时间：2023-08-03 17:28:46
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡建筑规划法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】违法建筑 拆除 没收 法益均衡
近些年来，伴随我国城市建设进入快速城市化时期，被称为城市顽疾之一的违法建筑问题愈加突出，成为社会关注的焦点之一。根据我国《城乡规划法》第六十四条之规定，对违法建筑可适用限期拆除和没收的行政处罚。限期拆除和没收均为严厉的行政处罚方式，当二者针对违法建筑情形时，往往会涉及到比较大的公共利益，因此具体适用时尤应慎重，并且应当体现注重法益均衡的行政比例原则。就此而言，笔者认为，现行《城乡规划法》第六十四条将对违法建筑的限期拆除作为优先于没收的处罚方式，并不妥当。
违法建筑概念的界定
实践中，违法建筑这一概念的内涵模糊不清，并且与其他类似概念常常未加鉴别地等同使用，诸如“违法建设”、“违章建筑”、“违法建筑物”等。因为违法建筑会面临限期拆除或没收的行政处罚，所以对违法建筑概念本身作出清晰的界定关系到行政主体所具有的行政处罚权的法定界限问题，关系到国家公权力如何充分保护公民私人的合法权益和公共利益的问题。事实上，人们对于违法建筑概念的混乱使用在一定程度上已经成为诱发拆迁纠纷和激化社会矛盾的主要因素之一。自2008年1月1日起施行的《城乡规划法》（以下简称《规划法》）为此提供了法律依据。
首先，该法确定了有关城乡空间布局的一切事务由国家依法进行管理的城乡规划行政管理体制。单位和个人利用空间资源进行的建造行为属于国家行政管理的范畴，建造行为以及建筑物是否合法只能由各级城乡规划管理部门来判定。
其次，该法明确了城乡规划行政管理权的法定权限和权力运行程序。各级规划管理部门负责制定和实施城乡规划。规划管理部门依相对人申请，经核准颁发的相应许可证就是城乡规划在具体建造行为中的落实和体现，许可证所设定的建造要求和条件是不允许违反的。
最后，该法还规定了城乡规划管理部门履行职责必须遵循的原则，城乡规划的制定和实施除了必须遵守严格的法律约束外，还必须要照顾到社会整体的公共利益。这就意味着，违法建设和违法建筑在违反法律要求的同时，还给社会公共利益造成了损失，必然会遭受法律上的不利后果。这便是该法第六十四条所确定的法律责任。
该法第六十四条对于它所适用的违法情形是这样概括的：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”，结合上文的分析可以认为，这一概括用语简洁准确，可以作为“违法建筑”这一概念的基本内涵。这样既可以消除概念混乱使用的现象，维护《城乡规划法》的权威性，同时也体现出依法行政的重要原则。当然，行政相对人违法方式及违法程度各有不同。就方式而言，该条适用的是：“未取得建设工程规划许可证”和“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”两种情形。台湾学者王泽鉴将违法情形分为“程序违建”和“实质违建”。由于程序违建并未违反城乡规划，只是在没有履行法定程序获得建设工程规划许可证的情况下实施了建造行为，其仅有的程序违法性可以通过重新申请、取得许可而消除。故立法及实践均未对此加诸处罚。而实质违建在根本上就存在违反城乡规划的情况，不可能通过程序来补正，必然面临相应的法律责任。未按照建设工程规划许可证的规定进行建设和不符合城乡规划且未取得建设工程规划许可证而进行建设便均属实质违建情形。据此观点，有学者认为《规划法》第六十四条当中的“未取得建设工程规划许可证”并不适用于单纯的程序违建，该条所针对的均为实质违建。只有实质违建的情形才可能损害公私利益，表现出程度不同的社会危害性。
行政比例原则
根据社会危害程度的不同，《规划法》第六十四条按照由轻到重的顺序，对违法建筑分别设定了三个档次的行政处罚。第一个档次，针对正在建设尚未完工的违法建筑，鉴于其正在对规划实施造成不利影响，为了防止这种不利影响的扩大化，首先应处以“责令停止建设”；第二个档次，针对已经对规划实施造成不利影响的违法情形，处以“限期改正”和“罚款”。此类情形既包括已完工的，也包括在建的违法建筑；第三个档次，针对已经对规划实施造成了不利影响且无法通过改正措施消除影响的违法情形，处以“限期拆除”，不能拆除的，处以“没收实物或违法收入”，可并处罚款。显而易见，该条对于违法建筑之违法性进行判定所依据的标准是违法建筑对规划实施所造成的不利影响，根据不利影响的大小，决定违法程度的大小，进而确定法律责任的大小。因此，可以说，该条规定体现了处罚与违法性相一致的行政公正原则，有利于行政处罚权的规范行使。但是，现实生活中各个具体的违法建筑实例具有千差万别的表现形态，对它们进行上述三个层次的违法程度的判断便成为规划行政管理部门自由裁量的问题。
针对自由裁量权存在被滥用，进而侵犯公民合法权利和社会公共利益的可能，有学者主张采纳行政比例原则对行政自由裁量权加以规范和约束。
行政比例原则的“基本含义是国家应该以给公民及社会带来最小损失或者最大受益的方式来追求、实现其目标。”①行政比例原则最早产生于德国，主要用于约束警察所享有的自由裁量权。由于该项原则集中体现出国家积极保障人权、注重公益维护和强调公权限制的价值取向，逐渐为世界许多国家所认可。“行政比例原则主要调整两类关系：一是国家活动中的目的与实现目的及手段之间的关系，一是自由权利与公共利益需要的关系。”②与行政法治原则不同，行政比例原则主要考量行政行为所涉及之上述两组关系之间的均衡性问题。比起更为笼统模糊的行政合理性原则来，该原则更具清晰性和可操作性。
行政比例原则又称为行政法上的“黄金条款”，通常包括三个方面的子原则。首先是适当性或妥当性原则，它要求行政主体为了实现其行政管理的特定目的，在若干可选择手段中应采用最能够实现目标或最有助于实现目标的手段。其次是必要性原则，又称最小侵害原则、最温和原则，它指的是在众多能同样达成行政目的的手段当中，行政主体应采取对相对人权利侵害最小的手段。必要性原则反对过分行政，强调行政主体在注重行政目标最大程度地获得实现的同时，也要尽量保证相对人的利益受到最小的侵害。最后是法益均衡原则，亦称法益相称原则，它指的是行政主体采取的行政手段对当事人利益所造成的侵害不得大于行政目的所追求的社会公共利益，因此，“行政主体在实施行政行为时应该有一种成本意识，应该着眼于全社会来算计行政行为的得与失，经济上不合理、外部性成本过高、存在着巨大浪费的行政行为都是没有效益的、不理性的、不成比例的，在本质上都是不合法的。”③
显然，行政比例原则着重从利益平衡的角度来约束行政自由裁量权。那么，根据该项原则来分析《规划法》第六十四条时，首先要问的问题是：违法建筑涉及到怎样的利益冲突呢？众所周知，我国实行土地公有制。这意味着在土地上建造建筑物的行为必然与公共利益存在密不可分的关系。国家对于在地上空间资源的合理配置除了考虑满足城乡居民基本生产生活需要之外，尤为重要的是，还必须保证事关国家安全和发展的重大目标得以实现。这些重大目标主要依靠国家法律当中的一些强制性和禁止性规定来进行确认和保证，这些规定是规划行政部门在履行职责的过程中必须加以贯彻落实的。与《规划法》密切相关的一些法律主要有《防震减灾法》、《水法》、《公路法》、《铁路法》、《民用航空器法》、《海域使用管理法》、《气象法》、《文物保护法》、《环境保护法》等。这些法所着力维护的公共利益会受到公民、企业或单位违法建造行为的侵害。城乡规划管理部门在依法查处违法建筑的过程中，对于处罚方式的选择应当以行政比例原则为指导，认真权衡利益，在充分实现行政管理目标的同时实现利益保护的最大化。就此而言，《规划法》第六十四条关于限期拆除和没收的规定并不妥当。
拆除优先于没收不妥
《规划法》第六十四条针对无法采取改正措施消除影响的违法建筑情形规定先限期拆除，只有在不能拆除的情况下，才予以没收实物或者违法收入的处罚，可并处罚款。这样规定既存在逻辑上的矛盾，同时也违反了行政比例原则，尤其是其中法益均衡的子原则，进而可能导致社会资源的极大浪费。
首先来分析一下两种处罚方式的不同特点。其一，从两种处罚方式的严厉程度上说，二者差别不大。虽然建筑物拆除后有些建筑材料可以回收利用，但这部分回收物的实际折算价远远不及材料的采购价。如果采取破坏性方式拆除的话，就连这微小的建材回收价值都不能实现。除此之外，拆除费用还要由违法建造人承担。因此，拆除和没收几乎都将导致相对人在违法建筑上的全部投资付之东流，可视为最严厉的处罚方式。其二，从两种处罚方式所导致的直接后果来看，拆除可以使相对人违法行为造成的不利影响完全消除，使特定的空间利用状态恢复原样。而没收只改变了建筑物的权属，建造物的实物形态仍然存在，其对规划造成的不利影响仍然存在。其三，两种处罚方式分别针对适用于不同的违法建筑情形。必须予以拆除的违法建筑一定是严重违反国家法律规定，对城乡规划造成严重的不利影响，不拆除无以消除此种影响的情形。相对于拆除所适用的严重违法情形而言，没收所适用的违法建筑尽管存在违法性，但其社会危害性尚未达到足够严重的程度，可以在不予拆除的前提下，采取其他方式体现国家法律的否定性评价。就此而言，没收所适用之违法情形的社会危害程度小于拆除。遵照处罚与社会危害程度相一致的基本原则，按由轻到重的顺序排列，应当是没收在前，拆除在后。亦即，如果违法建筑并未严重影响城乡规划，不必拆除的，应处以没收；如果违法建筑已经对城乡规划造成严重不利影响，非拆不可的，则限期拆除。《规划法》第六十四条恰恰颠倒了两种处罚方式的逻辑顺序，让人迷惑：既然面对的是非拆不可的情形，怎么还有不能拆除的可能性存在呢？既然还有不能拆除的可能，又何必非要限期拆除呢？
接下来再分析一下必须拆除之违法建筑为什么非拆不可？上文已述，城乡规划要落实国家相关法律的规范性要求，这些法律均涉及国家安全、发展的重大问题，事关社会重大公共利益。比如我国法律当中有关确保人民群众基本居住安全、防灾减灾的规定有，《防震减灾法》第十七条规定：“新建、扩建、改建建设工程，必须达到抗震设防要求。”《防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物”，《水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪安全的活动。”如果有人违反这些规定修建建筑物必将会给人民群众的生命财产造成严重损害，使社会公共利益蒙受巨大损失，这部分受损的公共利益远远大于违法者的成本投入。尽管违法者的投入属于其私人资产，但从整体的角度而言，这些私人资产也是整个社会资源的一部分。因此，根据法益均衡原则，国家为了确保整体社会利益的最大化，必须以较小的代价来换取更大的利益。这样的实例并不鲜见，例如，2008年2月号称郑州市历史上面积最大的违法建筑郑州市“帝湖花园东王府”2号楼、5号楼两栋高层建筑被政府强制爆破拆除。该建设项目除存在程序方面的违法事实外，还违反《水法》、《防洪法》的规定，占压河道、直接严重影响城市泄洪，不拆不足以保证城市公共安全。
由此可见，必须拆除的违法建筑一般具有以下一些特征：第一，违反国家有关公共安全、自然和环境资源保护和可持续发展等方面法律的强制性或禁止性规定。由于法律在我国法律制度体系中位阶较高，因此，此类违法修建建筑物的行为具有严重的违法性。第二，违法建筑已经对公共利益造成严重损害，会使社会总体利益遭受巨大损失，具有严重的社会危害性。第三，为消除此类违法建筑的严重不良影响，法定的除拆除以外的其他救济方式不足以获致最佳效果。由于拆除是非常严厉的行政处罚措施，不仅会给相对人带来直接的利益损失，也会使整体的社会财富受损。适用时务求适当，非到必要时不可用之，亦即应当具备拆除的必要性。相比而言，尽管没收也适用于违法建筑中的严重情形，但这些情形所危害的社会公共利益并未大于违法建筑本身的价值。前已述及，如果将其拆除，损失的不仅仅是违法者的私人利益，同样受损的还有社会公共利益。这不符合社会利益最大化的行政比例原则。一幢耗资甚巨的违法修建的大楼，如果其并未严重危害社会公共利益，没有具备以它为代价来保护一个更大利益的必要性时，对其适用没收一方面可以充分发挥法律的惩诫作用，维护城乡规划的严肃性，同时也能够最大限度地实现该建筑物所凝结之社会资源的利用价值，造福于众。可见，对违法建筑适用拆除还是没收，依据的主要标准便是法益均衡原则所要求的社会利益最大化。拆除针对的违法建筑其所损害的公共利益大于其自身价值，而没收针对的违法建筑其所损害的公共利益并未大于其自身价值。可以说，前者适用于严重违法情形，后者适用于较为严重违法情形。《规划法》第六十四条在设定拆除优先、没收在后的顺序时，并未体现二者适用之违法严重程度的区别。一律首先适用针对严重情形的处罚，显得过于强硬。没收适用之前提“不能拆除”，用语含糊，让人费解。
综上所述，《规划法》第六十四条针对无法采取改正措施消除影响的违法建筑所设定的拆除在先、没收在后的处罚顺序并不妥当。根据行政比例原则，这样规定会导致社会资源的极大浪费，使行政执法的外部性成本过高，不利于实现社会利益的最大化。笔者认为，按照拆除和没收针对适用之违法建筑的不同社会严重程度，应当取消拆除作为没收的前置适用条件，代之以有关二者适用对象的具体规定，以增强法律条文的针对性和可操作性。
