时间：2023-08-03 17:28:12
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区治理的范围，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词:准公共产品;公共池塘资源;治理;农村社区公共产品
中图分类号:F124.5 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)29-0284-04
传统上对农村社区公共产品供给及治理①的研究,基本上是沿着界定(私有)产权基础上市场化供给方向发展。近年来,虽然逐渐注意到了多元化供给的重要性,但是囿于西方主流经济理论局限,在把握农村社区公共产品产权属性和结合我国农村社会因素研究上仍显不足,没有能真正解决农民偏好显示的问题。另外,由于对治理问题研究的缺乏,在实践中出现了大量公共产品的浪费及闲置的现象,农村公共事业没有得到可持续发展。2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺・奥斯特罗姆的公共池塘资源自主治理理论完善了准公共产品理论,结合社会资本因素的集体行动及制度供给理论给我们提供了研究农村社区公共产品供给及治理新的视角。
本文首先介绍公共池塘资源自主治理理论及其对准公共产品的完善,其次简要回顾目前国内农村社区公共产品研究的不足之处,最后借鉴公共池塘资源自主治理理论提出我国农村社区公共产品治理研究中需要进一步加强研究的内容及方向。
一、公共池塘资源自主治理理论与准公共产品理论的完善
公共产品(Public Goods)是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共产品可分为纯公共产品(Pure Public Goods)和准公共产品(Quasi Public Goods)。纯公共品是严格具备非竞争性和非排他性的产品,此外,纯公共产品还具有非分割性,它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的,如国防就是典型的纯公共产品。大多数公共产品为准公共产品,这类产品通常只具备上述两个特性的一个,而另一个则表现为不充分。一般认为,准公共产品包括“俱乐部产品(Club Goods)”和“公共资源(产品)”②两大类。前者如教育、卫生等,后者如公共矿山、渔场等。布坎南(1965)提出了拥挤成本的概念来区分“纯公共产品”与“非纯公共产品”(准公共产品)。他认为,不存在纯公共物品到纯私人物品的泾渭分明的界限,俱乐部产品是可以适应从纯公共物品和纯私人产品之间的连续体上的任意一点,只要排他机制的成本低于获取的收益,通过某些技术设计或制度设置就能够实现公共物品消费的排他性,从而能够以私人的、自愿的方式提供公共物品,“在纯公共产品与纯私人物品之间架起了桥梁”[1]。后来的学者对俱乐部产品的供给、定价及成员的数量等方面加以深入的研究,但在集体行动形成及公共产品治理方面没能展开研究。
哈丁(1968)提出“公地悲剧”,使得公共资源问题受到了广泛的关注。“公地悲剧”指“在一个有限的世界里,每一个人都被锁进一个强迫他无限增加其牲畜量的系统里。在一个相信公地自由使用的社会里,每个人都在追求自身利益最大化,而所有人都争先恐后地涌入追求的结果是注定毁灭。公地自由使用带来了所有人的毁灭。”[2]“公地悲剧”反映了集体行动中的“搭便车”和机会主义行为带来的危害,再加上传统的集体行动理论没能解决“集体行动困境”,因此,对解决“公地悲剧”问题,要么建立私人产权,要么交与政府管理。由于人们对政府管理公共资源似乎注定会出现严重的问题与近乎疯狂的寻租行为深信不疑,因此,经济学家们(尤其产权经济学家)异口同声的政策建议是“建立私人产权”。但是,后来有学者对此提出了批评。如Quiggin(1988)[3]和Swaney(1990)[4]等人认为,哈丁以后的许多人虽然把公共产权(Common Property)看作由一群所有者拥有、每个人可以自由使用,但这与开放性资源(Open-Access)含义几乎相同,而现实经济中的公共产权却并非如此。开放性资源(或自由准入)指任何人都可以不被限制地开发使用的资源;而公共产权指一群所有者或使用者共同分享资源的各项(使用)权利,它限制谁使用、何时和怎样使用,通过一定的社会控制机制赋予权利和实施义务。容易引起“公地悲剧”的仅仅是“开放性资源”。
埃莉诺・奥斯特罗姆(中译本,2000)的公共池塘资源①自主治理理论使得公共资源问题研究得到迅猛发展,完善了准公共产品理论。埃莉诺・奥斯特罗姆的自主治理理论的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益。”[5]其内容包括:(1)集体行动理论。奥斯特罗姆认为传统的集体行动理论只是一些使用假设的特殊模型,而非一般理论。当特定环境接近于模型的原有假设时,这些模型可以成功地预测人们所采取的策略及其结果,但是,当现实环境超出了假设范围,它们就无法预测结果了。传统模型的前提假设主要有两个:一是个体之间沟通困难或者无沟通;二是个人无改变规则的能力。这适用于一些大规模的公共事物治理,因为个体在这样的环境中经常是彼此独立行动、缺乏沟通以及个体改变现有结构需要高成本,但是对于彼此十分了解、经常沟通并且建立了信任和依赖感的小规模的公共事物治理并不适用。(2)自主治理的制度供给、可信承诺、互相监督。奥斯特罗姆在多中心理论的基础之上,提出理性个人策略选择的4个内部变量: 预期收益、预期成本、内部规范和贴现率。她认为,在一个自主治理的群体当中,解决制度供给、可信承诺、互相监督的问题是至关重要的,综合使用政府、市场以及社区自主治理等多种类型的制度安排,这有利于增加信息、改变激励、加强监督和规则的服从。(3)社会资本理论。她把社会资本定义为“互动模式的共享知识,理解,规范,规则和期望,个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。” [6]她认为,能否解决集体行动困境,不仅在于个人和制度本身,还取决于双方联系的媒介――社会资本。在奥斯特罗姆看来,当成员面对集体行动困境时,仅有意识形态和习俗是不够的,还必须有规则体系、制度这些形式的社会资本的有效运作,否则搭便车或机会主义行为难以避免。
二、国内农村社区公共产品治理研究简述
我国学界对农村社区公共产品的概念并没有统一的界定。林万龙(2002)把农村社区公共产品定义为:“在乡或村的范围内提供为乡村社区农民(或其中一部分)所消费的带有公共产品性质(消费和收益难以完全排他)的产品或服务,包括农村小型基础设施建设、基本医疗卫生服务、技术信息服务和农村基础教育等[7]。李建(2007)认为农村社区公共产品就是指在一定的农村区域内具有非竞争性与非排他性的产品和服务[8]。王书军(2008)把农村社区公共产品界定为在乡村范围内消费和收益难以完全排他的并和农民生产和生活直接利益攸关的,并为农民集体参与分享的农村公共产品和服务[9]。尽管表述不尽相同,一般认为农村社区公共产品属准公共产品范畴,但除具有一般准公共产品的特征外,还有其自身的特殊性:我国农村地区范围广大,农民的生产生活方式以小聚居为主,因此农村社区公共产品在供给上具有分散性;不同地区的农业生产生活存在很大的差异,同时各地农村发展水平也不尽相同,因此在相应的公共产品需求偏好上呈现多样性与层次性。另外,在农村社区范围内,人数相对有限、成员相对稳定,是个”熟人社会“,同一社区的居民在公共产品的需求和受益方面一般都具有一定的同质性。
国内对农村社区公共产品的研究,一般是借鉴主流西方公共产品理论,在农村社区公共产品的在供给(包括主体、筹资方式、规模、结构、机制和效应)、需求(需求层次、偏好显示、参与意愿、影响因素以及考虑到需求的供给效率)和供给与体制关系(财政体制与供给、地方治理体制与供给)等方面都展开了较为深入的研究。其总体思路是除少量具备纯公共产品性质的农村公共产品可以完全由政府提供外,大量具有准公共产品性质的农村社区公共产品都可以通过市场化(或私有化)的方式来解决。但是仍有一些问题没有得到解决:一是农村社区公共产品的产权问题,农村社区公共产品产权模糊不清不能为多元化供给或治理提供理论基础;二是农民对社区公共产品需求偏好显示问题仍然没能有效解决;三是没能结合我国农村社会特殊性进行研究。
从供给(尤其是筹资)角度来研究农村社区公共产品固然重要,但是这种静态的视角也会对管理、维护、监督和制度供给等问题有所忽略,难以促进农村公共事业的可持续发展。因此,随着公共资源治理理论的引进,以及对西方企业治理理论的借鉴,近年来有学者逐渐从治理角度来研究农村社区公共产品问题,也注意到了农村社区公共产品多元化治理特别是由农民自主治理的重要性,对农村社区公共产品的政府(集权)治理、市场治理、公私合营(PPP)②和自主治理都有相应的研究,在促进农民自主治理的基础上多元化治理上基本取得一致的意见。但是也还存在一些尚未解决的问题:一是农民组成自治组织进行自主治理的”集体行动困境“问题;二是我国农村社会特殊性问题仍然没能有效地纳入理论分析的范围。
三、公共池塘资源自主治理理论与我国农村社区公共产品治理的研究
农村社区公共产品与公共池塘资源同属准公共产品范畴。为弥补当前农村社区公共产品治理研究的不足,我们需要借鉴公共池塘资源自主治理理论,探讨农村社区公共产品包括自主治理在内的多元化治理,以促进我国农村公共事业的可持续发展。我们认为,可以从以下几个方面展开研究。
1.理性农民假设与农村社区公共产品的产权属性。这是农村社区公共产品治理研究的理论前提。(1)关于农民是否理性仍然存在争议,但是如果从方法论意义上来看,理性农民的假设是恰当的,它是保证理论逻辑推理上的“内在一致性”的基础。如果一个理论假设过于符合现实,就难以保证理论逻辑推理上的“内在一致性”,甚至难以建立相应的理论。至于理论在经验检验上“外在在一致性”问题,可以引入更多的限制性条件(比如把量化的社会资本因素作为理论模型的变量),从而使理论具有更强的解释力和预测力。(2)关于农村社区公共产品的产权属性。绝大多数西方学者认为,公共产权难以排他而无法解决外部性及“搭便车”问题,因而需要界定公共产品的(私有)产权以实现公共产品的市场化供给(或治理)。正如前文所述,有学者对此提出批评,公共产权不见得就是那么没有效率。更为重要的是,要在明确农村社区公共产品的公共产权属性的基础上,探讨农村公共产品公共产权与其他形式产权混合并存的可行性及实现方式。这是农民自主治理研究中重要的理论基础。
2.社会资本与农民集体行动的形成。社会资本原本是社会学和公共政策学的理论,经阿罗(Arrow)、斯蒂格利茨(Stiglitz)、埃莉诺・奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)等人引入到经济学中来。中国各地农村的社会情况千差万别,我们可以用社会资本作为反映各地农村实际的变量引入理论分析中来。在操作上,可以对某个农村社区按照与组织联系(与参与社团比较接近) 、集体行动、参与公共事务、社会支持、社会凝聚力、归属感、信任和互惠等维度[10]设计调查问卷,选择典型地区进行调查,分析调查数据,测量评估社会资本状况。在取得社会资本数据的基础上,内化为博弈或计量模型的变量进行模型分析,使得对农民集体行动形成的模型分析与实际更加符合。
3.农民对社区公共产品自主治理的经验研究。大量的经验研究是农村社区公共产品治理是否具备较强解释力的关键。我们可以对国内外成功及失败的治理案例分析,归纳有效治理的若干原则、条件与方式。目前国内学者主要的案例研究是在农村小型水利设施治理方面,可以对相关案例用奥斯特罗姆的8项原则进行检验。①另外,可以对我国目前通过“一事一议”方式进行的村级公共产品供给制度进行分析。针对存在的问题(事难议、议难决、决难行),分析产生问题的原因(运用不同理论分析可得出不同的结论,但是本质上是强制性制度本身的问题)。根本是要变强制性的制度安排为农民的自主治理。
4.农民组成自治组织对社区公共产品自主治理的制度研究。农民自主治理包含农民如何组成自治组织的问题,实际上已经是一个制度变迁问题。借鉴诺思及奥斯特罗姆等人的理论,我们可以从这几方面展开研究:第一,农民自主治理的诱因:政府农村公共产品供给不足、市场方式和社会方式供给的缺失和剩余索取权的获得。第二,推动农民自主治理的主体:理性农民及乡村精英的作用;政府与社会组织的作用。第三,社会资本在农民自主治理形成中的作用:减少”搭便车“现象及对农民组成自治组织的激励作用。第四,农民自治组织的形式:探讨法人型或挂靠在具有法人性质的农民专业合作社的农民自治组织的可能性。第五,农民自主治理的预期收益与预期成本:其一,预期收益。包括:(1)影响因素:占用者人数、公共产品规模、市场条件、体制环境、所使用的现行规则、所提出的规则等;(2)收益范围:对获得剩余索取权、规模效应、风险的降低及对公共产品的管理与维护效果等方面进行量化评估。其二,预期成本。包括(1)学习、规划、设计成本及量化评估;(2)实施成本及量化评估;(3)监督成本及量化评估。
参考文献:
[1] James M. Buchanan, An Economic Theory of Clubs, Economica, New Series, Vol. 32, No. 125.(Feb, 1965):1-14.
