时间：2023-08-03 17:28:08
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇市域社会治理的做法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
10月27日，福建省安监局、福州市、厦门市、漳州市、泉州市、三明市、莆田市、南平市、龙岩市、宁德市、温州市、丽水市、衢州市、汕头市、梅州市、潮州市、揭阳市、上饶市、鹰潭市、抚州市、赣州市海西20城市安监局共同签署《海西中心城市安全生产合作协议》。此举是海西20城市在安全生产领域全面携手合作的重要标志。
根据《协议》，海西20城市将坚持“优势互补、资源共享，持续合作、互利共赢，安全发展、服务全局”的宗旨，共同推进区域安全生产合作，建立健全相互尊重、合作共赢机制，全面落实安全生产“一岗双责”和企业主体责任，有效推进区域安全生产执法、治理、宣传教育“三项行动”，切实加强安全生产法制体制机制、保障能力和监管队伍“三项建设”，实现安全生产监督管理资源的有效利用和合理共享，提升区域安全生产事故预防与应急处置能力，促进区域性安全生产监管水平的整体提升，推动海西中心城市经济社会全面、协调、可持续发展。
《协议》还就合作领域、合作内容、合作机制等达成共识。海西20城市重点在安全发展理念、创新监管方式、健全协调机制、重点领域监管、事故应急救援、人员互访交流等方面开展生产安全领域的合作与交流。
落实区域安全发展理念。认真贯彻落实科学发展观，牢固树立“安全发展”理念和“发展经济是政绩、抓好安全生产也是政绩”的观念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，坚持标本兼治、重在治本，推进安全生产全员、全过程、全方位管理。加强安全生产基础理论的研究合作，不断推进安全生产理论创新，共享安全生产理论研究成果，共同推进区域安全发展，为区域经济社会持续快速发展创造良好的安全发展环境。
创新区域安全监管方式。树立区域安全生产监管“一盘棋”的思想，加强安全生产政策研究，推进安全生产法制建设，相互学习并借鉴区域安全监管的好经验、好做法。探索开展联合执法行动，加强区域监管执法、重大隐患排查治理的配合协调，特别要加强周边相邻地区监管执法行动的配合协调，防止非法违法生产、经营和建设活动为躲避打击流向相邻地区。强化综合监管，全面落实安全生产“一岗双责”，协调本地区相关监管执法部门加强与区域相邻部门的配合。
健全区域协调沟通机制。加强区域安全生产合作制度建设，健全区域安全生产合作机制，加快建立安全生产信息交流、重大情况通报、跨区联合执法、事故应急救援、跨区事故查处、安全资质互认等协调沟通机制，充分利用区域安全合作平台，解决实际问题。切实加强信息沟通交流，相互开放各种信息渠道，及时通报各类情况和信息，特别要及时通报陆上、水上重大危险源移动、运营情况，加强适时监控，使之在区域内始终处于有效监管之中，确保遇突况能够得到及时、有效处置。
加强重点领域监管协作。区域内各成员单位之间要本着相互支持、积极配合、提供方便、共防共治的原则，开展协作互助，重点加强煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、道路交通、水上交通、渔业生产、建筑施工等高危行业和领域安全生产监管协作，加大科学技术的推广应用，加强技术合作交流，经常性通报监管执法工作情况，共同打击非法生产、经营、建设行为。
共享区域应急救援资源。推动区域安全生产应急救援体系建设，建立健全安全生产预警体系，形成功能齐全、反应灵敏、相互协助的安全生产应急救援机制。充分利用区域现有资源，加强区域间应急救援资源的共享与合作，构建应急管理与指挥通信信息通报和协助机制，加强事故应急救援特别是海上搜救、矿山救护、道路交通和危险化学品运输事故的应急救援与处置的协作与配合。
促进人员互访经验互学。充分利用区域联席会议、安全发展论坛等平台，学习借鉴合作各方的经验做法，不断拓宽交流合作渠道，经常组织不同类型、不同层次的人员参观考察、学习交流、课题调研、座谈培训、对口互检等，相互交流好的政策措施、好的经验做法，在互动中借鉴学习，在互动中深化合作，在互动中增进了解，在互动中取长补短，在互动中总结提高，使区域安全合作领域不断拓宽、合作内容不断深化、合作层次不断提升。
深秋的红崖山水库气温接近零度，寒气逼人，风大浪急。今年红崖山水库蓄水量最多时达到6700多万方。红崖山水库蓄水量的多少，直接影响着全县生态治理和生产发展。要加大水库清淤力度，科学清淤、安全清淤，增加水库容量，为灌溉调蓄和生态治理用水提供强有力的保障。要利用好水库的风景优势，紧紧抓住全国第13批水利景区建设的机遇，统筹规划建设好红崖山水库区域湿地公园景区。要搞好库区绿化和生态治理，统一规划、分步推进景区建设。要积极引进市场主体参与水库清淤和绿化等工程，加快景区建设。要综合开发，积极发展壮大渔业、旅游业，全面提升红崖山水库的综合利用效率，把红崖山水库打造成集灌溉调蓄、生态治理、旅游休闲、渔业发展为一体的沙漠水库区域湿地景区。
生态立市战略是市经济社会可持续发展的重要保障。遏制生态恶化趋势，实现石羊河流域重点治理期目标，一项长期而艰巨的任务，要坚持打好“三套组合拳”遵循“南护水源、中调结构、北治风沙”方针，统筹抓好节水、造林、治沙、防污四个重点，探索建立“国家有投入、科技做支撑、农民有收益”生态建设长效机制，促进生态持续好转。以实现蔡旗断面下泄水量达到2.9亿m3以上、盆地地下水开采量减少到0.86亿m3目标为重点，全面实施节水工程改造、设施农业建设等重点治理措施，实施“最严格水资源管理制度试点”提前五年实现石羊河流域重点治理远期目标。加大防沙治沙力度，将治沙生态林承包给农民管护经营，严格实行“四禁”规定，加大湿地保护恢复和建设力度。
跨越发展的最终目的就是让群众早点过上好日子。要深刻认识社会主义新农村建设的重大意义，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的总体要求，全面推进新农村建设进程。要积极引导农户转变生活方式和生产方式，改变生活习惯，建设生活、生产分离的新农村。
要进一步搞好农村环境建设，搞好绿化、硬化、美化等工作，切实为村民营造一个和谐、文明的生活环境。要总结经验，把中陶新村作为全市新农村建设的样板村，以点带面，用典型推动工作。其他县区要学习借鉴中陶新村的好经验、好做法，积极动员群众加快小康住宅建设。
要鼓励农户大力发展设施农牧业+特色林果业的主体生产模式，实现传统农业向节水高效农业的跨越，加快新农村建设进程，切实让农民享受新农村建设带来的幸福生活。
各级各部门学习贯彻市第三次党代会的精神，重在抓好落实。要结合自身实际，以创新的思路和举措，全力实现经济社会跨越式发展的新目标。县要发挥自身优势，进一步转变作风，艰苦奋斗，求真务实，负重拼搏，率先发展，做好全市的表率。
一、总体要求
以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的、二中、三中、四中全会精神和关于安全生产的重要论述，进一步强化底线思维和红线意识，坚持问题导向、目标导向和结果导向，深入开展全县民政服务机构消防安全整治，建立健全更加完善的源头治理、更加严密的责任体系和更加有效的风险管控等措施，扎实推进消防安全治理体系和治理能力现代化，为维护全县民政服务对象生命财产安全创造优质的消防安全环境。
二、整治目标
利用三年时间，深入推进打通消防生命通道、突出风险整治、打牢民政服务机构消防基础、强化重点行业管理“五大攻坚行动”，和消防信息化管理能力、公民消防安全素质“两项提升工程”，努力实现消防安全突出风险得到明显整治、消防治理责任机制明显加强、火灾风险防控体系明显优化、全民消防安全素质明显提升、社会消防安全环境明显改善。
三、组织机构
县民政局成立消防安全专项整治三年行动指导组，县民政局局长任组长，县民政局各党组成员为成员，负责专项行动的督促落实，下设消防安全专项整治三年行动办公室，办公室设在养老服务股，负责定期调度各乡镇、开发区、局属各单位工作推进情况，掌握工作进度，对工作推动力度不大、进度缓慢的，将下发督办通知书、约谈相关单位。
四、主要任务
（一）养老机构火灾隐患排查。7月底前，消防救援大队联合民政局组织召开全县养老机构行业系统消防安全标准化建设会议，推动消防安全标准化达标创建工作。健全完善“五实十岗”消防责任体系，强化督导考核；指导医疗、养老机构全面落实自查自改，明确整改时限、责任人，建立问题隐患和整改责任“两个清单”，全面摸清消防安全现状；重点检查单位主体责任落实情况、单位各项管理制度执行情况、自查隐患整改情况、单位消防安全管理长效机制建设情况等，真正实现从“查隐患”向“查责任”转变，切实消除一批医疗、养老机构火灾隐患存量，夯实单位火灾防控基础。民政局要进一步加快推进全县养老机构消防设施设备改造工程的进度，12月底前，确保全县养老机构消防设施设备改造工程全部通过住建部门消防验收。2020年12月30日前，全县养老机构全部建立完善消防档案，养老机构至少打造3处行业标杆单位（表1、表2）；2021年，全面完成消防安全标准化管理达标创建；2022年，完善长效管理机制，推动单位火灾防控能力进一步提升。
（二）集中整治行业消防安全问题。2020年9月底前，民政部门要对养老服务机构、救助管理和托养机构等行业单位集中开展排查整治，及时消除火灾隐患并将排查整治统计表上报至专项行动办公室（表1）。对一时难以整改的隐患，要分类制定整改对策，列出整改计划，明确整改时限，提供消防技术服务，2022年底前基本整改完毕。
（三）推行行业消防安全标准化管理。消防安全委员会将在今年印发《行业消防安全标准化管理要则》，民政部门将建立完善行业系统消防安全管理规定，推广“三自主两公开一承诺”做法，组织行业单位开展消防安全标准化管理。2020年底前，由民政局牵头，打造行业标杆示范单位不少于3个（表2），所有消防安全重点单位全部完成消防安全标准化管理达标创建；2021年，全面推广典型经验做法；2022年，有效落实行业标准化管理。
（四）加强重要节点消防安全教育。各乡镇民政办、开发区社会事务局、局属各单位要紧紧围绕“防灾减灾日”、“安全生产月”、“119消防宣传月”等主题活动，紧密结合区域消防安全形势、火灾特点，利用线上、线下手段开展提示性、警示性消防安全教育，普及消防安全常识。
五、时间安排
自2020年6月至2022年12月，分四个阶段进行。
（一）动员部署阶段（2020年6月20日前）。各乡镇民政办、开发区社会事务局、局属各单位要结合实际细化制定本地区、本部门实施方案，召开动员部署会议，进一步明确治理目标、重点任务、责任分工、工作措施、治理时限等内容。
（二）排查整治阶段（2020年6月20日至12月）。各乡镇民政办、开发区社会事务局、局属各单位根据方案要求全面排查本地区、本行业系统消防安全风险隐患，建立问题隐患和整改责任“两个清单”，及时上报排查及政治结果，确保各项排查任务精准推进落实。
