时间：2023-08-03 17:28:42
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡社会治理现代化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
改变城乡二元结构必须釜底抽薪，从改革城乡二元体制破题。要把影响城乡平等的城乡二元体制作为改革重点、率先突破。改革城乡户籍制度，重在改革户籍制度后面的城乡不平等待遇；改革城乡二元投入体制，建立在城乡之间合理分配的投入机制；改革城乡二元环境治理、保护体制，建立城乡统筹的环境保护制度；改革农村土地制度改革，建立“归属明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度。
进入21世纪，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。在工业化加速升级、城镇化加快发展、消费结构快速升级的带动下，产业快速升级，传统农业向现代农业转化，农民阶层快速分工、分化。工农关系、城乡关系快速变迁，既面临着实现工农关系、城乡关系的协调、从根本上解决“三农”问题的重大历史机遇，也面临着工农差距、城乡差距进一步扩大、解决“三农”问题难度加大的严峻挑战。构建城乡经济社会发展一体化体制和机制要求紧迫。不失时机地推进统筹城乡发展的改革，建立新型城乡关系、工农关系，为加快区域现代化进程提供新的动力，已成为各地必然的选择和自身发展的内在要求。
统筹城乡发展就是跳出就“三农”来解决“三农”问题的传统思路，把“三农”问题摆在全面建设小康社会和现代化的全局上来统筹和解决，从城市和农村、工业和农业的内在联系上来推进工业化、城市化进程，促进工业化、城市化与解决“三农”问题相结合。
“工业反哺农业、城市支援农村”是统筹城乡发展的重大战略。农业的基础性、弱质性决定了工业和城市必须对其补贴、支持。但是，一方面农业和农村不只是单向的、被动的接受补贴，以工补农、以城带乡与工农互促、城乡共荣是一个量变到质变、相互推移的过程。20世纪80年代我国成功的农村改革使农村经济发展，农民增收，农村对“三大件”的消费需求扩大，带动了轻工业、重工业，乃至整个城市的发展，形成了一个农业支持工业，城市带动农村的非常生动的发展局面就是一个最有说服力的证明。另一方面，“工业反哺农业、城市支援农村”，不是自然而然的过程。城市的发展不能离开农村和农业的发展，但是城市发展起来以后不可能自然地去反哺农业；也不能通过削弱城市、“平调”工业来带动农村，支持农业。“工业反哺农业、城市支援农村” 必须遵循市场经济的规律，打破城市工业化与农村工业化相隔离，城市城镇化与农村城镇化不相连接的格局，通过统筹推进工业化、城镇化、农业现代化，促进以工促农、以城带乡与工农互促、城乡共荣之间形成相互推移的良性循环。
破解城乡分割的“二元结构”是全面建设小康社会，加快我国现代化进程的重大历史任务。城乡“二元结构”既抑制了农业、农村的发展，反过来又使城市发展落后，“三农”问题缺乏解决基础，一个国家和地区实现现代化的过程就是从城乡二元结构向城乡一体化的现代经济结构转变的过程，而农业部门自身的现代化是一个国家和地区的现代化的不可或缺的组成部分。计划经济所遗留的，以及体制转型中新出现、体制建设滞后所引起的城乡二元体制，是我国城乡二元结构的制度基础。改变城乡二元结构必须釜底抽薪，从改革城乡二元体制破题。要把影响城乡平等的城乡二元体制作为改革重点、率先突破。改革城乡户籍制度，重在改革户籍制度后面的城乡不平等待遇；改革城乡二元投入体制，建立在城乡之间合理分配的投入机制：改革城乡二元环境治理、保护体制，建立城乡统筹的环境保护制度；改革农村土地制度改革，建立“归属明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度。
统筹城乡改革要注意选择合理的路径和策略，不搞孤军独进，综合配套推进。治标与治本结合，既解决已经出现的矛盾，更注重治理产生矛盾的根源：既注意改革政策的科学性，又注意改革政策的配套性：既坚定不移地推进改革城乡二元体制，也注意探索分阶段、有步骤的过渡性的形式和制度安排，从而保证统筹城乡的改革全面深入推进。
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2008年初，施行了17年的《城市规划法》“升级”为《城乡规划法》。这部法律的最大亮点，就是城乡规划纳入一体化管理。在经过成都、重庆等城市长达5年的城乡统筹实验之后，全国城乡一体化规划时代正式开始。
2008年最后一天，国务院常务会议部署重庆市统筹城乡改革和发展。会议强调，加快重庆统筹城乡改革和发展，对于深入实施西部大开发战略，形成沿海与内陆联动开发开放新格局，保障长江流域生态环境安全，具有重要意义。
2009年，肩负改革探索重任的中国“新特区”再次进入公众视野，统筹城乡改革与发展受到广泛关注。
尊敬的翟浩辉副部长、各位领导、各位专家、同志们：
在全省上下认真贯彻党的十六届六中全会、省第十一次党代会精神，加快推进全面小康社会和现代化建设的重要时期，中国水利现代化高级论坛在无锡市隆重召开。借此机会，我谨代表*省人民政府，对各位领导、各位专家的到来表示热烈的欢迎！向长期以来关心支持我省水利事业发展的水利部领导和兄弟省、市、自治区的同志们表示衷心的感谢！
*地处江淮沂沭泗流域下游，位于南北气候过度地带。特殊的地理位置和气候条件，决定了水利在*经济社会发展中始终处于十分重要的战略地位。“经济要发展，水利必先行”。发达的经济要有发达的水利作保证，经济社会的现代化要有水利的现代化作支撑。早在上世纪90年代中期，我省就提出了水利现代化的发展构想。“十五”以来，我们在大力推进“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”新征程中，不断调整治水思路，坚持不懈地加强水利建设，新建了淮河入海水道、南水北调三阳河潼河宝应站，城市防洪、农村水利、环境水利等一大批水利工程，进一步完善了水利工程体系，不断深化水利改革，加快推进水利现代化进程，积极谋求以水利的现代化来支撑和保障经济社会的现代化。
在推进水利现代化的思路上，努力做到“四个坚持”。一是坚持人与自然和谐，实现可持续发展。在治水的同时，注重约束人的行为，防止人对水的侵害。二是坚持以人为本，着力解决涉及群众利益的突出水问题。以确保人民群众生命财产安全、改善提高人民群众生活环境为水利工作切入点，切实解决好水安全保障、水资源保证和水环境保护问题。三是坚持遵循两个规律，实现又快又好发展。遵循水的自然规律，进行统筹综合治理。遵循市场经济规律，更加注重发挥市场机制的作用，增强水利事业发展活力。四是坚持改革创新，增强水利事业的持续发展能力。不断深化水利改革，进一步创新水利发展的体制和机制，用改革的办法解决一些深层次矛盾，促进水利事业的加快发展。
在推进水利现代化的目标上，着力构建“四大体系”。一是建立保障社会经济安全的高标准的防洪减灾体系。以保障全省社会经济安全为核心，建设以流域为单元的防洪除涝工程体系和非工程体系，提高整体综合防洪除涝能力。二是建立保障经济社会发展的优化配置的水资源供给体系。以水资源优化配置为核心，以节约保护水资源为重点，形成城乡供水、农田灌溉、环境用水等水资源综合开发治理格局。全面推行节约用水，初步实现水资源的合理配置、高效利用和有效管理。三是建立保障社会经济可持续发展的水环境保护体系。以保障可持续发展的生态环境基础条件为核心，进行水资源保护、水污染防治、地下水超采控制、水土保持等水环境综合治理。四是建立适应现代水利要求的水利发展服务体系。使水利与经济社会、资源、环境协调发展，形成优质服务、高效低耗、良性发展的运行模式，建立适应社会主义市场经济体制的水利发展体制和运行机制。
在推进水利现代化的建设上，积极实施“四个统筹”。一是统筹安排防洪工程和水资源、水环境工程建设，在加快防洪工程建设的同时，加大水资源、水环境工程建设力度，提高水利工程防洪排涝、抗旱供水以及水环境保护能力。二是统筹安排流域治理和区域治理，在加大流域性工程治理的同时，加大区域性工程治理力度，使区域性与流域性工程建设同步推进。三是统筹安排城市水利建设和农村水利建设，在加大城市水利建设的同时，加大以农村河道疏浚为重点的农村水利建设力度，提高城乡水利基础设施的保障能力。四是统筹水利工程措施和非工程措施。在大力实施水利工程措施的同时，通过运用先进的管理模式和科学的调度手段，强化非工程措施运用，达到费省效宏的目的。
在推进水利现代化的措施上，注重强化“四个创新”。一是积极推进体制创新。大力推进水资源管理体制改革，实现地下水和地表水，城乡水，水质、水量的统一管理，有一半以上的县市建立水务一体化管理体制。加快推进水利工程管理体制改革，开展经营性水利企业的产权制度改革，落实公益性水利工程的财政保障政策，建立水利工程维修养护市场，提高水利工程管理效益。深入开展乡镇水利站改革，进一步完善乡镇水利服务体系，促进农村水利现代化建设。二是积极推进投融资机制创新。在征收用好防洪保安资金、水利建设基金、农重资金以及水资源费的同时，省级财政预算内水利投入实现了持续逐年增长的态势。“十五”期间我省省级水利基本建设投资从*1的9.3亿元，增加到*5年的12.4亿元，*6年的14.7亿元，逐步形成政府投入为主导、市场化运作为补充、群众积极参与的多元化、多渠道的水利投入机制，保持重点水利工程和农村水利建设投入大幅度增长。三是积极推进科技创新。大力推广新技术、新材料、新工艺、新设备，全面提高水利科技水平。加快水利信息化建设，全省水利信息化框架体系基本形成，以水利信息化带动水利现代化，为水利现代化建设提供支撑和保障。四是积极推进管理创新。建立健全水利规划体系，强化规划管理。大力推进水利管理规范化、制度化、现代化、法制化建设，提高水利管理现代化水平。积极推行招标制、委托代建制，提高水利投资效益。强化水资源节约保护和优化配置，提高水资源和水环境的承载能力。
