从经济学的成本与效益的关系角度总结认为，“一套共同的伦理和价值体系对于许多内在制度的执行来讲是一个重要的基础，并对降低交易成本来讲至关重要。毕竟，内在规则的自发执行一般都比严重依赖外在惩罚（诉讼）要便宜”。[11]“最有效的制度安排是一种函数，尤其是制度结构中其他制度安排的函数“告诉我们，仅仅有法律至少不是最有效的制度安排。法律只是人类在认识世界、改造世界过程中所认识到的规范体系中的一个子系统，同法律同位阶的制度还有习俗、道德、宗教、政策和纪律等。在乡村法律发展过程中，既要重视法律的重要性同时也不应该忽略其他规则的作用”。事实上，正式法律制度与非正式制度的沟通和理解以及在此基础上形成的良性互动和耦合，正是法律制度创新和变迁取得成功的关键……国家制定法与民间法、习惯法之间的和谐意味着人们将在非正式制度的基础上自觉遵守正式法律制度；意味着正式法律制度将自然地逐渐融入人们的日常生活和行为中，并以其所体现的价值和所要求的制度模式改变人们的行为和观念，从而使法律制度的实施成本降低到最低点，实现或逼近均衡，实现绩效最大化。[12]
四、正式制度的有效实施，乡村法律发展的必要保障
制度只能为人们的行为提供一个基本的行为框架或模式，制度本身所设计的理想的实施效果仍然只停留在应然状态，一项制度安排能否达到预期目的，能否发挥其降低交易成本和不确定性、抑制人的机会主义等固有功能，不仅取决于制度成本与制度收益间的比较以及制度结构中各项制度安排的耦合状况，同时也离不开健全、完善的实施和规范机制。检验一项制度实施机制是否有效或是否有强制性，主要看违约成本的高低。强有力的实施机制将使违约成本极高，从而使任何违约行为都变得不划算即违约成本大于违约收益。制度要有效能，总是隐含着对违规行为的惩罚。如果违反现有正式制度安排的行为没有受到任何惩罚或仅受到轻微的惩处，而行为人因违反规则而获得的收益远大于其为此而付出的代价或者说是成本，那么理性的“经济人”会在现有的制度安排中寻找各种突破，毫无顾忌地追逐私利。正式制度安排的权威性、正式性将荡然无存，社会成员会逐渐失去对国家所颁行的各项制度规则的信任，社会就要为此付出极大的代价。现实生活中，许多农民通过法律手段维护自己的合法权益时，却经常遇到诉讼程序复杂、诉讼成本高、执行难、司法不公等难题，出现“想打官司的不敢打，敢打的打不起，打得起的打不赢，打赢了执行不了也没用”的怪现象。这些不仅让想打官司的人望而生畏，而且极大地削弱了法律的可预期性，难以给人们足够的安定预期。在此情况下，人们被迫去寻求诉讼外的其他成本较小而预期较高的纠纷解决办法，比如：上访；借助黑道力量，以恶回击恶；双方私了等等。正如有的学者所言，“古人远讼乃是源于心理上的恐惧和厌恶。与之不同，今人则多是由于灰心和无奈而远法的”。[13]新制度经济学认为正式制度的执行情况还可以直接影响到非正式制度，“正规规则能贯彻和增进非正规制约的有效性，它们可能会降低信息、监督和实施成本，因而使得非正规制约成为解决更为复杂交换的可能方式。正规规则也可能被用于修正、修改或代替非正规制约”。[14]在操作层面上公开、明确和稳定的形式化法律为个人的行为提供了一个共同的标尺，“正式制度甚至可以解释一个社会相互信任的程度和民间合作的水平，这一程度水平可以被认为是非正式制度的指示器”，[15]法律的实施有利于人们之间进行非合同化的交易，国家法律为没有正式合同的交易提供了一个明确具体的参照体系，交易行为因而有了一个达成协议的共同标尺。法律还在更广泛的层面上增加了个人与个人以及个人与政府之间的信任，当每个人都知道他人对自己的侵害会受到法律的惩罚时，他就可以放心地与他人进行交易，法律所制造的信任气氛也会间接地影响到人们在法律之外的信任。这种信任氛围的营造是非正式制度的基础，离开法律支持的自律的非正式制度的作用是微弱有限的。博登海默指出，“为了使行为规则能够有效地起作用，行为规则的执行就需要在这些规则得以有效的社会中得到一定程度的合作与支持”。[16]五、结语任何制度的创制与实践决非抽象的无背景的价值活动。它背后都关涉一个活生生的具体而微的不断变化的乡村传统。在推进乡村法律发展中，我们一方面要承认并尊重中国农村乡土社会的特质，尊重民间的非正式制度，在对非正式制度理性的分析、评判和把握的基础上，通过对各种价值信念、伦理规范、道德观念、意识形态的重新选择和组合，形成与制度变迁方向相一致的社会主导价值体系，来逐步改变乡村社会的固有不合理观念，把其中的合理的、符合时代精神的观念发扬光大，使其变成正式制度的一部分。另一方面，国家应该积极的作为，提供适销对路的产品，使农民真正体会到法律的公正与尊严。唯其如此，乡村法律发展才能走出困境。
[论文内容提要]中国乡村社会秩序随着社会变迁而发生着演化，当前农村社会自我整合能力也得到了快速提升，但是影响乡村秩序的一些深层负面因素并未因经济发展而消除。原子化与集体行动困境则为其中的因素之一。因此通过灌输“勤勉、合作、自助”的态度和价值观念，培养“自立、自助与合作”的精神，调动并依靠社区成员积极自愿地参与，改善自身的文化环境，建设适应形势的农村文化成为构筑社会主义新农村和谐社会不可缺少的内容之一。
一、原子化与集体行动困境
乡村秩序主要指农村社会结构要素之间平稳有序地互动，乡村社会处在相对稳定和均衡状态。一般来说，乡村秩序主要由国家和农村社会的二元整合而实现的。虽然政府的合法性迅速增强，农村社会自我整合能力也得到了快速提升，但其它影响乡村秩序的一些深层负面因素并未因经济发展而消除。相反，经济发展与乡村秩序的悖论越来越突出，乡村秩序的弱质性将在今后表现出来[1]。
