时间：2023-08-03 17:28:38
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理的主要任务，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、把握重点，发挥职能优势，全面推进司法行政工作发展
（一）努力加强人民调解工作，充分发挥第一道防线作用。按照中办、国办[2007]23号文件和最高人民法院、司法部“两个规定”要求，切实抓好各级调委会的组织建设，尽快达到“五有”、“四落实”，采取以会代训、旁听审判等形式分批分层次对人民调解员进行培训，切实提高调解人员的素质。与人民法院密切配合，探索解决在司法审判中人民调解与诉讼程序的衔接问题。坚持一年两次的矛盾纠纷排查，遇有倾向性问题和重大问题苗头，及时向上级机关及有关部门报告，提出建议，防患于未然。
（二）切实做好帮教安置工作，努力减少重新违法犯罪。要进一步完善帮教安置网络，做好衔接工作确定帮教类别，实行动态管理，建立帮教档案。
（三）抓好“五五”普法依法治理工作，推进基层民主法制建设。全面实施“五五”普法和依法治县“两个规划”，实现“两个转变、两个提高”的目标，我们要突出做好以下工作：一是在领导干部学法用法上要有新进展，要制定我县关于加强领导干部学法用法工作意见，建立完善领导干部学法用法的各项制度，如县委中心组学法制度、县政府常务会议会前学法制度；二是强化对普法依法治理联系点的指导工作，发挥示范带头作用，全面抓好区域、行业、基层的普法依法治理工作；三是在农村和农民学法上要有新发展，结合我县新农村建设的具体实际，进一步深入开展“法律进社区”、“送法进村入户”活动；四是采取多种形式开展法制宣传教育，扩da+法制宣传教育的覆盖面和影响力。
（四）发挥法律服务作用，为经济建设和改革开放服务。公证、律师要探索适应形势发展要求的新的服务方式和手段，努力为我县“十一五”规划提供法律服务。基层法律服务在积极当好乡镇人民政府和村级集体组织依法行政、依法办事的法律顾问的同时，要积极拓展业务领域，主动介入农村改革发展的各个领域，为农业发展、农民增收服务，为新农村建设服务。
二、围绕中心，服务大局，进一步争取党委政府的重视支持
（一）紧紧围绕党委、政府的中心工作，服务大局。要把本职工作与中心工作结合起来，实现四个“围绕”：一是围绕政府的依法决策、依法管理，做好法律顾问工作；二是围绕经济建设中心，提供优质高效的法律服务；三是围绕维护社会稳定，发挥法律保障作用；四是围绕热点、难点问题，积极参与社会治安综合治理。通过发挥职能优势，促进中心工作的顺利完成，引起各级领导对司法行政工作的高度重视，把普法教育、人民调解等工作摆上党委、政府的重要议事日程，使司法行政工作和其他工作相结合，协调发展。
（二）牢固树立服务意识，主动为党委政府排忧解难。实行普法先行，运用法律手段调处的做法，发挥人民调解的第一道防线作用，抓好群体性、突发性事件的调处工作，凸显司法行政工作在维护基层社会稳定、促进经济发展中的不可替代的作用。
三、加强教育培训，提高司法行政队伍素质
内强素质，外树形象，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法行政干警队伍。
（一）加强思想政治教育，提高政治素养。要认真学习dxp理论和“三个代表”重要思想，特别要把学习领会党的十六届六中全会精神和即将召开的精神作为当前和今后一个时期的首要任务，用科学的理论武装干警头脑。要大力开展争先创优活动，大张旗鼓地表彰先进，激励斗志，教育广大干警树立敬业勤政、锐意进取、奋发向上的良好精神风貌。
（二）加强专业素质教育。要结合队伍整体素质的实际，按照“干什么学什么，缺什么补什么”的原则，有针对性、按计划对干警进行各种业务培训，努力培养一支适应形势发展需要的基层司法行政干警队伍。
一、指导思想
坚持以科学发展观为指导，深入贯彻落实国务院和省政府关于加快供销合作社改革发展的文件精神。按照市委、市政府和省社的总要求，牢牢把握“快速发展，增强实力,服务三农，打造领先强社”的总目标，紧紧抓住“大项目、大企业、大网络、大服务、大能力”的总抓手，始终坚持“六个不动摇”。抢抓机遇，改革创新，迎难而上，努力实现项目建设取得明显突破，发展实力明显增强，服务能力明显提升，在全省供销社系统中做表率、走前列。
二、主要目标
1、社有经济总经营收入达到160亿元以上，增长20％以上；销售收入达到120亿元以上，增长20%以上。
2、社有经济利润总额达到3亿元以上，增长20％以上。
3、项目实际投资5亿元以上。
4、新创建农民专业合作社10家以上。
5、新创办村级综合服务社20家以上。
6、新开办连锁网点100家以上。
7、农资（化肥、农药、农膜）销售10万吨以上。
8、农产品销售5亿元以上。
9、培训农民500人（次）以上。
三、主要任务
（一）坚持项目建设不动摇
1.选准项目，敢于投资。各单位要充分认识加快、加大项目建设是提高供销社整体竞争实力、增强发展后劲的主要抓手，要紧紧围绕“培育项目求生存、建设项目促发展”的指导思想，坚持以“项目为王”。当前，国际国内经济形势十分严峻，各级供销社和企业要加快项目建设步伐，整合资源，扩大资产规模，提升产业层次，拓展新兴业务领域。在项目的选择上要加大风险评估，谨慎投资，着力在能源、房产、生物制药、金融、连锁商贸业、专业市场、内外贸易、现代农业等多领域、高科技产业选准选优项目。
2.推进项目，加快发展。各单位要着眼于长远发展，千方百计抓好大项目建设，集中力量推进大项目开发，培育支柱产业，优化经济结构，促进企业在激烈的市场竞争中站稳脚跟，不断发展壮大。2012年，要重点在大厦市外新商场选址建设、小额贷款公司的筹建、市农批市场的参与建设、农业产业的投资开发等项目上有新的突破；启动中维药业科研中心大楼、白雀南皋桥综合楼、开发区旧汽车旧家电拆解、石油和孚油库扩容、德清新市商业广场、白茶城、长兴农产品营销中心等重点工程项目；对大厦市区新购物中心、购物中心、集团堂子村房产开发、仁皇山荷兰和日本两家会所建设、华圣生物制药新产品开发、石油加油站、新恩实业新建厂房、老大房门店建设、万祥烟花仓库搬迁等项目要继续抓好落实。2012年，新建项目要达到20个以上，续建项目要达到10个以上，当年实际投资5亿元以上。
3.服务项目，营造氛围。各单位要把项目建设作为第一要务来抓，把干部职工服务推进项目建设的能力作为主要本领来考核，从而形成上下齐心抓项目的氛围，真正做到一切围着项目转，一切为着项目干，一切服从和服务于项目建设。要认真落实项目联系制度，加强服务协调，实行分工责任制，梳理项目建设中需要协调解决的问题，努力在土地、资金、政策方面争取支持。要定期召开项目推进会、交流会，检查督促建设项目进展，为项目建设创造良好的环境。
（二）坚持做强做大企业不动摇
4.坚定信心，咬定目标。面对市场疲软、企业成本提高、利润下降的严峻形势，供销社要集中精力、财力全力支持社有企业克服难关，积极开展“为企业分忧送暖专项行动”，合力帮助应对当前复杂经济形势，缓解要素制约，解决实际困难。要把供销社可利用的要素和政府资源向一批有市场空间、有盈利水平、有发展前景、有优秀团队的优势企业倾斜，努力培育形成供销社的骨干企业和支柱产业。2012年，全系统营业收入要确保达到120亿元，顺利完成“六年翻二番”的目标。2012年，市本级要培育营业收入30亿元以上企业1家，10亿元以上企业6家，5亿元以上企业要达到9家以上，亿元以上企业要达到12家以上。大厦销售要力争突破35亿元，集团、恒基光伏要力争突破15亿元，富兴能源、兴合能源、华圣医药等企业要力争突破10亿元，供销()石油、石化石油、兴湖工业丝等企业要力争突破5亿元。
5.整合资源，合作共赢。要通过市场引导、联合合作等方式，加快社有资本布局优化和结构调整，着力做大做强一批重点企业，形成对发展的有力支撑。要抓住新兴产业和发展中涌现的市场机遇，不失时机的推动多元发展，选定有市场有潜力的产业、产品全力做大，采用延长产业链、增加资金投入、扩大合作等办法迅速扩张，提升社有经济发展的质量和效益。2012年，要重点在新开连锁网点、新建加油站、新增煤炭交易量、扩大外贸进出口、新增贸易额等方面更有作为。
6.健全制度，规范管理。要健全社有企业的现代管理制度，采取经营者入股、引进社会资本等多种形式，加快推进投资主体多元化，不断健全法人治理结构。大厦、集团、华圣医药公司、老大房超市等企业要进一步深化改革，强化企业管理，完善企业经营机制及各类规章、制度、考核，提高市场竞争能力。市县区供销社要规范系统社有企业的改制行为，切实防止社有资产流失。要完善社有企业的财务、投资和风险防控机制，加强内部审计监督，提高管理水平。
（三）坚持构建城乡流通大网络不动摇
7.巩固提升农资经营服务网络。要结合现代农业园区和粮食生产功能区建设，打造绿色、安全、高效的新型农资社会化服务体系，为现代农业发展提供可靠的农资保障。大力推进强强联合，加大投入，提高对上游资源的控制力，建立持久稳定的化肥货源基地。加快农资仓储物流基础设施、区域物流配送中心的建设，努力构建上下合作、集中采购配送、一体化服务为核心的营销体系，大力发展统一管理、统一配送、统一价格、统一标识、统一服务的农资放心店。加快推进农资连锁经营，打造3家以上经营额超亿元的农资连锁经营企业。办好庄稼医院，面向农民开展各种技术服务；鼓励符合条件的企业从事种子、农机具、成品油等商品经营；继续做好化肥、农药等重要涉农物资与防汛救灾物资的储备与管理工作。
8.着力发展城乡日用消费品经营网络。要结合县(区)域中心城市、中心镇、中心村建设，从规划入手，以龙头带动，加快建设城乡一体化的日用消费品经营网络。加大优势地区向薄弱地区网络渗透帮扶力度，实行互利互惠、共同发展；加大网点设施的新建和改造力度，优化县(区)、乡、村、社区多级连锁经营体系，培育壮大日用消费品连锁骨干企业；加强区域物流配送中心和连锁超市、便利店等农村零售终端建设，增强物流配送能力，提高门店经营管理水平，加快标准化、信息化、现代化建设步伐。
9.加快发展农副产品现代流通网络。加快形成以区域性市场为龙头，产地市场、名特优农产品展示展销中心和配送公司为支撑的农产品流通格局，构建覆盖广泛、销售顺畅、运转高效的市场体系。探索发展以龙头企业(专业合作社)带动，集研发、生产、加工(整理)、冷藏、配送、销售为一体的鲜活农产品产业化营销模式，加快推进农超对接，探索农产品拍卖、经纪人、电子商务等新型交易方式。支持系统现有农产品批发市场升级改造和功能提升，增强仓储运输、冷链物流能力，推进市场标准化建设。
10.加快发展医药连锁网络和再生资源回收利用网络。要充分发挥华圣医药配送中心辐射功能，加快医药直营网点建设，积极吸纳社会医药网点加盟，联结系统各日用品连锁网络的销售终端，形成安全、快捷、完善的农村医药连锁经营和配送网络体系。要依托政府和社会的力量，集合系统优势，做好再生资源回收利用体系的组织、规划、协调和建设工作，加快推进社区和村镇回收网点、专业化分拣中心、区域集散交易市场、综合利用处理基地等网络基础和重点项目建设。要积极探索一网多用发展平台，有条件的企业要根据国家政策依法开展废旧家电、报废汽车等回收拆解业务。