在*，从城市水利到农村水利，从流域性工程到区域性工程，从水利工程建设到水利工程管理，从水资源调度到水环境保护，都正在向现代化目标阔步迈进，努力走出一条符合*省情，具有*特色的水利现代化之路。
我省水利现代化建设虽然取得了一定成绩，但与经济社会发展的要求相比，与兄弟省市相比还有不小差距。这次全国水利现代化高级论坛在我省召开，给我们提供了一次很好的学习机会。我们将认真听取并吸收各位领导、各位专家的意见和建议，学习借鉴各兄弟省市好的做法和经验，坚持改革创新的发展道路，坚持水利现代化的发展方向，加快推进水利现代化建设进程，为实现“全面达小康、建设新*”的目标提供坚强的水利支撑和保障。
最后，预祝本次会议取得圆满成功！祝各位领导、各位专家身体健康、工作顺利、万事如意！
谢谢大家。
【关键词】“城中村”改造 国家治理 利益协调 【中图分类号】D035 【文献标识码】A
“城中村”之所以成为“治理难题”，是城市化发展中各种“制度性问题的纠结”，不是简单的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作为治理“城中村”问题的应对之策，在全国范围内，从小城镇到一线城市全面铺开，展现了中国特有的国家治理方式。从“城中村”改造的艰难推进中，深刻反映和体现了国家治理现代化的各种制度性改革问题，从而具有了国家治理现代化的普遍治理意义。
“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志
中国城市化进程，伴随着中国现代化进程相演相生，其“历史性加速”有目共睹。据城市常驻人口统计，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年达到57.35%，城镇常驻人口已_到79298万人。
伴随着急剧扩张的“摊大饼式”的城市膨胀，在“城市包围农村”的态势下，受到“城乡二元结构”的体制性约束，各种大小不一，样态各异的“城中村”被逐渐地、一个一个地“遗留”在城市中。由于城乡二元的土地所有制制度，农田集体所有制土地征用成本低，交易过程简单，因此村庄农用耕地被快速征作城市国有建设用地，而农民宅基地和少量村中集体留用地由于征地程序繁琐、交易成本高，加之宅基地之上的农民住房拆迁补偿成本更高，所以留存下来。此种“要地不要人”的城市化扩张，就逐渐形成了城市周边村庄被城市化进程“遗留”下来，“城中村”积累性产生，“城中村”问题浮出水面。
正如“城中村”在城市格局中“星罗棋布”有目共睹，“城中村”问题同样有目共睹。村民为了获取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8层，最高甚至高达20层；“私搭乱建”违章建筑不断蔓延，“握手楼”、“接吻楼”鳞次栉比，房距楼距狭小拥挤；“城中村”街道狭窄、各种电线管线密如织网，一旦发生火灾等事故灾害，消防车根本无法进入；“城中村”成为大量流动外来人员暂住的“常住地”，外地人与本地人之间、外地人与外地人之间的矛盾纠纷时常发生，“城中村”管理面临极大挑战。“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志。
这种各级城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成为了“复杂难解”的“城中村”问题。城市化进程越是简单粗暴扩张，“城中村”问题亦是越积越多，而“城中村”问题越积越多，“城中村”改造的规模和成本就越大。加之“城中村”周边不断攀高的城市地价和房价，更是刺激了“城中村”村民扩建楼房和加高楼层的“寻租”欲望。“城中村”问题随之呈现出一个越积越多，越多越难改造的“治理困境”。
但“城中村”改造，是城市化进程中提升城市文明的必然趋势，也是提升“城中村”民众生活品质的民生要求。“势在必行”的“城中村”改造，面对长期累积的“城中村”问题，也必定是一个阶段性发展问题。这便关涉“城中村”改造中的各种深层次制度性改革问题。
“城中村”改造关涉各种“制度性问题纠结”的深层改革逻辑
“城中村”问题既然是各种“制度性问题纠结”的历史性积累结果，就必须针对各种“制度性问题纠结”而推行深层改革。“城乡二元结构”的制度性体系，是“城中村”及其“城中村”问题存在的总的制度根源。
城乡二元的户籍制度，造成了城乡二元分治的总体性格局。城乡户口的天生身份差异，连锁地界定了城乡不同的土地所有权结构、不同的土地征用补偿标准、不同的社会保障体系、不同的住房和拆迁补偿标准、不同的城乡社区管理机制等。“城中村”改造中遇到的各种难题也由此产生。
例如，城市的国有土地所有制与农村的集体土地所有制，便有不同的土地征用程序和补偿标准。“城中村”改造中，有关土地征用和民房拆迁的法规依据，是依据《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》？还是依据《城市房地产管理法》《城市房屋拆迁管理条例》《城乡规划法》？况且不同的法律法规中还有不太明确的“模糊之处”，甚至法条规定之间还有矛盾和冲突。这也是各地城市政府不断制定适用本地的“城中村”改造管理条例的原因所在，但各地城市政府在制定本地适用的条例时，所根据的上位法和具体的实施细节则各有不同，同样存在矛盾和不一致之处。
又如，政治制度层面，“城中村”改造后，农村村民一体登记为“城市居民”，平等一体的公民政治权利如何保障？“村民”变“居民”后的知情权、选举权、管理权、监督权如何落实？原有“城中村”中庞大的“集体资产、资金、资源”如何有效管理？“三资”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委会”变“居委会”后如何继续推进基层民主自治？
再如，社会制度层面，“村民”变“居民”后，有关医疗、教育、失业、养老等社会保障体系如何与城市管理体系对接？原有“村民”各自缴纳、时间先后不一和金额多少不一的各种保险如何接续管理？各种社会保障所需的庞大补交和支出资金如何筹集？城市社会保障资金如何能够接纳如此突然“进入”的庞大“城中村”居民？
还有，文化融入方面，“城中村”中还有不少历史文化“村落”，如何在快速推进的“城中村”改造中保护传统的“乡村文化遗存”？宗族祠堂和名人故居如何保护性开发？原有的乡村道德礼治、风俗习惯如何在城市文明中发挥作用？
只有在“城中村”改造中，一体联动地推进各种深层次制度性改革，才能真正持久地解决“城中村”问题，保证不发生大规模的上访和，同时保证后续的城市化扩张中不再出现新的“城中村”问题。
“城中村”改造的关键制度机制是利益协调和利益平衡
“城中村”改造，从长期来看，是一个制度缺失和制度平衡问题，关键是推进各种保证公民一体平等的制度建设。从短期来看，则是一个各种利益相关方之间的利益协调和利益平衡问题。
在全国各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引导、企业运作、社会协同、村民参与”的总体原则下，创造了各种不同的改造模式：如政府主导的“包拆包建”模式、开发商主导的“市场化运作”模式、村委会和村民主导的“自拆自建”模式。但不论哪种模式，都不能由单一方面“独自决定”和“独自完成”改造进程，都会涉及各种利益相关方的利益协调和利益博弈。具体来说，主要有如下相关方：
城市政府，尽管各地城市政府，在其区位优势、城市规模和财政收入等方面各不相同，但在提升城市品质、增加城市土地收入方面，都有强烈的“城中村”改造动机。城市政府是城市发展的引导者和主导者，是“城中村”改造中的关键性组织者和协调者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在与开发商、村民的利益博弈。
开发商，是“城中村”改造中具体的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主导”的程度不同。但开发商的根本“宗旨”是其利润回报，有利可图则介入开发，反之则没有“改造激励”。利用开发商的专业开发资源和专业技能，是保证“改造质量”的主要途径。城市政府如何激励和引入各种开发商积极介入改造开发，主要是通过“让利与商”来实现的，但也受到“城中村”村委和村民“谈判能力”的制约。
村委会，是“城中村”集体利益的“组织化代表”和集体谈判代表，是村集体资产和公益的守护者。为了减少“谈判对象”和“谈判交易成本”，政府和开发商一般都愿意选择“村委会”作为“谈判代表”，而不会选择与每家每户“一对一”地分别谈判。所以，村委会是否能够充分代表“村民利益”？村委会领导是否公正无私并有能力与政府、开发商反复谈判？村委会成员是否有、截取冒领征地和拆迁款行为？都成为改造进程能否顺利推进，村民能否认同和支持改造工程的关键因素。
村民，是“城中村”改造的最终相关方，一般以“一家一户”为利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持尽快“改造”。所谓的“钉子户”、“上访户”，可能就是“改造工程”的最大“受损者”。由于“城中村”改造涉及每家每户的直接利益，所以受到村民的极大关注，也由于各家各户的“利益收益”各不相同，各家各户的“参与态度”和“参与程度”也自然不同。这正是改造工程中，动员协调工作和矛盾化解工作十分“难做”的根本原因，也是考验政府的行政能力和为民服务意识的关键环节。
