时间：2023-08-03 17:28:30
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理体系，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
建国以来，随着社会经济环境的不断发展与转变，为了适应不同时期经济社会的发展需要，我国的社会管理体制也在不断地进行完善与创新，在创新的社会管理体制的推动下，我国基层社会的治理模式也在不断的进行转型与变迁，那么，究竟是些什么主要的社会原因推动着我国城市基层社会治理模式转型，使社会管理体制逐渐从单位制、街居制向社区制发生转变呢？本文通过对前人的相关研究进行总结和分析并结合当前社会实际，得出以下一些主要影响因素：
一，城市化进程的快速发展，推动基层社会治理模式求变。
从建国到改革开放，我国城市化进程进行相当缓慢，1950年到1980年的这30年里，全世界城市人口比重从28.4%上升到41.3%，而我国却仅从11.2%上升为19.4%。可是随着改革开放的开始实施，国民经济的高速增长使得我国城市化进程得到迅速推进。按2010年第六次全国人口普查的主要数据公报，我国城镇人口比重已为49.68%。2012年10月31的一份报告更显示我国内地2011年城镇居民的比例已超过农村居民，城市化率首次突破50%，达到51.3%。这标志着我国从以农村发展为主进入到以城市社会为主的新成长阶段。正因此，如此迅猛发展的城市化进程、整个社会结构的极大变化，带来诸多新的社会问题，无论主观还是客观的因素都促使和要求城市社会的管理必须要适应新的发展，从而推动基层社会治理模式在发展中求变。
二，社会人口的结构性变化，促使基层社会治理模式变革创新。
社会人口的结构性变化产生的影响，主要体现在两方面：一是城市流动人口的急剧膨胀。伴随劳动人事、流通体制、社会保障、户籍等制度的改革，前所未有的自由活动空间在我国社会出现。城乡之间，原来附着于农田的农民大量流入城市，出现一波波全国规模的民工潮；单位之间，职员的流动已日渐频繁，大量国企职员流入外企私企，大量内陆人才流入沿海城市。这些城市流动人口的剧增，给城市基层管理与社会治安带来了极大压力，城市原有社会系统及其与自然环境之间的既定平衡被打破，以行政隶属关系与行政命令建立起的传统基层管理体制也受到严峻的挑战，原有社会治理模式在应对新情况与新问题时的捉襟见肘和无能为力也暴露无疑，这些都逼迫着对基层社会治理模式进行变革和创新。二是人口的迅速老龄化。我国现有老龄人口已超1.6亿，且每年还以近800万的速度递增。老年人口的快速增加，尤其是失能老人和高龄老人年均百万的增长速度，使全社会在对老年人的生活照料、医疗保健、康复护理等方面的需求日益凸显，养老问题已日趋严峻。因此这种形势也要求新的治理模式能在社区范围内为老年人们提供良好的生活条件与生活环境，完善文体娱乐、医疗保健以及公共安全等多项服务，以便满足人们安度晚年的需要。
三，单位制的瓦解，客观上要求街居或社区发挥更多的社会整合功能。
在改革开放后的社会转型过程中，我国的所有制结构发生了变化，打破了原来单一的所有制结构，形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的格局，基层社会的管理模式在经历了一段单位制管理后，也逐渐朝街居制和社区制发展，这主要是因为：随着社会经济的发展，资源由国家依靠行政指令计划配置的局面一去不返，职工的生活也不再由单位来全面控制，而社会主义市场经济体制的确立，更带来国有企业和政府事业单位的全面改革。国有企业开始学习和建立现代企业制度，并按照市场规律办事，努力提高自身市场竞争力；政府事业单位则改革管理体制，提高工作效率，一步步开始推行政企分开、政社分开和事社分离。因此，由计划经济向社会主义市场经济的过渡，使得单位制的运行基础不复存在，也同时产生了更多、更新的社会问题，让原本依靠单位制进行控制的基层社会治理模式出现了社会控制的真空。而伴随单位制的弱化，这些从企业、单位剥离出的社会职能以及政府转移出来的服务职能，迫切需要由新的城市社会管理机构来承接。而无论是基层社会管理问题，还是下岗失业问题，抑或是社会信任问题，又都与街道、社区密切相关，所以需要街居和城市社区来发挥作用。
四，街居制的职能超载和职权局限，迫使在更广泛的社区范围内构建治理模式。
随着城市基层管理中越来越多新领域的不断出现，在单位制朝街居制转化的同时，街居制本身的负载量在不断加重。一是单位制的瓦解导致的单位职能外移，需要街居来承接。二是外来人口、无单位归属人员的增多以及人口的老龄化的加剧，无形中给街居的职能增添了更多更新的管理与服务工作。再则我国推行的城市管理体制改革，使管理重心下移，将原来实行“条条”管理下，由诸多部门负责的相关任务，直接下放到街区，给街区管理一下增添了许多新的内容和压力，如民政福利、市场管理、交通道路、园林绿化等管理任务。由此可见，当前的街居体系不但要承接原有的单位所剥离的职能，还要肩负更多更新的管理职责；不只是承担行政功能，还要担负社会功能，甚至不少的街区更承担着部分经济功能。可尽管街居制的职能已大大超载，却依然很难满足当前社会发展的需要。而且，街居体系虽然承担了这些新增的职能和任务，可街居的权力却非常有限。当前的情形是，上一级的政府及各职能部门越来越多地将大量的事务和职责转到街道一级，但街道办事处却没有相应的权力和法定地位来承接这些事务，不仅财政及人员编制受制于上级政府，而且也没有足够独立与完全的行政执法权和行政管理权，更多的是充当行政职能传递者的角色，受制于各职能部门的委托。因此，街居制因为自身的现实困境并不能全力承担起所有的工作，还需要在社区范围内建立一个政府和其它各种非政府组织以及居民的共同参与的社会保障体系和社会服务网络。
五，全球化浪潮的冲击与影响、公民参与意识的日渐增强，主观要求深入开展社区治理。
加入WTO以来，全球化浪潮带给我国的冲击和影响日趋直接和猛烈，它不仅仅在宏观的信息与经济层面影响着我国的社会发展，同时也在微观意义上对个体社会成员的日常生活带来了改变和重塑。因此，如何应对全球化带来的复杂性、偶然性和不确定性以及安全感的丧失，正成为让越来越多的社会个体在日常生活中感到困扰的基本问题。同时，各种西方现代化管理思想伴随全球化交流的涌入，也让单个的社会成员在公民意识及社区自治上有了更深的认识与要求。所有这些主观客观因素综合起来，就让如何在基层社会及普通民众的日常生活中构筑稳固的社会秩序、更好地体现居民参与，成为社会建设与社会管理的突出任务。而面对这一任务，积极有效地开展现代社区建设自然成为社会治理的必然选择。
基层社会管理水平的高低既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效。因此，必须明晰当前重点，并努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。推进社会建设和社会管理创新，最根本的一点，在于“打好基层、夯实基础”。
关键词：
基层社会管理 创新 乌海市
中图分类号： C916 文献标识码： A
当前，社会管理的重点在基层，难点也在基层。因为大量社会需求来源于基层，大量社会问题产生在基层，大量社会矛盾根源在基层，只有搞好基层社会管理和服务，社会管理的大厦才具有扎实的根基。因而，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效。因此，必须明晰当前重点，并努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。
一、基层社会管理现状——以乌海市为例
乌海市辖3个县级行政区，总面积1754平方公里，人口50万，2004年实行城乡一体化改革，城市化率达94%，是一座新兴的工业城市。与全国其他地级市相比，乌海市面积不大、人口不多、城市化水平较高。当前，乌海市正处于转型升级、科学发展的关键时期，又处于社会矛盾、社会问题凸显期，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。给传统的社会管理模式带来了极大的冲击，创新社会管理模式、提升社会管理能力刻不容缓。具体工作中，基层社会管理存在的一些问题：
1、社区运转机制不能够适应新形势。社区工作联系责任机制和工作协调机构仍不健全，社区所辖改制企业移交工作不够规范，如少数破产、改制企业移交本单位职工组织、户籍、计划生育、综合治理等关系时底子不清，情况不明，少数单位在将各项社会事务向社区移交时，不能提供必要的管理条件等等，给社区工作带来较多难度。与此同时新的社会事务大量产生，而社会管理体制落后，使一些社会纠纷和社会矛盾不能及时解决。
2、一些领导对基层社会管理认识不到位，尚未引起足够重视。有的认为社会管理事杂面广，成绩体现难；有的认为社会管理在政绩考核中权重较低，干好干坏影响不大；有的认为社会管理耗时耗神，害怕被琐事缠身；有的认为只要经济发展了，社会管理工作就能迎刃而解，基层社会管理是基层干部的事，与己关系不大。
3、服务体系不够健全，部分地方出现管理真空。目前，社区服务水平及质量仍无法满足居民群众多层次、多样化的需求。如社区居民普遍关心的公共安全问题、居住环境优化问题、文体活动组织问题等较多问题还没有完全得到有效地解决。同时，现在的社区居委会难以发挥群众自治组织的作用，实际上每日从事大量本来由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作。在这种情况下,由于管理粗放，基层社会管理和服务体系不健全，绝大部分问题在基层得不到有效解决，造成大量上访和。
4、基层自治与居民参与不足。社区参与是社区自治的基础，只有社区居民充分参与社区事务的决策、协商和处置，社区自治才有萌芽和发育成长的土壤。目前我市社区参与总体处于初级水平，社区居民在社区事务和管理服务上参与不足，积极性不高，没有体现居民群众自我管理、自我服务的基层民主形式。
二、创新社会管理的思路
推进社会建设和社会管理创新，最根本的一点，在于“打好基层、夯实基础”。为此，必须针对乌海存在的突出问题，选准突破口，从体制、机制上大胆创新，不断增强基层社会管理和服务水平。笔者认为，要从5个方面着力：
1、转变机制。由弱街道强社区过渡到撤街道建社区。街道办事处作为政府的派出机构在单位制的社会管理中起到不可替代的作用，随着社会经济的发展，社会管理的复杂化，多元化，街道办事处逐渐成为了区政府与社区的传话筒，其具体管理职能弱化，且占据着人、财物等大部分基层社会管理资源。而最贴近居民的社区管理得不到应有重视和支持。因此，“撤街建区”不失为我国加强和创新社会管理的可选路径。
下放人、权、责，由二级政府、四级管理向三级政府、三级服务转变。政府职能部门面向社区实现工作重心下移。一方面，加快构建财权与事权相匹配的社会事务公共资源配置体制。另一方面，推动公共资源社会投入重心向下，重点扶持社区。并利用科技信息管理对社区服务做到网格化、精细化。
2、转变观念，加强认识。一调整“指挥棒”的内容。进一步把基层社会管理与服务纳入政绩考核内容，扭转各级干部的政绩观，切实提高对社会管理特别是基层社会管理的重视程度。努力转变各级干部特别是基层干部的工作重点，把及时了解掌握和化解基层社会管理中的问题作为核心工作来抓，把基层社会管理能力和效能作为领导考评的重要内容。加强群众工作能力培训和锻炼，切实提高各级领导干部的社会管理能力。二强化“治未病”的思想，变应急管理为日常管理。转变依靠强制力和威慑力保持社会稳定的传统观念，增强从“治未病”的思维和角度维持社会稳定的意识，改进与完善对容易引发社会纠纷的重点领域、重点部门的管理办法、体制机制，切实增强将社会矛盾主动化解在基层和萌芽状态的能力。
3、加强社区功能，提高社区管理服务水平。
随着政府行政管理体制改革的深入和职能转变的加快，以及住房、医疗、养老、就业等各项改革的深入，社区承担起越来越多的服务功能，服务居民的角色越来越重要、任务越来越繁重，因此，必须加快强化社区的各项服务功能，在社会救助、居住环境、文化娱乐、医疗卫生、劳动就业、社区治安、权益保障等方面全方位发挥作用。在工作实践中借鉴香港、新加坡等地社区自治经验，探索设立政务、卫生、文化服务中心，剥离原有村（社区）承担的政府行政管理职能，逐步建立“两级统筹发展、三级管理服务”的现代城市管理体制。要按照“强政府、大社会”的原则，将社区工作人员从繁杂的行政事务中解脱出来，集中精力主导居民服务。