在众多深层次负面因素中，原子化与集体行动的困境是影响乡村秩序基础的基本因素之一。农村的这种原子化关系有着其自身的特殊性。相比之下，城市工作者在工作之外是原子化的，日常交往很少；而农民是工作上的原子化。这一点在组织合作上得以体现。农村的这种原子化，是生产力发展到一定阶段的产物，即发展到个人生产力可以解决自身问题，但又没有产生更大范围内的社会分工合作需求。这反映了当地农村生产力的发展水平。因此，在东部农村，这个问题并不明显。
吴思红对农村目前所反映出来的这个特点做了确切的描述。原子化，即社会上个人与个人的联系很少，主要通过与一个共同权威的联系才得以建立，而不是直接发生联系，不是生活在一个互相依赖的群体之中。孙立平在此基础上确定了两个方面的内涵，一是个人间社会联系的薄弱，二是在追逐自己利益时，是以个人而不是以群体的形式行动的。
这一理解相对淡化了“差序格局”中传统文化的因素，而强调个人利益的动机性。从目前农村的具体情况来看，这种“工具性差序格局”不是在减弱，而是处于不断加强的态势中。虽然农村各种礼俗习惯和人情往来并未减少，并且以内在道德的评判表现出来，但实际上个人利益的至上藏着世态炎凉的真实背景。[2]
这种农村“原子化”关系的存在不仅不能强化农村的合作能力，反而使集体行动陷入了困境。奥尔森强调，理性的、自我利益中心的个体一般不会为了集体利益而行动，因为此类公共物品不会按照集体成员是否做出过贡献来进行分配，扣留没有做出贡献者的那一份。因此，理性的行动者将会是一个“搭便车者”；但是，如果每个人都想搭便车，那么集体行动则无法可能实现。
二、文化关联的缺失
农村的这种原子化，体现了一定程度的文化断裂，即从合作化至中，消除传统文化中的整合因素，强行用一个新的整合因素。建国后历次政治运动强有力的打击成功地将传统表层的东西瓦解掉了[3]。另外改革开放以后，出现了传统与现代的断裂，这就导致新旧文化之间的误读，特别是对改革开放的误读。在今天的农村，可以听到过去历史上从来不存在的这种日渐单一的评价：谁会挣钱，谁就了不起，且令人钦佩[4]。
在传统社会中，也即弱国家强社会整合模式时期，以儒家文化为主导思想的宗族自治和农村社会关系结构的特殊性产生了持续的整合力。这种社会，人的行为有着传统的礼制管束着，从俗即是从心，稳定的文化传统是有效的保证[5]。因此社会自我整合促进了村庄集体认同的形成，为村庄社会的集体行动提供了内生动力。
在村庄场域中，由于传统文化影响逐渐减弱，通过契约产生的内生强制力十分弱小，普通村民和体制外精英即使拥有明确的共同目标，仍然难以采取有效的一致行动[6]。
村庄社会的文化关联之所以能形成村庄集体认同、引起村庄集体行动、实现村庄社会整合，是因为它一经形成便能将村民纳入到同一文化场景之中，让村民在同一文化场景中体验并遵从村庄文化网络的张力，使村民在村庄社会中的活动越来越体现村庄文化网络的要求[7]。但是，随着市场化力量对村庄社会生活影响的不断加深，乡村社会传统文化的支撑力在市场化过程中不断减弱，村庄文化网络的张力逐渐弱化，村庄社会的文化关联不足以形成集体行动和社会整合。
生活在同一村落活动空间的村民原本极易形成特有的文化关联，但是村民之间的交往活动中曾经存在的遵守共同
规范的默契和自觉性发生了关键性的断裂，这些最终导致文化关联的缺失，从而无法形成集体认同，也就不能进一步形成集体行动。
三、集体合作的可能
化解农村原子化，从直接目的来说是要达到社会活动中的“技术”集体如分工协作，但最终这个目的还是通过要达到文化认同与“心理”协作如强调共同的心理素质等方面的情感相依来实现，也就是重新实现农村的社会整合。
科利尔认为不管是政治社会资本还是民间社会资本，二者的共同之处在于它们都是通过克服集体行动困境而解决社会秩序问题的。普特南认为，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。从这个定义，我们得出，村庄内村民之间的相互信任、具有可以共同遵守的规范以及具有凝聚力的社会支持网络对于克服当前原子化以及集体行动困境，提高整个村庄的社会资本，达成集体合作都是有着积极意义的。
贺雪峰认为，在传统社会中，村民们团结起来，共同克服集体行动的困境，依靠的是建立及强化以宗族组织为代表的传统组织体系。在传统社会中，也不是不存在有强烈搭便车欲望的“落后分子”，但是因为存在一套相对有效的惩罚机制，也就是将不合作者边缘化的办法，使大部分人不愿意(或不敢)变成那种事事搭便车的懒汉，从而使有限的合作进行下去了[9]。但是这个办法最终要依托的是传统社会中的传统组织及传统文化。
总的来看，有条件是能实现合作的，条件的重要组成部分是文化体系，因为合作需要起码的信任氛围，需要谈判，要有合适的沟通话语。但是在转型时期，农民合作赖以发生的诚信社会制度不存在了，早已没有了传统的文化基础，而现代价值还未建立。在这种情况下，农民人生意义的重建、农民整体人生价值的建构，从而形成农村的文化传统。
四、文化何为
在许多社会中，个人并不是唯一的行动者，尤其是在中国农村社会，社会行动单元是多元化的，而且具有强烈的文化性。文化的重要性在于，它保护创造力，让个人独立地发展，却又发挥凝聚力，让个人在多元中结合成社会。化解原子化，文化一方面是提高农民素质，引导其重新构建生活意义；另一方面是为农村社区的整合提供文化支持。