还有一个“间接利益相关方”，那就是居住在“城中村”的“外来流动人员”，同样由于“户籍限制”，众多的“外来居住者”，在“城中村”改造中，既无参与权、更无利益分享权。甚至政府和开发商无需“正视”他们的存在，他们只能“默默地”选择“逃离”，去投奔更便宜、更边缘的“临时栖息地”。但“城中村”改造的大幅推进，必然“抬高”租房者的“租金成本”，对当地的劳动密集型制造业带来劳动力雇佣的压力。
在“城中村”改造中，除了“外来居住者”受到“外部性挤压效应”的影响之外，城市政府、开发商、村委会、村民之间是紧密互动的“直接利益博弈者”，政府和开发商可能“合谋勾结”以最大限度获取“土地开发增值”；开发商和村委会，也可能“合谋勾结”以私分截留补偿资金；村委会和村民团结程度越高，与政府和开发商的“谈判能力”就越强，赢得“城中村利益”的机会和收益就越多。
在城市政府的主导下，经过各种利益相关方反复的博弈协商，建构公平、公正、公开的利益协调和利益平衡机制，就是“改造工程”能否顺利推进并没有“后遗症”的制度性关键。这在全国各地的“城中村”改造的各种成败得失案例中可以得到佐证。
在“城中村”改造的历史进程中构建现代城市治理体系
随着中国全面现代化进程的整体推进，相伴而生的城市化的“历史性加速”，“城中村”及其“城中村”问题普遍存在，考验着现代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成为构建现代城市治理体系的契机和机会。
“城中村”改造前，需要健全城中村的自治组织体系，选举公正廉洁的村集体组织和代表，完善村民利益的“组织化表达”机制，为顺畅的协商与谈判过程奠定良好的“自组织”基础。同时，需要中央政府协调和统一各种有关“征地和拆迁”的法律体系，各地政府制定具体的征地和拆迁的实施细则，为“城中村”改造提供协调一致的法律和政策支持。
“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城乡一体协调的发展规划，制定社会资金参与“改造”的融资途径和运作平台，构建政府、开发商、村委会及村民平等沟通的利益协调机制。同时，开放公共媒体和社会组织参与监督的途径和机制。构建政府、企业、社会组织、媒体和民众多元参与、协同治理的城市治理体系，不仅是“城中村”改造工程顺利推进的制度保障，也是提升现代城市治理能力的制度体系保障。
“城中村”改造后，构建城乡一体化的社会保障体系，使城乡居民都能平等享有公平的权利保障，推进“城中村”居民一体深度融入“城市化”进程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供应的基础上，降低“城中村租房”的市鲂枰和“村民建房动机”，消除“城中村”再生的“外部激励”，防止“冒进性的激进城市化”，遏制新一轮“要地不要人”的“城中村”蔓延。同时，在消除户籍限制、对接城乡征地补偿差别、消除外来打工者融入城市的各种制度门槛和制度限制方面，要有所作为。这有利于为新型城市文明的治理能力建设，奠定长久的制度体系基础。
（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导，政治理论室主任）
【参考文献】
①《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，中国政府网，2014年3月16日。
在各方面支持和参与新农村建设的过程中，城市将始终发挥着不可替代的重要作用；同样，支持新农村建设对于促进城市可持续发展，也将产生深远的积极影响。
广大农村没有现代化，城市也很难真正实现现代化
带动农村发展是城市发展的重大责任。我国行政管理体制的一个重要特点是市管县，市管县体制本来是有利于推进城乡协调发展的，但是在城乡二元结构的作用下，却造成了城乡差距不断扩大的客观现实。而目前，农村发展严重滞后，已经从多方面影响到城市的可持续发展。现在已经到了逐步改变农村发展严重滞后局面的时候了。
统筹城乡发展是实现城市可持续发展的基本要求。建设新农村与加快工业化、城镇化是相辅相成的。工业化、城镇化是我国社会经济发展的必然趋势，建设新农村是推进我国现代化的必然要求。没有农村的现代化就不可能有中国的现代化。在现行市管县的体制下，广大农村没有现代化，城市自然也很难真正实现现代化，至少是不能全面实现现代化。推进城镇化可以转移大量农业富余劳动力和农村人口，有利于加快推进农业农村现代化。建设新农村是直接推进农业农村现代化，有利于实现城乡协调发展。应当通过城镇化带动新农村建设，特别在城乡建设规划上要实行统筹考虑和安排，有条件的地方要逐步推进城乡一体化。在某种意义上可以说，新农村建设与城市可持续发展两者之间存在不可分割的内在联系。
因此，实行工业反哺农业、城市支持农村的基本方略，既是建设新农村的可靠保证，又是实现城市可持续发展的必然要求。这有利于扎实推进社会主义新农村建设，也有利于不断增强城市可持续发展的动力。
城市如何支持和参与新农村建设?
可以从多方面着手，但重点应当是改善农村发展环境、带动农村经济社会可持续发展，为新农村建设创造良好的外部环境。
城市二、三产业向农村辐射。通过城市产业结构调整和升级，大力发展现代服务业和高科技含量、高附加值的新兴工业，着力提高城市土地资源的利用效率。同时，有步骤地将劳动密集型产业向小城镇转移，努力创造农村劳动力就业机会，较快增加农民收入，逐步缩小城乡居民收入差距。值得指出的是，向农村转移的二三产业，必须符合环境保护和生态建设的要求，绝不能以牺牲农村环境保护和生态建设为代价。
城市基础设施向农村延伸。依托市管县的现行体制，进行包括城乡在内的统筹规划，使农村基础设施能够逐步与城市对接。重点是加强农村道路、通讯、自来水、垃圾处理、污染治理等公共设施建设，改善农村生产生活条件和人居环境，促进农村服务业特别是旅游业发展。需要注意的是，城市扩展包括基础设施和工业项目上马，必须纳入非农用地计划，做到高效节约利用土地，严格控制占用耕地。
城市公共服务向农村覆盖。特别是要利用城市丰厚的社会资源，加强农村教育、卫生、文化建设，使农村教育、卫生、文化发展水平不断得到提高，逐步实现城乡公共服务的均等化，改善农村居民生活的社会环境，促进农村人口的全面发展。
“十二五”期间，我市基本民生保障水平稳步提高，基层治理能力明显增强，社会服务领域全面拓展，民政发展保障体系逐步完善。
（一）民政事业综合服务能力快速提升。
在中、省民政部门大力支持下，全市民政事业费投入年均以超过两位数幅度增长，2015年达到11.62亿元，与“十一五”末期相比增幅达163.66%。中、省、市彩票公益金投入0.37亿元，与“十一五”末期相比增幅达616.67%。中、省投入项目10个、资金0.75亿元。为我市民政事业持续快速推进提供强力支持。
（二）民政工作创制创新动力实足。
市委、市政府在民政方面下发文件12个，创设惠民政策制度10项。市民政局联合相关部门出台数十个规范性文件，推行重要改革举措8项，参与全国性改革试点3项。创新社会救助制度，构建了社会救助联席会议机制、与扶贫开发工作衔接机制、“一门受理、协同办理”机制、“救急难”主动发现机制、社会力量参与机制，推动大救助体系建设。深化社会组织服务管理体制改革，全市社会组织总数达3841个，率先建立政府购买服务制度，成功创建全国社会组织建设创新示范区。创新发展慈善事业，我市连续三届被评为慈善七星城市。积极推进行政区划调整，建制镇和街道办事处占乡级行政区划总数比例由65%上升到71%，空间布局更加科学合理。
（三）全市民政公共服务最大跨越。
养老床位从1.61万张增至2.65万张，每千名老人拥有床位35.8张，比全国平均水平高19.3%。农村五保集中供养率由50%提高到56%。居家养老服务在城市社区基本实现全覆盖。建成省级救灾物资储备库1个，县级救灾物资储备库5个，多灾易发乡镇救灾物资储备点15个。建成应急避难场所30个，创建全国综合减灾示范社区25个。建成儿童福利机构1个，建成儿童福利指导中心6个，建成流浪儿童救助保护中心6个。完成市军休所维修改造，建成烈士纪念设施3处，47座散葬烈士墓和2处散葬烈士纪念设施得到全面维修保护。社区服务中心（站）覆盖全市90%的乡镇（街道）和96%以上的社区。
（四）全市民政服务对象得到最多实惠。
城乡低保标准年增幅分别达到7%和9%，农村五保对象集中供养标准达到每人每年400元、分散供养标准每人每年300元。重点医疗救助对象个人自付合规住院费用救助比例由最初的50%增至70%。孤儿和艾滋病感染影响儿童全部纳入国家保障，基本生活费集中养育标准达到每人每月1246元、分散养育每人每月748元，分别比国家标准高24.6%和24.7%。100%的县（区）建立惠民殡葬制度。高龄补贴政策覆盖全市所有80岁以上高龄老人，基本养老服务补贴覆盖率超过18.1%。困难精神病人获得政府补贴。抚恤补助标准连续五年每年以15%-20%的比例大幅提高，下拨的抚恤补助金从“十一五”期末的1.30亿元增加到“十二五”期末的2.36亿元，增幅达201.5%。福利彩票五年累计销量突破4.96亿元，筹集公益金1.74亿元，与“十一五”时期相比，增幅达103.3%。救助管理管理系统，优抚信息系统、婚姻登记信息系统等10余个业务系统在全市推广普及。