（四）坚持基层供销社、专业合作社再次创业不动摇
11.夯实基础，推进基层社“二次创业”。要按照“做大做强一批、激活发展一批、创新重组一批”的要求，以股份制形式加大招商、引资、引才力度，对基层供销社进行“二次改革”。要求基层供销社打破束缚，将自身改造成为自主经营的实体、为农服务的载体和辖区内合作经济组织的联合体，以基层社作为投资主体，组建经营公司，加大项目建设，激发基层社发展活力和生机。要把项目建设作为基层社促发展、壮实力的第一推手，抓住城镇建设契机，盘活资产，建市场、搞经营，大力推进“强企兴社”战略的实施。2012年，打造销售额超亿元的基层强社3家以上。
12.规范管理，推进专业合作社提档升级。坚持创新，不断开拓办社领域，围绕现代农业发展和农民增收新要求，鼓励建办植保、消费、金融等各类合作社。大力支持专业合作社延伸产业链，形成产加销、冷链、专卖店各类组合的产业发展模式。要把专业合作社品牌建设作为提升专业合作社档次、水平的重头戏，紧紧围绕“三品”的标准要求，加大品牌建设的力度。要继续加强农民专业合作社的示范性建设，充分发挥供销社的资源优势，在农资供应、销售渠道等方面多给予专业合作社帮助。要加大农民培训力度，以市为农培训学校和各县区培训分校为主体，根据农民种养殖和市场发展的实际需要，为广大农民提供农产品流通、市场准入、农产品品牌建设等内容丰富、形式多样的培训。
13.加强合作，推进综合服务社规范提升。按照政府引导、多方参与、整合资源、市场运作原则，积极参与公共服务中心建设和一村一品、一村一社、一村一店的创建活动。根据农村社区建设和农民生产、生活新需求，围绕“千村示范、万村整治”和“千镇连锁超市、万村便利店”工程建设要求，切实抓好“千村千社便民工程”建设，完善和推进建设主体多元、功能完备、便民实用、利民惠民的综合服务社。除农业生产资料、日用消费品供应外，综合服务社要积极开展药品、图书、邮政等经营，主动加强与民政部门推行的乡村(社区)服务中心对接，拓展卫生、文化、农技等方面的社会服务活动。
14.积极探索，拓展农村合作金融服务。要把积极开拓农村合作金融服务功能作为供销社未来发展的一个新突破口和增长点。推广试点典型经验，健全多方参与、市场运作的农信担保体制，建立风险防范长效机制，在风险可控的前提下，扩大农信担保的规模和受益面；强化新农村合作金融结算网、农资信用消费等金融服务，并积极开发提高为农服务便利度的金融产品，创新农村金融工具。有条件的供销社、企业和专业合作社要积极领办或参股资金互助社、村镇银行、农信社、小额贷款公司等新型农村金融机构及开展典当、拍卖业务。
（五）坚持构建平安系统不动摇
15.抓好维稳工作。各单位要坚持组织到位、制度到位、措施到位，认真做好群众维稳工作。要牢固树立“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念，切实把维稳工作作为构建和谐供销社的基础工作来抓。各单位要成立以单位负责人为第一责任人的领导小组，以制度建设为载体，切实落实好维护社会稳定的各项工作措施。要按照“谁主管、谁负责”和“属地管理、分级负责”的原则，深入开展各种矛盾纠纷和不稳定因素的排查工作，做到底数清、情况明。要对群众上访反映的问题，认真研究解决方案，防止造成个访问题群体化、简单问题复杂化、经济问题政治化、局部问题社会化。要强化各单位的主体责任，努力减少集体上访、越级上访、重复上访和非正常上访，为系统发展创造良好的环境。
16.抓好安全生产工作。要坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，树立以人为本、安全发展的理念，以强化企业安全生产主体责任为重点，深入开展好“安全生产年”活动。在加强基础建设，加强责任落实，加强依法监督，坚持行之有效的日检、旬检、月检制度，建立常态化的检查（督查）队伍，形成安全生产自我管理、自我约束机制。要强化对重点危险源的监控，完善系统应急体系建设，定期开展预案演练活动和形式多样的安全生产教育活动，推动安全生产管理工作的科学化、制度化、规范化，确保供销社经济又好又快发展和社企和谐稳定。
17.抓好文明创建工作。要以加强思想道德建设和企业文化创新为切入点，持续开展机关和单位文明创建活动，不断增强供销社系统经济发展动力和活力。要以“转作风、强能力，抓落实、破难题，讲奉献、促发展”为主题，以项目建设、企业建设、为农服务为重点，完善创建工作机制，优化系统风气，改进系统管理，加强诚信经营，营造文明氛围，履行社会责任，提升服务水平。各单位要按照建设学习型单位的要求，引导干部职工把学习作为一种精神追求，一种工作需要，一种生活方式，主动向实践学，向书本学，做到好学、勤学、真学、善学。要进一步深化班子建设、党建、结对共建、对外宣传、老干部、工青妇团等工作，形成推动工作的强大合力。
（六）坚持素质能力建设不动摇
18.发扬“三干”精神。各级供销社干部职工要在工作上继续发扬“拼命干、高效干、出色干”的拼搏精神，狠抓目标落实，真正做到上下同心、目标同向、工作同步。要按照打造全省领先强社的要求，进一步提升工作的标准，在发展目标、工作要求、业务规范等方面自我加压、自我赶超。供销社的干部一定要深入基层、深入企业、深入一线，继续贯彻落实“三项联系制度”，大力开展调查研究，做到问题在一线发现、矛盾在一线解决、工作在一线推进。要始终保持高的工作标准和奋勇争先的工作激情，努力在完成任务、干事业上见分晓、比高低、论英雄、出实效、作贡献。
作为城市基层社会管理创新的一次有益尝试，“铜陵模式”有无可能在全国推广实行?
减少层级提高办事效率
2010年7月，铜陵市铜官山区撤销了全区6个街道办事处，将原49个社区合并为18个大社区。区里的事务直接与社区对接，再无须经过街道。
撤销街道办事处，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和居民自治，这是铜陵改革的大体方向。铜官山区区委书记王纲根说，原街道职能下放的一个原则是，“涉及到为老百姓服务的职能全部下放到社区，社区层面现在的主要任务就是为社区居民服务。”
改革后，街道办事处原有的经济发展、城管执法等主体职能，收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能，全部下放到了社区。居民在社区，就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。
整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会和社区服务中心。社区党工委主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责；社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理；居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。
铜官山区政府要求，涉及居民服务的事情，社区可直接与区里相关职能部门联系，区里职能部门必须快速做出反馈。同时，为了不给社区增加负担，经铜官山区各职能部门组织的“联席会议”讨论后，一些事务才能下放到社区，不适合社区做的，区里职能部门自己来完成。
“少了街道这个层级，办事效率大大提高。”金口岭社区党工委书记余良清说，社区有权直接与区里职能部门互动，对问题的处理解决快了不是一点点。更重要的是，街道办取消后，经费也得以向社区倾斜。在改革前，铜官山区每个小社区工作经费只有3万元左右，改革后每个社区工作经费在30万元－65万元不等。“居委会有了为民服务的手段和措施，有资金、有人员可以直接支配，而这在过去仅靠居委会是很难执行的。”社区事务居民拍板
在居民们看来，现在居民对社区的事能提意见了。“一有事社区经常开听证会，我们的意见还挺管事。”64岁的居民陈孝忠说，撤销街道办后，社区比以前民主多了。大到政府的项目建设，小到居民养鸡养狗，“社区都让我们居民来决定”。
事实上，按照铜官山区区委书记王纲根的说法，突出居民自治，也正是改革中力求突破的方向。
此次改革中，社区居委会下设若干个专门委员会，比如调解委员会、文体委员会等；居委会下设居民小组，小组下设楼栋长，及时收集居民的意见，并向上反映。
王纲根说，按过去的习惯，社区有什么事，街道、居委会的领导坐在办公室开个会就决定了，“但现在只要是涉及到老百姓利益的事情，社区都要最大程度地遵照老百姓的选择，让老百姓参与进来自主决定。”今后有望全国推广
民政部基层政权司副司长王金华介绍，今年4月，民政部组织专家论证，对铜陵撤销街道办的这种做法都非常肯定，说这是城市管理中革命性的一种变革。
一、指导思想
认真贯彻关于建设平安中国的重要批示精神，按照深化平安建设工作会议的部署，紧紧围绕区与全国同步全面建成小康社会的奋斗目标，积极回应人民群众新要求新期待，以增强公众安全感为立足点，以基层、行业平安促社会平安，积小安为大安，着力解决平安单位建设中存在的突出问题和矛盾，确保人心思稳、人心思进，确保稳定和谐，更好地服务经济发展，为我区实现跨越式发展奠定良好的基层社会环境。
二、总体目标
实现“一个确保、三个不发生和三无目标”，即确保完成区委区政府下达的目标管理任务，不发生重大群众性事件，不发生规模越级集体上访，不发生极端事件，全局无上访、无积案、无重大案件。
三、主要任务
（一）全力维护政治安全。加强国家安全意识教育，配合国家安全、政法、公安、司法等部门，及时掌握情况，互通信息。依法严厉打击和防范组织的渗透，教育全体干部职工和家属、亲属不信、不传、不参与组织的一切活动，把单位营造成“无”的一方净土。
（二）预防化解矛盾纠纷。继续深化矛盾纠纷的排查制度，做到早预防、早发现、早处理、早化解。对涉及群众利益、容易引发影响稳定问题的重大决策，如公益性项目建设、市政园林工程、保障性住房等，进行社会风险评估，科学民主决策。对行业中容易诱发的矛盾纠纷，如征地拆迁、农民公寓质量诉求、农民工工资拖欠、建筑伤害赔偿、企业改制重新安置等，要面对面、心贴心、实打实地解决问题，化解矛盾。职能范围内的事，做到随到随办，解决问题不过夜。需要多部门协商解决的积极协调，不让事态扩大，不上交矛盾，将问题解决在基层。对群众反映的突出问题、矛盾聚焦领域，深入走访，摸清根源，“对症下药”。以“定纷止争、案结事了、停访息诉”为目标，对合理诉求解决到位，不合理诉求解释到位，确有困难的帮扶到位，无理缠访的说服教育到位，切实增强化解矛盾纠纷的针对性、实效性。
（三）筑牢治安防控体系。按照区综治委的统一部署，做好党员干部的义务巡防，重点部位的治安防患工作。积极配合公安部门打击刑事犯罪，维护社会稳定工作。加强局内部的安全管理工作，加大技术防控的投入，电子监控纳入区“天网”工程，确保使用率达到100%。
（四）严格公共安全监管。进一步完善机关单位用水、用电、用气、消防等安全措施，每月一检查，发现问题及时处理。加强办公电脑的管理，防止信息泄密，造成不良社会影响。加强司机的教育管理，防止重大交通事故的发生。杜绝枪支弹药、易燃易爆物品和剧毒物品流入，定期清查，一旦发现及时上交有关部门处理。加强节假日值班，确保安全稳定。