文化对社区的整合作用在农村社区整合中是不可忽视的。文化是依靠价值、规范以及风俗习惯等发挥作用的。由于文化整合属于深层次整合手段，所以它对集体认同感，个体意识有着深刻、深远的影响。采纳一个集体行动框架，则涉及到了文化体系（即一个特定的关于世界的分享理解）的产品和个体意识的相互拼合。一个持续的、用于维持社会运动参与者忠诚和承诺的集体认同感的创造，本身就是一个文化成就。因此农村文化的内容以及文化内容的有效组织则成为农村文化建设的主要方面。首先，农村文化内容涉及到了农民的生活意义和农村社区的意义共建，因此是文化建设的一个重要方面。原有的文化底蕴和价值观念确立了农民自身想当然的、不自觉的认同对象。但是，当文化背景发生变化时，农民原有的认同对象和认同背景发生了重大变化，因此出现了个体权利的不断膨胀，人际交往的异化，公共善的丧失。在社会学和人类学里，“价值观”常被用作表示共享文化的标准。而这些有效的共享价值观即普遍价值观必须在学校教育体系进行中进行。梁漱溟认为，无论广义还是狭义的教育，平时皆为“绵延文化而求其进步”，换言之即为“不使文化失传，不使文化停滞不进”，而“所谓文化者，一切文物制度，礼俗习惯莫不属之”；即“着意在改造文化、创造文化，而不是绵续文化”[10]。只有这样才能在农村形成新的文化传统，从而在文化传统的基础上能够获得集体行动的条件。
其次，对文化内容进行有效的组织是进行文化扩散的一个重要方面。文化内容应该在农村的信息构成即一种等级制结构中占有一席之地。文化内容在农村要使用最强的中心服务器，并建在传统知识扩散的中心，这样可以保证内容的质量。农村文化内容组织的不足，在现代化冲击之下，现代社会成员丧失了共享的政治和文化传统，每个人都将自身想象成为完全自由、独立的自我，其进入社会、接受社会责任，只是为了减少冒险，保证自己的安全、利益的实现。这样在各种思想的冲击之下，村庄内部的文化联系就被逐渐削弱，因为农村文化表现形式的增加就随即增加了联系社区的纽带，文化纽带的凝聚力是抵御由现代化过程中产生的不稳定的盾牌和必备的平衡力。以先进文化以及传统文化的可继承部分作为文化内容的主要内容在农村社区的中心位置进行传播，同时对于文化的组织方式要具有一定的合理性，要以农民最容易接受以及最乐意接受的方式。目前各地的文化中心户建设正在如火如荼的进行，这也正是对文化组织方式的一种调整。
再次，农村文化活动是农村文化建设和发展的动力，没有活动，农村社区的凝聚力就得不到提升。一些民俗活动在内部具有特殊的维护内部秩序和自我生存的作用，对其自身来说，是有特殊价值的，是村民自我文化价值的实现。许多古老的神话故事、节日仪式、古歌、古物等，被现代化趋势冲击着生存地位，现在又重新为人所捡拾。在丰富农民精神文化生活的同时，进一步借助乡土文化来重新建构农民的日常交往方式，使得村落公共空间的文化网络得到恢复和发展。而且通过运用一些现代话语体系的解释，使传统文化的自我体系纳入到现代科技社会和民族国家意识形态的话语体系中，可以使传统文化得到更好的延续。
最后通过发展地方文化，实现文化产业化来化解原子化，在传统文化日益消减和衰微的现代社会，通过发展具有当地特色的文化产业，并且作为当地的发展优势，能够唤醒村民的文化自觉，即对其文化有“自知之明”，明白它的来历、形成过程、所具的特色和它发展的趋势，使其村民意识到自己的文化重要性，重估文化的价值，从而会更珍惜和保护自己的传统。这样可以延续传统文化，增强社区“领域”感，培养认同意识，形成社群共识；同时也可带动地方发展，提高地方经济效益，提升地方认同。
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关键词：民生 农村社区 管理机制
党的十报告指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”，强调要求“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。将“社区管理”的概念引入农村，实行农村社区管理是加快推进城乡基本公共服务均等化、统筹城乡协调发展的积极有益探索。因此，完善和创新农村社区管理机制，是贯彻落实党的十八精神，加强社会建设，改善民生的重点课题。
推进农村社区建设的现实依据和理论基础
随着我国城市化进程的加快和“三农”格局的快速变革，农村居民对文化教育、医疗卫生、居住环境、社会保障等公共产品和服务提出了更高的质量要求。同时，农村居民的主体意识、民利意识也日益增强，日益要求多渠道畅通的利益表达机制。大家不仅追求经济利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求选举权、被选举权的实现和参与农村社会管理。阶层分化、诉求多元、社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，农村治理面临诸多挑战。同时，由于我国在社会建设方面长期受城乡二元化的影响，公共服务资源偏向集中于城市，导致农村基础设施落后，公共服务缺乏，社会建设滞后。在这种背景下，农村社区作为推动农村社会改革的新型农村管理和服务形式由此顺应而生。农村社区建设，是农村社会的现代化建设;是深化村民自治、完善社区管理服务功能的重要载体;是促进政府转变职能，强化农村公共服务的重要手段;是统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，提高农民生活水平和生活质量的重要措施。党的十明确要求，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。可见，要贯彻落实党的十精神，就必须积极推进农村社区建设，完善和创新新型农村社区管理和服务机制。