[2] Hardin. Garrett. The Tragedy of the Commons[J].Science 162(1968):124-148.
[3] Quiggin. John. Private and Common Property Rights in the Economics the Environment[J]. Journal of Economic Issues Vol.XXII,No.4(Dec,1988):1071-1087.
[4] Swaney. James. A Common property, reciprocity, and community [J].Journal of Economic Issues Vol.24, No. 2(June,1990):451-462.
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[8] 李建.农村公共品三维复合属性的新考察[J].改革,2007,(6):69-72.
[9] 王书军.农村社区公共产品供给及困境缓解:剖析河北一个村庄[J].改革,2008,(1):148-153.
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Research on the public pond resource self-governance theory and the rural community public goods governance in our country
HUANG Yong-xin,LI Juan
(Economy college,Capital nationality university,Beijing 100000,China)
本文作者：焦俊峰作者单位：中南财经政法大学
治安治理资源整合的社会基础考察
治安治理作为国家政治的一部分，其过程必然涉及权力在国家和社会中的具体分配。治安治理决策的制定、实施、评估、调整等环节，反映了国家和社会的结构性关系。同时，国家和社会的结构性关系反过来也影响治安治理的效果。因此，本文主要从市民社会理论层面理解和使用“社会基础”一词，即与国家相对并部分独立于国家，不能与国家相混淆或不能为国家所淹没的社会生活领域［7］。前述以国家和社会为载体的治安治理资源的整合，需要考察市民社会基础。作为有威权统治传统的中国，整合社会治安资源应注意中国社会的发育程度，即中国基层社会是否拥有维护社会治安的力量、能力、方法和制度资源等。市民社会的发育程度对治安治理资源的整合有重要影响，其核心在于基层社会和公众参与治安治理的深度和广度。除了公众参与，社会结构、社会信任、社会关联类型等也会影响社会治安治理的运行过程。具体而言，可以从三个层面分析基层社会对治安治理资源整合的影响：一是在基层社区范围内，从微观层面考察基层社会和公众在治安治理中的地位和作用；二是在县域范围内，从中观层面分析社会力量对治安治理的影响；三是在国家范围内，从国家与社会的结构性关系宏观层面分析市民社会在治安治理中的地位和功能。从当前中国基层社会的政治现状考量，治安治理资源整合面临的困境在于：社会资本存量的匮乏和市民社会发育状况不理想。①首先，虽然中国的社会力量在改革开放后获得了较大的发展空间，但建国后高度发达的行政体系以及改革开放后社会流动性对基层社会结构的建设性破坏导致市民社会尚未构建起来，国家力图培育的基层民主与预期目标之间仍有较大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，这在很大程度上影响了治安治理在基层社区的运行，社区警务、社区矫正以及社会治安综合治理等实践中遇到的困难即是例证；其次，市民社会的不成熟往往伴随着社会资本的匮乏，社会结构的调整也在一定程度削减了静态社会结构下遗留下来的社会资本存量，导致当前中国的社会资本总量比较匮乏，社会参与的热情、广度、深度均不够，缺乏制度化的手段和途径。由于社会的转型，我国缺乏长效的制度和机制调动社会力量、整合社会资源开展治安治理工作，这是社会参与的实践困境。在国家治理理论中，发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素，但传统中国的治理模式无法孕育发达的公共精神，而公共精神的缺乏又导致传统中国无法实现更好的社会治理。在当今中国，治理模式的转变为公共精神的培育提供了有利条件，同时也对发达的公共精神有了更为迫切的需求［8］。对于治安治理而言，社会参与的贫弱也就意味着治安治理效果的下降。解决这一问题，必须以社区为依托，从培养社区的“公共精神”着手。治安治理能够取得成效的基础和关键不在于政府及其警察，而在于社区及社区公众。一方面，社区公众对安全的诉求是警察开展工作的动力和方向，社区公众是公共安全的直接受益者，对日常生活中存在的治安问题有最为直接的感受，他们的意见和建议是警务决策重要的信息源；另一方面，社区公众参与是治安治理的重要内容，不仅仅是提供建议和意见，更重要的是直接参与到治安治理中来，社区公众能否参与、参与的范围与程度是否合理、参与方式是否科学是治安治理能否取得效益的关键所在。由于力量的分散和组织能力的相对缺乏，公众的参与并非顺理成章，而必须依靠政府及其警察的组织、协调，以整合社区公众的力量，发挥社区公众的作用。因此，必须有意识地培养“公共精神”。公众参与治安治理必须使其意识到：作为社区成员，社区治安事关自己切身利益，诸多治安问题仅仅依靠政府及其警察难以解决，自己有义务参与治安问题的解决。参与治安治理不是代替政府及警察，也不是简单的协助，而是作为主体之一共同解决治安问题。所以，公众在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能给自己带来更大的社区安全系数和心理满足外，亦能提升自己的公民观念［9］。与西方相比，我国社区公众参与公共事务的热情普遍不高。社区公众的参与分为两类：一是动员性参与；二是自觉性参与。在我国，动员性参与一直是主要的参与方式，但这种参与方式的持久力不够，随意性较强，难以保持长久的效力。据托马斯•海贝勒2003年至2004年在中国沈阳、重庆和深圳的一项调查（调查对象为38名市、区、街道办事处、居民委员会的各级地方官员和140名经筛选出来的社区居民），社区参与程度普遍不高。比较而言，沈阳的社区参与程度最高，其中大部分人是大型国有企业的员工，邻居之间相互认识，人们对国家的期望很高，党员在社会参与中占有较高比例；重庆的社区参与程度处于中等水平，人们对国家的期望明显小很多，党员在社会参与中的比例也较低；深圳的社区参与程度最低，原因是移民城市内部缺乏地域性联系，人们相互不认识，而且由于收入和文化素质相对较高，作为社会中间阶层的群体具有较强自我意识的生活态度［10］。虽然该项调查不能说明整个中国的社区参与状况，但具有重要的参考意义。由于传统中国是一种威权统治，在这种统治模式下，民众习惯于服从而不是参与，造成当前培养“公共精神”存在一定的困难。实际上，即便是在以邻里守望为主要方式推行社区警务的英国、澳大利亚等国家，随着时间的推移，社区公众对邻里守望的参与热情也在下降。这说明，即使在社区参与程度较高的西方发达国家，治安治理中的社会参与也是一个棘手的问题。在我国，必须通过制度创新解决官僚体制下国家力量效率低下和社会力量发育不足的现实难题，通过各种政治活动、文化活动、社区自我管理活动等，培养社区公众的参与精神，并使传统的动员式参与逐渐转化为自觉性参与。只有社区发育成熟了，自我管理和自我组织才能作为制度固定下来并得以自觉自发地长期实施。
治安治理资源的整合路径设计
在治安治理实践中，我国一贯重视对治安治理社会资源的挖掘，注重发挥群众在治安治理中的作用。但从具体实践看，这种做法存在两个问题。其一，社会参与治安治理在某些情况下意味着安全责任的转移，即本应由政府完成的维护治安的职责被转移到基层社区，这种做法从政治上和法律上受到质疑。从理论上看，政府在将治安治理的某些责任转移给市场化的组织后，可以集中精力于必须由政府完成的工作。但是，公共安全供给的市场化与私人化一方面缺乏相应的政治合法性，另一方面则使原本由政府提供的公共产品具有私人产品所固有的差异性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社会转型中，市场组织和社会组织作为辅助力量，与政府协作提供公共安全可以弥补国家治理资源贫弱的结构性缺陷，但政府必须牢牢掌控治安服务的质量标准和监督权，以弥补和遏制治安服务市场化与私营化的消极后果。其二，由于制度创新的缺失以及分散化的改革导致社会资源的整合效果比较有限。从全国来看，不少地方根据地方治理经验创造出了适合本地实际的整合机制，但作为常态化的制度并未系统性地确立下来，这在很大程度上影响了社会治安治理资源的运用。的确，由于性质、权力内容的不同以及具体方法的区别，治安治理国家资源和社会资源发挥的空间和效果存在一些差异，这就需要用具有实践操作性的制度进行整合，优势互补，以取得良好的治安治理效果。治安治理资源的整合分两个方面：一是国家力量和基层社区之间以警察为纽带，建立长期的协商沟通机制，将双方的力量有机整合；二是国家力量与市场化组织、基层社会与市场化组织之间以契约方式由市场化组织完成对公共安全产品的生产供给，为治安治理提供市场化的补充。通过制度创新和市场化手段，在新的社会形势下发动基层社区的力量开展治安治理。首先，这种模式坚持依靠国家现有的制度资源，充分发挥基层自治组织的协调作用，使警务工作围绕着基层自治活动展开，避免了公安机关直接指挥带来的抵触和对抗情绪，也使居委会的凝聚作用有了充分的发挥。