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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理的主体，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：国家治理体系；优化；系统整体观；整体功能
中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）02-0019-06
基金项目：国家社会科学基金重点项目“提高政策效能与地方政府公共政策执行力研究”（ 11AZZ004）。
作者简介：王亚茹（1993-），女，山东淄博人，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业2015级硕士研究生，研究方向：公共政策分析。 自国家治理体系进入学者的视野以来，学术界关于该问题的理解和阐释众说纷纭。学者们主要就国家治理w系的基本内涵、构成要素、衡量依据以及优化策略等方面进行论析，观点难免产生分歧。如何建构一个兼容性的分析框架，以消除或缓和学术观点的对立和冲突，对国家治理体系的优化与良性发展具有重大意义。由此，本文拟从系统整体观的视阈出发，将国家治理体系作为一个完整的系统加以考量，探究其内部构成主体及其各主体之间的相互关系及有机整合，以期丰富和完善国家治理体系的研究。
一、问题的提出
关于国家治理体系的内涵，有学者从制度构成的视角将国家治理体系视为一个涵盖经济、政治、文化等制度在内的综合性制度体系。何增科认为，国家治理体系包括我国的根本政治制度和基本政治制度，中国特色社会主义法律体系、基本经济制度，以及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域的制度安排、体制机制四个方面。[1]与之相类似的，周平提出，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[2]俞可平从政治学的角度强调国家治理体系可分为政府治理、市场治理和社会治理，认为国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，即国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。[3]
还有学者将国家治理体系看作是一个涉及主客体、各层级、各领域之间相互影响的复杂系统。燕继荣用系统分析的方法来解释国家治理体系的运作过程，包括利益诉求的输入、决策以及政策的输出。通过完善这一过程，可以体现治理的法制化、科学化和民主原则等。[4]部分学者则聚焦于治理主体与客体的多元互动。蔡文成指出，国家治理体系是主体和客体相融合的多元系统。它是某种纵向和横向互动的立体系统，打破集权国家自上而下模式的单向度运动，形成一个立体的网络治理体系；国家治理体系是宏观和微观相结合的综合系统；国家治理体系是动态与静态相统一的发展系统，超越传统国家体制僵化封闭的制度惯性。[5]郭强认为，现代国家治理的基本特色就是多主体、多客体。国家治理体系，就是打破国家治理上的主体割裂、客体割裂，特别是领域割裂、部门割裂、上下割裂、地域割裂、阶层割裂、职业割裂、民族割裂等，实现政权、政党、企业、社会组织、媒体等等主体的分工合作，各司其职，协调配合；实现各层级权责匹配，实现各领域多面一体，整体观照、综合治理，实现主客体之间系统耦合。[6]宣晓伟基于社会分工理论探赜国家治理体系的价值理念与制度设计。他指出，国家治理体系是一国在其自身文化传统和价值观念目标影响下，为治理国家所采取的一系列政治、经济等制度安排和具体技术手段的综合体系。[7]
就国家治理体系的优化这一命题而言，学界存在三种比较有代表性的观点：其一，江必新、惠、唐皇凤等学者基于制度优化的视野探究国家治理体系的优化路径。其中，江必新将制度优化作为国家治理体系现代化的目标之一，认为实现国家治理现代化的过程就是逐步实现国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化的过程。[8]在江必新的论证思路基础上，惠又强调了国家治理主体善于运用法治思维和法律制度治理国家的重要性。[9]唐皇凤将制度优化进行了明确的划分，即治理主体多层化、多元化；治理制度理性化；治理结构分权化、网络化；治理方式民主化、法治化；治理手段文明化与治理技术现代化。[10]其二，辛向阳、竹立家等学者从价值追求的视阈出发来考察国家治理体系的优化问题。辛向阳指出，优化国家治理体系不仅要着眼于符合时代潮流的基本制度，还应强调国家治理的组织架构应以现代化治理理念为基本价值取向；此外，国家治理体系的外设氛围应是廉洁的、风气纯正的。[11]竹立家推崇的是法治与民主的价值理念，他认为一个成熟理性的国家治理体系，根本上将是一个政府职能合理规范，政府权力边界明确，公共权力不错位、缺位或越位的科学而严谨的治理范式；是一个严格按照依法治国原则而运行的规则治理体系；是一个依据人民民主原则的具有合法性的政府权力体系、依法治国体系和民主治理体系。[12]其三，何增科、魏志勋等学者从治理主体的角度探究国家治理体系的优化。何增科等认为现代国家治理体系建立的基本前提是国家与社会的二元对立，在此基础之上出现了各类治理主体的专业分工，与此同时，政党、政府、市场、社会等多元主体的潜能得到充分发挥，各主体间的协商沟通网络高度发达。[4]与何增科对多元治理主体的强调不同的是，魏志勋认为国家治理体系的优化应始终以政府为权威主体，指出优化国家治理体系的实质上是行政体系的自我重造，其直接目标即是增强政府的治理能力。[13]
就当前学界研究成果来看，我们认为国家治理体系作为一个完整的系统整体，不仅需要制度设计等宏观层面的研究，同样也需要对作为治理主体的政府、市场、公民社会等微观层面进行深入研究。目前学界对国家治理体系及优化的研究主要从国家治理宏观层面、顶层制度设计等方面进行，而对于相关治理主体诸如政府、市场、公民社会等如何增进治理优化，如何从系统整体观的视阈来阐释治理主体的优化重组以实现整体功能最大化等方面尚缺乏深入的分析。就我国政治体制改革的实践而言，改革开放以来，国家治理体系从原有的“全能性政府”的一元治理主体向多元治理主体转变，但是随着经济的发展和社会主体的分工，各个治理主体都有自己的利益诉求和追求自身利益的动机，那么国家治理很容易出现“碎片化治理”。各治理主体的作用力和着力点不一致，无疑会造成国家治理的恶性状态；同时各主体功能领域界限不清，政事不分、政企不分、政社不分的现象仍然普遍存在。因此，笔者认为现代国家治理体系的各个层面和各个主体应该构建为一个有机整体，通过实现整体功能的最大化来增进国家治理体系的优化。
二、系统整体观的方法论意义
系统整体观是系统科学的重要观点之一，贝塔朗菲（Bertalanffy）在创立系统科学的过程中，对其也进行了研究和探讨。在他看来，新生的生命科学、行为科学和社会科学的发展中到处都冒出了有机体和组织性的问题，“因此现代科学提出的一个基本问题就是关于组织的一般理论”。[14]他把整体性作为组织系统的核心性质，“复杂现象大于因果链的孤立属性的简单总和，解释这些现象不仅需要通过其构成部分，还要研究各部分之间联系的总和。有联系的事物的总和，可以看成具有特殊的整体水平的功能和属性的系统”。[15]也就是说任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或者简单相加，系统整体功能是组成系统的各个要素在孤立状态下所没有的特质。为了更为深入地理解系统整体论的内容，我们可以将它与相关理论进行对比，如结构功能理论等等。
结构功能理论的基本信条是，社会惯例和社会制度都可以从它们在维持更大的社会体系中发挥功能的角度进行阐释。结构功能主义学派从结构与功能以及二者的相互联系出发，深入分析了有关社会系统的一系列重要理问题。结构功能理论认为，社会是具有一定结构或组织化形式的系统，构成社会的各个组成部分以其有序的方式相互联结，并对社会整体发挥其相应的功能。此外，社会整体的存在处于平衡状态之中，其各组成部分虽然发生变化，但经过自我调节与整合，仍会趋于新的平衡。结构功能学派最具代表性的学者是美国社会学家帕森斯（Parsons）。在帕森斯看来，社会系统之所以能够保证自身的存续，应归结于它始终满足四种功能性条件，即适应功能（Adaptation）、目标实现功能（Goal Attainment）、整合功能（Integration）、潜护功能（Latency）。他进而指出，社会系统按照这四种功能的发挥可划分为四个子系统，分别为经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化模式托管系统，它们共同构成了作为整体的、均衡的、自我调解和相互支持的社会系统。[16]可见，结构功能主义理论侧重于整个系统内部各子系统功能的发挥。若以该理论解释国家治理体系的构建与优化，强调的是国家治理体系内部各治理主体之间的关系和各自功能的发挥。结构功能主义视角下的国家治理体系研究着眼于社会结构和社会系统的优化选择，“所谓社会结构，就是社会系统诸要素或各部分之间按一定的方式组织结合起来，从而形成的一种相对确定的相互构成关系和作用方式，它们之间具有较为确定的稳固联系和明显的序列层次关系，这就决定了社会系统的相对不变性和秩序性。”[17]与结构功能主义强调系统稳定性、秩序性不同的是，系统整体论在关注系统内部各构成要素之间有序关系的同时，更加强调各子系统功能作用的合力，即整体功能的发挥。然而，我们还必须明确，系统整体观指导下国家治理体系建设又不同于整体性治理。
整体性治理作为一种新型治理模式，是对传统公共行政衰落和新公共管理改革过程中造成的“碎片化”治理困境的有效回应。英国学者希克斯（Hicks）指出，“碎片化”治理在功能上会导致部分之间相互转嫁问题和成本、项目与目标冲突、重复建设、缺乏沟通和公共服务等问题，这些问题正是整体性治理力图解决或避免的。[18]新公共管理范式下的政府改革不仅造成整个公共产品和公共服务的供给系统部门化、破碎化，而且使得公共部门的权威社会化、分散化。随之带来的后果则是政治和行政领导逐渐丧失了调控、干预和获取信息的途径，缺乏合作与协调，从而在很大程度上影响了行政效率和效益。[19]整体性治理作为对新公共管理范式的反思与修正，其核心主张是通过政府内部各部门之间以及政府内外组织之间的相互协作达到以下目标，“排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一切合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。”[20]可见，整体性治理着力于“政府内部结构和部门之间的功能整合，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来”。[21]整体性治理是以责任与公共利益为价值取向的，政府在提升整体责任感的同时，其职能应回归公共服务。整体性治理的核心目标是“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最为关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”。[22]整体性治理的组织结构包括传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构，以及横向功能结构之间协调发展。政府的组织架构与形态体现为治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个维度。不难看出，整体性治理所倡导的理念与机制创新始终是围绕政府这一治理主体而展开的。就治理主体的地位和作用而言，系统整体论主张的则是多元治理主体的平等地位，各主体各司其职，最终实现整体功能最大化的目标。
关键词：教育治理现代化；职业教育；治理共同体；多元协同共治
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）13-0070-07
职业教育作为我国教育体系中的重要组成，其发展状况直接影响着社会技术技能型人才的供给结构和供给质量。加快推进职业教育管理方式变革，实现职业教育由传统的“管理”走向“治理”是教育治理能力现代化的必然要求。从概念视角来看，职业教育“治理”是指市场在资源配置中起决定作用的前提下，多元利益相关者围绕职业教育发展的共同目标协调互动的过程[1]。与传统的“管理”不同，职业教育治理强调政府职能的转变，要由直接微观管理走向间接宏观调控，由行政管理走向公共服务，管理方式选择上要由传统自上而下的单向管理走向上下互动的多向治理。职业教育多元主体共治并非完全排斥政府的主体角色和地位，而是更加偏向于市场在职业教育治理中的作用发挥[2]。职业教育治理的核心在于多元主体的合作共治，实现职业教育治理主体从政府为单核的一元主体向社会广泛参与的多元主体转向。由此可见，职业教育治理结构改革必然使得权力在不同主体之间分化，形成多元主体权力交错的状态。然而，不同的主体都有各自的利益视角、行动逻辑和运动导向，在多元主体之间必将面临着矛盾、冲突等多方面的问题，在职业教育治理中如何实现权力在不同主体之间的分配和平衡，以形成有效的权力聚合，达到职业教育治理权的分配和运行“帕累托最优”，充分发挥多元利益相关者在职业教育治理中的作用，是当前职业教育治理现代化进程中需要深入思考和解决的现实问题。对此，笔者设想通过构建职业教育治理共同体，以期为解决职业教育多元治理中的效率损失、权力的配置错位等问题提供有效的范式借鉴。