农村社区是相对于传统行政村和城市社区而言，指聚居在一定地域范围内，以从事农业生产为主要谋生手段的农村居民所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村更具有弹性的制度平台，它围绕如何形成新型社会共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量、凝聚力和认同感。农村社区的理论基础主要来源于新公共管理理论。新公共管理理论采用企业管理方法，引入市场机制，强调顾客导向以及注重提高公共服务质量。其特点包括：管理主体多元化。即在公共管理事务中不仅包括政府，还应包括非盈利性组织、非政府组织、社区组织、私人机构和个人等。其中，政府是多元化主体的核心，是组织者和协调者。政府职能是“掌舵”而不是“划桨”;服务及顾客导向的价值理念。即政府公共行政不再是传统模式下的管治行政，而是以人为本的服务行政;公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。即政府可采用合同外包、竞争性招标、凭单制等方式，鼓励私营部门参与公共产品和服务的提供，以降低成本及提高服务品质;采用授权或分权的管理方式，打破公共部门的本位主义，建构网络型组织;采纳企业中常用的管理方法，包括全面质量管理、成本-效益分析等，强调绩效目标管理，提高工作效率;注重人力资源管理。
其实，党的十报告中也蕴含着新公共管理理论的精髓，并为发展农村社区建设提供了方向和思路。例如，在完善基层民主制度部分提出的，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加强社会建设部分提出的，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。可见，从党的十报告精神、新公共管理理论的特点和农村社区的内涵可以看出，农村社区是新公共管理理论和乡村民主建设实践的创造性结合，是推进社会管理体制创新的重要环节，是建设社会主义新农村的有效途径。
我国农村社区建设实践的模式
由于我国目前仍处于农村社区管理的探索阶段，在政治经济文化和区域发展上各地的农村社区管理实践差距较大。从管辖的区域范围上划分，目前我国的农村社区建设实践可初步分为“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”模式。其中，“一村一社区”是指将村委会与农村社区合二为一，即一个村委会就是农村社区;“一村多社区”是指在一个村委会内设置多个社区;“多村一社区”指在面积较小、人口较少、地域临近的村中，选出一个中心村，建立社区服务中心，涵盖附近几个村，非中心村的村民到中心村接受服务。从国家、市场、社会在农村社区管理和服务体制形成中所扮演的角色来划分，可以将农村社区建设实践分为“政府主导型”、“企业主导型”、“民间组织型”、“政府、社区互助型”、“政府、社区、社会互助型”五种模式。其中，“政府主导型”是指政府通过服务下乡使其在农村社区管理事务中居于主导地位。山东诸城和胶南即是采用“政府主导型”农村社区管理模式的典型代表;“企业主导型”是指以实力雄厚的企业作为农村社区管理产品和服务的提供者。山东胶南北高家庄即是以珠光科技集团为依托，发展“企业主导型”农村社区管理模式的典型代表;“民间组织型”是指以民间力量自主管理为主的农村社区管理模式。湖北秭归杨林桥村即是这种模式的典型代表;“政府、社区互助型”是指政府、社区组织、社区居民共同推动农村社区管理和服务的一种模式。江苏太仓市即是这种模式的典型代表;“政府、社区、社会互助型”是指在政府、社区组织、社区居民互助合作的基础上，同时充分发挥出社会的协作力量，形成无缝隙管理和服务的农村社区模式。重庆市永川区即是推行这种模式的典型代表。
农村社区有效管理实现机制探索
（一）健全农村社区管理组织体系
我国农村地域相对广大，对于农村社区的管理组织体系构建，应根据当地的政府、市场和社会三者在农村社区管理中所扮演的角色及三者在农村社区管理的作用机制不同，选择不同路径的农村社区管理方式，更好的完善农村社区管理组织体系。具体而言，如果农村当地地域较小、人口比较密集、农村经济比较落后、区域内自我管理能力比较差的地方，应采用“政府主导”路径。在采用“政府主导”路径的模式下，必须强调各级党委、政府将农村社区建设纳入新农村建设的规划中，统一协调政府各部门（包括：农业、教育、公安、文化、卫生等），集中各自资源主动将服务延伸到农村，大幅度提高农村社区的服务水平。另外，可以借助共青团、妇联、媒体等社会公共组织，宣传农村社区建设的重大成果，引导农村社区管理走向党政组织牵头、村民广泛参与的合作机制。如果农村当地经济比较发达，存在一些国家、省、市级的龙头企业，并且企业自身已经具有相当的自我管理水平，可以采取企业、政府、村委共建农村社区的路径。在采用“共建”路径的模式下，政府应对企业给予“政策扶持”和“正确引导”，通过各种税收减免和项目支持鼓励企业大力对各种公共服务进行投入，大幅提升企业所在地公共服务能力，通过各种“以企带村 、村企合一”的管理思想，引导企业与社区融为一体，社区居民即企业员工、社区文化即企业文化，让企业清楚的认识社区的明天就是企业的明天，社区居民的未来就是企业的未来，以此调动企业更多的关注和投入公共服务。
（二）建设农村社区服务体系
要大力推进农村社区服务体系建设，应该根据农村居民最核心、最现实的需求出发，以实际资源为基础，将农村社区建设分为轻重缓急事项，把直接改善农村社区居民的生活环境作为目前工作的重心。具体而言，也就是通过各种途径，将服务项目推向农村。以建设“社区综合服务中心”为重点，完善各种便民的服务站、卫生站、文体中心、超市等配套设施，同时设置各种环境治理与生态保护的基础设施，使得农村社区居民居住环境大幅改善，彻底解决长期困扰农村社区居民看病、购物、文体休闲困难的现状。