其次，这种模式根据不同情况通过方法创新充分挖掘基层社区的力量，即一方面充分利用市场化的保安组织，将公安机关的工作与小区物业、大型商贸城、娱乐场所、金融单位和重点企业等区域的保安工作联系起来，有效整合利用这些区域的治安治理资源；另一方面则通过有偿服务以及动员方式发动下岗职工、低保人员、退休人员、治安积极分子组成专门的安防队、义务巡防队，整合社区的人力资源。再次，这种模式坚持立足社区，根据社区的具体问题提出对策，将社会矛盾与社区问题解决在社区，以保证社区的稳定和谐，从根源上解决犯罪诱因，增强社区的凝聚力及其对抗犯罪的能力。具体思路是：在社区外的公共空间，国家力量利用法律赋予的权力资源和方法资源，继续提供公共安全产品，通过日常巡逻和案件查处，维护社会治安。但这种方法提供的是无差别的安全服务，仅仅靠政府及警察的服务难以满足社会公众日益层次化的安全需求。对此，可以通过自治化和市场化两种方式予以弥补。自治化是在政府及警察的指导下，基层社区组建自己的力量开展治安防范。但这种传统方式在市场经济比较发达的地方实施起来有一定的难度，需要融入一定的市场化手段。如湖北省荆州市沙市区治安治理资源整合机制的创新中，通过宣传、发动群众重组了324支共计1614人参与的义务巡防队负责社区白天的门栋（店）关照和义务治安巡逻。并在对传统的义务性群防组织人员结构进行调整的基础上，着力加强安防队、保安队、义务巡防队的建设。以每月由社区统一筹资发给适当报酬的运作方式，从社区下岗职工、享受低保的群众中挑选了520名年富力强者组成260支安防队。①更为普遍和可行的做法是，根据“谁出资谁受益”的原则，通过市场化的机制推行保安有偿承包安防责任制，即以契约的形式将局部区域的治安治理活动交给保安服务公司。当然，这种方式下，国家力量并非不再参与治安治理，而是通过定期的治安联席会议方式与社区代表、保安组织沟通协商，共同参与治安治理。事实上，在这种模式中，警察组织和社会力量无法割裂，社会力量参与治安治理必然需要借助于警察组织的各种资源，否则其合法性以及治理效果都将存在问题。这种模式涉及国家资源、自治资源和市场资源三个主体和指导协商、市场契约两种合作机制，其性质各不相同。政府及警察和社区之间是协商指导关系，而社区和市场化的保安组织之间是契约关系，为了确保机制的有效性，必须明确各方的权利义务。从目前来看，上述模式运行较好的社区代表有武汉市民意街社区，其具体做法是经费由社区收取、管理和监督，安保队的组建也由社区自己负责，派出所只对具体的技术进行业务指导，并对具体的责权利分配进行监督［11］。这种做法既避免了公安机关重复收费的嫌疑，又充分发挥了基层社会的积极性和能动性。基层社区存在差异，具体的治安问题也有其独特性，作为国家力量的警察组织由于其工作的普遍性难以深入了解和充分考虑这种差异，作为社会力量的基层社区又缺乏警察组织所拥有的权威性治理资源，无法充分利用官方资源去解决所在社区的治安问题。合理的解决途径是，在充分协商的基础上进行资源整合，双方通过对公共利益的考量、对自我利益偏好的修正、对具体目标方法手段的选取最终形成共识，充分利用各自的优势资源实现治安治理目标。从笔者掌握的资料看，基层治安状况较好的社区，警察组织与社区往往有比较好的互动，这些社区可能没有正式的协商制度，但非正式的沟通与交流同样可以起到协商的作用。通过有效的协商沟通，代表国家权力的派出所与基层社区达成共识，以此为基础建立长效合作机制。在“群防群治”理念的指导下，有效整合治安治理资源，形成科学的治安治理资源结构。这种资源整合机制运行的结果使得多元主体在治安治理中的关系出现多样化，凸显了治安治理主体之间的互动过程，具体表现为由警察组织主导并以平等的地位与社区进行交流与协商，根据各自的价值需求达成治安治理目标上的一致。在目标的指引下，双方利用各自的资源优势通过具体的方法手段实现既定的治安治理目标，以维护社区良好的治安秩序，满足警察组织的职能要求和社区公众的安全需求。
【关键词】元治理；政府主导；社区自组织
一、元治理理论与政府主导型社区治理
元治理理论的提出是基于如何克服治理的失效、如何使治理更加有效的问题上而提出的。治理理论兴起于20世纪80年代，对于“治理”的概念有很多界定，治理理论的创始人之一罗西瑙指出：“治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”治理理论向人们提出了一种新的公共管理理论视角：即在国家和市场之外，政府可以将原先由它独自承担的责任转移给公民社会，政府不再是唯一的主体，而是提倡“多中心”的治理模式。但是，随着社会的不断发展，治理也出现了失效的情况，公民社会没有很好的发挥其作用，或是在某些方面显得力不从心。于是，许多学者致力于完善治理理论的缺陷，比较有名的是英国政治理论家鲍勃·杰索普提出的“元治理”理论。对于“元治理”，杰普索指出：“它承担的是设计机构制度、提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相协调。”
元治理认为，在多元的治理体系中，国家要承担起协调不同组织和力量的责任。在制度上提供各种机制，促使各有关组织和力量达成相互依存的关系。在战略上，促使他们达成共同的目标。因此，元治理的本质是在政府的良好安排和指导下，形成良好的社会管理机制。在元治理理论中，国家发挥着多方面的重要作用：（1）作为组织各方利益进行谈判的组织者。（2）保证社会自组织实现某种程度团结的机构。（3）作为社会治理规则的制定者，并保证各组织遵循各项规章制度，（4）在社会自组织出现失效的情况下，进行有效的补救措施。
政府主导型社区治理是我国普遍应用的一种治理模式，这与我国的国情密不可分。自20世纪80年代以后，国有企业改制、政府机构改革、城市化进程开始加快等使街居制度开始解体和衰败。同时，流动人口的急剧膨胀给城市管理带来了许多问题。这对基层社区的管理、服务等提出了更高的要求。要妥善处理好这些问题，需要依靠社区治理的实现，依靠大家的力量共同建设自己生活的社区。当前，我国社区中存在着社区法律法规不完善、社区自组织发展不成熟、社区服务设施不完备，同时缺乏推动社区治理和自组织发展的相关理论研究等一系列问题。这些问题社区自身无法解决，故需要政府的推动。元治理理论中让政府成为“随着网络、合伙组织以及其它经济和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不过是同辈中的长者”的观点值得我们借鉴思考。笔者认为，政府主导型社区治理并不是将政府放在首要的中心地位，而是宏观上发挥政府的主导作用，微观上鼓励社区自组织和居民参与到社区治理中去，政府要协调好社区自组织、居民之间的利益关系。
二、政府主导型社区治理的应用及困境
政府在社区中的工作主要体现在统筹规划、资金支持、法律保障、协调利益、参与宣传等方面。首先，社区资源的合理配置、社区经济文化的发展都离不开政府的统筹规划，只有政府，才能站在全局的角度长远的为社区发展谋求最大的利益。其次，近年来，国家加大了对基层社区建设的力度并投入了许多资金，依靠政府的资金支持，社区配套设施不断完善，社区环境不断改善，社区建设稳步前进。第三，政府通过依靠行政、经济、教育等手段，能够有效约束社区中违法乱纪的行为，保正社区内治安环境的良好。第四，在社区范围内，政府通过对各部门的管理，对社区自组织的引导，协调各个方面的利益关系。最后，政府通过利用强有力的组织能力，有效鼓励居民参与社区生活。
社区的治理离不开政府的“掌舵”，更离不开社区自组织的“划桨”。在政府主导型社区中居民参与和社区自组织的发展也非常的重要。社区自组织包括社区居民委员会、业主委员会、社区中介组织。社区居民委员会是我国居民自我管理、自我教育、自我服务、自我建设的基层性群众自治组织。居民委员会的工作主要包括计划生育、福利民政、治安保卫、人民调解、社区公共卫生、青少年教育等。它在一定程度上代表了居民管理社区公共事务的意愿。通过社区居委会居民可以充分的表达自己的诉求，政府也可以通过居委会倾听来自群众的意见。社区业主委员会是社区内居民为了维护自己的私人利益和不断提高社区的居住质量，自发的组织起来向社会各方反应业主的意见和要求，并监督物业管理公司运作的民间组织。通过业主委员会，居民有效的参与到了与自己息息相关的社区生活中去，更好的维护了自己切身的利益。在社区内，还存在着充当居民与居民之间、居民与政府之间、以及居民与社会之间的中介和桥梁的组织。包括一些行业协会，比如法律援助中心，环境保护协会等。也包括舞蹈队、读书会等一些没有专业技能的组织。这些组织不仅丰富了居民的日常生活，同时在居民遇到困难时能够提供专业的帮助。但同时，政府主导型社区治理也存在着许多问题，主要表现在以下几个方面：
（一）政府在社区治理中权力过大，管理的事情过于宽泛，成为全能的“管家婆”
政府肩负过于沉重的责任，难免在工作中会或多或少的出现问题。比如在政府社区工作会强调了经济的发展、怎样更加完善社区的硬件设施，却忽略了社区内教育、卫生等方面的发展。政府组织及其派出机构作为社区治理的唯一主体现象依然存在，社区治理方式还是以行政管理手段为主，这种管理方式从现在来看积极有效，但随着社会的进步，就不再适应社会发展的潮流了。
（二）社区自组织在社区生活中发挥的作用有限，在社区生活中缺乏活力
社区居委会原本是基层群众的自治组织，政府跟社区居委会是指导与被指导的关系。但是在现实生活中，社区居委会的成立完全是在政府的运作下产生。政府掌握着居委会的经济来源、给居委会下派工作、并决定着居委会干部的任免。社区居委会的职能被扭曲，由为社区居民服务的组织成为政府组织伸出来的“腿”。由于居民对业主委员会的程序不熟悉，对其职责功能不了解，同时居民之间缺少沟通交流，所以业主委员会的工作很难展开。社区中介组织规模小，力量薄弱，它们开展工作都是在居委会安排下，大部分都是被动参与。
