时间：2023-08-03 17:28:51
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇乡村社会治理的问题，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：乡村环境 治理变化 存在问题 完善对策
面对当前我国社会主义建设的迅速开展，我国乡村地区在实际发展中，受经济社会及改革开放的影响，其自然环境、内部构造以及相关组织形态都在原有的基础上发生了极大的改变，这些改变在推动乡村发展的同时，还给乡村治理带了许多问题。在此，本文笔者结合自身多年的工作经验，从以下三个方面出发，对乡村质量环境中出现的相关问题及完善途径，做以下简要分析：
一、当前我国乡村治理环境发生的变化
自改革开放以来，我国乡村治理环境发生的变化主要体现在以下两个方面：首先，与传统的乡村社会相比，现今的乡村社会已经被彻底重塑，在弥补传统乡村社会中存在的不足时，还进一步推动了乡村社会的发展。在这一过程的变化中，第一，乡村人口结构发生了重大变化，尤其是大量务工人员的外出，对乡村人口的整体结构造成了极大的影响；第二，随着社会经济的迅速发展，在乡村日常生活中，家电的普及，极大的改变了人们的生活方式；第三，随着网络信息的迅速发展及道路交通的不断改善，乡村居民与外界的联系也越来越紧密，在缩小城乡经济收入的同时，还拉近了城乡居民之间的联系。其次，除了乡村社会发生重塑外，针对我国乡村治理环境发生的变化，还体现在乡镇政权上。受乡村整体变化的影响，导致乡镇政权处理存在着较大的困难，尤其是乡镇政权自身建设中，受相关因素的影响，导致部分乡镇政权不完善，直接影响该地的发展。
二、乡村治理环境变化带来的问题
（一）乡村社会新增了一些不和谐因素
作为当前现代化发展中的重要组成部分，乡村重塑在附着社会整体发展趋势的同时，还跟上了社会发展步伐。但在实际应用中，随着乡村重塑的大力开展，所引发的不和谐因素也逐渐浮现，首先，人口问题。面对外出务工人员数量的不断增加，导致乡村地区的人口结构多为老人、妇女及儿童。其次，养老问题。随着生活水平的不断提升，在人口流动的影响下，导致大量空巢现象出现，在影响社会和谐的同时，还极大阻碍了乡村地区的经济发展。再次，留守儿童问题。2006年，我国农民工子女有2300万是留守儿童，现在也没有减少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期间多跟没有教育能力的爷爷奶奶在一起，造成了很多问题。最后，村民自治能力难以提高。现在的很多村委会，很难找到能很好胜任村组干部的人才，很多自治组织常常被家族或乡村混混控制着。
（二）乡镇政权治理能力衰退
结合当前我国乡村社会的实际发展状况，导致乡镇政权在实际实施中，引发了许多问题，首先，乡镇地区自主能力非常小。一般来讲，只要涉及到乡村工作，各级政府都要在乡镇落实，且每项工作在开展时，需要经过投票，一旦出现问题，则无法依据实际状况进行灵活应对，导致该项工作处于瘫痪状况。其次，在乡镇政府办公中，面对大量的债务，对乡镇政府的信用造成了恶劣影响；甚至在情况严重时，导致讨债冲突的发生。最后，一些乡镇党委政府在开展工作时，没有端正自己的工作态度，本着“民不举官不究”的工作态度，导致许多该及时制止的事情发生，如：违法建房、葬坟等问题。
（三）国家统筹城乡工作的阻力增大
在当前开展的城乡统筹活动中，其核心目标在于广大农民在日常生活中，能够第一时间分享到国家现代化、工业化的发展成果，在感受改革开放带来的喜悦时，还能第一时间了解党和政府颁布的优惠政策。但在实际运行中，受农村地区经济发展水平及受教育水平的影响，这些工作在实际开展中，仍会遇到一定的阻碍。
三、完善乡村治理环境的对策
针对当前乡村治理环境中存在的问题，需要乡镇政府结合着本地的实际发展状况，本着一切从实际出发的原则，采取相应的措施进行完善，只有这样，才能在推动乡村发展的同时，提高村民的生活质量。而在其实际完善中，主要包括以下几种策略：首先，在开展环境治理工作时，相关部门应积极加大环境保护宣传，在提高村民环保意识的同时，使其积极参与到环境保护的各个环节中。从而将环保融入到日常生活中，确保乡村环境得到良好的改善。其次，针对乡村治理环境中存在的问题，在对其采取措施时，必须本着实事求是的原则，有针对性的进行处理，在规范环境治理的同时，还能有效的提高环境治理的效果，为乡村地区的发展奠定坚实的基础。再次，在乡村环境治理中，要想从根本上取得好的治理效果，并非一朝一夕、一人两人就能做到的，它需要村民的积极参与及乡镇政府的支持与引导，只有这样才能在环境治理中有据可循，在符合科学发展观的同时，还能推动乡村环境的可持续发展。最后，在开展乡村环境治理活动时，需要相关人员结合着该地环境的实际状况，制定出与之相符的环境治理制度，并将其落实到环境治理的各个环节中，在确保环境治理顺利进行的同时，还能将环境污染降到最低，以此来达到预定的治理效果。
总结：
综上所述，面对当前市场经济的迅速发展，乡村地区在治理环境时，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取与之相符的治理措施，并在开展过程中调动村民的环保积极性，使其积极参与到环境治理中来。只有这样，才能提高乡村治理环境的效果，才能进一步推动乡村地区的经济发展。
参考文献：
[1]房正宏.乡村治理：精英与政府间的博弈[J].学术界，2011，（11）.
[2邓大才.中国乡村治理研究的传统及新的尝试[J].学习与探索，2012，（01）.