（五）推进社会管理创新。加强对建筑工地流动人口的管理，实行登记造册，每年进行二次普查，要求务工人员无吸毒、无艾滋病、无重大传染病、无严重精神障碍，遵纪守法，落实计生措施。定期进行教育培训，增强法制意识，依法维护切身利益，不断提高技能，提高流动人员的归属感、幸福感。特别对少数民族地位的人员如新疆、的人员，及时掌握动态，加强管控，严防出问题。对有极端行为的及时辞退，并报告上级有关部门。
（六）深入推进依法治理。根据“六五”普法要求，充分发挥法治的引导、规范、保障、惩戒作用，实际工作中，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，严格依法行政，依法管理，营造良好的法治环境。依法整顿建筑市场秩序，进一步强化招投标、标后监管，加强政府投资和国有资金项目的查处力度，努力使全区建筑市场步入规范化、制度化、法制化轨道；依法强化建设工程监管，对所有续建、在建、新建工程项目实行强力监管，确保所有工程建成优良、高效、节约、廉洁、政府和群众满意工程。建立健全建筑业企业诚信体系建设，对建筑工程质量，严格执行工程建设强制性标准，保证工程质量和要求。对建筑工程安全生产，严格建筑工程安全生产的规范、标准，督促建设各方主体履行各自安全生产责任；依法维护群众切身利益，热心为群众服务，热情为群众办事，将好事办实。对群众的诉求，做到事事有着落，件件有回声。
（七）拓展提升平安创建。大力开展创建平安单位建设宣传，做到家喻户晓，人人参与。与区组织、宣传、有线电视、电台等媒体建立信息互通平台，及时反映我局在创建工作中，好的典型及做法。将干部职工的家庭纳入平安单位创建，同时，要求将挂点帮扶新港镇官洲村纳入村（社区）平安创建，努力将这项工作延伸到建筑工地，努力打造平安德化小区、平安道路工程，提升平安创建的成果。平安创建达到零发案、零犯罪、零事故、矛盾零上交。
（八）加快科技信息化建设。按照全市要求，各单位的创建活动纳入全市智慧城市建设，提升平安建设智能化水平。加快我局智能化办公步伐，建立统一的信息网络，实现资源共享，进一步提高办事效能，为项目建设、为群众、为客户提供更加方便快捷的服务。信息公开做到快捷、及时、准确，增加透明度、诚信度。
2012年5月18日，北京市召开公立医院改革试点启动暨医改工作会议，同日《北京市公立医院改革试点方案》。同年7月，首批试点单位北京友谊医院和北京朝阳医院开始了以“建立法人治理运行机制、试点医药分开、改革医保付费调节机制、创新财政价格补偿机制”为主要任务的公立医院改革。
经管策略转身
据陈勇介绍，改革启动之前，北京市财政对进入改革试点的五家公立医院补偿极少，而且人员经费是根据编制数而制定。挂号费、护理费、手术费等体现医务人员技术和劳务价值的项目未得到合理的价值体现。在这一情况下，医院获得收入的90%以上靠医院创收，药品、耗材的加成，成为医院收入的主要来源。做大医院经营规模、购置新设备，是医院院长经营的主要策略。
改革之后，政府虽增加了对参与试点公立医院的投入，但这部分资金仍然仅占医院成本的小头，创收仍是医院的头等大事。医药分开以后，药品从医院收入来源转为经营成本；同时，在医疗服务收费价格未变的情况下，医保实行了总额预付和DRGs相结合的预付模式。
陈勇向与会者分析，在总额预付的情况下，大型设备检查、治疗项目对医院的创收是一把双刃剑。因此，医院的管理者必须在有限的医保限额内，调整收入结构，做到合理用药、合理诊疗。在他看来，北京市的公立医院改革使得医院经营发生了“十升十降”，从而对医院形成了一系列经营管理上的影响。
第一，公立医院补偿渠道改变。医务人员的技术劳务价值合理体现得到提升，医院经营由“卖药”转为“卖服务”。
第二，医疗市场的利益格局转变，患者得到实惠、医保支出和医院收益的合理性提升，过度医疗带给药品厂商的不当得利下降。在保障患者用药安全、减轻医药负担的同时，也使医保的支出未增加，医院、医保、患者三方实现了利益共赢。
第三，医院经营的理念发生转变。医院对收益的关注度提升，而对收入的关注度则下降。医院更欢迎“看病”的患者，有利于推动分级诊疗，回归大医院应有的功能定位。
第四，医院经营模式也发生了变化。合理控制费用和成本的意识得到提升，片面追求医药收入的积极性下降。因此，只有加强精细化管理，合理控制费用、降低药占比、降低成本；缩短平均住院日，提高服务效率，医院才能获得更好的收益。
第五，医院绩效考核的标准变了，对服务质量、效率、成本的考核力度提升，对单纯经济收入和服务量的考核力度下降。
第六，医院的社会形象改善。从绩效考核的指标体系看，医院管理的导向更关注服务的质量、效率、效益，不再关注收入指标。从利益取向看，医院管理更注重合理控制医疗费用，减轻患者和医保的负担，通过节约医保预付总额、降低药占比、增加医事服务费收入，保障医院的收益。
第七，医务人员的医疗行为得以改变。合理检查、用药、治疗的意识提升，大处方、过度检查、过度医疗的现象减少。绩效考核指标的调整，改变了医务人员的医疗行为。
第八，药师的职能也发生了转变，合理用药的药学管理职能提升了，增加药品收入的职能下降。补偿渠道的改变、总额预付的压力让利益机制得到调整，临床药学人员的工作重心从药品的保障供应、增加收入，转变为加强临床药学研究和管理，促进合理用药。
第九，患者就医行为日趋合理。不同级别医生的医事服务费拉开档次差距后，患者在选择医生就医时，会根据自己病情的需要和承受能力，理性选择是否看专家门诊。
最后，医院管理更关注提高服务质量，医务人员主动提供优质服务的积极性提高，使患者的就医体验改善，对服务的满意度提升，医药负担下降。
隐忧待解
“医药分开是改革重点但不是全部，公立医院补偿机制亟待完善。”陈勇表示，对于改革所取得的成绩应该冷静看待。北京市公立医院改革通过“平移转换”实现了医药分开，转变了公立医院补偿渠道，但科学合理的公立医院补偿机制并未建立。当公立医院补偿只有医疗服务收费和政府财政补助两种渠道后，在人力成本等各项成本支出逐年增加的情况下，医院经营的收支平衡主要依靠政府财政补助。如果政府财政补助能力有限，医疗服务价格体系的调整势在必行。否则目前所达到的平衡是不可持续的。
因此，他建议政府部门应尽快理顺医疗服务收费价格，增强医院自主经营的“造血”能力，减少对政府“输血”的依赖。只有这样，公立医院改革才可持续。医药分开的实践证明，只要建立合理的利益机制，医疗服务价格的调整未必大幅增加患者和医保的负担。
此外，让陈勇担心的是，医保改革能否适时推进。由于社区控制常见慢病的用药品种不全，零差率药品远远少于“医药分开”试点医院，使大量慢病患者“返流”到试点医院开药。同时，现行的医保总额预付机制比较僵化，若是干多干少总额都固定，势必会挫伤医院节约医保费用的积极性。
因此，他建议医保部门应尽快调整基层社区的报销政策和用药目录，不能把基本药物目录与基层用药目录混淆。并完善总额预付制度设计，使控制医药费用成绩好的医院得到适当的激励。
一、指导思想
以党的十七大精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕社会主义新农村建设目标，按照市委“两创一促”的总要求，深入实施城乡统筹战略，大力发展高效生态安全节水的现代农业，继续优化农业产业结构，不断提高农产品质量安全水平，有效保护农业生态环境，加快培育新型农民，着力强化农村公共基础设施建设，切实改善农业生产条件，促进农业增效、农民增收、农村和谐与城乡一体化进程，让广大农民群众得到更多的实惠。
二、基本原则
--坚持优化结构调整与强化设施装备相配套。按照高效生态安全节水农业的要求，发挥比较优势，调整种养结构，优化区域布局，加强基础设施，强化技术装备，拓展农业功能，提升产业层次，提高农业综合竞争力。
--坚持资源综合利用与生态环境保护相统一。针对我市“人多、地少、水缺”的现状，推进农业发展方式转变。发展资源节约型、环境友好型农业，合理利用和有效保护农业资源，发挥农业保障供应和支撑生态的双重作用，实现农业可持续发展。
--坚持科技创新与体制机制创新相协调。强化科技支撑，深化体制改革，创新组织形式和利益联结机制，增强产业保障能力和发展活力。
--坚持市场导向与政府主导相结合。以市场为导向，发挥市场对产业发展的带动和促进作用。强化政府公共服务与管理，建立健全政府主导的多元化投入机制，营造产业发展的良好环境。
三、发展目标
到2011年，全市现代农业发展达到以下目标：
--农业农村经济优化发展。农村经济总收入达到450亿元以上，年均增长15%；经济作物和畜牧业生产占农业总产值的60%以上；蔬菜、生猪、禽蛋等主要农产品市场供应自给率分别达到60%、75%和50%。
--农业发展方式加快转变。完成农田水改旱面积8万亩。农业标准化生产普及率达到40%；畜牧业生产专业化程度达到80%；农机装备总动力达到30万千瓦，耕种收管综合机械化率达到30%；灌溉渠系水有效利用系数控制在0.65以上。
--农业生态环境明显改善。全市森林覆盖率达到52%；农村清洁能源利用率和畜禽养殖排泄物资源化利用率分别达到75%和95%以上。
--农业减灾能力显著提高。努力使全市重要区域的防洪排涝标准分别达到50年一遇和20年一遇，力争农田排涝标准达到10年一遇。完成病险水库的除险加固，提高山塘防洪标准，继续实施标准河道建设。建立完善气象防灾减灾应急保障体系。
--农业保障服务切实增强。标准农田面积稳定在12万亩，不断提高农业综合生产能力；治理水土流失面积60平方公里；实施滩涂围垦18万亩，围垦成陆面积8万亩；植物病虫害损失率控制在3%以下；确保不发生重大动植物疫情；渔农村“农民信箱”入户率达到20%以上；年产值500万元以上的农业龙头企业达到10家，农民专业合作社达到150家，其中规范化农民专业合作社达到80家，带动农户3万户；农业政策性保险覆盖面达到应保项目的80%以上。
--农民收入持续增加。农民人均纯收入达到13700元以上，年均增长11%以上，其中工资性收入比重达到65%以上，农村低收入家庭进一步减少。
四、主要任务
围绕上述发展目标，现代农业发展的主要任务是抓好九项重点工程建设。
（一）特色产业工程
重点发展我市既有资源优势和产业基础，又有市场潜力和发展前景的蔬菜、瓜果、茶叶、花卉、苗木、畜牧等优势特色产业。集中扶持建设规模化高效蔬菜基地60个，其中主要经济大岛确保有2个50亩以上的蔬菜生产基地，建设10个旱粮基地、50个水果基地、15个茶叶基地、20个花卉苗木繁育基地、20个生态畜禽养殖场（小区）。同时，建设20个休闲观光农业基地。形成一批优势产业特色乡镇、特色村，促进农业区域化布局、专业化生产、产业化经营。促进农业与旅游业、与城市景观相结合，深入实施“强龙兴农”示范工程，高标准发展生态型农业、休闲观光型农业、外向型农业及农产品精深加工业，提高农业综合效益和产业化经营水平。
（二）绿色生态工程
深入开展绿色生态**建设工程。以329国道和疏港公路全程为重点，加快实施生态廊道工程建设，全面建成两侧各30米的绿化林带；以全市主要城镇、景区及山体为重点实施城镇景观林工程建设，创建100个省、市级绿化示范社区（村）；以**本岛和全市其他主要岛屿为重点实施沿海防护林工程建设，实现海岸基干林带基本闭合，形成由海岸基干林带、平原农田林网、城镇村庄绿化组成的高标准综合防护林体系；以补植造林和封育改造为重点，加快重点生态公益林建设，全市重点生态公益林建成面积达到40万亩。加强林地资源保护。建设改造高效生态养殖区和规模养殖场，完成现有年存栏生猪300头以上，家禽1万羽以上的畜禽养殖场（户）的畜禽排泄物综合治理，实现养殖污水达标排放。建设20个生态环境保护与清洁能源综合应用示范村，进一步改善农村生态环境。