（三）集中攻坚阶段（2021年）。召开专项行动阶段性总结会议，梳理各乡镇民政办、开发区社会事务局、局属各单位对照前期排查的“两个清单”，进一步细化治理举措，实施差异化整治。存在重大火灾隐患的，一律落实政府挂牌督办和跟踪整治，确保按时整改销案。
（四）巩固提升阶段（2022年）。在推进消防安全突出风险隐患整改的同时，各乡镇民政办、开发区社会事务局、局属各单位要出台一批配套举措、形成一批经验做法，建立健全本地区、本行业防范化解重大消防安全风险的系统性、机制性治理举措，提升整体治理水平。
六、工作要求
（一）强化组织领导。各乡镇民政办、开发区社会事务局、局属各单位要树牢安全发展理念，对消防安全专项整治进行研究部署，明确各项任务责任主体，细化职责分工，落实工作责任，全面落实三年行动的各项任务和要求。要推动本地区、本行业落实组织实施工作，各单位主要领导作为第一责任人，要成立组织，定期上报工作动态，确保各项任务按步推进、按期完成。
（二）强化统筹推进。各乡镇民政办、开发区社会事务局、局属各单位要坚持问题导向，坚持整体推进和重点突破相结合的原则，精准发力，综合施策。要紧抓当前行业领域消防安全突出问题和关键环节，围绕工作任务和工作重点，落实工作责任，明确工作措施，量化、细化工作要求，制定针对性强、切实可行的工作方案。要坚持因地制宜、因情施策，针对不同地区和行业领域特点，研究采取差异化的工作举措，提供相应的治理政策支撑，确保治理实效。
1999年以来，我国高等教育开始逐步扩招，许多高校都新建校区，由于城市土地资源的限制，高校新建的校区都分布于城市的郊区。城市配套设施的不完善，高校新校区附近往往缺乏大型商场等商业区；加之扩招人数的不断增多，高校食堂趋于饱和状态；高校食堂菜品单一，价格偏高，这便将学生们的需求转移到了学校周边的流动商贩身上。成都市双流县有着众多高校，大学城的出现，让周边这样的购买需求更加强烈。
成都市双流县高校周边流动商贩的存在有其特殊性。原本属于农民的土地被用以建设新校区或者开发城市房地产，大量农民失去了土地；此外，成都市双流县作为全国百强县之一，工业化水平必然是走在全国前列的，在双流县大力推进工业化的同时，还有大量农民在工业化的进程中成为了失地农民。低成本运作、低技术门槛、无固定场所等特点的职业，便成为了他们生存维持的主要方法之一。由于买方需求的特殊性和卖方生存的特殊性，成都市双流县高校聚集区的周边必然出现了流动商贩。
二、研究工具及样本情况
本次调查，采用问卷与访谈相结合的方式，以SPSS统计分析软件为载体进行数据处理。共发放买家版问卷390份，有效回收问卷363份，有效回收率93.1%；发放卖家版问卷114份，有效回收问卷105份，有效回收率92.1%。
三、研究数据分析与讨论
1.现实状况
（1）成都市双流高校周边流动商贩现象较为普遍，流动商贩已经成为该地区居民生活的一部分
成都市双流高校周边的绝大多数附近居民都表示见过流动商贩，未有见到流动商贩的居民仅占小部分（占5.7%），流动商贩的存在具有普遍性。并且仅有非常小部分的居民（约1.6%）表示他们从来不会购买流动商贩的商品，许多居民都表示若不存在这些流动商贩，他们的生活都会产生或多或少的影响，仅有11.5%的居民认为即使完全没有这些流动商贩，他们的生活也不会产生任何影响。
显然，当地居民已经与这些普遍的流动商贩们建立了生活上密切的联系，这也为不宜完全取缔流动商贩提供了一定的理论和现实依据。
（2）成都市双流高校周边流动商贩的治理较之前已经取得了较大改善，之前的功绩值得肯定，但还存在改进之处
许多流动商贩和买家都认同当前城管对于流动商贩的管理较之前都有较大的改善（85.7%的商贩认为与以前相比有所改善，71.3%的买家认为与以前相比有所改善），成果值得肯定。据了解，这样的感受主要源自于成都市双流县政府设立了临时便民市场，允许商贩在高校周围设立临时市场，这样的治理模式，与南京“十二分制”治理方案、浙江人本管理、青岛马路市场管理模式的经验类似，说明其他省市的成功经验在双流县高校周围推广是可行且可借鉴的。
然而也应看到，仍有14.3%的商贩和28.7%的买家并不认同这一点，说明成都市双流高校城管的治理模式仍有提高的空间。从商贩和买家对城管的满意度，也能反映出当前的状况还有很大的改进空间，只有28.6%的商贩和9%的买家认为他们对当前城管的工作方式是满意的，数据可见，这样的满意度是偏低的。接受调查的流动商贩中约有40%的商贩承认他们与城管发生过冲突，这在较大程度上影响了和谐，这也是应改进之处。
2.市场存在的相关原因分析
（1）买家购买原因分析
有53.3%的买家都承认其购买流动商贩的商品原因之一是价格便宜，为更好的分析该地区居民流动商贩与居民关系的现状，现以买家购买商品的频率为因变量（设立坚决不买、一般不买、有时买、经常买等四个频率程度），以收入状况为自变量因子（分别设立月1000元以下、1000元-2000元、2000元-4000元、4000元-8000元、8000元以上、学生，未工作等六个选项），进行单因素方差分析。结果显著（如表）二者间的显著性参数为0.209，统计分析中一般采用的显著性水平α=0.05，而0.209>0.05，组间不存在显著性差异，即不同收入状况的居民，购买流动商贩商品的频率不存在显著性差异。这说明虽然周边居民收入状况差距较大，但是对购买流动商贩商品的行为，并没有显著性差异，商贩的存在有市场基础。
单因素方差分析结果表
另一方面，成都市双流高校周边的居民多以在校大学生为主，在校大学生是一群特殊的群体，购买量大而消费能力不高。学生外的其他居民群体的总体收入也不高（月收入达到8000以上的居民仅占4.1%），由于该地区的特殊性，周围在此购房的居民，大多数也是为了规避市区的高额房价，总体消费水平不如市区的居民。仅有1.6%的居民表示从来不会购买流动商贩的商品，而不同收入状况的居民购买频率又无显著性差异，因此这再次论证了该地区居民的生活需要流动商贩。
除了价格因素外，85.2%的买家认为购买方便是其购买流动商贩商品的原因之一，同有时80%的流动商贩也认同了这点。由于位置的特殊性，该地区既远离了成都市区，又远离双流县城，周边几乎没有任何正规的农贸市场，周边居民购买商品不方便。同时该地区以在校大学生居多，近年来我国高校连年扩招，而基础设施建设却滞后，高校食堂时常出现排长队的现象，高校学生购买商品不方便，因此也转而奔向购买流动商贩的商品。
（2）流动商贩存在的原因分析
随着我国改革开放和经济社会发展不断推进，城市也获得长足进步，双流县作为全国百强县之一，工业化水平必然是走在全国前列的，大力推进工业化的同时，必然会有大量的失地农民，低成本运作、低技术门槛、无固定场所等特点的职业，便成为了他们生存维持的主要方法。流动商贩从事该行业的原因根深蒂固且十分复杂，与我国宏观经济相关，是我国发展到一定阶段的必然现象。
流动商贩的文化水平总体偏低，51.4%的为初中及以下文化，45.7%的为高中或中专文化，2.9%的为专科或大专文化，而本科及以上文化的为0。在这样的文化水平下，即使不从事该行业，商贩们也自认为难以找到其他的体面工作。从事本行业的收入较低（62.9%商贩月收入在2000元-4000元间，14.3%收入在1000元以下），若完全顺从城管的管理，顾客流失将更大，这也就导致了商贩们宁愿玩“猫捉老鼠”的游戏，以尽可能的补贴生活。有74.3%的流动商贩承认，他们出来从事该行业，的确是自己生活所迫，同时也有68%的买家认同了这点。若城管强制整顿，他们的生活来源将会阻断，生活将更加窘迫，这也增加了社会的不稳定性因素。
显然，政府城管部门显然不能采取“一刀切”的模式，否则还会产生诸多的社会矛盾。
3.治理建议与讨论
综上分析可知，无论是买家角度还是商贩角度，成都市双流县高校周边的流动商贩与居民生活关系密切的现实特点是由当前该地区的经济社会环境所决定的，是一种必然的现状特点。这在短期内是不可能改变的，不宜完全取缔流动商贩。
（1）政府部门方面
①继续推广临时便民市场措施，并在推广中改进管理模式
成都市双流县政府之前在双流高校周边设立的临时市场，得到了居民和商贩们的肯定。通过交流可知，政府设立临时便民市场试点的范围有限，而大多数商贩们每天的摆点区域并不固定，也许同天之内会在几个地方轮流摆点，其他地方并未设置临时便民市场，在这些区域摆点就难免会再次与城管发生冲突（有40%的商贩承认他们与城管发生过冲突）。并且临时市场在推广过程中，时间限制得过死，很多时候商贩都不能摆摊，居民也无法购买。有85.7%的商贩和77%的买家都认可这种划定临时经营区域的做法，0%的商贩和0.8%买家认为可以采取夺取的方式，0%的商贩和0.8%买家认为可以采用打压、驱赶的方式，设立临时区域的做法有一定的群众和理论基础，应该给予大力推广，在高校周边的更多地方设置临时经营区域。
卫生条件差、阻碍交通和影响市容，分别位居民心中流动商贩负面影响的前三位，认同上诉三种负面影响比例的居民分别达71.3%、59%和46.7%。有19.7%的买家认为流动商贩的存在弊大于利，若能改变负面影响，相信将有更多的居民会改变弊大于利的想法。政府需要出面协调，尽可能的解决一些这样的弊端。有62.9%的商贩和73.8%的居民认为，最优的方式是经调查论证后，选址给流动商贩经营，同时应该加强管理，无论是买家还是商贩都一致认为，有限度的放松管理并不是不管理。建议政府在推广设立临时市场时，还应着力解决推广中产生的其他问题。首先，在全面推广前，可以进行大量调查摸底工作，临时市场设立前征求附近居民和商家店铺的意见，并与街道办、小区物管公司等部门积极协调，争取更多的摆摊设点区域。其次，设立后应与临时摊贩签订《承诺书》，规定相关事宜；经营食品的商贩，还应办理卫生许可证。再次，应建立长效机制，确保临时市场管理持久有序，必要时还应该安排执法人员蹲守。最后，政府还可以发动群众自治、齐抓共管，可以在商贩中确立了几名“文明劝导员”，协助城管人员维护市场秩序。
②加强城管队伍建设，坚持以人为本的执法理念，全面提高城管执法人员的素质
数据显示40%的商贩承认与城管发生过冲突，同时90.2%的买家表示曾见过冲突。有55.7%的买家与34.3%的商贩赞同应该提高城管执法队伍的自身素质，人性化执法。大多数（68.9%）的买家都认为，城管对小贩采取强制手段的做法是错误的，作为执法者应该给他们讲道理。显然，刚性执法必然不能解决问题，容易导致针尖麦芒，应采用刚性执法与柔性执法相结合的方式。所谓刚性执法与柔性执法相结合的方式就是，即使商贩非法或无规则经营，也应得到相应人性化的处罚教育。这不仅指要配合舆论，更要从现实的执法实践中强调合法经营对于流动商贩的重要性，注重教育流动商贩合法经营。与此同时应向流动商贩们强调他们的违法行为，在何种程度上对其经营成本产生了何种影响，以避免部分商贩会因为高压强制打压政策而产生更为过激的对抗行动，一改以往“全盘落网、一个不留”的工作作风，以温和的态度进行劝导，给予对方改正的机会。执法实践中，应避免没收流动商贩经营工具及设备，对于屡教不改或态度坚决拒绝改正的，可以辅助使用其他罚没手段进行严格教育，对于这样的做法有75.4%的买家表示了赞同，但建议在具体的流动商贩管理尽量少用这样的方法。