民政工作中存在的不足，主要表现在民政事业发展县（区）之间、乡镇（街道）之间、城乡之间、行业之间发展不平衡，城乡统筹发展和协调发展任重道远。基层民政队伍和能力建设有待加强，基层人员队伍素养能力欠缺与日益拓展的民政职能严重不匹配。一些民政政策宣传力度不够，落实协调力度不够。作风不够深入，造成一些困难群众的诉求没有得到及时解决，一些民生政策落实出现不公的现象，甚至一些地方、一些领域出现了不正之风和腐败问题。这些问题必须引起高度重视，在今后工作中认真加以解决。
二、未来五年工作打算
“十三五”时期，我国全面建成小康社会进入决胜阶段，“五位一体”总体布局纵深展开，“四个全面”战略布局协调推进，脱贫攻坚进入冲刺期，人口老龄化日趋严峻，群众对民生需求预期更加多样化。未来五年，民政工作发展的机会、改革的难度都将与日俱增。民政民生工作需要正确认识新要求和适应新形势新常态，推动民政事业持续健康发展。
（一）指导思想和工作思路。
指导思想是，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指引，以切实保障困难群众基本生活、积极提升困难群众发展能力为根本出发点和落脚点，以培育发展社会力量、推进治理体系和治理能力现代化为重要支撑和着力点，以“务实创新、争创一流”为目标，充分发挥民政在社会建设中的骨干作用，努力开创民政事业发展新局面。发展思路为，紧紧围绕民政工作兜底保障的基本属性，强化基本民生、基本权益的保障职能；紧紧围绕民政工作积极民生的发展要求，推动实现从完善补缺向适度普惠的转变；紧紧围绕民政工作多元参与的有效路径，充分调动各有关主体的积极性和创造性，形成整体合力，实现共建共创；紧紧围绕民政工作协调发展的目标导向，强化公平意识和包容共享精神，有效缩小城乡、区域和不同人群之间的保障及服务差距，不断完善基层治理体系、利益协调机制和矛盾化解机制，促进社会和谐稳定。
（二）总体要求。
民生保障能力要明显增强，社会治理水平要显著提高，服务国防和军队建设要更加有力，提供专项社会服务要更加有效，形成各个部门和各项工作之间有机联系、分工明确、相互支撑、协同发展的推进格局，构建制度更加完备、体系更加健全、覆盖更加广泛、功能更加强大，与经济社会发展水平相适应的现代化民政事业体系。
关键词：新型城镇化；健康发展；失衡
中图分类号：F299.21 文献标识码：A
文章编号：1007—7685（2013）09—0012—04
2013年中央经济工作会议提出，要围绕提高城镇化质量，因势利导，趋利避害，积极引导城镇化健康发展。当前，我国新型城镇化发展存在的问题主要表现为城乡发展失衡、空间分布失衡、规模结构失衡、要素结构失衡、“四化”发展不平衡、软硬件失衡及生态失衡等七大失衡，这七大失衡极大地影响我国新型城镇化建设，只有采取相应的措施调整、纠正这七大失衡，才能促进城镇化的协调、健康发展。
一、当前我国城镇化发展中的七大失衡问题
（一）城乡发展失衡
城镇化不是城镇单方面实现现代化的过程。从本质上说，城镇化是城市文明不断在城市发展并辐射农村的过程，是农村同步实现现代化的过程。但由于我国长期实行工业优先发展战略及农业支持工业政策，农业资源大量流向工业等非农业部门，农村资源大量流向城市，结果造成极不平衡的城乡与工农发展态势，形成极具特色的城乡“二元结构”，城乡收入差距不断扩大。据测算，2010年我国城乡收入差距比已达3.23：1。当前，城乡分割仍是我国最大的社会结构性矛盾，明显滞后的农业现代化是我国实现现代化的短板。由于城镇化演变成了城镇单方面的现代化，城市的楼越盖越高、马路越来越宽、设施越来越先进，而农村则呈现空洞化趋势，在经济、文化、社会发展等方面都落后于城镇，部分农村逐步衰落，越来越失去生产、生活的吸引力。城乡“二元结构”严重制约了我国经济、社会的持续、健康发展及现代化的建设进程，不利于我国的社会稳定与和谐。
（二）空间分布失衡
我国城镇化发展的空间分布不平衡，呈现明显的东高西低特征。长三角、珠三角、环渤海三个相对成熟的城市群都分布在东部地区，中、西部地区城市发育明显不足，城镇化发展速度相对缓慢，城镇数量较少、规模较小，城镇化水平较低。2010年，我国东部地区城镇化率平均为60%，而中部、西部地区城镇化率平均只有45%和41%。城镇化发展的区域失衡，导致人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大地增加了经济社会运行和发展的成本。中西部地区工业化、城镇化不足省份的千百万劳动者背井离乡涌入东部沿海地区就业的同时，也造成当地留守儿童、留守老人等过多而产生的三者多的农村社会问题。
（三）规模结构失衡
长期以来，由于我国政策的倾斜、资源的不合理配置，大城市集聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源，吸引着各地各类人才和劳动力资源蜂拥而至，导致我国城市人口过度集中于超级城市和特大城市，形成“大城市太大、小城市（镇）太小”的不合理局面。据统计，我国10个超大城市的人口总数超过8000万，其中上海、北京、重庆的人口超过千万；200万人以上的特大城市（含超大城市）有40个，总人口超过16 500万人。同时，我国1.9万个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。另外，2000～2010年，我国地级以上城市建成区面积增长95.8%，县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。由此可见，我国城镇的规模结构失衡已相当严重。
城镇规模结构的失衡，一方面，导致大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力间的矛盾加剧，广泛受到交通堵塞、环境污染、资源紧张等“大城市病”的困扰。统计显示，我国两百万人以上的50座主要城市，居民平均单行上班时间要花近40分钟，而欧洲同等规模城市仅需27分钟。另一方面，中小城市集聚产业和人口功能不足，缺乏规模较大的支柱产业，基础设施落后，公共服务缺乏，潜力没有得到充分发挥。
（四）要素结构失衡
长期以来，我国各地都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口的集聚。把农业的转移人员仅当作生产者、劳动力，而不愿意接受他们本人和家属进入城市成为市民，结果导致现在比较严重的城镇化滞后于工业化、人口城镇化严重落后于土地城镇化的不合理局面。现阶段，我国城镇化率刚超过50%，但按照户籍人口计算仅在35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。事实上，在将近7亿的城镇人口中，有近一半的人不是真正的城市市民，这就是所谓“半城镇化”或“伪城镇化”。城镇化的核心是“人”的城镇化，人口城镇化落后于土地城镇化，不符合推进城镇化的根本目的。同时，人口城镇化落后于土地城镇化，也不利于城镇的持续、健康发展，不利于社会的和谐稳定。
（五）“四化”发展不平衡
当前，我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入发展，但“四化”发展存在不协调和不平衡问题。一是工业化与城镇化互动不足，城镇化滞后于工业化。表现在一些中小城市和小城镇缺乏产业支撑，人口承载能力不强，难以满足工业化发展的需要。据世界银行数据显示，2010年，全球平均城市化率为50.9%，工业化率26.1%，两率比值为1.95，发达国家更高，美法英德日分别达到4.1、4.11、4.09、2.64、2.48；“金砖国家”巴西、俄罗斯、南非和印度分别为3.22、1.97、1.38和1.15，而我国城镇化率为51.3%，工业化指数是46.8%，两率比值仅为1.09，表明我国的城镇化滞后于工业化。二是信息化与工业化、农业现代化融合不够。我国工业化发展很快，但大多呈简单数量上的增加，信息化并未全面推进，仍处于以局部应用为主的阶段。农业信息化较之工业信息化水平更低。信息化与工业化、农业现代化过程发生脱节，导致工业、农业都不能从广度和深度上运用信息化，信息化与工业化、农业现代化的融合放大作用没有充分发挥。三是相对于快速推进的工业化、城镇化和信息化，我国农业现代化发展明显滞后，城乡发展失衡依然是最明显的社会结构性矛盾。“四化”发展不同步、不协调，不利于我国新型城镇化的健康发展，也极大地影响了我国国民经济发展和社会全面进步。
（六）软硬件发展失衡
新型城镇化建设包括“硬件”建设与“软件”建设两方面。其中，“硬件”主要指城市的高楼大厦、道路交通设施、绿化及亮化等基础设施以及经济实力（GDP规模）等，它们是城市的“硬实力”或“硬环境”；“软件”主要指市民素质、城市精神文明、城市社会服务等方面，它们是城市的“软实力”或“软环境”。当前，我国城镇化发展过程中，偏重于“硬实力”建设，而忽视了“软实力”和“软环境”建设。具体表现为两方面：一是重“大拆大建”、“推倒重来”，轻传统保护，结果导致城市记忆的消失、千城面貌趋同，城市缺乏居民文化认同感和对外的文化吸引力，城市精神衰落。二是重GDP规模、“贪大求洋”、“攀高比新”，轻人文关怀、民生幸福。这样的城镇化偏离了城市发展的目的，忽略了改善民生、让居民生活更美好的本质。
（七）环境问题及生态失衡
生态平衡是生物维持正常生长发育、生殖繁衍的根本条件，也是人类生存的基本条件。城市的净化、绿化、美化，需要完整的生态基础设施的支撑。但我国不少城市（镇）盲目追求高、快、宽、大、亮等形象工程，沿袭先污染后治理、先规模后效益、先建设后规划的发展途径，致使不少城市（镇）大气污染和水污染严重，“垃圾围城”现象普遍，生态恶化趋势不断加重。这样发展下去必然导致生态失衡，直接危及到我们的健康和生命安全。