乡镇工作通常被形象地描述为“上面千条线、下面一根针”，以体现其综合性、多样性和复杂性的特点。具体而言，乡镇干部所承担的事务不仅包括自上而下的上级任务（综合治理、招商引资、新农村建设等），而且包括一些突发性的事件，如禽流感、防洪、抗旱、抗雪牡龋更包括与农民生产、生活相关的，但又细如牛毛、五花八门的琐事。
而这些琐事在外人看来似乎无关紧要，但对于每一位诉求者而言却是“大事”。况且，基层老百姓历来就有诉求政府的合理性观念，即“有问题、有困难，找政府”的政治文化，而在“百姓事、无小事”的国家意识形态宣传中，基层政府也负有回应老百姓合理诉求的责任，负有把“小事”、把问题和矛盾解决在基层的责任。
基层政府因此需要做到“小事不出村、大事不出镇”。正如一些学者所说，如果基层治理中的小事解决好，老百姓就能在日常生活中感受到党和政府的关心和温暖，否则，就会日渐积累起“怨气”，一些“小事”就会拖成“大事”。所以，乡镇干部在基层工作中的作用就类似于一根“针”，不仅要将上面的“千条线”穿起来，而且还要对乡村社会的“小事”进行“摆平理顺”。乡镇干部也因此被称为“多面手”、复合式人才。
综上所述，乡镇干部不仅收入低、地位低，而且处于“事多、权小、利少、责大”的组织困境中。
乡镇干部是基层治理的主体，是乡镇政府运行的主要动力，在国家治理和基层社会治理中扮演着重要角色，发挥着基础性作用。因此，针对乡镇干部的生存状态、工作环境和工作积极性等问题，提出有建设性的举措就显得很有意义，也很有必要。首先最为关键的举措应该是上级政府和公众要给予乡镇干部更多的信任和理解，以重塑乡镇政府的权威和公信力，改善乡镇干部的公共形象。
其次要帮助乡镇干部走出“权小、利少、事多、责大”的组织困境，使乡镇干部既有能力应对自上而下的目标任务，又能积极回应民众自下而上的各类“小事”。事实上，在“权小、利少、事多、责大”的组织困境中，乡镇干部只能围绕上级的中心工作，完成上级的硬指标，几乎不关注乡村社会的“小事”，使乡镇干部离基层老百姓越来越远。
最后，乡镇政府不能仅仅建设成为规范化、标准化的科层组织，还应该与乡村社会和乡村工作的特点相适应。因为科层组织具有专业化、部门化的特点，而乡村社会和乡村治理问题具有综合性、复杂性和琐碎性的特点，农民的许多诉求往往不是某个专业部门能对接得了的，而是需要依靠乡镇“多面手”的功能。此外，科层组织有繁文缛节、刻板僵化、相互推诿、自保自利、效率低下的毛病，这难以适应变迁中的乡村社会，更不能有效地回应基层老百姓的琐事。（作者系江西财经大学财税与公共管理学院副教授）（来源：中央党校《中国党政干部论坛》杂志，有删减）（责编：陈晖）
关键词：美丽乡村；农村空心化；问题研究
农业人口大规模向城镇和非农产业转移导致农村空心化，造成了农村经济社会功能整体综合退化。其过程一般可分为两个阶段：20世纪八九十年代是农村空心化的前期，其主要表现为均质化的村落因规模急剧拓展而呈现“外扩内空”的空间格局；21世纪初至今是农村空心化的后期，其表现为传统村落因人口向城镇迁移出现“人走房空”的萧条景象。综合来看，农村空心化不唯是传统村落的空间形态发生了变化，就其本质而言，亦是城乡关系失衡的具体表现。农村的衰落和空心化成为城镇化发展中面临的新问题，为乡村治理带来了诸多问题。例如，农村家庭的残缺与不和谐，造成了农村社会的不和谐；农村教育、文化、金融、基础设施建设、农村社会化服务体系等公共服务水平与城市差距的加大，使农村呈现出总体性衰败的现象，严重影响了我国全面建成小康社会的宏伟目标。
农村空心化的治理是实现社会稳定、政治民主和基层治理的重要基础。其可以与美丽乡村建设有机结合起来，就近、就地解决农民转移、就业，减少农村人口盲目流失，推动城乡一体化发展，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，恢复农村经济的活力，实现农村经济社会的可持续发展。
田园城市的理论
19世纪末英国社会活动家霍华德提出的基于“自然之美、社会公正、城乡一体”思想的田园城市理论，对我国现阶段下美丽乡村建设具有重要的理论指导意义，也是遏制农村空心化趋势，建设“田园型农村社区”的重要理论依据。霍华德田园城市理论提出的背景是在英国工业革命后期，大量农村劳动力涌向城市，农村空心化趋势越来越严重，农村因缺少劳动力面临发展停滞，而城市不断扩张，城市病（如交通、环境等）问题突出，与我国当前的农村发展状况比较相似。霍华德指出，理想的田园城市应当既体现环境优美、空气清新、城乡融合的自然之美，又能反映机会均等、充分就业、无贫民窟的社会公正。他的这一主张实质上强调了要以城乡发展的互动与和谐取代彼此的孤立与分离。田园城市实质上是城和乡的结合体，即统筹城乡一体化发展。霍华德在田园城市规划理论模型中，把城市规模控制在6000英亩（约24平方公里），其中心城市面积1000英亩（约4.06平方公里），农业用地5000英亩（约20平方公里），人口32000人，其中30000人住在城市，2000人散居在乡间；市中心建有中央花园和公共服务机构（如图书馆、市政机构、学校、商场、医院等），由6条林阴大道把城市分为6个部分，并通向乡村；居住区建有环形铁路，临近铁路建有工厂、牧牛场、市场等，农田中间有小块宅地由经营农田的农户居住，田园城市的土地及其收益归全体居民集体所有，居民生活并工作在田园城市。英国新田园城市理念，融入“社区参与、有机增长和自给自足”三要素，更强调经济、社会和环境的协调发展。
农村空心化治理的实践
霍华德的田园城市规划理论模型最适合我国农村小乡镇建设，构建“田园型乡村社区”，为治理农村空心化问题提供了很好的实践。首先，科学规划农村空间布局，治理农宅闲置和农田抛荒。农村“空心化”从空间上表现为许多旧村老宅空置，尤其在交通不便利的边远山区因无人耕种的农田，长年荒芜。应按照产业区、生活区和农业区分明的原则合理规划农村空间布局，将小的自然村和大的行政村进行有规划的合并，建立适合3万人左右生活的“田园型乡村社区”。完善学校、医院、银行、图书馆、农贸市场、商业街、休闲娱乐设施和场所等基础设施建设，社区服务中心还应设立工商、卫生、交管等政府公共服务窗口，实现城乡一体化管理。其次，建设农村新的公共经济发展模式。随着农村人口的流动，农村以家庭为单位的土地承包经营状况发生了很大改变，很多农民退出农业生产。为了规范农村土地的合理有序流转，保障农民的合法权益，保护土地的再生产能力，需要构建农村新的公共经济发展模式，由村集体将土地实行统一流转，按照土地的不同使用途径进行集体经营管理，在农业区建设高效农业示范区，政府提供农业项目启动资金，补助特色养殖业发展。村集体可成立“苗木公司”，将原来的林地进行集约化经营，苗木公司每年获得的效益由全体村民共同受益。村民每亩土地每年可以获得相应的土地流转费，农民可就地转化为苗木公司的“工人”，扩大了农民就业渠道，苗木基地本身则成为绿色防护林和社区的“绿肺”。在产业区建设村办企业充分吸纳农村劳动力，同时拿出一部分非耕地（比如原来的旧村落），建设工业园区，统一建造生产厂房，鼓励村民兴办企业，就地解决村民就业。第三，提高乡村公共服务供给水平。对由乡镇改建的“田园型乡村社区”，建立城乡统一的居民社保制度，让教育、医疗卫生等公共服务均等化覆盖社区，村民实现集中居住和福利保障，耕地实现集体流转，劳动力就地实现就业，农民不再外出打工，合家团聚，空心化趋势下出现的留守老人和留守儿童问题自然解决，农村、农业、农民的生产和生活发展方式发生根本转变，实现农村传统社会中的老有所养，幼有所教，病有所医。