人性执法不仅是对商贩的人性，更是对居民的人性，依法办事执法和管理在本质上都是维护民权与民利，32.8%的居民都认为，若居民共同一致意见支持的流动商贩摊位，城管部门就不能以卫生状况、妨碍交通等理由将其叫停，可以运用更为灵活的管理方式，进行民政与民治间的平衡把握，为无业者提供低门槛的就业渠道，方便市民生活。要让城管通过转变对流动商贩的态度，改变以往的执法理念和执法方式，实现“执法者”向“服务者”转变，塑造和谐、文明的城管形象。
（2）流动商贩自身方面
政府部门在努力的同时，流动商贩也应该为解决相关负面影响努力。流动商贩应该提高自身的法律意识和职业素质，在政府划定的临时便民市场规范经营。并进行规范的自我管理。有85.7%的商贩赞同政府在指定时间，划定临时经营区域；并且有62.9%的流动商贩认为政府经调查论证后，选址给流动商贩经营，同时需要加强管理，这样的认识也就为构建城市流动商贩自治组织提供基本条件。
商贩们可以以自治组织为契机，依托社区街道等进行合理自主组织经营的规范自我管理，而更高一层甚至可以借助双流县政府积极组建的流动商贩商业协会，规范自身的经营。商贩还可以配合政府在临时经营区域，确立几名“文明劝导员”，协助城管人员维护市场秩序，并听从劝导人员的指挥，实现群众自治，齐抓共管，建立长效管理机制的目标。
四、结束语
关键词：水土保持；综合开发；实施
中途分类号：S157文献标识码：A
富源县共有煤面积833平方公里，占国土面积1/4，地质储量141.02亿吨，其中无烟煤探明储量达38.8亿吨，是我国江南最大的无烟煤田。富源县原本因为没有科学的指导，一味的开采资源导致植被减少，水土破坏严重。2007年4月，富源县政府办了《富源县“珠治”水土保持综合治理项目实施方案》，明确了水土保持的任务，为开展了农业综合开发水土保持的项目制定了措施和原则。
一、实施做法和措施
（一）因地制宜的进行治理
针对本县的地理地势、自然环境和社会经济等因素，坚持因地制宜的发展战略，科学的进行治理。集中治理梁、峁、沟坡等地势陡峭的山沟，合理的对山、水、林、草、田、路进行布局，保证梯田、林木、水保有配套工程，坚持开发和治理相兼顾。对梁峁、坡沟以及流域的上、中、下游多建林草等植被，梁峁顶种草，山腰荒坡种树，坡地变成梯田。当地的村民可以建立林果经济，鼓励在荒地上开荒，并以林业为主。政府可出资建立库坝和小型的水保工程。
（二）全面推进整合项目
富源县始终将水土保持与人民增收两方面结合起来。水土流失，既会破坏原有的生态环境，也会使得当地人民贫困起来。在实施项目的过程中，将村庄建设、水利化工程以及农业综合开发项目进行整合。这样可以让规模治理的整体效果充分体现，也注重涉农项目与治理项目的联合投入。项目组织领导逐级落实责任，每一位领导和治理工作人员都签订责任书，任务明确，让责任落实到每一个人。水利局是主要的部门，要拉动乡政府的其他机构，共同构建实施项目的保障体系。在开展水土保持工作时，也提供了许多发展机遇和工作需求，有利于当地人民的经济提高，更有利于生态环境的改善。
（三）精心组织科学规划成果
实施项目的过程中，严格按照国家水土治理的规定。打破各大村庄村落之间的隔离，要以珠江流域支流为骨架，对“十位一体”实行综合治理。以科学的方法，并根据实际的情况，结合工程措施、生物措施和耕作措施。在规划中以小流域为单位，遵循水土资源的合理开发利用，优化配置，将原本分散的治理变成全面的治理，而将全面的治理又再次的分成好几个片面，精心组织科学规划，得到良好的水土治理。
（四）推动水土保持的监督检查
在督促开发建设项目进行审批水土方案时，组织一定的人员进行监督和检查，对不治理或在治理方面成效较差的工程单位进行批报。实行奖惩和落实个人制度，对治理成效显著的，给予奖励和在媒体上进行宣传。对不治理和唱反调的，要进行相应的罚款处理和电视台曝光。近些年，县水务局先后组织监察人员到30个煤矿地区进行了检查，发现了部分乱堆煤矸石 的煤矿企业，并由此责令限期清理整顿。共查处6件人为原因所造成的水土流失案件，挽回经济损失共计一百多万元。
二、水土保持项目的成效
（一）改善了生态环境
随着水土治理工作的不断推进，共完成小流域的治理面积为35.64km ²，在工程中的投资为480.65万元。在水保林的建设中，一共完成20058亩，果林为3785亩，造林成活率达85以上.对18112亩地进行了封禁治理，1593．41亩坡改梯，1793.41亩基本农田，14.20k m管道供水，9道拦沙坝，2 8道谷坊，有利于田间管理和机械化耕作。建立了2740米机耕道和作业便道，3304米长的沟渠工程，并在村庄建立100口沼气池、16口蓄水池。据测算，通过治理后的水平梯田拦水、拦泥的效率都有着很大的提高，项目区年均土壤侵蚀模数减少到1000t／km ²，有效的控制了水土流失。
（二）调整了农业生产结构
自进行治理后，富源县的农业生产结构开始复杂化。农业产业化扎实推进。粮食产量连续五年稳定增产、年均增长3.58%。种植业中，魔芋年均增长14.5%。生猪出栏数、畜牧业产值分别增长2.4倍、2.3倍。农产品就地加工转化率从29%提高到39%。“富源魔芋”、“大河乌猪”注册为国家地理标志证明商标，富源县被列为全国生猪调出大县、中央财政支持现代农业发展生猪产业县和全国魔芋种植加工基地县。
（三）促进了水土保持
吉克煤矿、宏发煤矿以及黑路山煤矿都认真实施按编制的水保方案，真正实现了绿化。据测算，2008年全县规模以上工业企业单位增加值能耗下降12.02%；单位GDP能耗下降14.03%。超额完成年初市下达的规模以上工业企业增加值能耗下降5.6%，单位GDP能耗下降5.28%的目标任务。共完成12.3万亩的退耕还林，9.63万亩的珠防造树工程，共义务植1430余万株，2009年末森林覆盖率达到43.5%，“九五”时期治理水土流失面积569.5平方公里，积极治理工业污染，县城环境综合整治取得明显成效。
（四）促进了经济的全面发展
随着农业综合开发水土保持项目的不断实施，其成效也越来越明显。富源被列为全省首批县域经济发展试点县，连续三年被表彰为“云南省县域经济发展先进县”，县域经济综合竞争力跃居全国西部百强县第47位、与“十五”末相比上升了50位。在节能减排、农业、工业与建筑业、固定资产投资、国内贸易、交通、文化产业方面都得到了很大的进步和发展。
结束语：
富源县通过合理的布设坡改梯、林草及小型水利水保工程等水土流失综合治理，有效的提高了项目区水源涵养和拦蓄能力，减轻山洪灾害和干旱威胁，提高防洪减灾能力，改善农业生产条件和生态环境。并逐步培殖土地资源，促进当地人民增产增收。在农业综合开发水土保持项目的实施中，取得了很好的成效，并因此也为其他各县的水土保持工作做了一定的榜样和借鉴作用。
参考文献：
[1]郑晓峰.闻喜县实施农业综合开发水土保持项目的做法与成效[J].中国水土保持.2011，（12）.
[关键词]大都市；区域治理；模式创新
[作者简介]曾望军，湖南文理学院科技处讲师，管理学博士研究生，湖南常德415000
[中图分类号]C93
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2728(2010)06-0006-04
大都市区是世界城市化进程中的普遍现象，也是全球最具发展活力的地区。我国面临着城市化进程的跨越式；发展以信息化带动工业化的产业跨越发展相适应，以都市区带动城市化的新城市时代。因此，大都市区管治是中国未来区域政策需要关注的主要问题之一。相对与世界各国大都市区域发展的成熟经验，我国大都市区建设存在诸多的问题。这需要我们在借鉴世界经验和我国城市发展实践的基础上深入思考如何通过体制创新完善我国大都市区的治理。
一、国外大都市区域治理的经验启示
许多欧美国家比我国较早进入城市化阶段，积累了许多大都市区域管理的经验，形成了比较成熟的大都市管理方法和模式，为世界各国尤其是我国的大都市发展提供了很好的经验借鉴。
(一)国外大都市区域协调治理注重长期推进农业现代化、郊区工业化、乡村城镇化。中心城区与郊区的协调发展是国外大都市区域协调发展的重点。中心城区的不断扩展是大都市发展的必然要求。以日本东京、澳大利亚墨尔本、美国纽约等为代表的国际大都市，在20世纪50年代至70年代，城区范围迅速扩展到近郊甚至远郊；中心城区制造业、零售业等产业大批向郊区转移；人口加快向郊区扩散；郊区小城镇和各种规模的商业、工业、聚居中心大量涌现。实践表明，在中心城区扩张的同时，推动农业现代化、郊区工业化和乡村城镇化是国外大都市实现城郊协调发展的普遍选择。
1 郊区工业化是实现城郊经济一体化的必由之路。郊区充分发挥劳动力、土地、自然资源优势，积极承接中心城区产业转移，逐步建立起与中心城区分工合作、优势互补的产业体系，才能全面带动郊区经济发展，缩小城郊经济差距。郊区工业化一方面能为农业生产提供先进的机械设备，吸收农村剩余劳动力，推动农业现代化进程；另一方面，还能为郊区城镇化提供物质保障，支撑乡村城镇化所需大量人力、资金和物资投入。澳大利亚墨尔本在短期内通过新建和迁移来实现郊区工业化，其大多数大工厂主要集中在墨尔本康、富茨克雷、威廉斯敦及阿尔托纳等近郊区，而许多小型企业特别是传统工业，如服装、首饰、印刷业则集中在城市中心及近郊。
2 乡村城镇化是实现郊区经济社会协调发展的重要载体。郊区依托产业布局，通过开展大规模城镇建设，逐步改变交通、通讯等基础设施及公用设施落后状况，改善居民居住条件和环境卫生状况，形成产业布局与城镇布局互为依托的格局，将推动郊区经济社会协调发展。如日本在20世纪60年代后，经济高速起飞，农村人口大量涌向东京、大阪、名古屋三大都市圈，在城市近郊大量农田被占用，污染严重，农业生产条件恶化；加之农村人口大量外流，农业生产大幅下降。对此，日本制定了农村整治计划，加大对农村投资力度，引导工业合理分布，促进农村开发。1970年至1977年建成430个小城镇；20世纪80年代继续建设450个小城镇。日本在推进村镇建设过程中，注意防止农村人口外流，大大促进了农村致富的过程，推动了郊区与城区协调发展。
3 农业现代化是实现城郊协调发展的必要举措。国外大都市普遍依靠现代化的装备等手段实现了农业现代化，也解放了大量农业劳动力，释放出大量土地用于工业、住房、公共设施建设。如以日本园艺生产为例，从播种到成品包装基本上实现了机械化操作，其蔬菜生产过程有52％实现现代化，花卉栽培过程有80％实现了现代化。现代化农业生产激发了高水平生产率，释放了大量农业劳动力和土地，为城郊协调发展奠定了坚实基础。