（三）平安农业工程
推进农产品质量安全、重大动植物疫情防控、森防安全、农机安全和农产品供求预警“五大平安体系”建设。巩固提高市、县两级农产品质检机构的检测能力。加快无公害农产品基地建设，全市无公害农产品基地面积确保10万亩。建立健全重大动植物疫情预警与指挥、预防控制、检疫监督、兽药质量检测及残留监控、防疫技术支撑、防疫物质保障六大系统。推进动物防疫示范乡镇建设，重点完善市、县两级动物防疫基础设施。加强林区道路阻隔、预警通信、?望监测等森林消防基础设施建设，提高森林火灾综合防控能力。深入推进“平安农机”创建活动，重点建设10个“平安农机”示范乡镇和30个“平安农机”示范社区（村）。以标准农田为重点，每年实施“沃土工程”3万亩。
（四）科技兴农工程
以提升农业科技水平，加速农业科技成果转化，提高农民科技素质为重点，深化农业科技推广体制改革，统筹科技资源，整合“农民信箱”、“农技110”、“渔农天地”等涉农信息资源平台，重点实施一批农业科技示范引导性项目；发展一批农业专业技术带头人、科技入户示范乡镇（村）、农业科技示范场、农业科技示范户；抓好一批特色产品优质高产、种养业新品种、农业实用技术推广示范点，提高农业科技进步贡献率。完善农业气象灾害预警、农产品销售、科技信息服务等应用系统，因地制宜引进推广先进适用的新型机械化设备及配套机具。
（五）服务体系建设工程
积极推进多渠道、多形式、多层次的农业社会化服务体系建设，为农民提前、产中和产后的全过程综合配套服务。根据种殖业、养殖业等不同产业的基本特点和发展的内在要求，探索引导农户进入市场和扩大经营规模的有效途径，不断提高生产的专业化、经营的一体化和服务的社会化。组建和推广以专业合作社为基础、供销合作社为依托、信用合作社为支撑、政府部门服务和管理为保障的“四位一体”的农村新型合作体系。培育和发展行业协会和中介组织，发挥农村能人的辐射带动作用。引导专业合作社开展生产标准化、经营品牌化、产品安全化、管理规范化、社员知识化“五化”建设。扶持培育农产品流通服务业，全市建成5个农产品营销服务中心，帮助企业和农民搞好产销衔接。建立蔬菜瓜果、种子种苗等农作物救灾储备制度和重大灾情疫情风险保障机制。加快基层农技推广服务体系建设。
（六）新型农民培训工程
着眼于农民技术素质和就业创业能力的全面提高，健全农民培训机制和扶持政策，整合教育资源，完善培训设施，加快农民科技教育培训中心建设，加快培育一批有文化、懂技术、善经营的新型骨干农民。适应结构调整和产业升级的需要，深入实施适应现代农业发展的实用技术培训，拓展培训内容，提高农民承接、运用科技成果的能力和转移就业竞争力。大力培育农村后备劳动力，积极开展农民学历教育和农村职业技术教育。全市累计培训农民30000人，转移就业28000人。
（七）度汛防洪保安工程
继续实施“千库保安”工程，加快病险水库除险加固步伐，完成55座病险水库除险加固任务，完成150座重要病险山塘加固建设。加强标准海塘的管理维护，完成20公里病险海塘加固任务。完成60座病险水闸加固建设。加快水流域规划的实施，完善预警体系，提高防洪（潮）减灾能力。
（八）河道综合整治工程
按照“水清、流畅、岸绿、景美”的总体目标，继续实施“万里清水河道”工程，加大对农村河道的整治力度。河道整治以防洪、排涝、蓄水、灌溉、治污、改善水环境为主要内容，建设清水河道460公里。其中，通过清淤、拓宽、新挖、护岸、截污、清障、绿化等综合措施，整治以**本岛为主的标准河道100公里。推广河道水面保洁制度，促进村容村貌和农村生产生活条件的改善。
（九）小型农田水利工程
继续实施“千万亩十亿方节水工程”。围绕特色产业基地建设，加强水土田林路等基础设施综合配套改造。着力完善蔬菜、瓜果等产业基地的排灌系统，提高排涝抗旱能力。扶持发展设施栽培，推广节水灌溉面积4万亩。建立农田水利设施的养护管理长效机制。
五、保障措施
（一）加强组织领导
各级党委、政府要切实加强对农业农村工作的领导，牢固树立和切实落实科学发展观，始终坚持农业基础地位不动摇，坚持把解决“三农”问题作为党委、政府工作的重中之重，及时研究解决现代农业发展过程中的重大问题。各级涉农部门要增强使命感和责任感，结合本地区、本部门实际，加强调查研究，把握发展要求，切实抓好各项任务的落实工作。各有关部门要强化统筹城乡发展的理念和服务“三农”的职能，加强协调配合，更加积极主动地参与现代农业建设。社会各界要一如既往地关心、支持“三农”工作，形成发展现代农业、推进新农村建设的强大合力。
（二）加大投入力度
各级政府要加强对农业和农村的支持与保护，进一步加大财政投入，推进现代农业加快发展。市财政逐年增加专项资金用于发展现代农业。各县（区）也要增加相应的专项资金，对扶持发展项目按市补助额度实行同比例配套；发挥财政性投资的引导作用，引导和鼓励信贷资金、工商企业、民间资本投资农业，加大农业项目招商引资力度，形成多元化的农业投入体系，促进农业投入的稳定增长。
（三）创新体制机制
稳定完善土地承包关系，切实保护农民土地承包经营权。建立健全农村土地经营权流转机制，稳妥推进土地合理流转和适度规模经营。推进农村综合改革，加强基层社会管理和公共服务职能。强化农村财务审计监督，深化和完善村级会计委托制，推进县（区）、乡镇、社区（村）三级财务计算机监督网络建设。创新农村经济管理体制和经营机制，推进以社区股份制为主要形式的农村集体资产管理体制改革，理顺集体经济分配关系。创新农村集体经济发展途径，拓宽农村集体经济发展空间，发展壮大农村集体经济。探索建立面向农民专业合作社等新型市场主体的农业信用担保体系，解决农民贷款融资难问题。建立健全农民减负长效监督机制，维护农民权益，推进和谐社会建设。
1月17日，本市召开发展改革工作会。会议总结2012年发展改革工作，部署2013年发展改革重点任务。
2012年发展改革工作七项成效
在世界经济形势复杂严峻、国内经济增长放缓和本市主动调整转型等因素共同作用下，2012年初本市经济下行压力明显增大，一季度地区生产总值增长7%。本市及时出台一系列政策措施，努力增强内生增长活力和动力，促进经济增速逐季回升，二季度增长7.2%，三季度增长7.5%，全市经济呈现“转中趋稳、稳中向好”的良好态势。
本市发改工作全年成效主要体现在七个方面：
（一）坚持把稳增长放在更加重要的位置，促进首都经济平稳较快发展
密切跟踪形势变化，及时研提政策建议，狠抓各项工作落实。研究提出稳增长系列政策。着眼增强内生动力、激发社会活力、培育潜在增长动力，研究制定了稳增长调结构惠民生系列政策措施。推动一批重大项目落地，出台并实施一批帮扶企业的具体措施，促进全市经济稳步回升。着力强化投资支撑。市政府固定资产投资继续向基础设施、民生、生态薄弱地区倾斜。不断强化政府投资的事前评估和事后稽查监管，提升政府投资使用效率。增强市级重点平台融资能力。组织制定各领域促进民间投资实施细则，研究公共领域市场化建设试点方案，努力扩大民间投资。着力扩大消费。继续完善鼓励消费的政策措施，加快推动特色街区、旅游设施建设。强化价格调控及监管。制定并落实7类26项价格调控措施。加大节日、极端天气期间生活必需品货源组织和市场监管力度。开展重点行业专项检查，研究制订了本市价格调节资金管理办法，落实一系列价格惠民措施，规范幼儿园收费行为，取消21项行政事业性收费。
（二）坚持转变经济发展方式，经济调整转型取得新成效
统筹使用100亿元政府资金，支持重大科技成果产业化和产业统筹项目，完成政府采购推广应用新技术新产品80亿元。支持首都核心演艺区等文化创意产业聚集区建设。推动国家服务业综合改革试点区建设。配合有关部门，积极开展服务业“营改增”试点，举办国际服务贸易交易大会及第十六届京港洽谈会，争取中关村扩区获批，出台科技金融创新中心意见，争取全国性场外交易市场落户金融街。支持高端产业功能区服务和基础设施建设，六大高端功能区实现收入增长23%左右。
（三）坚持城乡统筹，促进区域协调发展
制定《北京市主体功能区规划》，进一步细化各功能区域发展定位、发展目标和任务。大力推动城南和西部地区发展。2012年城南和西部地区安排市政府投资 177亿元，占市政府固定资产投资的47.7%。圆满完成城南行动计划第一阶段任务，三年累计安排市政府投资370亿元，带动全社会完成投资4500亿元，城南地区发生重大而深刻变化。统筹推进西部地区转型发展，制定西部地区转型发展年度计划，启动新首钢高端产业综合服务区建设，一批轨道交通等基础设施项目及棚户区改造等民生项目相继建成。推进新城、重点镇和新农村建设。进一步落实聚焦通州战略，加大支持力度。积极支持新城完善基础设施和公共服务设施建设，提升功能和人口承载能力。促进重点镇发展，小城镇发展基金首批合作项目开工建设。推动新农村建设，研究开展新一轮山区农户搬迁工作。在更大范围统筹人口资源环境协调发展，启动《首都经济圈发展规划》研究工作。
（四）坚持优化完善城市功能，提升城市服务保障水平
围绕交通、供水、能源等制约城市发展的难题，系统谋划，统筹推进。全力推进中心城轨道交通建设。将中心城区轨道交通建设作为疏解交通拥堵最核心的任务来抓，全年新增轨道交通运营里程70公里。2015年轨道交通建设规划调整方案也获批。完善多元、安全的能源设施体系。加快供热设施布局和能源结构调整，西南热电中心主体工程建成，东北、西北热电中心全面开工，陕京三线全线贯通。着力提升城市供水能力。积极支持南水北调市内配套工程建设，建成南干渠和大宁调蓄水库主体工程，开工建设东干渠、团城湖和亦庄调节池。着力提升城市应急救灾能力。7.21特大自然灾害发生后，及时调剂市政府投资和争取中央投资用于灾后恢复重建，支持中心城20处立交桥区积水工程和34条中小河道治理及水毁应急修复工程。
（五）坚持绿色发展，大力改善生态环境
以减排、增绿、压煤、治水为重点，努力提升城市环境品质。大力推进节能减排工作。深化实施三级“双控”机制，制定《“绿色北京”行动计划2012年度任务分解方案》，积极推进碳排放权交易试点和低碳城市试点建设。继续推进节能惠民工程，加快发展循环经济，加大合同能源管理推广实施力度，推动内涵降耗。预计2012年万元GDP能耗下降4%左右，超额完成全年目标。支持大尺度森林体系建设。完成平原造林25万亩，营造千亩以上大尺度城市森林51处，基本建成11个新城滨河森林公园，开工建设南大荒休闲森林公园。全面启动压减燃煤。围绕PM2.5污染治理，制定了《关于加快压减燃煤促进空气质量改善的工作方案》。全年完成2600蒸吨燃煤锅炉清洁能源改造和东西城区非文保区平房2.1万户“煤改电”，压减燃煤70万吨。着力改善城市水环境。会同水务等部门，全面推进三大流域水系综合整治，通惠河、马草河等中心城区河道加快治理。
（六）坚持加强和改善社会建设，提升公共服务供给能力