（三）建立农村社区多元化投入机制
对于农村社区的建设，必须结合中国农村实际情况，建立以公共财政为基础，多元化投入的农村社区建设机制。一方面，明确公共财政作为农村社区建设的主力军，通过专项支出和转移支付的方式，明确国家、省、市、县各级财政对于农村社区公共服务建设的保障范围，为农村社区建设提供基本的资金保障。另一方面，通过各种政策手段，积极调动农村社区居民参与农村社区建设的积极性，营造全民参与农村社区建设的良好氛围，在此基础上，挖掘和综合利用社会各界资源，开展村企结对、村校结对，采用合同外包、凭单制等方式，将市场竞争引入农村社区管理与服务中，以此获得更多的资金资源和人力资源来建设和发展农村社区的公共服务。
（四）完善农村社区治理监督机制
任何一种良好的管理体系，必须依附于完善的治理监督机制，治理监督机制的实质就在于体系中各主体的权、责、利的分配和平衡，在此基础上形成相互配合、相互监督、各司其职、各尽所能，最终实现机制的正常、高效运行。结合当前农村社区治理监督问题，首先就是尽快完善农村社区内各种规章制度，如社区居民大会制度、各类工作专项制度、社区居民公约等，将农村社区建设提升到制度建设层面，约束和规范农村社区各部门及社区居民的行为，保证农村社区建设有序进行。其次，实现信息公开，设立专门的农村社区信息公开栏或网站，将农村社区建设的各类信息（包括：项目、资金、管理人员等）迅速公开，这样一方面可以有效减少暗箱操作、提高资源使用效率，另一方面可以大幅减少由于信息不对称而出现的内部耗损。要建立起农村社区各管理主体广泛参与为基础的规范化的绩效评估机制。
（五）推动农村社区管理人才引进和培养
农村社区管理，必须有一批业务能力和专业素质高的农村社区管理队伍，农村社区管理人员的综合素质会直接影响到农村社区管理的效果，也会影响到居民对社区构建的信任感和满意度。所以，必须将农村社区管理人才队伍建设列为推动农村社区管理的重点工作来实施。首先，必须出台各种优惠政策，吸引大中专毕业生到社区岗位来工作，并保障其工作的自主性，使其充分发挥自身的主观能动性。其次，完善农村社区管理人员绩效评价体系，选拔出一些优秀的农村社区管理人员，通过升迁和奖励渠道激励他们更好地为农村社区服务。最后，各级党校可针对农村社区的管理工作中的技能需求，结合农村社区发展的需要，定期对农村社区管理人员进行培训，传授一些管理中实用性的技能。
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关键词：权力关系； 社区空间； 旅游利益； 泰宁
作者简介： 景秀艳（1970-），女，博士，闽江学院旅游系教授，主要研究方向为旅游管理、权力关系与空间发展。Timothy J.Tyrrell（1948-），男，博士，美国亚利桑那州立大学社区资源与开发学院教授，主要研究方向为可持续旅游发展、旅游开发与社区发展。1序言社区的旅游获利是影响旅游可持续发展的一个重要因素（Choi，Sirakaya，2005），而利益获取归根结底由旅游利益者间的权力关系决定（Murphy，1988；Tosun，2000；Sofield，2003）。因此，为确保旅游业可持续发展，需要审视利益相关者之间的权力关系（Cheong，Mille，2000）。Hall（2003）提出，权力关系的非对称性导致旅游社区空间内部的非均衡发展，除了需关注与外来利益相关者的权力博弈外，还必须关注目的地内部的社区权力结构对社区参与旅游及居民利益获取的影响。Beritelli和Laesser（2011）等学者从层级权力、知识、过程权力、资产等4个维度来测度旅游目的地行为者网络和利益相关者的权力关系。权力关系决定着产业网络运作模式和利益分配（Ying，Zhou，2007），社区居民与当地政府关系的不对等使得旅游社区公共利益被当地政府、外来投资者和少数社区精英剥夺（Kols，2008；李文军，马雪蓉，2009；翁时秀，彭华，2010；王剑，赵媛，2009）。空间的控制权对旅游发展和社区利益获取有着很关键的影响（Raymond，Brown，2007；Jurowski，Gursoy，2004）。空间与旅游目的地居民的利益获取有直接关联，接近旅游核心区的居民往往可获得更多的经济利益和设施福利（Hester，Randolph，1993；Jurowski，2004）。上述研究分别围绕权力与社区居民利益、空间与社区居民利益展开，鲜见有关空间和权力关系之间的关联及其如何影响社区居民利益的研究。本文拟结合福建省泰宁县5个不同乡村旅游社区的实例，以旅游规划对社区空间的权力和利益影响、不同社区空间背景下政府的权力介入方式及其引发的社区利益分配为分析主线，通过探讨旅游规划作为一种控制工具在中国乡村引发的空间秩序和利益格局变动，检视列斐伏尔的空间生产理论在中国乡村场域的适用性；并通过对比分析不同的政府权力干预和介入机制对社区经济利益和空间权力产生的迥异影响，揭示创建和谐旅游乡村社区的政策立足点，为社会主义新农村创新管理实践提供参考。2乡村空间的权力运行机制及旅游利益分配