(二)注重区域经济、社会、环境协调发展。城市化早期的欧洲及发展中国家大都市，多数在都市快速膨胀时期，过分强调城乡经济发展均衡，而忽视社会、环境协调发展，结果导致社会、环境与经济发展严重失调，基础设施与居民生活基本需要之间产生巨大缺口，发生了严重的“城市病”。所以，越来越多的大都市从历史教训中总结经验，逐步改变单一追求经济一体化的发展模式，致力于城郊经济、社会、环境的协调发展。一方面加大郊区基础设施、居民生活设施建设。如一些国家相继制订法律，规定大都市新兴工业区和居民住宅区都必须有相应的排水、给水和道路设施及垃圾处理设施。另一方面越来越重视郊区规划和环境保护。国外大都市纷纷出台一系列法律法规，加强规划管理，加大环境治理和保护力度，大力倡导可持续发展。
(三)根据大都市区内部事务相互关联性。建立统一的大都市区政府。美国虽有强烈的地方自治传统和需要选民支持的“民主自由”文化背景，但为了协调区域性矛盾，解决单一城市政府无法解决的区际问题，仍有为数不少的大都市区在城市政府之上建立了统一的权威机构――大都市区政府。大都市区政府在20世纪50年代到70年代曾盛极一时。当前，最为典型的例子有“华盛顿大都市委员会”和“双城大都市区议会”。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区(核心区)及马里兰州、弗吉尼亚洲的15个市县，由于其作为联邦首府所在地而受到相对强烈的政府调控影响和成员政府间较强的合作意愿，1957年成立了统一正规的组织――华盛顿大都市委员会(MWCOG)现已成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算千万美元的统一正规组织。其主要职能为实施从交通到环境保护的众多规划，并具有联邦和州政府拨款的资金分配权，有效地解决了许多公众关注的区域问题。双城大都市区(位于明尼苏达州东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区)总共有372个独立的地方政府单元，包括58个县、138个市、50个镇、149个学区、6个都市组织、22个特别法院；同时，为了解决因机构复杂多样而导致的区域矛盾，于1967年终于成立了双城大都市区议会(MUC)，议会共有17个成员，由州长按照城市规模提名任命。其主要职能是对大都市区的交通、空间用地、垃圾处理、机场、环保等事务进行长远发展规划；x~--些都市组织(交通局、垃圾处理委员会等)进行监督，就某些重大问题给县政府和市议会提供咨询服务。实践证明，通过都市区政府管理都市区的最大优点是它能够充分考虑到都市区的各种功能联系，使政府在提供公共服务方面更加高效合理，从而有利于促进都市区的政治经济一体化。
(四)以横向合作为基础。组建松散型城市政府联合组织。在美国强大的“地方自治制度”传统和“民主自由”文化背景下，普遍建立统一的大都市区政府具有一定的难度。在此背景下，广泛形成了都市区域内的各城市水平方式的自愿联合、获得联邦政府和州政府支持、具有特殊协调功能的半官方、松散型城市市政联合组合――大都市区地方政府协会，这是一种城市联合管理体系，而非城市政府结构的联合最为典型的就196年成立的“旧金山湾区地方政府协会”(ABAG)悼J。在其发展的全盛时期，有8个县、82个城市作为资格成员，其起初职能定位是大都区发展规划咨询机构，旨在向区内地方政府和州政府提出解决各类区域性问题的方案；后来又逐渐成为专门进行区域性废弃物处理和空气质量控制计划的管理机构，开始从事环境管理的工作，其影响力很大。
二、我国大都市区域治理尝试中存在的问题
(一)“重建轻管”和“单一式”的治理理念。当前，我国大都市区建设和管理的主导思想仍然是注重城市管理的“硬件”――城市基础设施建设。而忽视城市管理的“软件”――人文环境的保护和人的素质的提高。突出表现为城市管理投入与建设投资增长的比重呈大幅度下降的趋势，使许多城市发展的外延形态同内涵功能之间的差距拉大，导致管理工作跟不上；管治滞后又使建设好的设施得不到很好的维护，有的甚至损失较重，现有城市基础设施作用发挥不足，成为制约城市社会经济发展的“瓶颈”。管治理念的“单一化”主要表现为：一是把大都市区管治与发展中的“发展”单纯地理解为主要是经济增长和物质性扩张，而把城市社会发展、环境保护置于次要地位，或者不能把经济、社会、环境整合起来进行发展与管理；二是把大都市区管治与发展中的“管治”理解为政府单一主体的行为，并以建立在传统科层制基础上的行政为主导。
(二)区域间政府职能定位不合理。在我国的大都市区管治中，普遍存在着区域间政府职能“越位”、“缺位”和“错位”的现象。“越位”是政府插手不该管的事情，及运用本部门的权威和其他便利条件，制定某些符合部门利益的规章制度，管了许多不该管的事。“缺位”是政府部门应该管理的领域却又没有部门管理，如建立和完善社会信用秩序，给失业者、贫困者等社会弱势群体提供最低收入保障，提供充足的公共品和各种社会服务，政府的工作却经常不到位。“错位”是政府与企业、市场分工不清，行使了一些不该由政府行使的职能。政府管理虽然达到了预期目标但投入与产出比例失调，管理成本高昂。
(三)部分大都市区缺乏统一的治理行政主体。大都市区的发展一般经历三个阶段：以集聚城市化为主的大都市区形成阶段；集聚与扩散并行的大都市区形成阶段；多个大都市区的空间联合阶段。这表明从集聚城市化为主的大都市区发展到多个大都市区的空间联合；大都市区的规模在不断扩大，当超出了一定行政范围之后，就出现了没有明确行政主体的大都市区，由此导致行政主体的缺失，这种现象在京津冀和长三角非常突出。部分大都市区行政主体的缺失，是长期以来制约区域政策发挥作用的主要瓶颈，导致各地方行政主体各自为政，使发展成熟的大都市区管治处于无序状况。
(四)大都市区域间公共管理协调机制不健全。长期以来，在我国以行政区划为基本格局的城市政治经济管理模式下，各城市形成了彼此分割、相对独立的经济利益主体和公共管理主体。他们单独承担对城市内的所有公共事务的管理任务，形成了一套完整的公共管理体系。(1)地方保护主义依然存在，整体协调范围较窄，协调力度不足。目前城市群发展存在的最大问题是部门垄断和地方保护。虽然区域间行政区划界限有所淡化，但区域内政府行政关系复杂。部门利益和地方保护阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。(2)城市间分工不明确，产业结构趋同。我国城市群内的城市间联系度不高，区域内的城市各自为政，城市发展的目标大体相似，产业结构雷同，导致整个区域内资源浪费。各城市之间的竞争多于合作，摩擦大于融合，这使城市群难以形成具有特色竞争力的整体发展优势。
(五)非政府组织和公众参与度不高。在“强政府、弱社会”的管理体制下，大都市区各类社会组织发育相对迟缓，各种功能也不够健全。有些社会组织是在政府管理部门培育和推动下产生的。由于这些组织与政府部门有千丝万缕的联系，社会组织很难拥有独立的意志和活动，不得不将相当一部分时间和精力用于完成本来需要政府部门完成的工作，而在发动市民参与大都市区管治方面又相对有限；加上一些非政府组织自我规范性不够、自律性不强、社会监督缺位，导致一些违法乱纪现象出现。尽管城市居民参与城市管理的意识也有了较大的增强，但由于受传统文化等各种因素的影响，绝大多数市民的行为仍呈现出明显的顺从性与依赖感，没有形成良好的参与意识；加之参与公共管理的范围有限，参与程序非常复杂，参与形式单一，整体上呈现参与程度较低的局面。
三、我国大都市区域治理的模式创新
(一)树立全局发展。综合协调的治理理念。随着世界经济体系的快速扩散与融合，城市功能的国际化日益明显；城市之间相互依赖程度明显加强；城市空间形态的网络化特征日趋明显；城市化发展模式也开始转变为以城镇密集区为主的“都市区化”模式；大都市区已经成为参与国际经济竞争的主要空间载体。因此，选择“大都市区化”发展模式也是我国城市化快速健康发展的必经之路。当前，我国更为重要的是在长江三角洲、京津唐、珠江三角洲等城镇密集区的各城市政府要正确认识国内外城市化发展的客观规律和趋势，借鉴国外大都市区发展的过程和经验，顺应经济全球化的要求，尽快转变传统的地方观念和本位主义做法，树立区域观和全球观，逐渐淡化各自的行政区划界限，按照互惠互利、优势互补、共同发展的原则，从思想、观念上积极主动地将自己融入到“大都市区”之中，并为此进行长期不懈的努力。这是能够真正构建对内对外开放和生产要素自由流动的大都市区的根本基础，也是建立大都市区长效性协调管理机制的保证。
(二)科学定位区域间政府职能。我国的城市政府是城市建设、管理和维护的主导力量，是城市公共资源和资产的所有者、控制者和管理者；城市发展和规划的决策权几乎完全掌握在政府手里，同时城市发展和建设的资金也几乎完全由政府筹措和承担。在这种情况下，城市政府面I临着城市建设资金和服务资金严重短缺的问题。此外，政府所提供的服务严重不足，远远不能满足城市居民的需求；同时，效率低下、浪费严重，难以适合城市居民的实际需要。因此，需要实现由“管理型”政府向“服务型”政府的尽快转变，强化对市场的宏观调控、生产服务、社会保障等职能；要关注社会公平目标、环境目标，以及对弱势群体利益的保障；鼓励中
介组织、非盈利机构、市民、企业等广泛参与维持秩序，参加经济和社会管理。
(三)建立统一的大都市区域治理行政主体。在中央指导下组建集权过渡型大都市区政府。在我国市场经济体制仍不成熟的“行政区经济”运行时期，长江三角洲、京津唐、珠江三角洲大都市区内部的行政分割和区际矛盾在短期内难以得到有效的根除。由于我国长期的集权政治文化背景，人们部分还存在行政命令高于一切的意识，现实国情也表明集权化管理模式确实能够起到协调和实施重大方针政策的作用。我们认为，在中央的指导下可以在中央成立一个“大都市区协调与规划办公室”之类的机构，在其直接指导和领导下，组建长江三角洲、京津唐、珠江三角洲三个集权过渡性大都市区政府。其权力来自于中央下放、省政府及中心城市政府适当上收两方面，并赋予它以区域环境整治、交通建设等资金的分配权、区域性空间协调发展的审批权或实施监督权、区域性贷款投资的倡议权等。经费来源中央政府出一部分，中央政府给地方拨款中抽一部分，大都市区相关省市政府出一部分。主要职能为对大都市区的公共服务、交通、空间用地、产业布局、垃圾处理、机场、环保等事务进行统一长远发展规划；对大都市区各类省市地方政府进行监督；就某些重大问题给省政府和市(县)提供咨询服务，使省市(县)政府在提供公共服务方面更加高效合理，促进大都市区的政治经济一体化。大都市区政府应置于省政府之上，形成大都市区政府―省政府―市县政府的等级序列。其过渡性主要是指，等到我国市场经济体制基本成熟，大都市区要素市场发育完善，城市政府职能转变基本到位的时候，撤销大都市区政府，其职能完全让位于大都市区具有跨界协调职能的松散型政府联合组织――大都市联盟。
今年以来，我旗以贯彻落实《人民政府办公厅关于印发农村牧区垃圾治理实施方案的通知》为主线，积极推进城乡环卫一体化，实现农村垃圾“户分类、村收集、镇转运、县（市）处理”工作。