一、共同体的缘起与嬗变
早在公元前4世纪，柏拉图（Plato）针对寡头政治曾作出城邦共同体的理想预设；亚里士多德（Aristotle）认为政治共同体的核心就是“善”，能够让每个人各得其所，充分发挥自己的功能和作用；马库斯・西塞罗（Marcus Tullius Cicero）认为共同体是所有政治组织的核心，并且明确指出国家就是具有共同利益的共同体；而孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，共同体的连接纽带就是法的精神。真正引起社会大众对共同体的关注和研究，主要启于德国社会学家斐迪南・滕尼斯（Ferdinand T？innies）1887年所著的《共同体与社会》一书，其对共同体的概念进行了明确的界定，认为“共同体”是指为了达成某种目标所形成的关系群体，能够统一对内和对外发挥作用的关系组合[3]。
根据笔者的梳理，目前学界对于共同体的研究可以细分为以下几个方面。首先，思想价值取向，主要根据共同体成员的价值取向对其进行分析。法国教育家保罗・朗格朗认为共同体建立的关键在于激活社会公众的“公共意识”和“公共精神”，这里所说的“公共意识”和“公共精神”不仅仅指思想，其中也包括具体的行为。美国哲学家莫蒂默・阿德勒认为，必须以价值理性动机为根本来建构共同体，以达到共同体之间的利益结合和利益平衡。其次，结合取向，主要对共同体成员之间的结合方式进行分析。美国教育家、思想家J瑟吉奥万尼（ThomasJ.Sergiovanni）分别运用社会合约和社会契约来界定共同体成员的结合方式，并且这两种不同的结合方式存在于不同的社会当中，其中，以社会合约为纽带的群体成员结合方式主要存在于礼俗社会当中，主要依靠群体成员之间的道德观念和共同目标来维系，而社会契约的结合方式主要存在于法理社会当中，主要以群体的契约和契约精神来保障[4]。但现实社会是兼具礼俗社会和法理社会的某些特征，可以说是二者的结合体，这也是构建共同体的难点和挑战所在。第三，特征取向，主要从共同体成员的特征分类进行研究。具体而言这些特征包括种族、地位、身份、兴趣、目标等方面，根据特征的不同可以将共同体分为有形共同体和无形共同体。英国利兹大学社会学教授齐格蒙特・鲍曼（Zygmunt Bauman）认为共同体是社会中的客观存在，是基于主观或客观共同特征而形成的各类社会组织，不仅包含小规模的社区自发组织，也包括以国家共同体或民族共同体为代表的更高层次上的组织[5]。
随着时代不断向前发展，共同体的表现形式和联结纽带也随之发生了深刻的变化，突出表现在以下几个方面。一是共同体的成员结构发生了变化。由传统的“同质”性群体向多元化群体转变，强调成员的多样性组成，关注的重点在于共同体成员的联结模式。二是共同体的边界发生了深刻的变化。在斐迪南・滕尼斯看来共同体主要建立在以血缘、种族、地域等为代表的自然基础上的群体里实现的，但是伴随着全球一体化的发展，打破了共同体的自然地域和时空限制，以国际组织、跨国公司等为代表的共同体就是有力的证明。三是共同体成员间的联结方式发生了变化。从内化于成员本体的共识或共同理解为联结方式的共同体向以互惠互利为纽带的共同体转变，在互惠互利原则的基础上出现了大量诸如利益共同体、命运共同体等[6]。四是共同体内部成员之间的交往方式发生转变。由传统意义上群体成员内化共识到注重协商对话等沟通方式转变。对于共同体内部成员间的差异而产生的沟通障碍，主要通过建立沟通交流机制来解决，多样化的沟通机制保障了共同体成员间信任和共识的达成。
二、职业教育治理共同体的提出
教育治理的核心要义在于社会的广泛参与，教育治理的突出特征是多元主体参与的合作治理、共同治理[7]。从公共管理的发展进程来看，以政府为单一的治理主体难以避免“政府失灵”问题，而以市场为治理主体则会发生“市场失灵”现象，建立多元主体协同共治是解决“政府失灵”和“市场失灵”的有效路径。职业教育的跨界属性决定了只有建立起政府、学校、行业、企业等多元主体之间的互动机制，才能最终实现培养优秀“职业人”的教育目标[8]。然而，从目前我国职业教育治理的现状来看，仍然处于一种各行其道、杂乱无序的状态。职业教育多元治理主体之间权责关系不明、角色定位不清、联结纽带不强、协同作用乏力是现阶段我国职业教育治理混沌状态的真实写照[9]。治理主体作为职业教育治理系统中的最为活跃的能动性因素，只有通过构建职业教育治理共同体，来推动治理主体的思想协同与利益契合，达到联合共治的最佳状态，才能最终推动职业教育从“无序”的混沌治理向有序共同“治理”实现质的飞跃。
职业教育治理共同体是指由政府、职业院校、行业、企业以及其他利益相关者等多元治理主体基于一致的治理价值信仰，为了实现职业教育治理现代化目标所组成的有机治理集合。职业教育治理共同体将治理主体间的本质意志相结合，在共同体成员间形成集体的治理规范和价值认同，并逐渐内化为治理主体的自主行为，通过协商、对话、谈判、合作等集体选择和集体行动，形成资源共享、信息公开、互惠合作、彼此依赖的治理结构，以此来达到职业教育的共同治理目标。构建职业教育治理共同体是职业教育治理模式变迁的必然结果[10]。
职业教育治理共同体具有层次性和整合性特征。从宏观层次性来看，职业教育治理共同体由政府、学校、社会、行业、企业等主体组成，通过运用政府的“有形之手”联合市场主体的“无形之手”共同对职业教育治理活动进行调节。从中观层次来看，主要是职业院校联合政府、行业企业共同组成的职业教育治理共同体。在政府的指导和支持下，职业教育校企双方形成合作机制，一方面学校可以在合作中实现职业教育人才培养目标，另一方面企业也能够分享校企合作的成果。从微观层次来看，职业教育治理共同体主要是指职业院校内部的治理共同体，分别由行政共同体、学术共同体、教师共同体、学生共同体等构成。职业教育治理共同体的整合特征主要表现在通过对职业教育治理主体之间的关系进行协调，以在政府、学校、行业、企业等多元主体之间形成治理合力，最终在职业教育治理共同体成员之间达到一种和谐有序的“共生”状态。同时，职业教育治理共同体的整合功能还体现在能够利用规范体系（政策、制度、文化、对话机制）来调节治理主体之间的关系，使得共同体成员之间达成基于公共利益的职业教育治理价值共识，各方治理主体逐渐发展成为一种互为依赖的关系。
三、职业教育治理共同体构建中面临的现实问题
（一）职业教育治理进程中的学校“主体性危机”
建立现代职业学校制度是职业院校走向现代化治理的关键。从目前来看，现代职业学校制度建设中还存在着诸多方面的问题，集中表现在政府对职业院校的行政干预问题上，职业院校在一定程度上陷入主体性危机。
一方面，职业院校的主体缺位。在职业教育治理中的自主意识和自治能力不强。作为现代职业学校制度建设和实践主体，很大一部分职业院校并未真正认清现代职业学校制度对其自身发展的理论和现实意义，而呈现出主体缺位的问题表征。现代职业学校制度是一种协调职业院校内外部关系的制度安排[11]。现代职业学校制度建设对职业院校而言不仅具有重要的理论要义，更具有很强的实践性和操作性特征，也是职业院校治理工作开展的依据。职业院校的主体缺位导致利益相关者的诉求难以得到合理的表达和维护，现代职业学校制度的政策成效也大打折扣。
另一方面，职业院校的主体错位。当前我国职业教育还处于由政府主导的自上而下的治理模式[12]，职业院校内外部话语体系无疑都由行政管理者掌控，行政价值取向和意志渗透到职业教育治理活动中，导致职业院校主体错位。一是职业院校治理的市场化取向。当前，在职业院校治理模式的选择上陷入一种“企业”泥潭，有研究者建议将企业治理理论、方法和规则向职业院校进行移植或复制，将职业教育治理推向市场化，而职业院校具有自身的主体性特征，如果完全复制企业的治理模式，将会弱化职业院校的办学地位，对职业教育的“跨界”属性产生冲击。二是职业院校治理的行政化取向。尽管近年来，高教领域内去行政化呼声日益高涨，政府也提出了转变职能、简政放权，以“管办评”相分离作为教育管理体制改革的重要目标，然而实然层面上的教育行政化倾向未能得到减弱，甚至出现扩大化的倾向，公共行政权对职业院校的管控也呈现出不断上移的趋势，职业院校对政府的依附倾向也较为严重。
（二）职业教育治理模式的“单中心主义”倾向
当前，我国职业教育治理模式的政府“单中心主义”倾向较为明显，多元化的治理结构尚未形成。一直以来，职业院校作为政府的下属机构，而处于被支配和被管理的状态，政府与职业院校之间的权责分工不清晰。其中，作为委托人的政府的行政权力过大，并且也是唯一的权力中心，职业院校的办学和管理活动完全听命于政府的意志和决定，单一地向政府负责。在以政府为“单中心”的职业教育治理模式下，政府在职业教育供给和管理过程中占据了绝对的中心地位，并且目前我国政府是由传统计划经济时代的“全能政府”转型而来的，在职业教育治理行为的选择上还遗留有传统“大政府、小社会”的顽疾思想，大包大揽问题严重，政府在职业教育治理中的职能“缺位”、“错位”、“弱位”、“越位”等现象时常发生，由此直接削弱了其他主体在职业教育治理中的地位。
政府单“中心主义”主导下的治理模式致使政府惯用行政思维和政治治理逻辑来解决社会问题，容易导致新的社会问题出现和矛盾的激化[13]。在职业教育治理中，由于受到行政治理逻辑的影响，政府表现出绝对的强势地位。一方面是职业教育治理决策“单中心”倾向。由于政府出于自身利益考量，过于倚重集权性治理方式，对职业教育治理决策权高度掌控，而职业院校、社会组织和公民个人处于弱势地位，如此以来使得教育治理活力无法得以释放，束缚了职业教育的发展。尽管这种集权式的治理方式在职业教育发展初期发挥了较大的作用，然而随着我国职业教育的快速发展，教育公共事务变得日趋复杂，特别是市场力量不断发展壮大，以企业、非政府组织以及公民个人等为代表的社会主体力量不断壮大，显然高度集权式的治理方式难以适应职业教育的发展需要。另一方面是职业教育公共服务供给的“单中心”取向。在传统以计划经济为主导的特殊历史阶段，政府作为职业教育的“单中心”供给主体在很大程度上保障了职业教育的数量和质量。但是随着我国社会主义市场经济改革步伐的不断深入，我国职业教育内外部发展环境发生了很大的变化，然而政府为“单中心”的职业教育供给主体依然未能得到有效改观，很大程度上挤占了社会主体力量的参与。职业教育治理现代化是其治理主体的现代化，要求多元治理主体的共同参与[14]。尽管在职业教育领域内开展了一系列市场化改革，但是由于政府在职业教育供给中较为强势的行政化干预，导致社会力量难以真正参与和融入到职业教育供给和治理中来。
（三）行政文化“凝结”弱化了职业教育治理主体的内聚力
职业教育作为人类发展文明的一个物化形态和外在表征，与其它普通教育类别相比，其具有自身特征治理逻辑和治理规律。而当前，在职业教育治理中存在的一个突出问题就是“行政化”强健，主要运用“行政―命令式”的管理思维来主导职业教育治理活动。学术性、开放性、非科层化是高校最重要的品质[15]。然而自从我国职业教育产生以来，一直未能摆脱政府附属者的角色和地位，并且长期受到“官僚制”作风的熏染，科层制的行政文化弥漫，各级各类职业院校几乎都标配有“微型”政府式的行政组织机构，实行层级制的行政化管理模式。在职业教育投资、办学和管理等层面行政高度集权，在职业教育治理中传统意义上的行政化“人治”思维还占据重要地位，法治化的氛围尚未形成。
职业教育治理现代化发展过程是由政府在职业教育治理中的“一元”行政管理走向多元协同治理的过程，在治理主体的选择上强调多元性、广泛性和开放性。而职业院校的行政文化高度“凝结”在很大程度上削弱了社会主体力量的参与，并且作为权力的两端，行政权力过于膨胀直接导致市场权力和学术权力变得羸弱。一方面，从职业院校的外部治理来看，政府的行政化干预过度，政府在职业教育发展过程中，既扮演着“运动员”角色，主导职业教育资源配置，同时也担负着“裁判者”角色，直接挤压了市场力量的参与。政府的角色重叠，集职业教育的举办、管理和质量评估于一体，导致职业教育办学活力不足，社会主体的参与度不高。特别在职业教育质量评估方面，政府作为唯一的评估主体，评估指标单一，职业院校为了迎合教育行政部门的评估，盲目追求大而全，而导致千校一面、办学雷同等诸多问题的发生。在政府行政化评估的主导下，真正独立的社会专业评估组织在职业教育评估中缺乏话语权，难以真正有效参与进来。另一方面，从职业院校的内部治理来看，行政文化导向下的“官本位”问题依然强劲，学术权力式微。与普通本科院校相比，职业院校的行政化倾向有过之而不及，科层制的等级观念在本应纯净的“象牙塔”内表现的淋漓尽致。在职业院校内部，党委权力和行政权力各占一方，这使得原本就缺乏学术传统的职业院校学术权力更加薄弱，行政权力干预学术权力已成常态化。在行政文化的熏染下，职业院校内部管理者也惯用政府的行政逻辑开展治理活动，由于行政权力掌握着学校的资源，随着行政权力的日益膨胀，导致行政权力与学术权力之间严重失衡，学术权力的自主性不足，一线教师的教学和科研活动受行政的指挥棒引导，在职业教育治理中缺乏一定的自治权。
（四）多元治理主体之间的利益联结点和共识不足