二、促进我国新型城镇化协调、健康发展的措施
（一）统筹城乡，促进城乡协调发展
促进新型城镇化建设，必须统筹推进城乡建设。要将人口城镇化与新农村建设衔接起来，协调好人口城镇化与农村现代化的关系，既要防止出现“城市病”，也要防止出现农村逐步衰落、“空心村”等“农村病”。为此，要加大统筹城乡发展力度，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针；要尽快在统筹城乡发展体制、机制上实现突破，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，努力做到城乡规划、基础设施建设、公共服务一体化，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；加大强农惠农富农政策力度，确保公共财政、预算内固定资产投资、土地出让金更多地向“三农”倾斜，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，逐步缩小城乡差距，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
（二）统筹区域，促进城镇空间布局的合理化
为促进城镇空间布局的合理化，我国未来的城镇化发展，应按照国家区域发展总体战略，加强对不同地区城镇化的分类指导，综合考虑自然、经济、社会、文化以及行政区划等多方面因素，尽快制定和出台全国统一的、综合的、多层次的总体空间区划和发展规划方案，使城镇化与区域经济发展水平相适应，与区域人口资源环境相协调。具体说，东部地区应加强城镇之间的网络化联系，促进城乡区域基础设施共建共享，着重提高城镇化质量；中部地区应大力培育城镇群和区域中心城市，增强小城镇发展动力，促进农村富余劳动力就地就近转移；西部地区要推行生态环境保护优先的集中式城镇化发展战略，促进人口向承载能力强的中心城市集聚；东北地区要提升城市综合服务功能，促进老工业基地资源型城市转型和产业振兴。同时，运用综合交通网络和信息化网络把东中西、大中小城市和小城镇连接起来，促进各类城市功能互补、协调发展。
（三）“控大促小”，促进大中小城市（镇）协调发展
为改变我国中小城市（镇）发展滞后的不合理现状，未来我国应根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，科学规划城市群规模和布局，完善大中小城市协调发展机制，要从以“大城市”为重心向“大中小城市（镇）”协调发展转变，将资源、优惠政策等更多地向中小城市（镇）倾斜。在以大城市为依托发挥大都市圈规模效应和集聚效应的同时，更重视在都市圈以外地区发展中小城市，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，改变人口过度集中于大城市的状况。对小城镇的发展，应重点关注县域城镇、城市圈或城市带周边城镇的发展。要根据小城镇自身的区位和资源优势，推动小城镇从更广阔的空间寻求动力，积极主动地争取产业合作，融入中心城市区域，制定联接区域市场、辐射农村腹地、突出发展特色的发展战略，真正进入到“区域需求——城镇沟通——带动农村”的体系中来。
（四）以人为本，促进农民市民化
新型城镇化建设的根本目的是改善民生、造福百姓和富裕农民，城市的发展都应以人的福利和权利为最大化。因此，城镇化的核心（重心）应是人口城镇化或农民市民化。因此，推进新型城镇化，必须重新确立以人为本的理念，以推进农民市民化为抓手，使农民在就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面同样享受市民待遇，以使更多的农民共享现代城市文明。为此，必须改变过去简单地促进人口比例增加和城市面积扩张的方式，要实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由“乡”到“城”的重要转变。加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。加强农民工职业培训、社会保障、权益保护，推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、住房租购、文化服务等基本权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
（五）统筹兼顾，促进“四化”同步协调发展
促进“四化”同步协调发展，一是推动工业化与城镇化良性互动。工业化是城镇化的经济支撑，城镇化是工业化的空间依托，应以工业化催生城镇化，以城镇化促进工业化，构筑优势互补、合理分工的城镇产业发展格局，增强城镇综合承载能力和可持续发展能力，推进农业转移人口融入城镇生活，提高城市宜居水平。二是推动信息化与工业化、农业现代化的深度融合。信息化与工业化、农业现代化的融合是一种深层次的信息化，它的本质是用信息技术来解决工业、农业的问题，促进工业、农业的技术创新。因此，要推进信息化与知识创新体系的融合，加大信息网络技术的研发和应用，促进工农业信息化水平的提高。三是推进城镇化与农业现代化相互协调。加大统筹城乡发展力度，完善体制和政策，着力推动工业反哺农业，使农业得到城镇化、工业化的更大支持，促进城乡产业协调发展。
（六）“软硬兼施”，促进城镇建设软硬件协调发展
对于一个城市来说，硬件与软件同等重要，硬件建设与软件建设应共谋划、同推进，不能重硬件、轻软件，也不能先硬件、后软件。而且，城市应承载人文精神和价值内涵，体现文化和个性，不能把城镇化简单归结为土地城镇化、房地产城镇化。因此，我国未来的城镇建设，应按照建设现代文明城镇的要求，加快由以生产力布局为核心的传统规划模式向以人为本的全面发展为核心的现代规划模式转变，从满足人的生活、交往、精神文化需求出发，在强化城市产业支撑、完善城镇基础设施和公共服务设施等硬件建设的同时，还要重视“软件”建设，最重要的是彰显城镇体系规划的人本价值取向，提高市民的开放意识、法治意识、创新意识、生态意识。同时，完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会管理水平，提升社会服务和居住服务水平。
城乡一体化管理成为必然趋势
城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。
目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。
村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。
首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。
其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。
此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。
将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。
作为生活方式的村民自治
新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。
乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。
作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。
未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。
作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。
作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。
走向社区建设
在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。
在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。
从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。
首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。
其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。
再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。
新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。
关键词:农村地区 民族地区 新农村建设 战略思考 对策研究
新农村建设是党和政府在新形势下为治理“三农问题”而提出的着眼长远、统揽全局的战略举措，是我国农村现代化的重大历史任务和推进器。基于新农村建设的“整体性、系统性、全局性、长期性、复杂性”，我国要有效推进其新农村建设的稳步健康发展，就需要基于战略的高度从理论上来加以思考和认识。本文在调查的基础上经理性分析，提出若干理性思考，以更好地推进新农村建设，为我国社会主义新农村建设提供理论基础。