一是农村牧区生活垃圾治理因地制宜。要优先将国家和自治区级历史文化名村、传统村落、特色景观旅游名村、新农村新牧区示范点和公路铁路延边的嘎查村、水源地和生态保护区域嘎查村纳入试点范围；充分考虑农牧民居住分布情况、区域地形地貌、清理转运距离，因地制宜，科学规划，合理安排转运点位及处理模式。要根据不同地域、人口、生产和自然环境，按照“城乡一体、区域统筹、适度超前、分类指导、经济适用”的原则，科学确定农村牧区垃圾的收集、转运和处理模式，推进农村牧区垃圾就地分类减量和资源回收利用，探索科学的农牧业生产废弃物资源化利用和工业固体废物的处理及资源利用方法；探索建立嘎查村环境卫生管护长效机制。农村和牧区实行不同的治理措施。在农区设立垃圾收集集中点，推行“户分类、村收集、镇转运（处理）”的城乡环卫一体化处理模式；苏木乡镇要安排专人负责区域内生活垃圾治理的指导、督查、服务等工作；嘎查村要按照服务人口合理配备保洁人员数量。苏木乡镇人民政府、嘎查村民委员会可以采取购买公益性岗位的方式，优先从低收入农牧户和低保户中聘用责任心强、有劳动能力的人员，为嘎查村配备环卫协管员或者保洁员，组建稳定的农村牧区保洁队伍。要结合实际制定严格可行的垃圾治理管理制度，实行网格化管理，按保洁责任区域和保洁质量要求实施严格监管，确保达到垃圾“日产日清”的作业要求，同时对污损的设施及时进行清洁、修缮。在牧区居住分散、人口规模小、生活垃圾总量少的偏远地区，推行“户分类减量、组回收利用、嘎查村集中处理”的就地处理模式。目前，建成垃圾处理厂1座，达到环评标准垃圾填埋场4处，非正规垃圾堆放点6处，农村生活垃圾处理率达到90%以上。
二是落实“政府组织、属地管理、单位负责、全民参与、科学治理、社会监督”的工作机制，调动社会各界力量，齐抓共管。实行主要领导亲自抓、分管领导具体抓的责任落实机制，做到领导到位、组织到位、保障到位、措施到位。各部门各苏木镇深入推进辖区整洁行动，做到责任范围全面覆盖。苏木乡镇人民政府负责保洁队伍建设和垃圾转运站的日常维护管理，建立实施保洁和垃圾收运管理制度。嘎查村民委员会负责制定实施环卫保洁的村规民约，维护环卫设施正常运行，加强对保洁工作的日常管理，并做好对村民的宣传引导工作。要充分发挥村民的自治作用，发动农牧民主动参与垃圾收运处置体系建设，推行院户门前卫生、秩序、绿化“三包”，并定期开展卫生评比，调动农牧民参与的积极性和主动性。
三是提高农村牧区群众环境保护意识。开展多层次、多形式的宣传教育活动，大力倡导文明新风，教育引导广大农牧民群众践行绿色发展方式和生活方式，革除陈规陋习，养成文明习惯。各要利用广播、电视、报纸、网络等多种媒体，广泛宣传农村牧区垃圾治理的重要意义和基本常识，强化以农村牧区垃圾治理为重点的农牧业面源污染防治科学普及和舆论宣传。及时总结和推广好经验、好做法，大力宣传农村牧区垃圾治理的先进典型。积极组织开展苏木乡镇、嘎查村干部和村民培训教育活动，引导农牧民增强环境意识和责任意识，进一步养成良好卫生习惯，形成“政府主导、农牧民参与、社会支持”的良好社会氛围。要充分发挥嘎查村、社区的组织带动作用，提高全社会对环境卫生的参与意识和责任意识，培养引导农牧民养成文明健康的卫生习惯。积极开展“美丽乡村”、“美丽庭院”评选活动，不断激发农牧民参与垃圾治理的积极性。目前垃圾得到治理的行政村数量占行政村总数量的93.44%。
【关键词】产业集群 规模经济 可转让许可证
截止到2006年底，我国的中小企业达到3000万家，约占企业总数的99%，其中80%以上的中小工业企业在生产中存在污染问题，其排放的污染物约占目前中国污染总量的60%。当前，中小企业的污染物排放量增长迅速，在全国污染物排放总量中的比例迅速提高，成为中国环境污染的主要因素，并且污染源正由过去的点状分布发展为城乡复合型的面状分布。因此，如何有效地治理中小企业生产过程中造成的环境污染，做到经济、社会的可持续发展，提升人们的生活品质，成为当前亟需解决的问题。
造成中小企业污染急剧增长的首要原因是中小企业发展迅速，在经济总量中所占比重迅速上升，另外，中小企业的技术设备水平大多较低，生产过程中资源利用率低、单位产值排污量高。在排污量日趋增大的情况下，由于中小企业的污染治理落后于大型企业，因此其在整个工业污染负荷中所占比例迅速上升。
1990年以来，我国政府针对这种情况采取了一系列措施，如：“淮河、太湖零点行动”、“一控双达标”、“关停15小”等国家级治理行动。从面上来看这些措施初步达到了预定目标，但相当部分治理成果是靠关停中小企业获得的，这种措施很难再有大的潜力。本文着重讨论市场机制在中小企业污染治理中的作用。
一、市场导向的中小企业产业集群可克服单个企业治污“不经济”
我国从1980年代开始实施“谁污染、谁治理”的政策，从过去的实践看对大型企业基本是适用的，但对于中小企业，这一政策的实施遇到了困难。中小企业一般规模较小，资金实力有限，其资信级别较低，难以从银行获得贷款。而治污设备往往较贵，如果单个中小企业去购买，其资金压力往往无法承受，即使购买，也将蒙受极大的财务压力。
同时，目前技术条件下污染治理设施有比较苛刻的经济运行规模要求。例如根据国家环保总局和原国家经贸委共同颁布的《草浆造纸行业废水污染防治技术政策》，草浆造纸废水处理中的关键环节碱回收工艺的经济运行规模为Q>1000吨/日；根据国家环保总局和国家经贸委共同颁布的《印染行业废水污染防治技术政策》，印染行业废水处理的经济运行规模为Q>1000吨/日。显然，大多数单个中小企业的污染排放规模与处理设施的经济运行规模之间存在着较大差距。
由此可以看出，集中治理是解决中小企业污染的正确途径。鉴于中小企业的特点及其对市场的依赖，只要政府加以正确引导，完全有可能将其相对集中于一定的专业区域或工业园区，从而使中小企业污染的集中治理成为可能。这就解决了因企业规模过小，导致污染治理设施达不到经济运行规模要求的难题。
中小企业集群化为专业治污、企业规模化治理污染提供了可能。在解决中小企业污染的问题上，浙江创造了许多好的做法。这些做法的基础是变“谁污染谁治理”为“谁治理谁收费”，在将污染企业集中到特色工业园区后，由具有环保设施运营资质的专业公司负责集中治理，从而解决了中小企业污染治理设施技术落后、“不经济”的难题，监管也变得容易。例如，由于收费机制日趋完善，在2003年8月开始的浙江省固体废物处理招标中已出现了民间资金争相竞标的局面。
对产业集群内的治污设施实行市场化运营，这当中包含三层含义：第一是治污企业与排污企业之间是购买服务关系；第二是治污企业或运营公司自负盈亏；第三是在治污企业或运营公司的选择上存在竞争。
推进治污市场化的好处有三个。（1）明晰了污染治理的成本。原来由政府建设、事业单位运营时，治理成本是模糊的，政府收费后也可能会用于其他方面；由专业化公司运作后，则要独立核算，花多少钱在污染治理上有案可查。（2）形成了制衡机制，降低了监管成本。原来政府要对众多的排污企业监管，难度较大。实现市场化后，排污企业与治污企业之间形成服务的提供者与购买者的契约关系，不仅降低了管理成本，还可以提高监管效率。（3）实现了专业化治理，解决了治理规模的不经济问题。
在推进中小企业污染集中治理的政策实施上，必须做到公平、公正、公开，按照市场规律鼓励竞争，给治污企业设置的“门槛”，不应妨碍社会资金的流入。对排入公共环境的污染物，应按总量或浓度的统一标准收取费用，同时要权衡不同主体之间的利益关系，使企业的负担逐步趋于合理。要充分发挥市场在配置资源方面的基础性作用，通过企业化运作，提高污染治理设施的运行效率。由于治污企业的相对垄断地位，在批准、核定排污收费价格时，既要保证民间投资者能够还本付息并有所盈利，又不能加重排污企业的负担，排污收费价格不宜定得太高。因此，民间投资者的盈利就必须依靠政府的政策优惠，包括土地价格、税收和其他方面的优惠。在政府财政能力有限的情况下，引入民间资本，把政策优惠转变为治污企业的盈利，并按实际需要提取折旧和修理费用，提高污染治理设施的运营效率，为环保产业的可持续发展提供保证。
二、可转让排污许可证市场为中小企业提供动力
所谓可转让排污许可证市场，就是把排污权作为一种商品进行买卖。这种方法主要通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样买入和卖出来进行排放控制。其一般做法是：政府机构评估出一定区域内满足环境要求的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权，政府可以用不同的方式分配这些权利，如公开竞价拍卖、定价出售、无偿给予等，并通过建立可转让排污许可证市场使这种权利能合法地买卖。在可转让排污许可证市场上，排污者从其利益出发，自主决定买入或卖出排污许可证。因总的可转让排污许可证是以满足环境要求为限度的，因此不管这些许可证如何分配，环境质量和环境标准都会是一致的。
可转让排污许可证市场为减污成本不同的企业治理污染提供了灵活选择。中小企业平均生存期短、转产频繁，治污设备折旧成本高。例如，水污染治理设施的使用年限一般为20年，在加速折旧的情况下也得10年，而我国中小企业的平均寿命小于7年。这样，即使政府投资为每一个中小企业建设起污染治理设施，其结果也必然是大部分设施还没有折旧完，这些企业就已经不存在了。这样，污染治理设备将成为沉没成本无法回收，最终抵消资源重复利用所能带来的收益，致使中小企业失去引进污染治理设备的动机。
可转让排污许可证将市场机制引入污染控制中：如果排污者能削减其排污量，他的余额就可以出售获利，因此可以刺激排污者发明或利用新的更经济的处理技术和方法，这样社会治理环境的总费用就会减少，效益差、污染严重的排污者在市场竞争中将处于不利地位。环保团体也可购买可转让排污许可证，从而阻止排污者使用这部分权利，这将使环境质量高于环境标准。
我国经济转轨时间不长，市场发育尚未成熟，目前的环境管理状况仍然是以行政命令和控制性环境法规为主，经济（市场）手段应用较少且效率不高，自愿性环境措施几乎空白。自2003年起国家在江苏等7个省市开展了二氧化硫排放总量控制及排污交易试点，但是实施效果并不理想。这主要是市场发育、管理体制、法律机制欠缺等诸方面的原因。就市场因素而言，由于经济激励的实质是利用价值规律的作用，实现资源的化优配置，并通过鼓励性或限制性措施，促使排污者减少、消除污染，故不受干扰的市场竞争机制是企业环境管理之经济手段有效运行的基础条件。
实践证明，市场化运作不仅降低了企业治理污染的成本，也可以使其能够集中精力关心市场，发展主业。据美国环保局1992年的研究，环保设施市场化运作成本要比公营（政府或事业单位）低10%~20%。江苏用直污水处理厂的集中治理，比分散治理仅基建投资一项就节约208万元，每年还节省废水处理费84万元。
【参考文献】
一、我国城市管理的典型做法
（一）沈阳市做法
1.城市管理体制
沈阳市的城市规划、建设、管理、执法职能分别由市规划和国土资源局、市城乡建设委员会、市城市建设管理局、市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）承担。其中，市城市建设管理局负责制定城市建设管理中长期规划、拟订设施维修养护和日常管理资金计划等事项。市城管局专门负责城市管理执法工作。该局共设13个分局，集中行使城市规划、市容和环境卫生等14个方面的行政处罚权。