（作者单位：西南民族大学法学院）
【注释】
①③李荣珍，王进：“论行政比例原则”，《法治论坛》，2007年第3期，第55页，第62页。
一、对《城市规划法》有关规定的探讨
《城市规划法》第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”
根据此法条规定我们可知，违反城市规划的行为，可以分为两种，一种是尚可采取改正措施的，一种是无法采取改正措施的。所谓的“严重影响城市规划”，是指违反城市规划且无法采取改正措施的情况。规划部门控制的内容包括规划用地性质和规划控制技术指标。建设行为是否符合规划用地性质，属于建设用地规划许可证调整的范围；规划控制技术指标属于建设工程规划许可证的调整范围。城市规划行政主管部门在进行城市规划管理行政监管时主要是对违反“建设工程规划许可”的行为展开的，即《城市规划法》中所讲，未取得建设工程规划许可证及违反建设工程规划许可的规定进行建设“严重影响城市规划和影响城市规划”的行为。对未取得建设工程规划许可证的行为，必须已取得合法的建设用地使用权，未办理建设规划许可证进行建设的行为，才是规划管理行政执法的管辖内容。工程规划许可证的发放旨在根据城市总体规划、详细规划的规定来限定工程建设活动。未取得建设工程规划许可证而进行的建设活动，是一种由建设者根据自己的要求和目的进行的建设，势必与城市规划发生冲突，打乱整个区域的规划布局，严重影响区域城市规划的实施。
对于严重影响城市规划的建设，《城市规划法》中有明确禁止的规定，如第三十五条规定：“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。”该情形就属于违反规划用地性质的行为。建设行为如果不符合用地规划用地性质，就是不可采取改正措施的，当然属于严重影响城市规划的行为。又如第三十三条第二款规定：“禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。”
这样界定的法律支撑如下：1995年11月14日，最高人民法院行政审判庭就曾经针对吉林省高级人民法院的请示作出[1995]法行字第15号答复便属于此例。因此，根据现行城市规划框架体系与违法建设实情相结合的方式去界定“严重影响城市规划违法建设行为”是可行的。
综上所述，建设活动“严重影响城市规划”的范围可以概括为：（1）在城市规划区内取得建设用地使用权未取得建设工程规划许可证，擅自建设的行为；（2）取得建设工程规划许可证的工程建设项目中违反强制性规定不可以改正或在规定期限内没有改正的部分的建设行为；（3）违反《城市规划法》第三十五条规定的建设行为；（4）超过土地临时使用期限的土地上的建筑物、构筑物和其它设施。
二、对《城乡规划法》有关规定的探讨
2008年1月1日实施的《城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条款的规定与《城市规划法》第四十条相比，更具有执法操作性。
对于违反建设规划许可证的强制性规定建设的行为，如果是可以改正，必须在规定的期限内改正以达到规划许可证规定的标准范围。对于违反强制性规定而又无法改正的或在规定的期限内没有改正的，应作严重影响城市规划行为处理。
《城乡规划法》第六十四条分“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”和“无法采取改正措施消除影响的”两种情况，分别规定了违法建设的法律责任。有些情形属于尚可采取改正措施的，有些情形属于无法采取改正措施消除影响，主要情形包括：
（1）擅自占压城市道路、广场、绿地、河湖水面、高压供电走廊、地下工程、轨道交通设施、通讯设施、城市管线、永久性测量标志或者占用各级方物保护范围用地的；
（2）与城市环境保护不符，严重影响城市环境和市容市貌，社会影响恶劣的；
（3）违反国家相关标准或控制性详细规划确定的强制性内容的；
（4）擅自在城市水源保护区范围内进行建设的；
（5）在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物或者其它设施的；
（6）影响相邻建筑日照、采光、通风、消防、卫生防疫等危机公共安全，引起严重相邻权纠纷的；
（7）擅自占用居住区内公共道路、绿地、公共场地进行建设的；
一、违法建设行为的查处主体
下列违法建设行为由城乡规划主管部门负责查处：根据《条例》第六十二条的规定。
一）但未取得建设工程规划许可证进行建设的,取得建设用地规划许可证。
二）擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的内容进行建设的
三）擅自改变城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证及附件、附图的内容进行建设的
四）擅自改变临时建设工程规划批准文件的内容进行建设的
五）经批准建设的临时建（构）筑物逾期未拆除的
因实施城乡规划需拆除而未拆除的六）临时建设工程使用期限未满。
由镇人民政府负责查处。擅自改变镇人民政府核发的乡村建设规划许可证及附件、附图进行建设的违法建设行为。
二、违法建筑的查处主体
修建违法建筑的按下列规定组织查处：根据《条例》第六十三条的规定。
一）自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的由有关法律法规确定的该区域的主管部门组织查处；
二）非法占用土地修建的由土地主管部门组织查处；
三）城市、镇规划区内其他不属于上述第项规定违反城乡规划修建的由城乡规划主管部门组织查处；
四）村规划区内其他不属于上述第项规定违反城乡规划修建的由镇人民政府组织查处。
以上行政机关应当建立执法信息共享机制。
三、工作要求
各职能部门必须各司其职、狠抓落实，违法建设的查处是一项关乎民生和社会公平公正的系统工程。必须创新体制机制、改进方式方法，加强部门与镇街（特设机构）镇街与镇街、镇街与特设机构的联动和协作，探索查处城乡规划违法反应快捷、措施有力、行之有效的途径，切实保障城乡建设的有序组织和维护城乡规划法律法规的严肃性。
一）强化责任、首问负责
强化大局意识、责任意识，实施《规划法》条例》各级、各部门和全社会共同的责任。各镇街、各部门必须牢固树立并深入贯彻科学发展观。狠抓落实。涉及多个部门对同一违法建设均有权查处的由首先受理或发现的单位负责牵头查处；根据实际情况和工作需要,政府可临时指定查处城乡违法事项的单位。
二）守土有责、属地牵头
对违法建设，镇街（特设机构）要严密监控本辖区城乡建设行为。要尽快组织查处。对各类违法建设，要按照“属地牵头”原则，采取措施、加强力量、狠抓监管，及时发现、制止，把大量的违法建设行为和违法建筑消灭在萌芽状态；制止无效未果，应及时提请具有执法主体资格的相关部门予以查处。
三）条块结合、通力协作
要条块结合、通力协作，城乡规划按照划区域和界限管理的原则。营造遏制和查处违法建设的高压态势。对城市、镇规划区范围内城乡规划违法的查处，相关部门应积极协调配合，通过责令自行拆除和司法强制、行政强制等措施予以执法；城市、镇规划区范围以外城乡规划违法的查处，相关部门应积极配合、通力协作，全力提供应有的政策法规和人员力量等支持，凝聚城乡规划监察执法的合力。
关键词：城乡规划；建筑学；发展关系
中图分类号：TU984 文献标识码： A
建筑学是研究城市的建筑设计与建筑群的规划设计及其环境的科学，在中国现阶段，城乡差距日益增大，很多农村都转向了城市，城镇化趋势加强；只有依据建筑学的理论和研究，合理规划城乡建设的蓝图，充分的利用国家短缺的土地资源，成为目前的主要问题。正确认识城乡规划的困境以及相关的法律法规，结合建筑学的理论知识和相关研究，统筹城乡规划，显得尤其重要。
1 城乡规划所面临的困境
城乡规划建设是我国社会主要国家发展过程中一项重要的工作，不仅影响着城乡的发展，同时也影响着我国社会、经济、政治的发展。因此，在城乡规划建设中，必须全面思考其中存在的问题，以提高城乡规划建设方案的可操作性与有效性。
（1）过多地强调了城乡规划建设的唯一性，而忽视了对未来发展的预测，从而导致城乡规划建设模式固定，多元化发展受到限制。
（2）忽略了对民意的调查，没有本着从“为人民服务”的角度出发，从而过度重视城乡规划建设中居住环境的改善，而忽视了对城乡安全设施的完善以及城乡交通便捷性的规，难以有效保证安全性与可靠性，造成城乡居民生活质量只是片面提高，而无法全面提高。
（3）一些地区的城乡规划建设人员盲目地扩大工业规模、追求现代化建设与发展，忽略了自身的承受能力，造成城乡风貌协调性降低、各项设施的运营成本提高、资源利用效率低下，不利于城乡的全面发展。长期下去，在东部沿海城乡不断发展的形势下，将继续扩大东西地区的差异，不利于我国社会注意国家的建设与发展。
2 城乡规划的相关法律法规
城乡规划的法律规范体系指国家现行的有关城乡规划的制定实施以及修改等方面的法律规范的总称（城乡规划作为一项制度，在宪法法律法规以及规章层面都有相应的规范对其加以规定研究城乡规划的法律规范体系有利于系统全面地把握城乡规划制度，明确城乡规划与其他规划制度的联系与区别，从而推动城乡规划制度的发展与完善城乡规划法律规范体系的构成）。首先是宪法层面上， “宪法” 第十六条第五款规定：一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地；第八十九条关于国务院行使的职权中规定：领导和管理经济工作和城乡建设；第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域的城乡建设事业等行政工作。
宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府管理城乡建设的权力，也构成城乡规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据《城乡规划法》系统规定了城乡规划的制定实施修改程序，并明确了相应的法律责任，构成城乡规划制度的主要法律依据《土地管理法》第三章土地利用总体规划以及第五章建设用地对城乡规划的建设用地规划和用地程序做出了限定：这些规定与城乡规划法中有关城乡规划的内容共同构成法律层面上的城乡规划体系再次是行政法规与部门规章层面上；《城乡规划法》颁布后，《村庄和集镇规划建设管理条例》并未废止，依旧具有效力。
《城乡规划法》亦规定城乡规划的编制应与土地利用总体规划相衔接（上述规定在法律规范层面界定了城乡规划与土地利用总体规划的关系，即城乡规划的编制要符合土地利用总体规划的要求。细究之，土地利用总体规划是以土地为对象，界定农用地、建设用地和未利用地的范围。城乡规划则主要以城乡建设用地为对象，合理安排建设用地内的建设活动。因此，从一定意义上可以说土地利用总体规划是城乡规划的前提；对于两者内容冲突的情形，应认定土地利用总体规划效力优先于城乡规划。
3 如何统筹建筑学和城乡规划
城乡规划建设可操作性与有效性的提高，需要相关规划建设人员全面思考城乡发展实际情况，统筹建筑学与城乡规划的关系，并对各个影响因素以及存在的问题进行综合分析、统筹规划，以便提出更为科学有效的城乡规划建设方案，实施可操作性更高的城乡规划建设措施，为促进城乡发展提供有效助力。
（1）坚持以科学发展观为指导思想，以人为本为原则进行城乡规划建设。在城乡规划建设中，也应该坚持以科学发展观为指导思想，并遵循以人为本原则，对城乡资源进行科学配置，充分发挥资源为人服务的作用，以促进城乡规划建设的有序进行。
（2）实施中心城市带动周边乡镇建设的战略，促进城乡共同发展。城乡规划建设中，必须要注重城乡建设的顺序，加强城乡之间的互动，以中心城市带动周边乡镇发展为主要
战略，充分发挥中心城市在经济、文化、政治等方面的引领与支撑作用，并以产业发展、城市空间拓展为重点，实现城乡的全面对接，加快城乡同步发展的步伐
（3）完善城乡规划建设的管理制度，以保证规划建设方案的有效实施。在进行城乡规划建设过程中，必须对相关管理制度进行科学合理的调整与完善，尤其是对欠缺方案实施的监管，必须加强力度，集中精力抓细节、抓方向，应提高方案实施的科学性。
（4）强化经济与文化的协调发展，提高城乡规划建设的品味。新时期的城乡规划建设，不仅要合理配置资源，发展工业与服务产业，为城乡居民提供更多的就业机会，提高地区经济水平；同时，还要着重建设文化，开发城乡的文化资源，使之形成文化特色，为城乡居民的生活添加文化色彩，从而构建浓郁的城乡文化氛围，提高城乡规划建设的品味，促进城乡经济与文化的协调发展。
（5）加强城乡规划建设工作的法律规范性与权威性。相关部门必须针对现阶段城乡规划建设利益主体多元化的局面进行全面分析，并不断完善相关法律法规，以切实提高城乡规划工作的法律性，使其能够在法律的保护下有序、有效进行，从而提高工作的质量与效率，进而为我国城市化进程的进一步加深奠定坚实的基础。
综上所述，当前我国城乡规划建设工作还处于起步阶段，需要解决的问题还有很多。城乡规划建设人员必须提高重视，全面思考，针对城乡发展的特点进行统筹规划，科学建设；以建筑学理论为基础，从而提高城乡规划建设的质量与效率，进而促进城乡的可持续发展，提高城乡的国际竞争力，为建设和谐、稳定的社会主义国家奠定坚实的基础。定将有效解决存在的问题，统筹与建筑学的发展关系，逐步向着现代化、先进化、国际化道路迈进。