荣获“2013年全国十大美丽乡村之一”称号的江苏省张家港市南丰镇永联村就是典型实例，人们在“田园型乡村社区”――永和社区安居乐业。
加强农村空心化治理，建设美丽乡村，将使传统文化得到更好保护，农民生活更有保障，农村社会更加和谐，农业生态更加优良，农民权益得到更好维护，为如期实现全面建成小康社会提供坚实基础。
【关键词】乡村治理农民福利农村社会工作
在村治变迁为背景下，考察乡村治理与农民福利的内在发展逻辑，即乡村治理经历了村民自治到乡村治理的发展过程，从注重“民主”话语、大词到关注实际治理状态，从注重自治的法律文本分析到关注治理的基础的发展过程。但在以往的研究实践中，乡村治理和农民福利似乎是互不相关的话题或实践，仅仅把乡村治理当作促进经济增长、实现现代化的一个手段，把增进农民的物质福利当作了唯一的发展诉求，而忽视了乡村生活方式和主观福利感受的建立和发掘。在此基础上，笔者提出，乡村治理的目的不仅要切实推进乡村经济的发展，提升农民的收入水平，同时也要着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立，以及农民生活意义世界的建构。
研究现状与问题的提出
乡村治理，也被称为“村治”。这里的“村”，并非特指“行政村”、“建制村”抑或“自然村”，而是指农村、乡村。“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。”所以，治理包括了“国家权力和社会自治两个部分。”
随着1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》、1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布、实施而兴起乡村治理的研究热潮。这股热潮从关注村民自治研究扩展到了乡村治理研究、乡村治理的社会基础和政策基础研究，再到区域差异的比较研究、价值基础等的研究。从关注乡村社会乃至中国社会的民主、法治的“宏大关怀”再到农村政治研究的“多元交汇”。这些研究成果，从宏观层面上看，既关注了“民主、法治”的大词，还关注了乡村治理作为中国现代化道路的重要条件，即“如何才能让农村充当中国现代化的稳定器和蓄水池？”从微观层面上看，关注了中国乡村治理的区域差异、村庄社会结构的差异，乃至村庄传统的差异，农民认同与行动单位的差异，农民家庭和价值观念的变迁。这些为乡村治理研究的深化，为深入理解中国乡村社会、理解农民的处境提供了许多的真知灼见。
但是，乡村治理的最终目的是什么？从宏观层面上说，是为了国家的现代化，抑或是为了乡村社会乃至中国社会的稳定，为中国的崛起和中华民族的伟大复兴奠定基础。从农民自身生活体验、生活方式的角度，或者说是从农民本位上来看呢？笔者认为，乡村治理的目的应该从农民本位出发，提升农民的福利水平。
乡村生活方式与农民福利
现代化作为全球性的力量、时髦抑或是后发现代化国家的发展目标，其合理性当然是毋庸置疑的，因为它也是中华民族屹立于世界民族之林的重要保障。但是，是否所有的山区、乡村或村庄都可以或者必须实现由传统农业社会向现代工业社会的历史转变，实现经济方面的工业化、社会方面的城市化和市民生活等方面的巨大变化，则值得思考。
中国是仍拥有8～9亿乡村人口的发展中国家，①可以说接近60～70的人口依然是乡村人口，他们过着的还不是城市生活，而主要是乡村生活。但是，我们今天所倡导和建构的生活方式主要是城市生活方式，而不是乡村生活方式。甚至有一种简单的发展观认为：只要国民经济保持适当的增长速度，通过工业化和城市化，农村人口就可以转变为城市人口，从而过上现代城市的生活，拥有现代化的生活方式。从人本主义的观点出发，我们需要关注数以亿计的农民的福利问题，“关注作为整体与其环境的互动、尊重个人对自己经历的理解和解释”。从“全人的概念”出发，我们需要把乡村中的农民看作是一个完整的人，他们应该拥有自己的心理的、社会的、政治的和经济的生活，而不仅仅是中国现代化道路上的棋子而已。
下面以笔者近年来所调查的三个村落为例，②考察乡村治理、农民的生活和福利问题。
鄂中溪泉村。该村位于湖北中部，下辖8个村民组，425户村民，1680余人，人均耕地6分左右，由于人多地少，村同一直有外出务工和经商的习惯。这是一个民风淳朴、热情好客和相对和谐的村庄，但又是地方性规范和道德力量日渐式微的村庄。村庄生活日益丧失意义和价值，公共品供给日益困难，农民合作的能力和意愿日益瓦解。闲暇生活主要是打麻将，外出者对家乡建设几乎没有兴趣，逢年过节也较少回家。村民的主要念头就是逃离家乡，能够做“城里人”。在多数村民眼里，村庄政治和村庄选举是少数精英的“游戏”，与他们自己没有直接的关系，就是几年一次的投票而已。
滇中山原村。该村地处滇中地区，地广人稀，森林资源比较丰富，在到以前是一个大队，现为某建制村下辖的7个村民小组，共160多户村民，650余人。这是个热情好客、民风淳朴的农业村，村民较少外出务工，但又是地方性规范和道德力量日益式微、村民合作能力和意愿日益下滑的村庄。年青人的闲暇生活基本被麻将所占据，民间山歌、中草药等技艺被日益抛弃和丧失。村民对村庄政治和选举缺少联系。村民之间更为关注的是“面子竞争”，人与人的关系是日益疏远。
黔中旧溪村。该村位于贵州中部，有600多年的历史，是个屯堡村寨。全村现有1100余户村民，4300多人，人均近一亩耕地，是个典型的农业村，故一直保持外出务工和经商的习惯。村民热情好客，民风淳厚，村民富于合作精神，地方性规范和道德力量对村庄治理和村民生活依然保持了较强的控制和整合作用。农民闲暇生活的基调积极健康。在旧溪村，村庄政治和选举，绝不是少数精英的“游戏”，而是与村民们的生活很有关系的大事。
以上所述三个不同地域的村庄，都是“温饱有余，小康不足”的村庄，展现出了不同的乡村治理、村庄生活和村民的生活感受，对我们理解乡村生活方式和农民福利具有不少的启发。
农民福利的建构
福利（welfare）是指“一种好的生活状态或满意的生活质量，它是个体或群体追求的一个理想目标”。③一般认为，“好的生活”在物质生活方面要求生活的安全、富裕和快乐，也要关注精神和道德上的状态；同时，福利还与社会政治相关联，与治理状态和社会关系联系在一起。探讨农民福利的建构问题，需要考虑以下的因素：
首先，农民福利建构涉及的是农民能过上什么样的生活。中国8～9亿的农民要不要建立起适合自己生存的乡村生活方式，并且是适合不同地域、不同民族生活的具有丰富性和全面性的乡村生活方式，而不仅为单一的城市生活方式或者说是现代化的生活方式，让农民只有去适应她，追逐她。
其次，农民福利的建构如何与乡村生活方式的建立、乡村治理状况和人际关系的改善联系起来。当前的乡村治理和农民福利似乎是互不相关的话题或实践，乡村治理仅仅是促进经济增长、实现现代化的一个手段，把增进农民的物质福利当作了唯一的发展诉求，而忽视了乡村生活方式和主观福利感受的建立和发掘。
最后，乡村治理的目的不仅是使乡村作为稳定器。乡村治理不仅要切实推进乡村经济的发展，提升农民的收入水平，同时也要适当着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立和农民生活意义世界的建构。
农村社会工作的出路
李昌平研究三农问题中提出，中国主要的话语有四套，一是学术话语，二是官方话语，三是农民话语，四是NGO话语。他特别提醒，四套话语体系之间的交流是很难的。
