时间：2023-08-03 17:28:59
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理的探索与思考，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：网格化管理；碎片化社会；社区自治
中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02
伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。
一、网格化管理之勃兴与特征
在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。
学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。
自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。
1.统一进行网格规划与实施
城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。
2.明确划定各层级管理职责
网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。
3.管理效率的高效化
网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。
二、城市网格化管理实践之局限
网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。
1.持久性不强，运行成本过高
网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。
2.抑制社区自治力量的成长
网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。
3.全能网格的风险问题
社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。
三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路
网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：
1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面
网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。
2.以社区服务联动多元治理主体
社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。
综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。
参考文献：
[1]渠敬东，等.从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）.
[2]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012（3）.
社区是政府的最基层单位，贴近群众，直接为百姓服务。社区工作者队伍的素质，直接影响到社区建设与管理的成效，直接关系到党的执政根基和社会的和谐、稳定发展。20__年，我们__区开展了面向社会公开招聘百名大学生进社区工作。这次公开招聘，是我区继1998年“百人工程”后的又一次规模比较大的人才引进工程。也是我区贯彻落实十六届六中全会精神，加强人才队伍建设，以人为本建设和谐社会的重要举措。在经过严格的公开报名、笔试、面试、资格复审、体检、考察考核等程序后，按照从高分到低分的录取原则，最终从报名的728名大学生中确定100人进入资格复审并被录取。目前，经过培训，已签约到各社区开展工作。通过这次成功的实践，引起笔者的一些思考。
一、必须认识大学生进社区的深远意义，为开创和谐社区建设的新局面形成丰富人才储备
街道社区作为最基层单位，更是承担着“上面千条线，下面一根针”的繁重任务。而现有社区工作者队伍年龄偏大、文化程度偏低、工作方法偏旧的现状，已很难适应飞速发展的社区工作新形势的需要。在这种情况下，__区委、区政府从建设和谐社会的战略高度出发，作出了百名大学生进社区的重要举措，不仅为大学生学有所用、学有所为提供了崭新的舞台，更是顺应了时展的客观要求。