2.1权力、空间与利益之关联在韦伯（1997）看来，权力代表着统治、镇压、规则，意味着“在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会”。与韦伯的宏观权力论相对应，Foucault（1980）的微观权力论认为，权力关系是一种相互交错的复杂网络，权力与利益密不可分。布劳（1988）认为，权力行使的目的就是在交换中获得利益和报酬，由于各方所控制的用以交易的资源极不相称，所以可能生成不平等的、甚至是剥削的权力关系。空间富有“关系”内涵（Harvey，1982），空间渗透着政治关系和意识形态（莱特，雷比诺，2001）。权力的产生和运行在一定的“场域”中实现，脱离不开对空间关系的依赖和控制（景秀艳，2008）。Henri（1991）提出，主导性空间对附属性空间具有支配力量，而对空间生产的规划和控制，就等于控制了社会关系的再生产，进而控制了利益分配。Bamey（1993）提出空间结构是以权力为中心构建而成的，空间秩序是社会利益的体现，空间关系可被扭曲以服务权力。“社区”作为居民生活和生产的特定空间，交织着权力和利益的博弈（Waste，1986）。
Tourism Science旅游科学
权力关系、社区空间与乡村旅游利益获取
2.2乡村权力运行的空间和结构逻辑权力在生产实践中隐匿着一整套的空间策略和逻辑（何雪松，2005）。中国各级政府对乡村治理的等级制和其中的“制度化压力”代表了韦伯所提出的等级制法理型权威。政治和行政力量依据各自的“权力等级”分配内部资源，每一层级的重要性与它所能管辖的空间范围成正比。然而，随着社会的发展，乡村社区居民对等级权力反应的理性化和灵活性程度逐渐提高（吴毅，2002），自身意愿遭遇强烈压制时，农民会选择以“上访”的形式跨越空间及行政等级向上一级政府寻求援助。在中国乡村的权力语境中，特定社会行动者不能回避面对亲戚、长辈、朋友、社区能人与民间权威等对象时自身角色的多重性，因此乡村社区作为特定的权力“场域”，存在着自身的微观运行机制。等级制法理型权威因而逐渐与多元化网络型的社区权力结合，治理行动策略则很可能跨越关系网络和行政等级制这两个社会活动领域（刘能，2004）。除去县政府—乡镇政府—村两委的三级等级制外，还常见到政府官员或农民动用社会关系网络，通过感情和面子、民间权威等非制度化资源进行“磋商和劝服”。在处理涉农利益纠纷过程中，常常需要各种权力共同作用，才可能顺利解决问题（赵旭东，2003）。统治有两种尖锐对立的类型：一方面是倚仗利益状况的统治，另一方面是依仗命令的统治（韦伯，1997）。行政村作为基层组织，往往由几个毗邻的自然村（真正意义上的社区）组成。由于人口、土地、宗族力量、凝聚力、经济水平、社会关系网络资源等方面的非均衡性，各自然村的影响力存在差异，占据优势的自然村往往能出村干部。等级制法理型权威与多元化网络型社区权力相互借力，使得村干部所在的自然村往往成为空间权力关系的“中心村”，其他的则是依附于中心村的“边缘村”。中心村在利益获取上往往具有优先权，这种权力和利益合二为一的情况在中国乡村社区普遍存在（仝志辉，2000）。
2.3权力关系、乡村社区空间与旅游利益的关联旅游规划作为政府主导的一种开发工具，将乡村社区转变成旅游消费空间。地方政府通过旅游规划师和专家，引导或控制着农民的生产和生活。乡村空间成为各级地方政府与社区农民演绎权力关系、展开利益博弈的“场域”。依照国家相关法规，乡村社区通过自治组织——村民自治委会代表村民办理村内事务，维护村民权益。然而村长和村支书领导职位的双轨制实际上使得社区受社区权力和国家行政等级权力的交叠影响。现实情况下，许多农民认为村民委员会更多承担着隶属乡镇政府基层机构的角色，不能代表农民利益（刘刚，2008）。乡村社区具有自然和社会双重属性。从自然空间看，社区享有对集体土地（包括耕地、林地、草地、养殖水面等等）的占有、使用、收益和处分权。从此种意义上讲，乡村农民应当具有社区空间生产控制权及旅游收益的主动权。然而集体土地的管理机构——村委会受地方政府等级权力的辖制，在农村集体土地征地过程中，往往容易造成政府行政权对集体土地所有权的严重侵蚀（李建建，2007）。虽然地方政府借助行政力量的“征地、拆迁”等空间转移或置换方式获得了乡村社区的生产控制权，但最终可能造成乡村社区失去旅游收益权，形成空间权力“悖论”。从乡村空间的社会属性看，社区居民的网络关系资源、地方独特的乡规民约、强有力的社区凝聚力可构成独特有力的社区权力与政府的等级权力抗衡（李凡、金忠民，2002），尤其对那些拥有历史文化旅游资源所有权的特色社区而言，历史文化资源的民间根植性和自在性无疑赋予了社区居民不可剥夺的空间主导权和话语权（王维艳，等，2007；李强，2010）。为此，一些地方政府或为解决民生问题或出于缓解社会矛盾，做出了部分权力让渡，如默许村民以自己方式参与旅游，或为村民参与旅游积极创造机会。部分乡村社区因具有空间优势，搭上政府或旅游企业提供的“顺风车”，在旅游发展中获得了可观的经济利益。此外，旅游发展过程中，旅游资源审美价值的差异化、旅游产品开发及旅游设施布局的非均衡性重构了乡村的生产空间秩序，旅游利益的差别也可能强化或打破乡村社区内部权力结构的“中心”或“边缘”空间分布格局（见表1）。
表1权力、乡村社区空间与旅游利益关联类型权力来源空间关联社区利益影响等级权力社区权力国家和地方法律法规，省—县—乡镇—村的等级治理，政府主导的旅游规划乡村自然旅游资源经营权，历史文化旅游资源所有权，乡规民约的约束性及社区凝聚力法律法规的地方适应性，旅游规划产生空间秩序（旅游设施布局、旅游核心景观空间分布）当政者生产生活关联的社区空间，旅游产品的空间非均衡性，历史文化资源的空间根植性，乡规民约的地方性、社区生产和消费中心重构引发的权力空间迁移或强化社区利益补偿和分享机制（房屋拆迁、土地征用补偿机制，社区旅游参与机制）
3空间与权力关系下的泰宁县社区居民旅游利益获取