当前中国社会工作界的主要话语也可以归结为四种：学术话语，倾向于欧美、港台的社会工作发展模式，想借鉴或照搬其模式来发展中国的社会工作；官方话语，党的十六届六中全会《决定》明确提出，要建设宏大的社会工作人才队伍，但是，我们从什么领域入手，采取什么样的福利服务提供模式和组织模式，现在依然值得研究和探讨；NGO话语关注的是某些人群的声音、权力，希望透过赋权的方式去解决这些人的问题，改变困境。
回到农村社会工作领域中来，我们到底要采用什么样的话语体系，这是一个值得深入思考的问题。在宏观层面上，我们需要用历史的视野、民族和国家的眼光去思考农村、农民和农业问题。从微观层面上，我们要用农民的话语体系去理解农民的生活和感受，在切实推进乡村经济发展、提升农民的收入水平的同时，也要适当着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立以及农民生活意义世界的建构。（作者为重庆城市管理职业学院社会工作学院教研室主任）
注释
①2000年，根据户籍统计，乡村人口数为9.28亿，占总人口的73.3%，城镇人口数为3.38亿。而根据2000年的第五次人口普查资料，居住在乡村的总人口是8.07亿，占总人口的63.9%。
笔者认为，农田水利面临的问题实质上是基层的治理问题，在建好水利硬件设施的同时，更要加强基层组织建设，才是化解治理性干旱的长远之计。
我国多个地区近年大旱，其实是治理性干旱，其实质是乡村基层组织的治理困境。二十多年来，尤其是税费改革以来，南于多村基层组织治理资源丧失，治理职能向经济增长指标过度倾斜，造成治理责任严重错位、缺位。而且，长期以来的乡村治理内卷化造成乡村利益共同体不断强化，基层组织缺乏对不关切自身利益事务的积极性。这使基层农村水利困难主要表现为“三无难题”，即无钱修水利、无能力用水利、无意愿管水利。
首先，基层组织无钱修水利。分田到户后，国家对农田水利投资严重不足，乡村集体经济不断式微，在以市场化为导向的改革中，乡村中小水利设施长久失修，堵淤塞积日益严重。
1988年“莱芜经验”向全国的推广，标志着国家对农田水利的政策发生重大变化。之后，1988年水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利的意见》，1996年国务院《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，其基本方向都是“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”，以水费养水利，而国家财政对农田水利的投资和人力投入大为减少。：2003年开始的税费改革取消了“两工”和共同生产费，由于基层组织收不起水费，这实质是基本对农田水利实施“断奶”。
结果是，各地中小水利设施“被承包”、“被买卖”，能盈利的水利设施则被部分人占有，不能盈利的给了村组，后又被分包给个人，或是逐渐被荒废了。
其次，基层政府也无能力用水利。税费改革之后，基层组织由于普遍面临治理资源缺失、手段缺乏的困境，治理能力几乎完全丧失，造成不能有效治理乡村利：会中的钉子户或搭便车行为。其后果是：由于乡村组织无法提供基本的生产公共品，农户只有自己挖堰打井建小水利求生。进而又导致大、中、小水利之间在缺乏组织协调的情况下陷入恶性循环。
以上两点是两湖、安徽、江西、豫南等江淮农区的真实写照。
最后，基层组织还缺乏治理农田水利的主动性与积极性。长期以来，我们对基层组织和官员的考核过多地关注于经济增长，而忽视了为农民和农业生产提供公共品服务。更严重的是，基层组织形成了上下级之间的利益共同体，而中央、省等上级政府又因信息不对称无法对基层组织和负责人真正问责。
总之，应该明确农田水利面临的问题不仅仅是硬件设施问题，更重要的是软件的机制与组织建设问题。国家万亿投资要收实效，就必须将硬件设施完善及软件组织和机制建设有机结合起来。其核心在于恢复和强化乡村组织，并动员农村将过剩劳动力投入到水利兴建的大潮中，而避免大兴机械替代劳动力投入。
第一，就水利管理的机制来讲，应以乡村组织主导取代市场主导。市场是交换行为专业化的结果，市场体制本身是一套制度费用，其追求资本平均收益。而加强乡村组织的治理能力，则可以低成本、高效率地解决水利公共品供给中的搭便车问题。
一、深化认识
开展“三万”活动，是深入贯彻落实党的十和十八届三中全会精神，全面深化农村改革、创新农村社会治理体制的重要抓手，是践行党的群众路线、密切联系群众的有效载体，是培养锻炼干部职工、转变作风的良好平台。通过在全局开展“三万”活动，动员广大干部职工深入基层、深入群众，宣传政策、兴办实事，服务群众，着力解决好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，有利于增进同人民群众的感情，密切同人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础；有利于进一步深化农村改革，加强农业基础，改善农村民生，建设美丽乡村。全局要充分认识“三万”活动的重要意义，动员广大干部职工积极投身到活动中来，切实转变作风，真正走进田头，走进农家，体察民情，排解民忧，扎实开展“三万”活动，为全面深化农村改革、创新农村社会治理、加快社会主义新农村建设作出新的贡献。
二、明确任务
（一）宣传政策。深入开展宣传党的十和十八届三中全会精神，宣传实现“中国梦”、建成小康社会的目标任务，宣传深化农村改革的方针政策，宣传党的强农惠农政策，使“三万”活动工作组成为党的十和十八届三中全会精神及婚育新风的宣讲队、工作队，增加干部职工群众的改革创新意识，激发农村改革发展活力，加快构建新型农业经营体系。通过政策宣传，组织、引导、教育农民充分发挥主体作用，广泛参与建设美丽乡村的行动。
（二）增进感情。充分利用春节和春耕时节外出务工流动人口返乡的大好时机，深入走访群众，听取意见，聚焦“”，查摆问题，加强整改。开展走访慰问奖扶老人、特扶老人、老党员、返乡农民工、贫困女孩家庭、生活困难计生家庭等活动和开展“送政策、送科技、送卫生、送服务、送温暖”等活动、帮助农民群众解决实际困难，把党的关怀送到群众中去。
（三）兴办实事。“三万”活动工作组要根据联系村实际，因地制宜地选择具体项目，兴办实事。
1．创新农村社会治理体制，推进网格化管理和社会化服务加强村级公共管理服务平台建设，配备完善网格化管理设施，增强服务功能，拓展服务空间，充实服务内容，解决农村公共服务“最后一公里”的问题。
2．大力筹措帮扶资金，加强基础设施建设，改善环境，促进农民就业增收。以加强小型农田水利设施建设为重点，开展塘堰疏挖、沟渠清理、农田整治等，着力改善农业生产条件。推进“美丽家园、清洁乡村”活动，加强公路、村庄整治、安全饮水、垃圾收运局理、污水局理等设施建设。开展植树造林、村庄绿化、美化家园活动，重点加强村旁、宅旁、路旁、水旁以及村内公共活动场地的绿化美化。
3.因地制宜，讲求实效，着力解决农民群众反映强烈的突出问题。顺应民情，尊重民意，抓住农民群众期盼解决的突出问题，积极排忧解难，化解矛盾。
4.建立和完善长效管护机制。深入开展“文明乡村、十星级文明户”创建活动，推进乡风文明建设，引导农民加强自我教育、自我管理。建立和完善农村公路、林网、农田水利等公共服务设施管护机制、农村环境卫生保洁机制、农村社会治理体制以及联系服务群众的工作机制等。
三、落实措施
1、加强组织领导。