新农村建设是一项复杂的社会系统工程
新农村建设作为我国在现代化进程中的重大历史任务，不仅是在新形势下治理“三农问题”的根本途径，而且是支农惠农政策的深化，是一项全社会的事业，需要社会各方面的广泛参与。因而，新农村建设不仅仅是农村工作—农村干部的事、农民自己的事及农业部门的事。事实上，农村工作只是社会大系统的部分工作，农村和城市是相辅相成的。因此，社会的各行各业都要积极地加入到新农村建设的伟大实践洪流之中，“服务农民、支持农业、发展农村”—既要发挥农民的主体性，又要发挥政府的引导作用，激发各行各业支持新农村建设的热情;既要大力发展农村经济，又要促使城市经济的有效发展，以充分发挥城市对农村的辐射带动作用。
新农村建设的目的是促进城乡协调互动发展
新农村建设战略提出的现实背景之一就是城乡差距扩大，农村在现代化进程中被边缘化，农村城市社会发展失调。因而，新农村建设是基于农业生产综合能力的提高来强化农业的基础地位，夯实城乡协调发展的物质基础。城市与农村是人类社会的不同表现形态，二者互为市场，相辅相成—农村发展好了，不仅可以为城市发展提供基本生活资料和原辅资料，为城市发展输送更多的建设者(如农民工等)，而且可以成为城市工业产品的重要市场;城市得到了有效发展不仅可以为农村发展提供更好的各种服务，而且将会吸纳更多的农村剩余劳动力。因此，新农村建设战略的实施不仅仅是促进农村社会的进步，而且是实现城乡社会协调互动发展的重要途径和理性选择。
新农村建设要正确处理好经济发展与生态建设的关系
生态建设与农业经济发展是一种相辅相成、互为因果、协同发展的共生关系，农村地区在推进新农村建设时就应从宏观、中观、微观三个层面来正确处理二者之间的关系—基于生态建设与经济发展相统一的原则，把生态环境及其建设放在基础地位，把经济发展作为生态建设和环境保护的必然要求和最终体现，促进生态建设与经济发展的良性结合，实现生态平衡与经济平衡相一致的目标，使经济发展与自然资源的承载能力相协调，从而实现生态与经济的动态平衡与良性循环，这是推进新农村建设的重要环节和根本目标。
新农村建设没有统一模式
基于农村地区的地理、气候、交通等自然条件及社会状况的差异，各农村地区在具体实施新农村建设时就应在有效把握新农村建设内涵的基础上“科学规划、分类指导、因地(时)制宜、统筹兼顾”，从而突出地方“特色”，做到“同中求异”。因此，各农村地区在进行新农村建设时，其不同地方和区域要根据自身的特征和现实状况(自然条件和社会条件)，积极探索并实践符合当地客观状况和农民意愿的新农村建设模式，允许农村地区各地的新农村建设要基于其“起点差异、进程快慢、水平高低、方式各异、模式不同”而呈现出“百花齐放”的良好格局。
农村经济不能简单等同于农业经济
调查表明，一些地区在推进新农村建设时，把大力发展农村经济摆在首要地位，不仅通过大力发展现代农业以实现农民增收，合理引导城乡产业布局及其发展，这本是新农村建设的题中之义，但却误把农村经济等同于农业经济，从而不利于新农村建设的进一步顺利开展。事实上，农村作为一种特殊的社会形态，农村经济除了第一产业的农业外，第二、第三产业也应涵盖其中，只是从整体上讲“工业经济、服务经济等”在农村经济中所占的比重低。因此，少数民族地区要大力发展农村经济，不仅要通过对传统农业的改造来建立现代农业，而且要大力发展第二、第三产业(如农产品加工、服务业、劳务输出等)，以实现农村社会的健康、快速、和谐发展。
大力发展农村教育
百年大计，教育为本。要使农村地区的新农村建设得到有效持续发展，大力发展与新农村相适应的农村教育就显得甚为必要和迫切，这不仅是农村社会得到有效发展的基础性条件，而且是加快农村实现现代化和小康的重要保障，关系到新农村建设及和谐社会构建的全局。需要指出的是，农村教育不仅仅是指农村义务教育，如职业教育和成人教育(技能培训)在目前显得更加突出;同时，基于职业教育内容(农业使用技能及第二、三产业技能)，农村教育要“三教”有机结合，以实现“三教的有机统一”，这是农村教育的必然选择和趋势，从而造就“有文化、有技术、会经营、善管理”的新型农民。当然，成人教育不仅仅是单指农民自身，还应包括广大农村工作干部及技术人员，农村干部素质的提高也是新农村建设的重要内容。
构建农村社会化服务体系并完善公共产品供给机制
新农村建设作为实现农村现代化的一种战略决策，给“三农问题”的治理提供了良好的契机，可以说新农村建设与“三农问题”的治理在本质上是一致的。调查表明:目前的三农问题“不只是农业经济和农民负担问题，还是与集体经济联系在一起的农村社会组织的解体”(周建明，《建立发展的社会纬度》，2007)，这一点还未被人们所充分认识。因此，建立并完善与集体经济相应功能相对应的农村社会化服务体系(农村义务教育 、新型农村合作医疗、农村社会保障、农村中介组织、农村集体经济组织等)势在必行。同时，政府应“有所为，有所不为”，大力发展农村社会事业，完善公共产品的供给机制，从而为新农村建设提供丰富的、足够的、适合的公共产品，提高公共服务质量。
加强制度的改革与创新
谋划未来中国经济增长，应当顺应新形势下的新特点，寻求新阶段的新动力。放眼“十三五”规划，中国经济具备了持续向好的条件，拥有了稳定增长的基础。着眼“十三五”乃至更长时期经济的行稳致远，中国应从三个方面寻求经济增长新动力，即向改革要动力，向调结构要动力，向改善民生要动力。“三大动力机制”将成为中国经济新的支撑点，将为中国经济持续健康发展提供澎湃动力。
构筑全面改革动力机制
更好发挥市场决定性作用
“十三五”规划在本质上就是一个全面深化改革的规划，把改革贯穿规划始终，通过改革为中国经济提供持续动力，是这份规划最鲜明的特色和最本质的内容，围绕形成强大改革动力这一目标，“十三五”规划要以发挥市场决定性作用为重点，推进重要领域改革取得新突破，建设完成中国特色的市场经济体制机制。
建立市场决定机制，深化重点领域改革。建立统一开放、竞争有序的市场体系，构建公平开放透明的市场规则，加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。 “打破一亩三分地”思维，打破地方主义，建立健全社会征信体系，特别是清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，通过区域一体化战略，打破行政区划壁垒，建设统一开放和竞争有序全领域现代市场体系。
建立政府退出机制，简政放权促“三高”。抓住简政放权这个“牛鼻子”，使高效市场、高效政府和高效社会有机结合，充分激发市场发展动力、社会创新活力和政府服务能力。把“错装在政府身上的手”换成市场的手，建立政府退出机制，推行负面清单和权力清单相结合的制度。
建立开放融合机制，优化营商准入环境。开放也是改革，开放可以促进改革。进一步提高对外开放的层次和水平，打造对外开放升级版。推动自贸区改革经验的复制和推广，通过改革创新形成与国际接轨的制度机制，创新涉外投资管理体制，改革涉外投资审批体制，建立外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，不断加强与国际市场的深度融合。
建立法治保障机制，推进现代市场治理体系和治理能力现代化。通过完善法治为改革护航，为改革助力，全面推进现代法治市场经济体系建设，实现市场治理能力现代化。高度重视运用法治思维和法治方式推进全面深化改革。法治的改革和改革的法治化是 “十三五”改革动力机制的基础。坚持于法有据、依法而为，保障改革成果公平分享、惠及全民。
优化结构调整动力机制
以转型升级推动协调发展
“十三五”是一个必须调整经济结构、转变发展方式才能持续发展的时期。精准拿捏宏观调控的方向和力度，既要把握总量平衡，更需着眼结构优化。应从优化供给和改善需求两侧精准发力，加强政策引导，推动发展从粗放型向集约型转变。要充分认识到经济发展中结构调整的艰巨性，关注现有产业结构对经济增长的承载能力、经济增长下行对产业结构调整带来的风险以及在产业结构调整中出现的新型产业关系。
增强内需拉动力，不断挖掘和释放“需求富矿”。中国13亿人口是世界上最大的消费市场，也是“需求的富矿”。加快现代服务业发展，推进消费主导型经济是稳增长必由之路，要夯实消费主导的经济基础，增加居民收入，加强城乡居民社会保障，加快收入分配制度改革；促进消费市场的培育创新，更新消费观念，引导消费需求，培育消费热点，扩大消费领域，使消费模式由雷同化、平板型向多样化、梯度型转变，使消费结构由生存型向享受型、发展型转变，使消费方式由自我积累型向信贷消费型发展等。
建立新型城镇化推进机制，破解城乡二元结构。围绕以人为核心加快形成新型城镇化建设的配套联动机制，以高效、包容理念，破解城乡二元结构难题，加快构建转移人口市民化转移人口享受基本公共服务便利化的推进机制。重点包括土地制度改革、户籍制度改革、棚户区改造、多元化可持续城镇化的投融资机制等，推动城镇化布局和形态的优化升级，让城镇化这个推动内需的最大潜力得到充分挖掘和释放，为 “十三五”中国经济的发展提供强大动力。
建立区域均衡发展机制，构建梯度发展格局。中国的改革从沿海起步先行、溯内河向纵深腹地梯度发展。“十三五”期间，要进一步加快实施京津冀一体化、长江经济带建设等国家战略，通过东西双向开放，借势“两带一路”、形成沿海、沿江、沿边与中西部相互支撑、均衡发展、良性互动的全新动力机制。让各大板块的产业和基础设施连接起来、要素流动起来、市场统一起来，促进产业有序转移衔接、优化升级和新型城镇集聚发展，形成直接带动区域经济强大发展的新动力。