（三）“街居制”虽然在我国已经逐步消失，但是人们的观念思想还没有完全转变
社区居民过多的依赖政府组织，与此同时，社区居委会的行政化使得与居民参与的预期不相符合。有些时候，居民在参与社区事务中时会发现一些事情政府实际已经安排好了，从而严重影响了居民的参与热情。同时居民参与渠道较为单一。
三、元治理视域下完善政府主导型社区治理的策略
（一）转变政府职能，要“恰到好处”的行使政府手中的权力
转变政府职能并不意味着简单削弱政府在社区工作中的权力、缩小政府的管理范围。相反而是要求政府做到该管的管，不该管的不管，政府需要从繁琐的社区事务中解脱出来。除了承担一些非他承担不可的公共事务，比如社区治安、公民教育、计划生育等。在此之外应该将注意力放在从宏观上把握社区治理中去。这就要求政府从过去所有者、计划者的身份中退出来，加强对“公共物品”管理的供给。转变政府与社区居委会的关系，强化社区居委会的自治能力。从以前领导与被领导的关系向指导与被指导的关系转变。将社区居委会去行政化，合理界定社区居委会的工作性质以及应该承担的工作内容，居委会不应该承担由上级政府分派的任务，而是面向社区居民服务。完善社区居委会的选举和任免制度，居委会干部的选举与任免不是由上级政府决定而是做到真正由社区居民决定。社区居委会的工作首先要面向居民，而不是迎合政府，成为真正的向政府表达民意的基层群众自治组织。
（二）完善社区居民参与机制
首先要培育社区居民的参与意识，让居民从思想上消除传统“单位人”的观念，认识到社区居民参与的重要性，认识到维护自身权益和权利的必要性。政府要为社区居民参与提供广阔的平台，定期举办聊天会、宣讲会、听证会等。开展丰富多彩的社区活动，比如，老年大学、合唱队、健身队、志愿者协会等。居民通过参加这些活动，既陶冶了情操也增进了社区居民之间的交流，培养了居民之间相互信任的关系，增强社区凝聚力。二是加强社区内民主建设。在社区范围内实行普遍的民主选举、民主决策和民主监督。有关社区的重大事项通过民主程序进行决策，通过宣传教育的手段不断培养居民的社区意识、民主意识。
（三）健全社区自组织
首先要理顺政府与社区自组织的关系，政府培育社区自组织并不是要从政府手中夺权，而是能够更好的为居民服务。利用社区自组织既可以有效率的完成工作又可以减少开支。社区自组织的发展既惠及了群众又方便了政府。政府可以利用手中的资源帮助社区自组织发展，培育社区自组织的独立性和自主性，社区中许多公共事务可以交由社区自组织去做，对社区自组织既要有管理职能也要有服务职能。同时政府也要引导社区自组织的自身建设，培养专业人才，加强从业人员的素质和能力。
（四）培育社区共同的利益
人们参加社区事务很大程度上是为了维护自身的合法利益，受到自身利益的驱动。所以培育社区的共同利益，是促进居民参与、社区自组织蓬勃发展的根本动力。社区提供好的公共物品和公共服务，居民的满意度就高，就会自然的产生对社区的依恋感和归属感，随着时间的推移就会慢慢的把社区的事情当成自己的事情。
（五）建立健全相关法律制度
国家层面上，1989年我国出台了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，伴随着经济进步和社会发展，这部法律有许多地方需要进行修改。夏建中教授认为，这部法律限制了社区居委会自治功能的发挥，他认为修改后的“居委会组织法”表现是：第一，明确居委会地位和职能，党和国家不得以任何借口干预居委会工作；第二，修改和完善有关社区发展的法律规定和各项政策；第三，为社区居民自治提供制度上和法律上的保障。社区层面上，根据本社区的实际情况，制定社区居民公约和自治章程。社区居民公约规定社区居民应该遵守的行为规范和道德准则。社区自治章程涉及社区自治的原则，社区自组织产生、性质、职责、工作程序，居民代表的选举、罢免、居民的权利与义务等。它们从制度层面上为社区治理提供规范化保证。社区自组织方面，完善有关的法律法规，对社区自组织进行法制化管理，明确它们的法律地位，将它们的发展纳入到法治化的轨道。为社区自组织的发展提供良好的法律和制度环境。做到有法可依、违法必究。
参考文献
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[7] 张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007年2月第三版.
一、开展情况
一是领导到位。成立了**县**环境综合治理领导小组，由**局长任组长、**、**、**三名副局长任组长，各股室负责人为成员。
二是部署到位。在全县城乡环境综合治理推进会后，我局对城乡环境综合治理进行动员、安排、部署，形成了城乡环境综合治理的强大合力。出台了《关于城乡环境综合治理工作的通知》、《关于开展城乡环境容貌综合整治的实施意见》等文件确保了城乡环境综合治理各项工作措施更具操作性。
三是责任到位。针对城乡环境综合治理中社区、社区所在单位、社区各住户以及社区各小区的联系单位的职能职责不是很清楚的情况，帮助社区、联系乡镇明确了各清扫保洁范围，完善了“门前三包”责任管理制度。并把此项工作作为本年度职工年终综合目标考核。
四是宣传到位。通过发放宣传资料、干部带动、街头、企业宣传等多种形式，广泛宣传城乡环境整治的目的意义，并组织全局干部群众参加了县上组织的“万人大扫除活动”、每周周末的“文明劝导活动”和每周三的“门前三包劝导活动”。
五是保障到位。在资金十分紧张的情况下挤出资金2.7万余元专门用于环境综合治理。
六是督促到位。邀请县级领导对我局所负责的新南社区进行现场督查，对发现的问题，及时解决问题。同时，局组织人员对我局所负责的新南社区一小区坚持每天开展环境综合治理巡查，对整治较为突出的问题，通知责任人实行限期整改。
七是整治到位。我局积极配合社区和所联系乡镇做好城乡环境综合治理的同时，狠抓了丝绸大院的整治,采取单位出一点,市民出一点,企业拿一点的办法,共同筹资约5万余元,集中打造丝绸大院。目前，我局所联系的社区和乡镇的环境综合治理工作多次得到了上级领导表扬。
二、下步打算
一、工作目标
以区安全生产专项整治三年行动为统领，深入开展安全生产除患排查行动，继续督促落实企业隐患排查治理主体责任，落实属地监督管理责任（含公共安全）。突出“预防为主”重点，加大隐患治理力度，隐患整改做到责任、时限、措施、资金和应急预案“五落实”，严厉打击“三非”、“三违”和“三超”行为，建立安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，坚决防范和遏制重特大事故的发生，促进全镇安全生产形势进一步稳定好转。
二、排查范围和内容
（一）排查范围。
各村、社区，各行业(领域)的全部生产经营单位及公共领域。主要包括:
1.非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、民爆器材、电力等工矿企业及其生产、储运等各类设备设施。（责任单位：应急办、经济发展办、派出所、所属村社区、行业分管领导）
2.道路交通、水上交通等行业(领域)的企业、单位、站点、场所、设施以及城市基础设施等。重点排查道路状况、桥梁涵洞、陡坡、急弯、临水、临崖、塌方滑坡地段、场镇过境路占道经营情况。（责任单位：经济发展办、、派出所所属村社区、行业分管领导）
3.农机、水利、渔业等行业(领域)的企业、单位、场所及设施。（责任单位：农业服务中心、所属村社区、行业分管领导）
4.商(市)场、公共娱乐场所、旅游景点。（责任单位：应急办、派出所、所属村社区、行业分管领导）
5.学校、医院、宾馆、饭店、网吧、人员密集型企业等人员密集场所。（责任单位：应急办、派出所、所属村社区、行业分管领导）
6.锅炉、压力容器、压力管道、起重机械、厂(场)内机动车辆等特种设备。（责任单位：市场监管所、所属村社区、行业分管领导）
7.易受暴风雨、洪水、雷电、泥石流、山体滑坡等自然灾害影响的企业、单位和场所。（责任单位：经济发展办、所属村社区、行业分管领导）
8.油气输送管线、涉燃爆粉尘场所。（责任单位：应急办、所属村社区、行业分管领导）
9.公共领域居民区、高层建筑、老旧小区消防、电气火灾。（责任单位：应急办、所属村社区、行业分管领导）
（二）排点内容
1.重要设施、装备、运输工具的完好状况及日常维护、保养情况,劳动防护用品的配备和使用情况。
2.危险性较大的生产经营场所以及重点环节、重大危险源普查建档、风险辨识、监控预警制度的建设及措施落实情况。
3.新建、改建、扩建工程项目的安全生产“三同时”(安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产和使用)制度执行情况。
4.道路设计、建设、维护及交通安全设施设置等情况。
5.对企业周边或作业过程中存在的可能由自然灾害引发事故灾难的危险点排查、防范和治理情况。
6.学校、教室、校舍、厕所、厨房、锅炉、防雷设施、围墙、堡坎等设备设施情况。
7.企业复工复产安全生产落实情况。
8.房屋建筑和人员聚集场所安全风险。
三、时间安排
（一）动员排查阶段（3月11日前）各村（社区）、镇直相关部门在3月1日前全面动员，制订本辖区、本行业（领域）和本单位的实施方案，细化任务，分清责任，明确专门机构和人员负责此项工作。结合安全生产专项整治，认真组织开展事故隐患排查工作，对排查出的事故隐患，按照事故隐患的等级进行登记，建立事故隐患台账，于3月11日前报送镇应急办。