2005年2月，沈阳市成立了城市管理委员会，市长担任委员会主任，主管副市长担任常务副主任，其组成委员包括市建委、市城建局、市城管局等20余家机构。该委员会办公室设在市城管局。城市管理委员会的主要职责是审定全市城管领域的综合性规划、计划，决定城市管理重大事项。办公室主要负责全市城市管理计划编制汇总工作；负责协调城管系统各部门，组织落实城管委工作安排；负责综合整治活动的协调组织工作；负责对城市管理重大决策执行情况的监督检查考核工作。
2010年7月，沈阳市政府办公厅的《关于进一步理顺道路桥梁和环境卫生管理体制的实施意见》（沈政办发[2010]77号）将该市的城市管理格局定位为“市级为主导、区级为主体、街道为基础、社区为前沿”。具体来说，市城建局是城市管理的主管部门，履行“监管”职责。区政府是城市管理的主体，对辖区内城市管理事务负全责。街道办事处是城市管理的基础，负责具体组织所属区域内各种设施的养护及环卫工作。
2.主要管理机制
（1）行政执法勤务区工作模式
沈阳市以全市街道办事处管辖区域为执法范围，对应设立具备行政执法处罚职能的责任区域，实现了每个街道都设置一个勤务区。执法人员以勤务区为基本执法单位，在区域内统一行使处罚权，办理简易处罚案件，这里的处罚权涉及城市规划、市容和环境卫生、市政、房产、城市园林绿化、建筑市场和房地产市场、公用事业（自来水、燃气）、人防工程等14个方面。从本质上讲，勤务区模式的核心是执法责任制，实行的是一种网格化的工作方式。这种模式很好地解决了多头执法、交叉执法、执法扰民的问题，实现了由粗放式执法向精细化执法的转变；由事后执法向执法工作前置转变；由突击整治向长效管理转变；由注重行政处罚向注重执法服务转变。
（2）执法共建机制
所谓执法共建，就是城市管理执法者与管理相对人，通过开展知法、执法、学法、守法等一系列活动来共同参与城市的管理，其核心就是 “变事后处罚为前置服务”，“变我查我管为组织和发动社会力量共同搞好城市管理”。市城管局以勤务区为单位，重点明确了八个方面的服务对象，即学校、医院、社区、物业公司、开发建设单位、街路市场管理单位、锅炉房和地铁站管理单位。该局具体的共建活动形式很多，比如与共建单位、商户代表座谈；发放共建联系卡、执法便民工作卡等各类宣传卡片，等。
3.基本评价
沈阳的做法，可称为大执法局模式，因为这种模式下的城市管理执法部门相对集中行使城市管理领域的多数行政处罚权。此模式有利于精简执法机构，提高执法效能，有利于对城市管理权的行使起到一定的监督作用。
（二）上海市做法
1.城市管理体制
上海市城市规划、建设和管理工作分别由市规划和国土资源管理局、市城乡建设和交通委员会、市绿化和市容管理局承担。其中，市城乡建设和交通委员会除负责城乡建设管理、交通管理等事项外，还承担着一定的城市管理职责，如综合协调城市管理领域相对集中行政处罚权工作。市绿化和市容管理局同时挂上海市林业局和上海市城市管理行政执法局牌子，负责对绿化、市容环境卫生、林业的行业管理以及城市管理综合执法工作。
在管理模式上，上海市已全面实施网格化管理，即依托统一的城市管理数字化平台，监督和处置相分离，主动发现、及时处置城市管理的问题。此种模式坚持“条块结合、以块为主”的原则，注重使管理重心下移。该模式以街道、社区为基础，以1万平方米左右区域为基准划分单元网格，采用市、区、专业工作部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。目前，网格化管理已覆盖全市所有区县，管理内容涉及公共安全、市政设施、市容市貌、交通管理等。
2.主要管理机制
（1）城市管理综合执法联席会议制度
根据相关的规定，上海市城市管理综合执法工作联席会议（以下简称上海市联席会议）是在上海市政府的领导下，负责城市管理行政执法综合协调的机构，其主要职能是：讨论、研究和完善城管执法体制机制等重大问题和重大措施；综合协调城市管理方面的执法资源，组织协调全市性重大执法工作，等。上海市联席会议由市政府批准的相关职能部门分管负责人组成。联席会议下设办公室，设在市城管执法局综合执法处，负责联席会议日常事务工作。办公室主任由市城管执法局分管副局长兼任。联席会议办公室的主要职责是：按照联席会议确定的任务，负责做好日常事务的处理及有关活动的组织服务工作；加强调查研究，组织对热点难点问题及市政府重点工作和下一步工作开展调查研究，等。
（2）城市管理监督机制
上海市在创新城市管理监督机制方面构建了以下机制：一是强化城市建设和管理监督平台。通过市政道路平台、网格化平台、12319城市建设热线、12369环保应急热线等城市管理和服务平台，及时受理和处置群众反映的问题，接受社会监督。二是建立城市管理考评机制，市城市管理部门对全市各区县开展单月评估和百日考评，同时，组织城市建设和环境文明指数市民测评，对各区县评估、考评和测评结果进行排名，并纳入区县年度工作绩效考评体系。三是建立健全城市管理“市、区（县）、街（镇）”三级巡视督查机制，坚持执行城市管理巡视督查日志制度。[1]
3.基本评价
上海市在城市管理上同样采用分权模式，即城市规划、建设和管理职责分别由不同部门承担。需要注意的是，其建设和交通委员会的职责设置具有一定特色，即该部门在负责城市建设管理的同时，还承担着一定的城市管理职责。这种职责设置使城市建设和管理部门的关系更为密切，便于落实“建管并重”的理念。在管理手段上，上海市注重采用信息化管理方式，已在全市实现数字化城市管理。
（三）深圳市做法
1.城市管理体制
深圳市城市规划、建设和管理工作分别主要由市规划和国土资源委员会、市住房和建设局、市城市管理局承担。其中，市城市管理局主管园林绿化、林业、环境卫生、城市市容综合管理和城市管理行政执法工作。在城市管理综合执法方面，市城市管理局目前行使着城市规划、市容环境卫生、园林绿化、环境保护、工商管理（对无照商贩的管理）、公安交通管理（对侵占道路的管理）和房产管理等方面的行政处罚权。
在管理格局上，深圳市委、市政府于2002年就作出了“城市管理重心下移”的决策，按照“权随责走，费随事转”的原则，通过采取财政全额拨款方式，充实街道办、社区居委会等基层城管力量，保障其人员经费。此举充分调动了基层的积极性，有力地促进了管理职能、运作机制、工作方法和管理手段的转变。各区级城管部门则把执法队伍组建成若干分队，下派到各街道办，执法队伍实行区、街道双重领导。
2.主要管理机制
（1）城管外包机制
2007年底，深圳市宝安区西乡街道通过培育市场组织，购买社会服务，逐步形成了“政府主导、企业协同、公众参与”的城市管理格局。西乡街道将13项城市管理职能交给物业公司，包括：环境卫生方面，如清洗垃圾桶、站标、路标等市政设施，清除乱张贴；市政道路方面，如换铺人行道水泥砖、换铺道路路牙等；绿化整治方面，如整修绿化带，美化道路园林、灯光等景观；公共秩序方面，如进行街区管理宣传，劝离在交通要道等重要公共场所经营的小摊贩和乞丐。[2]西乡街道引进物业公司之后，形成了政府、企业、市民“多元共治”的局面，提高了城市管理与服务的效率和水平。需要说明的是，深圳城管外包的对象是某些服务事项及辅助管理事项，并不涉及行政权力的委托行使。
（2）公众参与机制
深圳市非常注重构建城市管理的公众参与机制，主要做法有：一是引导公众参与社区管理，如宝安区西乡街道成立街道市民街区管理委员会，通过推举产生的5名热心市民为街区管理委员会委员，代表市民参与街区的管理。二是围绕城市管理开展丰富多彩的群众活动，如深圳城管部门坚持开展“百名市民走近城管”、“城管义工行动”等一系列吸引广大市民参与的大型活动，使广大群众既亲身参与城市管理过程，又切实享受到城市管理成果。让公众在参与公共事务中加深了对决策的认知度，极大地削减了城市管理政策执行中的障碍，成为“人民城市人民管，管好城市为人民”的一个典范。[3]
3.基本评价
深圳市城市管理的特色在于其城管外包机制和公众参与机制。这两种机制注重发挥企业和公众在城市管理过程中的作用，体现了深圳市在社会管理创新方面的努力，顺应了城市管理主体多元化、机制民主化的趋势。其做法和经验值得其他城市学习借鉴。
二、上述典型做法对今后城市管理改革与立法的借鉴意义
（一）合理界定城市管理范围
城市管理改革的基本前提是明确城市管理的范围。客观来说，国内就城市管理的范围没有统一的界定。上述几个城市在此方面进行了有益探索，其总体特征是对城市管理范围界定持谨慎态度。如沈阳市将城市管理的范围界定为市政管养、市容卫生、园林绿化、环境保护、交通管理、市场管理等；上海市则把城市管理的范围界定为市容卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、交通管理、工商管理、建设管理等。概括来说，这两个城市的城市管理范围主要集中于市容卫生、市政管养、园林绿化、环境保护、交通管理等领域。作为国内首部关于城市治理的地方性综合立法，《南京市城市治理条例》也采用了这种思路。根据该条例第2条的规定，城市管理涉及城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等事项。
（二）切实发挥城市管理委员会的高位协调作用
目前，城市规划、建设、管理的分立已经成为国内较大城市城市管理的基本模式。三项职能的分立有利于提高规范化管理水平、实现三种权力的制衡，但同时也对部门间的综合协调提出了更高要求。为了更好地协调城市管理各相关部门之间的关系，实现城市的良性、有序治理，一些城市成立了城市管理委员会。要切实发挥城市管理委员会的高位协调作用，需要构建一系列的制度加以保障。沈阳市城市管理委员会推行的城市管理重大决策执行情况监督检查、考核制度，恰恰是为了使城市管理委员会的作用实效化。在这方面，《南京市城市治理条例》第9条至第11条对南京市城市治理委员会的职责、组成方式、会议规则等作出了明确规定，有利于委员会的良性运作。
（三）适度下移城市管理工作重心
纵观上述几个城市，无不注重管理重心下移，如深圳市很早就提出并切实推进管理重心下移。沈阳市的城市管理格局则是“市级为主导、区级为主体、街道为基础、社区为前沿”， 在每个街道都设置一个勤务区。这种格局的实质是分级管理、管理重心下移。也就是说，市、区政府及有关部门主要承担指导、监督、考核等职责，街道和社区特别是街道成为城市管理的主力军。这其实是为了满足城市管理实际需要的必然选择，因为大量的城市管理事项主要集中在街道和社区这个层次上。许多城市已经意识到管理重心下移的重要性，并开始采取一些有成效的措施加以推进，在新形势下应坚持这一改革方向，同时须克服在此过程中出现的盲目下移等问题，使街道和社区在城市管理中的作用得到更充分的发挥。
参考文献：
[1]王喜全.创建“三优”文明城市可借鉴上海经验[N].黑龙江日报，2010，8，23.