参考文献
一、什么是违法建设：
（一）违法建筑，是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。违法建筑包括：
1、占用已规划为公共场所、公共设施用地或公共绿化用地的建筑；
2、不按批准的设计图纸施工的建筑；
3、擅自改建、加建的建筑；
4、农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地非法转让兴建的建筑；特区内城市化的居民委员会或股份合作公司的非农业用地非法转让兴建的建筑；
5、农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地违反城市规划或超过市政府规定标准的建筑；
6、擅自改变工业厂房、住宅和其他建筑物使用功能的建筑；（七）逾期未拆除的临时建筑；
7、违反法律、法规有关规定的其它建筑。
（二）违法建筑之种类
违法建筑之种类，可以从不同的角度用不同的方法、标准可以对违法建筑作出不同的分类。
1、以所违反的法律性质为标准，可以将违法建筑分为违反土地管理法类型的违法建筑和违反规划法类型的违法建筑。违反土地管理法类型的违法建筑，是指违反土地管理法律、法规的违法建筑，从此类违法建筑存在的物理结构来看，主要是指其平面上未经有权审批的土地管理部门批准或超过批准的范围的情形，应有土地管理部门依照土地管理法律、法规的规定予以处罚。违反规划法类型的违法建筑，是指违反规划法律、法规的违法建筑，从此类违法建筑存在的物理结构来看，主要是指其立体结构上未经有权审批的规划管理部门的批准或超出批准的范围的情形，应有规划行政主管部门依照规划法律、法规予以查处。此项职能是由《中华人民共和国城乡规划法》予以确定的，但根据国务院法制办公室关于在江西九江市开展相对集中处罚权试点工作的复函精神，九江市城市管理行政执法局行使城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，此项职能应由九江市城市管理行政执法局履行。
当然，作这种分类并非绝对，事实上存在着既违反土地管理法又同时违反规划法的复合型违法建筑。从理论上讲，对于这种复合型违法建筑在查处时，土地管理部门和规划行政主管部门均有权查处，既可以单独查处，也可以联合查处，但对于同一违法状态一般来讲应避免重复查处的情况发生。
2、以违法建筑存在的地域为标准，可以将违法建筑分为城市（区）违法建筑和乡村违法建筑。所谓城市（区）违法建筑是指建筑于城市规划区内的违法建筑。这类违法建筑由于位于人口相对稠密的城区，往往表现出以下特点：以违法搭建即临时性建筑物、构筑物为主，主要影响城市市容（当然也就影响城市规划）；发现比较容易，因为城区内人员流动相对比较频繁，城市管理队伍比较充足；但是，由于城管队伍的组建较迟（主要组建于上个世纪末，05年市三区就集中开展了大规模的综合整治工作，做到了还路于民），历史遗留问题较多。所谓乡村违法建筑是指建筑于广大农村地区的违法建筑，这类违法建筑的特点是：以固定的违法建筑为主，主要是违反土地管理法律，但违反规划法律的情形也已出现并呈增多趋势；由于执法力量比较薄弱，发现往往较迟，查处工作比较被动。当然，作这种分类主要意义在于可以明确执法、管理工作的重点，但实际上随着我市城市化建设进程的加快，正在大量地出现虽已列入城市规划区但实际上在发展程度上仍属于农村的地区，即城中村的问题，在这类地区违法建筑的存在仍呈现出乡村违法建筑的特点。
3、以违法建筑是否已实际建成为标准，可分为已建成违法建筑和在建违法建筑。这里，对于“已实际建成”的标准可能会有不同的认识，一般认为，违法建筑已完成结顶即为建成，并不要求完成违法建筑的装饰工程。作这种分类在《中华人民共和国城市规划法》执行期间其意义重大，因为发现时违法建筑是否建成直接关系到处罚措施的选择。如果行政执法机关在发现违法的情形时，违法建筑已实际建成，则只能依法作出相应的处罚决定，而不能直接采取相应的强制措施，法律将对已建成的违法建筑采取强制措施如的权力赋予法院。如果行政执法机关在发现违法的情形时，违法建筑尚未建成则相关的法律、法规赋予行政执法机关一定的采取强制措施的权力。当然自《城乡规划法》颁布实施以来，在查处违法建筑时此类法律上的强制制约问题已经解决，《城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、等措施。这里的“有关部门”，是指具有执法权的部门。
对违法建筑还可以其他标准作进一步的分类，如以违法建筑本身的物理结构为标准，可分为固定违法建筑和临时性违法建筑；以违法建筑的实际用途为标准，可分为生活型违法建筑、生产型违法建筑、经营型违法建筑和其他类型违法建筑（如用于饲养信鸽的鸽棚）；以违法建筑所有人即违法主体的户籍为标准，可分为当地居民所有的违法建筑和外地人所有的违法建筑；以事先是否经过审批为标准，可分未经审批之违法建筑、申而未准之违法建筑及超过审限之违法建筑，等等。但每一种分类可能都有一定的意义，都会对具体查处产生一定的影响。
二、违法建筑之违法构成
1、违法建筑之主体。一般来说，当指违法建筑之所有人。然而，社会生活之实际表明，违法建筑之所有人往往并非个体之自然人，而是以家庭为表现形式的特定之自然人集合即所有家庭成员。那么，是否所有的家庭成员均为违法建筑之违法主体呢？答案当然是否定的。因为，违法建筑之违法行为在性质上属于行政违法行为，而行政违法行为的主体一般来说只能是成年人（包括年满16周岁且已独立生活之人），未成年人不能成为行政违法的主体，所以可以且应该排除家庭成员中的未成年人。同时，根据一般家庭的实际情况，建筑主要应由户主决定并具体组织实施的，家庭中的户主相当于法人组织中的法定代表人。所以，我们在查处此类违法建筑过程中应尽可能地将户主列为违法主体。送达有关法律文书时，应当在这方面加以注意。
只将户主列为违法主体本身并不意味着其他成年家庭成员就不是违法之主体，相应的行政处罚之法律后果应该由家庭成员共同来承担，如罚款应由家庭共同财产来承担，而不能由户主个人之财产来独立承担。同时，家庭成年成员（主要应该是共同生活的）中，如果有机关工作人员则即使其不是户主也应在承担相应的法律责任之后，还应承担相应的行政责任，如由所在单位作出相应的行政或党纪处分。
2、违法建筑之主观方面。很显然，违法建筑作为一种行政违法行为在主观方面只能由故意构成，且这种故意主要表现为直接故意，但也存在间接故意之情形，如非户主家庭成员之违法可能出现放任违法，但这种间接故意仍然应承担与直接故意相同的法律责任，也即并不能因某家庭成员系“放任”违法建筑而可以不共同承担责任。
在违法建筑之主观方面，有必要作进一步分析的乃违法之动机。动机虽然不影响违法建筑之构成，但应该成为在具体处罚时予以考虑的一个因素。有的违法建筑主体，系出于解决居住的实际困难而建筑；有的系出于解决谋生而建筑，如残疾人临时搭建为设摊；有的系出于个人爱好且带有一定公益性而搭建，如信鸽协会会员为饲养信鸽而搭建；有的是符合条件却受不了相关人员的拖沓甚至刁难而违法建筑；而有的则主要是因为从事或扩大经营而建筑，有的则主要是为了享受而建筑，等等。显然，前几种动机在一般人来看均属“情有可原”，而后二种情形则一般均属不符合条件，属违法故意比较明显且恶劣。在对违法建筑进行具体查处时，有必要区别不同的动机采取不同的方法和措施，比如对于“情有可愿”的应在法定范围内尽量选择较轻的处罚措施，给予适当更为合理的宽容期限，而对于违法动机纯属无理甚至恶劣的则应相对给予较重之处罚，采取的强制力度可以适当大一些，以体现执法之威严。
3、违法建筑所侵犯之客体。一般认为，违法建筑侵害的客体可分为三种，一是侵害了国家的土地管理制度，二是侵害了国家对城市或农村的规划管理制度，三是既侵害了土地管理制度同时又侵害了城市、农村的规划管理制度。当然，违法建筑可能还同时侵害了相邻关系，但这不是违法建筑所主要客体。
4、违法建筑之客观方面。简单地讲，违法建筑之客观方面是指违法主体实施了未经土地管理部门、规划管理部门之审批或超出范围故意实施违法建筑的行为并实际地使所建造之建筑物、构筑物处于违法状态。每一个违法建筑行为都会有各不相同的客观方面，这里对“违反规划”作一些适当的分析。
社会生活的实际决定，任何一份标准的城市规划或村镇规划都不可能对规划范围内的每一幢（栋）建筑物都作出具体明确的规划说明，一般来说规划只能明确一些大的原则，如功能区之设置、公用设施之布置、道路之布局等等，而每一幢（栋）具体的建筑是否影响规划则不一定能在城市规划或村镇规划中找出十分充足的理由。为此，实际部门有人提出未经审批的建筑物、构筑物一律视为“违反规划”，与审批内容不相符的也一律视为“违反规划”。应该说这种观点有其合理性、可操作性，但我认为首先，《城乡规划法》及其相关的法规、条例中均没有“违反规划”之说法，《而城市规划法》只有“影响规划”和“严重影响规划”之说，《城乡规划法》对此进行重新表述，更加科学和规范。第六十四条规定，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，关处罚款，无法采取措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。违法建筑之四个构成要件是一个统一的整体，只有当某行为同时具备这四个要件时我们才可以说这个行为构成了违法建筑（行为）。
三、违法建筑查处中的问题分析
对于违法建筑的查处或者说违法建筑之整治，目前来看主要由政府部门中的土地管理部门和规划行政主管部门实施。这项工作关系到土地资源的科学、合理化利用，关系到城市化进程的推进，也关系到一个城市、一个地区的社会、经济、文化等各方面综合发展的水平，也关系到和谐社会、小康社会的建设，对此予以充分地重视实有其内在的、迫切的现实需要。但是，我们在实际操作中，存在的问题仍然不少。
1、行政执法存在明显的不公平性。“法律面前人人平等”是我国宪法所确定的一个立法、执法、司法的基本原则，这一原则应适用于所有立法、执法和司法活动，对此是众所周知的，行政执法自然也不能例外。法律面前人人平等，贯彻到具体执法实践应该说主要是对同样的情况应给予同样的法律评价，不能区别对待。然而，在对于违法建筑的查处过程中，我们发现经常出现执法中的不公平现象。比如，对于毗连的违法建筑群中，只查处其中的一处；在一个相对比较狭小的范围内同时出现的违法建筑，部分被查处而另一部分却被“视而不见”；同样的违法状况，有的被处以拆除甚至没收，而有的只是相对比较轻微的罚款；基本同样的情况，有的被批准了，有的被没有理由地长期搁置没有答复。九江市城市规划区范围内存在大量此类问题，如05年庐山区政府拆除浔南大道周边大量的违法建筑，但也仍存在大量的违法建筑，给以后拆迁工作增加了非常大的工作困难。开发区拆除九瑞大桥下两幢违章建筑，业主就投诉相关部门执法不公。
3、对违法建筑的具体处罚缺乏可操作性。相关法律、法规所设置的处罚措施都有其相应的适用对象，对具体处罚措施的选择应该注意把握其可操作性。在对违法建筑的处罚中，问题最为突出的是对“拆除”措施的采用。客观地讲，“拆除”是一种在法律上恢复原状，使违法建筑恢复到原有的合法状态最为有效的方法，但在实际操作中“拆除”并非始终都是合适的。对于过去违法建筑所使用的材料相对比较简单的情形或者一般的违法搭建，拆除无疑是可行的，但对于目前经常出现的大量使用钢筋混凝土结构违法建筑来讲，拆除就越来越显得不适宜了。比如，某份处罚决定要求对某钢筋混凝土结构的别墅式建筑拆除其超高的1.2米顶部，如何执行？且不说这种“拆除”须有非常高的技术要求（否则实际操作中会有很大的技术风险），而且作为一个整体的建筑物拆除其上部必然会对下部造成损害，那么，对于这种损害具体执行部门就有承担赔偿的风险。如姚家洼一家农房，违章加层，部分违章，市执法局配合街道拆除两次，但难度非常大。当事人对执法部门的工作不满意，目前仍在反复投诉。对于拆除目前经常出现的建造得非常考究的建筑物之一部分，毕竟不是切菜，具体承担强制执行的相关部门并不具备应有的技术力量。其实，从目前的科技发展水平来看，要对其他部分不能损害地拆除部分违法建筑，其执行（即拆除）的成本明显过于庞大。所以，我们认为，对于那种拆除整体违法建筑中的紧密相连部分的处罚属于“执行不能”。作为建筑物是一个物理意义上的整体，一旦出现超审批范围，就可视其整体为违法建筑，如必须拆除则其范围应及于整体之全部，当然，作为执法部门来说，关键或者说应将主要的精力放在及时监管之上，应避免在违法建筑整体完工之后才却查处，因为建筑物越考究其建设所需的时间也越长，给执法部门提供的查处时间也越长，应该有可能在其整体完工之前就着手查处，在未完工之前拆除显然更为合适且执法成本较低。
4、具体处罚欠缺合理性。行政执法部门的同志往往认为合理性是一个抽象的概念，在具体中无法把握，但行政执法中的合理性其实也是为行政法律所明确要求的，我国行政诉讼法在规定法院对于行政具体行为的审查标准中就明确包括合理性的要求，同理，对于非诉行政执行案件的审查也应包括合理性之审查，对于确属不合理的法院可以依法裁定不予执行。相当一部分违法建筑之出现有其内在的客观原因，这些原因包括行政许可部门工作的过错或瑕疵，如当事人符合报批条件但审批部门工作不及时导致未批先建；历史原因，长期以来行政部门对于客观存在的违法、违规建筑未予查处，以至类似情况得以蔓延；生活原因，有的违法建筑主体确有特殊困难需要搭建，且其搭建影响其生活关系至巨，对此类情形应先在设法帮助其适当解决生活之出路后再行拆除为妥，等等。总之，涉及合理性问题的情形，我们认为应尽量在执法中体现执法为民的观念，努力帮助相关当事人解决实际困难的前提下再来的严肃性，也即执法必须同时考虑维护政府和党的形象。