建立产业优化升级机制，深化创新驱动战略。推动产业优化升级，根本在于创新驱动。以体制创新引导科技创新，以科技创新驱动经济转型升级，积极引入增量，培育“新鸟”，同时，让“老鸟”变“壮鸟”。围绕创新驱动，加快培育战略性新兴产业，大力引进高端新型电子信息、节能环保、新能源和新材料等战略性新兴产业，加快“机器换人”战略实施，抢占大数据、新产业的制高点。全力打造以科技创新为核心、以制度创新为根本、以人才创新为支撑、以企业创新为主体、以载体创新为抓手、以服务创新为保障的城市创新体系。
建立生态文明倒逼机制，大力推动绿色变革。更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，建立科学合理的制度体系，把环境保护作为发展的“高压线”，通过节能减排倒逼转型升级，通过市场手段淘汰落后产能，大力推进结构节能，严格执行“能评”制度，加快淘汰落后产能。积极推进绿色金融体系，加强信贷、财税、土地、价格等多种政策的协调配合，把有限的要素资源引导和配置到先进产能的发展上。
建立改善民生动力机制
增强内需拉动作用
人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标。改善民生对增加消费、扩大内需至关重要。进一步深化收入分配制度改革，扩大中等收入群体，构建社会保障安全网，立足增加就业，着眼平衡发展，强调公平公正，注重改善民生，促进社会进步，推动包容性增长，把百姓对生活的热爱转化为中国经济后发的动力。
建立居民收入增长机制，让发展成果更多惠及民生。大力推动实施居民收入倍增计划，通过收入分配制度改革促进收入公平分配，让发展成果更多更公平惠及全体人民。以推进收入分配的合理化为目标，深化以政府分配机制为主导的收入分配法律制度改革与发展。 “十三五”收入分配制度改革的重点，是建设一体化有序流动的劳动力市场体系和市场化配置资源的资本市场体系，构建和谐劳动一资本关系以及劳动一资本双赢的收入分配关系。以“三公”经费改革为契机，有效推动公务员工资改革联动突破，推动公务员工资收入分配改革，深化行政性垄断行业收入分配改革，进一步完善集体协商机制。在赋予农民更多（土地）财产权利，增加城乡居民财产性收入的同时，增加城乡居民经营性收入。启动新一轮税收制度改革，构建促进收入分配公平的税制体系，充分发挥税收对于收入分配的有效调节作用，改革和完善再分配制度。
建立就业创业激励机制，壮大市场主体和小微企业发展。就业是收入之源，是民生之本。加大对重点人群就业扶持力度，加强对高校毕业生、失业人员就业创业的财税金融扶持和服务力度，加快发展现代职业教育，深化工商登记制度改革，培育更多市场改革，减轻中小微企业负担，推进知识产权保护，营造更好的创业就业环境。
党的十八届三中全会首次提出以“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为全面深化改革的总目标。在学术语境中，对国家层面系统规划设计的深入研究，对地方治理能力创新提升的广泛探讨，对典型实践经验的梳理总结，构成了一个极为广阔、极富创造性、极具理论和现实价值的领域。
深刻指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。地方治理体系是国家治理体系全局中的底盘、基座，是中央决策、顶层设计执行能力的最终落脚点。因此，如何有效提升地方治理能力和治理体系科学化水平，不仅受到党和国家的高度重视，也是地方政府、基层组织以及广大群众普遍关心的问题，更是推进整个国家治理体系、治理能力现代化的基础和核心环节。
现代政治实践中，治理形态和治理工具丰富多样，因运而生，因时而变，因地制宜，因势而进，难以一律。尤其在中国这样的大国，不同的市、县、乡镇，其人文环境、历史积淀、文化特质、经济基础、资源禀赋、产业结构等各方面情况可能有着极大差异，相应地，也需要充分运用系统思维逻辑，以差异化的治理思维、治理方法与之分别适配。
“于一微尘中，悉见诸世界。”地方、基层治理创新虽为局部，亦有深远意义。在巩固和加强中央权威前提下，充分释放地方创新积极性，对一些重要领域、重要环节、尤其是体制机制桎梏加以涤荡突破，更务实地面对实践中的突出问题，“以问题倒逼改革”，有针对性地提出解决重大现实问题的改革方案并抓紧落实，无疑能够为国家治理体系现代化提供不竭的能源与活力。
一种全新的国家地方治理视角，既涵盖中央政令权威的确保和顶层设计的不断完善，也涵盖各地、各级根据本地实情，从民生保障、权力运行、城乡统筹、多元参与、法治规范等关键环节上长远规划，稳扎稳打，摸索出一条绝不“在根本性问题上出现颠覆性错误”、又能容纳各方意见、利于政府转型、加强阶层互动、合理分配利益的长效稳健机制。这需要富有人性、宽容试错的政策环境，也需要思想理论、学术研究的上的超前探索、全面创新。
――《人民论坛・学术前沿》
一、农村经济组织与创新
组织在农村部门的经济行为研究中一直是热点和具有分歧的话题。发展经济学、新制度主义和农村组织经济学是三个研究农村经济组织的主流思路。发展经济学实现了将组织研究从制度研究中剥离出来,作为影响农业发展的独立变量,进而再到从结构研究为主向政策研究为主,重视农村个体在政策和体制下的行为方式的转变。新制度经济学则将交易成本、信息不对称、委托等概念引入到农地产权和农村发展的研究中。农村组织经济学则在农村信贷市场、农地产权市场、农业税收和农业技术利用等方面系统解释了组织制度对于农村资源分配以及如何变动以适应变动环境。组织理论研究的结果表明,农村发展中的组织方式、结构、规模、政策适应性对农村的信贷、产权、技术合作等生产行为具有非常重大的影响。
从中国的实践来看,农业的家庭经营制度与合作制度的结合是迄今为止最有效的农业制度安排。在家庭经营长期不变的情况下,通过农村经济组织创新克服农户小规模分散经营的局限性,有序地引导农户和市场接轨,走向专业化、商品化、现代化,实现农业增产、农民增收,从而把家庭经营与合作经营的优势有效地结合起来。因此,中国农村经济组织创新的关键在于:在保持目前家庭经营制度不变的前提下,如何将分散的小农户组织起来,变成集中的适应现代农业发展趋势的合作经济组织。新形势下的农村经济组织创新与过去的合作化有本质的不同。它是遵循自愿平等、风险同担、利益共享的原则,按照现代农业生产的专业化分工,由其产业链条和内在的经济利益所联结起来的合作关系。
二、城乡一体化进程对农村组织创新的需求
进入21世纪,我国农村发展目标逐步向城乡统筹和城乡一体化方向迈进。以农民的居住向城镇集中、乡镇工业向园区集中和农业生产向规模经营集中为特点的农村新型发展模式,客观上要求不断创新能够克服分散经营局限,有效整合各种资源的农村经济组织。农村经济组织创新是推进城乡一体的产业化形成和发展的基础性条件。因势利导地发展培育农村经济组织对加速推进城乡一体化进程十分必要。一是农村改革中变化的利益关系需要农村新型经济组织调节。城乡一体化使改革由农村内部利益关系的调整,转向工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局的调整,涉及的利益关系更为复杂。农民权益的维护很大程度上取决于他们的组织程度及参与决策程度。由于传统的农村经济组织在结构、规模、功能等方面已经无法满足调节新的利益关系的要求,需要新型农村经济组织提高农民的组织化程度,降低交易成本、自然风险和市场风险,增强农民自身在市场经济中的利益诉求能力和市场交易能力。二是提高农业技术贡献率需要新型经济组织实施。农村经济组织在农业技术转移和扩散过程中的作用不可替代。突出的农业技术贡献率是建立在中介组织的技术推广基础上的,它能消除农民参与市场经济的技术梗阻,降低农民使用新技术的风险。土地规模化经营后,为提高农业技术贡献率,必须通过提高组织化程度来提升各种农业要素的利用效率,确保农户所需生产要素的供应和先进技术的推广与运用,延长农业的产业链条,增加农产品附加值。三是转变农业发展方式需要新型经济组织实现。将增长建立在通过对种子、化肥、农药、能源等资源性消耗投入上的农业生产方式,不仅造成单位面积的过高能耗和不断上扬的生产成本,而且造成食品安全、环境污染、生态系统破坏等诸多问题。通过规模化的组织和生产,可以优化农业基础设施和技术手段,将农业生产建立在现代化、大生产方式基础上,剔除小农户生产过程的随意性和失控性。改变传统农业分散、无序的生产流程和高消耗、高污染的发展思路,推进农业发展方式走向集约、节能、环保的新型产业化道路上来。四是农业国际竞争需要新型农村经济组织的介入。面对规模化、组织化程度极高的农业跨国公司、合作社联盟和国际性垄断集团,我国现有的农村经济组织竞争基础十分薄弱。传统的农业经济组织不能完成农业与国外市场的对接。囿于产业组织缺陷无法通过资本与技术替代解决,农村经济组织的未来之路必然是通过组织创新,形成规模经济和集聚效应,通过现代农业科技的推广和经营方式的变革,实现降低农业生产成本,提高农业国际竞争力的目的。
三、一体化进程中农村经济组织的缺陷