一、京津冀协同治理大气污染工作初见成效
（一）组织领导坚强有力
北京市政府设立环境保护督查处，承担对全市环境保护方面的督查任务，专项督查大气污染防治落实情况。天津市委市政府主要领导先后150余次做出批示，着力推进大气污染防治工作。河北省与各市签订目标责任状，进一步强化考核机制，各级都成立了大气污染防治工作领导小组。
（二）区域联防联控取得积极进展
在京津冀及周边地区大气污染防治协作机制框架下，逐步形成了跨部门、跨省区联防联控联治工作机制。京津冀与中石油、中石化、神华集团分别签订“煤改气”保供、散煤清洁化治理协议。北京已与天津、河北廊坊和保定等城市就重污染预警会商及应急联动开展协调，在可能发生大范围空气重污染时及时通报预警信息，会商预测结果。北京APEC会议期间，京津冀启动应急预案，加强会商和信息共享，保障了“APEC”蓝。此外，京津冀及周边地区大气污染联防联控信息共享平台也即将上线。
（三）大气颗粒物来源解析研究不断深入
京津冀先后开展了污染源解析工作，并公布解析结果。在PM2.5来源中，北京、天津和河北省石家庄市占比前两位的分别是：机动车（31.1%）和燃煤（22.4%）、扬尘（30%）和燃煤（27%）、燃煤（28.5%）和工业生产（25.2%）。这些解析结果为精准发力、有效治污提供了科学依据。
（四）燃煤压减和煤炭清洁化利用工作稳步推进
在压减燃煤方面，北京市燃煤总量已从2012年的2300万吨压减到目前的1500万吨以下；天津市2014年规模以上工业煤炭消费量同比减少236万吨；河北省2014年煤炭消费量首次出现负增长。在煤炭清洁化利用方面，通过实施煤炭清洁高效利用，改造后的燃煤发电机组和燃煤锅炉污染物排放可以达到甚至超过当前国家对燃气机组和锅炉的排放标准。同时，进一步开展散煤治理，2014年河北邢台财政补贴2000万推广10万吨洁净型煤；天津市在农村地区推广12万台先进炉具，完成散煤清洁化治理180万吨。
（五）重点行业综合整治力度进一步加大
在环保部大力推动下，京津冀区域加大对火电、钢铁、水泥、平板玻璃等重点行业污染综合治理力度。2014年，北京市在提前完成全市脱硫脱硝治理任务的基础上，率先开展挥发性有机物整治，通过环保技术改造实现挥发性有机物减排1.56万吨；天津市淘汰电力行业落后产能76.5万千瓦；河北省对241家重点行业国控企业实现烟粉尘在线监控设施全部联网，完成脱硫脱硝和除尘改造工程246个。
（六）污染治理和监察的法治化水平不断提升
京津冀三地均出台了相关条例和规定，明确大气污染物地方排放标准和能耗限额标准，以及违规处罚措施。河北率先组建环保警察队伍，并建立省、市、县、乡、村五级网格化环境监管体系，实现了环境监管全覆盖；北京出台《市大气污染防治条例》，严厉打击违法行为；天津河东区依靠科技强化网格化管理，集实时监控、网格管理、数据库信息共享、重点区域综合治理等主体功能于一体，实现每寸土地都有人管理。
通过上述措施，京津冀区域空气质量有所改善，联防联控初见成效。与2013年相比，2014年北京、天津、河北PM2.5年均浓度分别下降4%、13.5%、12%，京津冀区域平均达标天数比例上升5.3%，重度及以上污染天数比例下降3.7%。
二、京津冀区域大气污染协同治理形势仍较严峻
京津冀区域大气污染治理虽然初见成效，但与国家新标准和群众期盼相比，仍存在较大差距。2014年全国空气质量相对较差的前10位城市中，京津冀占8位；2015年1季度，较差的前10位城市中，京津冀仍占6位，3月，京津冀区域空气质量平均达标天数不足四成。京津冀大气污染协同治理仍面临一些困难和挑战。
（一）区域联控联防联测机制建设有待进一步推进
京津冀重污染天气应急预案有待完善，区域排放标准尚未统一，机动车环保监管协作水平有待进一步提高。天津自2014年7月起将二氧化硫等4种污染物排污收费平均提高9倍。如果周边区域不实行相应政策，既不利于企业公平竞争，又会导致一些企业继续观望，不愿加大环保投入。北京、天津已全面供应国五标准汽柴油，而河北2014年年底才开始供应国四标准车用汽油。
（二）兼顾治污与发展有一定难度
2014年河北省化解产能过剩、治理大气污染影响全年经济增长约1.75个百分点、影响工业增速约3个百分点。如果不能及时调整产业结构，培育新的经济增长点，将会导致政府财政收入减少，影响大气污染及其他环境治理的持续投入，巩固提高治污成果压力较大。
（三）煤炭清洁利用政策相对滞后
当前，随着煤炭清洁技术的发展，燃煤发电可以达到甚至超过燃气发电排放标准。应根据我国“多煤、少气、贫油”的资源禀赋以及煤、气发电成本，研究制定支持清洁煤发电等煤炭清洁利用的相关政策，这也有利于缓解当前各地供气不足问题。此外，对煤变油、煤变气，鉴于全球范围内尚无成熟、完善的经验，且煤变气污水成分极其复杂，治理难度非常大，应进一步论证其可行性。
（四）分散用煤污染日益严重
分散用煤占比偏高（约占50%），排放量大，且不经处理直接排放到空气中，其污染是集中发电的20倍，严重污染大气环境。目前各地主要做法是通过财政补贴更换先进炉具及使用洁净型煤替代，但成本高、执行难，难以从根本上解决问题，仅保定800万农村人口的农村炉具和型煤补贴就需要70多亿元。
（五）机动车尾气治理力度需进一步加大
一是京津冀区域机动车减排压力较大。该区域机动车总量已超过2500万辆，大型运输车辆排放标准更新较慢、油品质量标准低、污染排放大。二是相关规定不利于黄标车淘汰。一些地区新增淘汰任务量包括被盗抢、查封、扣留、抵押车辆，依照公安部《机动车登记规定》，不得对此类车辆进行注销报废。三是新能源汽车推广应用效果不理想。受认知水平、政策落地及配套设施等因素影响，2014年全国仅建成600座充/换电站、2.6万个充电桩，推广新能源汽车数量完成计划率不足1/5。北京个人申请安装充电桩数量与成功安装数量比为13∶1。
（六）污染源解析难度偏高
一是京津冀区域复合型污染特征突出，传统烟煤型污染、汽车尾气污染与二次污染相互叠加，给污染源解析增加了难度。二是京津冀区域城市密度大，城市间大气环境相互影响较大，现行的各省（市）独立进行源解析工作方式，在一定程度上限制了开展广泛的大气污染治理技术交流与联防联控。三是区域间传输污染源解析工作力度有待进一步加大。四是对挥发性有机物污染研究刚起步。目前仅天津市颁布了全国首个《工业企业挥发性有机物排放控制标准》，启动了挥发性有机物排放源清单编制。
（七）监管和执法的基础性工作需进一步加强
一是大气污染违法犯罪执法规范和法律依据存在空白点，公安机关很难进行有效打击处理，配套的信息化基础工作及长效机制有待进一步完善。二是环保执法队伍自身建设有待进一步加强。美国每百万人中平均约有3100名环保管理人员，而我国仅为144人，环保队伍力量严重不足，难以应对当前严峻的环保工作形势。环境执法人员还没有统一的执法服装，不能体现正规、庄重、公正的执法形象。
（八）社会环保意识有待进一步提高
目前，公民主要通过网络、电视、广播等信息传播渠道被动接收环保信息，环保责任意识还不够强，志愿服务等参与环境治理的渠道和平台比较欠缺。
三、协同推进京津冀大气污染治理的建议
大气污染等环境问题是长期以来我国经济粗放式发展模式积累而成的，其解决需要一个过程，具有长期性和艰巨性。随着我国经济发展进入新常态，各级党委和政府更加深刻认识到大气等环境治理的重要性，京津冀协同发展战略的提出为有效解决上述问题，推进京津冀大气污染协同治理提供了重要契机。结合调研情况，建议：
（一）加强京津冀区域大气联控联防联测协同机制建设
一是联控方面，建立由环保部牵头、有关部门参加的区域联控机制，定期会商，各地具体负责。同时，继续完善重污染天气应急预案，促进各地遵循“科学性、可操作性、可核实性”原则，认真修编应急预案，并建立完善综合大气污染决策指挥系统。二是联防方面，重视城市规划与建设，优化空间布局，适时从大气动力学、大气化学等有关气象学的角度研究风道规律，并及时运用到区域产业布局和城市建设规划之中。重点研究和解决保定等空气质量相对较差城市大气污染问题。三是联测方面，利用科技手段加强联网联控，充分发挥各地联测技术比较先进的优势，对重点区域和重点排放企业进行重点监控，任务分解要明确，责任对象要具体。此外，要加大执法力度，严格执法。
（二）大力推广清洁煤发电和清洁煤燃烧技术
立足我国“多煤、少气、贫油”的资源禀赋以及目前燃煤发电可以达到甚至超过燃气发电排放标准的现状，引导、鼓励和支持企业应用先进技术进行升级改造；对改造后达到燃气排放标准的燃煤机组和锅炉的煤炭消耗量给予折算核减，纳入区域减煤指标，视同完成改燃任务；对相关燃煤电厂给予上网电价支持，使京津冀大型电厂实现全面清洁排放并在供热方面全部运用清洁煤燃烧技术。
（三）切实推进气、电代煤工程解决散煤燃烧问题
一是在加大天然气供给力度的同时，将更多的天然气、焦炉煤气用于中小企业生产和居民生活，减少其直接用煤数量。二是在有条件的地方推广集中式电采暖。特别是在张北地区等清洁能源较为丰富的地方要更加重视以电代煤。一方面要加强统筹、兼顾城乡，新建与改造并举，提升清洁供暖立体化保障能力。另一方面要为社会资本共同参与建设推广集中式电采暖营造良好的氛围，在最大限度减少政府财政补贴负担的基础上保障企业合理收益，简化项目审批程序，优化项目投融资环境。
（四）重视尾气排放污染，大力发展清洁能源交通
一是解析尾气中PM2.5组成及形成过程，在此基础上制定科学合理的治理方案。二是加快推动京津冀交通一体化进程，尽早解决断头路问题。三是加大交通堵点治理力度，提高公共交通效能，加大城市圈地铁密度，使公共交通真正便民、快捷。四是大力发展清洁能源交通工具。要从发展电动汽车是将我国建设成为汽车强国的战略高度出发，抓住历史机遇，大力发展电动汽车产业，为电动汽车的推广应用创造良好环境。加快充电桩建设，推动公务用车、公共汽车、出租车、城市物流车、工具车、港口机械等的电气化、清洁化。鼓励天津等具有汽车工业基础、电池技术领先的地区，在产业布局及发展模式等方面先行先试，为进一步推动新能源汽车发展积累有益经验。五是尽快在京津冀区域率先共同开展区域机动车超标排放联合执法。