立足于改善民生，围绕市民最关心最直接最现实的利益问题，加大资金投入和政策扶持，不断增强惠民效果。着力增加基本公共服务供给。落实学前教育三年行动计划，全年新增幼儿园学位2万个。支持区县区域性医疗中心和疾病预防控制中心建设。支持631个基层社区服务用房、街道服务中心用房建设。加大养老设施支持力度，全年新增养老床位1万张。努力解决市民关心的现实问题。配合相关部门积极推进保障性安居工程建设，全年建设收购保障性住房16万套，竣工8万套；实施老旧小区综合整治超过1500万平方米。对91个老旧小区配电设施升级改造。实施送气下乡工程，解决了小煤窑关闭区域约8万户用能问题。
（七）坚持深化重点领域改革，进一步增强首都发展活力
积极协调推动年度重点改革任务落实。加大资源性产品价格改革力度，平稳实施居民阶梯电价和天然气价格调整。大力推进医疗体制改革，公立医院改革实现重大突破，医药分开试点效果良好，制定出台了鼓励引导社会资本举办医疗机构若干政策。
2013年发展改革工作总体要求
总体看，2013年发展形势略好于2012年，但困难和挑战依然较多。2013年本市发改工作的总体要求是：紧紧围绕主题主线，以提高经济增长质量和效益为中心，坚持经济发展与城市功能相协调，坚持发展方式与首都人口资源环境相适应，坚持城市发展与满足人民群众对美好生活的新期待相统一，着力提升“四个服务”功能，着力推进科技文化创新“双轮驱动”，着力加快生态文明建设，着力保障和改善民生，着力深化改革开放，实现经济持续健康发展和社会和谐稳定。
在工作中要把握五个原则：一是更加注重科技创新和文化创新，强化需求导向和企业主体地位，突出抓好高端产业功能区建设，持续增强首都经济的发展动力、竞争力和影响力。二是更加注重统筹城乡区域发展，重点推进城区与郊区、中心城与新城、城南与城北等协调发展，统筹好人口资源环境、产业布局和城市功能，促进城市可持续发展。三是更加注重生态文明建设，让森林走进城市，让空气更加清洁，走资源节约、绿色发展道路，为市民生产生活创造更宜居、美好的环境。四是更加注重解决好市民最关心最直接最现实的利益问题，使经济发展、城市功能与市民需求更契合，让人民群众生活得更幸福。五是更加注重体制机制创新和对外开放，重点处理好政府与市场的关系，统筹国内、国外两个市场，在更高水平上推动首都科学发展。
2013年发展改革工作主要任务
（一）坚持扩大内需，促进首都经济持续健康发展
一是发挥好投资对稳定增长、提升城市功能、促进民生改善关键作用。要把扩大社会投资作为首要任务，加快落实国家鼓励引导民间投资实施细则和本市配套办法，以特许经营为主要方式，完善土地、规划、价格、补贴等配套政策，鼓励社会资本参与轨道交通、污水处理、垃圾处置、医疗、养老等领域建设。要发挥好政府投资导向作用。市政府固定资产投资在投向上要重点支持改善民生、完善功能、承载业态、优化布局、治理环境等领域建设。在投入方式上要通过资本金注入、设立基金、补助贴息、购买服务等提高引导放大作用。要进一步规范市区两级融资平台，增强融资能力，拓展融资渠道，做好项目与在京金融机构对接，积极扩大直接融资规模。
二是进一步增强消费对经济增长的基础作用。要统筹功能布局，规划建设一批旅游综合体，引导新增商业项目优先向新城集聚，培育一批有影响力的新消费商圈。要优化消费环境，支持网络消费、信用消费等新型消费业态发展。要适应市民追求高品质生活的需要，促进保健、休闲、养老等行业发展，增加新兴消费供给。要抓住重大机遇，释放政策潜力。把家电节能补贴、京V机动车排放标准实施等节能环保政策与促消费政策有机结合起来，研究信用消费、绿色家装等新举措。软硬结合、持久释放第九届园博会举办、72小时落地免签政策效果。
（二）发挥创新驱动和高端引领战略优势，增强内生动力
实现有质量、有效益、可持续的发展，根本途径是加快经济发展方式转变，关键是深化产业结构战略性调整，总体方向是聚焦高端产业功能区，强化科技文化创新，打造优势产业集群。
一是提升高端产业功能区对全市经济的支撑能力。把产业功能区作为首都经济主要承载地。积极支持中关村、金融街、CBD、亦庄新扩区域的基础设施和公共服务配套设施建设。研究高端产业功能区评价指标体系，强化重大项目市级统筹机制，引导优质要素资源按照园区定位分类集聚。创新园区运作模式，支持园区在更高水平、更深层次加强与国际同质园区的战略合作与交流。
二是强化科技文化创新双轮驱动。切实把科技创新放在首都发展全局的核心位置。服务好国家创新战略，积极争取国家重大科技基础设施落地。加快实施中关村扩区规划，推进规划落地和政策覆盖。统筹使用好100亿元的重大科技成果转化资金，进一步扩大政府采购新技术、新产品的规模和领域，强化企业创新主体地位，切实提高协同创新能力。发挥好文化创新引领带动作用，加快推动首都核心演艺区等文化功能区建设，支持文化品牌活动，拓展文化传播途径。
三是推进战略产业发展。会同相关部门，深入实施好“营改增”试点，加快全国性场外交易市场、石景山国家服务业综合改革和中关村现代服务业试点建设，提升“北京服务”品牌影响力，提高生产业支撑能力。积极支持大型旅游休闲功能区和特色旅游带建设，培养重要支柱产业。把非基本公共服务作为首都服务业的新增长点，推进市场化和产业化，增加优质公共服务供给。整合优势资源、发挥首都比较优势，着力培育新一代互联网、生物医药、轨道交通等特色制造业产业集群。统筹用好各类资源，推动总部经济实体化、特色化、集聚化发展，为企业在京发展做好服务。
（三）统筹城市建设与管理，有序解决城市发展难题
首都城市发展进入实施精细化管理阶段，既要不断提升城市综合服务功能和资源环境承载力，更要提升管理水平。
一是坚持不懈治理交通拥堵。优先规划、优先建设、优先开通中心城区轨道交通线路，新增通车里程24公里，实现规划2015年建成线路全部开工。加快构建立体化公交换乘体系，开工建设苹果园等综合交通枢纽，优化公交线网，建设P+R停车场。继续实施微循环道路、智能指挥调度、物联网应用工程。
二是优化提升中心城功能。落实“十二五”规划提出“四严”要求，加强项目源头管理，避免功能和人口进一步集聚。有序调整不符合中心城要求的功能。引导新增大型公共服务设施向城市副中心和新城转移，促进中心城功能和人口疏解。建设二环亲水绿带，增加便民文化体育休闲场所，培育连锁生活服务企业，增加城市亲民便民功能。
三是着力优化城市空间布局。走新型城镇化道路，提升城市化水平和质量。要促进城南地区崛起。实施好第二阶段城南行动计划，高标准、高水平推进北京新机场建设，超前谋划临空经济区，挖掘城南文化内涵，提升综合影响。推动西部地区转型发展，出台新首钢高端产业综合服务区转型发展意见，支持民生、基础设施和功能区建设，吸引优质要素集聚。推进城市副中心、新城和重点镇建设。强化市级统筹，集成土地、投融资等支持政策，推进通州城市副中心建设。把新城、重点镇作为首都城市化战略的重要节点，支持新城基础设施和公共服务设施建设。鼓励支持央企、民企和市属国有企业等各类资源参与重点镇建设。
四是提高城市运行保障能力。加快南水北调配套工程建设，推进中心城区和新城水厂建设，基本形成可靠的城市供水体系。完善“西蓄东排、南北分洪”防洪排水格局，汛期前完成中心城20处立交桥区积水点和34条中小河道治理，有效提升城市防洪排水能力。加快四大燃气热电中心建设，开工建设陕京四线，加快实施能源保障和地下管线消隐改造工程，确保能源安全运行。
（四）推动绿色循环低碳发展，扎实推进生态文明建设
把生态文明建设放在更加突出位置，坚持节约优先、保护优先、生态优先，改善环境质量。深入推进节能减排。发挥工程、技术、管理、行为节能与市场机制的协同作用，完善能耗强度和能源消费总量“双控”三级考核评价机制，深入推进合同能源管理，实施一批节能改造工程，引导全民参与，全面推进内涵促降。以治理PM2.5污染为重点，加快大尺度森林绿地建设，实施35万亩平原造林；打好压减燃煤攻坚战，力争压减燃煤140万吨；鼓励淘汰老旧机动车，加大工业、施工扬尘和农业面源污染治理，完善区域联动机制，持续改善空气质量。增加河湖生态水源，基本完成中心城主要河道整治，逐步恢复河道生态功能，打造滨水休闲空间。
（五）增加公共服务供给，着力保障和改善民生
顺应市民新期待，提高服务的可及性和便捷性。多渠道增加供给。落实学前教育和中小学三年行动计划，增加幼儿园学位2.4万个。按照准入平等、待遇平等的原则，探索公建民营等方式，吸引社会组织、社会资源参与提供公共服务。促进公共服务均衡配置。试点推进名校办分校一个法人、一体化管理，完成10个新城区域医疗中心建设，保障郊区群众就近就医，促进优质教育、医疗资源共享。着力增强民生工程惠民效果。建设收购租赁保障性住房16万套，建成7万套。继续实施“能源安居工程”，让更多居民用上放心电、便捷气和清洁热。抓好人民群众关心的重点领域价格调控，保障生活必需品市场供应，保持价格总水平稳定。
[关键词]社会工作专业 实践教学体系 现代化 融合转型 本土化
[作者简介]徐小平（1972- ），女，四川泸州人，重庆科技学院法政与经贸学院社会学系，副教授，硕士，研究方向为社会工作、社区建设与治理。（重庆 401331）田兆富（1969- ），男，山东淄博人，山东理工大学建筑工程学院党总支副书记，副教授，硕士，研究方向为大学生思想政治教育。（山东 淄博 255091）
[基金项目]本文系2011年重庆市高等教育教学改革课题“社会工作专业本土化实践教学体系的建构与实践”的研究成果。（项目编号：113126）
[中图分类号]G712 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）11-0164-02
构建专业实践教学体系是社会工作专业教育培养人才的重要组成部分。从社会工作专业发展的历史和现实看，构建社会工作专业实践教学体系必须立足于现代化转型的社会现实，关注社会工作融合式转型发展，以及社会工作专业教育本土化的内在发展需求，这样才能培养出符合社会发展需要的，既懂本土又懂专业，既知理论又善实务的社会工作人才。
一、现代化转型，构建社会工作专业实践教学体系的社会基础
1978年确定实行改革开放，中国主动将自己纳入现代化转型的发展轨道。2002年加入WTO体系，中国再次主动将自己纳入全球化发展轨道，“中国社会正处在世界范围内的市场化潮流中，它已经被深深地卷入全球资本主义化的漩涡之中”。以经济发展、经济体制转型为轴心，中国正经历着经济、政治、思想与文化、社会建设等领域全面而深刻的现代化转型。现代化转型为中国社会工作的发展提出了若干实践层面的核心问题，包括如何避免借市场神话掩盖资本和权力的结合、如何避免借所谓的社会流动与分层掩盖日益两极化乃至断裂的结构性关系、如何避免借所谓的市场效率掩盖对社会生活的非人道化破坏、如何避免借所谓的和谐稳定掩盖日益迷茫和绝望的生命意义等。随着改革开放的不断深入，下岗失业、贫困、农民工、、犯罪、环境污染、艾滋病、易、医疗、教育、住房、养老、留守儿童与妇女、大学生就业难、新市民的社会融入等各种具体的社会问题纷纷出现。在宏观层面，如何保证在追求效率的同时保证社会公正与公平的实现，助推社会实现良性转型；在微观层面，如何实实在在帮助有需要的群众解决实际问题与困难，改善或提升生命质量，是社会转型发展时期社会工作必须关注并尽力通过实践服务才能解决的现实问题。