（二）整改督查阶段（5-11月）各村（社区）、镇直相关部门要结合重点时段的工作要求和此次安全生产隐患排查治理工作的内容，认真组织开展事故隐患排查整治。
（三）验收阶段（12月）镇应急办、经济发展办等相关部门对各村（社区）、镇直相关部开展隐患排查治理工作情况进行验收。主要检查事故隐患排查治理是否到位，是否出现反弹，是否闭环管理、监管长效机制是否建立健全等。
四、工作要求
（一）加强领导，落实责任。各村（社区）、镇直相关部门对本行政区域、本行业的隐患排查治理工作负总责，要成立由主要负责人牵头的隐患排查治理领导小组，并制定方案，健全工作机制,明确职责分工,周密部署,精心组织,认真组织检查，坚持“谁检查、谁签字、谁负责”的原则，完善检查记录，督促隐患治理工作落到实处。
一、切实履行牵头单位作用，推进“进社区”活动的开展
按照省、德阳和广汉市城乡环境综合治理“七进”活动的安排部署，我局作为全市城乡环境综合治理“七进”活动的牵头单位，坚持以科学发展观为指导，围绕建设和谐繁荣的四川经济强市的总体目标，按照“清洁化、秩序化、优美化、制度化”的评价体系标准，切实加强组织领导，周密部署安排，认真负责“进社区”活动的组织、宣传、动员、实施、督查等工作。相继制定并下发了《广汉市城乡环境综合治理“进社区”工作方案》（广民发〔83号），《关于报送城乡环境综合治理工作“进社区”活动有关材料的通知》（广民发85号），关于印发《深入开展城乡环境综合治理“进社区”活动考核细则的通知》（广民发105），《关于在全市社区开展“除陋习、树新风”，整洁迎“五一”攻关月的通知》（广民发14号）等文件，对全市“进社区”活动进行了详细安排部署。使该项工作层层有组织、有领导、有机构、有措施、有考核、有落实。通过完善制度、狠抓落实，广泛宣传、营造氛围，搞好调查、突出重点，加强督查、确保实效等措施落实，实现了全民参与、强力推进，全市城乡环境综合治理“进社区”活动蓬勃开展，社区环境卫生质量明显改变，社区形象明显提升。
二、加强队伍建设，提高队伍素质
全市现有清、协管员、公益性人员189人，党员干部群众志愿者10余万人次，分布在雒城镇各社区居委会搞好辖区小街、小巷、居民小区清扫保洁。各乡镇党委、政府围绕城乡环境综合治理工作目标，及时研究制定乡镇城乡环境综合治理进社区相关文件下发到各社区，并召开了各社区单位主要负责人会议，结合社区实际情况，进一步明确工作目标和工作重点，要求各社区单位认真落实工作职责，把城乡环境综合治理和日常卫生工作纳入目标管理，与年终考核挂勾。结合全市城乡环境综合治理工作意见，要求各单位建立和完善了城乡环境综合治理工作机制，修订了管理制度，对清、协管员工作职责切实做到有章可循。为我市城乡环境综合治理进社区工作提供了有力保障。
三、建立和完善工作制度，用制度管好队伍
全市在城乡环境综合治理进社区工作中，各乡镇党委、政府对各社区城乡环境综合治理实行问责制度，并与各单位签定城乡环境综合治理工作目标责任书，切实加强清管员、协管员的管理，充分发挥好专业队伍的骨干作用，更好地搞好我镇各社区小街、小巷、居民小区、楼、院城乡环境综合治理工作。加强了协管员、卫生清管员管理办法的执行力度，进一步明确各自的工作职责，并采取一级抓一级、层层抓落实的工作方法，强化内部管理，突出工作实效，上下配合、齐抓共管、严格考核、奖惩兑现，用制度管好队伍。各乡镇的卫生清管员、协管员分布在城区、场镇各个社区，所在社区结合辖区内的实际路段情况，划分好卫生工作责任段，明确各卫生清管员的清扫保洁范围，提出具体的工作要求，做到人员落实，工作责任段落实，实行上班时间全日制保洁。并对他们的工作质量每天实施不定时检查，督促他们认真搞好责任段的清扫保洁工作。在做好清扫保洁过程中，还要做好责任段市民的城乡环境综合治理宣传工作，动员社区居民积极参与城市社区卫生的管理工作，自觉遵守市民卫生公约，进一步增强市民的环境卫生意识，形成“城市卫生，人人有责”的良好氛围。卫生清管员、城市协管员的工作质量，同时接受镇政府有关工作人员和社区专干的检查考核，兑现当月工资报酬，从而加强了这只队伍的内部管理，提高了城乡环境综合治理工作效率。
四、明确目标、突出重点、注重实效
按照广汉市城乡环境综合治理办公室和乡镇城乡环境综合治理领导小组《关于20__年城乡环境综合整治工作目标责任书》的要求，围绕市委、市政府提出的“天蓝、地绿、水清、家洁、城美”的环境目标，在广汉市城乡环境综合治理办公室的指导下和各乡镇城乡环境综合治理领导小组的具体操作下，结合各乡镇实际情况，制定了城乡环境综合治理进社区工作方案﹑城乡环境综合治理督查曝光问责工作的实施方案﹑城乡环境综合治理“七进”活动的实施方案。各乡镇统一思想，明确该项活动的重要性，明确责任，狠抓落实。按照工作部署，逐步实施，不留死角。形成了党委班子牵头，机关工作人员和社区负责人包片包组，将日常城乡环境综合治理工作纳入目标管理，与年终考核挂勾，镇环整办具体负责各项工作安排、协调良好的工作局面。在乡镇党委、政府的领导下，按照制度化、规范化、常态化的要求，乡镇机关干部和各社区干部、清管员战酷暑、冒严寒，发扬了特别能吃苦、特别能战斗的精神，打了一场硬仗。特别是雒城镇环整办的同志，贡献了无数节假日。在开展城乡环境综合治理工作中，在市委、市政府关怀下，，佛社区“两委”一班人想办法、出主意，使佛山小区环境菜园变花园、旧貌换新颜。中山、金雁、汉口、桂花、佛山等社区都积极主动协调上级部门解决辖区内有关基础设施建设。这期间广汉市在雒城镇举行了集中治理“三乱”工作会、雒城镇也举行了集中治理“三乱”签字等一系列与城乡环境综合治理相关的活动。在开展城乡环境综合治理工作期间雒城镇共投入经费200余万元﹙用于基础设施建设和专职人员工资﹚。召开专题会议20余次﹑张贴 标语100余张，悬挂横幅20余条，报送相关信息100余条。。全镇各社区居委会出城乡环境综合治理宣传专栏共计143期，及时清理乱贴乱画“牛皮癣”及“__功”标语73056条，清扫楼梯护栏灰网20975处，清扫绿化区181160处，清扫路面80993处，清除各种垃圾10000余吨，疏通阴阳沟阴阳沟24816米，按时按要求全面完成了各社区环境整治工作目标任务，完成率达100%，城乡环境综合治理取得显著成绩。
五、存在的问题
经过在各社区开展城乡环境综合治理工作中已经取得了一定成绩，但仍然存在以下 问题：
（一）工作量大。政府所在地雒城镇常住人口达15.5万余人，流动人口5.5万余人，居民小区多。加之配合职能部门开展“门前三包”清理、车辆规范停放，涉及工作内容多、范围广，工作压力大，人力不足。
（二）群众参与性不强。虽然群众对环境治理工作有一定的认知，但对“自家”环境搞得好，参与大环境治理的主动性差。
（三）老小区的问题。老小区环卫设施缺乏、地下管网老化、路面破损，需投入资金多。但老小区居民物管费用缴纳低，与小区环境改造资金需用量矛盾突出，是影响城乡环境综合治理的重要因素。
（四）人力、物力、财力有限。由于各种垃圾多，社区无法清运；辖区内护城河的治理需要投入大量的人力、物力、财力，各社区无力解决。“牛皮癣”“__功”标语反复出现，保洁工作难。
六、下一步打算
﹙一﹚继续广泛宣传城乡环境综合治理活动的重要意义及作用，深入开展卫生和文明常识普及活动；
﹙二﹚随时监督检查。对各社区内环境卫生状况和环境综合治理活动的开展情况进行监督检查，对存在的问题进行及时整改，做到卫生不留死角；
﹙三﹚对城乡环境综合治理工作坚持常抓不懈、步步深入，一抓到底，逐步实现治理工作全覆盖；
﹙四﹚加强队伍管理。组织好清管员队伍按照“全日在岗、随时保洁”的要求开展工作，组织辖区内的居民骨干、居民小组长、社区志愿者及部份低保户，对辖区内卫生死角、“牛皮癣”、“__功”标语、建筑垃圾及生活垃圾进行及时清理，对我镇城乡环境进行集中治理。
为进一步加强我街安全生产工作，大力消除各类安全隐患，切实改善安全生产环境，深入落实*年安全生产“隐患治理年”各项工作要求，坚决杜绝重特大恶性事故的发生，根据《省政府办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》（闽政办发明电[*]25号）》的文件精神，结合本街道具体情况,特制定本方案：
一、工作目标
通过开展安全生产隐患排查治理，进一步促进安全生产方针政策、法律法规以及“隐患治理年”各项工作部署的落实，促进各生产经营单位主体责任，建立健全隐患治理和危险源监控制度，加强事故预警，预防和应急救援工作，努力构建安全生产长效机制，实现我街安全生产形势的持续稳定好转。
二、整治内容
全面排查治理各生产经营单位极其工艺系统、基础设施、技术装备、作业环境、防控手段等方面存在的隐患，以及安全生产体制机制、制度建设、安全生产组织体系、责任落实、劳动纪律、现场管理、事故查处等方面存在的薄弱环节。具体包括：
1、安全生产法律法规、规章制度、规程标准的贯彻执行情况；
2、安全生产责任制建立及落实情况；
3、企业安全生产重要设施、装备和关键设备、装备的完好状况等经济政策的执行情况；
4、危险性较大的特种设备和危险物品的存储容器、运输工作的完好状况及检测检验情况；
5、对存在较大危险因素的生产经营场所以及重点环节、部位重大危险源普查、风险辩识、监控预警制度的建设及措施落实情况；
6、事故报告、处理及对有关责任人的责任追究情况；
7、安全基础工作及教育培训情况，特别是企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员的持证上岗情况和生产一线职工（包括农民工）的教育培训情况，以及劳动组织、用工等情况；
8、应急预案制定、演练和应急救援物资、设备配备及维护情况；