4、调动社会力量，参与社区管理，共建和谐社区。树立“多中心”思想，积极支持和培育基层社会管理力量。坚持城市社区自治和农村村民自治，同时大力培育、发展各种社会组织、中介组织，引导更多的社会力量参与基层社会管理。更多吸纳企事业单位，参与社区管理，引导社会组织服务社会。加大宣传力度，加强社区服务意识，更好地发挥党员干部、社会骨干、志愿者参与社区建设积极性。
5、加大基层居民参与力度。居民参与是基层社会自治的重要基础，是我国基础社会管理创新的基本模式和发展方向，因此，要正确认识当前我国居民参与基层社会管理不足的现状和原因，在政策制定、制度设计、行为观念、社会文化、社区建设等方面采取积极措施，不断扩大基层社会管理的居民参与度，实现参与数量和参与质量双提升。
三、正确处理好几个关系
推进社会建设和社会管理创新，除了从体制、机制上大胆创新，不断增强基层社会管理和服务水平。还需要我们在工作实践中，正确处理好几个关系：
1、动态协调与源头治理的关系
社会管理的重要工作是协调社会关系、化解社会矛盾。因此，需要建立诉求表达机制、矛盾纠纷的滚动排查和预警机制、矛盾的调处机制、社会治安防控体系，使社会问题和社会矛盾不断得到化解。另一方面，源头治理是治本之举。特别是要着力解决好民生、民主、民心问题。
2、虚拟社会与现实社会的关系
传统的社会管理主要是针对现实社会，但是在数字化时代，由互联网等新兴媒体构成的虚拟社会越来越重要，它既给人们的生产和生活带来诸多方便，也给人类工作和生活秩序带来了新的挑战。特别是网上网下遥相呼应、互相放大，容易影响社会和谐稳定。加强和创新社会管理，要善于统筹现实和虚拟两个方面。尤其要重视对虚拟社会的管理，真正做到趋利避害。
2012年是我区建设“双百”现代化大城市之城市突破年，也是全面实施“十二五”规划承上启下之年。全区供销社系统应急管理工作要紧紧围绕全区“应急救援队伍建设攻坚年和基层基础起步年”，以打牢应急管理根基为主题，以提升突发事件应对能力为主线，以体制机制、人员队伍、物资装备、宣传教育、信息平台为重点，全力减少突发事件及其损失，确保人民群众生命财产安全，为全区经济社会及供销合作事业又好又快发展提供坚强保障。
一、进一步规范应急管理机构建设，建立健全应急管理体系，着力完善工作机制。
切实做到“三有一强化”。一是有足够的人员，确保应急管理工作有人抓、有人管、有人担责。二是有专门工作经费，要把应急管理工作经费纳入预算，充分保证必要的经费支出，建立应急保障资金投入机制和保险机制。三是有必需的装备设备。四是强化应急管理的职能职责，增强应对突发事件的统筹协调能力。区联社将进一步完善应急管理目标考核体系，加强对应急管理工作的日常督促检查，检查考核结果纳入对各单位年度综合工作目标考核内容，全面推进应急管理体系建设各项工作有效开展。
二、切实加强应急管理宣传教育与培训。
各基层社、直属（含参控股）企业要结合实际，创新形式，深入开展以《突发事件应对法》、《市突发事件应对条例》为主的应急管理法律法规宣传教育，加强对应急管理人员业务知识的培训，切实增强应急管理能力。要丰富宣传手段和宣传形势，组织开展“5·12”防灾减灾主题宣传活动，推进应急管理知识的普及，营造“人人关心应急，人人参与应急”的良好社会氛围，促进应急管理工作的深入开展。
三、建立和完善事故应急处置预案，开展救援演练，增强应急救援能力。
市烟花爆竹（集团）恒展有限公司、市乾宜再生资源有限公司一是要完善预案体系，按“四化”（实化、简化、流程化、图表化）要求，完善综合应急救援队伍抢险救援预案，推进重大危险源和灾害点“一对一”应急预案的编制修订工作。二是要加强实战演练，每年要组织一次以上的应急救援演练，要切实通过演练检验预案的操作性，提高救援和实战能力，要进一步规范应急演练程序，强化应急演练总结评估，提升应急演练质量，不断总结实战演练经验，增强预案的针对性和实效性。
四、突出重点，深入开展隐患排查治理。
今年是“安全生产基层基础巩固年”，各基层社、直属（含参控股）企业要继续按照“隐患排查要认真，隐患整治要坚决，整治成果要巩固，新的隐患要杜绝”的要求，结合实际，以抓烟花爆竹安全生产标准化建设及安全经营、报废汽车拆解、再生资源回收安全监管为重点，深入开展安全隐患排查治理，着力提高企业本质安全水平，有效防范生产安全事故的发生，构建安全生产长效机制。
五、认真搞好政务值班与信息报送。
各基层社、直属（含参控股）企业一是要完善和落实政务值班工作制度，严明工作纪律，确保值班联络畅通。把政务值班作为应对处置突发事件的首要环节，进一步加强值班工作规范化、制度化建设，建立由常态值班转入应急值班的快速响应机制，特别是要认真做好重要时段、重大活动和重大节日期间的值班工作，严格执行领导到岗带班和职工值班的24小时值班制度，值班人员必须坚守岗位，尽职尽责，严禁擅离职守。二是要加强应急管理基础工作，及时报送信息资料，确保信息畅通。加强信息研判，规范信息首报、续报和终报以及“边处置、边报告和边核实”等操作规程。
社情民意不明了、服务管理不到位、诉求渠道不畅通、矛盾化解不及时，这是处于社会转型期的基层社会治理时常面临的问题与困惑。浙江松阳县从2009年开始，探索建立“民情地图”大数据库，为解决这些基层社会管理难题提供了可供借鉴的地方范本。
“民情地图”
是一张什么图
松阳县地处浙江南部山区，境内多山，道路崎岖，自然灾害频繁，尤其是洪水、泥石流等自然灾害，导致生态风险严重；由于地处山区，交通闭塞，松阳县工业基础相对薄弱，经济相对落后。近年来，随着经济社会的发展，户籍政策相对宽松，很多辖区居民外出打工，也有许多外来人员涌入，导致松阳县人口流动相对频繁，人们之间的矛盾、纠纷也日益增多，时有发生。这些情况对松阳县基层社会管理提出了巨大挑战。如何做好基层社会管理成为当时亟待解决的问题。
在这样的背景下，2009年12月，松阳县开始探索一种新的社会管理方式――即在浙江省舟山市推行的“网格化管理，组团式服务”的基础上，结合松阳实际情况，绘制“民情地图”。
截至2011年，松阳县共手绘完成了401个行政村的2406张“民情地图”。“民情地图”由村情民情图、产业发展图、组织体系图、重点人员图、结对帮扶图、防灾避险图等6张“地图”组成。
其中，村情民情图主要是村庄地形地貌，包括山林、农田、河道、山塘水库、道路等，以及农房分布及房屋结构、自然资源和人文资源分布情况；产业发展图主要标注村庄产业分布、发展和农户从业情况，包括每个农户的农田、山林及从事种养业情况，以及经商办企业、外出务工创业等情况；组织体系图主要标注村级组织及村级基层管理服务体系建设情况；结对帮扶图主要标注需要结对帮扶的农户和优抚对象等情况；重点人员图主要标注需要重点联系、重点关注的人员情况；防灾避险图主要标注自然灾害隐患区域及避灾抢险线路等情况。每张地图各有侧重，组合起来是一个全面、直观、准确反映村情民情的综合体系。
此后，“民情地图”不断升级，开始从农村走向城市。松阳县将全县各种情况全盘摸清，并统一绘图标准，实行数字化管理，建成了一张网络版的“全情图”，建立了“民情地图”服务地理信息系统。该系统成为汇集该县20多万群众基础信息的民情大数据。
为了进一步巩固该项创新成果，确保系统的使用安全，2015年3月，松阳县向国家知识产权局申请了实用新型专利授权。2015年10月，以松阳县民情地图为基础开发的“一种民情地理信息系统”通过国家知识产权局批准，获得国家实用新型专利授权。
引领社会管理创新
松阳县绘制“民情地图”是推进社会管理创新的典型案例。这种管理方式的创新促进了干部作风的转变，增加了干部和群众的联系，增强了基层干部管理社会、服务群众的能力。
“民情地图”的绘制也使基层干部更加全面地掌握了各种源头信息、安全隐患、矛盾纠纷等数据，在处置、安全问题和自然灾害时，反映更加迅速，处置更加及时，措施也更具针对性，对化解社会矛盾、促进基层社会和谐稳定起到了积极作用。
同时，“民情地图”大数据为地方决策提供了强有力的数据支撑，有效地促进了决策的科学化、民主化，推动了当地经济社会的发展。
松阳县为做好“民情地图”，发挥其最大效应，主要采取了三方面措施：
一是扎实做好民情调研工作。明确要求把全面深入掌握村情民情作为重要目标，把走访每一个农户作为基本任务，县领导带头蹲点调研、走访农户，乡镇干部深入农村开展村情调研，机关部门干部深入开展结对联系服务调研，网格服务团队深入开展村情民情走访调研。通过挨家挨户走访每一个农户，开展民主恳谈、民情分析、民主听证等方式，全方位掌握农村基层情况，全面了解群众的所思所想、所需所盼、所忧所困，广泛听取基层党员、干部和群众的意见和建议，为绘制“民情地图”做好基础工作，收集好第一手素材。
二是构筑“民情地图”管理服务平台，建设专门的地理信息系统。松阳把每个村的“民情地图”统一录入平台，形成电子版“民情地图”。研发松阳县“民情地图”地理信息系统，通过增设“民情地图”社区、部门和企业三大板块，变静态的二维图为动态的三维图，使其具有修改功能、搜索功能、分类功能、保密功能、备用功能，进一步拓展了“民情地图”服务范围，实现了信息资源的共享共用。同时，明确规定村情民情一旦发生变化，必须及时进行更新，促使广大干部第一时间掌握基层动态，保证“民情地图”的准确性和真实性。
三是健全工作机制。松阳县专门组织编印了培训教材，内容包括“民情地图”制作要求和使用常识、农村工作政策法规、农林水电以及民政、计生、社保、等方面的知识、案例等。而且要求每位干部每年必须参加一定时间的集中培训和学习。并且，建立起应知应会能力考查机制。依托“民情地图”计算机管理服务平台，建立了“民情地图”应知应会能力考试平台和题库，通过试题测试和“应知应会能力大比武”等形式，定期对乡镇和县级干部进行考查。
另一方面，健全完善督查、考核机制。通过集中检查、暗访抽查等方式，加强督查指导，把握工作进度，发现解决问题，确保取得实效。同时，把“民情地图”工作纳入乡镇、机关部门年度工作目标责任制考核，纳入乡镇、机关干部和网格服务团队成员个人年度工作考核，纳入村干部年度工作实绩考核，并与村干部工作报酬挂钩。另一方面，建立责任追究机制，如果出现对群众事务重视不够、处理不当、作风浮夸，造成群众不满的，对相关领导干部、责任单位及相关人员将给予警告、通报批评等处分；造成严重后果的，还将依据党纪政纪等相关规定追究责任。
松阳经验
的普适意义
党的十指出，各级政府要加强和创新社会管理，不断提高社会管理科学化水平，不断改进政府提供公共服务方式，努力加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党的十八届五中全会也再次强调要加强和创新社会管理，推进社会管理精细化，并且提出必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作。当前，积极探索并不断创新社会管理方式、方法，已经成为做好社会管理工作的必然要求和趋势。松阳县绘制“民情地图”的做法，对推进基层社会管理有重要启示：
首先，要转变政府职能，实现观念从“管理”向“服务”的转变，行政活动从“消极行政”、“干预行政”向“积极行政”、“福利行政”的转变。政府在不同时期承担着不同的任务和职能，对此，德国社会学家哈贝马斯曾以政府任务的复杂性增长为主要线索，对不同时期政府的职能和任务作了如下概括：起初是传统的维持社会秩序，然后是对社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况以及公民权益的保障。他还特别指出伴随着风险社会的出现，政府的行政活动，尤其是预防性活动，必须在其中展开的时间限度内日益扩展，政府的行政目标应逐渐转向以风险预防为主的积极行政、预防行政和福利行政。
其次，要深刻认识“大数据”的意义，科学使用大数据。松阳县建立“民情大数据”至少具有两方面意义：一方面，促使干部更深入群众，走村入户，掌握村情、社情、民情的一手资料，从而切实了解民生所需所求，切实转变工作作风；另一方面，收集来的大数据，可以为领导干部作出科学决策，提供全面准确的一手资料，从而提高服务群众的质量和效益。
大数据运用在社会管理中至少有三个作用：一是大数据技术通过对海量数据的快速收集与挖掘、及时研判与共享，可以成为支持社会管理科学决策和准确预判的有力手段，促进政府从传统的依赖经验的粗放型决策向依赖大数据分析的科学决策转变。二是对大数据进行分析，可以加强社会风险控制，提高政府预测预警能力和应急响应能力。三是利用大数据可以实现社会管理从碎片化向网格化的转变。社会管理的碎片化是当前我国社会管理体制存在的主要问题之一，政府部门之间职能交叉、重叠，协同性差，“信息孤岛”现象时有发生。这极大增加了社会管理的成本，降低了社会管理的效率。大数据技术的应用，将扩大信息共享的范围，降低各部门在数据和信息收集、处理和应用等方面的成本，提升数据和信息的使用效能、效益，有助于推动政府部门的协同与合作，进而促进社会管理体制从碎片化向网格化转变。