本文在已有的乡村经济精英功能研究基础上,改变原来田野观察式研究方法,采用问卷调查和部分访谈通过对陕西两村一百多户农民的调查,以企对乡村经济的功能向度做出基本的量化分析,能够对西部乡村社会中经济精英的功能有更为清晰的认识,为今后的相关研究得到更多地启示。
一、乡村经济精英的功能向度分析
乡村经济精英作为乡村社会精英阶层的一部分,是乡村社会阶层分化的结果,其在经济资源上优势地位使得对村庄社会的发展必然要产生较大的影响。经济精英不同于政治精英,作为乡村社会经济生活变迁中产生的新生力量,在村庄社会公共领域没有明确的文化规范约束,其在村庄发展中担当什么样的角色职能并没有清晰的认知,因此对于经济精英们在乡村社会的功能向度问题,我们可以从村民对于经济精英的期望和其行为之间的差异做粗浅的分析。
由问卷可知,村民们期待的经济精英应该是能够成为村庄经济发展的带头人,积极参与村庄的社会生活,能为村庄社会发挥自身的能量,而且个人品德也是村民非常看重的一点。(调查中,“带领村民共同致富、品德高尚并且要富于爱心”这三项在两村村民对经济精英的期望中排列前三。)而村民眼中看到的经济精英们则是另一种形象,以自我利益为重、对村庄集体性事务不关心并且没有带动大家共同富裕的想法和行动(问卷中:两村村民对于经济精英参政对村庄民主建设并不看好,“吕塬”村71.43%的调查对象对于经济精英参政后村庄政治更民主不抱希望,而“刘庄”这一比值为43.75%。两村总共有26%的村民认为经济精英进入村委会则村政会不民主,处于中间分的人数占到60.2%的高比例,可见大部分村民对经济精英进入村委会并不看好),这种期待与现实中的落差和经济精英们的自我角色认同是密不可分的。在“刘庄”,村民公认的经济强人是三人,即ZYM、ZZL、LCJ,其中作为村支书的ZYM是由政治精英转化为经济精英的,而其余两个人是作为经济精英进入村庄政治权力机构当中,所以这里着重分析这二人作为村庄社会的经济精英进入村委会对“刘庄”发展会带来什么影响。
依据现有的关于经济精英进入乡村政治的研究来看,认为经济精英参政能够促进村庄政治民主化。而在“刘庄”政治权力金字塔结构不可能塑造出一个政治民主化局面来,经济精英们参政更多地可以看作是对政治权力的依附,是政治精英同经济精英的一种联盟形式。采访中我们知道,村委会主任ZZL和村委会委员LCJ都多次谈到,他们对进入村委会参政并没有多大兴趣。可最终他们还是进入了村委会且把持关键职位,为什么呢?我们可以从村庄铺设公路看出些许原因:这条公路全长1.8公里,从村口直通附近的高速公路路段,公路铺设成功后使得村支书、村委会主任、村委会委员三家的石料厂连接起来,这样既方便了村民外出,也更便利于三个石料厂的砂石外出运输。据村民反映和实地调查我们了解到,若是仅为村民出行方便,这条公路原本只需铺设的长度仅为现在的1/3即可。由此可以看出,这是一种经济上的合作,经济精英们参政使得村庄公共权力资源更趋于私有化,而村民在经济精英进入村委会的这一行为的评分平均值为0.4375,并且认为经济精英对周围人、经济困难户帮助不大(由统计得知,56.9%的村民认为经济精英基本上是不能够带领周围村民一同致富的,另外有22.8%的村民对经济精英能否帮助自己共同致富则持观望态度。而在“乐善好施,谁家有困难就帮谁”一项上,46.9%的村民认为经济精英是做不到的,29.3%的村民则说不清楚。这说明经济精英在村庄中此两项上作用不突出)。在对村委会主任、村委会委员的个案访谈中我们了解到,两个人最为关心的事情是自己企业的转产、销路等问题,至于村务的事情他们谈得最多的一句话是“村上的事情都由书记管着呢”,所以更谈不上让这些经济精英们带领全村人一同致富了。
当然,他们作为富人阶层进入村委会在一定程度上也为村庄的发展起到了积极的作用。“刘庄”有幸成为省级新农村建设示范村之一,村口修建了一个篮球场,村子里可以看到有一些体育健身设施,有一些花草植被,村舍门前的路上安装有两排照明路灯,村委会办公室和其他一些文化设施也在筹建之中。根据当地镇政府的包村干部介绍,“刘庄”村委会为了申请成为新农村建设示范村,需要本村解决前期的资金投入。作为村庄的经济强人,三个村干部垫资建村,而申请过程是有一定风险,即申请不成功则三人所垫资金很有可能无法从村财务上得到补偿。包村干部WJD对我们说:由此看来,经济精英们参政从大的社会背景来说对于村庄争取国家政策性资源是有着巨大作用的,尤其是竞争激烈的稀缺性国家资源。“吕塬”村没有像“刘庄”那样富有的经济精英,该村人口多,但特别典型的经济能人很少,而且经济精英“流出”或“流失”。在“吕塬”村,经济精英们是游离于村庄政治之外,不被政治精英吸纳,他们也不主动参与村庄政权建设。这些经济精英们常年在外,对于村庄的变化了解甚少,因此其对村庄及村民的影响也是微乎其微的,这可以在问卷中找到答案。这些经济精英们没有如村民们期待的那样成为村庄经济发展的带头人,也没有积极参与村庄民主化建设并把自己的先进思想理念引入村庄之中,他们只是像大多数村民一样作为自身家庭的代言人,他们可以凭借在外部的社会资本优势为同自己相熟的村民寻找一些就业机会,但这种帮助在村庄整体的发展来说是杯水车薪。经济精英们无论是附属于政治精英治理之下还是游离于村庄政治权力之外,从村庄政治生活民主化过程来看,这种状况无疑延缓了乡村民主化的进程,经济精英的不作为使农村社会丧失了很重要的一股发展力量。
二、小结和启示
1.经济精英没有成为乡村社会政治民主文明建设的积极力量。经济精英是乡村社会最为典型的“经纪人”,对政治生活的参与是他们自身经济利益实现的一个途径,客观上其参政行为对乡村政治民主有积极的一面,但是这种积极作用对于乡村社会的政治民主进程来说是微不足道的。经济精英参政后的身份转化往往使得村庄政治民主生活变得更为复杂。此外,在村庄历史记忆弱、公共资源少的地方经济精英往往参政的热情是没有的,他们往往避开村庄政治生活到村庄以外的城镇寻求自身利益的最大化,而这又使我们企图依靠经济精英推进民主政治的愿望落空。#p#分页标题#e#
2.经济精英没有成为乡村社会经济发展的主要推动力量。当代乡村社会的人际关系较之以前已经有了很大的不同,乡村社会同外界的联系增多,乡村内部能够创造公共价值的能力很小,村民之间“老死不相往来”的联系成为可能,乡村经济精英自身的经历又更多地带有都市人理性化的取向,所以他们不可能在这样的公共资源缺乏的村庄寻求自己的经济利益扩大化,因而也就不会有积极主动地带动村民共同致富的可能性。
关键词 农村 社会管理 制度重构
中图分类号：G615 文献标识码：A
一、农村社会正处在制度解构与重构转换的关键节点
农村社会如何在传统走向现代的过程中保持稳定和秩序，是一个需要我们努力破解的新问题。“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。这是美国著名学者亨廷顿在其《变动社会中的政治秩序》一书中提出的一个重要论断。在亨廷顿看来，虽然现代性有利于稳定，但作为演进过程的现代化又会引起不稳定。在现代化演进过程中，农村则是一个不确定的角色，既可以是稳定的基石，又可以是不稳定的根源。
当前，加强社会建设，创新社会管理，农村是一个十分薄弱的领域。目前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻变化。计划经济时代，以为核心的基层组织体系直接渗透到农村社会内部，加上通过各种运动、宣传手段所进行的文化整合，农村社会管理呈现出有条不紊的状态。改革开放以来，农村社会急剧变迁，大量农民走出农村，加上现代通讯、传媒技术，农村社会已变得越来越开放、多元。传统的以为核心的农村社会管理体系在急剧的社会变迁中逐渐解构，失去了对农村的控制力，与市场经济和新农村建设相适应的新的社会管理体系还没建立起来。