四、违法建筑整治中应予注意把握的几个问题
1、区别对待，将查处的重点放在新出现的违法建筑。从目前城市规划区内的实际情况来看，违法建筑存在的面仍然很广，大量历史遗留下来的违法建筑一下子全面查处不利于当地的社会稳定。所以，应采取区别对待的办法并将查处之重点放在新出现的违法建筑，这虽然会在一定程度上影响执法的公平性，但这是一种从实际情况出发的执法政策之选择，有其合理性。
2、把握合理性。面对大量存在的违法建筑由于执法的力量、成本，我们不可能一蹴而就，只能有步骤、分阶段地逐步整治，在这一过程中应努力把握好合理性。主要是指对于同样的情况应努力给予同样的法律评价，具体操作中对于同时发生并发现的违法建筑应基本同时地予以查处，在一个相对比较接近的小范围内（如物理结构上毗连，目力所及的范围）几处违法建筑应考虑同时查处。当然，在实际查处中确有理由的可以例外，但这种例外必须属少数甚至极少数且这种理由应为普通人所能普遍接受（06年开发区在组织对茅山头号垦殖场三分场范围内的违章建筑时就出现此类总问题）。
关键词：违法建筑；类型化；状态违法行为；构建
基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目：“建设新江苏背景下城市管理行政执法理念重构”（编号：2015SJD589）
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2016年9月27日
一、研究背景
伴随着城市化进程的加快，违法建筑作为一种社会现象引起了越来越多的关注。由于历史原因、利益驱动等因素，违法建筑成了居民改善居住条件和牟利的廉价选择，从而导致了违建现象层出不穷。违法建筑因其涉及政策性强、法律门类多和时间跨度长等特点，而成为行政执法部门的工作顽疾，执法效果和社会效应也不尽如人意。在核心为依法治国的十八届四中全会上，将“法治”推向了一个新的高度，被定性为实现“中国梦”的有力保障。如何搬开这块城市管理中的“绊脚石”，依法治国为违法建筑的治理指明了方向，即依法治理。
本文立足于我国国情，基于违法建筑概念的界定和苏州市姑苏区违法建筑的数据统计，对违法建筑进行类型化分析，结果表明在行政难作为的情形下对违法建筑进行一刀切的方式已难以适应依法治国的要求，由此提出类型化处理违法建筑的建议，以期对城市管理行政执法领域违法建筑处理标准的制定提供参考。
二、相关概念界定
（一）违法建筑的法律界定。违法建筑是在行政执法和司法适用中普遍使用的概念。然而，我国立法界至今未对违法建筑有官方的界定，以至执法实务中出现“违法建设”、“违章建筑”、“违法建筑”混用的情况。三者的区别在于：严格来讲，违法建筑的范围应广于违法建筑，它包含了一切违反法律、法规以及规章的建筑物，而违法建筑物一般是指违反规章的建筑物；违法建设是从行为过程描述其违法性，而违法建筑或者违法建筑则是从行为结果描述其违法性。对于行政机关执法来说，查处的应当是行为人的违法行为，即违法搭建；而执法的对象则是违法建筑。
理清违法建筑在法律上的认定标准，是界定违法建筑概念的必要条件，也有利于正确处理违法建筑。认定为违法建筑的构成要件是“实质和形式”，实质即“是否妨害公共利益”、“是否影响规划”。形式指是否取得相关许可。根据上述界定，笔者将违法建筑定义为：违反规范性法律文件的义务性或禁止性规定，而进行新建、扩建和改建所产生的，经有权行政主管部门依法认定其违法性和社会危害性的建筑物以及其他建造设施。
（二）类型化的概念。所谓类型化，实质是对概念进行分类，将具体现象和抽象法律概念进行连接，便于归纳和对比，从而认识内在的同一性和差异性。具体到违法建筑，通过类型化分析可以深入认识其属性和利于合法合理处理。简而言之，违法建筑类型化分析的目的：违法建筑是否需要立即拆除、是否能补办手续、是否予以暂缓拆除、征收时是否需要补偿，等等。
三、违法建筑“行政作为难”的原因
违法建筑一直是城市管理的难题，在全国范围内也未见有切实可行的办法。城市化要经历“规划、建设和管理”的过程，三分建设七分管理，可见管理的重要性。
（一）管理体制造成的窘境。对于一般建筑物来说，规划和管理并不同属一个主体，由于部门自身利益和部门之间衔接不紧密的原因，矛盾往往都下沉到管理环节。在规划部门验收合格后，若建筑物存在设计瑕疵，会对后续的管理带来很大的困扰。如，房屋设计时就留有搭建的空间，很可能导致后续的群发性违建、别墅群违建等，造成城管执法难以解决和处理的困境。
（二）拆除执行难。数以千计的违法建筑投诉量使城管执法部门疲于应对，暂且不说投诉的压力，单单大体量的违法建筑的拆除就是个难题：一是拆除的技术问题。一旦遇到高层建筑违法建筑，既要完成拆违又要确保高空作业人员的安全，对城管执法部门来说，是一项难以完成的任务；二是当事人的抗法。拆违中出现抗法最为常见，如果处置不当，不仅影响本次的拆违，更严重的是会波及到其他违建的拆除工作。
（三）法律变更带来的困惑。以苏州市姑苏区为例，从图1、图2中可以看出，违法建筑投诉的绝对数量和占比都较高，而违法建筑的处置不像违章停车，城管执法机关可以将车辆违章信息抄报至交警支队实施源头管理。违建的查处和拆除面临着复杂的矛盾和严谨的法律程序，遭遇暴力抗法、软暴力拒拆和败诉也是常有的事。2008年1月1日前，城管部门现场拆除的依据是参照《苏州市城市规划条例》第四十五条的规定，可以现场拆除再建部分。随着《中华人民共和国城乡规划法》和《苏州市城乡规划条例》的施行，“现场拆除违法建设”的权限不再被法律授权。这一权限的缺失极大地影响了执法的效率：一方面现场拆除不仅能立即消除违法行为，而且对将实施违法搭建的人们有警示作用；另一方面现场拆除法律依据的缺失，导致执法部门会面临因程序不合法而败诉的风险。（图1、图2）
对违法建筑的执法效力直接关乎城管部门的形象和执行力，甚至体现的是政府的执行力和公信力，炙烤着政府的执政思维。
（四）违法建筑处置缺乏标准。全国各地对违法建筑的处理方式各异，这与地区差异、执政理念、体制机制不无关系。由于地区差异而造成标准不一尚可理解，然而同城出现对不同类型、不同危害程度、不同建造时间的违法建筑采用同样的处理模式，或对同一类型的违法建筑予以不同的处罚，这就令人费解。笔者认为造成这种尴尬局面最关键的因素是缺乏统一的处置标准。
在违法建筑范畴内，有一类特殊的违法建筑叫“无证建筑”，虽不属规范概念，但却客观存在，是特殊时期和环境下的产物。无证建筑不全都违法，也有“合法的无证建筑”，即农村政策更迭时期建造的宅基地和相关规划类法规出台前后的建筑。对于“合法的无证建筑”，如果实行和违法无证建筑同等对待予以拆除，或在征收时划归违法建筑而不予补偿，这种不尊重历史的“一刀切”做法不但给建造人的利益带来巨大损失，而且缺乏法律依据。
四、违法建筑类型化分析
违法建筑根据不同的分类标准可以分为不同的种类。对违法建筑进行类型化分析，可以理清其违法的性质和程度，从而明确应查处的行政主体，适用的法律、法规以及处置的方式。
（一）根据是否具有土地使用权来划分。根据建筑人有无土地使用权的不同，可以将违法建筑区分为两类：（1）建筑人没有土地使用权限，侵占他人或公共土地进行建筑；（2）在建筑人拥有土地使用权的土地上建造的违法建筑物，属程序性违法建筑，即未经许可或未按许可内容而擅自建设的建筑。
（二）根据违法建筑具体违章情形的不同来划分。根据违法建筑具体违章情形的不同，可以将违法建筑区分为三类：（1）未取得规划许可建设的建筑；（2）未按规划许可的内容建设的建筑；（3）逾期未拆除的临时性建筑物。
（三）根据违法建筑违反法律法规类别的不同来划分。根据违法建筑违反法律法规类别的不同，可以将违法建筑区分为三类：（1）仅违反公法但未违反私法的违法建筑，即妨碍公共利益而不侵犯私权；（2）既违反公法又违反私法的违法建筑；（3）仅违反私法但未违反公法的违法建筑，仅是对他人私权利的侵犯（杨延超，2004）。
（四）根据能否消除对规划实施的影响来划分。可将违法建筑区分为“能”和“不能”消除对规划实施的影响，也就是能否补办手续。（1）只未取得审批手续但未违反城市规划的违法建筑，一般可以补办手续使其成为合法建筑；（2）违背了城乡规划和土地管理规定的违法建筑，则不能通过补办手续的方式转正。这种划分的意义在于对违法建筑进行处理时，分为程序性违法建筑和实质性违法建筑这两种情况分别进行处理。
（五）根据违法建筑存在的地域来划分。按上述标准可将违法建筑区分为城市违法建筑和乡村违法建筑。（1）所谓城市违法建筑是指建筑于城市规划区内的违法建筑；（2）所谓乡村违法建筑是指建筑于广大农村地区的违法建筑。作这种分类主要意义在于可以明确执法、管理工作的重点。但实际上随着我国城市化进程的加快，违法建筑正在大量地出现“城中村”，此类违法建筑的处理要综合当时的法律法规和政策，避免偏颇。
（六）根据违法建筑建造的时间来划分。按此标准可分为“新违法建筑”和“旧违法建筑”。以《城乡规划法》施行时间为界，之前建造好的违法建筑为“旧违法建筑”，之后的为“新违法建筑”。
这个分类的意义在于立足我国国情，综合兼顾历史政策的延续和法律法规的正式施行，对不同时间段出现的违法建筑给予不同的处置符合客观实际。作这种分类的法律意义重大，直接影响到征收、城市化进程等公益事业，应引起我们的关注。
五、违法建筑类型化处理模式构建
由于处理不同时间段形成的违法建筑所依据的法律法规不尽相同，根据“法不溯及既往”原则，加之政策、动机、用途等因素，在对违法建筑类型化分析基础上，必须区别对待、妥善处理。
（一）新旧违法建筑的划定和处理原则。本文以《城乡规划法》施行的时间为界区分新旧违法建筑，并进行分类处理，具体如图3。（图3）针对违法建筑类型化处理流程图作如下说明：
1、对新违法建筑一律按《城乡规划法》的规定从严处理。对《城乡规划法》施行后发生的违法建筑一律按法律规定从严处理，以体现法律威严。
2、对旧违法建筑按三段式理论进行处理。对旧违法建筑按三段式理论进行处理，即在《城乡规划法》实行前设定两个时间节点，一个是《城市规划法》施行时间，另一个是施行后的一段延续时间（长短因地制宜）。通过两个节点将时间分为三段。对第一时间段内的违法建筑一律准许补办手续，不补办的征收时也按合法建筑进行补偿，但扣除相关税费。对第二时间段内的违法建筑从宽处理：能补办准许补办，不能补办的征收时参照合法建筑适当补偿。在第三时间段内的一律从严，按不当得利返还和征收不予补偿的原则处理。
3、区分第一时间段内无证建筑与违法建筑的处理。无证建筑是指没有“两证”且无档案的建筑，其建造人通过申请得到主管部门同意后实施建造，由于建造人自身意识问题未办理“两证”。或由于当时的法律环境、政策因素、许可制度不完善等原因，主管部门未给予“两证”。其档案也因主管部门登记不全或遗失而无据可查。此类建筑在当时不存在违反审批程序、妨碍规划和公共利益，或规划调整后原先影响规划和公共利益的情况消失了，应视为合法建筑；而第一时间段内的违法建筑在当时存在违反程序或妨碍规划、公共利益，或两者皆有的情况，但因规划调整、法律法规的变更，原先的影响已消除且具备补办手续的条件，这类违法建筑应予以补办手续，在缴纳相关税费后转为合法建筑。
4、设定第二个时间节点的理由。鉴于当时我国的传播途径、科技水平和生活条件等因素限制，人们获取信息的渠道少、时间长，偏僻、落后的地区更甚；人的行为、思维方式有惯性作用。因此留出一段时间作为缓冲，符合客观实际和人性特点。
（二）违法建筑状态违法行为的处理。对于违法行为超过两年被发现的违法建筑的处理一直困扰着行政部门。在学界有状态延续一说，即违法建筑一旦建成，只要不拆除，其后果违法事实就一直存在，仍然适用行政处罚。笔者认为这里存在着一个误区，违法建筑其后果违法实质上属于“状态违法”，其特点是：违法行为终了，不法状态（即后果违法）单独继续。行政处罚是对违法行为的制裁，而不是对不法状态的处罚，也就是说超过两年被发现的违法行为不适用行政处罚。
对状态违法行为的处理，本文提出两种解决办法：一是依据《土地管理法》、《环境保护法》等法律法规，采取有效措施对因其造成的土壤污染进行治理；二是通过城区改造、征收等形式解决，根据调查、认定的结果决定对其处理和补偿的办法。
六、结语
本文基于对历史政策、地区差异、法律更迭实际的尊重，根据各种要素对违法建筑进行类型化分析。在此基础上，运用“法治方式”拟对不同类型的违法建筑采用不同的法律依据和适用条款进行处理，为违建处理标准的制定提供参考，符合依法治国的“法治思维”。融入“法治思维”和“法治方式”的违法建筑类型化处理模式，既能维护法律威严和群众利益，又可减少不当执法和暴力抗法现象的发生，有利于提高行政效率和社会效应，为违法建筑处理实务提供理论和实践指导。
主要参考文献：
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[4]段朝立.城管执法视角下违法建筑治理问题及对策研究[D].山东：山东大学，2010.