以群体形式所展现出的职业教育多元治理主体归根到底是由个体的人构成的，而对利益追逐是人类自然属性的外在表达，群体利益是个人共同利益的集合，群体活动受到利益驱使的同时，也受群体意识的影响。维系群体内部关系的纽带主要包含两个层面，一是利益，二是情感或共识，这对于职业教育多元治理主体而言同样适用。从当前我国职业教育多元治理主体的参与情况来看，主体之间的利益联结点和合作共识未能充分挖掘出来。首先，脱离于以人性为基础的公共价值作为一种虚幻的职业教育治理共同体形式，难以获得足够的向心力与凝聚力。由于我国职业教育治理层面上过于崇尚公共性和公益性价值理想，而忽视了多元治理主体之间的个人利益诉求和意愿表达，加之尚未建立长效的利益激励和保障机制，而导致治理主体之间的利益分化。作为经济组织的代表和职业教育重要治理主体之一的企业，经济价值属性决定了其以利润或收益最大化为目标，由此就决定其治理行为偏于眼前利益，这与职业教育治理所倡导的公共性价值有所偏离，然而缺乏相应的利益调节和激励机制，在一定程度上使得校企合作流于形式，企业参与职业教育治理的效率和活力无法得到发挥与释放。其次，职业教育多元治理主体之间的共识不足，无法支撑起多元主体之间的协同共治活动的开展。治理共识的达成是集体一致行动的前提和基础，然而在当前行政导向下的部门林立、各自为政现象较为严重，各个部门往往出于自身利益的考量而选择不同的治理行为，导致职业教育治理行动分化。以标榜公共价值的政府机构尚且如此，更何况以市场逻辑为行动导向的其它职业教育治理主体。
四、职业教育治理共同体的构建路向选择
（一）理念变革：重塑职业教育治理共同体的公共价值信仰
公共价值信仰作为联结职业教育多元治理主体之间的重要纽带，是职业教育治理共同体的构建基石。以政府为主导的职业教育治理共同体必须以公共价值信仰为终极目标导向，共同树立起公共利益的共同目标。多主体合作共治是教育治理现代化的必然走向，现代职业教育治理是以政府、学校、行业企业、社会组织以及公民个人等多主体共同参与的实践活动，因此，推进职业教育多元主体之间形成合作共识，树立职业教育治理的公共价值信仰，以达到职业教育的联合共治，是构建职业教育治理共同体的重要环节。
公共危机的协同治理“是指在以网络技术为代表的信息技术的支持下，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调，针对潜在的和当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。”作为一种新的治理模式，公共危机协同治理有自己的特征：
第一，多主体参与。公共危机的协同治理，强调的是“协同”，这意味着政府不再是公共危机治理过程中的唯一主体，政府必须与其他社会主体，如市场、第三部门、公民一同参与到公共危机的治理过程中，扬长避短，群策群力，共同协作，实现公共危机治理中的效率、手段最优化，效益最大化。
第二，合作共治。公共危机的协同治理要求“参与合作”、“相互协调”，这就要求治理过程中的权力共享，分权与合作。在危机的治理过程中，政府既然已经不是唯一的主体，也就不再是唯一的权威来源，政府就不能拒绝其他社会主体的参与，而是应该在平等的基础上，相互合作、相互制衡、相互监督，形成合作共治的多中心治理格局。
第三，重视“信息化”。现代信息技术使信息实现快速无缝隙传播，这对于极为重视信息资讯的公共危机治理意义重大。公共危机的协同治理，则强调必须以现代信息技术的支持为支撑，利用信息技术手段，实现多主体的亲密合作，第一时间掌握、共享危机动态的信息并及时做出相应的决策，从而为公共危机治理赢得主动权。
第四，以维护和增进公共利益为目的。任何危机的治理，都是以实现对危机有效管控，维护社会秩序为直接目的，然而，传统的公共危机治理只强调实现管控，秩序的恢复，并不反思如何更好的借用危机来增加公共利益。而公共危机的协同治理，则是多主体共同参与的前提下，充分发挥各自的作用，既做好危机的预防和治理，又强调治理过程中的社会主体之间的相互信任、合作，从而提升社会资本，实现社会稳定与和谐，增进公共利益。
二、海南公共危机协同治理的可行性分析
海南地处热带北缘，在我国南端，是国土面积（海陆面积）第一大省，属热带季风气候。其地理位置决定了其地理优势，也决定了其需承受更多的自然灾害，根据有关资料估算，海南年需承受近8个台风灾害，这种频发的自然灾害，给海南经济、社会发展带来严重的危害。除去各类不可避免的自然灾害，海南还面临各种各样人为的公共危机，比如2007年的“毒香蕉”，2008年和2012年爆发的宰客门事件，2009年的“感城事件”、2010年海南临高县博厚镇龙富村群众集体到省政府上访等等，虽然人为的公共危机事件不会造成如自然灾害那么大范围的危害，但其所造成的社会影响更为恶劣。这种不断发生的公共危机，给海南国际旅游岛的建设带来了严重的负面影响。
为了应对多发的公共危机事件，海南不断强化公共危机防治机制的建设。比如制订了《海南突发公共事件总体应急预案》、《海南省旅游突发公共事件应急预案》等涵盖自然灾害、公共卫生、社会安全等方面系列专项预警方案并组建了与国务院应急管理办公室相对应的涵盖农业、公安消防、交通等多部门的应急管理办公室，设立了专门的网站――海南应急网。此外，海南在公共危机宣传以及相应的防治工程的建设方面都投入了大量的人力和物力，并取得了不错的效果。
然而，2013年的回扣门、台风“海燕”、2014年发生的三亚多人持械打砸事件，证明了建设国际旅游岛过程中公共危机的治理的复杂性和艰巨性。实际上，随着国际旅游岛建设的深入，人与自然、外来游客与本地居民的矛盾会更加的突出，公共危机的防治形势更为严峻。这要求海南投入更多资源。但是，公共危机的政府一元化治理并不必然是高效、效率和效益的结果，实际上，在现代公共管理理论看来，政府并不能垄断公共事务治理。一方面，政府也是一个理性经济人，政府也会存在各种失败；另一方面，公共事务日益复杂与膨胀，使得政府对公共事务一元主体的治理方式的弊端逐渐暴露：“公共物品供给效率低下，公平与效率的矛盾日益尖锐，政府管理成本无限增长，公共财政负担不断加剧；官僚主义、衙门作风盛行，寻租腐败问题难以遏制。”这表明“社会公共事务的复杂性和多样性对治理主体提出了新的要求……政府并不是国家权力的唯一中心。”简言之，政府已经不能满足也不能有效的实现对现代公共危机的一元治理。
“公共危机协同治理是治理公共危机的理想模式。”公共危机的协同治理，要求政府与非政府主体在平等的基础上，借助先进的信息技术手段，共同参与，共同维护地方的社会秩序稳定，维护和增加地方的公共利益。实际上，经过努力，海南也逐渐具备了公共危机协同治理的条件。一方面，海南各类制度供给日渐完善；另一方面。海南的经济快速发展，非政府组织也不断成熟，有资料显示，自2005年以来，海南的“社会组织以年均增长16.67%的速度增长”，而海南的公共基础设施日渐完善，经济增长快速。此外，海南地方政府的锐意改革、地区民众受教育水平不断提高，海南智能岛的建设，电子政务的完善，都为海南公共危机的协同治理提供了必要的基础。
三、国际旅游岛公共危机协同治理模式的构建
（一）公共危机协同治理的思想原则
第一，必须以人为本。即政府在公共危机治理过程中必须始终以人民的利益为决策和行动依据，把保障人的生命与基本生存条件放在危机防治的首位。国际旅游岛的建设，依托的是本地居民和外来游客的信任、支持和参与。因此，必须中坚持“以人为本”的原则，坚决维护地方居民和外来游客的合法权益、人身安全，从而获得公民的理解、支持和参与，促进危机协同治理网络的形成，维护国际旅游岛的良好形象。
第二，必须公平平等。公共危机的复杂多样性、政府效能的有限性，决定了政府只有与其他主体合作才能够积极应对公共危机。而协同治理在主体上涉及政府与非政府主体，虽然不同主体的力量不同，所掌握的资源和应对公共危机的方式不同，却都关乎危机治理成败。因此，在公共危机协同治理过程中，各主体应做到公平平等，实现不同主体之间的坦诚、交融、合作和互助，形成合力，实现资源、信息共享，共同应对公共危机。
第三，必须坚持合作共治。协同治理主张治理主体和权力结构的多样化，这决定了公共危机治理过程中不同主体之间需合作共治。协同治理主体和权力中心的多样化的出现，使得以国家（或政府）为中心的危机治理方式逐步让位于以国家（或政府）与其他主体合作共治为中心，政府、市场、第三部门和公民成为了公共危机治理中的共同主体和共同力量，因此，面对复杂多变的公共危机，政府、社会、市场、公民等任何主体都必然相互依赖，相互依存，合作共治。
（二）组织角色与责任
第一，政府的角色与责任。在传统的公共危机治理过程中，政府一直都是公共危机的唯一治理者，然而在公共危机协同治理过程中，政府已经不再是唯一的治理主体，而是与其他非政府主体共同协作，共同治理。但政府作为公共权力的行使者，在公共危机防治过程中，政府始终具有其他社会主体无法比拟的优势和能力，如国家强制力、财政支持力、指挥协调力以等等，因此，政府始终是公共危机协同治理过程中的主导者，这也决定了公共危机的协同治理中，政府必须担当起主要的责任，并向公民负责。
第二，非政府主体的角色与责任。在公共危机的协同治理过程中，“非政府主体角色定位的首要原则是保持自主。非政府主体保持不依赖于不受限于政府的独立性和自主性，才是协同的前提。没有独立性和自主性，就谈不上与政府的协同合作。”在保持自身独立与自主性的前提下，非政府主体在公共危机的协同治理过程中，应当积极配合政府完善和执行相关危机治理的规划和决策，并在力所能及的范围内，提供资金、技术和人才支持和必要的公共产品与公共服务，从而最大限度的维护社会秩序，确保公共利益不受损害。
（三）资源保障
〔关键词〕图书馆治理；建设主体；治理原则
一、图书馆治理的概念
图书馆治理的英文为Library governance，它与图书馆管理（Library management）是两个完全不同的概念，与图书馆管理相比，图书馆治理的基础是图书馆所有权，其管理范围是图书馆所有者及其代表对图书馆的管辖和控制，以法律法规、政治制度、社会风俗等作为实施机制，以政治和法律为其主要责任，其工作内容一般包括设置或撤消图书馆、重大决策、评价和任免馆长；拨款等方面。
二、图书馆治理单元
图书馆治理单元的英文为Llibrary gov-ernance unit，是指图书馆在特性的区域范围内具体实施，这种特定的范围就是治理单元。当然，这里的特定区域并不是专指行政区划，也可能是非行政区划范围，只要能够有效控制图书馆所提供的服务范围，就是一个独立的图书馆治理单元。换言之，由同一个主管部门统一管理的图书馆群，就是一个图书馆治理单元。
图书馆治理单元的形成受多种因素的影响，如社会传统、法律规范、民间习惯等，都可能在不同角度发挥着一定的作用，但任何一个治理单元都必须符合法律规定，尤其是关于图书馆方面的立法，对于是否应设置治理单元，法律从必设置和可设置两个方面做了规定，由此可得，图书馆治理单元的布局和治理方式，构成图书馆的治理结构。图书馆治理结构一般由以下要素构成：一是所有者主体；二是建设主体；三是管理主体；四是实施主体。
三、图书馆治理的建设主体
图书馆治理结构的完善需要合理设置图书馆治理的建设主体，建设主体主要包括以下几个方面：
（一）个体
个人，以及围绕个人紧密结合起来的家族，是最早以自我服务方式获得图书馆服务的治理单元。具体来说，就是由个人收集一定数量的书籍或资料，提供给自己适用或其他利益相关者适用，甚至也对一定范围的社会公众公开。而图书馆的所有者往往亲自管理图书馆。可见，由个体治理图书馆，是一种集设置主体、建设主体和治理单元于一身的特殊治理模式。
（二）协会
协会是由具有共同利害关系的人组合在一起，为了共同的目标而形成的组织，图书馆治理协会也不例外。图书馆治理协会是由一定数量的会员组成，为会员提供图书馆服务的组织，协会的特点是会员之间处于平等的地位，不存在尖锐的矛盾和冲突。
（三）社会机构
社会机构一般是指以实现特定目标而组织起来的社会单元，如大学、医院、公司等，以一定是使命为目标，按照一定的规则和原则进行合理运作，其成员之间也有着明确的分工。在图书馆领域，为了有效行使机构的特定职能，有时候需要设置图书馆作为社会机构，从而形成了纷繁复杂的机构图书馆：如学校图书馆、公司图书馆等，这些机构图书馆一般只对机构内部成员开放，经费来自于机构预算。
（四）地方政府
政府机构是一种利益冲突更为激烈的组织形式，因为政府不以共同使命作为目标，居民是政府的所有者，而政府必须代表辖区内居民的纷繁复杂的利益，这种利益并不是简单整合。以政府为图书馆的建设主体时，政府必须尽可能的照顾到每个居民的不同个体利益，此时作出的有关图书馆公共事务的决策的成本过高。在我国，能够直接提供图书馆服务的地方政府主要是大中城市政府和县区政府。对于此问题，有学者提出了这样的方案：大城市的区政府作为全区、图书馆的建设主体；中等城市的市政府作为整个城区图书馆的建设主体；县级政府作为全县图书馆的建设主体。
四、图书馆治理的目标与原则
（一）图书馆治理的目标
从图书馆追求目标的角度来说，图书馆治理的目标就是全面实现图书馆的核心价值。图书馆经过长期的发展，已经形成了属于自己职业的特殊的核心价值。其主要包括：平等服务、民主自由、关爱弱势人群、尊重知识产权等方面。
从图书馆的利益目标的角度看，图书馆治理的目标就是总体实现利益相关者的共同利益，这种共同利益最终表现为图书馆权利。换言之，图书馆治理的目标是为了更好地保障图书馆权利。
从全社会的角度看，图书馆治理的目标就是使图书馆服务能够全面的面向全社会，为全社会服务。以提高全民族的文化素质作为目标，作出自己应有的贡献。