再次，要将“互联网”运用到社会管理中去，形成“互联网+社会管理”的新型治理模式。互联网的发展对社会生活带来革命性的影响，它推动了社会经济转型和重组以及社会群体组织、人员互动模式的变革，对社会管理也带来前所未有的机遇和挑战。阿基米德有句名言，“给我一个支点，我能撬动地球。”如果把维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业等比作地球，社会管理比作杠杆，那么“互联网+”就是支点，可以“四两拨千斤”，“互联网+”在社会管理领域大有可为。
松阳“民情地图”的尝试并非停留在绘制阶段，后续维护、使用、监督等各种机制的建立使得“民情地图”在解决松阳社会管理问题中起到了积极作用。但是，我们也应意识到，技术往往也是一把“双刃剑”，“民情地图”大数据库的建立也会存在风险。大数据的收集和使用可能涉及国家信息安全和公民隐私等，需要在立法层面明确大数据采集和使用的原则。
建立健全我国卫生评价制度
社会团体发展的前瞻与思考
加强智库研究建设新型智库
做好社会救助和慈善资源的对接
完善我国志愿服务体系的建议
“三社联动”的问题与优化策略
用治理理念推动公共文化服务发展
完善社会保障管理体制的几点建议
改进我国儿童安全保护工作的思路
徐州市街居体制改革的实践与思考
维护国家文化安全的核心与对策
新常态下中国式邻避困境的解决思路
完善促进大学生就业创业的政策体系
在完善制度中全面推进社区矫正工作
民间公共资源的传统利用与乡村建设
推进新型城镇化和流动人口社会融合
基于近年来几起重特大事故灾难的分析
创新社会治理需要全面提升领导力
英国开放公共服务改革及其启示
加强社会治理创新推进社会治理现代化
总体国家安全观下的公共安全与应急管理
加强国家安全管理体制的系统性设计
运用协商民主创新社会治理的有益尝试
县域社会协同治理的“田东经验”分析
社会治理创新视域下的微信谣言治理
组织社会力量参与社区治理的实践与思考
重庆城乡社区服务差异分析及政策建议
加强网格化服务管理体系构建的几点建议
引导新文艺组织和文化群体参与社会建设
行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战
扎实推进行业协会商会与行政机关脱钩改革
全面推进依法治国进程中我国社会发展展望
从台湾社区发展看社区网络治理的前景与挑战
社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策
在社会治理创新中充分发挥关工委的独特作用
正确认识和处理新形势下改革与法治的关系
开启中国社会学研究的新“黄金时代”
中国合和式风险治理的概念框架与主要设想
新疆生产建设兵团团场社区建设与治理的思考
清前期山东“义集”的兴起与地方市场治理策略
人口老龄化再认识及对养老服务业发展规划的建议
推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践
《国家安全法》颁行背景下的公共安全与应急管理
总体国家安全观视角下的公共应急管理法治化
推进公共安全体系系统化常态化法治化社会化建设
深圳市基本公共服务管理平台建设的实践与思考
客家家训——客家人修身处世创业持家的座右铭
关键词：社区建设；社区社会组织；合作治理
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0010—04
基金项目：国家社会科学基金项目《西北少数民族地区非政府组织的发展现状及其管理研究》（10CSH037），西北师范大学青年教师科研能力提升计划骨干项目《甘肃社会组织发展与管理对策研究》（SKQNGG12015）。
作者简介：陆春萍，女，西北师范大学社会发展与公共管理学院副教授，西北少数民族妇女研究中心主任，社会学博士（兰州730070）。
和谐社区建设是服务型政府进行基层社会管理和改革的重要目标。政府在公共管理改革中，需要有新的方式来维系与群众的关系，也需要新的手段来实施社会管理，因此政府广泛开展与社区社会组织的合作。社区社会组织是基层社会中服务社区居民生活的社会组织，除具有社会组织的非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性特点外，还具有本地性、基层性和多元化等特征。社区社会组织在社会管理中发挥着积极作用，包括社区服务、慈善救助、文化娱乐、调解社区纠纷等。社区社会组织能够从一定程度上代替政府提供重要的社会服务，并成为群众和政府间的桥梁。①探讨社区社会组织与政府合作的关系，有利于促进中国社区建设，改善民生，促进社会和谐发展。
一、社区社会组织的发展历程
实施改革开放后，我国在经济上取得了巨大发展，但是也产生了单位制解体后的一系列社会问题，国家转变了原来由单位提供社会服务的体制，开始依赖市场化机制、社会组织、家庭、个人来提供，尤其是社区社会组织在承担社会服务体系中承担了重要角色。随着20世纪90年代开始的社区建设浪潮，引发了城市社会关系深层次的变化，为城市社会组织的重组带来了新的契机，涌现出了大量的新型城市社区组织。1991年国家提出社区建设的思路，强调政府减少干预，居民通过自助、互助和他助发展社区服务，增加居民社区归属感和认同感，逐步实现社区自治。所以，随着基层社会体制改革的深入，社区主体正在发生着多元变化，社区治理由原来的政府包揽向合作治理发展，因此，在基层社区层面政府与社会组织展开了广泛合作。许多城市建立了社区服务中心、社区公共服务工作站，主要承担政府委托的工作，特别是针对社区治安稳定工作，再造了许多新型的社会组织。例如，许多城市社区建立调处社会矛盾的人民调解工作室②、和事老协会③、平安协会④等。这些再造的社会组织不具有工会、妇联、共青团等单纯的官办团体性质，也不是纯粹的草根社会组织，而是嵌入政府主导的治理结构中，帮助政府解决社区治理问题，政府通过资金项目支持、注册登记支持、办公场地支持等多种方式促使这类社会组织完成注册。
研究政府与社会组织关系的两大分析框架是市民社会理论和法团主义理论，但不管是市民社会视角还是法团主义的视角，都不能充分地解释现代中国所发生的国家和社会的进化史。这两种脉络的发展与式微正体现了国家和社会的关系呈现一种动态发展的时间进程，国家和社会的关系在实际运作中往往呈现互动、冲突、补充、妥协、共生和合作等多种角色，国家和社会之间并没有一个清晰的界限，因此，非营利组织学者提出的国家与第三部门的合作伙伴关系理论，⑤对解释中国基层政府公共治理中政府与社会组织的关系有一定的借鉴意义。它代表了一种“国家在社会中”的新思路，国家赋予社会行动者更大的力量，也就是所谓的“社会增权”，并不一定削弱国家管制社会的权力。在某些情况下，运作良好的民间组织和制度可以构成所谓的“社会性基础设施”的一部分，尤其是在基层社区治理中，政府与社会组织越来越多的进行合作，能够共同营造一个和谐的社区。
二、政府与社区社会组织的合作基础
社区社会组织具有一些与政府机构不同的特点和优势是政府与这类社会组织合作的原因之一。这类社会组织以专业性、第三方性、基层性、委托性等特点弥补了政府职能让渡出的空间，这类社会组织的诞生是政府职能转变的结果，是政府实行社会化治理的代表。因此，在社区建设的背景下，在政府职能转变过程中，政府从行政性管理向“社会性治理”的实践中主动培育社区社会组织，并与其形成合作关系，具体的合作模式是政府向社会组织购买公共服务。⑥政府在公共服务体系中充当资金提供者和监管者的角色，在具体提供服务时，政府求助于第三方机构（社会组织），形成政府与社会组织合作提供公共物品、公共服务的伙伴关系。简单说，就是一种由政府提供资金，由第三部门组织提供服务，这种模式体现了社会福利社会化，⑦社区关系在民间与国家的“互构”中被重新进行社会整合和社会再造。
一方面，政府与社会组织有效合作的基础是政府对这类社会组织的信任以及社会组织本身具有的专业精神、服务的多样化和人性化、良好的群众基础和它的中介功能。社会组织在实际行动中对社会问题的解决和在提供服务中展现的专业性和灵活性，填补了政府在提供具体服务中缺乏的空间。同时，社会组织承接了政府的委托-服务，也促使政府社会管理方式的转换。此外，社会组织成立之初的宗旨和理念多体现了社会的公益精神和强烈的社会责任感，吸引和凝聚了有奉献精神的社会工作者，并扎根基层，有良好的群众口碑；社会组织的“以人为本”的专业化服务理念和专业的社会工作方法是政府行政部门的工作人员无法达到的，这些都是吸引政府与之开展合作的基础。
另一方面，许多社区社会组织也通过一系列行动策略积极向政府靠拢，寻求自身的合法化，建立关系资源，积极寻求政府的信任和认可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非压力集团角色。这些社区社会组织往往会在政府安排的政策框架下进行活动，但也利用国家权威或者政府行政网络来实现自己的组织目标，通过与政府保持亲密的关系寻求多样的资源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用国家权威或者行政网络来实现自己的组织目标以及影响政府，同时自我克制、限制组织规模，主动配合政府行动等。⑨并且这些组织在建立之初就宣称是非党派、非政治的，以做实事、平民化、扎根基层的工作策略打消政府对其的戒备，从而获取政府的信任。还有一些社会组织为了获得合法性身份，积极向政府靠拢，因为在民政部门注册为合法的社会组织就能拥有一个合法的接受捐赠资金的银行账户，而且能获得政府委托的社区服务项目，并且还能免税，因此，这类组织也频繁、积极地开展与政府部门的合作。但这类社会组织与国家维持良好关系的同时也损失了组织自由和独立性的增长，属于一种依附的自由。
三、政府主导的社区社会组织的运作特点
中国政体是一个强国家、弱社会的政体，公民社会是由国家来主导的，政府在社会福利社会化的倡导下创造出了各种社会组织，并主动培育这些组织与政府开展合作治理的实践。这些社会组织与政府之间有千丝万缕的联系，但在发展自由度、资金等方面却受到诸多限制，运作过程呈现“准社会化”的特点，主要表现在以下三个方面。
第一，政府对社区精英的吸纳与雇用。社区精英的特点是社会基础广泛，是一种社会化的精英群体，具有草根性。这些人生活在社区中，与社区群众有着共同的生活方式和思想意识，能够充分理解和表达社区群众的要求，获得群众的信任。政府对社区精英的吸纳与雇佣非常符合党的“从群众中来，到群众中去”的工作策略。许多社区精英退休前是国家干部，退休后从事社区服务工作，他们在退休前已经积累了广泛的与政府打交道的社会资本，退休以后他们仍然可以凭借以前在工作中的特殊身份对现在工作的推行提供便利。政府为了适应新的社会环境，通过吸纳新生的社会精英并重建国家—社会的组织联系将新的社会要素容纳到体制内，能够增强体制对环境的适应能力。因此，国家在增长自身的能力成为一个能促型的国家时，需要大量值得信任的社区精英。国家提供社区治理精英的公共身份，如给予这类政府再造的社会组织以自己名字命名的工作室等，通过公共身份的授予稳定其在社区的公共责任等。而这些社区精英本身就已经在社区中有较高的威望，他们的行动能够影响和带动一大片群众。政府在基层治理中雇用社区“能人”，有利于增加自身的治理基础。
第二，政府的宣传动员策略。在很大程度上，政府吸纳的一些关键的社区精英的知识、能力以及与民众的关系，深刻地影响着民众对党和国家的信任与依赖。这些精英人物是动员组织资源的关键变量和资源运作的重要因素，是对其他民众动员的最好资源。所以，政府在对其进行大力宣传的同时，给予了他们较高的个人荣誉感，这一方面能够增强他们的工作热情，另一方面能起到社会动员的目的。在社会矛盾调处中，许多优秀和模范的人民调解员成为这个行业政治宣传的代表，他们的事迹在中央电视台的“新闻联播”、“焦点访谈”、“今日说法”、“法制在线”栏目，《人民日报》，《解放日报》，“新华网”等知名媒体被做过专题报道。政府通过主动建立一些社区社会组织，并通过主流媒体的宣传，扩大这类社会组织的社会影响，提高其知名度，极力扶持并把它们打造成品牌，希望以此影响更多的群众。政府再造社会组织的建立是一种政府选择的结果，是政府根据自己的需要成立的相应的社会组织，而社会组织往往只是政府的附属物，它服务于党政管理社会的需求，通过这个组织，国家可以获得更多的民众支持的合法性资源。