为贯彻落实好《中华人民共和国城乡规划法》、市委、市政府《关于加强城乡规划工作的决定》和市政府《关于城乡规划分级决策与审批的规定》文件精神，进一步统筹城乡规划，协调空间布局，改善人居环境，保持地方特色、民族特色和传统特色，切实发挥城乡规划对城乡景观与环境建设的调控与引导作用，促进城乡建设整体规划上水平，建筑设计出精品，提升城乡文化品位，现就进一步提高城乡规划与建筑设计水平提出如下意见：
一、全面放开城乡规划与建筑设计市场，加强设计方案征集工作
全面开放规划设计和建筑设计市场，推行城乡规划与建筑设计多方案征集和优选工作。城乡规划行政主管部门要按照公开、公平、公正的原则，结合建设项目情况，广泛吸纳、邀请国内外高水平的设计单位，鼓励资质高、信誉好的设计单位参与我市城乡规划和建筑设计。城乡规划与建设行政主管部门，要依据有关法规制定配套的管理办法和运作程序，规范设计方案征集、评议、监督和协调工作。
为提高设计方案水平和质量，城乡总体规划、专项规划、重要区片详细规划的编制，要在符合资质要求的基础上，根据规划项目情况结合设计单位业绩综合比选确定规划编制单位，吸纳先进的规划理念和设计方法，做到高起点规划。重要地段成片开发项目的详细规划设计和单体（群体）建筑设计方案，公共建筑规模10000平方米以上或沿城市主要道路、重要景观节点、城市公共绿地、广场周边及对景观有特殊要求地段的建筑单体，一律采取广泛征集、专家评议的方式优选设计方案。一般地区的建设项目，也要通过多方案比选的方式确定设计方案。优选的规划和建筑设计方案要体现改善人居环境质量，完善配套公共设施，营造优美城市景观，本着“经济、实用、美观”和推广应用“新技术、新工艺、新材料”的原则，统筹兼顾社会、经济和环境综合效益，提高城乡景观品位与内涵，展现地方文化特色。
二、严格规划决策运行程序，提高城乡规划与建筑设计科学化水平
城乡规划与建筑方案设计的决策，实行“部门问策、专家议策、社会征策、规委决策、阳光亮策”的运行机制。通过建立部门协调联动、专家技术咨询论证、广泛征求社会意见的运行程序，确保城乡规划建设的全面性和科学性。设计方案的评议应在综合城乡规划管理要求、专家评议意见和建设单位意见的基础上确定推荐方案。
城乡规划的审议决策，按照规划事项实行由市规划委员会、市政府、市城乡规划行政主管部门分级审查决策工作制度。城乡规划审批与规划实施的管理，除需要上报国务院和省政府审批的城乡规划之外，按照法定要求及程序，实行市政府和市城乡规划行政主管部门两级审批工作制度。
强化市规划委员会审议决策程序。依据城市总体规划编制的控制性详细规划方案；规划道路红线40米以上的城市主要道路、市区河道景观控制规划方案和整治规划方案;规划道路红线40米以上的城市主要道路两侧各100米范围内，占地5公顷以上或单体建筑规模10000平方米以上、以及规划道路红线40米以上的主要道路交叉口周边的公建项目及城市重要地段修建性详细规划及建筑设计方案;占地10公顷以上的居住小区及重要工业项目修建性详细规划设计方案;古城区内，《历史文化名城保护规划》划定的7处建设控制地带以及东、西大街、城隍庙街、北大街等传统历史街区规划、建筑设计方案，在组织专家委员会评议后，需提交市规划委员会审议决策。
强化城乡规划公示制度。规划方案编制完成后，应结合项目情况采取适当方式进行公示，广泛征求专家和公众意见。审批后的规划成果，应予以公告。经规划许可的建设工程，要将规划许可内容和要求在现场进行公示。
三、强化城乡规划管理，确保规划和建筑设计严格落实
城乡规划行政主管部门在充分采纳专家评议推荐意见的基础上，要结合城乡规划管理相关要求，认真做好设计方案审查审定工作。为确保设计方案的深化落实，无论获选方案设计单位是本地，还是外埠的，单体或群体建筑施工图设计，原则上由获选方案设计单位负责。城乡规划和建设行政主管部门要切实做好设计方案征集与施工图设计合同审查等相关工作的衔接和协调。建设工程设计方案的总平面图和施工图设计，应严格按照经依法审定的修建性详细规划和建筑设计方案进行。对于建设单位或设计单位擅自变更已经审定的设计方案造成建设工程设计总平面图、施工图设计与审定方案不一致，违反有关要求，导致设计水平下降的，规划行政主管部门要责令改正，若拒不改正，且属于不具备建设工程规划许可条件的，将不予颁发建设工程规划许可证。对于不认真落实规划设计条件和有关规范要求，弄虚作假、违背职业道德进行设计的，应予以警告，问题严重的，有关部门要追究单位和设计人责任。
一、全面放开城乡规划与建筑设计市场，加强设计方案征集工作
全面开放规划设计和建筑设计市场，推行城乡规划与建筑设计多方案征集和优选工作。城乡规划行政主管部门要按照公开、公平、公正的原则，结合建设项目情况，广泛吸纳、邀请国内外高水平的设计单位，鼓励资质高、信誉好的设计单位参与我市城乡规划和建筑设计。城乡规划与建设行政主管部门，要依据有关法规制定配套的管理办法和运作程序，规范设计方案征集、评议、监督和协调工作。
为提高设计方案水平和质量，城乡总体规划、专项规划、重要区片详细规划的编制，要在符合资质要求的基础上，根据规划项目情况结合设计单位业绩综合比选确定规划编制单位，吸纳先进的规划理念和设计方法，做到高起点规划。重要地段成片开发项目的详细规划设计和单体（群体）建筑设计方案，公共建筑规模10000平方米以上或沿城市主要道路、重要景观节点、城市公共绿地、广场周边及对景观有特殊要求地段的建筑单体，一律采取广泛征集、专家评议的方式优选设计方案。一般地区的建设项目，也要通过多方案比选的方式确定设计方案。优选的规划和建筑设计方案要体现改善人居环境质量，完善配套公共设施，营造优美城市景观，本着“经济、实用、美观”和推广应用“新技术、新工艺、新材料”的原则，统筹兼顾社会、经济和环境综合效益，提高城乡景观品位与内涵，展现地方文化特色。
二、严格规划决策运行程序，提高城乡规划与建筑设计科学化水平
城乡规划与建筑方案设计的决策，实行“部门问策、专家议策、社会征策、规委决策、阳光亮策”的运行机制。通过建立部门协调联动、专家技术咨询论证、广泛征求社会意见的运行程序，确保城乡规划建设的全面性和科学性。设计方案的评议应在综合城乡规划管理要求、专家评议意见和建设单位意见的基础上确定推荐方案。
城乡规划的审议决策，按照规划事项实行由市规划委员会、市政府、市城乡规划行政主管部门分级审查决策工作制度。城乡规划审批与规划实施的管理，除需要上报国务院和省政府审批的城乡规划之外，按照法定要求及程序，实行市政府和市城乡规划行政主管部门两级审批工作制度。
强化市规划委员会审议决策程序。依据城市总体规划编制的控制性详细规划方案；规划道路红线40米以上的城市主要道路、市区河道景观控制规划方案和整治规划方案;规划道路红线40米以上的城市主要道路两侧各100米范围内，占地5公顷以上或单体建筑规模10000平方米以上、以及规划道路红线40米以上的主要道路交叉口周边的公建项目及城市重要地段修建性详细规划及建筑设计方案;占地10公顷以上的居住小区及重要工业项目修建性详细规划设计方案;古城区内，《历史文化名城保护规划》划定的7处建设控制地带以及东、西大街、城隍庙街、北大街等传统历史街区规划、建筑设计方案，在组织专家委员会评议后，需提交市规划委员会审议决策。
强化城乡规划公示制度。规划方案编制完成后，应结合项目情况采取适当方式进行公示，广泛征求专家和公众意见。审批后的规划成果，应予以公告。经规划许可的建设工程，要将规划许可内容和要求在现场进行公示。
三、强化城乡规划管理，确保规划和建筑设计严格落实
城乡规划行政主管部门在充分采纳专家评议推荐意见的基础上，要结合城乡规划管理相关要求，认真做好设计方案审查审定工作。为确保设计方案的深化落实，无论获选方案设计单位是本地，还是外埠的，单体或群体建筑施工图设计，原则上由获选方案设计单位负责。城乡规划和建设行政主管部门要切实做好设计方案征集与施工图设计合同审查等相关工作的衔接和协调。建设工程设计方案的总平面图和施工图设计，应严格按照经依法审定的修建性详细规划和建筑设计方案进行。对于建设单位或设计单位擅自变更已经审定的设计方案造成建设工程设计总平面图、施工图设计与审定方案不一致，违反有关要求，导致设计水平下降的，规划行政主管部门要责令改正，若拒不改正，且属于不具备建设工程规划许可条件的，将不予颁发建设工程规划许可证。对于不认真落实规划设计条件和有关规范要求，弄虚作假、违背职业道德进行设计的，应予以警告，问题严重的，有关部门要追究单位和设计人责任。
现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告20*年度规划实施情况，请予审议。
20*年，是《城乡规划法》颁布实施的初始之年，也是城乡规划工作的关键之年。在市人大及其常委会的支持和监督下，我们认真执行《城乡规划法》，各项工作得到扎实有效地开展。
一、实践三项举措，确保《城乡规划法》顺利实施
按照“落实突破年”活动，结合《城乡规划法》的颁布实施，实践以下三项举措。
（一）明确城乡规划修改程序
按照城乡规划未按法定程序不得修改的法律要求，明确总体规划的修改需上报省政府审批，控制性详细规划的修改全部要上报市政府审批。涉及城市总体规划和控制性详细规划的修改需组织专家、部门审查，召开听证会或其他方式征求公众、利害关系人的意见，使“阳光规划”进一步得到深化。一年中，市规划局接待群众来电、来信、来访30批次，有关建议、意见54条，并及时给予解释、处理。
（二）明确规划行政许可范围
按照不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可的法律要求，明确未列入详细规划的地块一律不予规划许可。在城区控规覆盖率达到100%的基础上，要求各镇及时编制和调整规划区内控制性详细规划，使各镇规划区内控制性详细规划进一步完善和深化。同时，编制各镇镇域内农民集中居住区详细规划，为集约建房提供规划许可依据。
（三）强化规划执法检查和查处
按照相关分工和执法委托的要求，加强对中心城区和各镇的执法检查和指导，对出现违反《城乡规划法》的苗头和建设行为及时予以制止和查处。已立案查处的违法建设项目共计180件，拆除违法建筑总面积0.43万平方米。同时，充分发挥规划、国土资源和建设三部门联席会议制度，强化沟通协调，共同研究查处一些涉及职能交叉的违法建设行为。
二、加强规划编制，完善城市规划体系
围绕建设效益和谐新*的总体目标，结合城市现状，开展规划编制工作。
（一）把握区域联动发展战略，推动片区统筹
坚持“一体、统筹、集聚、整合、互补”的五大理念，具体开展了以下六方面工作：
一是抓好《*市市域总体规划》编制工作，完善规划体系。按照余慈中心城规划的总体要求，对市域总体规划进行了修改完善，并通过了宁波市政府常务会议审查。至目前为止，《*市市域总体规划》是宁波市第一个、也是唯一通过宁波市人民政府常务会议审议的县市域总体规划，使此项工作继续走在宁波各县市前列。同时，市规划局被省建设厅评为20*年度县市域总体规划编制工作先进单位。
二是深化慈东片区规划体系，实现整合发展。慈东片区作为全市城乡统筹改革发展综合试验区，按照市域总体规划片区划分的要求，一方面开展慈东片区核心区、农民集中居住区和慈东片区“宜居效益工程”课题调研；另一方面编制龙山核心区控制性详细规划方案和村庄规划方案，为龙山城乡统筹改革试点工作提供规划依据。
三是完善观海卫片区规划，突出集聚理念。按照“一中心、四片区”统筹发展的要求，进一步深化完善观海卫片区编制规划，建立健全片区联动发展体制机制。观海卫片区规划在功能定位和用地布局上，充分地体现片区工业集聚和人口集聚的特色和特点，为进一步推动观海卫片区规划建设提供依据。
四是编制和调整各镇详细规划，优化城乡空间。按照城乡规划法和片区规划要求，对镇的详细规划进行编制和调整，已指导完成长河镇、天元镇、胜山镇、观海卫镇、庵东镇、掌起镇、崇寿镇和原三北镇9个镇部分区块的控制性详细规划的编制工作，规划面积约19平方公里。
五是修编新一轮329国道两侧街景规划，加强规划指导。制订《新一轮329国道两侧街景规划修编指导意见》，供各镇（街道）在规划修编时参考。目前，周巷镇、匡堰镇、逍林镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇等6个镇（街道）完成方案，龙山镇、白沙路街道因行政区划调整，规划方案正在编制中。
六是做好余慈中心城核心区发展战略，加快余慈统筹。根据余慈统筹工作安排，市规划局在积极做好宁波市规划局、交通局等有关部门配合工作的同时，按照余慈统筹发展的要求，已先后完成了《*周巷片区（*侧）控制性详细规划及设计导则》和《余慈中心城核心区（*侧）控制性详细规划及设计导则》编制；配合余姚编制了《*客运专线余慈站周边地区控制性详细规划》。