3.1调研区域概况位于福建省西北部山区的泰宁县，经过近20年的发展，已成为继厦门、武夷山之后福建三大重点旅游目的地之一，先后获得“世界自然遗产”、“世界地质公园”、“国家重点风景名胜区”、“中国十佳魅力名镇”等称号。2009年，泰宁以地方政府为主导的旅游业发展模式——“泰宁路径”被中国旅游界推选为全国第五个县域旅游发展的典型模式。自2002年起，为增加旅游行业行政管理的高效性和权威性，泰宁县政府整合了与旅游事务相关的职能管理部门，将其统一归口到泰宁县旅游管理委员会，当时的常务副县长直接担任管委会主任。泰宁G旅游开发公司作为泰宁县旅游管理委员会下属的实体旅游开发公司，负责全县旅游开发相关事宜。泰宁风景名胜区目前共含8个景区，涉及杉城、上青、梅口和朱口4个乡镇、5个行政村、17个自然村，共1729人。经过走访，选取与旅游业发展关联最密切的寨下自然村和水际行政村（包括下坊、店上、瑶边坑、船树岭4个自然村）作为研究样本。
3.2调研对象及方法课题组于2010年3月下旬进行初步调研，2011年7月中旬开展深入调研。调研方式以深度面谈和实地观察为主。课题组走访了泰宁县旅游管理委员会、政府部门官员、相关村长以及代表性的旅游家庭旅馆、旅游商店、旅游商品加工厂、游船公司大股东及普通村民员工近50人。主要调研内容：（1）旅游规划空间与社区空间的关联；（2）旅游开发前社区对旅游资源的拥有量和利用方式；（3）政府在旅游开发中的权力影响与作为；（4）自然村在所属行政村中的权力地位；（5）社区农户参与旅游的意愿及方式；（6）政府及社区等利益关联者的旅游收益分配等。
3.3调研内容
3.3.1寨下（自然）村（1） 寨下村社区空间及权益博弈寨下（自然）村位于泰宁县城西北15公里处，被联合国教科文组织专家称为“世界丹霞类地质公园的榜样景区”，现为泰宁世界自然遗产、泰宁国家风景名胜区核心景区。原来寨下村除1户村民居住在现有停车场入口处外，其余32户居民全部居住在峡谷入口处（现核心景区内部）。大峡谷景区旅游空间与寨下村社区生产生活空间几乎重合。寨下大峡谷被规划成保护区和风景区后，对社区空间及权力造成的影响有：一方面，社区空间因拥有核心旅游资源，社区权力得到明显提升；另一方面，由于遗产保护要求和旅游开发需要，全村民房被要求整体搬迁，村民的农田、菜地、竹林地被征用，村民进入大峡谷景区伐木、采药等活动被禁止。社区原有空间价值被提升的同时，村民却面临着被迫转移居住权和生产权的局面。寨下自然村隶属际溪行政村，与行政村内的其他自然村相比，经济长期较为落后，该社区属行政“边缘”村。依照相关法规，农民承包的土地（水田、旱地、竹林）属（行政村）集体所有，村委会需出面维护村民权益，但村长和书记均不居住在此自然村，与旅游开发无直接利益关联，也不愿得罪具有深厚官办背景的G公司，因此G公司与村民发生纠纷时，村委会、镇政府以及县级其他相关政府部门集体“失语”。加之，实施了多年的承包责任制以及男性村民等外出打工，导致社区自身凝聚力较弱，最终使征地和补偿协商成为G公司与每个社区农户的谈判。由于在利益补偿及分享机制上缺乏共识，寨下大峡谷开发引发了G公司与部分社区居民的诸多矛盾。经过多番“讨价还价”，社区居民放弃原先入股分红的要求，以每年领取与旅游未开发时销售农产品所得基本相当的收益款为条件，出让寨下大峡谷的山林收益权等权利。然而在民房拆迁和补偿方面，大部分村民和G公司存在较大分歧。G公司在动用行政执法力量的同时曾采用“变通”办法，即，对一部分村民采用动员其亲朋好友出面说服的做法，但该做法又使其他村民怀疑这部分人可能比自己多得了“补偿款”，社区内产生严重的“信任危机”，凝聚力进一步被削弱。一批住在景区内部（指售票入口以内）早期接受拆迁条件的几家农户由政府出面协调，在景区售票处外侧空地上盖起了新房。盖新房的农户通过开办农家旅馆成为旅游开发中社区最大的受益者，但由于几个家庭旅馆经营户没有联合经营，而是各自招徕客人，竞相压价，整体效益不够理想。旅游规划的法规性制约效力以及G公司的直接干预便拒绝签订拆迁协议的农户拿不到房屋翻盖许可证，而旧民房的条件又太差，无法开设农家旅馆，因此这些农户只能在自家门前或原村广场（景区内部）兜售土特产，虽然影响景区秩序，但G公司为了缓和与村民的矛盾，被迫默许。由于物价连年上涨，村民看到G公司经营寨下大峡谷的收益可观，加上先期签订协议的农户已占据了经营家庭旅馆的最佳位置，因此未签订协议的农户更加坚决地拒绝拆迁。村民的抵制拆迁行为迫使G公司中止景区后续开发计划。（2） 寨下村居民的旅游利益获取目前寨下村居民被动参与旅游的项目主要为家庭旅馆、农家餐馆、土特产销售等，社区总体旅游收入约为49万元。G公司目前在寨下景区经营项目仅为门票收入。2010年因泰宁突发洪灾，客源非正常减少，故以2009年正常年份计算，门票收入473万余元，寨下村居民旅游经济收益仅为G公司门票收入的10.32%（见表2）。
表22009年寨下村社区农民旅游经济收益参与项目家庭旅馆（含餐饮）农家饭菜土特产销售景区清扫户数810301收入（万元）36.339.72.420.36注：社区调查所得。收入按毛收入计算，下同。