（二）图书馆治理的原则
1、政府主导原则
图书馆治理必须坚持政府主导原则，依据如下：第一，由于图书馆不具有市场供给的激励，如果政府不提供图书馆服务，很多公民都无法得到他们所需要的图书馆服务，民众也就失去了获得信息的渠道。第二，图书馆尤属于公益性机构，其本身不具有自给自足的能力，必须依靠政府的支持才能生存和发展。政府作为民众利益的代表者，有责任支持图书馆服务，包括经费拨款、立法等方面。
2、社会参与原则
图书馆治理在需要政府大力支持的同时，还需要社会公众的普遍参与。图书馆治理强调的是政府与社会的协调合作，而不是政府一个人的行为。政府要鼓励社会中的自然人、法人或其他社会组织共同参与。总之，在图书馆治理过程中，重视社会力量参与，避免过分依赖政府，是必须加以坚持的重要原则。
3、治理主体多元、多层原则
在图书馆治理结构的优化过程中，必须牢固坚持主体的多元化原则。图书馆治理只有坚持治理主体的多元、多层合作，才能获得长远的发展。“一元”主体容易造成能力不足、实力不够、监督缺位等弊端。图书馆治理主体的多元原则，具体来说是指所有者主体、建设主体、管理主体、实施主体的多元化，最终形成治理单元和机制的层次性，这是完善图书馆治理结构的内在结果。
4、民主决策原则
民主决策与专制相对，其基本要求是：共同协商、按程序办事、公开透明以及少数服从多数。图书馆治理中的民主决策原则，主要包括：第一，图书馆的设置与否，要服从多数人的意见；图书馆经费的要依从民意。第二，分支的设置以及谁来做管理者都必须通过民主选举产生，要符合程序要求，做到合法合理。第三，重大事项的作出，如大额经费支出、重要规章制度的制定等都必须征求民主通过。第四，及时适应不断变化的读者需求，且要保证需求表达渠道的畅通。第五，图书馆治理的整个过程必须公开透明。
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关键词：食品安全 治理 法治
中图分类号：DF414 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）12-0378-02
食品安全是国家稳定的基础。现代社会发展迅速，食品安全问题大量增加，各类风险普遍呈现，政府缺陷、市场失灵越发凸显，对社会秩序与社会控制提出了挑战。20世纪后期，以“结社革命”[1]为代表的多元社会力量迅速崛起并积极参与到社会事务中来，导致公权力在现实层面处于分享的状态。与此相伴的是治理理论的滥觞，为破解政府缺陷、市场失灵和解释社会组织崛起提供了强有力的分析工具，并进一步助推着治理浪潮。
改革开放以来，随着转型进入深水区，食品安全问题激增而且内容更加复杂，对社会管理工作提出了严峻挑战。食品安全既是重大的民生问题，又是重大的经济问题，乃至重大的政府问题，但我们管理思维的内在局限和食品安全问题的日益加剧迫切要求社会控制模式的调整升级，从食品安全的管理迈向食品安全的治理，积极回应社会诉求的战略转型。
一、食品安全治理理论
1.治理的中心思想
治理（governance）一词在拉丁文和古希腊语中原指控制、操纵，长期以来与统治（government）一词交叉使用，泛指与各类公共性事务相关的管理活动[2]。公司、大学等现代经济组织、社会组织的产生于蓬勃发展，极大丰富了治理的对象，扩充了治理的范围，同时随着社会力量的成长和国家与社会的日益分化，治理一词逐渐侧重于描述非国家事务的各类别、各层级组织内部的管理与运行，从而与专门指国家管理的“统治”相互区别。
二次大战后，治理理论萌芽，至上世纪八十年代末期迅速成为社会科学是高频范式，治理理论以对政府失灵和“国家中心”的批评作为其理论出发点，强调在当代社会，“国家―市场”与“国家―社会”的阶层关系在“全球化”与“民主化”演变中转变为多层次与多中心的互动网络关系。大体上治理理论中心思想的发展脉络可分为前、后两个阶段，前期治理主要针对政府低效与失灵而提出，旨在寻求提升行政效率与效能的解决之道。随着社会组织的兴起和全球化浪潮，后期治理理论突破了“国家是权力和资源的垄断者”的既定思维，致力于探索民间力量、个体力量崛起及其引发的公私领域界限模糊、国家和社会事务组织和运行方式变化，以及因之产生的国家角色和政府职能的更张，一种多元、多中心、多向度及层次交迭的复杂权力系统样貌就此浮现，并成为治理理论的基本特质。
2.治理的基本特征
治理理论的代表人物鲍勃・杰索普指出，治理一词于上世纪八十年代中期以来“在许多语境中大行其道，以至于成为可以指涉如何事物的毫无意义的时髦词语”[3]，关于治理的有相当多的研究成果，总结起来不下于几十种，而社会治理侧重于作为社会控制体系的治理，即政府与民间，公共部门与私人部门之间的互动和合作，藉此可以发现治理的基本特征有这么几个方面。
第一，主体的多元性
无论是统治型社会控制还是管理型社会控制，系统内的主体都表现为二元对立或二元对应关系，也就是统治者和被统治者或管理者与被管理者，并且在这二者之间，其中一方掌握着绝对权力优势并据此对另一方发挥作用，另一方由于其权力与资源劣势对前者发挥的作用则极为有限。多元利益主体并发挥相互作用，是治理不同于管理的鲜明特点，比如食品安全的治理不能仅仅依靠政府，还有社会组织、行业协会、司法裁判、媒体监督、企业生产者、经营者和消费者他们各自基于知识、信息、资源、能力等分别掌握一定的影响力，并且在系统运行中相互发生实质性的作用，任何一种力量无法被简单压制或忽略，多元主体的存在和各种力量的正常释放才是组织或系统得以持续健康运行的必要条件。可见。治理改变了“主体――客体”模式的二元单向高权模式，以相互影响、相互作用的参与者逻辑取而代之。
第二，内容的广泛性与深层次性
社会治理的内容更加广泛 ，治理除包含政府对社会管理的方方面面，如前所述，还包含着政府外其他社会组织、个体及其相互间发生的相互影响和制约。为实现有效治理，主体决策层要有超前的顶层设计来影响主体行为;对于个体成员而言，需要采取改善人们的思维，特别是培育主体的规则意识和法治思维;对经济、社会组织而言，需关注组织内部行政，寻求恰当的切入点和可能的规范之道使组织行为更符合社会治理的整体目标。
第三，社会成员的强认同感
社会治理是对传统管理模式的理念超越，在多元主体参与和相互作用共同发展的治理格局里，发展目标和互动规则或由主体间对话协商达成，或为整合多元主体和多元力量，组织者必然超越形式化、个性化的追求，探索和设定更具有包容性的目标。透过共同制定的活兼顾性的规则，社会对目标和规则具有更高的共识性，各类成员具有更强的认同感，系统运行更为顺畅。这也是治理较之于管理等控制模式往往更为有效的重要原因之一
二、食品安全的治理对法治的依赖
法治不仅是一种制度设计和运行机制，更是一种秩序和生活方式，它虽然没有一个固定的统一模式，然而“把权力关进笼子里”却是法治的根本特点。治理的多元化、多中心化、多手段化容易诱发对于治理与法治关系的某些误解，有的人认为强调法律松绑在去中心化建立政策网络过程中尤为重要，由此强调治理网络中最好去除法律管制[5]。治理对社会自治的强调也似乎印证了这样观点。然而正如罗曼指出：“一切人类的集体生活都是由法律直接回间接地塑造的，法律就像知识一样，是社会情形中一个必要的和无所不在的事实，没有任何一个生活领域――不论是家庭或者宗教共同体，不论是科学研究或者政党的内在关系网――能够找到不立基于法律的稳定的社会秩序”[6]更为重要的是，治理模式的国家运作与法治的关系并不仅仅停留在这个一般性的联系上，并且恰恰相反，其反映出对法治更强的依赖性。法治是治理的基本要求，没有健全的法制就没有善治，在食品安全治理的论域内，实现治理有效必须依赖法治的积极建设。
1.透过法治保证食品安全治理体系内在协调
在食品安全治理体系中，管理与被管理、监管与被监管都要遵守规则和制度，制度是社会整合的基本路径，各领域各层次间的互动都有各自的规则支撑。食品安全治理的重要方面就是“规则系统之间通过相互交往实现社会的有序化”[7]。但是多规则的社会系统容易存在规则间的重叠、冲突或漏洞。法治具有系统性，它透过价值确立原则，经由原则规划制度，进而建构具体规范，再透过适用于解释来调整社会生活，以确保其内在的自洽性。治理认可并鼓励社会成员在互动中建立自治规则，并与国家一道形成一整套规则体系，这与法治即规则之治的意涵相契合。但在此过程中，国家法与民间自治规则间并非此消彼长的关系，比如行业自治必须在法律的规则内。前者有成为后者的建构基础并依据此任务做出因应强化。法治积极回应迈向社会治理的变化及其带来的需求，首先的就要为自治规范的建构提供最基本的理念、宗旨、原则以及核心制度框架。这一基础性的法治建设，实质是在铺就一种底线性的规则和共识，从而为实现各类各层次的自治组织的活动提供一个共通性的博弈框架和具有融惯性的行为规约，确保在食品安全治理体系中不同治理机制和规制的兼容性或连贯性，使法治的基本理念和原则引领社会发展和运行。
2.透过法治稳定市场主体间的预期
食品安全治理构建出的多元中心、多向度立体的、层次交迭的社会共治网络关系，对市场经济的秩序和市场主体的行为带来了严峻的挑战，它突出表现在对市场主体行动可预期性产生的冲击;多主体参与的治理活动将人们之间的关系与互动大大复杂化，随之导致预期的复杂化。治理的参与者既要预见到自身行动的结果，也要预见到他人的选择空间与行动方案。或者说，只要更好地预见到后者，才能更准确地预见到前者。要充分发挥市场机制的决定性作用，政府部门的监管是补充而非替代，食品安全的监管是多层次、全方位、立体的。因此治理系统的复杂性、实时变得性与成员间的高频互动，使主体往往难以预见自身行为的结果与目标的契合度，因此可能使社会主体的活跃度大打折扣，治理效果因此受到影响。一方面，法是规则化、形式化、客观化的公共理性。法本身的重要功能就在于透过制度框架和行为规则降低社会系统的复杂性，使社会成员对外部环境和自身行为形成基本预判，另一方面，执法作为一种规则之治本身就包含了确定性、明确性、合理性和稳定性等特征。法治框架明确了主体地位和交往规则与责任，弱化了不确定性和风险，为社会主体间互动所需的长期信任和“即时信任”的瑕疵提供了基础 和可能，因此在社会治理中强化法治有助于稳定预期、便利交往、强化信赖和提升互动的安全与效率。
3.透过法治有助于防范治理失灵
治理是在反思“政府与市场双失灵”基础上，诉诸社会内部动员与自我组织的。然而，治理如同任何其他机制一样，本身也存在结构局限，从而面临功能失灵的可能。首先，治理固然带来了回应性更强，灵活性更高的问题应对，但在食品安全的治理中，广泛参与也将直接影响问题处置的效率，各个主体的积极能动也可能带来食品安全治理系统的整体行动的混乱或效果的相互中和。其次，政府、市场、和社会多层次多类型多个体参与者共同治理的过程中，除了共同的目标和使命外，各参与者也有自己的目标和利益诉求。然而参与者的目标和治理目标并不总是一致，不同参与者之间的利益诉求也存在差异。差异越大，治理系统内部的复杂程度越高，一致的治理目标的实现难度就越大。特别是当治理成员间存在利益竞争乃至利益冲突关系，而参与者试图将自身利益最大化，则无法达成目标一致，甚至导致严重负面效果，乃至诱发腐败[8]。最后，即使对于治理最具优越感的民主性特质，也不无可疑之处。诸多学者都批评由于治理的“非正式”与“因地制宜”特质，吸纳部分非国家行为者进入决策体系或分享资源的过程通常都是跟从的、不透明的、排他的与不民主的。威廉・沃尔特斯坦言，“治理是个诱惑的概念，”“与其称治理是一种政治特质，不如说它是一个理想化的伦理道德的政治诉求”[9]。治理本身仅更具民主的形式而并非必然包含民主的内涵。因此，关于治理的治理本身是高度复杂的。必须透过法治建设科学规划治理机制，方能防范治理失灵，引导协调和保障治理释放其预设效果。
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关键词：公共治理 新农村建设 公共服务
十六届五中全会指出：构建和谐社会主义新农村、完善公共服务型政府管理，政府应“转换职能角色”、“一是‘管什么’的转换，即从管理私人领域、竞争性领域、微观领域转换到管理公共领域、非竞争性领域、宏观经济领域；二是‘怎么管’的转变，即从直接的、行政的、参与式的管理转到间接的、民主的、以经济手段为主的管理”¨J，使政府从无所不能中解放出来。
因此，治理既不是统治，也不是行政和管理，而是指政府掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间。好的治理的核心含义就是政府的职能应该从“划船”到“掌舵”的转变；而公共治理，是以政府为主体，多种公私机构并存的新型公共事务管理模式。公共治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作；公共治理的本质是打破政府的行政垄断，把原来由政府独自承担的公共服务转移给各种私人部门和公共团体共同承担，政府与私人机构的界限不那么明显了，在公私部门之问建立了伙伴关系；公共治理引入了市场竞争的管理方式，蔓张管理方式．方法的多样性。
构建和谐社会主义新农村，就应当实行好政府公共治理。政府公共治理具体而言主要表现为：一是树立高效管理的理念。信息社会的政府治理必须是高效的，它对政府效能的要求比传统工业经济时代更高。二是树立公平治理的政府理念。随着社会发展和知识普及，公众对公平的要求越来越强烈。三是树立知识管理的政府治理理念。信息社会是以知识为资本的，社会也是一个知识社会，对经济的管理无疑离不开法制，但主要管理方式是知识管理。四是树立“人本主义”的政府治理思想。传统的政府治理注重以“物”或“任务”为中心。领导者要求下属成为标准的“行政人”，以便实行规范的标准化管理，但这种使人异化为物的治理方式，不利于人的创造性。