9、新建、改建、扩建工程项目的安全执行情况；
10、企业周边或作业过程中存在的易由自然灾害引发事故灾害的危险点排查、防范和治理情况等。
通过对安全生产隐患排查治理，进一步检查各级各有关部门落实安全监管责任，制定和执行有关政策措施，实施安全许可证制度，打击非法建设、生产和经营行为，落实事故查处及责任追究，建立长效机制等方面的情况。
三、组织领导
（一）成立茶园街道安全生产排查治理工作领导小组，具体组成人员如下：
*
四、职责分工：
1、街道安办负责全街安全生产隐患排查治理工作的综合协调、指导与监督；负责指导、监督危险化学品生产、经营、使用企业以及人员密集场所的安全生产隐患排查治理。
2、街道综治办负责指导、监督烟花爆竹、民爆物品、道路交通等安全生产隐患排查治理。
3、街道城管办负责指导、监督建筑施工企业、城市基础设施、液化气市场等安全生产隐患排查治理。
4、街道经济办负责指导、监督辖区生产、经营单位的安全生产隐患排查治理。
5、街道精神文明办负责指导、监督学校及学校周边、娱乐场所、旅游景点、宾馆、饭店安全隐患排查治理。
6、街道劳动保障事务所负责指导、以及防范职业病等方面的安全隐患排查治理。
上述各部门要加强对职责范围内易受台风、洪水、雷电、泥石流、山体滑坡等自然灾害影响的企业、单位和场所的指导与监督，制定工作方案，确定主要联系人。
五、实施步骤：
1、安排部署阶段（5月初）。各社区（经合社）、街直各部门要根据实施意见，制定具体工作方案，全面抓好落实。
2、企业自查自改阶段（5月份）。各类生产经营单位按照有关要求，结合实际制订具体方案，认真开展自查，全面治理事故隐患，能够短期内整改的，务必于5月20日前整改到位；暂时难以完成整改的，要列出计划，落实资金和责任，限期整改，要制订应急预案，必须加强监控监测，严防发生事故。
3、督促检查阶段（5至6月份）。各社区（经合社）、街直各部门要督促各自管辖范围内安全生产隐患排查治理工作的开展情况，督查主要内容包括：⑴上级文件贯彻落实情况以及企业安全生产主体责任落实情况；⑵隐患治理工作落实情况、存在的问题和应急措施制订情况；⑶企业安全生产投入和隐患治理资金落实情况；⑷组织开展打击非法建设、生产和经营情况。各社区（经合社）、街直各部门要在5月25日前完成各自管辖范围内的企业安全生产隐患排查治理工作的督促检查，并在6月13日前将有关情况报街道安办。
街道办事处于6月初组织督查组，全面督促检查各单位、各行业开展安全生产隐患排查治理情况。
4、重大隐患整改跟踪督办阶段（7月初至9月底）。各社区（经合社）、街直各部门要加强对本辖区内重大隐患整改情况的跟踪督办，及时掌握重大隐患的整改销号情况，实行重大隐患登记、整改、销号的全过程管理，对一些危害程度大、整改时间较长，可能导致发生重特大安全事故的，或者因外部因素影响导致企业靠自身力量难以排除的以及其他性质严重可能造成重大社会影响的重大事故隐患，由街道挂牌督办，一抓到底，直至彻底根治销号。
5、“回头看”再检查阶段（10月至12月底）。深入推进隐患治理，防范遏制重特大事故，巩固隐患排查治理工作成果，确保取得实效。
六、工作要求
（一）高度重视，加强领导。各社区（经合社）、茶园派出所、火车站派出所、火车站工商所、街直各部门要以对人民高度负责的态度，把这次安全生产排查治理工作作为减少隐患、遏制事故的重要举措，作为当前安全生产的重要任务，切实抓紧抓好。各社区（经合社）主要领导要亲自研究部署，加强督促检查；分管领导要切实履行职责，深入检查。生产经营单位主要负责人要切实负担好第一责任人职责，组织开展好本单位自查工作。街直有关部门要按照职责分工，密切配合，团结协作。
（二）周密部署，务求实效。各社区（经合社）要根据本通知精神，结合实际，于5月中旬制订下发具体督查方案，明确督查内容、要求和责任，并将有关情况报街道安办。要建立和落实督查工作责任制，健全工作机智，对督查中发现的隐患和问题，要责令立即整改；不能现场整改的，要提出防范措施，落实整改资金，明确整改期限和责任人，制订应急预案；严重危机安全的，要立即责令停产整改。各有关职能部门要将督查发现的重大问题及时通报街道，并做好整改情况的跟踪督导。
一、指导思想
深入贯彻落实科学发展观和市委、市政府对安全生产提出的“安全生产基础落实年”工作要求，进一步强化两个主体责任，突出抓好重点行业(领域)的隐患排查治理工作，实现安全生产隐患排查治理制度化、规范化、经常化，防止和减少一般事故，遏制重特大事故的发生，为“保增长、重民生、促稳定”提供安全保障。
二、范围和内容
(一)排查治理范围：
1．危险化学品、烟花爆竹、民爆器材、建筑施工等高危行业的生产经营单位；
2．文化娱乐场所、网吧、医院、学校、宾馆、饭店、宗教活动场所、“三合一”场所、出租房等人员密集场所；
3．规模以上工业企业和20*、2009年度发生生产安全死亡事故的单位；
4．各部门相关的重点单位。
(二)排查治理内容：
生产经营单位安全管理组织体系、规章制度、设备设施、事故防控、安全台帐等方面存在的问题和薄弱环节。
三、工作目标
(一)进一步落实生产经营单位(组织)隐患排查治理主体责任。督促生产经营单位按照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》(国家安监总局令第16号)的要求，组织开展本单位隐患排查治理工作。有条件的高危行业、人员密集场所、规模以上工业企业等生产经营单位(组织)要基本实现网上自主上报隐患排查治理报表；没有条件的生产经营单位(组织)，按时向街道安监所书面上报隐患排查治理工作情况。
(二)高危行业、人员密集场所、规模以上工业企业隐患排查面要达到100％，一般隐患整改率要达到95％以上。
(三)重点行业(领域)安全监管部门(安监所、派出所、城区建设办、*交管站、社会事务办、经济发展办等)打击“三非”（非法建设、生产、经营，下同）深入开展，影响安全的非法生产经营现象得到明显改观。
(四)重大事故隐患治理有效推进，各村（社区）、企事业单位、机关各大办和有关单位要按照《慈溪市重大事故隐患挂牌督办暂行办法》（慈政办发〔2009〕14号）的规定，落实监管责任，确保挂牌督办的重大事故隐患年度整改率不低于95%；确实难以整改的重大事故隐患100%落实相应安全措施，确保不发生生产安全事故。
四、工作分工
各村（社区）、企事业单位、机关各大办和有关单位要结合隐患排查范围内行业(领域)特点，围绕隐患排查治理制度化、规范化、经常化的工作目标，制定具体的实施方案和指导意见。分工如下：
(一)街道办事处：
1．负责制定本街道隐患排查治理工作实施方案，明确任务，落实责任；2．全面组织本街道范围内规模以上工业企业（除高危行业、人员密集场所外）和20*、2009年度发生生产安全死亡事故单位及本地区确定的重点单位开展隐患排查治理工作，组织开展隐患排查单位有关人员培训，明确隐患排查治理要求和责任，及时督促、指导生产经营单位(组织)网上或书面报送隐患排查治理工作信息，并对隐患治理情况进行督促、检查，督促生产经营单位完善隐患排查治理工作台帐；
3．负责定期报送本地生产经营单位隐患排查治理工作信息；
4．配合市级有关部门开展高危行业生产经营单位和人员密集场所开展隐患排查治理工作。
(二)各村（社区）、企事业单位、机关各大办及有关部门：
1．负责制定本村（企业、单位）隐患排查治理工作指导意见，明确任务，落实责任；
2．按照街道办事处的要求，全面组织生产经营单位和人员密集场所及本部门确定的重点单位开展隐患排查治理工作，组织开展隐患排查单位有关人员培训，明确隐患排查治理要求和责任，及时督促、指导生产经营单位书面报送隐患排查治理工作情况，并对隐患治理情况进行督促、检查，督促生产经营单位完善隐患排查治理工作台帐。
3．负责定期报送本村（社区）、企业、有关部门隐患排查治理工作情况（报镇安监所）。
重点行业(领域)分工如下：
危险化学品、烟花爆竹等工矿商贸企业安全隐患排查治理工作由街道安监所牵头组织实施。人员密集场所、“三合一”场所、出租房等消防安全隐患排查治理工作由*派出所牵头组织实施。
道路交通设施及危险路段安全隐患排查治理工作由*交管站牵头组织实施。
特种设备、民爆器材经营安全隐患排查治理工作由经济发展办（工业线）牵头组织实施。
重点建设工程、房屋建筑工程施工和市政公用工程等基础设施安全隐患排查治理工作由城区建设办牵头组织实施。
水利工程建设、农机、渔业等安全隐患排查治理工作由经济发展办（农业线）牵头组织实施。
学校、医院、网吧等安全隐患排查治理工作由社会事务办牵头组织实施。
宗教活动场所安全隐患排查治理工作由社会事务办牵头组织实施。
电力设施安全隐患排查治理工作由城区供电所牵头组织实施。
五、实施步骤
按照市安委会的统一部署，结合我镇实际，全街道深化隐患排查治理工作分三个阶段进行：
(一)动员部署阶段(2009年4月15日前)
1．街道安全生产领导小组及办公室作为街道“安全生产年”深化隐患排查治理工作领导小组及办公室，办公室设在街道经发办，制订工作方案，开展动员部署。
2．各村（社区）及有关部门要建立和健全组织，制定工作方案，开展再动员、再部署。
3．各村、企事业单位及有关部门要按照街道办事处的统一部署和要求，研究制订工作方案和指导意见，确定本村、本部门重点单位，落实隐患排查治理措施。
(二)实施阶段(2009年4月16日至10月底)
1．高危行业、人员密集场所、规模以上工业企业等生产经营单位依照有关法律法规的要求，对本单位进行全面隐患排查治理。坚持边查边改，能立即整改的，要及时予以整改；一时难以整改的，要列出计划，做到责任、措施、资金、时间、预案五落实，严防各类生产安全事故发生。