变革中的中国农村社会，正处在制度解构与重构转换的关键节点。在这样的社会背景下，如何创新农村社会管理体制，构建与社会主义市场经济相适应的农村社会管理新格局，实现农村社会和谐稳定，既是当前理论界关注的重要前沿课题，也是农村社会管理体制改革的核心问题。
二、当前农村社会管理面临的困境
当前农村社会管理面临的最大问题是制度解构与重构转换中出现“真空”。在这新旧制度转换的关键期，农村社会管理出现了某种失范，在改革思路上出现一些摇摆不定和相互冲突的现象。
（一）控制与自治的冲突。
随着村民自治的实施，国家权力从乡村收缩，农村基层组织控制力减弱。村民自治组织代替原有国家权力在乡村的职能，实行村民自我管理、自我服务、自我监督。但由于农民参与意识和能力不足，以及相关配套措施不健全，一些地区出现了基层村委会瘫痪或半瘫痪的状况，自治无序化现象并不少见。在村委会选举中，贿选、暴力、威胁等不正当竞争手段时有发生。面对这种情况，一些乡镇政府对村民自治活动进行干预，如直接控制村委会选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会组成人员等。这就造成了乡镇政府控制与村民自治的矛盾。村民自治到底应该怎样推进，是放手还是控制，始终是一个两难的问题。
（二）包揽与放手的冲突。
尽管强调政府职能转变，但政府究竟应该管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情应该放，放到什么程度，仍然是一个不很清楚的问题。多数地方政府还是延续着“大政府”的惯性，对社会管理采取包揽的态度，但实际上很多问题却管不了，因而出现很多“失灵”状况。一些地方恶霸势力趁虚而入，为非作歹、祸害百姓。正是由于政府社会管理职能弱化，统揽无力，导致农村社会整合能力低下、社会矛盾处理滞后等一系列的问题。由于政府直接面对社会，加上历史形成的传统习惯和心理依赖，农民遇到问题往往都去找政府，使政府疲于应付各种社会问题，还容易使部分群众产生与政府的对立情绪。而另一个现实问题是，即使政府有些事务想放手，却找不到可以接棒的社会组织。民间组织数量过少、能力参差不齐、管理不规范、可信度不高等问题也困扰着政府部门的职能转变。
（三）倾听民声与漠视民意的冲突。
一个好的社会管理不是没有问题，而是能够正视和解决问题；一个好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突，并用制度化的方式解决冲突。在社会转型、体制转轨、价值观转变、利益多元的大变动时期，各种声音不断增多，各种矛盾不期而至。面对这种情况，一些地方政府能够积极倾听民众的诉求，关注民意的风向，疏导情绪，沟通思想，化解民怨，在良性互动中促进社会共识。但也有一些地方政府对批评或质疑过于敏感，甚至将其视为不和谐声音，能捂则捂，能压就压，以为没有质疑声音，才算工作平妥；以为掩盖了问题，才算治理有方。在目前的维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。事实表明，大量沉默的声音背后，都有被压抑的情绪；诸多矛盾冲突事件后面，往往是利益表达机制的缺失。有矛盾暴露，有冲突产生，有分歧出现，正是多元多样利益和价值在寻找渠道相互对话、彼此辩驳。若不从根本上完善利益表达机制，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式，则只会积聚矛盾，扩大冲突，使社会更不稳定。
（四）政治救助与司法救助的冲突。
当前一个耐人寻味的现象是，面对不断增加的农民上访和农村，地方政府在处理问题的时候，往往在政治救助与司法救助的选择中犹豫，一方面希望群众能通过法律渠道解决矛盾冲突和纠纷，另一方面又大量地运用政治救助手段。而上访群众很快就发现，通过越级上访和聚众闹事的方式，经常都能促使一些问题得到落实解决。在目前的维稳考核机制下，地方政府往往对越级上访和顾虑重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事宁人，甚至认为“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”。这反过来又助长了部分群众“不闹白不闹，闹了不白闹”的心理，弱化了人们的法律意识：人们对司法救助的期望值下降，却对政治救助的期望值上升；通过政治途径解决问题的可信度提高了，而通过司法途径解决问题的可信度却下降了。这就陷入了一种恶性循环状态：地方政府越是害怕，部分群众越是喜欢越级上访和聚众闹事；事情闹得越大，地方政府就越害怕。
（五）个体分散与组织整合的冲突。
农村实行家庭承包经营制和解体后，农民处于一盘散沙状态。加上村基层组织建设存在严重问题，导致农民处于无组织可依托的状态。原子化的农民个体既无法形成自己的话语权，更不能很好地维护自己的利益。一旦他们的利益受到侵害，大多数农民会选择忍气吞声，但也有一部分农民采用混乱和无序的利益表达方式，形成大规模的群体性突发事件，给社会稳定带来负面的影响。然而，如果将农民组织起来，一些地方领导又总有摆脱不了的政治心理阴影，对农村社会组织的发展存有戒心，因而缺乏培育发展农村社会组织的主动性和积极性。
三、创新农村社会管理的建议
加强和创新农村社会管理是一项综合性的系统工程。社会管理涉及社会不同领域和各个环节，既包括现实社会领域，也包括虚拟社会领域；既包括社会组织等社会实体，又包括社会关系等社会软体；既涉及各个层次的社会群体，也涉及不同地域的基层组织。只有综合系统的改革措施，才能深入到社会的各个领域，不留空白点。未来农村社会管理制度重构的重点，是要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。为此，需要从政府、社会、公众三个维度进行探索，完成以下三大改革创新任务：
（一）从职能转变入手，探索政府负责新模式。
必须充分发挥政府的主导和核心作用，切实转变政府职能，建立健全农村社会管理体制与机制，培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定。要厘清楚政府什么该管，什么不该管，重点解决政府社会管理缺位和越位的问题，实现农村社会的稳定和秩序化。农村社会管理水平的提高，关键取决于乡镇行政组织与村民自治组织的融合程度。农村基层组织如若具有较高的整合度，那么就有可能提高组织在村庄和村民中的动员力和凝聚力，从而提高农村社会管理体系的效能。从治理结构的变革的趋势看，推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，是加强和创新农村社会管理，实现农村社会管理科学化的核心任务。通过推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，逐步形成党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理新格局。
（二）从基层自治入手，探索社会协同新模式。