一、政府掌舵、公众划桨，共同建设社会主义新农村
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史性任务，并确定“十一五“时期解决三农问题的方向，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，实行政府的公共服务型管理，采取政府掌舵，公众划桨的方法，推进社会主义新农村的建设。和谐社会是国家权力与公共权力都能良性运转的社会，是政府的行政管理与公民的自主管理相统一的社会。构建社会主义和谐社会，我们在强调政府的社会管理职能的同时，也绝不能忽视社会的自我管理功能。“社会治理能力不只是政府单方面的事”，社会的治理过程应该是政府和社会的互动过程。“有些事是政府应该做的，有些则不是”。
政府的职能应该是“掌舵而非划桨”，政府的职能是制定政策(掌舵)，而政策的具体执行(划桨)则是通过社会的自治来完成。首先，政府的公共权力来源于社会的共众权力，而社会公众“当初把统治权交给一个人，只是为了公众的福利和安全”J，而经济和社会的不断发展电同时要求政府还权民，加速自身转型，即“从全能政府转变为有限政府，从管制政府转变为服务政府”。这种权力让渡和模式转型必然螫求政府和社会共同承担社会的管理职能；其次，我们还应该认识到，政府的社会管理职能存在着缺乏弹性手段、环节错综复杂等问题，而社会的自我管理又存在着动员能力薄弱、缺乏刚性手段等缺陷。这就要求我们建立一个政府主导与社会自治适度平衡的关系结构，即在进一步提高政府管理社会效能的同时，善于通过村民自治．社区自治组织．社会团体、行业组织、中介组织以及工、青、妇等群众组织和英群众代表会议等，形成社会管理的整体合力。最后，由于经济形式的多样性、文化背景的差异性、民主的进一步深入也使得社会的管理形式呈现多元兼容的格局，要建设和谐社会，单独依靠政府或社会都不能很好地完成社会管理的终极目标。
因此，在构建和谐社会主义新农村的过程中，发挥各种形式的组织作用，凝聚各种力量，消除和突破二元结构的束缚，实现各种组织、各种力量的良性互动，在有效程度上的极大努力，使全面推进和谐社会主义新农村建设按照巾央的要求落到实处。
二、政府为主、公私并存。共同建设社会主义新农村
构建和谐社会主义新农村，政府应实行公共治理。公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识，是实现公共部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分¨1二和各自适当的角色，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。换言之，参与管理的主体已经不只是政府部门，而是包括全球层商、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府闯和1E政府间团际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体舒层治理。在多元主体为特征的公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作范围缩小，政府不再是无所包的“全能型政府”。在整个社会体系中，按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整不同治理主体对应着不同的治理对象和客体，发挥着各自的作用。
南昌大学(MPA教育中心主任、行政管理硕士点首席导师)陶学荣教授在《中国行政体制改革研究》中指出：在公共治理模式中“政府不应在具有追求利润最大化的国有资产经营功能，应该承担公共事物管理和公共物品提供的功能，充当公平保障者、社会服务者角色”。。政府组织与非政府、非营利组织的合作、公营部门与私营部门的合作是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。在公共治理范式中．管理主体是多元的，非政府组织甚至私人组织也被认为是重要的治理主体之一。在现实社会事物的治理中，它们之间的关系不是统治与被统治的关系，政府与其他社会主体之间应该是建立在合理分工基础上的伙伴式的合作关系。如在公共物品领域为了增加公共物品的数量，提高公共物品的质量，对那些由政府提供缺乏的效率的项目，政府可以对非营利组织予以充分的赋权和支持，对非营利组织的服务供给采取资金补贴、订立合同、特许经营、政府购买等多种形式，与其他社会主体合作提供公共物品，促进生产公共物品的积极性和物品供应的效率。
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务．社会主义新农村成为新时期中国农村建设的方向，要完成这一重大历史任务，政府要实行公共治理，完成好职能转换，因此，公众划桨，政府掌舵，是完成这一任务的前提。
〔关键词〕 政府治理，国家治理，命令导向，协商导向，竞争导向
〔中图分类号〕D03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0047-09
“国家治理”作为源生于中国政治实践的理论和话语，对中国的政治发展与增强国际话语权具有极其重要的意义。然而，一段时期以来，国内学界出现了将“国家治理”与“政府治理”相混淆的现象。为了有效地推动国家治理现代化进程，有必要对国家治理与政府治理及其相互关系进行辨析。
一、国家治理与政府治理的区别
列宁曾这样指出：“所有各种政治争论、分歧和意见，都是围绕着国家这一概念的。” 〔1 〕52因此，“政治学的基本原则之一，就是我们必须把国家和政府区分的清清楚楚” 〔2 〕7。国家治理与政府治理的区别主要集中在以下几个方面：
（一）治理的涵义不同。随着生产力的发展和社会分工的出现，私有者利用其所拥有的资源优势在社会中建立起命令导向的权力结构，通过指令、控制等方式为主的手段来治理社会，保障其阶级利益。①但这一原始权力结构的具体形式是受各个阶级之间力量消长决定的，并不能够保持长期稳定。为了保障统治阶级的利益，统治阶级就采用明文的制度或不明文的观念等方式规定社会中各个阶级所各自拥有的地位、权力、权利和责任义务。而为了确保这些规定性的内容得以实现，统治阶级还逐渐开发出了一系列组织机构。社会中占优势地位的阶级主要依赖命令导向的制度与观念以及为此服务的组织机构来治理社会的现象出现宣告了国家的诞生，国家治理由此登上了历史舞台。
随着经济社会的发展，人类社会已经呈现出国家治理命令导向逐渐削弱的趋势，其本质：“说到底，治理所追求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。因此，治理的产出和统治并无任何区别。如果有什么差异，那也只在于过程” 〔3 〕。所以，国家治理的本质可以被定义为国家通过调整“体制机制、法律法规、核心价值体系” 〔4 〕来实现社会中的分工合作、资源分配和创造社会秩序的手段与过程。
在国家建立之后的相当长时间内，并不存在现代意义上的“政府”。现代政府和政府治理的问世可以追溯到资本主义生产方式的产生。资本主义生产方式的出现使人类社会和国家遭遇了深刻的危机。占有资源优势地位的统治阶级即资产阶级，利用资本自身增殖的特性 〔5 〕140剥削其他阶级特别是工人阶级的剩余价值，使其掌握资源的数量增长速度远远超过其他阶级，社会中各个阶级间掌握资源的绝对和相对差距不可逆转地扩大了。资产阶级为了实现资本不断增殖的目的就必须要与社会中的其他阶级合作，即使掌握了超出其他阶级总和的资源也不能消灭与吞并其他阶级，反而要将他们纳入到资本增殖的环节中，让他们消费生产出来的产品和成为扩大再生产的助力。因此为了促使其他阶级合作以更好地保障资本主义国家的规定性内容，资产阶级迫切需要对原有的国家组织机构进行调整。而社会中的其他阶级，一方面出于对革命选择的不确定性预期，另一方面出于改善生活水平的现实性选择，也会产生对可以持续提供公共产品与公共服务的组织的需要。所以，在社会各个阶级的共同需要下，现代政府产生了，它是从传统国家的组织机构中分化演进出来的具有实体的公权力组织。因此，政府治理就是为了满足社会公众需要的，常设的公权力组织在制度规定下向社会公众提供公共产品和公共服务的手段与过程。
（二）治理的主体不同。国家是社会中占优势地位的阶级出于维护自身权益和社会秩序的需要所产生的治理社会的抽象与实在的集合体。因此，国家治理的主体不容置疑只能是统治阶级，且国家治理的结构只能是单一和封闭的，绝不允许有其他阶级或组织参与进来。国家治理主体的变换同样也只能通过各种形式的流血或不流血的革命来完成。当然，需要指出的是，在不同的社会发展阶段，占有社会优势地位的阶级各有不同，在资本主义社会，掌握国家机器的必然是资产阶级，而在社会主义阶段，占社会绝大多数比重的人民掌握了国家机器。这说明随着人类社会的发展，国家治理主体将愈发趋向于贯彻社会全体的意志。
1．治理主体公共治理主体不是单一主体，而是一个以政府为主体、多种公私机构并存的管理机构体系，这些机构是与治理需求和满足存在直接或间接利益关系的个人和组织的利益相关者。这种利益相关者的表现形式是多种多样的，包括政府机构、私人机构以及社会组织。其中政府在这个体系中起元治理作用，但政府与其他主体之间不再是“老子与儿子”的关系，即命令－服从关系，而是一种新型的“兄弟”合作互助关系，大家在人格上都是平等的。在中国，利益相关者可以包括各级政府、各种上述定义的社会中间层，这种社会中间层的外延还可以扩大到居委会、行业组织等具有一定行政色彩的组织，还可能包括参与治理的公民个人。因此，有学者做出定义，在中国的环境下，公民是治理者，政治领导是协调者，公共管理人员是帮助者。
2．治理客体一般认为，公共治理的客体是社会公共事务。但是，有必要进一步细分为政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。因为公共治理不仅是一个经济形塑过程，也是一个政治、社会、文化形塑过程。
3．治理手段公共治理强调社会公众对行政事务治理过程的参与和监督，政府放松对行政事务的控制，激励和引导更多的社会自治和责任分担，尤其是强调行政区域性的社区自治、功能性的行政行业自治、利益性的行政社团自治、非功利性的行政服务等。公共治理更强调采取非强制性方式来推行政策，正如奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是划桨，权力核心将从一元走向多元，多元竞争的资源配置方式被不断引入公共物品和公共服务的提供与生产中。
4．治理目标公共治理的目标主要是强调政治国家与公民社会之间的合作、政府组织与非政府组织之间的合作、公共机构与私人机构之间的合作，以此促进多元治理主体之间的平等对话、民主协商、有效互动、共同合作，在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。
二、公共治理与经济法的内在契合性
1．相同的产生背景公共治理与经济法产生的背景均为利益失衡和制度失范。从利益观的视角对经济法的产生进行审视，我们不难发现，经济法的产生源于双重失灵而导致的个体利益与社会整体利益的失衡，其实也可视为是社会强势群体和弱势群体之间的利益失衡。从表面形式来看，这种失衡体现为市场与政府之间的失衡，但从理论根源上讲，则是一个制度失范问题，即可归结为权力和权利之间的配置失范问题。民法以个人为本位，追求个体利益最大化，行政法以国家为本位，追求国家利益最大化，而作为具有客观存在性和合理性的社会整体利益则处于制度规范的真空。所以，经济法的一个基本命题就是从制度规范的视角对权力和权利进行合理配置，使二者能相互渗透、有机融合。这其中至关重要的一点就是要对权力和权利进行社会化的洗礼，使其深深打上社会化的烙印，赋予权力和权利一定的社会化内涵，使得权力和权利行使必须承担一定的社会责任和义务。而公共治理理论从宏观视域进行分析，我们同样不难发现，其产生背景也为利益失衡和制度失范。公共治理理论的产生源于政府是社会公共事务管理的唯一权力中心，政府在社会事务管理过程中，承担着裁判员和运动员的双重角色，因此，政府在没有制度约束的情况下，堂而皇之地披上维护社会整体利益的外衣，侵犯个人利益，使原本属于社会公众的、为公众所共享的公共利益同公众本身产生了对立。公共利益的工具异化造成了对个人利益的侵害，进而导致个人利益与公共利益之间的失衡，这种失衡的深层次原因在于约束和监督政府行为的法律制度失范。公共治理制度就是在这种情形下由政府一元治理转型而来，其本质在于政府在社会公共事务方面让渡一部分权力给公民社会，让公民社会和政府一起共同治理社会公共事务，通过“共治”来遏制公共权力的扩张和违规运行，避免双重失灵（市场失灵和政府失灵），进而促进社会整体利益最大化。