2．街道安监所对规模以上工业企业（除高危行业、人员密集场所外）和20*、2009年度发生生产安全死亡事故单位及本街道确定的重点单位隐患排查治理进行督查指导，每年不少于两次；对本街道范围内重大事故隐患治理实施监督检查。
3．各村(社区)及有关部门对监管企业、下属单位隐患排查治理情况进行督查指导，每年不少于两次。
4．街道安监所要做好隐患排查治理信息统计报送，督促协调各村及有关部门开展工作，并加强督查指导。
(三)总结验收阶段(2009年11月至12月底)
请各村（社区）、企事业单位、机关各大办、有关部门于11月1日前将深化隐患排查治理工作情况报街道安监所，街道排查治理办公室要做好相关准备，迎接市排查治理办公室的考核验收。
六、工作要求
(一)高度重视，精心组织。各村（社区）、各有关部门要务必高度重视隐患排查治理工作，主要负责人要亲自部署，分管领导要在分管范围内精心组织，认真分析、及时研究和解决隐患排查治理工作中存在的问题，确保工作进展迅速有效；要结合实际情况，制定全面、科学、具有操作性的深化隐患排查治理工作方案；要为隐患排查治理工作提供必要的人力、资金保障。
(二)突出重点，狠抓落实。各村（社区）、企事业单位、机关各大办、有关部门要结合本地、本部门实际，切实加强对重点行业(领域)重大事故隐患的整治，集中攻坚整改，着力解决一批老大难问题，严密防范较大及较大以上事故的发生，切实保障人民生命财产安全；要把深化隐患排查治理与落实安全生产治本之策结合起来，大力推进安全生产标准化活动，并结合《浙江省安全生产监督管理局关于印发<工商贸企业安全生产评估分级标准>开展规范化管理工作的通知》（浙安监管综〔2009〕23号）要求，积极推行生产经营单位动态分级分类管理，切实改善安全生产基础条件；充分发挥安全中介机构和安全生产专家在隐患排查治理工作中的作用，提高隐患排查治理工作的质量。
【关键词】非政府组织；城市社区治理；路径
一、非政府组织和城市社区治理的涵义
（一）非政府组织的概念、特征与种类
非政府组织的概念是从外国引进而来，英文全称Non-Governmental-Organizations（NGO），最初适用在1945年6月签订的联合国第71条。1952年联合国经社理事会将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作是非政府组织。”
（二）城市社区治理的内涵
社区治理是近年来的新话题，随着城镇化进程加快，社区在城市发展中是一个不可忽视的因素，如何加强社区治理成为城市管理者关心的重大问题。城市社区治理是指以城市社区的地理位置为基础，居住在里面的居民与政府、团体组织以及服务机构等共同参与治理社区公共事务的活动过程，它体现为在一定的社区范围内通过自身所特有的制度让各种主体依托自身所拥有的资源而进行分工与合作的过程，从而达到一种协调模式。
二、非政府组织在城市社区治理中的地位和作用
非政府组织分布在多个领域，涉及社会生活的各个方面，影响到整个社会的运转，是个庞大的系统。分布领域的广泛性使非政府组织具备了参与城市社区治理的能力，也使非政府组织在城市社区治理中扮演了不可替代的角色。
首先，在社区治理过程中，非政府组织能够及时将社区居民的意见、利益诉求集中起来加以整合，形成一种“公意”，然后以一种理性、和平的方式反馈给政府，从而提高政府决策与管理的科学性与民主性；其次，非政府组织还能提供非垄断性公共产品，缓解政府公共产品提供过少与居民需求过大的矛盾。再次，非政府组织为社区治理中公众参与构建了良好的平台，非政府组织将居民意见、建议集中整合反馈给政府部门，为其决策提供民意智慧；非政府组织自身被授权管理多种社会公共事务。现代社会是一个思想、观念、价值多元化共存的时代，传统的“一刀切”管理模式难以满足社会大众的多元价值需求。非政府组织的自治性体现了自由与多元共存的价值理念，具有政府没有的灵活性与高效性。最后，非政府组织可以满足居民日益增长的物质与精神生活需求，非政府组织能有力地承接政府在社区治理中部分公共职能，以满足居民日益丰富的物质与精神生活需求。
三、促进非政府组织参与城市社区治理的主要路径
（一）明确政府与非政府组织关系，构建政府主导下的合作治理
1. 政府与非政府组织合作治理的必要性。“政府失灵”是政府在社会管理中无法克服的顽疾，在社区治理中也不例外。在市场经济条件下，如社区建设这样的微观社会治理领域，政府干预越少越好。因此，政府需要将部分权力让渡给非政府组织，构建政府与非政府组织的合作治理，让社区治理主体多元化。合作治理关系的构建是现实发展的要求。当前政府还是处于优势地位，单方面决定NGO的权限与活动实施，因而NGO脱离政府完全独立发展是不太现实的。虽然我国非政府组织发展较快，但力量还比较弱小，离不开政府的支持。因此，可行的模式是政府与非政府组织二者建立互动合作治理机制，才能有效整合各种社会资源，共同推动社区建设。
2. 政府与非政府组织社区治理合作关系的构建。政府与非政府组织的合作，即“政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作”。构建政府与非政府组织的良性互动合作关系能为社区建设提供更充足公共产品，提高治理效率。
首先，二者应明确各自的治理领域。政府由原来的管制者向公共服务提供者转变，保留部分国家权力与公共利益领域的公共产品，一些公共产品领域则交给企业或非政府组织，因而公共产品领域逐渐打破垄断，社会性增强。其次，构建公平、公开的提供平台。政府、企业和非政府组织需要在同一平台公平竞争，使公共产品和服务提供的过程公开化、透明化。在广大群众的监督下，公平竞争，择优选取。再次，加强项目合作。政府和非政府组织的价值取向都是社会公共利益，作为“社会人”以为社会提供高效优质的服务为共同目标。
二者的优势互补，能有效提高社区治理的水平，达到互惠双赢的目的。
（二）发挥政府的主导作用，提供参与保障
1. 健全法律法规制度，合理定位非政府组织。现行法律法规对于非政府组织的规定并不完善，市场准入制度也颇为严格，“双重管理体制”既要求非政府组织经业务主管单位的审查同意又要求受政府部门的管制。这不仅束缚了政府职能转变，更不利于非政府组织的独立发展。因而健全法规制度，从法律的角度合理定位非政府组织以及规定合理的市场准入制度势在必行。首先，在法律上合理定位非政府组织。市场经济条件下，社会团体、行业协会等组织不同于企业，其发挥着市场的中介、枢纽作用，因此对其的监督管理应严格区分。政府应在法律层面合理定位非政府组织，明确其与政府在公共事务管理的范围，明确各自的权限与责任，从而提高公共管理的效率。同时，在权限之外也给予规制，顺应非政府组织发展的内在规律，保证在规制非政府组织的同时也给予法律上的独立空间。其次，突破市场准入限制。严格的市场准入制度限制了大量非政府组织的进入，其并不符合宪法“公民有依法结社的权利”所体现的精神，也违背了强化非政府组织参与社会管理能力的理念，双重管理体制严重制约了非政府组织的自主发展。因此，对准入的限制应当转变为对过程的监督，登记注册手续可适当简化，而对其活动实施与组织运作过程的监督管理可适时加强，如民间组织管理委员会，负责非政府组织的登记备案。这样既打破双重管理约束，也加强管理效果。
2. 加快政府职能转变，打破政府垄断。政府在现行的社区治理中仍担任着主要角色，非政府组织在其中辅地提品与服务。尤其是在某些限制性的公共产品领域，非政府组织深受垄断的限制。随着改革开放的深入，我国政府在“有限政府”的理念指导下寻求职能转变，倡导“全能型”政府，因而逐渐由全面管理转向宏观管理，由控制转向引导，由“管理”转向“服务”。因此，在政社分开、权责明确目标指引下，一要逐步实现非政府组织人事安排、活动、经费自主，二要建立政府与非政府组织平等对话机制，三要下放权力，将服务社会的社会职能下放给非政府组织，具体包括行业管理与协调职能、社会事务管理与服务职能及市场监督与技术服务职能。
3. 完善资金支持体系，提供经费保障。目前我国非政府组织自身力量还很薄弱，资金基本上还是靠政府的支持。而这样一个资金支持体系也需要政府从多方面完善。首先，建立专门的NGO项目资金支持体系。项目支持体系指政府以采购制度为基础，将项目以招投标的方式交给非政府组织执行，政府拿出资金购买非政府组织的服务。如此，政府与非政府组织以合同方式确定合作，由政府提供经费，由非政府组织提供相应的服务。其次，建立专项资金制度。非政府组织以社会服务和公益事业为宗旨，政府可从地方税收中抽取一定的比例，建立社区治理专项资金制度，支持NGO社区治理活动的开展；同时，同步建立健全专项资金的评估制度，确保资金用到实处；而对社区NGO活动的开展，完善绩效考核制度，在提高NGO工作效率的同时实现政府资金使用效益的最大化。最后，引导捐赠，吸纳民资。社区治理仅靠政府的支持还是远远不够，正因为非政府组织的公益性和自愿性，其融资更应当动员全社会的力量。具体而言，由政府牵头，以举办社会公益活动为平台，借助政府的公信力号召社会各界捐赠，尤其是高收入阶层的捐赠。这种捐赠过程实际上就是政府宏观引导下优化社会资源配置的过程，能大大提高社区治理的效率，利于社区持续发展。
（三）完善非政府组织建设，强化参与能力
1. 完善组织结构，健全自律机制。严密的组织体系能为NGO的发展提供一个专业的平台，并能强化组织的自我规范意识。具体而言，非政府组织的内部建设，一要促进制度建设，明确章程等的核心地位。二要健全内部组织结构。建立决策机构、执行机构和监督机构，明确全体会员大会、会长及监事的权责。三要健全管理制度。完善会议制度，加强信息管理、财务管理等制度建设，促进非政府组织日常自身管理的规范化和公开化。在对社区的治理过程中，首先，细致规划社区人力资源安排。人事安排上保证社区至少一名专业人员进行管理。对于人事安排有困难的偏远地区和落后地区，可通过地方政府部门协调和指派。其次，明确社会组织对社区工作的平台作用，建立行业的自律机制。协商确定行业职业道德、资格准入标准以及行为准则，并在活动开展过程中相互监督。民政部门人力上对非政府组织的支援不仅不会影响其工作，反而有利于社区工作的共同开展。