（二）抓住中心城区核心环节，提升城市品位
围绕中心城区改造提升的总体目标和要求，因地制宜，重点开展了以下三项工作：
一是高标准抓好城市重点功能区块的城市设计和方案审查工作。一方面高质量编制中心城区文化商务区城市设计。该项规划充分利用潮塘江和三灶江的景观优势，引进国外先进理念，挖掘地块潜力，打造都市形态的城市综合体，引导优势产业进入，形成24小时活力区域。同时将“两高一低”，即高容积率、高绿地率、低建筑密度的开发理念渗透到今后该区块的建设中，并合理组织建筑形态和体量之间的关系，以突出地标建筑、开放空间与人性化尺度的结合，形成良好的开发序列和有序的空间秩序。另一方面抓好重点区域的城市设计工作。结合城东和城西功能及行政区划调整，进一步修改完善规划。启动白沙路街道区域规划调整和修编工作；展开宗汉街道区域功能定位调整研究和规划修编工作。同时，突出抓好城市标志性建设落地项目的方案审核工作，促进城市功能和档次的提升。
二是重点解决城市高速公路边缘化问题及余慈道路整合对接问题。通过调查研究，主要针对*接轨宁波、上海拟定3套《中心城区绕城快速路规划》方案，目前已进入决策程序。同时，加快轻轨的线位研究，提出329国道和中横线2套方案，并多次与宁波市规划局对接，目前已有基本定论。
三是开展“宜居效益”工程规划研究工作。针对中心城区部分工业企业影响城市形象的现状，在开展全面系统调查的基础上，结合总体规划和住房建设规划，将中心城区26平方公里范围内15个区块，涉及1200亩左右的低效、高耗、污染传统工业企业作为首期实施转业改造和搬迁，并以此来提高土地资源的集约开发和产出水平，提高经济和环境的综合效益。
（三）突破重要领域，推动社会主义新农村建设
按照市域总体规划确定的新型城乡空间一体格局要求，结合“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、保护特色村”的理念，具体开展以下两大层面的工作：
一是编制农民集中居住区布点规划。对我市16个城镇规划区外的123个村通过系统研究，规划为27个农民集中居住区建设点和10个相对独立自然保护村，并确立了组团集聚、中心集聚和梳理集聚等三种改造方式。
二是编制农民集中居住区详细规划。目前，已有12个镇、22个农民集中居住区完成规划方案。其中，已有16个区块启动建设，建筑面积约30万平方米，其中竣工约23万平方米。
三、加强规划服务，提高规划工作成效
坚持“主动服务和优质服务”的理念，致力创新，建立“体制、措施、制度”三大保障体系，提升规划管理工作的全面性和系统性。
（一）服务体制不断健全
一方面，统一思想，营造氛围，从理念上树立“超前服务、主动服务、优质服务”三大意识。另一方面，探索规划管理体制，筹建市规划局龙山规划分局，在体制上实现服务前移。筹建阳光服务大厅，对除行政许可事项外的所有服务事项，统一进入阳光服务大厅进行集中办理，在体制上实现服务集中。
（二）服务企业不断强化
按照“四个优先”要求，对全市339个已供地未开工投资的项目和100家市领导联系的重点工业投资项目进行了一次梳理，就可能遇到的问题和困难进行了事前预测、探讨，采取现场办公、上门服务、协调推进的方式，着力解决在重点工程启动中遇到的难题和困惑。同时，在审批手续办理过程中启动“绿色通道”工作机制，强化内部各线的协调和配合，使重点工程规划审批便捷、顺畅、高效。
（三）规划审批不断完善
一是转变服务观念。将“无条件服务，无缺陷审批和无超时办结”的要求贯穿于规划审批服务的各个环节，进一步改进服务态度，优化服务质量，提高服务效率。二是细化服务措施。针对企业资金不足、用地紧张、规划功能调整、土地多次报批、审批周期较长等困难，出台六项措施和建设项目规划指标应对措施，通过适当降低工业用地容积率，支持大工程项目分期建设，方便已供地项目规划审批手续办理等措施，促进项目尽快开工。三是简化审批程序。通过建立内部流转机制、城区重要项目方案会审机制、技术储备机制等，强化和改进内部管理，依法简化对外审批服务程序，切实做到既规范又有效率。
（四）信息化建设不断突破
一是作为“数字*”建设的重要组成部分——市地理信息系统网络网建立，并在*市规划网上设立了子栏目。它的建成，为全市各行各业提供最基础的地理空间数据和空间信息服务，为推进社会公共领域信息化建设打下扎实基础。二是对规管2000进行升级，新升级的规管20*，重点突出了便捷的审批流程和透明的监督方式，完善了网上审批系统，加快了审批时效，提高了行政效能。三是档案的信息化管理。实现了档案系统和审批系统的对接，提高了审批的准确性和便捷度。20*年度市规划局综合考核列宁波规划系统第一，并被评为目标责任制考核优秀单位。
总的来说，20*年，规划工作认真贯彻实施《城乡规划法》，各项工作开展较为顺利，但也存在着不少问题：一是城乡规划编制体系有待进一步完善，城乡规划研究力度有待进一步加强；二是规划编制工作有待进一步深化、细化，对城市建筑形态、城市色彩等方面的控制还存在着不足；三是在规划服务上有待进一步加强，规划监督机制有待进一步完善；四是公众参与规划的广度不够，离人民群众的要求还存在一定差距。上述问题都需要我们在今后工作中认真对待，切实加以研究解决。
2009年，城乡规划工作的总体目标和要求是：认真学习贯彻市重点工作和重大项目会战攻坚动员大会会议精神，按照“快、重、准、实”四字要求，具体落实到规划工作实际当中来，做好“一个提高，三大创新，四篇文章”，着力实现“四个一”，即编制一系列高质量规划、推出一批规划精品、打造一批亮点建筑、锻造一支高素质管理团队。主要开展以下三方面工作：
第一,以“一个提高”为前提，着力打造高素质队伍。一是打造一支从事战略性、前瞻性研究的高素质队伍,为规划编制和城市发展提供技术支持。二是打造一支规划编制策划的专业性队伍，确保规划编制策划的有效实施。三是打造一支勤政、廉洁、高效的服务型管理队伍，强化超前服务、主动服务、优质服务意识，实现“办理更规范、管理更合理、服务更高效”的工作模式。
第二,以“三大创新”为载体，探索高效管理模式。一是体制创新。尽快筹建城乡规划研究院，就城市发展问题，为各项公共政策提供技术支撑。并展开前期研究，为规划编制提供战略指导。成立龙山规划分局，强化规划局规划管理的服务和延伸，并为龙山的进一步整合发展提供更好的规划支持。二是机制创新。机制创新是进行科学管理的主要手段，也是理顺规划工作的重要途径。主要是用人机制创新、管理机制创新和规划编制机制创新。三是制度创新。建立重大项目规划跟踪服务制度和责任制度及规划编制和审查制度，修订建设工程批后管理办法，强化监督检查制度，建立内部考核制度。
第三,以“四篇文章”为着力点，促进城乡区域统筹发展。一是谋划文章。开展中心城区战略发展规划、*和余慈地区统筹发展的对接联动规划研究，配合展开杭州湾新区国际商务健身高端服务业业态规划研究和慈东片区发展战略规划研究。二是策划文章。具体做好新农村建设、推进工业集聚发展和文化商务区的重要功能区块等策划工作。三是规划文章。做好中心城区控制性详细规划整合和局部区域修编、片区核心区详细规划的编制、各镇详细规划的编制完善、各类专项规划的编制等。四是计划文章。对工作进行全面的安排，确定规划编制、制度建设等工作的进度时间和任务目标。针对年度内如“宜居效益”工程、工业区集聚发展等项目，制定推进时序的实施计划，确保工程项目的顺利实施。建立计划的反馈机制，根据计划实施情况和实际情况，不断修正计划，确保工作的顺利开展。
主任、各位副主任、各位委员，随着城市的快速发展和新农村建设的不断推进，规划工作任务更加繁重，责任更加重大。我们将以这次人大常委会审议为契机，切实增强使命感、责任感，在市委的重视领导和市人大的支持监督下，扎实工作，认真履职，依法行政，努力为建设效益和谐新*作出积极贡献！
2009年3月27日在*市十五届人大常委会第十七次会议上
市规划局局长楼树芳
主任、各位副主任、各位委员：
现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告20*年度规划实施情况，请予审议。
20*年，是《城乡规划法》颁布实施的初始之年，也是城乡规划工作的关键之年。在市人大及其常委会的支持和监督下，我们认真执行《城乡规划法》，各项工作得到扎实有效地开展。
一、实践三项举措，确保《城乡规划法》顺利实施
按照“落实突破年”活动，结合《城乡规划法》的颁布实施，实践以下三项举措。
（一）明确城乡规划修改程序
按照城乡规划未按法定程序不得修改的法律要求，明确总体规划的修改需上报省政府审批，控制性详细规划的修改全部要上报市政府审批。涉及城市总体规划和控制性详细规划的修改需组织专家、部门审查，召开听证会或其他方式征求公众、利害关系人的意见，使“阳光规划”进一步得到深化。一年中，市规划局接待群众来电、来信、来访30批次，有关建议、意见54条，并及时给予解释、处理。
（二）明确规划行政许可范围
按照不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可的法律要求，明确未列入详细规划的地块一律不予规划许可。在城区控规覆盖率达到100%的基础上，要求各镇及时编制和调整规划区内控制性详细规划，使各镇规划区内控制性详细规划进一步完善和深化。同时，编制各镇镇域内农民集中居住区详细规划，为集约建房提供规划许可依据。
（三）强化规划执法检查和查处
按照相关分工和执法委托的要求，加强对中心城区和各镇的执法检查和指导，对出现违反《城乡规划法》的苗头和建设行为及时予以制止和查处。已立案查处的违法建设项目共计180件，拆除违法建筑总面积0.43万平方米。同时，充分发挥规划、国土资源和建设三部门联席会议制度，强化沟通协调，共同研究查处一些涉及职能交叉的违法建设行为。
二、加强规划编制，完善城市规划体系
围绕建设效益和谐新*的总体目标，结合城市现状，开展规划编制工作。
（一）把握区域联动发展战略，推动片区统筹
坚持“一体、统筹、集聚、整合、互补”的五大理念，具体开展了以下六方面工作：
一是抓好《*市市域总体规划》编制工作，完善规划体系。按照余慈中心城规划的总体要求，对市域总体规划进行了修改完善，并通过了宁波市政府常务会议审查。至目前为止，《*市市域总体规划》是宁波市第一个、也是唯一通过宁波市人民政府常务会议审议的县市域总体规划，使此项工作继续走在宁波各县市前列。同时，市规划局被省建设厅评为20*年度县市域总体规划编制工作先进单位。
二是深化慈东片区规划体系，实现整合发展。慈东片区作为全市城乡统筹改革发展综合试验区，按照市域总体规划片区划分的要求，一方面开展慈东片区核心区、农民集中居住区和慈东片区“宜居效益工程”课题调研；另一方面编制龙山核心区控制性详细规划方案和村庄规划方案，为龙山城乡统筹改革试点工作提供规划依据。
三是完善观海卫片区规划，突出集聚理念。按照“一中心、四片区”统筹发展的要求，进一步深化完善观海卫片区编制规划，建立健全片区联动发展体制机制。观海卫片区规划在功能定位和用地布局上，充分地体现片区工业集聚和人口集聚的特色和特点，为进一步推动观海卫片区规划建设提供依据。
四是编制和调整各镇详细规划，优化城乡空间。按照城乡规划法和片区规划要求，对镇的详细规划进行编制和调整，已指导完成长河镇、天元镇、胜山镇、观海卫镇、庵东镇、掌起镇、崇寿镇和原三北镇9个镇部分区块的控制性详细规划的编制工作，规划面积约19平方公里。
五是修编新一轮329国道两侧街景规划，加强规划指导。制订《新一轮329国道两侧街景规划修编指导意见》，供各镇（街道）在规划修编时参考。目前，周巷镇、匡堰镇、逍林镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇等6个镇（街道）完成方案，龙山镇、白沙路街道因行政区划调整，规划方案正在编制中。
六是做好余慈中心城核心区发展战略，加快余慈统筹。根据余慈统筹工作安排，市规划局在积极做好宁波市规划局、交通局等有关部门配合工作的同时，按照余慈统筹发展的要求，已先后完成了《*周巷片区（*侧）控制性详细规划及设计导则》和《余慈中心城核心区（*侧）控制性详细规划及设计导则》编制；配合余姚编制了《*客运专线余慈站周边地区控制性详细规划》。
（二）抓住中心城区核心环节，提升城市品位
围绕中心城区改造提升的总体目标和要求，因地制宜，重点开展了以下三项工作：