2．耦合的历史使命公共治理和经济法都致力于在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。作为民法和行政法之补充和必然结果的经济法从产生之日起就承担起民法和行政法无法承担的克服和弥补双重失灵（市场失灵和政府失灵）进而采取双重干预（干预市场和干预政府）的双重历史使命，与强调单向权利维护的民法和行政法不同，经济法以社会整体利益为本位，既侧重于社会整体利益的保护，又要兼顾市场个体权利的保护，实现社会利益和个体利益的最大协调和平衡。而作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的公共治理理论，产生的直接动因同样是为了应对市场和国家协调的失败，通过作为元治理作用的政府与非政府组织、企业、公民等多元主体形成互动性的治理网络，建构一种新的政府———社会———市场三位框架下的多元治理模式，克服市场功能性缺陷与政府的机制性缺陷以及功能性缺陷，调和不同利益，实现社会公共利益最大化。
3．相近的作用领域和作用方式市场与国家是近代社会经济发展的两大动力机制，如何配置好两者之间的关系亦是制度经济学永恒的讨论主题。市场是经济发展的自然状态，市场的出现有效调解和促进了经济的发展。但当经济发展到一定阶段，政府监管应运而生。市场自身难以避免的缺陷使得市场在调节经济的过程中出现失灵，需要政府对市场进行监管，而此种监管就是经济法的核心功能。正如金泽良雄所云：经济法像一位和平的天使，一只手握着崇尚自由却柔弱哀怨的市民社会，另一只手握着强悍却孤立的政治国家，让它们和平共处，携手走向美好的未来。在全球化和信息化冲击下的现代社会事务，无论单纯地依赖个人自治和市场自治，还是依靠单一的政府治理，对实现社会公共利益都有其不足之处，因而体现多元利益需求的互动性的治理网络的产生便成为必然，而且客观上也要求这些体现多元利益需求的互动性的治理网络在治理公共事务、实现社会公共利益的过程中各得其所、各尽所能、民主协商、共同合作，因而，公共治理便成为克服和弥补双重失灵的一种新型的社会公共事务管理模式，深受人们的热捧。愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败，主张用治理替代统治来处理社会公共事务，最终促成社会和谐发展和社会公共利益的最大化。可见公共治理理论与经济法在处理社会公共事务、实现社会公共利益目标的内在精神追求上采取的作用方式与作用领域有着不谋而合、异曲同工之妙。
三、公共治理理论引入经济法的积极意义和理论边界
（一）积极意义
公共治理与社会整体利益存在的勾连关系表现为：公共治理实质上是政府让渡部分权力给公民社会，联合政府———市场———公民社会等具有多元利益需求的互动性的治理网络，通过“共治”的网络合作管理模式，促成社会整体利益的实现，其提供了两种层面上的思维性资源，一是实现主体上的多元化，二是干预手段上的柔化。首先，在传统的公共管理中，政府是唯一的管理主体，公民只能被动地接受来自于政府单向度的管理和服务。但是在后现代主义的视野中，现代社会存在着“权力去中心化”的趋势。这种后现代视点提示我们，在一种后现代结构的社会中，单一权力核心主体已经不再适用于整个社会的管理模式。按照福柯的话语，即应当将社会管制模式从“圆形监狱”转换为“环形监狱”，使社会上的多种主体都能纳入公共治理之中，实现权力多中心化和权力来源的多元化，使得各种力量都能够参与社会管理活动。在多权力中心的总体框架下，其着重强调的是包括公民以及社会中间层在内的各种中心都被纳入社会事务中，使社会事务真正变成个人事务，实现两者的统一。
其次，公共治理强调公民的民主参与，使其在公共服务的种类、规模和生产上具有发言权，同时要求政府在提供公共服务的整个过程（从服务需求的收集到服务结果的反馈）中与公民充分互动，也就是说，实现公共服务与公共治理决策民主化的内在一致性。在提供公共服务的过程中运行公共治理过程互动化将有利于提高公共服务效率，及时反馈公共服务分配结果，进而促进公共服务分配实现最大程度的公平。由此可见，无论是决策民主化，还是治理过程参与性都是干预手段上柔化的体现。原来包括经济法在内的法律部门一般遵循的“命令－服从”模式，并不能在人们心中产生足够的信赖力量，使人们信服法律的规定。而将公共治理引入经济法价值目标，就是利用干预方法上的柔化吸引更多主体参与公共事务，通过协商一致的方法使主体行为更趋理性，使政府干预获得更大的正当性以及更坚实的民意基础，为实现社会整体利益提供一条可供理解的进路。公共治理理论能够弥补传统国家———市场分析框架的不足，对我国经济法治理现象的变迁具有强大的解释力和指导性。它正推动经济法主体的多元化和合作治理体系的形成，推动经济法调整规范的软硬兼施，推动经济法治变革的民主化，推动经济法在实现社会公共利益的过程中建立社会主义和谐社会。
（二）理论边界
作为一种并非本土产生的新型社会治理范式，我们不能直接照搬套用于经济法，应明确认识到在理论引介与现实观照的过程中，无疑存在一个适用范围和理论边界的问题，否则，会造成水土不服，并产生适得其反的效果。
首先，从中西方文化渊源的比较来看，西方资本主义国家的文化传统是建立在个人本位的基础上，重视个人的自由权利，而对国家则抱有根深蒂固的不信任，认为政府是必要的恶，因而奉行对国家权力严格限制的观念，把自由、机会均等、参与合作、个人独创精神奉为立国之本。在这样一种文化传统下发展起来的公共治理理论，其精髓和灵魂体现为以个人主义为基础的契约合作。而我国的文化传统则是建立在“官本位”基础之上，奉行国家利益至上，因而，没有限制国家权力的习惯和观念，国家对社会经济进行干预是理所当然的事情。通过中西方文化渊源的比较，我们不难发现，我国传统文化渊源与产生于西方文化传统基础之上的公共治理理论所要求的文化土壤相差甚远。虽然我国经历了30余年改革开放的洗礼，但臣民意识在一定程度上仍然影响着人们对公共事务的参与，营造平等参与、民主协商、共同合作的环境氛围还尚需时日。因此，把公共治理理论移植于我国经济法，应谨慎选择和有鉴别地吸取其194合理之处。
其次，从中西方经济法产生的经济根源来看，西方经济法产生之前，实行的是自由竞争的资本主义经济体制，排斥国家对市场的干预。自由竞争引起生产集中，进而形成垄断，垄断回过头来又妨碍自由竞争，严重破坏了资本主义市场经济秩序。垄断产生于市场经济，市场经济体制自身没有能力解决它，需要从市场之外寻找一种救济的药方，于是国家介入社会经济生活，对社会经济生活进行调节和管理。正是市场经济自身的发展要求国家干预，才产生为国家干预开路的西方资本主义国家的经济法。中国经济法产生之前，实行的是国家高度集权的计划经济体制，排斥市场对资源的基础性调节作用，经济运行主要依靠政府运用行政权来维持，经济主体按政府的指令性计划行事，企业是政府的附属物，从根本上消除了市场机制发挥作用的可能。通过中国30多年的实践来看，高度集权的计划经济体制也有诸多弊端，如、管理成本高、效率低下、权利寻租、公共产品供应不足、过度干预等，说明国家并非万能，政府也会失灵。正是意识到国家管理经济的缺陷，中国才开始对高度集权的计划经济体制进行了市场化趋向的经济改革，于是，以限制国家对经济过度干预为价值取向的经济法才得以产生。
通过比较中西方经济法产生的经济根源，我们不难发现，西方经济法产生的经济根源与公共治理理论的社会基础及实现途径相契合，我们甚至可以说，它们两者之间的生成基础具有同一性。然而，公共治理理论所要求的社会基础及实现途径与我国经济法产生的经济根源不相自洽。当下中国的市场经济正处于日趋完善阶段，但并不是一个真正的市场经济国家，经济民主与政府控权并未真正实现。因此，我们应立足于域内的公共治理语境，合理借鉴西方的先进理念，以寻求一种有效的解决方式。
论文关键词 基层社会治理 社区自治 公共问题 民主
在市场经济体制实行以来，我国政府不断简政放权，在社会公共管理方面，逐渐改变为服务性政府，进一步减少了政府的行政主导作用。在社会治疗模式方面，中国政府也在不断寻求一种多元管理模式，强调公民与政府互动，双方共同管理，而对于社会基层——社区的治理则更多的放弃于民众，并提出了社区自治的管理模式。社区自治模式，是解决中国社会和经济问题的一个重要方法，其集合了公共机构和民众的策略，明确了治理主体，强调公共利益最大化，从而使公众利益真正得到了保障。
一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示
对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。
“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：
（一）合法性质与法治状态
即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。
（二）公众深度参与
“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。
（三）公开与透明
“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。
（四）公共服务优质性
“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。
从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。
二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径
重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。
（一）自治主体多元化发展
在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：
1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。
2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。
3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。
（二）自治方式转向复合型
传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。
1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。
2.明确公共服务的需求。随着市场经济体制的完善，民间组织公共服务能力显著提升，我国政府已经开始向民间组织购买公共服务。未来应进一步明确公众对公共服务的需求，以提升公共服务质量为原则，增加政府购买公共服务的种类和数量，这些公共服务将覆盖教育、扶贫、卫生、教育等社会领域。政府提供的公共服务较为有限，而购买公共服务可以为公众提供更加多样化和异质化的公共服务。但是，当前基层政府购买公共服务的量较少，不能满足公众的现实需求，因此要求政府转变态度，鼓励民间力量支持社会建设，并针对现有公共服务的不足，购买公共服务。此外，基层政府还要加强公共服务供给信息评估公开，使社区民众可以监督政府行为。
关键词：多中心合作；治理模式；农业面源污染
中图分类号：X52文献标识号：A文章编号：1001-4942（2015）05-0145-05
Construction of Abatement Pattern for Agricultural
Non-Point Source Pollution Based on Polycentric Co-operation
Hong Yanting， Qiu Lei*
（Institute of Management Sciences， Hohai University， Nanjing 210098，China）
AbstractIn recent years， the load of agricultural non-point source pollution grew in step with its harm in China. And it has brought serious threats to the rural environment and even the whole ecological environment. Based on the analysis of current situation of agricultural non-point source pollution in China， the disadvantages of traditional abatement pattern were analyzed. And then the multi-subject roles involved in were relocated. Under the polycentric co-operative theory， the farmers， market and social forces were taken into account. Based on those， the agricultural non-point source pollution abatement pattern was constructed， which was expected to provide theoretical references to effective abatement for the agricultural non-point source pollution in China.