第三，政府主导的“准社会化”运作机制。由国家主导的社区建设其实是国家从行政性的治理方式向社会性治理方式的转变。国家依托社会组织的民间性特点，实行对社区社会组织的改造，使其成为国家干预社会的合法中介。政府再造社会组织正日益被编织到国家法治的框架内，与国家的正式组织网络深深地勾连在一起，成为国家治理体系的一个有机组成部分，呈现出一种“准社会化”的状态，其目的不是提升社会组织的自治性，而是盘活和提升国家治理资源。因此，这类政府再造社会组织对国家行政机构具有高度的依附性。但另一方面，社区社会组织正是在社会合法性需求的状况下产生的，它的民间性、草根性等特点，满足了人民的需要，因此这类社会组织呈现出一种“准社会化”的运作方式。政府这种治理方式的转变体现在社区建设的方方面面，如在社区建设中通过国家力量把许多非政府的社会组织纳入行政参与过程。政府利用社会性治理手段，委托各类法人团体进行社区建设的各类任务，如人民调解工作室、慈善机构、社工组织等，把权力下放给这些专业的法人团体，采取鼓励发展社区民间组织的态度，推动社区治理手段的进一步完善。
四、对政府与社区社会组织合作治理的建议
在社区建设中，政府与社会组织合作的基础源自社会组织以专业性、第三方性、贫民性（草根性）、委托性等特点弥补了政府职能让渡出的空间。政府与这类社会组织合作的原因和特点表明，政府采取的是一种“行政”吸纳“社会”的职能转变，同时加强了政府对基层社会的控制，实质上并没有提高这类社会组织的社会自治性。在政府管理和服务的实践中，政府与社会组织的合作往往持相当谨慎的态度，在具体的政府向社会组织购买服务的供给模式中往往选择官办的这一类社会组织，因为政府在这种购买服务模式下，资金的使用权就从原政府部门手中流向了第三部门，加之对第三部门公共资金的使用监管制度尚不完善，所以，政府必须选择那些让自己放心和信任的社会组织。许多社区社会组织并非独自成长的社会组织，而是由作为购买者的地方政府发起和倡导成立的社会组织，虽然此类社会组织名义上是独立的法人主体，但实际上该社会组织变成了与政府行政性质类似的“次级政府”，名义上承接政府委托的公共事务，实际上的基本定位是随时接受政府下派的任务，而且对政府资金的依赖也很难发挥这类社会组织与政府的谈判能力，因而在这一过程中，这类社会组织实际上变成了政府部门的延伸，国家权力在基层社区中进一步加强。政府和社会组织的合作伙伴关系不是一方优于或依赖于另一方，而是相互依赖并且是平等的，政府应放权给更多履行社会服务功能的社会组织，以实现政府管理公共事物方式的重大转变。政府要开展与社区社会组织的合作，应主要从如下几个方面着手。
第一，放宽社会组织注册门槛。要吸引更多的草根社会组织在民政部门注册，要从制度上彻底改革以前的双重管理的管理制度，改进政府的工作效率，促进社区社会组织的发展，提升地方治理的能力。此外，对于一些运作资金独立、筹资渠道多元化且常能获得境外资金支持的草根组织，要加强社会监督，因为这类社会组织以寻求独立为目标，避免政府的过多干预，力图突破“游戏规则”由政府制定、社会组织只能被动接受的状态，政府对这类组织应营造宽松的制度和社会环境，让其自然增长，但同时应加强社会力量的监管。
第二，扩大合作领域。对于已经和政府有良好合作基础的社会组织，政府可以扩大合作的领域，不单单是社会公共服务和福利领域，还可以扩大到经济、科学和技术、文化和教育、卫生健康、危机应对和灾后恢复等领域。政府出钱为民众办事要以社会组织和政府的契约化关系为准，政府不应该想当然地认为“我出钱，你就要为我办事”，要杜绝依赖和依附关系的产生。要完善捐助的免税制度和法律监控体系。同时，社会组织也需要提高自身的能力建设，完善自律机制，要做到服务的专业化、项目的科学管理和财务透明等，并要吸引更多的专业优秀人才进入该领域，以提升服务水准。
第三，基层社区政府应提高社区管理水平，形成社区多元化合作治理格局。社区建设需要政府、社会组织、企业、居民等多元主体的共同参与，合作治理要发挥整体合力的作用，要同社区社会组织、公私企业、居民代表等组成社区建设推进委员会，以推动地方社区建设，促成地方政府与社会组织、公私企业之间的合作，并且要鼓励居民广泛参与社区建设，吸纳居民的意愿并积极促进多方交流。要在社区横向层面达成合作治理，实现政府、市场、社会共同治理的新途径。其间，政府应大力培育与扶植社会组织，发挥其专业和灵活的服务功能，同时要让民众通过意见参与肯定自己在本社区的成员身份，从而增加其对社区的认同感。此外，只有让老百姓有选择服务的权利，才能促使社会组织和企业提高服务质量，推动其在竞争中发展壮大，从而构建多方合作的均衡网络，实现政府、市场和社会多元合作的治理模式。
第四，社区建设的最高目标是实现社区自治。这也是中央政府希望在保证社会稳定的前提下积极探索的方向。社区民间组织在增强社区凝聚力，加强社区团结，提高社区居民的自治能力中扮演着重要角色。社区社会组织是居民参与社区事务的重要途径，因此，政府要不断促进社区服务社会化，逐步完善社区治理的组织网络，使政府、社会组织和居民之间在长期的互动过程中达成合作治理模式，并且社会组织要不断地主动追求自主性成长和释放。社会组织与政府的合作过程中，既要有妥协、又要有坚持，妥协要妥协得有智慧、有策略，坚持要坚持得有理性、有原则——只有这样，才有可能在双方良性互动的基础上建立起双向互动的权力关系。⑩保持社会组织的自主性，是提升社区自治能力的基础，也是中国公民社会的生长点。
注释
①陈伟东：《公共服务型政府与和谐社区建设———以武汉市社区建设为个案》，《江汉论坛》2005年第12期。
②陆春萍：《转型期人民调解机制社会化运作》，中国社会科学出版社，2010年，第71页。
③郁建兴、金蕾：《社区社会组织在社会管理中的协同作用——以杭州市为例》，《经济社会体制比较》2012年第4期。
④张小劲、李春峰：《地方治理中新型社会组织的生成与意义——以H市平安协会为例》，《华中师范大学学报》2012年第4期。
⑤[美]莱斯特·M.萨拉蒙著，田凯译，《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》》，商务印书馆，2008年，第51页。
⑥王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社，2010年，第11页。
⑦张秀兰、徐月宾：《我国社会福利社会化的目标及途径探讨》，《江苏社会科学》2006年第2期。
⑧张紧跟、庄文嘉：《非正式政治：一个草根NGO的行动策略———以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》2008年第2期。
日前，省政府办公厅发出关于《四川省“十二五”社会管理创新发展规划》的通知，标志着我省关于社会管理创新的“十二五”专项规划正式出台。这不但是我省首次，在全国也很少见。《规划》出台的背景究竟是什么？当下，社会管理创新究竟怎么“创”，怎么“新”？在这场变革中，我省基层社会管理层面将面临哪些挑战？本刊就此专访了西南交通大学公共管理学院院长陈光。
社会建设的相对滞后，已经成为制约中国社会健康发展的瓶颈
记者：请问，当前，为什么如此强调社会管理创新？我们的社会管理究竟存在什么问题？
陈光：四川和全国一样，其经济社会发展处于工业化和现代化中期，这个时期的显著特点是，经济发展带来利益格局的重大调整，市场经济驱动社会结构的深刻变化，城镇化带来人口的大量流动，改革开放生发人们动机和行为的多元取向；同时，与之相适应的社会建设却相对滞后，传统社会管理格局不能满足社会发展的需要，于是出现一系列影响社会持续发展的现实问题，这些在今天已经成为制约中国社会健康发展的瓶颈。所以，最近几年，从中央到地方，都如此强调社会管理创新，有规划，有组织，有部署，有试点等。而社会管理创新，就是针对新问题和新挑战，在社会管理体制机制和管理方法有所改变的过程。
我国社会秩序建设滞后于经济秩序建设，现在面临的问题有以下几个方面：一是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局尚未形成；二是维护群众权益机制，包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制尚不健全；三是流动人口和特殊人群管理和服务还不到位；四是基层社会管理和公共服务体系还不完善；五是食品药品、安全生产、社会治安、应急管理等公共安全体系尚需加强；六是非公有制经济组织、社会组织管理还没有大的突破；七是虚拟社会的管理水平还有待提升等。
创新社会管理最根本的着力点是解决好民生问题
记者：您认为社会管理创新要解决的核心问题是什么？
陈光：社会管理本质上是对人的管理和服务。社会管理创新，要解决的核心问题是民生问题。“社会问题”是需要加强管理的起因，但不是社会管理的目的。加强社会建设、创新社会管理最根本的着力点是解决好民生问题。如果说在30年前，主要的民生问题是人民群众的衣食饱暖问题，那么在今天，最主要的民生问题是政府为主提供的公共产品和公共服务的不足量和不公平的问题。因此，要把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，着力解决好教育、就业、医疗卫生、社会保障等突出的民生问题；要加快经济增长方式转变，实现经济发展与社会全面进步相统一；要进一步统筹城乡协调发展，加快推进城乡一体化进程和新农村建设。只有坚持共同富裕，共享发展成果的奋斗目标，才能维护社会的持续稳定，实现社会的整体和谐，才能从根本上实现社会管理的目的。
记者：在当前复杂的社会背景下，社会管理创新给我们四川带来了怎样的考验？比如机制的创新、法律政策、方法手段等。
陈光：社会管理创新是四川经济社会发展中必须面对的重大课题。社会管理创新给我们四川的发展带来的挑战，一是我省经济总量已经突破2万亿，社会结构出现新的变化；二是城镇化与天府新区建设带来大量人口迁移和聚集，公共服务任务艰巨；三是我省多民族地区较集中，发展与稳定问题突出。我们需要做出如下应对：一是在管理机制上有所创新，建立健全社会管理创新长效机制，强化政府的社会管理职能，重点加强对流动人口、特殊人群、“两新”组织的服务管理，加强对重点领域、重点地区和特殊行业场所的综合治理。二是强化基层组织建设，推进社会管理重心向基层组织转移，完善覆盖城乡的社区管理和服务体系，增强城乡社区自治和服务功能。健全社区居民自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业。三是坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。引导非政府组织健康有序发展，提高非政府组织服务社会的水平。四是深入推进社会管理创新综合试点，研究探讨社会管理立法工作；五是深入开展社会治安综合治理工作，高度重视藏区维稳工作，确保大局稳定；六是做好网络舆情的管理工作。
要像重视经济发展一样，更加重视社会建设
记者：这场变革的最终执行者是基层官员，那么，它对我们地方官员提出了哪些挑战？他们应该从哪些方面提高素质应对可能出现的问题？
陈光：社会管理创新是社会发展领域中的变革，我们的地方官员必须适应这一挑战。一在观念上，要像重视经济发展一样，更加重视社会建设，要改变社会管理就是“维稳”的观念，统筹经济社会发展，为加强和创新社会管理创造有利条件；二在组织上，要形成强有力的与社会互动的管理体制；三在技能上，要像改革开放初期学习经济建设、八九十年代学习市场经济一样，学习社会管理的技能和操作办法，懂得社会动员、政策宣导、群体对话、危机应对、信息处理、政务公关等技能，更好地适应社会管理创新的要求。
记者：我们一直讲创新，创新是不是继承传统的继续创新？传统的管理体系当中哪些价值还是值得坚持的？
陈光：加强和创新社会管理，必须从我国我省实际出发，走自己的路，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不是全盘否定过去，另搞一套。传统管理体系中的强有力的党委领导和职责清晰的政府主体是必须坚持的。同时，要通过完善、改善党委领导来加强党的领导，通过发挥社会力量作用和公众参与来体现政府的主体作用。
记者：我省曾经因“大调解”等工作走在全国社会管理创新的前列，请问陈院长，我省在社会管理创新领域内，有哪些方面值得总结的经验？在哪些方面还需要突破和加强？
陈光：近几年我省在学前教育三年行动计划、民族地区教育十年计划、“两基”工作、地方病治疗、社会管理创新综合试点、社会稳定风险评估、藏区稳定、“大调解”等工作中取得经验，有的工作走在全国前列。未来我省社会管理创新需要加强的方向，一是管理主体向社会和公众过渡，真正形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局；二是管理工作重心下移，面向重点领域、重点地区、特殊行业和特殊群体，加强管理、服务与引导；三是在体制机制上有新的突破，继续试点社会组织管理，完成社会管理相关立法工作；四是找准新的工作载体。除了继续推进社会管理创新综合试点工作外，天府新区建设也应该成为社会建设新区。在创新社会服务管理理念、政策体系、体制机制和手段方法方面，要努力建立健全社会服务管理，形成具有时代特征、西部特点、新区特色的社会服务管理新体系。