一是高标准抓好城市重点功能区块的城市设计和方案审查工作。一方面高质量编制中心城区文化商务区城市设计。该项规划充分利用潮塘江和三灶江的景观优势，引进国外先进理念，挖掘地块潜力，打造都市形态的城市综合体，引导优势产业进入，形成24小时活力区域。同时将“两高一低”，即高容积率、高绿地率、低建筑密度的开发理念渗透到今后该区块的建设中，并合理组织建筑形态和体量之间的关系，以突出地标建筑、开放空间与人性化尺度的结合，形成良好的开发序列和有序的空间秩序。另一方面抓好重点区域的城市设计工作。结合城东和城西功能及行政区划调整，进一步修改完善规划。启动白沙路街道区域规划调整和修编工作；展开宗汉街道区域功能定位调整研究和规划修编工作。同时，突出抓好城市标志性建设落地项目的方案审核工作，促进城市功能和档次的提升。
二是重点解决城市高速公路边缘化问题及余慈道路整合对接问题。通过调查研究，主要针对*接轨宁波、上海拟定3套《中心城区绕城快速路规划》方案，目前已进入决策程序。同时，加快轻轨的线位研究，提出329国道和中横线2套方案，并多次与宁波市规划局对接，目前已有基本定论。
三是开展“宜居效益”工程规划研究工作。针对中心城区部分工业企业影响城市形象的现状，在开展全面系统调查的基础上，结合总体规划和住房建设规划，将中心城区26平方公里范围内15个区块，涉及1200亩左右的低效、高耗、污染传统工业企业作为首期实施转业改造和搬迁，并以此来提高土地资源的集约开发和产出水平，提高经济和环境的综合效益。
（三）突破重要领域，推动社会主义新农村建设
按照市域总体规划确定的新型城乡空间一体格局要求，结合“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、保护特色村”的理念，具体开展以下两大层面的工作：
一是编制农民集中居住区布点规划。对我市16个城镇规划区外的123个村通过系统研究，规划为27个农民集中居住区建设点和10个相对独立自然保护村，并确立了组团集聚、中心集聚和梳理集聚等三种改造方式。
二是编制农民集中居住区详细规划。目前，已有12个镇、22个农民集中居住区完成规划方案。其中，已有16个区块启动建设，建筑面积约30万平方米，其中竣工约23万平方米。
三、加强规划服务，提高规划工作成效
坚持“主动服务和优质服务”的理念，致力创新，建立“体制、措施、制度”三大保障体系，提升规划管理工作的全面性和系统性。
（一）服务体制不断健全
一方面，统一思想，营造氛围，从理念上树立“超前服务、主动服务、优质服务”三大意识。另一方面，探索规划管理体制，筹建市规划局龙山规划分局，在体制上实现服务前移。筹建阳光服务大厅，对除行政许可事项外的所有服务事项，统一进入阳光服务大厅进行集中办理，在体制上实现服务集中。
（二）服务企业不断强化
按照“四个优先”要求，对全市339个已供地未开工投资的项目和100家市领导联系的重点工业投资项目进行了一次梳理，就可能遇到的问题和困难进行了事前预测、探讨，采取现场办公、上门服务、协调推进的方式，着力解决在重点工程启动中遇到的难题和困惑。同时，在审批手续办理过程中启动“绿色通道”工作机制，强化内部各线的协调和配合，使重点工程规划审批便捷、顺畅、高效。
（三）规划审批不断完善
一是转变服务观念。将“无条件服务，无缺陷审批和无超时办结”的要求贯穿于规划审批服务的各个环节，进一步改进服务态度，优化服务质量，提高服务效率。二是细化服务措施。针对企业资金不足、用地紧张、规划功能调整、土地多次报批、审批周期较长等困难，出台六项措施和建设项目规划指标应对措施，通过适当降低工业用地容积率，支持大工程项目分期建设，方便已供地项目规划审批手续办理等措施，促进项目尽快开工。三是简化审批程序。通过建立内部流转机制、城区重要项目方案会审机制、技术储备机制等，强化和改进内部管理，依法简化对外审批服务程序，切实做到既规范又有效率。
（四）信息化建设不断突破
一是作为“数字*”建设的重要组成部分——市地理信息系统网络网建立，并在*市规划网上设立了子栏目。它的建成，为全市各行各业提供最基础的地理空间数据和空间信息服务，为推进社会公共领域信息化建设打下扎实基础。二是对规管2000进行升级，新升级的规管20*，重点突出了便捷的审批流程和透明的监督方式，完善了网上审批系统，加快了审批时效，提高了行政效能。三是档案的信息化管理。实现了档案系统和审批系统的对接，提高了审批的准确性和便捷度。20*年度市规划局综合考核列宁波规划系统第一，并被评为目标责任制考核优秀单位。
总的来说，20*年，规划工作认真贯彻实施《城乡规划法》，各项工作开展较为顺利，但也存在着不少问题：一是城乡规划编制体系有待进一步完善，城乡规划研究力度有待进一步加强；二是规划编制工作有待进一步深化、细化，对城市建筑形态、城市色彩等方面的控制还存在着不足；三是在规划服务上有待进一步加强，规划监督机制有待进一步完善；四是公众参与规划的广度不够，离人民群众的要求还存在一定差距。上述问题都需要我们在今后工作中认真对待，切实加以研究解决。
2009年，城乡规划工作的总体目标和要求是：认真学习贯彻市重点工作和重大项目会战攻坚动员大会会议精神，按照“快、重、准、实”四字要求，具体落实到规划工作实际当中来，做好“一个提高，三大创新，四篇文章”，着力实现“四个一”，即编制一系列高质量规划、推出一批规划精品、打造一批亮点建筑、锻造一支高素质管理团队。主要开展以下三方面工作：
第一,以“一个提高”为前提，着力打造高素质队伍。一是打造一支从事战略性、前瞻性研究的高素质队伍,为规划编制和城市发展提供技术支持。二是打造一支规划编制策划的专业性队伍，确保规划编制策划的有效实施。三是打造一支勤政、廉洁、高效的服务型管理队伍，强化超前服务、主动服务、优质服务意识，实现“办理更规范、管理更合理、服务更高效”的工作模式。
第二,以“三大创新”为载体，探索高效管理模式。一是体制创新。尽快筹建城乡规划研究院，就城市发展问题，为各项公共政策提供技术支撑。并展开前期研究，为规划编制提供战略指导。成立龙山规划分局，强化规划局规划管理的服务和延伸，并为龙山的进一步整合发展提供更好的规划支持。二是机制创新。机制创新是进行科学管理的主要手段，也是理顺规划工作的重要途径。主要是用人机制创新、管理机制创新和规划编制机制创新。三是制度创新。建立重大项目规划跟踪服务制度和责任制度及规划编制和审查制度，修订建设工程批后管理办法，强化监督检查制度，建立内部考核制度。
2012年年初，有市民向阳江市规划部门举报一违章建筑，规划局判明该违章建筑物处于城市道路规划红线图内，属于无法采取改正措施消除对城市规划实施影响的情形，因而致函城管执法局进行立案调查。经核实，该违章建筑早于2011年被城市管理行政执法支队行政执法人员在日常巡逻中发现，当时已经发出调查通知书和责令停止施工通知书，罚了款，并责令当事人张某到规划部门办理《建设工程规划许可证》。
目前该案仍在处理过程中。
争议
本案在调查取证和处理过程中，多次组织案件讨论会，都难以下结论。争议集中在：
1、对违章建筑物进行罚款后，再是否违反“一事不再罚”原则。
第一种意见认为，张某未取得规划部门的报建手续即擅自进行施工，整个施工过程属同一违法行为，应视为“一事”。根据行政处罚中“一事不再罚”原则，既然已经对张某作出过一次罚款的行政处罚，就不能再对其违章建筑进行。目前持这种观点的占多数。
第二种意见认为，城管执法支队发现张某未取得规划部门的报建手续即擅自进行施工后，曾多次责令其停止施工。但刘某对城管局的责令停止施工通知熟视无睹，继续进行施工。为此城管部门对其作出作出罚款的行政处罚，并责令当事人立即停止施工到相关部门补办手续。这一处罚决定应视为对一个违法行为处罚的终结。而张某缴纳罚款后并没有到相关部门补办手续，反而继续进行建设，应视为违法行为一直继续存在，当然可以采取实施。
笔者倾向于第二种意见，理由如下：
首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中对张某违法建筑限期自行拆除，具有法律依据。城管支队对其的第一次罚款是对其违建行为的处罚，并不是说，缴纳罚款之后你的建筑就合法了，还必须得去相关部门补办手续。当事人没有按照规定补办手续，其建筑物的违法事实应该说一直存在。如果说缴完罚款后违法建筑就合法了，这与法相悖，势必造成当事人误以为缴纳了罚款违章建筑就变成合法了，将会出现“以罚代管”的局面，以后难以收拾。
其次，《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”一事不再罚原则在《行政处罚法》中只规定了对同一违法行为不能给予两次或两次以上罚款的行政处罚。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一。国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。既然国务院法制办的权威解释认为责令限期拆除不属于行政处罚，也就不存在“一事不再罚”的问题。
2、对违章建筑物进行罚款并责令补办手续是否就是对其进行合法化追认。
第一种意见认为，对违章建筑物进行罚款并责令补办手续就是对其进行合法化追认。
第二种意见认为，只有当事人补办了手续才算是对违章建筑物进行合法化追认。
笔者认为，补办手续后的违章建筑可转为合法，没有补办手续就仍然属于违章建筑。众所周知，法律没有赋予当事人对违章建筑物的房屋所有权。但作为该原则的例外，对于部分设计正规、结构合理的违章建筑，只要不影响整体规划，在责令当事人办理有关手续后，可以确认当事人的房屋所有权。对于历史遗留的违章建筑，按照法律的规定，也可以确认其房屋所有权，从而转化为合法的房地产。从行政管理法规来看，违章建筑只要补办相关合法手续的，违章建筑即可为合法建筑物，也就是说，违章建筑虽然本身是违反法律规定的，但不是绝对的。比如《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》就有过类似规定，我认为仍然具有参考意义。
具体到在本案中，虽然当事人未取得《建设工程规划许可证》即擅自进行房屋施工，而被城管部门进行处罚，但当事人未按照处罚决定书的规定要求去补办规划许可手续，其违法建设行为不能以缴纳了罚款而终结。该建筑物也不能以被罚过款而成为合法建筑物，其违法行为处于连续状态，对城市规划的影响也同样处于连续状态。如今，根据市规划部门的认定，当事人的违章建筑属于不可采取改正措施消除对城市规划实施影响的情形，对其作出限期拆除的处理决定于理有据。
合法化追认的实现
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。该条款显然区分了不同情况，对违章建筑的处理方式包括：停止建设、限期拆除、予以没收和补办手续、并处罚款；
在具体适用时，应当根据不同情况，分别采取不同的方式：如果该建设工程处在正在建设过程之中，则应当根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其停止建设；如果该建设工程已经完工，且严重影响城市规划，则应当作出限期拆除，或者予以没收的处理；如果该建设工程已经完工，虽然“影响城市规划，但尚可采取改正措施的，可作出补办手续，并处罚款的处理。
补办手续，是对违章建筑的事后确认，使之合法化；对经过处罚后可以补办手续的，由违章建筑的当事人到相关行政部门补办手续。
那么哪些违章建筑可以通过补办手续使之合法化呢？笔者认为，原城乡建设环境保护部于1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》从违章建筑形成时间、所处地域、产生的影响三个方面提出了“三从宽三从严”的方针，对现在处置违章建筑仍有参考意义。
违章建筑物的性质转化应当严格遵循一些原则：其一、地域界限。凡影响近期规划或城市开发的重要地段的违章建筑，应从严处理，一般不能通过事后追认为合法建筑。其他规划开发地区则可以本着节约建筑成本的目的适当放宽处理。其二、影响市政重大项目的，如直接影响交通、消防、市政设施、房屋修缮施工、绿地、环保、防灾和邻里居住条件的违章建筑应从严处理，一般不能通过事后追认为合法建筑。其三、从宽处理须有限度。只要违章建筑的房屋建筑正规、结构合理，经过一定的申请审批程序，给予批评教育或适当罚款之后，可以补办手续，确认当事人的所有权，发给产权证件。从严处理的，坚决不予确认产权，需立即拆除的，应立即拆除；
参考文献：
[1]陈卫庆.违章建筑罚款后还能拆除吗[J].中华建设，2010年08期.