Key wordsPolycentric co-operative； Abatement pattern； Agricultural non-point source pollution
我国农业面源污染负荷量已远超点源污染，成为我国水环境污染物的主要来源。目前，针对农业面源污染研究主要集中在以下几个方面：基于经济学原理验证经济发展与农业面源污染的关系，如环境库兹涅茨曲线验证；基于农户行为考虑农户生产、消费和劳动力供给对污染的影响；或是从环境政策演变视角对污染治理提供建议等，而对农业面源污染治理方面的探索则相对匮乏。因此，本研究在系统分析我国农业面源污染现状的基础上，剖析传统治理模式的弊端，并
基于多中心合作视角，对农业面源污染多元主体角色进行重新定位，从而打破传统污染治理模式的局限性，构建新型多中心治理模式，为我国农业面源污染的治理提供借鉴。
1我国农业面源污染现状和传统治理模式的弊端
1.1我国农业面源污染现状
自20世纪70年代以来，我国农业环境污染日益严重，湖泊流域水体氮磷污染严重。政府自身局限性和传统环境污染治理过度重视经济利益，使得农业面源污染治理成效甚微。《第一次全国污染源普查公报》显示，农业面源产生的总氮高达270.46万吨，总磷28.47万吨，农膜残留量12.10万吨；《2013年全国环境状况公报》数据显示，2013年我国农业面源产生的COD总量为1 125.7万吨，占总量的47.85%。这意味着我国农业面源污染情况异常严峻，采取相应防治措施缓解我国水环境污染已然刻不容缓。
现有的研究调查指出，我国农业面源污染主要包括化肥、农药及农膜污染，畜禽水产养殖业污染、农村生活污水垃圾污染和秸秆废弃物污染等。
化肥、农药和农膜等农业生产要素的过度使用，造成土壤氮磷养分过剩，并通过渗漏、地表径流等途径进入水体，严重威胁生态平衡和农产品安全。而随着我国畜禽养殖和水产养殖规模的不断扩大，畜禽粪便和其它养殖废弃物也随之增加，且由于没有足够的配套设施和耕地消纳处理养殖废弃物，导致严重的农业面源污染。此外，农村生活污水未能像城市生活污水一样实现集中处理，大部分生活污水不经过有效处理就直接排放到水体中。生活垃圾收运系统在农村地区不完全覆盖则直接导致了垃圾的随意丢弃和堆放，严重影响农村卫生环境。同时，大量的秸秆资源并未得到妥善处理和综合利用，秸秆随意堆放会导致病菌传播，秸秆腐烂后产生的污染物通过地表径流对水体产生二次污染，秸秆焚烧产生大量的有害气体。
1.2传统治理模式的弊端――市场失灵和政府失败
环境经济学家认为，包括农业面源污染在内的环境污染治理可以通过市场机制的运行得到最优配置。他们主张在科斯定理理论基础上，通过产权界定，形成合理的价格机制，将农业面源这一公共物品转化为私有化产物，以此来避免环境污染和生态破坏。诚然，完善的市场机制可以从理论上解决外部经济问题，然而在实际操作过程中会碰到许多障碍，进而导致市场的严重失灵。生态环境属于公共物品，这一特殊物质属性和其复杂性使得有些环境资源的产权很难界定，或是产权可界定清楚，但实现私有化的交易成本可能很高。环境公共物品所具有的非竞争性和非排他性，致使收费变得不可能或者在经济上不划算，这导致环境很难作为商品在市场上交易流通。另外，“搭便车”行为和“负外部性”问题的存在和产生也是市场机制下农业面源治理所要面临的难题，如果没有政府干预和有效的防控措施，那么污染将会越来越严重。
然而，在市场失灵情况下，将环境治理归于政府中心治理，甚至是政府垄断治理同样是不可行的。过往研究证明，市场机制不能解决的问题，政府也不一定能解决，即使能解决，也不一定比市场解决得更好。在效率假设的基础上，政府权力越集中，其治理效果越明显，治理效率越高。政府责任是为社会谋求福利，这一观点随着凯恩斯理论的广泛传播而深入人心，政府干预也逐步合法化。然而相比较于政府治理取得的成果，污染治理过程中却往往隐藏着更为严重的政府失败。这是由于政府行为并非永远代表着公共利益，政府决策和执行过程也存在着信息不完全、政府能力有限和政企合谋等因素。例如，农业面源污染的不易检测性导致了污染物的难以估量，污染物总量的不确定进一步导致了政策制定依据的模糊性。此外，政府自身存在自利性。经济发展带来的政绩往往是以环境污染或者忽视环境污染为代价的，如忽视经济收益高但污染严重的企业。
综上所述，传统治理模式中，无论是市场机制单中心治理模式，还是政府单中心治理模式，在我国目前严峻的农业面源污染现状下，均不能提出有效治理农业面源污染的制度措施。因此，当务之急是探索农业面源污染治理的新模式，在政府干预和市场机制调节的基础上，引入农业面源污染的其他相关主体，包括农户、社会力量等，构建多中心合作治理模式。
2多中心合作农业面源污染治理模式的构建
2.1多中心合作概述
“多中心”的概念最早由迈克尔・波兰尼在《自由的逻辑》中提出。Ostrom等人在此基础上发展并完善了多中心理论，其核心思想在于多中心合作机制能使一群相互依赖的个体自我组织相互合作，进行自主治理，并有效防止搭便车、规避责任等行为的发生。多中心合作机制是一种以共识为导向的正式制度安排，在这种制度安排下，政府机构能够主动地将非政府的利益相关者卷入到环境决策和管理过程中。多中心意味着存在多个决策主体，每个决策主体之间相互独立，其强调在污染治理过程中各主体之间应该采取适合自己特点和能发挥自己优势的方式。这也将打破传统的以政府机构为治理主体的模式，取而代之的是一种新型合作治理模式，其实现过程是多主体之间相互依赖、沟通交流、自愿协作，调和不同主体之间的利益关系，维护共同利益的过程。农业面源污染治理具有非排他性及非竞争性，其成因复杂，治理过程涉及到众多利益相关者，与多中心合作思想不谋而合。而且，在多中心合作机制下，政府不再是单一主体，农户也不再是被动接受者，政府的主要任务就是通过宏观上的调控，吸纳各主体意见，制定相应政策，继而让他们进行自主治理。
2.2多主体角色定位
利益相关者理论和孙勇、陈晓宏等的研究分析认为，农业面源污染中的多元主体包括政府、农户和社会力量，各方关系如图1所示。在多中心合作视角下，对农业面源污染治理过程中涉及到多元主体重新进行角色定位。
2.2.1政府角色：管理者、引导者和监督者多中心合作既反对政府单中心治理，也区别于市场机制中的私有化。它不意味着政府从农业面源污染治理中退出，而是政府角色的转变。政府从单一主体转变为污染治理主体之一，其管理方式也从直接管理转变为间接管理。在多中心合作治理模式中，政府的角色行为包括制定农业面源污染治理的政策、实践和工作框架，制定总体规划、建立治理农业面源污染管理的一系列制度和体系以及对农户、公众及其他社会团体等的监督管理。因此，在农业面源污染治理过程中，政府既是政策的制定者和管理者，也是协助政策实施的引导者，更是农户减少污染行为的监督者。
2.2.2农户角色：污染产生者、源头治理者农户作为人类进入农业社会以来最基本的经济组织，也是最根本的微观经营主体。虽然目前文献对“农户”一词的解释很多，但直接定义并不常见。综合国内研究，认为农户是以姻缘、血缘或收养关系为基础，主要依靠家庭劳动力从事生产经营活动的农村家庭，具有生产和消费双重属性。农业面源污染来源于农户生产经营活动，包括化肥、农药、农膜的使用，畜禽粪便的不当处理等。农户既是农业面源污染的直接产生者――户主特征、家庭资源禀赋、家庭经营特征等因素对污染轻重产生不同程度的影响，但与此同时农户也是分析和治理污染问题的基本经济单位。治理农业面源污染最根本最有效的手段就是通过政策来引导农户行为，让农户自觉自愿地减少污染行为，从而到达治理效果。
2.2.3社会力量角色：监督者、调解者农业面源污染治理体系中的社会力量应包括公众、专家学者、非政府组织（NGO）和舆论传媒，这些主体协同一致构成公众参与的社会性监督。社会力量角色行为过程是一个连续、双向性意见交换的过程，能够增进对农业面源污染治理的了解，使得公众能够“捕获”政府的地方保护主义行为和其他违法行为，并将这种信息反馈给社会和监察部门。专家学者及非政府组织的知识和信息比其他团体更全面也更具专业优势，在政府制定政策时可提供有效建议；舆论传媒则可以通过新闻媒体等方式传播信息，形成社会反响。总的来说，一方面，社会力量有着传播信息、监督政府行为的作用，使得农业面源污染问题能引起政府的重视，对政府工作起到促进作用；另一方面，社会力量可以作为调解者，调解政府与农户之间因沟通、指导不到位产生的问题，促进两者之间的和谐合作和共同治理。
2.3多中心合作治理模式的构建
多中心合作农业面源污染治理模式的构建如图2所示，分为三个层面：农户层面、政府层面和社会层面。农户层面从微观角度出发，源头治理着手，对农户进行培训教育和农业技术的普及推广，旨在能从根本上缓解农业面源污染；政府层面意在转变治理方式，制定总体规划，把握全局，对污染治理实施宏观调控；社会层面则希望通过完善社会力量参与机制，发挥公众优势，起到监督、反馈和调解作用。
2.3.1农户主体学习机制和补偿机制农户既是农业生产的主体，也是农业面源污染的源头治理主体，更是污染治理成果的受益者，只有实现农户真正参与到农业面源污染治理过程中，才能实现污染治理目标。因此，政府要发挥管理者和指导者的作用，构建农户学习机制和补偿机制，加强农户个体行为决策，让农户自觉参与农业面源污染治理。
目前在我国大部分农村地区，农户不是没有参与农业面源污染治理的意愿，而是对农业面源污染认识不深，没有意识到其危害，农户参与污染治理缺少利益驱动。基于此，应从两方面着手予以扭转：一方面，通过构建农户主体学习机制，加强生态经济、和谐发展理念的普及和农业技术应用推广，提高农户的环保意识和科技素质，增强农户责任感，让农户从根本上认识到农业面源污染的危害，意识到污染治理不仅可以带来生态收益，更能带来经济收益，从而端正农户生产行为，实现环境经济友好发展；另一方面，通过落实农村补偿机制，调动农户参与农业面源污染治理的积极性，鼓励农户采取环境友好型农业技术和生态经济型生产资料，从源头上减少农业生产活动中化肥、农药和农膜的使用量，从而达到减少农业面源污染的目的。
2.3.2从政府单中心治理到政府参与传统治理模式是以政府单中心治理为主，即政府是治理体系中的唯一主体，其权利涵盖从宏观政策制定到微观措施执行。这种治理模式下，制度实施、管理方式乃至市场资源配置均以政府为主体，直接点对点操作执行，农户被动接受政策，没有动机和积极性去进行污染治理，公众等社会力量作用不明显甚至发挥不了作用。因此，构建多中心合作的农业面源污染治理模式，首要条件是转变政府单中心治理方式。需要强调的是，治理方式的转变，不是否认政府的作用，而是政府角色的转换：从单中心治理、垄断治理向管理者、监督者和引导者的角色转换，即强调政府政策法规上的宏观调控和政策落实的监督及引导。政府部门应当集中力量健全法制建设，抓好宏观调控，做好综合决策，完善监督体系，确保政策实施到位和监管公正，加大宣传力度、广度和深度，积极提供农户和公众环保素质。政府要学会放权，将市场自身能够解决的交由市场自行解决，从繁琐冗杂的事物中走出来，仅在宏观上把握政策和政策实施，具体的管理实务和落实行为则交由其他主体执行。
2.3.3完善社会力量参与机制环境管理实践证明，社会力量参与在生态环境保护中的作用是不可替代的。同样的，农业面源污染治理离不开公众、舆论传媒等社会力量的互动参与。社会力量参与治理并不顺利，人们更多的是关注污染治理过程中的利益分配问题，但作为农业面源污染治理主体之一，社会力量具有其他主体所没有的专业优势和重要作用。因此，政府要清楚认识到社会力量参与治理的必要性和重要性，在完善监管机制的基础上，鼓励公众参与，可以设立专门部门，预留专项资金，及时收集整理和利用公众反馈的信息。此外，政府还应该认可非政府组织及其他民间环保组织，承认其合法地位，必要时候可以提供资金帮助和政策扶持。只有这样，才能真正使新型多中心农业面源污染治理模式的最后拼图――社会力量充分发挥作用。
3结束语
目前，农业面源污染已经成为比点源污染更为严重的污染问题。随着对农业面源污染及其治理模式研究的逐步深入，人们也逐渐意识到，单纯依靠市场机制和政府单中心治理已经不能满足农业面源污染治理要求。政府不能仅局限于行政角色，在制定政策、发挥统筹作用之余，还应当充分认识到农户、社会力量在农业面源污染治理过程中的重要作用。因此，本研究立足于我国农业面源污染基本现状，将政府、农户和社会力量引入到农业面源污染治理体系中，并基于多中心合作视角，构建了多主体参与污染治理的多中心治理模式，明确政府、农户和社会力量角色，进一步加强政府监督管理和指导力度，提高农户的环保意识和完善公众参与机制建设，对我国农业面源污染的治理具有深远意义。
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关键词:协商合作 城市社区 治理结构
城市社区作为城市的基本单元，其发展过程实质上是各种力量在社区空间中相互博弈、相互作用构成网络的过程，是一个逐步走向社区善治的过程。城市社区的日益发展及社区主体的日趋成长，为社区治理提供了多元主体。在这种背景下，无论是社区资源的整合，还是社区功能的日益完善，都要求社区的治理结构走向协商合作。
协商合作逻辑下的社区治理
合作主义也被称为统合主义、法团主义或社团主义，是20世纪70年代由施密特(Pilippe C Schmitter)系统概括的。合作主义是“一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型”。在合作主义的视野中，国家与社会是一种协商、合作的逻辑关系。由于中国的公民社会还不成熟，因此，一方面需要政府必须有一个规范的模式和框架，以及时地将社会的积极性和创造性纳入政府的体系，另一方面国家要承担起培育公民社会的责任，由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程，因此培育公民社会是一个培养公民自主性、参与性、权利性的过程。从政治层面上看，公众参与社区治理是城市基层民主的基础和核心内容，也构成了现代民主发展的重要基础。而公众参与与社区治理的实现过程是国家与社会的一种相互博弈过程。从现代民主的发展趋势与西方发达国家实践来看，协商合作是现代社区发展的逻辑视野。
从我国社区治理的实践来看，社区治理正经历着深刻的变迁，主体由单一化(政府)转变为多元化，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理过程由行政控制转变为民主协商与合作，治理关系由依附与庇护关系转变为博弈与互惠的理性取向关系。由于利益主体的多元化，社区治理实质上成为一种利益主体间的集体博弈与选择过程，即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的合作互动过程。在协商合作逻辑下的社区治理，应是在相关利益主体(即社区治理主体)间合作网络体系建构与完善的基础上，以社区参与为社区治理的结构性驱动力，通过正式和非正式制度规则的形成，塑造一种新的多中心社区治理秩序。