当前，我国正处改革发展的关键时期，经济体制、利益格局、社会结构发生深刻变化，社会管理面临诸多新问题。基层社会管理如何加强？如何走出新的路子？如何加强和创新社会管理体系建设，如何创新领导体制和工作机制，进而达到维护社会平安、促进社会和谐，带着这些问题，近期，我们对萍乡市安源区社会管理服务工作的基本情况进行了深入调研，认真查找和分析存在的问题，并就做好今后的社会管理服务工作做了有益的探索。
主要工作情况
强化组织领导，宣传教育更加深入人心。安源区委政法委高度重视加强和创新社会管理工作，制发了文件，明确了工作任务和工作目标，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理工作格局，为各项工作的顺利开展提供了有力保障。强化宣传引导，充分利用各类媒体进行广泛宣传，宣传法制及政法综治社会管理工作。中央、省、市主流媒体刊载宣传文章、图片、音像资料200余篇；组织了50场政法综治“走基层、创平安”文艺团队在乡村社区巡回演出，观众达万人；发送短信20万条；走百村，入千户，深入村民家中关心帮扶。通过开展宣传教育等系列活动，公民法制意识、道德水平和文明素质进一步提升，广大群众对加强和创新社会管理工作的知晓度不断提高，参与社会管理的热情得到有效激发，形成了“人人参与、共建共享”的良好社会氛围。
强化关怀服务，特殊群体得到有效管理。打造出租房屋、流动人口服务管理新模式，建立“以证管人、以房管人、以业管人”制度。深化“网格化管理、组团式服务”，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，注重整合机关干部、基层党员、村（社区）两委班子等工作力量和资源，因地制宜配置每个格内服务团队。建立特殊人群常态化管控机制，扎实开展打击专项行动，积极推进社区戒毒康复工作，进一步加强了对社区矫正等重点人群的管理、帮教和服务。深化“留守学生”关爱行动，加强未成年青少年管理和教育，“阳光学校”正积极筹建中，促进了青少年健康成长。
强化综合治理，社会大局保持和谐稳定。加大资金投入，推进“天网”工程建设，实现了重要路口、主要街道、重点部位的监控全覆盖；开展为期四个月的“安源暴雨”行动，进一步加强派出所巡防队伍建设，配齐人员，城区见警率大幅提高；广泛开展农村群防群治活动，农村治安防范能力进一步增强。强化治安突出问题整治，加大了对重点地区和治安乱点的整治力度，积极开展打击街面两抢、入室盗劫、打击非法传销、打击黄赌毒等专项整治行动，全区治安形势不断好转，群众安全感不断增强。三季度人民群众公众安全感测评安源区在全省排33位，创历史最好成绩。
强化关键突破，重点难点工作有序推进。全面实施社会平安风险评估，建立健全群众利益诉求表达、维权、协调沟通和权益保障等机制，构建完善“大调解”工作体系，整合调解工作力量，延伸调解网络，全区各类矛盾纠纷得到了及时有效化解，总量及进京、到省到市上访量与去年同期相比大幅下降，实现了形势>！
存在问题
群众的利益诉求格局日趋多元。利益结构的深刻调整造成社会矛盾纠纷多样化，大量利益诉求以矛盾纠纷形式凸显出来，涉及领域不断扩大，矛盾主体多元化，主要为土地征用、拆迁安置、社会保障、涉法涉诉等方面，各种社会矛盾相互交织、相互作用、日益复杂，化解社会矛盾，预防、处置的难度加大。特别是随着网络的兴起，群众越来越注重利用网络来表达利益诉求，但是由于缺乏正确的引导和有效的制度规范，网络信息真假难辨，网络恶炒、恶意中伤、散布虚假消息等现象逐步增多，严重影响着网络舆情的正确导向。
传统社会管理模式日趋滞后。一是思想认识有待进一步提高，一些部门和乡镇对加强和创新社会管理的重要性、紧迫性认识不足，重经济建设、轻社会管理的现象仍然存在。二是缺乏公众参与社会管理的有效途径。对传统社会管理资源和手段利用不足，硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调，公民主动参与社会管理的意识不强。三是基层政法保障力度不够。基层警力有限，基层政法综治工作人员兼职现象突出且变动频繁，难以保证专职专用，与新形势新任务不相适应。
公共服务的均等化、社会化程度亟待提高。公共服务供给不仅总量有限，而且在城乡之间、群体之间的差距依然极大。一方面，群众对基础教育、就业培训及信息服务、公共卫生服务、社会保障相关服务等的需求还无法得到充分满足。另一方面，由于农村居民居住相对分散，导致农村居民获得公共服务的成本随之提高。另外，由农民工引发的“留守老人”、“留守儿童”等问题也开始凸现出来，增加了社会不安定因素。
建议对策
以保障改善民生为根本，夯实社会管理基础。改善民生是加强和创新社会管理的
基础。一是建立健全民生保障机制。努力健全社会安全网，推进社会保险和社会救助机制建设，切实做好就业再就业工作，加快推进保障性住房建设，不断提高群众的生产生活水平。二是建立健全公平的利益分配机制。努力创造平等竞争的社会环境，确保各利益主体在分配上机会平等。三是建立健全收入平衡机制。加大政府公共服务投入，大力发展社会事业，改革公共服务方式，优化公共资源配置，注重向社区、向农村倾斜，建立符合区情、统筹城乡、持续发展的基本公共服务机制，有效缩小城乡差距。
以加强社区建设为重点，构建社会管理平台。一是大力加强社区建设。将城市管理重心下移，整合社会管理资源，把能下放的职权下放到街道和社区，使其有权管事、有人做事、有钱办事。二是大力推进农村村级组织建设。依法加强对民主直选村委会干部选举的监督和领导，设定严格的干部候选人标准，严防一些地方宗族势力、黑恶势力插手选举，确保党对农村基层组织的领导，有效维护农村社会长治久安。三是加大村（居）、社区资金和政策保障力度。着力解决村（居）、社区一级组织开展正常活动所需经费、场所的保障问题，有效提高村（居）干部工资待遇，进一步完善村（居）干部的养老保险制度，解决其后顾之忧。
以矛盾纠纷化解为突破，解决社会管理突出问题。紧紧围绕排查化解社会矛盾，解决社会管理各类矛盾，有力促进社会和谐平安。一是建立健全矛盾纠纷源头治理机制。二是建立健全“大调解”工作机制。三是建立健全社会矛盾多元化调处机制。四是探索建立突出矛盾纠纷长效化解机制。
以体制机制创新为关键，提高社会管理能力。加快推进体制机制创新，有效完善基础性、关键性社会管理制度，做到有用的硬办法要用好、软办法要有效、老办法不能丢、新办法要跟上。一是创新社会组织管理服务。二是创新流动人口和特殊人群的管理服务。三是创新虚拟社会综合管理机制。同时，建立网上、网下一体化联动管控机制，提高发现处置、侦查打击、防范控制的能力，严防形成由网上向网下传导的社会破坏力量。
[关键词]单位制；社区制；东北老工业基地；社会管理
[中图分类号]D632 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2012）45-0022-02
东北老工业基地的振兴重在“转型”，如何能将有限的资源开发转化为长效的经济发展已经是这些工业城市都在积极探索的课题。此外，除了经济增长模式的转型，社会管理模式也要转型。因此，作为国家治理模式的社会管理模式的转变，包括社会管理制度的转型，社区的建设、发展以及如何从“单位办社会”到“社区办社会”的转变都是需要深入研究的问题。如何成功转型，就必然要考虑整个城市发展体制的转型以及广泛存在于东北老工业基地各大城市中的社会管理制度“单位制”对社区建设的影响。
1“单位制”产生的背景和特点
单位制是一个高度整合和低度分化的基本组织形态。作为一个基层的组织，社会成员在社区中总是隶属于一定的单位，如在学校时属于学校这个单位，工作以后属于工作单位，退休以后也属于原单位负责。在中国的单位里，人们组成了一个熟悉的小“社会”，人们彼此互相了解，相互影响和依赖。个人与单位的紧密联系还体现在个人的一切福利都依赖于单位，这是由于资源主要由单位垄断进行分配的机制。一方面，从制度上不允许人们割断与单位社会的联系，因为离开了单位，人们就会失去社会身份和地位，国家和政府也会失去像以往那样对人的控制；另一方面，从个人本身来说，失去与单位社会的联系，在目前的这种社会环境中，也是一件不现实的事情，个人不仅会失去自身存在的社会基础，还会引起对前途的迷茫和失落。这也构成了单位作为制度存在的前提条件。
在孙立平看来，中国总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介而实现的。首先，单位组织系统的严密使得国家可以动员和集中全国的人力物力资源，达到经济建设的目标。其次，单位组织还通过“国家—单位—个人”这种结构实现有效的信息传递，国家可以控制整个社会秩序，这在对民众之间沟通需求不足和个人自主意识不强的计划经济时期是十分有效的社会控制手段。此外，由单位制促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”的总体性危机。人们通过单位找到了个人的归属感。国家对单位的支配和领导，继而单位再对单位成员支配和领导，这样的局面就造成了企业单位办社会的一种特殊形式。国家和政府对其社会成员，按照国家所倡导的行为规范和价值取向进行整合和控制，根本不需要、也不可能直接作用于社会成员，而仅仅只需要通过控制其隶属的单位就能实现自己的行为目标。换言之，国家和政府的社会控制主要是通过单位来实现的，而单位在单位成员中贯彻国家整合和控制的意志则主要是基于单位成员对单位的全面依赖性，通过单位办社会、单位自身功能多元化的过程来实现的。
单位在相当长的一段时间里，成为了我们国家与政府进行社会动员以及进行整合全社会资源的一种重要的、有时甚至是唯一的制度与统治手段。但随着现代企业制度的建立以及体制改革意识和需求的增强，单位制的局限性也逐渐开始显现。
2“单位制”及“单位制社区”的局限性
单位制作为一种基本的社会管理制度，它的出现是当时中国在内外危机困境下的最优选择。单位制的实行适应和配合了计划经济体制的实施，更有效地将基层社会原子化的个人有效地组织起来进行社会生产，很好地应对了社会危机。与这一社会管理制度相对应的，在社会空间的建设层面，依据空间维度进行单位组织的划分，就得到了“单位制社区”，即计划经济体制下中国城市的基本功能单元和管理单元。
尽管在过去一定时间内“单位制”为强化国家管理、巩固社会组织的基础、整合社会资源起到了很大的积极作用。但随着经济社会的发展，市场经济逐渐占据主导地位，计划经济下的“单位制”呈现出了与经济社会发展不符的一些滞后性。因此，自20世纪90年代以来，社区制作为一种替代单位制的社会管理体制兴起。单位制的弊端主要体现在以下三个方面：
首先，从社会结构的角度，“单位制”易形成一种制度性的依赖。单位体制下，人们的全部生活都与其所在单位紧密相关，对于个人而言，单位不仅具有特定的经济、社会、政治功能，它还在社会中观层面发挥着国家代言人和代表的功能，正是基于单位这一独特的社会组织形式，“国家—单位—个人”这一纵向的社会联结与控制体系得以形成。因此，长久以来，一直都是企业在“办社会”，在一些特殊的工业城市，企业和政府的关系，不是垂直的领导关系，而是相互协调的平行关系。在政府相对“弱化”的背景下，企业的经济效益也很难保证其在社区建设上有过多的投入，社区建设也存在资金不足、单位支持力度不足等问题，导致了社区建设的推动力不足。
其次，在政治上易导致一个“政治型社会”出现。这种社会体制下，国家对经济以及各种社会资源实行全面垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，使得全部的社会生活呈现出政治化、行政化趋向。单位社会在政治上则表现为“全能主义”，即“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会”。国家通过单位对个人进行社会管理和社会控制，反过来个人又在精神和物质上过分依赖和服从单位以及国家的控制。单向度的组织形式使得社会的联结和控制缺乏弹性，一旦单位的组织基础有任何变迁，这一社会管理体制就会出现极大的问题。从社会关系角度看，所谓“单位办社会”实际上是以“单位”覆盖了“社会”，用“单位空间”代替了“公共空间”。在大部分东北老工业基地，社会公共事务都是由企业一手承包，单位将几乎所有的人都吸纳进单位体系的内部，其社会活动、人际交往等都直接与单位发生关系，在一些老工业城市，甚至还有对子女和家属的优待政策，连整个家庭都与企业有着千丝万缕的联系。在居民委员会控制的职权范围内，往往也依托于单位制社区的巨大影响。因此，无论是职工，还是其家属，都对企业产生一种强烈的依附，这种“依附”所带来的对企业的内部认同也是非常强烈的。这种对单位的认同，实际上替代了对社区的认同。因此，社会公共空间形成和建设之路就更加漫长了。