社会转型发展需要懂专业能实干的社会工作实务人才，“必须在经济发展基础上，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，加强和创新社会管理，大力发展社会事业，培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍”，“他们的工作范围从个人层面到社区层面，他们的使命是捍卫社会公平、正义和人权”。如何才能真正培养适应新社会形势要求的从事社会管理、社会服务的社会工作专业人才，成为走向成熟阶段的社会工作专业教育的必然思考与追求。构建社会工作专业实践教学体系必须积极回应社会转型发展的各种现实需求，服务于社会主义和谐社会建设的宏伟目标。
二、融合转型，构建社会工作专业实践教学体系的专业基础
与西方发达国家社会工作发展的动力机制不同，中国内地社会工作专业发展属于“迟发外生型”。一方面，作为推动社会工作专业产生的社会动力，社会现代化在中国内地起步的时间大大落后于西方发达国家及我国港台地区，没有能够较早地催生出专业社会工作。另一方面，随着现代化的快速推进，各种相伴而生的社会问题不断出现，急切呼唤专业社会工作介入。始于计划经济时代的以民政为主体的实际社会工作已不能适应“小政府大社会”的社会服务发展形势，完全依靠行政力量来推动解决各种社会问题已成为过去。先“拿来”西方成熟的专业社会工作，再结合自身实际“消化”，探索发展本土特色的专业社会工作，成为改革开放后中国社会工作发展的主要任务与实践路径。欧美国家及我国港台地区社工专业及学界同仁成为推动中国内地社会工作发展的重要外部力量。
进入新世纪以来，社会工作在中国迅速发展，呈现出源自中国本土的非专业社会工作（实际社会工作）与来自欧美等发达国家及中国港台地区的专业社会工作齐头并进的态势：本土实际社会工作具有的严密组织体系及服务受众认同度高等优势弥补了专业社会工作尚未完全进入社会服务主流的成长性缺陷，而专业社会工作服务的价值性、专业性优势弥补了本土实际社会工作服务提供的过分行政化、官僚化等结构性缺陷。优势与缺陷互补，本土社会工作与专业社会工作出现了互构演化、融合与创新之势，两者融合式发展推动了中国社会工作由传统向现代转型。
目前中国主要存在三种社会工作发展形态，即本土非专业的实际社会工作、非本土的专业社会工作以及探索专业化与本土化相结合（但又尚未完全转型）的融合转型社会工作（即本土化专业社会工作）。近年来各地探索发展的经验表明，融合转型社会工作正逐渐成为中国社会工作发展的主要形态与力量。但由于不同发展形态的社会工作在时间衍进上具有过渡性，在地域分布上呈现不平衡性，以及实际社会工作与专业社会工作种种差异的客观存在，推动社会工作在实践、专业和制度三个层面的深度融合与转型还有一定难度。在专业层面上，社会工作具有完整而科学的专业体系，包括专业知识、专业伦理、专业团体和专业技能等，但面临着专业知识体系形成及其运用的本土化问题。在制度层面上，中国社会工作制度从无到有，正在逐步建立完善。2004年劳动和社会保障部颁布了社会工作者职业标准；2006年正式建立了社会工作者职业水平评价制度。但民办社工机构登记困难、社会工作服务购买制度不够健全等问题的存在表明还需大力推进与完善社会工作发展的各种政策与制度。在实践层面上，社会工作专业发展面临着民间组织发育不良，社会工作者面临着不被完全认同、专业岗位缺乏、待遇不够理想等现实难题。
在社会现代化转型发展背景下，社会工作专业融合式转型发展成为构建其专业教育实践教学体系的行业基础。但是，社会工作转型发展必然存在实际社会工作与专业社会工作“两张皮”并存的局面。一方面社会工作专业融合式发展提出了培养本土化社会工作专业人才的要求，另一方面现阶段融合发展的种种局限还不能很好地为本土化社会工作专业人才培养提供行业支撑和实践锻炼机会。因此，更好地培养本土化社会工作专业人才，必须全面思考社会工作专业融合转型发展面临的专业、实践及制度等种种实际问题，包括实践层面的过渡性、不平衡性，专业层面知识体系的完整性、非本土性，制度层面的不健全性等，充分利用现有专业发展优势，精心建构并组织实施社会工作专业实践教学体系。
三、本土化转型，构建社会工作专业实践教学体系的内在要求
中国社会工作的恢复与发展轨迹可以概括为“专业化在先，职业化在后”。专业化在先首先体现为社会工作专业教育体系的恢复与发展。20世纪80年代，现代化转型刚刚起步的中国社会问题初显，在一批有远见卓识的社会学者呼吁与切实努力下，社会工作专业教育得以成功恢复，培养应对和解决新时期社会问题的社会工作专业人才得以起步。随着现代化转型不断深入，社会问题不断呈现，在党和政府的高度重视下，社会工作专业教育得到不断发展。至今开设本科层次教育的高校已超过250所，基本形成了从高职、本科、硕士（专硕）的教育体系。但自1987年北京马甸社会工作教育论证会召开以来，甚至直至未来更长的一段时间内，结合中国社会现代化转型以及社会工作专业发展实际，借鉴欧美等发达国家和地区成熟的社会工作专业教育体系，探索形成中国本土特色的社会工作专业教育教学体系仍然是中国社会工作教育界的重要任务。
在中国社会工作专业教育协会会长王思斌教授看来，相对于移植式社会工作教育，社会工作教育的本土化就是使由国外或异文化地区引入的社会工作理论和方法的教育变得适合本地情况以发挥作用的过程。由于与中西方社会工作教育发展存在文化背景、社会制度、专业实务等差异，中国发展社会工作专业教育可以借鉴但绝不能照搬欧美国家成熟的社会工作教育体系，必须实现社会工作专业教育的本土化（中国化）。作为专业教育体系的重要组成，社会工作专业实践教学体系及其建构必须适应专业教育本土化转型发展的内在要求。
就目前中国社会工作教育发展实际而言，社会工作专业实践教育教学体系本土化转型发展有两重要义。其一，作为社会工作教育体系的重要部分，社会工作专业实践教学体系必须实现自身的本土化。借鉴欧美国家及港台地区成熟的社会工作专业教育实践课程体系设置、工作方法与技能技巧训练实践类课程的实施，创造性地结合中国大陆文化环境，探索符合中国大陆发展实际的社会工作专业实践教育教学体系，更好地培养本土化社会工作专业人才。其二，社会工作专业实践教学体系本土化是实现社会工作专业本土化的重要途径和方法。中国社会工作专业教育教学体系本土化转型面临的核心问题是缺少欧美国家社会工作专业化、职业化的实践基础，丧失了对专业理论、方法与技术在新的文化背景、制度设置下进行验证、发展和创造性使用的机会，从而严重制约本土化转型任务的实现。自专业教育恢复发展以来，破译社会工作专业教育本土化难题始终围绕“缺乏本土的专业化社会工作实务经验，难以培养合格的社会工作专业人才”的核心主题，努力在实践上下功夫、做文章，“在社会工作教育制度建立起来以后，由于实务领域的专业社会工作制度没有建立，专业教育缺乏学生实践锻炼的场所，所培养的人才没有相应的就业领域和工作岗位，迫使高校教师走出校园，与政府合作，到基层社区和福利机构开辟实习基地，并且介入实务部门，帮助它们改变传统的行政社会工作服务方式，扮演起专业社会工作实务的推进者角色，直接影响实务部门的社会工作职业化与专业化”。可见，在专业实践教学体系本土化转型上下功夫，有助于实现社会工作专业教育本土化转型，可以通过发展并丰富社会工作实务领域直接影响中国社会工作专业发展。
社会现代化、专业融合发展、专业教育本土化转型揭示了社会工作专业人才培养所面临的时代背景与发展任务的特殊性。培养社会工作专业人才必须回应社会的、专业及专业教育的“转型发展”任务及要求，构建社会工作专业实践教学体系应立足“转型发展”的现实，在本土化上做文章，培养出符合社会发展需要的，既懂本土又懂专业，既知理论又善实务的社会工作人才。
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关键词：农村金融共生重构金融成长混合金融体制
以“农业、农村、农民”为核心的“三农”问题是关系中国经济社会发展的根本性问题。如何围绕“三农”问题深化农村金融体制改革，是当前乃至今后一段时期我国金融改革发展面临的重要问题。本文拟就农村金融体制改革的几个热点问题进行一些理论反思，供商榷。
一、共生：“三农”和农村金融关系的再认识
传统经济金融理论认为，“经济决定金融，金融对经济具有反作用”，由此可以推论，“三农”决定农村金融，农村金融对“三农”具有反作用。按此思路推演，在“三农”经济与农村金融相关关系中，“三农”经济是农村金融的核心和基础，与“三农”经济相比，农村金融处于从属或被决定的地位。以此作为出发点，则可以把农村金融与“三农”的关系简单概括为支持与被支持的关系，即农村金融通过信贷资源总量与结构配置，支持农业、农村、农民“三农”经济的发展，二者的关系是单向的。过去乃至现在，我们基本上以此作为政策理论依据，设计和制定农村金融方面相关改革与发展的政策措施。
现代经济学指出，金融是现代经济的核心，由此我们可以认为，农村金融是农业、农村、农民“三农”经济的核心，农村金融与“三农”经济之间不再是简单的支持与被支持关系，而是共生共荣，相互依存、共同发展。这就要求我们从共生理论出发，重新界定“三农”经济与农村金融之间的相互关系。
所谓“共生”，是指共生单元之间在一定的共生环境中按某种共生模式形成的关系。该词最初来源于希腊语，是一个生物学概念，原指不同种属按某种物质联系而生活在一起。在现代社会中，共生现象不仅存在于生物界，而且广泛存在于社会体系、经济体系中。“三农”经济和农村金融亦是一种共生关系，即“三农”经济与农村金融通过货币资金这种特殊的物质媒介形成“三农”和农村金融共生发展的有机整体。在这个有机整体中，农业、农村、农民、农村金融是其重要的构成要素和共生单元，农村金融取之于三农，又服务于三农，并与“三农”共同存在、共同发展。需要强调的是，在农村金融中，商业金融、合作金融与“三农”之间是相互依存、共同发展的共生关系，而政策性金融由于其特殊性，与“三农”关系可以理解为“体外”支持。特别是在商业金融、合作金融难以满足“三农”发展需要的贫困地区，需要政策性金融发挥主导作用。长期以来，受传统的理论观念的束缚，在“三农”与农村金融的关系上，往往强调农村金融对“三农”的支持作用，甚至背离金融业发展的基本规律，超越农村金融发展水平，强化了商业金融的主导作用，突出表现为农村信用社背离“合作制”本质，变成事实上的小型商业银行，最终造成农村金融发展边缘化，破坏了农村金融与“三农”共生关系，使“三农”发展缺乏有效的金融支持。
一是农村信用社体制变迁过程伴随着不良资产累积和合作制本质的流失。中国农村信用社随着中国金融体制的变迁，经历了不同的管理体制。在“大一统”银行体制时期，由中国人民银行代管;在专业银行体制时期，由中国农业银行代管;在商业银行体制形成时期，这个时期也是农村金融体制改革的探索时期，为了推动农村信用社的改革，改由中央银行直接管理，2003年随着银行业监管体制的改革，农村信用社改由中国银监会管理；目前，随着农村信用社改革的全面深化和农村信用社省联社的组建，省联社行使对农村信用社的管理。农村信用社管理管理等体制几度变迁，由于定位不准，经营主体目标不明，导致农村信用社的“合作制”本质逐步丧失，在其发展过程中往往承担着半商业性、半政策性的任务，在各级政府强调重视农业的强力推动下，农信社以低廉的资金价格承担着支持农业发展的重任，甚至还承担着主管部门（特别是农业银行管理时期）指定的政策性业务，或风险较大、盈利较低的半商业性业务，形成了政策性目标、合作制目标、商业性目标的的混合目标。在一个混合的目标下，农村信用社既无法真正遵循商业原则把财务质量搞好，又无法按合作制原则全力支持社员的发展，从而导致不良贷款不断累积，财务亏损不断加剧。如果按照严格的贷款分类，农信社总体不良资产比例最高曾经达到50%左右，个别社达到90%以上。农村信用社作为一个整体，其净值是一个严重的负数，这个负值是过去农村信用社账面资本金的两三倍。在这种严重负净值和高比例不良资产的情况下，农村信用社支持“三农”能力、与“三农”的共生能力大幅度下降。