同时，社区治理的核心对象是社区公共事务，这也是社区治理的逻辑起点。协商合作逻辑下的社区治理结构源于社区公共事务及利益主体的多元化。社区公共事务是公共产品的组合，是涉及多个家庭和多个组织的共同需求，是个体需求的集合。社会公共事务涉及到多个行为主体之间的复杂权利关系，实质上这是一种利益关系的博弈，这就需要建立一种集体选择机制来解决个体需求的表达与整合问题。同时，治理社区公共事务需要各相关利益主体贡献资源、分摊成本、共享利益，这也需要建立一种平等的协商合作机制，以实现资源的效用尽可能最大化。
现行社区治理结构分析
构建或确立一种新的城市治理与社区建设模式，首先必须在理论上确立政府、市场和(社会)社区三者之间的关系。研究一国或一个地区的城市治理和社区治理模式亦是如此。国家与社会的关系从不同角度可以有多种分类，按其强弱程度的不同，可划分为四种模式:“弱政府，弱社会”、“强政府，弱社会”、“弱政府，强社会”、“强政府，强社会”。所谓“强政府”，就是强调“国家至上论”，认为政府行政权力应当无所不在、无所不能，这种模式的典型特征是“万能政府”。所谓“强社会”，是强调“社会至上论”，认为“管得少的政府就是最好的政府”，其典型特征是社会充分自治。
从加强和推进社区建设的目标来看，应该是“强社会”;但从实际社区建设的推进过程和经验来看，特别是在初期阶段，应该是“强政府”。从我国社区建设的推进过程来看，我国现行的社区治理结构呈现出“强政府，弱社会”的特征，其主要表现为:现实社会与强大的政府相比，还相当弱小，人们所追求的强社会所依赖的市民社会，没有真正形成;另一方面，长期以来，政府虽经历了多次政府机构改革，但政府权力的回缩力度过小，没有为社区组织的发展释放更多的权力空间。从理论上说，在“强社会”的表象特征中，社区是城市社会管理的微观重心。从我国现行的社区管理体制来看，“强社会”事实上是不存在的。
从社区的自主权来看，当前，社区很大程度上受制于政府，难以与政府形成有效的协商合作。社区的自主权主要包括社区的财权、用人权和事权。一个充分自治的社区，必然是对自己的事务有充分的自主决策权，能动用社区财力进行社区各方面的建设。现实中，社区的财权依靠于政府，包括各种建设经费、办公经费、社区工作人员的工资等都来源于政府。政府对每个社区经费的划拨具有自由裁量权，因而社区建设的状况与前景取决于政府的投入。在用人权上，社区所拥有的自主权限也十分有限。政府一般掌握着用人权，以保证其各项方针政策得以在社区顺利实行，一些地方甚至出现由政府直接任命社区工作人员的情况。在社区的事权上，社区承担了大量来自政府的职能，而对于自身的事务反倒无暇顾及。这种情况导致了社区居民与居委会是法定的，而政府与居委会却形成了实际的，这种双重极易导致政出多门、令出多门等现象，从而形成委托—困境，最终出现居委会缺位。
构建协商合作的社区治理结构
自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后，虽然各地区进行了治理模式的多方实践，也取得了一些成效，但仍存在以下问题:政府仍然在社区治理中扮演着重要角色，社区居委会的力量仍旧较为薄弱，社区成员参与主动性差。伴随着经济发展与社会转型，国家与社会关系也随之不断进行调整，在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长，这为社区治理协商合作的实现提供了基础。
(一)改革城市管理体制
我国社区建设是从改革城市街道办事处和居委会的管理体制入手的，体制问题是一个根本问题，社区建设的重点就是要创新城市基层管理体制。从目前的改革模式来看，主要是弱化模式，即弱化街道办事处的职能，通过扩大社区居委会规模，健全社区居委会的职能，以此做大、做强社区。这种模式虽然在实践中表现形式多样，但从理论上看，都有一个共同的前提特征，即基于协商合作的逻辑。
基于目前各地的社区建设实践和各地的城市基层管理体制的改革试点，本文建议的改革思路是:
第一，弱化直至取消街道办事处的存在，在社区内设立社区行政事务服务中心，履行本社区内的行政管理与服务职能，承接现行街道办事处的职能，同时将现在由社区居委会承担的行政性职能转接过来。第二，实施“一社区一党工委”的政策，将现行的街道党工委改为社区党工委。社区党工委是社区内多种组织和各项工作的领导核心，同时取代社区内原有的其他党的组织，如社区党委、党总支、党支部。第三，保留社区内现有的社区居委会组织和社区成员代表会议。这两个组织应该成为社区居民权益的保护性机构，其主要职责是维护社区居民的合法权益不受侵犯。在法律程序框架内，社区成员代表会议由全体有选举权的社区居民选举产生，社区居委会是在社区成员代表会议的常设机构，由其产生，对其负责。经过这样的组织和制度设计后，社区里有社区党工委、社区行政事务服务中心、社区成员代表会议、社区居委会以及其它社会中介服务组织、民间组织。
(二)明确社区组织的职能
首先，要对社区事务进行明确划分，主要分为社区公共事务和社区私人事务，凡是可以通过市场来提供的私人产品，应该通过市场来调节，由市场主体来提供。社区居委会自己创办的便民服务点，可以通过承包、租赁等方式由个体或者私营企业来经营，同时由社区居委会负责监督。其次，将社区公共事务进一步细分为社区行政事务、社区邻里事务、社区组织事务。凡是属于由行政执法主体提供的公共产品，必须由相应的行政部门来独立承担;凡是可以通过社区居民民间组织来解决的邻里事务，可以让各种社区民间组织通过自我服务的方式加以解决;凡是涉及到居民权利的社区组织事务，均由社区自治组织来承担。明晰各组织的职能，有利于推进社区各类组织的功能分化，这为社会中介组织的发展提供了充分的空间，同时也为构建协商合作逻辑下的社区治理模式奠定了坚实的组织基础。
(三)提升社区居民的参与度
社区居民参与度的高低，决定着社区建设与城市基层民主化实现程度的高低，是实现社区建设由外源型行政推动向内生型自治发展的关键，也是协商合作逻辑下社区治理模式发展的本义所在。为此，要探索各种行之有效的民主实践形式，拓宽民主渠道，提高社区居民参与的积极性，积极推进社区自治。
首先，加强对社区居民的思想培育，树立社区意识;培育各类社区组织的社区意识，逐步建立健全共驻共建、资源共享、利益共享、责任共担的机制。其次，强化社区居民与社区之间的利益关系，推动居民利益社区化。将社区居民的利益与社区事务紧密相联，能使居民在利益关系的基础上自主参与社区事务的管理。这样，可以真正实现居民回归社会的目标。再次，开辟多种民主渠道，为社区居民参与社区事务提供良好的机制保障。要大力试行社区事务听证制度，要在社区内开展民主评议活动，提高社区工作的透明度和居民的信任感。
结论
综上所述，自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后，虽然各地区进行了治理模式的多方实践，也取得了一些成效，但总体上并不理想，表现为政府仍然在社区治理中扮演着重要角色，社区居委会的力量仍旧较为薄弱，社区成员参与主动性差。伴随着经济发展与社会转型，国家与社会关系也随之不断进行着调整，在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长，这为社区治理协商合作的实现提供了基础。从我国的历史发展趋势来看，在国家与社会的关系上，将从国家主导型向国家与社会合作型转变。在政府与社会的协商合作中，政府的权力逐渐向社会过渡，社会权力逐渐扩大，社会的自治能力得到增强。在协商合作的逻辑视角下，在城市社区建构一种新型的国家与社会关系将有利于中国社会的长期稳定与发展。
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关键词：公共危机；协同治理；多元参与
自从有文字记载以来，危机就时刻伴随着人们，可是说，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。所谓危机，就是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、并造成重大损失或者威胁的事件。而公共危机，简单地说，就是一个事件突然发生对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁。
随着经济全球化的不断深入以及我国改革开放后经济社会的不断发展，特别是互联网的发展，使得信息传播的速度和范围不断加大，给予政府处理公共危机的反应时间越来越短，要求越来越高。
现如今，鉴于公共危机的不确定性、突发性的特点，以及政府的人力，财力等资源的限制，单靠政府的一己之力已经很难控制危机处理的局面，也很难满足所涉居民的要求。新形势下，对于政府而言，危机处理的主要任务已经不再是完善内部的机制，而是，如何建立起一个多元主体协同参与的公共危机治理管理体系，调动相关的社会资源与力量进行危机救治，并将治理体系制度化，完善监督和制约机制。
一、概念界定：公共危机与协同治理
（一）公共危机的内涵与特点
关于公共危机的内涵，不同的学者给予的不同的定义，美国学者罗森塔尔（Rosenthal）认为，公共危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。本文所研究的公共危机，是指对人们的生命、财产等造成威胁，且超出政府在行政常态下的管理能力，需要政府和社会能够采取及时恰当的预警、应急措施来加以应对的事件。从定义上，我们不难看出，公共危机具有公共性、紧急性、不确定性、变动性阶段性的特点。
（二）协同治理的内涵与特点
所谓协同，即“相互协调、共同作用”。 所谓治理，是指各种公共的、私人的、个人和机构共同参与事务的管理方式。那么，公共危机中的协同治理，是指在网络技术和信息技术的支持下， 针对潜在的和当前的危机，政府、非政府组织、企业、个人等多种社会要素采用相互合作的方式，采取一系列的控制行动，有效地预防、处理危机的过程。
从定义上来看，协同治理下的政府公共危机处理，有以下几个特点：首先，多元化的危机处理主体。政府虽然仍旧起着主导的作用，但已经不是唯一的主体。其次，合作是危机处理的运作方式。为达成社会秩序稳定的目的，各个主体通过协商对话，发挥各自所长，参与到危机处理中来，努力促成多元合作，相互制约监督的社会治理局面。第三，公共利益的增进是协同危机治理的最终目的所在。在危机处理中，各主体构成有弹性的协同治理网络，在各自的领域发挥所长，实现整体大于部分之和的治理效果。在此过程中，不仅提高了社会以及居民对于公共事务的关心程度，更是合理的利用了社会的资源，转移了政府的作业压力，通过危机转化为增进社会认同感的机遇，实现公共利益。
二、协同治理公共危机的必要性分析
转型期的中国，正经历着全球化的巨大考验，人口流动加速，社会结构分化，不同国家地区的文化碰撞等，都将导致社会的不稳定性，使得公共危机时隐时现，对于政府的危机处理能力也提出了巨大的考验。“福兮祸之所伏，祸兮福之所倚”，公共危机，“危险”和“机遇”的结合。在此情况下，及时、妥善的公共危机治理措施以及机制显得尤为必要。同时我们也需意识到，在现代社会，个体限于其信息、资源、技术能力的限制，凭借一己之力解决问题已经不现实。面对日益复杂的公共危机局面，以及社会力量的不断发展的现实，政府寻求社会的合作已经成为必然的选择，协同治理在危机处理中也显得尤为必要。
但是我们也需要意识到，政府是公共服务的主要提供者和管理者，拥有大量的社会资源。在公共危机治理机制中，鉴于其权威性和强制性，仍然占有着主导地位，制定危机处理的方针政策，统筹参与的社会力量，调解期间的矛盾，促使危机的解决和后期安抚工作的开展，其次，我们也需看到，公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。政府应该通过宣传，强化社会和公众对危机的意识，提供多主体参与的法律制度保障，促使公共危机治理网络整体水平的提升。
三、协同治理视角下公共危机处理的实现路径
通过上文的论述，我们不难发现，现如今，公共危机的治理关键是在于政府是否提供了一系列的制度和程序保障，来确保社会力量的作用得以发挥，矛盾得以协调，各自取长补短，实现公共危机解决，公共利益增进的目的。目前，我国协同治理公共危机的机制还未完善，危机治理网络也存在者不足之处，因此，政府转变治理理念、提供法律保障、完善制约监督体系、提供社会力量的参与渠道，鼓励多元参与是如今公共危机治理的首要任务。
（一）观念转变：实现管理理念向协同治理理念的转变
政府需要转变传统的管理理念，从自上而下、管制与命令的管理方式向多元合作治理的方式转变。首先，树立人本理念。在危机处理中，坚持以人为本，保护人民的生命财产安全、保障人民的权利。其次，危机处理透明化。随着互联网的发展，信息传播的速度已经大大提升。如果政府故意隐瞒事态，反而会处于被动的局面。因此，在危机处理过程中，政府应该完善社会信息的传播机制，及时的与民众沟通，争取危机处理的时间和社会大众的认可。
（二）制度保障：完善多元主体参与危机治理的法律法规
在危机处理中，只有明晰各主体的权责，做到有章可循，才不会出现忙乱，促使公共危机有序解决。《突发事件应对法》，是我国针对公共危机的一部法律，其中对危机应对与管理作出了详细的规定。但是我们不难看出，其主要是针对政府这一主体在公共危机中应该如何治理，对于在公共危机治理中，社会力量以及居民个人等主体的权责并未详细做出规范。
因此，政府应加强制定公共危机中协作治理的法律规范，明晰各主体的权利和义务，并且制定相应的对于越规矩的惩罚措施，做到公共危机处理中有法可依，各部门各司其职。
（三）监督机制：保障协同治理参与者的权责实现
没有监督的权力，会演变成“恶力”，导致权力“寻租”，破坏社会秩序。因此健全监督保障机制，保证政府和参与主体的权利，促使治理网络运转协调，是危机治理成功的关键。政府应该利用立法、司法监督体系和行政监督体系，以及社会监督、媒体监督、公众监督等多种渠道，搭建一个完整的监督系统，各种监督力量共同参与，促使机制化的监督体系形成，实现危机治理中，参与者安于其责，有序参与。
四、结语
当公共危机事件发生后，人们不可能阻止其发生，那么，如何及时恰当的处理危机，是政府的首要任务。以协同治理为理念，调动社会力量，完善相应的法律法规，无疑是政府危机治理的一个良策。然而我们也需意识到，体制的搭建与完善，不可能一蹴而就，仍然需要政府与社会公共同的努力。
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