再次，经济上，单位制下的社会又是一种低效、僵化的社会，企业难以调动生产效率，进而影响企业资源在社区建设上的有效转移。效率难以提高自然也使得企业自身负担较重，因此，虽然企业有支援地方政府建设的传统，也因受到多种因素限制而难以使社区得到较好的发展。首先，在社区建设的硬件设施方面，企业很难在办公设施方面慷慨解囊。目前在大多数地区，经济因素都是社区建设的首要问题，因为企业在其发展过程中已经控制了几乎全部的社会资源。这就使得企业以外的社区经济基础格外脆弱。其次，在社区建设的人力资源方面，在典型单位制的条件下，居委会几乎完全居于“剩余体制”之下，很难在企业影响力的巨大阴影下发展壮大。而一个单位人到居委会任职简直是一种不可想象的事情。近年来，东北一些老工业基地虽然成立了社区，但由于社区管理人员的待遇过低，以黑龙江省大庆市为例，社区管理人员月收入仅在2000元左右，与大庆石油管理局企业基本员工的工资相比还是有一定差距，这样也很难吸纳高学历人员来社区任职。因此，只要企业的经济效益还可以维持，企业的人力资源便不可能分化出来，纳入社区。
3社区制——新型的社会管理和城市整合模式
计划经济下单位制的发展有它的合理性，“单位制”也的确为经济社会的发展作出了一定的贡献，但也必须承认，随着市场经济改革的深入，单位制的衰退也是一种历史趋势。社区制逐渐成为现代城市管理模式的必然。单位制的有效运行是以计划经济的存在为基础，但在市场经济越来越发达的今天，市场化改革改善了国家的治理绩效，同时也动摇了计划经济的地位，极大地影响了“单元化隔离”的治理模式，其社会整合功能大大衰弱。一方面，国家开始必须面对社会结构的变化，政府在复杂多变的社会现象之下必然也使得国家治理社会的难度增大；另一方面，随着社会的发展，权力逐渐从单位制社会中渗透出来，国家权力逐渐收缩。随着社会结构的转型和利益的分化，作为政府控制和整合城市社会资源的单位组织已经危机重重，一种新的社会整合机制——社区制必然要承担城市基层社会整合和重构的重任。
通过对现有社区建设情况的分析，可以看出目前在东北老工业城市推行社区制还需要很长的一段路要走，理论探讨和实践都需要进一步地摸索。首先，国有企业“办社会”的职能应该有所削弱，积极推进社区的建设，将单位的一部分基本职能分化出来，以适应社会经济的发展；同时促进“社会空间”的重组和再建，为居民的社会活动提供基本平台，在转型期使社区制的组织基础得以重构。其次，政府的力量应该在社区建设过程中占据主导。东北老工业基地“典型单位制”背景下社区建设的特殊性在于，在长期的发展过程中，以企业为主体的单位因素一直占据着绝对的主导地位，因此单位之外的力量相对弱小。因此，目前我们尚不能过高地期望民间自治力量在社区建设进程中表现出相当的主动性和自觉性，而以政府为代表的行政力量仍将发挥主导作用。再次，从整个城市社会的长远发展来看，社区制的发展有助于解决城市的一些现实问题。在社会转型期，由于国有企业改制等原因，在一些东北老工业城市产生了一部分与企业有偿解除劳动合同的人员，这部分人因不同的原因与企业一次性地有偿解除了劳动合同，多数人们选择在家过着“退休”式的生活，自主创业的成功者寥寥无几，他们普遍有着经济收入低、就业矛盾较为突出等问题，离开了工作生活了一辈子的单位，心理上的不适应和与企业正式职工经济收入上的差距使他们成为了社会的弱势群体，极易酿成社会的。近年来这些东北老工业基地城市频繁发生的也多数因这部分人员而起。因此，社区的发展可以充分地接收脱离单位的这部分弱势群体，替单位承接一部分基本职能，使这部分人员得到良好的安抚；如果能够充分地发挥社区的优势，充分发挥这部分人的主观能动性，实现有偿解除劳动合同人员的再就业，也可以缓解就业矛盾，维护社会的和谐稳定。
4结 论
在社会转型期，城市基层社会中从单位制的隐退，到社区制的兴起，本质上是国家与社会关系的再调整与治理结构的转变。这种转变体现在，即在空间关系上，从直接统治向“有距离的治理”转变；在运作机制上，从组织扩散与组织覆盖向“交织—渗透”模式转变；在治理资源上，由资源掌控向资源动员转变。国家在塑造城市社会的同时，城市社会也在塑造和影响国家的机制和组织体系，使国家和社会之间的关系得到重构。
东北老工业基地城市的社区建设与国内其他大中型城市的社区建设既有相同点，又因其特殊的历史因素而不同于其他城市。这种不同既体现在体制性的依赖，也有社区建设的动力不足以及政府与企业的特殊关系等原因。社区建设作为一种政府与社会之间合作空间和建设方式上的博弈，是城市社会管理的必然趋势，它“既是城市发展的继续，也是市民现代化的继续”。因此，东北老工业基地的城市社区建设首先需要肯定其重要意义，还需要突破单位制的持久影响，只有这样才能实现社会空间的重组和转换，促进经济、社会的发展。
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关键词 农村 社会管理 制度重构
中图分类号：G615 文献标识码：A
一、农村社会正处在制度解构与重构转换的关键节点
农村社会如何在传统走向现代的过程中保持稳定和秩序，是一个需要我们努力破解的新问题。“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。这是美国著名学者亨廷顿在其《变动社会中的政治秩序》一书中提出的一个重要论断。在亨廷顿看来，虽然现代性有利于稳定，但作为演进过程的现代化又会引起不稳定。在现代化演进过程中，农村则是一个不确定的角色，既可以是稳定的基石，又可以是不稳定的根源。
当前，加强社会建设，创新社会管理，农村是一个十分薄弱的领域。目前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻变化。计划经济时代，以为核心的基层组织体系直接渗透到农村社会内部，加上通过各种运动、宣传手段所进行的文化整合，农村社会管理呈现出有条不紊的状态。改革开放以来，农村社会急剧变迁，大量农民走出农村，加上现代通讯、传媒技术，农村社会已变得越来越开放、多元。传统的以为核心的农村社会管理体系在急剧的社会变迁中逐渐解构，失去了对农村的控制力，与市场经济和新农村建设相适应的新的社会管理体系还没建立起来。
变革中的中国农村社会，正处在制度解构与重构转换的关键节点。在这样的社会背景下，如何创新农村社会管理体制，构建与社会主义市场经济相适应的农村社会管理新格局，实现农村社会和谐稳定，既是当前理论界关注的重要前沿课题，也是农村社会管理体制改革的核心问题。
二、当前农村社会管理面临的困境
当前农村社会管理面临的最大问题是制度解构与重构转换中出现“真空”。在这新旧制度转换的关键期，农村社会管理出现了某种失范，在改革思路上出现一些摇摆不定和相互冲突的现象。
（一）控制与自治的冲突。
随着村民自治的实施，国家权力从乡村收缩，农村基层组织控制力减弱。村民自治组织代替原有国家权力在乡村的职能，实行村民自我管理、自我服务、自我监督。但由于农民参与意识和能力不足，以及相关配套措施不健全，一些地区出现了基层村委会瘫痪或半瘫痪的状况，自治无序化现象并不少见。在村委会选举中，贿选、暴力、威胁等不正当竞争手段时有发生。面对这种情况，一些乡镇政府对村民自治活动进行干预，如直接控制村委会选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会组成人员等。这就造成了乡镇政府控制与村民自治的矛盾。村民自治到底应该怎样推进，是放手还是控制，始终是一个两难的问题。
（二）包揽与放手的冲突。
尽管强调政府职能转变，但政府究竟应该管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情应该放，放到什么程度，仍然是一个不很清楚的问题。多数地方政府还是延续着“大政府”的惯性，对社会管理采取包揽的态度，但实际上很多问题却管不了，因而出现很多“失灵”状况。一些地方恶霸势力趁虚而入，为非作歹、祸害百姓。正是由于政府社会管理职能弱化，统揽无力，导致农村社会整合能力低下、社会矛盾处理滞后等一系列的问题。由于政府直接面对社会，加上历史形成的传统习惯和心理依赖，农民遇到问题往往都去找政府，使政府疲于应付各种社会问题，还容易使部分群众产生与政府的对立情绪。而另一个现实问题是，即使政府有些事务想放手，却找不到可以接棒的社会组织。民间组织数量过少、能力参差不齐、管理不规范、可信度不高等问题也困扰着政府部门的职能转变。
（三）倾听民声与漠视民意的冲突。
一个好的社会管理不是没有问题，而是能够正视和解决问题；一个好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突，并用制度化的方式解决冲突。在社会转型、体制转轨、价值观转变、利益多元的大变动时期，各种声音不断增多，各种矛盾不期而至。面对这种情况，一些地方政府能够积极倾听民众的诉求，关注民意的风向，疏导情绪，沟通思想，化解民怨，在良性互动中促进社会共识。但也有一些地方政府对批评或质疑过于敏感，甚至将其视为不和谐声音，能捂则捂，能压就压，以为没有质疑声音，才算工作平妥；以为掩盖了问题，才算治理有方。在目前的维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。事实表明，大量沉默的声音背后，都有被压抑的情绪；诸多矛盾冲突事件后面，往往是利益表达机制的缺失。有矛盾暴露，有冲突产生，有分歧出现，正是多元多样利益和价值在寻找渠道相互对话、彼此辩驳。若不从根本上完善利益表达机制，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式，则只会积聚矛盾，扩大冲突，使社会更不稳定。
（四）政治救助与司法救助的冲突。
当前一个耐人寻味的现象是，面对不断增加的农民上访和农村，地方政府在处理问题的时候，往往在政治救助与司法救助的选择中犹豫，一方面希望群众能通过法律渠道解决矛盾冲突和纠纷，另一方面又大量地运用政治救助手段。而上访群众很快就发现，通过越级上访和聚众闹事的方式，经常都能促使一些问题得到落实解决。在目前的维稳考核机制下，地方政府往往对越级上访和顾虑重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事宁人，甚至认为“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”。这反过来又助长了部分群众“不闹白不闹，闹了不白闹”的心理，弱化了人们的法律意识：人们对司法救助的期望值下降，却对政治救助的期望值上升；通过政治途径解决问题的可信度提高了，而通过司法途径解决问题的可信度却下降了。这就陷入了一种恶性循环状态：地方政府越是害怕，部分群众越是喜欢越级上访和聚众闹事；事情闹得越大，地方政府就越害怕。
（五）个体分散与组织整合的冲突。
农村实行家庭承包经营制和解体后，农民处于一盘散沙状态。加上村基层组织建设存在严重问题，导致农民处于无组织可依托的状态。原子化的农民个体既无法形成自己的话语权，更不能很好地维护自己的利益。一旦他们的利益受到侵害，大多数农民会选择忍气吞声，但也有一部分农民采用混乱和无序的利益表达方式，形成大规模的群体性突发事件，给社会稳定带来负面的影响。然而，如果将农民组织起来，一些地方领导又总有摆脱不了的政治心理阴影，对农村社会组织的发展存有戒心，因而缺乏培育发展农村社会组织的主动性和积极性。
三、创新农村社会管理的建议
加强和创新农村社会管理是一项综合性的系统工程。社会管理涉及社会不同领域和各个环节，既包括现实社会领域，也包括虚拟社会领域；既包括社会组织等社会实体，又包括社会关系等社会软体；既涉及各个层次的社会群体，也涉及不同地域的基层组织。只有综合系统的改革措施，才能深入到社会的各个领域，不留空白点。未来农村社会管理制度重构的重点，是要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。为此，需要从政府、社会、公众三个维度进行探索，完成以下三大改革创新任务：
（一）从职能转变入手，探索政府负责新模式。