3.3.2水际（行政）村水际村地处泰宁国家风景名胜区核心景区——大金湖之畔，共有下坊、店上、瑶边坑、船树岭4个（自然村）村民小组，共139户522人，全部属于库区移民村。旅游开发前是省定贫困村，村民多以捕鱼、耕种或外出打工为生。2000年，泰宁县政府将大金湖渔业养殖权进行整体拍卖，规定居住在大金湖湖畔的专业渔民拥有优先权，居于湖滨的下坊和店上两村的许多居民由此成为了大金湖渔业公司股东，为后来成立游船公司奠定了基础。（1） 水际村社区空间、权力关系与旅游参与2002年，新恒基集团作为外来投资商，与泰宁县政府签约开发大金湖景区，下坊自然村位于大金湖码头所在地，门前络绎不绝的游客让农民发现了商机，经历短时间的无序竞争后，由社区“能人”牵头，全村所有农家以“泰宁县下坊农家度假山庄”名义实行联营，统一对外招徕客人。近几年经过重新规划，大金湖码头升格为泰宁风景区的副管理中心，更带动了社区农民参与旅游的积极性，目前全村98%以上的村民从事旅游业。店上自然村虽位于大金湖湖畔，但由于距离大金湖码头尚有3000米左右的距离，居民早期除入股游船公司和渔业公司外，并未经营其他旅游项目。但随着大金湖旅游业的快速发展，旅游旺季时下坊村农家旅馆接待能力不足，于是店上村仿效下坊村，新建农家小别墅，联营开设家庭旅馆，目前95%以上村民从事旅游业。瑶边坑自然村距离旅游规划中的风洞码头（主码头之一，仍在建）仅600米左右，具有一定的空间优势。旅游开发之前，村民主要是外出打工，极少数村民依托原先拥有的专业渔民捕鱼权入股游船和渔业公司。随着大金湖旅游的快速发展，一些外出打工的村民逐渐返乡，进入下坊村的旅游企业。由于风洞码头建成后瑶边坑空间区位将明显改善，且大金湖客流逐年增多，因此，目前社区村民都在贷款建农家别墅，期待将来能够更多地分享大金湖旅游发展带来的利益。相比之下，船树岭自然村虽然距瑶边坑村仅500米，但已远离大金湖水域。村民也非专业渔民，在大金湖游船和渔业公司中没有股份。此外，处于泰宁风景区规划边界之外，制约了社区参与大金湖旅游开发。村民曾经想过迁往湖滨，但由于自然村之间存在利益分歧，村支书和村长分别在下坊和店上自然村，本村居民缺乏有影响力的社区“能人”，加上旅游规划和自然遗产保护客观要求逐步减少遗产区内常住人口，因此船树岭居民想迁入风景区湖滨地带的愿望无法实现。旅游规划后大金湖景区内的山林成了保育林，船树岭居民丧失了山林采伐权，经济收益受到影响。目前除十几人在下坊自然村担任船工、保洁员时，大多数村民家庭收入来源仍主要依靠外出打工，社区内主要是留守老人和儿童，与大金湖旅游空间关联最弱。同时，旅游业带来的物价上涨也对社区居民收入造成了不利影响。与其他3个社区村民收入水平差距越来越大，社区权力也日渐衰微。（2） 水际村社区居民的旅游利益获取借助新恒基公司的市场营销和大金湖自身的资源吸引力，大金湖的游客人数为泰宁各个景区之最。依照合同约定，船票收入（每人75元）由本地游船公司收取，门票收入归新恒基公司所得，但新恒基公司当年需向泰宁县政府缴纳资源有偿使用费、管理费、营业税等27%的门票收入。以下坊和店上村民为主体的股东们占游船公司50%的股份。2010年泰宁洪灾使旅游业非正常波动，故本文以2009年到访的游客人数计算。大金湖旅游门票收入中，新恒基旅游公司获利1560.7万，泰宁县政府获得577.3万，水际村获利1726万（见表3）。若考虑新恒基在大金湖景区投入的设施建设和营销及运营等相关成本，水际村尤其是下坊和店上2个自然村已成为泰宁大金湖旅游发展的主要受益群体。
注：由于下坊和店上的家庭旅馆、商店多属家庭经营模式，工资收入一并计入家庭收入中；总收入中未计算投入成本。
3.4调研发现对泰宁5个乡村社区的对比研究发现，寨下自然村处于村一级基层行政组织权力的边缘村，土地集体产权的弱势加之自身社区凝聚力不强，在与强势地方政府博弈中丧失了先天优越的生产空间控制权，导致社区在旅游业利益分享上处于劣势。隶属水际行政村的下坊、店上、瑶边坑和船树岭4个自然村在旅游开发前社区经济方式和收入水平并无明显差异，但由于旅游规划对旅游空间等级的分割以及社区等级权力的影响，4个社区旅游利益获取出现明显分化：下坊村凭借得天独厚的居住空间、旅游生产空间、社区权力中心和早年政府赋予的渔业经营权等优势，拥有了空间资源的生产控制权；区位条件稍次的店上村凭借社区基层权力的中心性以及资源主导权（渔业参股权）也获得了较好的旅游收益；下坊和店上的成功也反衬出丧失空间生产权对寨下村社区利益造成的直接负面影响；而水际行政村的瑶边坑和船树岭2个自然村处于旅游规划空间和社区权力空间的双重“边缘”，在旅游发展中获取的利益最少（见表4）。
4结论与政策建议
4.1结论（1） 旅游规划作为一种控制工具，决定了旅游产品、设施和游客人流的空间分布，进而决定了社区旅游产业的空间生产秩序，利益分配也围绕着核心旅游产品和设施在空间上次第展开，列斐伏尔的空间生产理论得到印证。（2） 乡村旅游开发作为一种经济利益获取渠道，除受福柯式的“场域网络权力”影响之外，更多地被韦伯式的“政府等级权力”规制着。政府权力与社区权力之间、社区权力各主体内部之间在乡村空间展开博弈，引致社区权力空间和旅游利益分配非均衡发展。
4.2政策建议（1） 政府单方面主导往往造成乡村目的地社区旅游规划参与权、旅游经营参与权缺失，进而激发政府与社区之间的矛盾。为此，旅游发展需充分尊重社区权力，将乡村社区视为旅游发展的主体之一，建立社区参与旅游的政策机制，才能真正促使旅游业与乡村目的地社区和谐发展。（2） 旅游规划可能加剧社区权力和旅游利益空间分布的非均衡格局。在旅游规划开发之初，有必要创新管理方式，调节和引导乡村社区内部建立较均衡的旅游参与和利益分配机制，构建和谐乡村社区。致谢：调研得到泰宁县旅游局局长江茂求、泰宁县旅游管委会经济发展局副局长陈宁璋、三明学院罗金华副教授等领导和朋友的大力协助，在此深表感谢！
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[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
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