[2]违章建筑不能进行产权登记 补办手续后合法[N].辽沈晚报鞍山版.
北京市朝阳区城市管理监察大队接到规划部门2011年北京市第三次卫星遥感监测违法建设的案件，其中一处位于金盏乡沙窝村朝阳农场院内，于是立案调查，经查建筑物系北京观唐假日休闲运动俱乐部有限公司建设的，经规划部门认定未取得建设工程规划许可证，城管执法机关依据城乡规划法律法规，分别于2012年1月4日和2月25日向该单位制发了《限期拆除通知书》和《限期拆除决定书》，责令其限期拆除。
2012年3月底，北京观唐假日休闲运动俱乐部有限公司提出陈述申辩意见，称北京市国土资源局已就其建设上述房屋占用国有林业用地问题做出行政处罚决定，并已申请北京市朝阳区人民法院强制执行。
2012年4月，经与北京市国土资源局朝阳分局调查了解，北京观唐假日休闲运动俱乐部有限公司建设的上述房屋确系占用国有林业用地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属于非法占地行为。北京市国土资源局已于2011年4月27日做出了（京国土朝阳分局罚字【2011】第07、08号）《行政处罚决定书》，责令该单位退还非法占用的土地，自接到《行政处罚决定书》之日起30日内拆除在非法占用的土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状。由于北京观唐假日休闲运动俱乐部有限公司逾期未履行该处罚决定，北京市国土资源局已向朝阳区人民法院提出强制执行申请，法院已于2011年11月18日做出了（（2011）朝执他字第12158、12159号）《行政裁定书》，准予强制执行。
存在问题：国土部门已对非法占地的违法建设作出了拆除决定，并已申请法院强制执行，城管执法机关是否继续履行执法程序报请区政府责成。
案例分析：
一、从《土地管理法》和《城乡规划法》的管理制度上分析
宪法规范无疑具有最高法律效力，宪法总纲第十条专门规定了土地的利用和使用。《物权法》和《土地管理法》应当被认为是根据宪法制定的基本法律，而《城乡规划法》则是具有一般法律的效力。《城乡规划法》主要是将城乡规划作为一种公共政策加以规定，是一种“政府主导，专家领衔，公众参与，行政决策”的技术方案；规划法处理违反规划而进行建设的基本方法是技术整改，只有严重影响规划实施才予以拆除或者没收。宪法和《物权法》将土地所有权作为国家基本经济制度的范畴加以规定；《土地管理法》规定严格的耕地保护制度和严格的土地用途管制制度，也表明土地管理法具有严格约束城乡规划的效力。土地管理法的基础和核心是国家的基本经济制度和物权制度；土地管理法处理侵犯土地所有权和使用权的基本方法是排除侵害。
本案中，违法建设单位建造违法建筑，既存在非法占用土地的情形，又存在违法建设的行为，从违法行为影响和后果而言，非法占用土地更为严重，因此由国土部门执法并无不妥。
《北京市人民政府印发关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制意见的通知》（京政发【2010】15号）第二十条针对此类情况规定了牵头协调负责制，凡涉及违法用地行为的，由市国土局牵头协调；不涉及违法用地，而涉及违法建设行为的，由市规划委牵头协调。本案涉及违法用地，国土部门依法查处，作出处罚决定并申请法院强制执行，符合牵头负责制的规定，其他执法部门应当按照此规定尊重国土部门的执法行为。
二、从行政权与司法权的目的上分析
第一，行政执法主体是以法律为依据，行政执法权力具有法律的从属性，是具体实施法律，执行法律的权力。司法权通过执掌法律，实现诉讼目标，司法权有“执掌、操控” 法律的能力。行政执法权力运行的最终目的是维护正常的社会管理秩序。司法权力运行的最终目的不在于维护社会管理秩序，而在于公平解决争议，实现更高层次的社会公平和正义。第二，行政执法权力的过程重在行政执法的效率，在这个前提下，兼顾当事人的程序权利。司法权力运行的过程重在程序，以程序公正保障实体的公正。因此，法院对国土部门申请强制执行的处罚决定进行审查并裁定准予执行，表明应经认定该处罚决定合法有效，予以支持，下一步将强制执行。
三、从执法资源上分析
为进一步贯彻落实《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），强化规划管理，遏制违法建筑现象发生，经市政府研究决定，从现在起利用两个月时间，在全市范围内集中开展清理违法建筑活动。现将有关事宜通知如下：
一、总体任务
以《城乡规划法》、《土地管理法》等法律法规为依据，以维护城乡规划建设管理正常秩序为目标，通过对口清查、集中整治、属地管理等方式，加大对违反城乡规划行为的查处力度，集中解决城乡规划区内乱搭乱建等问题，确保城乡规划建设管理工作有序实施。
二、清理范围及重点
（一）清理范围
1.城市规划区内未经依法审批的建筑物、构筑物；
2.镇、村庄规划区范围内未经依法审批的建筑物、构筑物；
3.其它需要清理的违法建筑。
（二）清理重点
1.城乡规划区内主次干道两侧的违法建筑；
2.城区村（居）民小区内乱搭乱建行为，特别是未经规划部门批准擅自改变自有住房建筑外观和私自搭建或改建建筑物、构筑物等违法建筑；
3.镇、村规划区内乱搭乱建行为；
4.私自改变规划的其它违法建筑。
三、方法步骤
这次集中清理违法建筑活动分4个阶段进行：
（一）宣传发动阶段（5月25日—31日）。召开全市清理违法建筑活动动员会议，部署工作任务，下发《关于严厉查处违法建筑的通告》。各镇政府、街道办事处，经济开发区管委会（以下简称各镇政府）、各有关部门要通过多种形式，宣传活动的重要意义和有关规划建设法律法规，在全社会营造守法光荣、违法可耻的浓厚氛围。市集中清理违法建筑活动领导小组办公室设立举报电话，接受社会和群众投诉举报。各镇政府要会同城建、国土等部门对辖区内的违法建筑进行全面排查，填写《现状违法建筑摸底排查表》，于5月28日前报市集中清理违法建筑活动领导小组办公室。市集中清理违法建筑活动领导小组办公室将各镇政府、各有关部门上报的排查摸底情况进行统计梳理，确定责任单位后，下发至各镇政府和有关部门。
（二）自查清理阶段（6月1日—20日）。各镇政府、有关部门要按照市集中清理违法建筑活动领导小组办公室下发的责任分工，逐一列出拆除计划，动员辖区内的违法建筑责任单位或个人自行拆除违法建筑。在村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由所在镇政府责令停止建设、限期改正。对未按规定办理建设工程项目开工手续已开工的工业项目，由市城建局、国土局督促办理相关手续；对土地手续齐全的工业项目，必须依法办理建设工程项目开工手续后方可开工建设。
（三）集中清理阶段（6月21日—7月15日）。各镇政府、有关部门按照责任分工，依法拆除辖区内的存量违法建筑，并做好清理后的恢复工作。对城乡规划区居民小区内的违法建筑，由市城建局下达《限期拆除违法建筑决定书》，逾期不拆除的，由市房管局确定其中1户，市城建局牵头组织，市房管局、所在街道办事处（经济开发区管委会）组织人力、机械予以配合，依法进行拆除。其余违法建筑，由市房管局组织拆除，市城建局、有关部门及所在街道办事处（经济开发区管委会）予以配合。镇驻地范围内的违法建筑，由市城建局或市国土局下达行政处罚文书，逾期不拆除的，当地镇政府选择其中1户，市城建局牵头组织，镇政府组织人力、机械配合，依法进行拆除。剩余户数由当地镇政府组织力量拆除，市城建局及有关部门参与配合。对村庄内的违法建筑，由各镇政府下达《限期拆除违法建筑决定书》，并依法进行拆除。涉及违法占地建设的，由市国土局依法下达处罚决定，当事人不履行的，由市国土局申请人民法院予以强制执行。在强制执行时，由所在镇政府组织人力、机械予以配合。
（四）检查验收阶段（7月16日—20日）。市集中清理违法建筑活动领导小组办公室组织有关部门对全市清理违法建筑情况进行检查验收，汇总上报领导小组，并将检查验收结果进行通报。对拆除工作不到位的，要限期整改，确保清理违法建筑活动取得实效。
四、责任分工
（一）市城建局
1.查处城市规划区和镇规划区内未取得建设工程规划许可证或擅自变更规划批准内容的违法建设行为；
2.做好违法建筑的确认工作。
（二）市国土局
依据《中华人民共和国土地管理法》等规定，对城市规划区外和镇、村庄规划区外非法占用耕地的违法建筑进行处罚。
（三）市房管局
1.做好物业服务企业服务范围内违法建设的排查工作；
2.组织物业服务企业做好违法建设拆除工作。
（四）市城管执法局
做好超期限临时建筑物、构筑物的排查和拆除工作。
（五）市公安局
1.配合城建局、国土局及镇政府依法违法建筑；
2.及时查处在清理违法建筑工作中妨碍行政执法人员依法执行公务的行为。
（六）市监察局
1.对有关行政事业单位及执法人员参与违法建设的行为依法进行查处；
2.对因失职、渎职或不正确履行职责，导致违法建筑屡禁不止的责任部门和直接责任人，依法依纪追究责任；
3.会同有关部门依法依纪查处违法建设单位相关责任人的违法违规行为。
（七）市局
做好拆除违法建筑上访接待工作。
（八）市广播电视台、新闻中心
积极组织做好宣传报道工作，开辟专题栏目，及时报道清理违法建筑活动进展情况，推广经验，并对因工作不力而导致违法建筑屡禁不止、不自行拆除的单位和案件予以曝光，形成良好的社会舆论氛围。
（九）各镇政府（街道办事处，经济开发区管委会）
1.认真组织开展辖区内违法建筑的排查登记工作，并将排查结果及拆前、拆中、拆后的照片资料和平面示意图及时上报市集中清理违法建筑活动领导小组办公室；
2.负责依法查处村规划区内未取得乡村规划许可证或未按照乡村规划许可证的规定进行建设的违法建筑，以及村民违法建设的住宅，并对镇驻地及村庄内的违法建筑进行拆除；
3.组织人员拆除辖区内的违法建筑，并在市城建局、国土局及有关单位组织拆除违法建筑时给予人力、物力和经费保障；
4.准确掌握清理违法建筑工作的发展动态，做好违法户的思想工作，确保社会稳定，并及时上报工作进展情况；
5.加强与市公安局、城建局、国土局、房管局的沟通和联系，建立清理违法建筑联动机制，对辖区内新发生和群众举报的违法建筑快速反应，发现一处，拆除一处；
6.及时清理拆除违法建筑后产生的各类垃圾。
五、工作措施
（一）切实加强组织领导。市政府成立由市长任组长的市集中清理违法建筑活动领导小组，领导小组办公室设在市城建局，具体负责违法建筑清理工作的组织、协调和监督工作。各镇政府、有关部门要成立相应的工作机构，制定工作方案(机构人员名单和工作方案于5月28日前报市集中清理违法建筑活动领导小组办公室)，负责辖区内违法建筑清理工作的组织实施。各相关部门要强化大局意识，共同做好违法建筑的清理工作，确保清理违法建筑进度和效果。各镇政府、有关部门作为清理违法建筑的责任主体，要加强部门联动，形成工作合力。各镇政府、有关部门主要领导要亲自抓，分管领导靠上抓，做到深入一线，深入现场，强力推进清理违法建筑工作。要注意做好违法建设行为人的思想工作，争取理解和支持，坚持依法行政，真正实现拆除一处，威慑一片，教育一片。各镇政府、有关部门要加大排查力度，因排查不到位，发生漏报、隐瞒不报的，追究相关责任单位和个人的责任。将清理违法建筑工作作为阶段性重点工作，纳入对各镇政府和相关部门年度工作目标绩效考核。
（二）严格落实属地管理责任制。各镇政府是辖区规划建设日常管理的责任主体，各镇镇长是本辖区规划建设管理的直接责任人。要实行网格化管理，层层分解监管责任，建立村（居）委会、镇村建设服务中心、国土资源所、镇政府分管领导各负其责的管理网络，健全对违法建设从防控、发现、制止、查处直至拆除的全过程责任体系。村（居）委会要加强日常监管，发现违法建设行为及时制止，并立即向镇政府报告，不得纵容、包庇、放任违法建设行为。严禁村（居）组织实施或参与违法建设。对村（居）监管失控、没有及时发现新生违法建设或发现后不制止不报告，镇政府制止不力、处理不当造成新生违法建设的，未对形成的违法建筑予以的，将严厉追究相关人员的责任。违法建设所在村（居）、村（居）委会等依法从事公共管理事务活动的组织及其人员，相关镇村建设服务中心、国土资源管理所以及镇政府分管领导、主要领导要主动向市监察局说明情况；拒不说明情况的，市监察局直接进行查处，按有关规定给予纪律处分；涉嫌违法犯罪的，依法追究法律责任。
（三）完善机关事业单位管理责任制。市直行政事业单位对本单位的违法建设履行监管和拆除责任，实行责任追究。对拆除不力或监管不到位出现新生违法建设的，直接责任人、分管领导、主要领导要向市监察局说明情况；拒不说明情况的，市监察局直接进行查处，按有关规定给予纪律处分；涉嫌违法犯罪的，依法追究法律责任。