二是农村商业性金融机构撤离，农村金融竞争力严重不足。随着国有银行商业化改革步伐的加快，工、中、建按效益原则、业务量原则，大面积撤消县及县以下分支机构及营业网点，即使是农业银行，随着商业化改革的深入，也加大了对县以下营业网点的撤并力度，业务重点全面向城市收缩，相当一部分县市城区只剩下农业银行与信用社两家机构，乡镇只有农村信用社一家机构，县及县以下商业性金融机构缺失，金融机构的竞争力下降。
三是农村资金的非农化趋势不断加剧。邮政储蓄在农村有很多邮政网点，吸收了大量农村存款，由于邮储机构没有贷款功能，吸收农村资金难以用于农业、农村，更无法直接用于农民。邮政储蓄吸收存款的特殊功能及政策、机制优势，使农村信用社在与邮储的竞争中居于劣势，邮储存款呈快速增加态势，加上国有银行一级法人体制改革，贷款权限上收，业务向大中城市、大行业、大项目集中，县及县以下机构往往成为国有银行的“吸存”机构，也加速了农村资金的流失。
在这种情况下，为了保证对三农的基本服务，在新增资金方面，主要是中央银行用利率较低的再贷款支持农村信用社。再贷款资金使得农村信用社在亚洲金融风暴以后，特别是在1999年以后，能够在一定程度上扩大对“三农”的贷款总量。众所周知，中央银行再贷款在原理上不能用于此用途，这样的再贷款能否收回也成问题，因此运用中央银行再贷款支持农村金融，是一种“体外”支持，并不是一个长久的、可持续的解决办法。
二、成长方式选择：外生金融成长与内生金融成长
金融成长是金融增长和金融发展概念的综合，包含了增长与发展双重内涵，如果我们把金融资源规模的大小看成量的规定性，把金融结构与效率归结为金融成长的质的规定性，则金融成长本身就是质与量的有机统一体。从理论上分析，由于起始条件各异，我们可以把金融成长分为外生金融成长和内生金融成长。
外生金融成长是基于对外部金融模式的移植，是在外部金融业发展的示范下，将外部金融模式移植于本国或本地区经济系统的一种方式。这种金融成长一般由政府采取自上而下的方式建立，是一种政府主导的金融成长，金融组织机构或微观金融企业处于被动地位，甚至会受到排斥。外生金融成长模式，由于缺乏与本国或当地经济主体相互作用、共生共长的发育过程，往往是政府主导、政策移植、人为推进，与本地或本国的经济、文化结构不相适应。在金融发展中突出表现为通过扩展金融机构，推动并支撑金融的成长，而不是通过金融市场的扩展和提高微观经济主体的参与程度来刺激金融成长。
内生金融成长主要是基于微观经济主体的参与和贡献，在当地经济与文化环境的内在机制作用下自觉形成的金融增长。在这一过程中，企业部门和个人自主的作用是主要的，政府只是在企业和个人自主活动的基础上介入金融成长过程。因此，内生金融成长一般包含着较为完善的金融激励、创新、约束机制，金融成长是一个自发、自主、渐进的演化过程。微观经济主体对金融成长的贡献是由他们在国民收入分配中所处的地位决定的。只有当个人和企业部门拥有国民收入的较大比例并自主分配时，才会构成金融成长的内在基础，也只有在这种情况下，金融中介机构的出现才具有内生意义。从根本上讲，内生机制的作用过程体现着一个国家或地区金融成长与本国或地区现实经济流程的密切依存关系。在这种金融成长方式下，企业和个人作为资金的供给者和需求者，其多样化的金融需求是金融机构进行金融创新的动力。内生金融成长体现出了经济部门对金融成长的参与和贡献，能够有力动员和有效使用国民储蓄，从而提高整个社会资本形成水平和效率。因而，各个国家都在努力使外生金融向内生金融成长转化。
我国金融成长经历了曲折的发展进程，农村金融体制改革与农村金融制度变迁几起几落，但从整体上分析，仍未从根本上改变外生金融成长的基本路径，到目前为止，农村金融改革取得的进展主要体现在对现有金融机构的分工整合、管理规范和体制完善等方面。农村金融机构越来越单一、网点越来越少，还远远没有建立一个竞争性的、充满活力的市场机制。因此，农村金融改革思路应该换个角度，放弃政府对金融机构的具体组织和参与，将重点放在规范和鼓励发育金融市场方面。在农村地区，需要形成多样化的、主动创新的、开放的金融市场。只有这样，才能充分满足农村地区分散化、多样化的金融需求。在新的历史条件下，重构我国农村金融体系，其要旨在于农村经济主体在改革中实力的增长和壮大，使得国家对金融体系的外在供给让位于农村经济主体自发性的对金融体系变革的内在需求，降低市场准入门槛，建立市场退出机制，让农村地区的金融交易行为发展出更多更大的市场所需的金融组织，以此不断循环来逐步形成一个稳固的农村金融体系。
三、产权改革：农村金融的改革的核心
农村金融的产权制度改革是农村金融体制创新的难点与关键，同时也是各种矛盾的焦点。透过改革开放以来我国农村金融的发展变迁，在农村金融组织的产权制度方面，主要取得了以下认识：
第一，所有权是最具备激励效果的制度安排。从20世纪80年代初的农村，到后来的苏南乡镇企业模式，以至90年代以来浙江温州民营经济的发展，都是不断将所有权下放，产权主体逐步明确的过程。而与此相反，在农村金融体系的历史变迁过程中，我国农村信用社的产权关系长期处于模糊状态。
第二，控制权是产权制度改革的核心和重点。控制权决定收益权，在我国广大农村，传统农业经济相对发达，一家一户个体经营模式决定了农民相对比较散、小、弱，难以形成利益集团，控制权旁落，收益权也就无法得到保障。如20世纪80-90年代我国农村合作基金会由盛至衰，最后被清理关闭，其根本原因在于合作基金会的各投资主体目标函数差异较大，造成投资权与控制权脱节，实际控制权由基层社区政府控制，农民名义上的收益权无法落实。同样，农村信用社对乡镇企业贷款形成的不良资产等历史问题也从另一个角度表明，农民仅仅是农村信用社的名义所有者，实际上手中并没有控制权，必然出现农户从农村信用社贷款难的问题。
第三，收益权的持续性与金融机构发展高度相关。以农村信用社为例，农村信用社历史包袱的形成有三个方面的原因：一是不合理制度安排形成的不良资产问题，如行政干预、指令贷款支持乡镇企业等；二是体制转换过程中产生的新呆帐，如行社脱钩过程中的资产分割与划转，国有银行资产剥离过程中形成的借款人道德风险问题(主要表现为逃废本来可以偿还的贷款，寄希望于剥离)；三是国家政策原因形成的资产质量问题，如保值储蓄的贴补支出；合作基金会带进的呆帐等。可以说，历史包袱问题本质上是制度问题，由于农村金融体制安排失当，农村金融服务主体出现异化，损害了农村金融机构现实收益权的稳定性、连续性。加之，地方政府部门及农业行政部门、金融机构管理层，都存在任期，固化了农村金融机构经营目标与利益分配的短期化。
在重构我国农村金融体系过程中，农村金融产权改革应着力关注以下几点：
第一，产权制度改革必须把收益权交给农户。农村金融的产权制度改革必须有利于进一步突出“农”字号的市场定位，并且通过制度安排，用经济手段不断提高农村信用社为“三农”服务的能力，提高扶农、支农水平。农村金融机构面对的是农户和农村经济，其生存和发展是与农民的利益是紧密相联的。因此，构建新的农村金融体系必须把收益权切实赋予农民，这是农村金融机构保持经营目标、经营理念和经营质量一致性的前提，为农村金融体系的持续发展提供持续的激励监督基础和发展源泉。
第二，产权制度改革应完善农村金融机构的法人治理机制，形成真正行之有效的激励约束机制。产权制改革的核心在于明确和规范出资人与经营者各自的权力和责任，建立良性的委托-关系，从而形成产权的激励和约束机制。20世纪90年代以来，农村地区的国有商业银行分支机构、农村信用社的关系贷款问题，农村合作基金会的滥用集体资金问题以及部分地区农村政策金融的资金挪用问题，根源都在于这些农村金融机构的法人治理结构不完善，出现金融机构管理层内部人控制和各级社区政府外部人的行政干预。“借农村金融之鸡，下非农之蛋，最后后果是鸡飞蛋打。”可见，在农村金融组织产权结构中，控制权是关键环节，而且控制权的合理配置是落实农户收益权的前提。
第三，产权制度改革要充分信任农民的理性和创新能力，支持和鼓励农村金融组织形式创新。1979年诺贝尔经济学奖得主舒尔茨认为，农户相当于资本主义市场经济中的企业单位，农民比起任何资本主义企业家来毫不逊色，基于此，改造传统农业的出路在于激励农民为追求利润而创新的行为。S．波普金更是直言，小农的农场完全可以用资本主义的公司来刻画，也就是说，小农无论是在市场领域还是政治社会活动中，都更倾向于按理性的投资者的原则行事。从这一思路出发，我们可以看到我国农村金融体系的愿景：由农户自发组织起来的、集所有权、控制权和收益权于农户一身的农村金融体系，这种内生于农村经济中的金融体系必然具有持续的生命力。
四、产品供给：界定政府与市场在农村金融改革中职能定位
合理配置政府与市场的职能定位，既是转型国家改革的重要内容，又是推动改革的重要途径。坚持从农村金融市场需求出发，按照效率、公平、平衡发展的要求，界定政府职能和市场职能，逐步形成满足农村经济发展需要的金融产品与服务供给系统。
（一）政府职能：供给公共产品。针对当前城乡二元结构的现实，政府需要在三个方面提供公共产品：
一是稳定的宏观经济环境。政府要调整发展战略，消除歧视农业和农村、倾向工业和城市的发展策略，要建立科学的发展观，统筹城乡发展，按照比较优势发展经济。政府要通过制定和实施宏观经济政策，为农村金融体系有效运行提供稳定的宏观经济环境。
二是金融基础设施。包括进行法律、监管和制度方面的改革，如建立完善抵押物担保物权；建立完善相关法律体系以减少交易成本；取消利率限制，进行利率市场化改革；针对准正规金融机构和非正规机构建立特别的监管框架；建立农村信用担保中介和农村金融风险分担机制等，从而使农村地区获得更多的信贷资金。
三是政策性金融。政府通过建立政策性金融机构，直接提供政策性资金，支持农业和农村经济发展，这是实现用国民经济反哺农业的重要途径，政策性金融提供的融资主要用于农田水利设施、饮用水、电力、通讯等基础设施建设，以及农户适用技术应用和推广，农村市场及公平交易的环境建设等，以此改善农民的基本生产、生活条件，提升农村居民的金融交易能力，提高农村金融交易水平。由于这里的资金支持是对农户的脱贫支持，因而也是公共品。
因此，在我国农村金融体系中，政策性金融机构任重道远，必须着力改革我国农村政策性金融体系。既把农村政策性金融机构作为国家“工业反哺农业”、“城市反哺农村”的政策性资金运用的窗口，为国家农业基础设施建设融资，又直接面向农村地区和农户，把消除贫困、平抑主要农产品价格波动，降低农民的系统性风险作为主要任务。