在急邃的社会变迁中，农村会产生各种难以预料的问题，遇到各种不期而至的风险。因此，必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。在村民自治制度环境下，农村社会管理很大程度上依靠农村自治组织。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。要注重发挥基层社会管理服务多元主体的作用，建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系。要培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。
（三）从公民教育入手，探索农民参与新模式。
【关键词】治理；乡镇社会治理；体制机制；构建和完善；研究
治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。
一、问题的研究背景、目的和意义
农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。
二、中国乡镇社会治理体制存在的问题
（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥
公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。
（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化
根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。
（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程
乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。
三、基于公共视角的中国乡镇社会治理体制改革新路径
开展“思想再解放、改革再出发、发展再攀升”大讨论
—学先进、找短板、理思路、定目标
根据《关于在全区开展“思想再解放、改革再出发、发展再攀升”大讨论活动方案》的通知要求和这次培训班具体安排，认真学习了方针书记在赴海安考察学习交流会上的讲话摘要和在会商“三再”大讨论活动方案会议上的讲话精神，重点围绕“十直面、十直言”展开讨论，结合工作实际，深化思想认识，寻找自身短板，探寻发展路径，把准奋斗目标。
一、克服等、靠、要的依赖思想，要敢想敢试，苦干实干。因此，要敢于正视自身发展短板，要走出去学先进，学标杆，理清发展思路，明确奋斗目标和发展方向。
二、加强社会治理制度建设，完善党领导下的社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，充分发挥村两委会的基层社会管理职能，实施“党建+治理模式”，为乡村振兴提供良好的发展环境。
三、立足现有特色和基础，创新思维，主动出击。找政策，找项目，充分发挥村社合一，万企联万村的合作模式，寻找村级经济增长点和村民增收的新途径。
四、科学认识民生问题。用发展的眼光来审视民生问题，从关系广大群众切身利益的生活环境、社会保障、社会治安、居家养老、文化娱乐等需求问题着手，让人民群众的生活随着经济社会更好更快发展得到持续的改善和提高。
“凡事预则立，不预则废”。高质量的发展是贯彻落实“十四五”规划的体现，是推动乡村振兴的基础。为未来的发展精心描绘了灿烂美好的蓝图。
总体归纳为七化：集体经济产业化、村居环境美化、公共服务社会化、村民教育多样化、稳定机制长效化、村务管理民主化、乡风民俗文明化。具体为：一是村级经济和农民人均纯收入逐年增长；二是农村基础设施条件明显改善，村容村貌整洁优美，做到道路硬化、路道净化、村庄绿化、村容美化；三是各项事业有较快发展，使村民得到实在的服务；四是寓教于乐，村民乐观向上、诚信友爱、崇尚科学、懂法守法；五是“五治”融合，农村社会长治久安；六是村级组织领导有力、勤政廉洁、作风民主，民主管理制度得到有效落实，民主管理权力得到充分发挥，村务公开满意率达到95%以上；七是形成健康文明的新风尚，乡村风气健康向上，和谐家庭、和谐村庄创建效果显著有现代乡村的精神风貌。
[关键词]乡村精英；乡村旅游；虎跳峡；背包旅游
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002—5006(2012)06—0073—06
1 乡村精英的研究进展
1.1概念和研究域
19世纪末20世纪初，“精英”一词开始在社会科学领域出现，并通过意大利著名社会学家帕雷托的社会精英理论被广泛使用。帕雷托将人口分为精英阶层和非精英阶层，其中精英阶层又可以划分为统治／治理精英(当权者)和非统治／非治理精英。乡村精英，又称农村精英、农民精英、村庄精英、乡土精英等，是指那些基于智力、经历、分工和心理上等方面的优势，具有强烈自我意识、个人能力较强、比其他成员掌握更多的权威性资源分配。他们德高望重，受到村民的尊敬，可以影响和左右村民思想与行为。
乡村精英掌握一定的社会话语资源，包括政治的、经济的、文化的或传统的社会资源，对农村的政治、经济、文化和社会生活的管理起着重大作用。从权力资源的结构来看，乡村精英被划分为政治精英、经济精英和社会精英。他们在乡村社区中具有非正式的权威和重要的社会整合功能，对乡村社会意见的表达、政策的执行与评估以及各种信息的反馈等发挥重要作用，扮演着乡村社区中的“守门员”角色。20世纪80年代以来，伴随整个社会的转型，我国乡村精英呈现了深刻的变迁，是整个社会处于转型期的一个反映。
1.2研究简评和研究意义
乡村精英历来是我国农村发展的一支重要力量，但对其研究并不多见。国内已有对乡村精英的研究多集中在政治精英、社区治理、转型期的权力结构变迁方面，研究学者往往来自政治学、公共管理、社会心理学和法学领域，对乡村经济精英的研究以私营企业主的社会地位、阶级属性和他们在农村权力结构中的地位为主，未见对以旅游为特色的特定地域中乡村精英的形成过程和角色扮演的研究。
改革开放以来，我国乡村精英缺失、社会控制的弱化以及贫富差距等问题都成为当前我国农村社会稳定的隐忧。在中国农村传统的权力社会中，乡村经济精英的形成是因为他们拥有其他人所没有的“社会资本”，这些社会资本主要通过圈子、财富、技能等途径获得。本文以虎跳峡徒步路线为案例，揭示乡村经济精英的另一种形成途径，即：通过旅行者外力的推动，使一小部分村民获得新理念和技能，形成不同于传统权力社会的“社会资本”，通过财富的积累成长为乡村经济精英，并通过维护村民利益、发展乡村公用事业等，实现社会资本的增值。由于这些乡村精英不同于依靠政治地位或者人脉关系形成的传统经济精英，故在本文中将他们界定为“新乡村经济精英”。本研究通过对乡村经济精英的形成及其作用机理进行研究，揭示欠发达地区的乡村社会阶层形成的特殊路径，探索中国基层农村社会稳定和社区福祉提高的新途径。
2 研究个案的选取
2.1区域乡村概况和旅游发展背景
虎跳峡徒步路径位于滇西北丽江一香格里拉这一世界级旅游资源区内，属于世界自然遗产三江并流范围。它穿行于哈巴雪山中，全程对望玉龙雪山，并俯瞰世界著名的大峡谷——金沙江虎跳峡。这一路线途经7个自然村(生产大队)和两大行政村。居民多为纳西族和汉族混居，也有少量嫁入本地的其他外来民族人口，如藏族、苗族、傈僳族等。20世纪80年代有西方人陆续徒步该地，经国外多本权威旅行指南推荐，逐渐声名鹊起，目前已成为国内最经典的徒步路线之一。