（五）加大对河北节能减排支持力度
一是在“一带一路”建设中鼓励和支持河北重化工业走出去，把产能释放出去。二是在国家产业发展规划中，支持更多的战略性新兴产业和高新技术项目在河北布局和落地。三是把河北建成我国清洁能源示范基地。河北清洁能源发展条件成熟，张北地区风电和太阳能资源丰富，沿海地区海上风电资源也很丰富，要进一步加大力度，支持河北大力发展清洁能源。四是加快河北清洁能源输送通道建设，提高对京津等地的输送能力。
（六）在深入开展污染源解析的基础上逐步列出排放源清单
一是国家统一组织开展京津冀区域污染源解析研究，分析和研究大气污染的成因、构成和传输变化规律。在进行本地污染源解析的同时，研究区域传输污染源占比。二是在污染源解析的基础上，进一步列出排放源清单，通过科学系统的分析掌握污染传输规律，并制定相应的治理办法。
（七）进一步推动区域内产业结构优化升级
健全节能环保标准，严格行业准入，建立多部门协同工作机制，依法淘汰能耗高、污染重的落后产能。同时利用市场手段整合、化解高污染行业过剩产能，调整钢铁、玻璃、水泥、化工、电解铝、造纸、石化等高耗能、高污染行业产业结构，实现优化升级，并鼓励企业根据市场需求，研发、生产高附加值的钢铁、水泥、玻璃等新产品，降低能源消耗，加大走出去的力度。
（八）完善监管法规并提高执法能力
依照新《环境保护法》以及十八届三中全会关于强化环境监管和环保行政执法的精神要求，进一步加快环保队伍建设，充实各级环保队伍力量和提高执法装备水平。同时，统一规范环境监察执法人员着装，提高环保执法的权威性和庄重性。要进一步加大对环保执法资金投入力度。
一、噪声污染的现状
我市区域环境噪声按照建成区划分的212个网格为监测点，每年监测一次。道路交通噪声在全市主要的52条道路布设142个监测点，每年监测一次。从城考的两个指标区域环境噪声和交通噪声的变化趋势看，呈逐年缓慢下降趋势，2004年城区道路交通噪声平均等效声级为68.9db(a)，区域环境噪声平均等效声级为58.0db(a)，但是在全国47个重点城市中，区域环境噪声的排名××倒数第一。从整体环境质量看，工业生产噪声治理得比较好，建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声问题较多。由于城市基础设施滞后，交通拥挤，鸣笛现象屡禁不止，道路交通噪声成为突出问题。建筑施工噪声这一块，建筑市场是甲方市场，造成施工单位为赶工期，经常违规夜间施工，致使建筑施工噪声扰民严重，群众反映强烈，执法部门虽然加大了检查力度，但扰民现象仍十分突出，夜间施工噪声投诉占环境问题投诉的60%以上，成为投诉焦点。另外社会生活噪声污染也比较严重。
二、所做的主要工作
（一）结合本市实际，制订地方法规。
1991年我市制订了《××市环境噪声污染防治办法》（以下简称《办法》），《办法》对我市严格控制排放噪声的区域进行了界定，规定城关、七里河、安宁、西固四城区和红古、榆中、皋兰、永登四区县万人以上的城镇严格控制，明确了相关部门的职责及法律责任，环保部门对噪声污染防治实施统一监督管理，公安部门对机动车辆和社会生活噪声污染防治实施监督管理，铁路部门对铁路机车的噪声污染防治实施监督管理。制订地方法规有力地促进了噪声控制。
（二）划定功能区，分类控制。
划定各类声环境质量标准的适用区域，是控制噪声的基础性工作。根据《城市区域环境噪声标准》和《城市区域环境噪声适用区域划分技术规范》的要求，1995年我市在过去功能区划分的基础上重新划定各功能区，将全市严格控制排放噪声的区域划分为四类，做到有标准可依，为执法工作提供了有力保障。
（三）开展工业噪声防治。
过去工业噪声污染问题突出，现在城区一部分工业企业退二进三，先后治理了一大批超标工业噪声源，全市锅炉噪声的治理率基本达100%。工业噪声在城区的扰民已基本解决。
（四）开展创建环境噪声达标区工作。
从1994年开始，我市组织开展了创建环境噪声达标区工作，各县区成立了环境噪声达标区领导小组，认真地进行了这项工作，组织协调各有关单位共同创建环境噪声达标区。已建成环境噪声达标区58.25平方公里，覆盖率51.29%。每两年对噪声达标区进行复测，加以巩固。
（五）开展创建安静居住小区工作。
200年，在全市范围内开展了创建工作。目前有六个小区被授予“安静居住小区”。这几家物业管理部门通过强化环境噪声综合整治，使小区环境安静舒适，噪声污染水平和噪声管理措施符合安静小区的条件。从实际效果看，大家对创建安静居住小区积极性高，今年我们将继续推动这项工作，提高居民的噪声防护意识。
（六）加强建筑施工的噪声管理。
一是严格执行夜间施工的审批。建筑工地夜间施工原因有多方面，主要原因是因生产工艺上要求比如混凝土浇筑必须连续作业，有些地段白天大型车辆无法通行等，也有的是未经审批违法作业，根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第30条和《××市环境噪声污染防治办法》第15条规定，因生产工艺上要求或特殊需要必须夜间施工作业的，须经市环境保护行政主管部门批准，。我们根据此规定，首先严格把好审批关，同时，要求建筑单位在施工中科学安排作业时间，尽可能地改变传统施工工艺，调整作业时间，减轻噪声污染。二是加大执法力度，严肃查处环境违法行为。环保部门加强了日常检查和重点巡查，设立了环保投诉电话“12369”，接到群众投诉后，环境监理人员快速反应，及时赶到现场，查处环境噪声违法行为。尤其在中、高考期间，加大检查频次和处罚力度，自1992年起在全国率先实行了“高考期间禁止建筑工地夜间施工”的做法，受到了社会各界的广泛赞誉，取得了良好的环境和社会效益。
三、噪声污染防治存在的问题
（一）道路交通噪声污染严重。
我市城区呈南北狭而东西长的地形，交通干道呈条形带状分布，道路交通噪声比起道路呈环状分布的城市相对较高。加上城区用地紧张，道路密集度高，建筑物密集度高，势必造成城区区域环境噪声和交通噪声偏高。市区车流量大，许多建筑物临街而建，一些车辆不遵守《××市道路交通管理规定》的禁止鸣号的规定，交通噪声覆盖面广，又难以消除，导致道路两旁居民深受噪声干扰。
（二）建筑工地夜间施工难以杜绝。
近几年，随着旧城改造的加快，建筑工地在噪声敏感区遍地开花。由于种种原因，夜间施工不可能完全禁止。给周围居民的生活、学习造成严重干扰。
（三）社会生活噪声呈上升趋势。
这类噪声包括商业经营活动产生的噪声，家庭装修产生噪声，各种喇叭发出的噪声，散布在居民区等敏感区的小五金加工，猜拳喝酒等产生的噪声，这些噪声管理难度大。
四、下一步的打算
1、法律法规亟待修订完善。
1996年制订的《环境噪声法》和1991年我市制订的《××市环境噪声污染防治办法》已极不适应当前需要，许多新问题《噪声法》中没有涉及到或是不够明确，尤其是对社会生活噪声的监督管理，执法手段薄弱，给执法带来困难。
2、重新调整和划定功能区。比如雁滩地区的功能区划定要着手开展。
一、指导思想与工作目的
以科学发展观为指导，认真贯实党的十七届五中全会精神，坚持“依法行政、从严打击、注重实效、标本兼治”的准则，以处理人民群众关怀的突出问题为打破口。在区县政府统一指导下，突出重点，结合行动，加大对“黑的”等不合法营运车辆的打击力度，管治客运出租汽车营运次序，促进客运市场的健康不变发展。经过开展打击“黑的”专项行动，使地域客运出租汽车市场次序分明好转，全体形象分明改观，社会认同度、称心度分明提高。
二、工作步调
（一）普遍发动发起。20l1年3月25日至2012年3月31日，开展专项行动宣传活动。区县政府召开由交通运输局、火车站地域综合治理办公室、法制办、城管局、公安分局、交通大队等部分负责人参与的专项行动发动会，对专项行动进行动员和部署，统一思想，提高认识，明确责任，协同推进。
（二）集中整治。2012年4月l日至2012年10月3l日，开展集中整治行动。重点整治火车站、金家墩远程汽车客运站周边等区域，从严管治拉客、宰客等违规违法行为，打击“黑的”不合法营运。
由区指导小构成员单位法律人员组织多个法律小组，开展巡查和辨别组织行动，查扣“黑的”等不合法营运车辆。对火车站、金家墩远程汽车客运站客运车辆扎堆的区域，在指导小组统一批示下，组织多个部分的力量，开展结合整治。
（三）总结表扬。2012年11月，对专项行动中好的经历和做法进行总结，对显示突出的先进单位和个人进行表扬。还，结合实践，研讨制订常态化治理办法。
三、工作办法
（一）增强组织指导。成立由区县政府分担区长为组长，区县政府办、交通运输局、火车站地域综合治理办公室、法制办、公安分局、城管局、交通大队等部分负责人参与的专治工作指导小组（名单附后），增强对专项行动的指导和协调督办。指导小组下设办公室，详细负责全区专项行动综合协谐和信息工作。
（二）增强宣布道育。以《武汉市城市客运出租汽车治理条例》和《武汉市城市客运出租汽车治理施行方法》为中心内容，印制宣传材料，制造横幅口号，有方案、有组织、有针对性地大造气势。在火车站、金家墩远程汽车站等客运出租车相对集中地域和路段，开展大规划的宣传行动。
（三）依法从严查处。一是严厉工作顺序。在专项行动时期，法律人员要严厉执行工作顺序，对群众投诉和稽察中发现的问题，做到“三不放过”：问题没有查清的不放过，当事人没有遭到教育的不放过，投诉人对处置后果不称心的不放过。对查证属实的违规行为，要严厉依法按上限处分，并严厉追查相关企业责任。
（四）增强工作督办。一是承受社会监督。区相关部分法律人员应自动承受新闻媒体监督，对新闻媒体曝光的违规服务行为，一概在3日内将查询处置状况答复媒体。二是按期调度传递。区专项行动指导小组增强督导力度，坚持工作联会准则和状况传递准则，各指导小构成员单位要增强协同共同，半月一次现场调度，每月一次状况传递，以保证专项行动扎实推进。
四、工作要求
（一）统一思想。区是中心城区，又是交通枢纽。开展打击“黑的”专项行动，关于维护市场次序，促进经济发展，提高城市形象具有严重意义。各部分要以高度的责任感和工作感积极投入到专项行动工作中，使专项行动落到实处，收到实效。