必须充分发挥政府的主导和核心作用，切实转变政府职能，建立健全农村社会管理体制与机制，培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定。要厘清楚政府什么该管，什么不该管，重点解决政府社会管理缺位和越位的问题，实现农村社会的稳定和秩序化。农村社会管理水平的提高，关键取决于乡镇行政组织与村民自治组织的融合程度。农村基层组织如若具有较高的整合度，那么就有可能提高组织在村庄和村民中的动员力和凝聚力，从而提高农村社会管理体系的效能。从治理结构的变革的趋势看，推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，是加强和创新农村社会管理，实现农村社会管理科学化的核心任务。通过推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，逐步形成党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理新格局。
（二）从基层自治入手，探索社会协同新模式。
在急邃的社会变迁中，农村会产生各种难以预料的问题，遇到各种不期而至的风险。因此，必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。在村民自治制度环境下，农村社会管理很大程度上依靠农村自治组织。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。要注重发挥基层社会管理服务多元主体的作用，建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系。要培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。
（三）从公民教育入手，探索农民参与新模式。
失足、失管、失学、失业、失亲“五失”青少年的出现，是在我国社会转型时期出现的阶段性社会现象，是在现实条件下因部分家庭不能履行监护责任、社会组织未能及时提供支持、国家未能完全履行其保护职责，以牺牲青少年权利为代价而造成的社会问题。
“五失”青少年很长一段时间被认为是“问题青少年”，他们的生存状况在很大程度上被认为是“教育缺失、管教缺失”所致，故解决他们的问题也主要以“教育”、“管教”为主，因而忽略了他们的权利问题。在现有的社会条件下，保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，努力构建有利于他们健康成长的生活环境，既是营造社会公平环境的重要内容，也是对未成年人基本权益的保护。就“五失”青少年而言，营造一个能够获得国家保护、社会支持、社区关爱和父母照料的社会环境，是对他们最根本的关爱。特别是对于因各种原因无法获得父母照料的青少年，国家保护、社区关爱和社会支持就显得更加重要。罗江县的“结对帮扶”，剑南镇的“爱心父母”都是以社区为主体，一方面从资金、生活等方面把国家对青少年的保护政策落到实处，另一方面是把社会的关爱落实到对青少年个人的成长陪伴。应该看到，对“五失”青少年的成长陪伴是在现阶段最理想的关爱形式。因为这种“一对一”的关爱能在很大程度上弥补这些青少年由于缺乏“父母照料”而引发的社会化环节缺失问题。
根据《未成年人保护法》，除未成年人的监护人必须依法履行照料、抚养和监护责任外，国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织和成年公民，都有义务依法履行保护未成年人的责任。关爱“五失”青少年不是献爱心，做好事，而是全社会的共同责任，是政府责任、企业社会责任和公民责任的具体体现。因此，关爱“五失”青少年的工作必须纳入社会治理体系特别是基层社会管理体系，基于保护未成年人权利的立场，从营造社会环境入手，减少乃至消除“五失”青少年产生的社会因素，同时对现有的“五失”青少年实行“有一个帮一个”的特殊政策，保障他们的合法权利，改善他们的生存环境，为他们能够健康成长，融入社会，提供社会支持。
在“依法治国”和“全面深化改革”的新形势下，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的要求，各级党委要重视“五失”青少年的关爱工作，党委负责同志应积极带头参与关爱“五失”青少年的志愿服务。政府要把造就未成年人健康成长的社会环境，减少“五失”青少年纳入社会发展目标，关工委、妇联、团委等部门要把“五失”青少年作为重点帮扶对象，为其提供必要的支持。社会各界都要履行保护未成年人的义务，努力减少“五失”青少年的产生;同时为“五失”青少年提供支持和帮助，使他们能够健康成长。要动员更多公民做关爱陪伴志愿者，在社区组建“志愿关爱团队”，对本辖区的“五失”青少年提供“一对一”的“成长陪伴”服务。需要强调的是，所有参与关爱“五失”青少年的人员，应该具有“儿童四大权利”（生存权、发展权、受保护权和参与权）和“保障儿童权利四大原则”（儿童最大原则、尊重儿童基本权利原则、无歧视原则、尊重儿童观点的原则）的基本概念，要接受相应的培训和学习，防止因关爱不当对服务对象造成的“二次伤害”或“慈善暴力”。
当前，新一轮的体制改革正在启动，法治建设正在进行。在关爱“五失”青少年的工作中强调“儿童权利”视角，强调对未成年人基本权益的尊重和保护，是提升关爱“五失”青少年工作质量的关键。相信这一新的理念将为关爱“五失”青少年工作开拓更广阔的创新领域和空间。 （作者系省社科院研究员）
【关键词】城市社会管理； 体制变革；困境
【中图分类号】C916 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2013）05—0125—06
一、中国城市化快速推进对社会管理体制提出新要求
2011年，中国城市化率历史性地突破50%大关，标志着中国社会结构发生了深刻而本质的变化，由传统的农村社会转变为城市社会。截至2010年底，中国城市数量由1978年的193个增加到657个，超过100万人口的城市由29个增加到125个，800万以上人口的城市达到30个，超过1000万人口的城市达到13个，城市群逐步形成。
中国城市化的快速发展， 一方面是城市人口自然增长的结果，另一方面是大量农村人口进城带来的结果。如果按照户籍人口计算，中国的城市化率仅为36%左右，即全国有21亿多人是城乡两栖的“半城市化”人口。这部分人口虽然进得了城，但是却享受不到城市同等的公共服务，融入不了所在城市，无法成为真正意义上的城市居民。本地人和外地人交往交流较少，存在着二元结构，他们生活在同一个城市，心理和社会联系上却是分离的。
中国城市化快速推进的另一个重要力量和表现是城市边界不断扩大，大量农村地区转变为城市区域，大量农民失去土地，住上楼房，成为城市居民。有的成为城中村居民，住在城里，没有土地，却仍然保持农民身份，主要依靠卖地所得、出租房屋、从事二三产业维持生计。一些城中村转为居民委员会，有些仍然保留着农村行政村的建制。即使是转为居民委员会，但是大多数上楼农民对新建社区的认同感较差，经济上联系较多、心理更为认同的还是原来的村级组织。社区中存在着本地城乡二元人口结构，社会融合存在困难。
城市本身由于单位制解体，旧城改造，新建小区大量涌现，职住分离现象越来越普遍，人户分离现象越来越多。城市社区类型越来越多样，有新建小区、老旧社区、城中村社区，有高档社区、普通商品房小区、回迁安置小区；有传统单位大院、外来人口聚居区、少数民族聚居区、外国人聚居区等等。有些社区人口构成单一，同质性强，有些城市人员构成复杂；高档社区，各方面条件较好，资源丰富，自治愿望和能力较强；而传统老旧社区资源匮乏，居住生活条件较差，有的甚至破败不堪，居民自治愿望和能力较差。
随着时间的推移和城市自身的发展，特别是随着信息化的发展，青年一代的成长，人们对生活质量的要求越来越高，对于城市公共服务的要求越来越高。
城市化过程中人口结构、空间结构、社区类型和环境、社会需求结构的变化，对传统的城市社会管理体制提出了新的要求，原有的社会管理体制机制已经难以适应形势的变化和要求，迫切需要建立健全新型的城市社会管理体制。
二、中国城市社会管理体制及其变革
城市社会管理体制是指提供基本公共服务，协调社会关系，解决社会问题，化解社会矛盾，应对社会风险，促进社会和谐稳定的组织机构设置、制度安排及其相互关系。城市社会管理组织机构一般包括党的组织、政府组织、社区自治组织、人民团体、企事业单位、社会组织等。城市社会管理体制包括城市政府行政管理体制、单位管理体制、社区管理体制、社会组织参与社会管理体制等多个方面、多个层次的社会管理体制。
中国城市分为直辖市、副省级城市、省会城市、地级市、县级市等多个行政层级；从地域看，有沿海发达地区的城市，也有中西部地区的城市。不同行政级别、不同地域的城市在人口规模、资源获取能力、经济发达程度上有较大差异，城市内部的社会管理要求也存在差别。从政府管理的角度看，虽然各个城市社会管理面临的任务各有不同，但是，城市政府架构主要是两种类型，一种是设区的市，另一种是不设区的市。设区的市，通常是三级政府、四级管理，即市、区、街道办事处（政府派出机构）和居民委员会。通常情况下，无论人口规模大小，县级市不设区，县级市辖若干镇，通常城关镇人口最多、经济最发达、社会事务最复杂，镇下面再设居民委员会，是两级政府、三级管理。
在计划经济时期，中国大部分城市人口工作和生活在各种单位里，单位是社会管理的主体，是社会管理的主要载体，少数没有单位的城市居民被纳入街道办事处和居委会这种社会管理体制中。那时，中国城市基层社会管理体制主要是单位制加街居制，以单位制为主导。在单位制和街居制下，居民来自同一个单位和居委会，同质性强、熟悉程度高，单位和街居掌握着居民工作和生活的绝大部分资源，对成员的控制能力强，居民对单位和街居的认同度高，依赖性大，同一单位和居委会的人们互动性较强。以三级政府或二级政府为主导，以单位为主体，以街居为补充的城市社会管理体制适应了当时计划经济的特点和要求。
上个世纪80年代以来，中国政府体制已经进行了6次改革，在此过程中城市政府公共服务和社会管理的职能和机构设置得到了一定程度的加强。但是，从整体上看，中国城市政府社会管理体制，一直处于多头分散、分割的状态，缺乏统筹协调机构。政府民生事业和社会服务事项由民政、劳动、卫生、教育、住房、文化等多个部门负责，基层社会管理服务则主要由民政部门负责，而社会矛盾化解、社会治安维护分别由公安、司法、等部门负责。一些政府行政机构的领导权又被分割在党委不同的部门。
随着经济体制改革的深入推进，户口制度、住房制度、就业制度、人事档案制度等一系列市场化改革措施的推出，单位制解体，人们在职业、居住地的选择上具有更大自，职住分离、人户分离成为常态，社会流动越来越多，城市人口结构急剧变革，社会阶层关系越来越复杂，利益关系协调难度越来越大，公共物品和公共服务需要新的组织和机构来提供，传统的单位制已经无力承担变化了的城市社会管理重任。上个世纪90年代以来，街道居委会逐步成为城市基层社会管理体制的重要力量，传统的单位制走向了街居制。
政府行政管理和公共服务通过街居体制向城市居民递送。但是街居体制在掌握资源、提供服务、协调利益关系、解决社会问题、化解社会矛盾方面，已经无法和单位制的社会管理服务能力和效率相比。因为，此时城市居民的构成和要求已经日益复杂化和差别化，依靠行政手段和单一力量已经难以满足社会服务管理的需要。另外，在计划经济向市场经济转型的过程中，政府经济管理服务的功能大大增强，但是政府社会管理和公共服务职能相对较为滞后，公共财政用于社会事业和公共服务的投入不足，政府社会管理和公共服务机构设置较少且分散，获取和整合资源的能力不足。如何正确处理政府、市场与社会的关系，如何正确处理政府不同部门之间、不同层级政府之间的关系，如何增强基层社会管理服务机构获取资源、提供服务的能力，已经成为一个亟待破解的难题。因此，迫切需要改革政府社会管理体制，改革基层社会管理体制，改革传统街居体制，建立专门的综合性社会建设管理机构和组织体系，建立新型社区管理服务体制，建立多元多样的社会管理体制。
三、近年来中国城市社会管理体制的新探索
（一）设立负责城市社会建设和管理的专门机构