虎跳峡徒步路线山路全程长约35千米，一般需要徒步3天时间住2晚。目前，徒步路线全年约有2万人次的游客接待量。从虎跳峡徒步路线的形成历史来看，这是一条事先未经任何部门规划的、完全由旅行者一手勘探并自发形成规模的旅游线路。虎跳峡徒步路线所经的永胜和长胜两个行政村均属于贫困村，农民绝大多数从事第一产业。该区域发展旅游业的优势明显，而其他产业发展存在较大瓶颈，突出表现在海拔高、山势崎岖、可耕地面积少，是典型的旅游资源富集而地区经济落后的欠发达乡村地区。
2.2研究方法
笔者主要以实地调研的方式，先后于2003年、2005年、2006年每年的7～8月4次对徒步路线进行较为深入的考察，采用参与者观察法和访谈法对虎跳峡相关管理部门及其人员、旅行徒步者、旅游业从业者和普通村民进行调研。其中，对旅游业从业者开展了持续性的现场跟踪调研和后续电话访谈，主要包括6家标志性背包客栈和3家非标志性商铺的店主及路导、马夫、司机、普通村民等30位人员。本研究是典型的纵向研究(历时性研究)，旨在从相对较长的过程中去考察乡村精英和乡村旅游之间的相互作用及演化。
3 新乡村经济精英在乡村旅游中的形成
虎跳峡徒步路线区域在最早的旅行者到达之前，均属于较封闭的传统村落，其社会分层状况明显而简单：以村长等村干部为代表的政治精英依靠行政力量获得权力、财富和声望，集传统的乡村经济精英和政治精英两种角色于一身。但这种社会结构在旅行者到来之后被逐渐打破，旅行者在培养新的乡村经济精英过程中起到了关键性作用，而新乡村经济精英在推动当地经济社会进步上发挥了核心示范作用。
3.1旅行者一手缔造乡村经济新贵
关键词：乡村治理；主体分析；价值研究
上世纪九十年代末期，我国就提出了乡村治理的概念，而概念的提出也使得相关问题的研究不断开展[1]。进入二十一世纪之后，学界针对我国乡村治理的模式和结构等问题进行了深刻而又全面的了解，其取得了非常深入的研究成果，不过，长时间乡村治理在理论研究中还是一个非常薄弱的环节。在不断深入的考量乡村运行以及设计等相关因素的情况下，还应该研究来自主体自身因素影响。
一、乡村治理主体作用发挥模式研究
就我国目前状况而言，乡村治理的主体还有很多类型有多重的界定以及多样化的表现，在问题的实质上绝对不能一概而论的讨论乡村治理主体的研究究竟是何人。其存在的影响因素范围涉及广，而究竟应该以乡镇政府还是村委会为治疗主体，也是问题的关键，在该问题上，必须尽可能的考虑作为治理基础本土资源。不可否认的是，我国乡村不管是在经济的发展水平亦或是地方文化问题等方面都有着极大的差异性，主要体现在非均质性。也正是考虑了此种均质性问题，我国很多研究学者都把村庄作为治理研究的关键突破点，根基于详细样态村庄，而乡村治理主体的发挥作用模式也有着多样化的发展，也有学者从村庄的基本秩序进行分析，区分出集中可能存在的乡村治理类型，即原生秩序型、乡村谋和型以及次生秩序型、乡村治理无序型。本文作者通过分析发现，应该从社会视角等问题为出发点，立足于村庄的秩序形态。
（一）乡村主导行政型
次种类治理结构还是传统意义上统筹治理结构，在充分代表体现社会和国家关系乡村关系中主要表现在强乡弱村，此种类型的乡村财政往往主要来自于工商业收入或者我国财政转移支配收入。因为乡镇在某种程度上说具备建立的分配型的财政制度能力，所以乡村关系中往往处在优势地位，而所谓的村集体并没有大量的受益来源，此种类型的主要结构模式往往必须来自于工商业重镇以及部分国家大量的财政转移资金。
（二）村庄主动自治型
此种类型的治理结构往往能够直接反映出该地方村民的自治实践成果。在充分代表和体现社会以及国家关系乡村上则主要表现乡村和谐以及若乡强村的格调中，该种类型的村庄往往具备非常强烈的自主生产能力，经济的发展程度能够直接体现出来，部分村庄的集体经济往往较为发达，很多村庄有着来自于村庄自己所创立的企业，或者部分土地出让的收入。也正是因为村庄集体的财力相对较弱，而乡镇乡镇相关政府对村庄的直接控制以及影响力就会更加的薄弱，主要体现在村强乡弱方面。
（三）乡村治理无序型
在此种治理结构方面，所谓的无序主要体现在没有统一的发展趋势，而在乡村的关系中则有可能体现在乡强村若等方面，而后面的各种体现则为一种常态性。因为乡镇在某种程度上没有较为稳定的外部经济来源以及来自特殊的政府拨付，往往会面临各种债务危机，在和村庄的关系上往往也只能维系一种最为基本的智能。另外存在本身因为地理环境或者人才的流失等因素，往往日益破坏。在此过程中乡村的治理运行类型只是一种形式，不能真正意义上的取得乡村治理达到繁荣的目的。
二、我国乡村治理的主体行为关系和研究视角
就乡村治理主体问题而言，需要正视的问题就是，乡村治理主体完全不相同的主体之间的关系，由于对于该问题研究，为分析乡村治理模式和绩效评价内在的机制，现阶段对于乡村治理主体的各种界定也完全不相同，所带来的治理主体行为关系也各不相同。就高角度而言可以从村委会以及村党委会等组织，把宗族当成乡村治理的主体实施研究，在分析乡村治理主体关系的过程中大多数的重点考察为两队关系，即乡村以及两委关系，实际上该关系的本质还是社会和国家之间的深层次关系，尽管在某种程度上说党领导权和村民自治权有一定关系，不过在现阶段政治格局中还是能够归于社会以及国家关系。现阶段，我国很多地方就乡村治理提出了自己不通过看法，围绕宏观主体之间的乡村关系以及两委关系研究，目前存在的观点往往从制度主义出发，从法律制定以及政治体制设计等相关角度实施研究，同时就问题提出了自己解决问题的方法[2]。
就微观行为者的个体角度而言，其对乡村治理主体实施界定也有一定的区别，正常情况下均把乡村治理的主体界定是普通的村民以及村干部，而同时围绕次三层的群体行为关系探讨重点分析乡村治理实践，普通村民、村干部以及乡村精英之间是怎样影响的。很多研究人员往往从选取田野的调查方式入手，从个案进行分析。在研究重点领域往往也是从乡村治理方面实施研究。
三、我国乡村治理的主体关系模式向着多中心治理发展
兴起于上世纪八十年代治理理论内涵主旨为一种多种的公共或者私人的个体与机构的管理方式总和，该方式主要强调多中心的参与以及多主体的信任合作，这是此种治理模式的全新要求。我国相关研究人员最早就使用了乡村治理一词进行替换，同时被泛化使用的乡村政治发展中的村民自治一词，此种转变的过程在某种程度上说就涵盖了对治理模式的追求以及认可，同时也必须承认我国乡村社会政治的实践局限性，在传统理论研究以及实践的操作中我们可以发现，很多情况下仍然为乡村治理传统单一的治理方式，要不就把乡镇政府、要不就将村委会默认为治理的主要客体，而未从市场、社会以及国家的宏观层次进行界定，不得不承认的是，在民族以及国家建构的统一大趋势下，市场经济的不断发展需要一定的外力推动，如果仅仅依靠单一的企业或者政府模式，往往不能直接的避免市场失灵或者政府失灵的现象[3]。在我国民主建设的基础试验场乡村社会里，相对较为单一的统筹与治理模式走向多主体的治理模式是社会发展的必然结果，也正是在这样一种发展趋势的大背景下，我国围绕乡村治理主体逐渐凸显。不可否认的是，乡村治理必须以农民组织作为主要的资源，以农民群众为主要力量的新农村建设治理模式出发。
结语
在我国市场经济不断发展的大背景下，加之民主化进程不断推进，我国乡村治理的实践也一定会日益突破为单一范本的解说空间，另外乡村治理的研究也一定要从现阶段以静态治疗为主向着动态治理转变。要以乡村治理作为主要客体的研究向着多元化的立体研究迈进。把乡村治理真正的放置于宽广与开放的市场经济下，这是我国乡村治理主体的基本关键性问题。（作者单位：南昌大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 任艳妮.乡村治理主体围绕治理资源多元化合作路径探析[J].农村经济，2011，（6）：19-23.