2. 重构运行机制，提高独立自主性。非政府组织要在社区治理中真正发挥作用，必须要有一套从决策到执行最后到评价的有效机制，以保障治理活动的实施。从决策机制上看，非政府组织必须要有自己的独立决策权，一旦参与到社区治理，非政府组织就应该有权获得社区信息，并从信息管理制度当中产生多种可供选择的方案，最后择优选取与执行。从执行机制上看，非政府组织可借鉴企业的运作方式提高执行力。在与政府的购买服务、产品外包、租赁合同等合作方式中实现公共产品的有效供给，有效整合社区资源，并以受众居民为导向灵活制定方案，实现资源配置最优，同时也提升社区治理水平。从评级机制上看，最重要的就是评价主体多元化。具体而言，要非政府组织内部与外部评价相结合，效果评价与功能评价相结合，政府评价与居民评价相结合。评价主体应更多的关注第三方即社区居民和行业竞争者的评价等。
3. 强化筹资能力，拓展融资渠道。要解决非政府组织社区治理中经费不足、资金支持不稳定的大问题，根本的还是要强化其自身的筹资能力，拓展融资渠道。现今非政府组织服务于社区的活动经费大都来自捐赠，主要包括个人捐赠、企业捐赠和其他社会团体捐赠等。要想提升非政府组织的号召力获得更多捐助必须：一方面增加非政府组织公信力。当前阻碍非政府组织参与社区治理的因素之一就是其缺乏公信力，大多数民众因为心存疑惑，宁愿选择效率低下的政府部门也不选择非政府组织。所以，非政府组织更要树立自身的公益形象，牢固树立公益性价值，明确自身的发展取向。另一方面以社区服务为使命。使命是组织的发展方向，是非政府组织存在和发展的灵魂，正如杜拉克所言，“非政府组织是使命感、责任感最强的组织，它们以点化人类和改变社会大众为目的，非政府组织使命为先”。
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一、村庄道路（桥梁）、公共场地及其附属设施
进一步加强环境卫生的管理，社区成立了以社区书记为第一责任人的环境治理领导小组，并落实（聘用）专门的清洁保洁人员，实施每天上、下午各一次的清扫工作，做到辖区范围里清洁干净。着力开展整治五乱现象，建立了长远有效的工作机制，做到治理一处减少一处，重点抓好公路、河道沿线等重点区域城乡环境综合治理工作，消除了死角及盲点。
二、村庄建（构）筑物
农房立面基本保持整洁，村庄内无乱搭乱建、无乱贴乱画、无乱涂乱写、乱吊乱挂等行为。村庄整体风貌统一、协调、美观，建（构）筑物外形基本保持完好。
三、农村庭院绿化
庭院植物生长良好、叶面洁净，庭院内无垃圾杂物，绿化覆盖率35%，绿地率95%。庭院绿化配置优美，经济实用。
四、水体与空气
村庄内河道水质良好，水面基本无漂浮垃圾。村庄内生活污水沼气化粪池净化率55%。河道生态环境基本保持完好，管理规范有序，无乱挖、乱采与乱堆等现象。
五、村庄内环卫设施
垃圾箱与垃圾运输车洁净，周围无垃圾、无污水、无污迹。农户卫生厕所改造率达到100%。
六、居民点、新型农村社区与市场
农户实行"门前三包"，居民点与新型农村社区内卫生无死角，庭院干净整洁，家禽家畜坚持圈养，人畜分离；小商品与农家店环境整洁，地面无垃圾、无污水；居民点、新型农村社区与山水、田园、林盘等自然环境和谐统一。聚集居民点与社区配建有比较齐全的卫生厕所、农具堆放间、农作物晾晒场地和农作物仓房，小商品与农家店货物摆放有序，架空管线线路安全规范，无私拉乱搭现象。
七、农村固体废弃物处置
一、治理的内容
管理是指政治统治者的地位保护盒阶级压迫功能逐渐淡化,代之以将行政权力主要运用在经济社会发展和民生福利等方面的政治意志执行过程。政治是国家意志的体现,而管理则是这一意志的执行。对于什么是治理,许多机构和学者都作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。全球治理协会的定义是:治理是个人与机构、官方和私人治理其共同事物的总和,多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起,找到合法的办法。它是一个持续不断的过程,在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此时应,也可以是人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是:治理是运用政治权威管理和控制国家资源,以求经济和社会的发展。具体而言,治理是有许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式,它灵活的反映着多样活的规章制度甚至个人态度,以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征,概括起来主要包括以下几个方面的内容:
1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。
2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。
3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。
4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。
二、善治的内容
善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。
三、公共治理的内容
公共治理则是在治理概念内涵的意义上进一步具体化,用“公共”一词更加明确地界定治理的公共性,多元性和互动性。公共治理涵括了治理概念的所有内涵,同时,他还继续吐出了共有的价值和内容。公共的词义非常广泛,不仅包括作为传统公共机构的政府,还包括准公共机构的社会组织和营利性机构,以及生活在社区和组织中的个人。内涵广泛的“公共”它不会排斥任何一个公民或者机构参与公共事务,享受应得的福利。另外,公共治理还有另一重特征:公共关联,公共治理不是将任何社会事务割裂开来,而是从整体上,从所有公众的利益角度来进行处理。它突出了公众与公共事务的不可分离性,强调了公民的责任精神。公共治理与传统的管理和一般的治理相比,更加强调公共利益的精神和效益。公共治理坚持的是整体社会主义价值观,共和主义、社群主义的思想明显影响了当代公共治理的理念。治理不再单单是政府的职责,更是地方社区每一个公民体现自己价值、融入社区公共体、创造共和精神的必要手段。公共治理理念将会在经常的时期内引领社会政治行动发展的方向,影响社会共同体价值的构建于变革。
公共治理成为全球化的新型整治行动和社会发展组织,所谓“没有政府的治理”就是指在全球化下,国家、国际组织和国际社会之间跨越组织障碍是闲的公民自组织治理。这一模式越来越成为国家之间和内部的对抗式的、狭隘的管理模式的替代者。公民成为治理中越来越重要的角色,国家与社会之间森严的界限逐渐模糊,更加多言的参与者使得社会治理展现出生机勃勃的面貌。公共治理成为国际化的政治潮流,它将一些基本的价值理念和原则传送到世界各个地方,服务于发达的和发展中的国家和地区。这些基本价值和原则尽管在各个地方的理解和解释并不完全一样,但是去基本内核还是一直的。它因此成为国际化公共治理互相沟通和促进的原动力。具体说来,公共治理的基本原则包括:参与原则、透明原则、责任原则。回应原则、写作原则和合法性原则等。
一、成立机构，加强领导
乡成立由政府乡长XX任组长，分管副书记XX任副组长，相关单位部门负责人、各村(居)委会主任为成员的领导小组，组织协调部暑国庆期间城乡环境综合治理工作。
二、确定整治范围和重点区域
按照“统一部署，突出重点，分类实施，整体推进”的原则，确定整治范围和重点区域：
1、场镇大街小巷、广场、绿化带、农贸市场、建筑工地、城乡结合部、进出口道路；
2、村（社区）节日期间人流量大和人群集聚区、村（居）委会所在地；
3、各行政、企事业单位办公区、生活区；
4、公路、河道沿线；
5、建筑工地。
三、明确整治行动重点
1、乡场、村（社区）、办公区域、农户的“五乱”治理，清除垃圾和杂草，不留卫生死角。
2、城乡环境卫生清扫、清收、清运、保洁。
3、进一步规范场镇户外广告牌、各类网线，清理广告乱贴乱画；进一步治理摊点乱摆、乱占道经营；进一步治理车辆乱停乱放；进一步治理建筑工地乱象；进一步完善配套设施。
4、除“四害”消杀工作。
四、强化宣传，营造氛围
乡政府专题研究，召开专门会议，全面细致安排部署，动员全乡上下主动参与到国庆期间城乡环境综合治理活动中，利用公共场所设置的宣传栏、公开栏、发放宣传资料等多种形式让干部群众知晓城乡环境综合治理的内容意义，提高了全民环境综合治理的知晓率和参与率。同时，加大秋冬季节卫生防病健康教育的宣传。
五、务求实效，扎实推进
乡国庆期间城乡环境综合整治行动小组认真履职，制定切实可行措施，确保工作落实到位，扎实推进。一是于9月29日召开专门会议安排部署；二是重新划分了各村与各单位部门的整治区域；三是确定了值班责任人；四是落实了专门清扫保洁人员和经费；五是制定了考核办法和奖惩措施；六是签订了目标责任书；七是邀请公安交警、交通运管、工商等部门支持；八是投资42余万元对烟峰场污水处理等设施进行了整治。