（二）商业性金融机构：提供私人产品。商业性金融服务是典型的私人品，其消费具有严格的排他性和竞争性，只有条件好、抗风险能力强、经营前景优良、信用等级高的农户才能获得。因此商业性金融机构必须坚持资金配制上的优胜劣汰，彻底将政策性业务从商业性金融机构中分离出来，最大程度地降低道德风险，坚持按市场原则配置信贷资源，引导资金投向，促进产业、产品和技术结构的调整。
（三）合作金融：提供准公共产品。真正的合作金融提供的是介于公共产品与私人产品之间的准公共产品。一方面，在合作社社员之间，金融服务具有非排他性，只要是社员，就有权利获得附带各种优惠条件的金融服务。根据国际劳工组织(1994)定义,合作社是一个自愿组织在一起的民主的组织形式、一个具有共同目标的协会。社员同等出资、共同承担风险、共同受益、并积极参与其活动。国际公认的“合作社七原则”其中就有非赢利和社员参与分配的原则。具体到我国的合作金融定义上,根据1997年版《农村信用合作社管理规定》,合作制可理解为“由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务”，因此,合作金融应包括四个基本特征，即自愿性、互助共济性、民主管理性和非赢利性。以上特征表明,合作金融机构在理论上似乎更接近准政府型的公共机构，由成员自行决定参与与否，无论股份多寡实行一人一票制,而非通常竞争性机构的一股一票制；没有自己独立的效用函数，而是各成员效用函数的累加。但在另一方面，在各个社员获得金融服务的质量上具有竞争性，即不同条件、不同信用状况的农户得到的融资支持是不同的。目前在农村信用社中普遍推广的小额信用贷款中，各地普遍实行的信用额度核定和贷款证发放基本遵循这一逻辑。同时，国外合作金融发展的经验也表明，农村合作金融的建立和有效运转也离不开该国政府的政策和资金支持。
现实中的问题是，从1996年实现农业银行和农村信用社“行社脱钩”以后，初步形成了中国农业发展银行、农村信用社、农业银行组成的政策性、合作性和商业性并生并存的农村金融机构体系，但并没有带来农村金融的全面发展。根本原因在于农业发展银行政策界定单一，没有充分起到提供公共产品的作用，农村信用社也脱离合作金融的本质，不具备合作金融的特点，农业银行等国有商业银行根据优胜劣汰的原则进一步向大中城市和优势产业、垄断行业、优质企业集中。农村金融体系为“三农”服务的市场定位没有解决。
五、混合金融体制：我国农村金融改革的目标选择
重构我国农村金融体系,必须遵循金融发展的客观规律,从我国的实际出发,构建政府指导下的，商业性金融、合作性金融和政策性金融以及其他非正规金融组织等多种组织形式相互竞争、协同发展的混合型的农村金融体系。按照这一改革目标要求，应该包含四个层次的内容：
第一，转变政府职能，放弃对农村金融企业的具体组织和参与，将重点放在建立完善农村金融法律环境、规范金融市场方面。在实行审慎监管的同时，逐步降低行业进入门槛，允许正当合理的民间金融机构设立，确保农村金融市场真正成为充分竞争、有效率、开放式的市场。
第二，构建以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工协作的混合型金融体系。由于我国农村经济的多样性和区域发展的不平衡性，从总体上讲，近期我国农村金融体系以合作性金融为主；随着农村经济的发展、经济结构的调整以及农村金融需求结构的变化，农村金融组织形式将吸纳合作制和股份制的优点，未来我国农村金融体系将向以股份合作制金融为主转变。
第三，商业原则与市场运作。市场机制是农村金融体系运行的基础，坚持市场机制推动适应农村经济金融需求特点的、以中小金融机构为主的多元化金融机构的相互竞争、共同发展，通过建立科学有效的约束和激励机制，使合作性金融和政策性金融引入市场化竞争机制，提高农村金融体系的综合效能。
第四，支持农村非正规金融的发展，政府重视并创造条件实现农村正规金融和非正规金融的功能互补，提高农村金融体系的整体绩效水平，通过金融深化，最终消除二元金融结构对农村经济的抑制，满足农户和农村中小企业多样化的金融需求。
在农村金融体系建设方面，要重点抓好以下几个方面：
一是坚持组织多样性，强化农村金融领域竞争机制建设，扩大金融产品与服务供给。竞争带来效率，扩大金融服务供给，不断满足不同农村市场的金融服务需求。总体看来，我国各类金融机构往往只拥有同质的、最基本的金融产品和金融服务，难以满足多层次的农村金融市场的需求。客观上需要建立多元化的金融组织体系，包括非正规金融的存在，作为正规金融市场的有益补充，从而促进市场竞争，增进社会福利。
二是充分发挥商业银行在竞争性农村金融市场中的主体作用。农村金融市场的主体应该是竞争性商业金融，在竞争环境下，合作金融对其成员而言是合作性的，但是对外仍然需要按照市场规则运作，因而也是竞争性商业金融市场的组成部分。商业化小额信贷的效果可能好于包括贴息贷款之类的一般政策性金融。商业化小额信贷目前已经成为小额信贷项目的主流发展方向，财务上的可持续性和资金自给成为其标准。外部援助和捐助应该面向促进现有和未来小额信贷项目的财务上的可持续性和自给。对于一些面向特定贫困者的、不能达到这些标准的小额信贷项目，如果社会收益远远大于社会成本，那么外部援助和捐助仍然可以考虑对之提供支持，但是应该促进项目朝着这些标准靠近。农业银行的贴息贷款很容易产生弊端，容易扭曲和破坏竞争性商业金融市场。
三是改革拓展农业发展银行的职能定位,充分发挥其农业政策性金融功能。农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行，当前,农业发展银行要根据国家农业政策在做好收购资金封闭管理的同时,积极拓展现有业务范围。首先，支持农田水利基本建设,改善农业生产条件；其次支持农村开发和基础设施建设,促进地区平衡发展,提高农村社会化、现代化建设水平；再次，支持农业产业化和土地适度规模经营,抓住重点企业、项目进行支持,加快农业产业化进程；最后，全力支持贫困地区人口尽快脱贫解困，紧紧围绕解决农村剩余劳动力就业问题、增加农民收入的目标,重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业。除此之外，政策性金融还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、建立金融服务信息系统等方面发挥作用。比如，在粮棉购销市场放开情况下，可将农业发展银行改组成为专业性农村信贷担保银行，为政府推动的某种项目信贷计划提供贷款担保，而不是去执行补贴性信贷项目计划。
四是深化农村信用社改革,培育真正的合作金融组织。从西方合作金融的发展史看,合作金融的产生主要不是源于单纯的融资需求,而是来自“在正规资金市场(如银行信贷、发行证券融资)上受到差别待遇的中小经济个体以利他(互助)换取利己(融资)”的现实可能性,其根源是交易意识和降低交易成本的动机。从交易成本角度看,信用社得以维持的关键是社员之间的“信用”,单个农民与商业银行的交易行为(如资信评估抵押担保等)的外部成本显然要高于农民与信用社之间的交易成本。我国农村地区一直存在中小经济个体(农户和个体经济户)的融资需求,且同样在信贷市场上受到差别待遇,可以说存在融资层面互助合作的现实需求。
农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任,强化内部管理和自我约束机制,进一步增强为“三农”服务的功能,充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。要根据不同地区农村信用社发展的实际情况对其进行改革,对经济发达地区,改制为商业性金融。在经济欠发达地区,主要以当地农户为服务对象的农村信用社,可以按照合作原则改造成为规范的合作金融组织。同时,应该积极培育农民的合作意识及思想,引导农民组建真正的合作金融组织。
五是重视农村非正规金融的作用，实现农村正规金融和非正规金融的功能互补。虽然非正规金融存在诸多问题，但目前非正规金融目前对农村发展提供了最大部分的信贷支持,在某种程度上已成为当地农村金融市场重要组成部分。因此简单宣布非正规金融非法是不合理的,对之不能一味采取“关门政策”，而是应给予必要的法律保障。
金融体系的功能是多方面的，如调动储蓄、配置资源、实施公司控制、便利风险管理、以及便利商品、劳务和合同的交易等(Levine，1997)。如果正规金融不能有效地行使某方面或某几方面金融功能，非正规金融就会出现以弥补正规金融的缺陷。随着金融体系的发展，正规金融有替代非正规金融的趋势，也就是说，非正规金融的发展余地越来越小。然而，如果政府试图用扭曲的、单功能的方式使用正规金融，那么这一趋势有可能受到阻挠。正规金融和非正规金融并非在所有功能上都完全替代，这意味着正规金融和非正规金融的相对地位会对金融体系的总体绩效产生影响。
决定金融服务业发展的根本原因是信息以及建立在信息基础上的信用，因而，金融服务的供给者是否具有较为足够的信息优势，将直接决定着其提供农村信贷服务能力。从目前我国农村非正规金融活动的放款人来看，由于与借款人具有长期共同的生活空间，所谓“抬头不见低头见”，可以几乎无成本的取得关于借款人的各种信息，并对其进行实际监督，因而在与借款人的交易中可以较容易地克服信息不对称的问题。而对于正规金融来说，在交易中信息不对称问题便相对较突出，面临相当高的贷款管理成本和合约执行成本。
在这种信息资源分布状态下，目前重新构建和调整我国的农村金融体系，必须充分重视非正规金融机构的信息优势，并可以考虑充分利用其比较优势，通过正规金融和非正规金融的合作，利用正规金融的资金优势弥补非正规金融的资金不足的缺陷，提高农村金融交易水平。也就是不应总是关注两者之间的替代性，总是试图以正规金融取代非正规金融，而应充分重视其间的互补性，并创造条件变相互替代的水平关系为相互合作互补的垂直关系，即垂直的正规—非正规联系。
六是推进邮政储蓄体制的市场化改革。邮政储蓄的市场化改革,目前有两种方式可以选择:一是以退出方式结束邮政储蓄制度。将邮政储蓄业务按照适当的市场价格并入农村信用社或城市商业银行,也可以通过竞价投标方式转让给金融同业。二是以前进方式结束邮政储蓄制度,成立邮政储蓄银行,使其专门经营储蓄、汇兑、等业务,与邮政业务分开核算,并确保农村资金来源于农村,用之于农村。无论是从资源的充分利用,为“三农”提供更为有利的投资环境和服务,还是防止农村信用社一家独断农村金融市场的局面,建立富有竞争活力的农村金融市场来考虑,规范发展邮政储蓄是正确的选择。
主要参考文献：
1、周小川：“关于农村金融改革的几点思路”，《新华文摘》2004年第21期
2、谢平：“中国农村信用合作社体制改革的争论”，《金融研究》，2001年第1期
3、谈儒勇：“非正式金融批判的批判”，《甘肃社会科学》，2001年第1期
4、郭晓鸣：“以农民合作的名义——1986-1999四川省农村合作基金会存亡里程”，香港中文大学亚太研究所研究报告
5、张杰：《中国农村金融制度：结构、变迁与政策》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第40-41页
6、舒尔茨：《改造传统农业》，北京，商务印书馆，1987年
7、德布阿吉.瑞：<<发展经济学>>，北京，北京大学出版社，2002年