与城乡一体化快速推进的实践进程相比,农村经济组织的成长明显滞后于现代农业的发展,其根源在于组织化进程中的体制性缺陷。一是动力性缺陷。由于没有很好解决农村经济组织发展的主体性问题,在处理利益和风险、分配和积累、决策和责任等关系上缺乏适当的激励约束制度支撑,导致农民自主发展和参与发展的积极性不高,农村经济组织自主管理和自主增长能力较弱。农村发展缺少在自组织中变迁的动力,自组织能力严重弱化,自我发展动力与活力不足。二是结构性缺陷。突出表现在经济组织结构的层级缺陷和同质化。前者表现为沟通政府和农户之间的中间层级的缺失,导致经济组织结构出现断层。后者表现为农村中的经济组织与农村中的政治组织同质化,村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能混淆。对农村主要生产资料使用权和管理权的紊乱管理,阻碍了农村经济组织相应功能的发挥。三是规模性缺陷。由于农户人均资源较少带来的组织成本的高昂、农村各种资源产权的模糊性、农村资本的稀缺以及地域封闭等影响,目前的农村经济组织活动大多空间狭窄、内容单一。许多经济组织由本地数量有限的农户组成,活动空间和内容仅限于小范围的技术和贸易服务,因此表现出规模小、影响力弱、带动性差,缺乏适应和开拓市场能力的特点。大量组织长期徘徊在小范围、低层次服务的水平上,很难对农户形成持续的吸引力和获得农户认可。四是创新性缺陷。城乡一体化的进展推动了部分发达地区农村集体经济组织逐步进行公司制、股份制改造的组织转型。但在更多的欠发达地区,农村集体经济却不得不面对空壳化的状况。传统的政府主导型的经济组织不能及时重组改造,通过创新体制机制焕发新的生机活力,供销社、信用社的功能不断萎缩,乡镇企业面临体制和产业转型的困苦。新兴的由农民自发形成的新型私人合作组织,则由于政策法规配套、人力资源素质、资金规模等因素困扰,处于萌芽阶段。农村经济组织的创新性缺陷导致了农业产业化的组织需求缺口。
四、一体化进程中农村经济组织创新的思路
农村经济组织创新的核心是按市场规律使农村各种组织得到积极有效的发展,让农民成为市场主体,培育农村市场经济。一是以主体创新推动农村经济组织的活力。农民是农村经济组织创新的主体,应充分尊重农民的首创精神和农民意愿,坚持进出自由,按照“民办、民管、民享”的原则,进行多种形式的探索,通过农民自办、官民合办、能人领办、嫁接联办等多种形式建立新型经济组织,帮助农民建立起符合社会主义市场经济体制需要的契约关系,在法律上明确其财产关系和责任形式,发展培育现代市场经济的微观主体,造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,使之成为现代化的农业经营主体。政府从税收优惠、财政补助和金融支持方面给予必要的扶持,通过法律和政策扶持提高农业的组织化程度。二是以结构创新推动农村经济组织的功能。从完善“政府―经济组织―农户”的农村三级经济组织架构着手,改变传统的两头大、中间小的结构模式。充实政府和农户之间的中介组织联系纽带,提高农民的组织化程度,完善农村市场经济发展的组织架构,通过结构的组织化促进农村和农民的组织化和现代化。围绕城乡一体化进程中生产方式的变化,大力培育和发展各种新型的专业农村新型合作经济组织,鼓励农民开展多种形式的联合和合作,建立和发展专业合作型、技术协作型、企业经营型、中介服务型的各类经济组织体系。对传统的信用社、供销社等经济组织,也要注重功能改造,提高社会化服务水平,最大限度地利用原有组织资源,实现新老组织资源的对接。三是以规模创新推动农村经济组织的效率。要破解阻碍农村经济组织规模发展的各种障碍,通过加强农村道路、电力、通讯等基础设施投资,降低农村中介组织规模化的交易成本;通过改革农村资源制度体系,明确土地、林地等农村生产生活资料的“权”与“能”,奠定专业组织的规模发展产权基础;通过建立有效的农村资源交易市场和信贷市场,为中介组织的规模发展减轻负担;通过推进传统经济组织兼并联合等规模化改造和重构,改善现有组织的集中程度,从而全面推进农村经济组织的规模化运营。四是以治理创新推动新型农村经济组织的发育。经济组织的创新离不开农村治理变革。要塑造农村经济组织成长发育的治理空间。对乡镇政府主要职能进行调整,应该从直接参加生产经营的职能向经济社会的规划、协调和服务职能转变,从传统单一农业管理职能向城乡统筹发展职能转变,从事务性和技术性职能向公益事业发展职能转变,从而使乡镇政府由行政管理型向公共服务型转变。分离村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能。逐步推动村级事务管理向城镇社区管理转变。健全村级服务体系,制定服务标准,大力推进实施服务标准化工作。围绕加强产业化龙头企业带动能力、提高农产品精深加工水平、促进农产品品牌建设、完善利益联结机制等目标,加大扶持农业产业化经营的力度。
关键词：乡村环境 治理变化 存在问题 完善对策
面对当前我国社会主义建设的迅速开展，我国乡村地区在实际发展中，受经济社会及改革开放的影响，其自然环境、内部构造以及相关组织形态都在原有的基础上发生了极大的改变，这些改变在推动乡村发展的同时，还给乡村治理带了许多问题。在此，本文笔者结合自身多年的工作经验，从以下三个方面出发，对乡村质量环境中出现的相关问题及完善途径，做以下简要分析：
一、当前我国乡村治理环境发生的变化
自改革开放以来，我国乡村治理环境发生的变化主要体现在以下两个方面：首先，与传统的乡村社会相比，现今的乡村社会已经被彻底重塑，在弥补传统乡村社会中存在的不足时，还进一步推动了乡村社会的发展。在这一过程的变化中，第一，乡村人口结构发生了重大变化，尤其是大量务工人员的外出，对乡村人口的整体结构造成了极大的影响；第二，随着社会经济的迅速发展，在乡村日常生活中，家电的普及，极大的改变了人们的生活方式；第三，随着网络信息的迅速发展及道路交通的不断改善，乡村居民与外界的联系也越来越紧密，在缩小城乡经济收入的同时，还拉近了城乡居民之间的联系。其次，除了乡村社会发生重塑外，针对我国乡村治理环境发生的变化，还体现在乡镇政权上。受乡村整体变化的影响，导致乡镇政权处理存在着较大的困难，尤其是乡镇政权自身建设中，受相关因素的影响，导致部分乡镇政权不完善，直接影响该地的发展。
二、乡村治理环境变化带来的问题
（一）乡村社会新增了一些不和谐因素
作为当前现代化发展中的重要组成部分，乡村重塑在附着社会整体发展趋势的同时，还跟上了社会发展步伐。但在实际应用中，随着乡村重塑的大力开展，所引发的不和谐因素也逐渐浮现，首先，人口问题。面对外出务工人员数量的不断增加，导致乡村地区的人口结构多为老人、妇女及儿童。其次，养老问题。随着生活水平的不断提升，在人口流动的影响下，导致大量空巢现象出现，在影响社会和谐的同时，还极大阻碍了乡村地区的经济发展。再次，留守儿童问题。2006年，我国农民工子女有2300万是留守儿童，现在也没有减少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期间多跟没有教育能力的爷爷奶奶在一起，造成了很多问题。最后，村民自治能力难以提高。现在的很多村委会，很难找到能很好胜任村组干部的人才，很多自治组织常常被家族或乡村混混控制着。
（二）乡镇政权治理能力衰退
结合当前我国乡村社会的实际发展状况，导致乡镇政权在实际实施中，引发了许多问题，首先，乡镇地区自主能力非常小。一般来讲，只要涉及到乡村工作，各级政府都要在乡镇落实，且每项工作在开展时，需要经过投票，一旦出现问题，则无法依据实际状况进行灵活应对，导致该项工作处于瘫痪状况。其次，在乡镇政府办公中，面对大量的债务，对乡镇政府的信用造成了恶劣影响；甚至在情况严重时，导致讨债冲突的发生。最后，一些乡镇党委政府在开展工作时，没有端正自己的工作态度，本着“民不举官不究”的工作态度，导致许多该及时制止的事情发生，如：违法建房、葬坟等问题。
（三）国家统筹城乡工作的阻力增大
在当前开展的城乡统筹活动中，其核心目标在于广大农民在日常生活中，能够第一时间分享到国家现代化、工业化的发展成果，在感受改革开放带来的喜悦时，还能第一时间了解党和政府颁布的优惠政策。但在实际运行中，受农村地区经济发展水平及受教育水平的影响，这些工作在实际开展中，仍会遇到一定的阻碍。
三、完善乡村治理环境的对策
针对当前乡村治理环境中存在的问题，需要乡镇政府结合着本地的实际发展状况，本着一切从实际出发的原则，采取相应的措施进行完善，只有这样，才能在推动乡村发展的同时，提高村民的生活质量。而在其实际完善中，主要包括以下几种策略：首先，在开展环境治理工作时，相关部门应积极加大环境保护宣传，在提高村民环保意识的同时，使其积极参与到环境保护的各个环节中。从而将环保融入到日常生活中，确保乡村环境得到良好的改善。其次，针对乡村治理环境中存在的问题，在对其采取措施时，必须本着实事求是的原则，有针对性的进行处理，在规范环境治理的同时，还能有效的提高环境治理的效果，为乡村地区的发展奠定坚实的基础。再次，在乡村环境治理中，要想从根本上取得好的治理效果，并非一朝一夕、一人两人就能做到的，它需要村民的积极参与及乡镇政府的支持与引导，只有这样才能在环境治理中有据可循，在符合科学发展观的同时，还能推动乡村环境的可持续发展。最后，在开展乡村环境治理活动时，需要相关人员结合着该地环境的实际状况，制定出与之相符的环境治理制度，并将其落实到环境治理的各个环节中，在确保环境治理顺利进行的同时，还能将环境污染降到最低，以此来达到预定的治理效果。
总结：
综上所述，面对当前市场经济的迅速发展，乡村地区在治理环境时，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取与之相符的治理措施，并在开展过程中调动村民的环保积极性，使其积极参与到环境治理中来。只有这样，才能提高乡村治理环境的效果，才能进一步推动乡村地区的经济发展。
参考文献：
[1]房正宏.乡村治理：精英与政府间的博弈[J].学术界，2011，（11）.
[2邓大才.中国乡村治理研究的传统及新的尝试[J].学习与探索，2012，（01）.