进入21世纪以后，中国城市社会建设和社会管理逐步得到重视和加强，2007年以后进入城市社会建设和社会管理的新阶段。2004年，党的十六届四中全会提出要加强社会建设和管理；2006年，党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会，要求“完善社会管理，保持社会安定有序”，指出“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。2007年，党的十七大明确提出要加快以改善民生为重点的社会建设，要完善社会管理。党的十七大之后，报经中央有关部门批准，北京市成立了市委社会工委、市社会办，随后又成立了以市委书记为组长、市长为第一副组长的社会建设工作领导小组，办公室设在市委社会工委、市社会办。各区、县也相应成立了工作部门和协调机构。社会工委、社会办具体负责全市社会建设政策研究、规划制定和统筹协调工作，负责综合协调社区建设、社会组织建设、社工队伍建设、志愿者工作，协调推进社会公共服务工作，负责社会领域党建工作。近年来，上海市成立了社会工作党委，各区县也成立了相应的机构。2009年，大庆市委成立社会工作委员会，由市委一名领导任书记，下设七个科室，负责对全市社会建设进行总体规划、宏观指导、统筹协调、督促检查。各县区也相应成立了组织机构。2011年，大庆市将市委社会工作委员会与社会管理综合治理委员会合署办公，下属43个成员单位。2011年，广东省成立了社会工作委员会，南京市成立了社会建设工作委员会。2011年8月，中央政法委所辖的综合治理委员会更名为社会管理综合治理委员会，负责领导和统筹全国社会管理工作。地方各级政法委开始负责领导社会管理工作。2012年，广东省原兼任社会工作委员会书记的省委副书记同时兼任政法委书记，统一领导广东社会建设和社会管理工作。[1]
（二）改革和调整区街关系
一些城市探索区政府直管社区居委会，以减少管理层级，推进管理扁平化。具体来说就是撤销街道办事处，由区政府直接管理社区居委会。例如，贵阳市小河区、湖北省黄石市铁山区、安徽省铜陵市铜管山区等开展了这方面的探索。现在，贵阳市、铜陵市、大庆市全部撤销街道办事处，吉林省辽源市在主城区也全部撤销了街道办事处。也有一些城市选择一个区的一个街道开展区政府直管居委会改革试点，如北京市石景山区鲁谷社区、南京市白下区淮海路街道、青岛市北区浮山后社区、上海浦东新区潍坊街道等。这些改革取得了一定的积极效果。
另有一些沿海发达地区镇街根据外来人口多、常驻人口多的实际，探索如何进一步加强镇街管理，改革基层政府机构设置，强化社会管理服务和管理职能。
（三）改革和理顺街居关系
在区街体制改革之外，各地都在积极探索如何进一步理顺街居关系，设立社区工作站，减少镇街对居民自治组织的行政干预，减轻居委会的行政负担，强化居民自治。各地社区工作站的性质和设置方式不尽相同，主要有“一站多居模式”、“合署办公模式”、“接受委托任务模式”等几种形式。各地普遍在社区建立综合便民服务大厅。
一些地方以行政为主导改革街道社会管理体制，整合基层管理和服务资源。例如，广州市以“业务归并、人员整合、服务前移、管理落地”为主线，对街道机构、人员、职能、业务以及服务设施进行整合，并在具体实践中进一步形成了“大民生”、“大综治”、“大城管”的治理格局。广州市在社区建立“三中心”、“一队伍”，即行政服务中心、家政服务中心、维稳中心，以及综合执法队伍。
（四）建立多元化的城市基层社会管理体制
一是培育民间组织，发挥它们联系广泛和服务便捷高效的优势。北京、上海、深圳、广州等地改进社会组织培育和管理模式，探索建立枢纽型社会管理培育模式，建立社会组织培育孵化基地，利用政府购买公共服务促进社会组织发展。南通市崇川区开展“百团大建”，大力培育社区社团。二是搭建平台，为驻区单位和组织提供参与管理和服务的平台。一些地方建立社区居民议事制度，由社区居委会主任、居委会专职社工带领，以社区片长、楼长、层长为骨干，成立“居民议事厅”，对社区事务进行协商协调。三是建立商务楼宇工作站，加强商务楼宇党建工作，加强非公有制企业党建和工会工作。开展这些工作目的在于，加强和改进商务楼宇和非公有制企业的社会管理。四是探索运用网格化管理方法，细化管理单元，再造管理服务流程，实现责任到人、减少管理层次和环节，达到及时发现问题，迅速做出回应的目的。五是改革警务体制，推动警力下沉，充实基层治安力量，强化社区服务和治安维护。六是建立健全社会矛盾调处化解机制，在社区设立专门的调解室，推动人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”。不少城市社区还建立物业纠纷调解、环境污染纠纷调解、医患矛盾纠纷调解、房屋拆迁纠纷调解等专门的调解力量。
（五）探索多样化的城市社会管理体制
探索城乡结合部地区社会管理新体制。上海浦东建立“镇管社区”新模式。浦东是一个特大型的新城区，“大区、大镇、大街道”的特点十分突出。目前，实际管辖面积超过1400平方公里，常住人口5175万人，下辖街镇37个，其中最大的镇辖区面积达到13973平方公里，常住人口3274万人。镇域内城市人口与农村人口、本地人口与外地人口、居委会与村委会相混杂。长期以管理农村为主的传统镇的管理体制，已不适应镇域内大量城市化社区发展的形势要求。浦东新区围绕如何应对快速城市化进程给社区管理和发展带来的挑战，提出“镇管社区”的概念，并在实践中不断探索和完善，取得了初步成效。“镇管社区”是指在保持镇建制和镇行政区划基本不变的前提下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，形成社会管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式。[1]
探索外来人口新模式。一些城市外来人口多，有的远远超过本地人口数量。例如，福建省晋江市本地人口106万人，而外来人口高峰时期则达到110万人，其中，经济发达的陈埭镇外来人口最高。陈埭镇地处晋江市东北部，镇域面积384平方公里，辖25个村（社区），2012年有各类企业近2000家，90%以上是鞋业关联企业，年产旅游运动鞋近7亿双，享有“中国鞋都”美誉，综合经济实力连续多年蝉联福建省“五十强乡镇”榜首。2012年，全镇户籍人口78万人，流动人口高峰期达到32万多人。晋江市设立专门的流动人口服务管理办公室，各个乡镇街道也设立相应的机构，综合协调和统筹流动人口管理服务事项，协助解决流动人口生产生活困难，维护流动人口正当合法权益。流动人口服务管理办公室主要与相关政府部门建立联系，与相关企业建立联系，掌握流动人口基本信息，强化流动人口管理服务。[2]
四、中国城市社会管理体制创新中的困境
一是仍然习惯于行政管控，服务与管理没有有机结合，还是管控多服务少。尽管以人为本的理念、寓管理于服务之中的理念越来越被多数城市管理者所接受，但是，还有不少地方借社会管理创新之名，行社会管控之实。不是着眼于从维护城镇居民的合理合法权益，不是着眼于保障和改善民生，而是把主要精力放在增加警力、增加技术装备上；不是着眼于通过深入基层、深入群众及时了解民情民意，畅通诉求表达渠道，缓解群众不满情绪，从源头上化解社会矛盾，而是采取围追堵截的方式进行事后控制；不是着眼于从制度上和根本上解决问题和矛盾，深入分析和查找产生问题的根源，而是就事论事，采取“花钱买平安”的方法，不讲原则、不讲法治，信奉“摆平就是水平，搞定就是稳定，没事就是本事”的哲学，把问题后延。
二是外来人口尚未真正纳入城市社会管理体制内，社会融入和社会融合存在困难。社会和谐风险增大，本地人与外地人冲突增多。改革开放以前，中国实行严格的城乡分治、一国两策制度，城乡居民之间难以流动，社会为典型的“二元结构”。改革开放以来，随着城市大门的打开和户籍制度的松动，数以亿计的农村人口进入城镇工作和生活，推动了中国城镇化的快速发展。但是，2亿多进城的农村人口中绝大多数人由于户口仍然在农村，仍然不能平等地享受像本地城镇户口人口在就业、住房、社会保障、看病、子女教育以及社会参与等方面的权益。城镇外来人口仍然工作和生活中在一个自我封闭的社会里，在城镇内部形成一个新的“二元社会结构”。在沿海发达地区和一些大城市，外来人口尤其是文化程度较高的青年一代越来越多，平等意识、社会融入意识越来越强，特别是一些外来人口数量上相对本地原有居民占绝对优势的地方，本地人与外来人的和谐相处的问题越来越突出，需要国家从人口服务和管理制度上进行深层次的改革，促进外来人口的市民化。
三是缺乏顶层设计，党政机构职能和机构设置不够科学合理。中国现有城市社会管理体制带有很强的计划经济时期的特点，主要还是城市化程度较低时期的管理办法，不少地方还是以管理农村的方式管理城市。需要认真研究和建立为城市所有人口提供基本公共服务和管理的组织体系和制度体系，适应城市人口快速增长和社会组织形式变化的新要求，适应脱离传统“单位”的社会人越来越多、农转居人口越来越多、外来流入人口越来越多的新形势；要认真研究和正确处理政社关系、政府管理和居民自治、多方共治的关系，处理好党政关系、政府内部机构的关系；要认真研究现行依靠政法委系统来统筹城乡社会管理的体制的科学性和有效性。
四是社会组织发育滞后，不能适应城市社会发展需要。党的十六大以来，社会组织得到了一定发展，2012年底全国各类社会组织达到49万多个，在提供公共服务、解决就业、维护群众正当权益等方面发挥了积极作用。但是，现有社会组织数量、规模与13亿多人口大国的需求是极不相称的。社会组织发展速度慢，一些社会组织发育不良，内部治理结构不完善，管理和服务能力差；有些社会组织定位不清，成为“二政府”，自我发展能力弱，严重依赖于政府的财政支持；还有一些社会组织偏离宗旨，搞创收谋利。造成这种状况的原因是多方面的，既有认识问题，也有政策法律和体制问题，还有从业人员的素质能力问题。从根本来说，是一些领导同志对于社会组织的作用认识不足，甚至心存疑虑，不愿意让社会组织充分发展，对社会组织发展设置障碍。面对日益多元化的利益格局，党和政府不可能包打天下包揽一切社会服务管理事务，需要通过社会组织提供公共服务和社会管理。社会组织发育滞后，在城市社会管理中表现得更为突出，带来的后果更为严重，政府承担了很多管不了、管不好、不该管的社会事务和责任，一些急需提供的社会管理和服务项目又存在空白点和盲区，城市居民多样化、差异化的社会需求难以得到有效满足。因此，大力发展社会组织是城市化和现代化发展的大势所趋，刻不容缓。除需要对少数几种特殊类型的社会组织加强监管之外，对于经济类、公益慈善类、社区性社会组织，应该放宽准入条件，完善相关法律，加大政府支持力度，促进和规范社会组织快速健康发展。社会管理，既要管理“社会”，也要“社会”管理，需要包括由社会组织在内的多元主体进行自我管理。
五是社区建设面临诸多困难，社区居民社区认同度不高，社区自治程度低。2012年底，中国居民委员会达到91万个，与2003年全国城镇居民委员会77万个相比数量增加较多。大中城市中还有大量的城中村社区，从组织形态上看它们仍然属于村民委员会。还有其他多种类型的城市社区。由于城市内部不同类型社区拥有的资源禀赋和社区居民成分差异较大，社区难以用一种统一的模式去治理。而且长期以来，在计划经济时期形成的城市管理模式习惯于把社区居委会当作“单位制”解体以后新的社会控制的单位，把社区居委会当作政府街道办事处的“腿”和“手”，承担大量的行政事务。当社区居民成分复杂时，社区居民内部的交往和交流就显得尤其重要，他们需要在职场之外建设一个友好和谐方便舒适的生活家园。实现这样的社区建设发展目标，就要充分挖掘和利用社区资源，特别是驻区单位、社区居民参与社区服务和管理的热情和力量。要创新社区体制，通过政府购买服务、培育和调动社区志愿服务、整合社区资源等方式为社区发展提供多方面的资源；创新社区发展方式，为社区居民搭建交流交往的平台，开展丰富多彩的文体活动和互助帮扶活动，让社区居民熟悉起来，在互相交流和相互帮助中建立和增强社区意识，使社区从居住共同体走向生活共同体和意义共同体。
六是城市社会管理法律法规和相关制度建设滞后，造成不同社会群体在城市空间资源占有和使用上新的不平等。城市是一个高度复杂的生产生活体，是人类有意选择和市场驱动的结果。城市化既是城市人口不断增加和城市社会复杂性不断增加的过程，也是城市地理空间和城市资源不断扩大的过程。在城市众多资源形态中，空间资源居于重要地位，影响着其他资源和机会的占有。因此，公平合理地配置城市空间资源，就成为一项重要的社会管理工作。要对城市空间布局进行合理规划设计，充分考虑人与资源、机会公平合理地结合，从交通、住房、公共设施、社会福利的可得性及可及性等方面充分考虑不同群体的基本需求及其满足基本需求的能力，尤其要重视弱势群体的基本需求，防止强势群体过度占有城市空间资源，侵占普通群众特别是弱势群体的空间资源。现在很多城市特别是特大型城市，在城市规划方面，对于不同社会群体在空间资源占有和使用权利的公平性考虑不够，使得城市空间变化造成不同社会阶层在资源和机会占有上不平等和不公平，产生不同阶层和群体之间的社会差距，造成新的社会问题和社会矛盾。
参考文献：