一是加强我区人才队伍建设，优化我区人才结构的需要。尤其为了加强基层社区人才队伍建设，改善基层社区的人才结构，提高基层人才队伍的整体素质，为社区基层充实素质比较高的人才。二是构建和谐社区的需要。社区是社会的基层单位，随着经济和社会的发展，社区工作直接关系到广大居民的切身利益，对社区工作者的素质水平也提出了更高的要求。因此，构建和谐社会，必须抓好和谐社区的建设，而和谐社区的建设，必须要有素质比较高的人才。党和政府的政策迅速贯彻落实到社区，也需要素质比较高的人才。三是解决大学生就业问题的需要。引导大学生面向基层单位、基层组织就业，符合国家和省市的有关政策。我区招聘百名大学生进社区，一方面解决基层缺乏人才的问题，另一方面也为解决当前大学生就业困难问题，转变大学生的就业观念做出了有益的探索。四是我区“十一五”和长远发展储备人才的需要。人才战略是经济和社会发展的关键，21世纪的竞争是人才的竞争，因此，必须着眼于长远和可持续发展，不断引进高素质人才，并且充分发挥人才的作用，为__的二次腾飞打下坚实的人才基础，促进经济社会的科学发展、和谐发展。
二、必须切实加强培养和管理，为人才尽快成长创造必要条件
我们将按照“严格要求、放手工作、支持关心”的基本要求，全面做好受聘大学生的管理、教育、培养工作，确保受聘大学生尽快进入角色，及时适应工作，努力开创工作的新局面。
一是学习上加强教育和培训。在政治理论学习上，采取多种形式，抓好集中学习，同时要规定书目抓好他们的自学。通过坚持不懈的学习，使他们能够不断提升政治理论水平，树立正确的世界观、人生观和价值观；能够自觉学习好、领会好党的路线方针政策，不断提升贯彻落实和实际运用各项方针政策的水平，确保把党的各项方针政策创造性地贯彻落实到基层，落实到千家万户；能够自觉地增强宗旨意识，切实做到想民之所想、忧民之所愁、急民之所难、办民之所需，树立起新时期社区工作者的良好形象；能够全面理解、掌握和运用法律法规，不断增强依法办事的水平和能力，更好地推动社区自我管理、自我教育、自我服务，努力实现社区工作的提档升级。二是工作上加强使用和管理。使用是对人才的最好的培养和尊重。在具体工作上，要针对他们的学有所长和气质特点，安排合适的岗位，使他们能够发挥所长，更好地贡献聪明智慧，更好地推进工作；要针对大学生服务社会、实现人生价值的远大抱负，有针对性地安排承担一些艰巨繁重的工作，给他们压担子、压任务，让他们在实际工作中得到锻炼，迅速成熟、成长起来；要注重帮助协调好各方面的关系，主要协调解决工作中出现的新矛盾、新问题，为他们提供一个宽松的工作环境。三是在生活上加强关心和爱护。这次招聘大学生，我们实行的是聘用制，首次聘期2年，期满后双方协商可以续聘。表现优秀的，在事业单位招聘工作人员时给予优先考虑。聘期工资待遇比较高，同时要求各街道办事处将尽最大的努力给予关心关怀，与办事处其他人员一样享受同等福利待遇；党政主要负责人和分管负责人要经常与他们进行谈话沟通，了解他们的思想动态，做好思想工作，确保他们心情舒畅地开展各项工作。组织人事部门，通过跟踪服务、管理和考核，帮助他们尽快成长。
三、必须做好引导工作，教育大学生在创建和谐社会实践中实现人生价值
大学生思维活跃，知识丰富，充满朝气，有远大抱负，社区为大学生们提供了施展才华、大显身手的舞台。我们将积极引导大学生在工作中切实做到的六个方面：一要牢记一个宗旨，切实做到“上为政府分忧，下为百姓解困”。二要坚持两个原则，切实做到“以人为本，服务社区”和“求真务实，取信于民”。三要明确三个标准，切实做到“勤于学习与思考，善于开拓与创新，乐于吃苦与奉献”。四要达到四个要求，切实做到“进千家门，知千家情，解千家难，暖千家心”。五要掌握五个清楚，切实做到“对辖区的优抚对象清楚，下岗人员清楚，特困群体清楚，人员结构清楚，居民需求清楚”。同时，引导大学生树立强烈的群众观念，在工作中深入群众，狠抓落实，凡是涉及群众切身利益和实际困难的事情，都要带着深厚的感情去抓落实，带着强烈的责任去抓落实，带着切实解决问题的决心去抓落实，努力把关系群众利益的问题解决好，为建设和谐社会做出更大的贡献。
党的十六届四中全会《决定》着眼于实现我国经济社会协调发展、着眼于党和国家长治久安，提出了构建社会主义和谐社会这一新概念。司法行政机关担负的法律宣传教育、法律服务、法律保障三大职能是社会治安综合治理的重要组成部分，特别是指导管理人民调解工作、普法依法治理工作、法律援助工作、法律服务工作、对违法犯罪人员的教育改造工作和刑释解教人员安置帮教工作以及社区矫正工作等是保障基层社会稳定的重要工作。司法行政机关在构建社会主义和谐社会工作中责任重大，义不容辞。
作为一名科长，我认为做好基层行政工作必须具备两个条件：
一是爱岗敬业的工作态度
司法所面向群众，贴近基层，工作琐碎繁杂，必须具备爱岗敬业的工作态度，才能做好基层司法行政工作。近年来，周口店镇改革发展不断加快，随之引发的矛盾日益复杂、频繁。为妥善解决好各类矛盾纠纷，必须本着维护团结稳定的大局，对党和人民负责、对事业负责、对本地区经济社会发展负责的态度和精神，才能真正把工作做好，为党委、政府分忧，为群众解决问题。
二是扎实过硬的基本功
作为一名司法所长，没有一身扎实的基本功是很难胜任的。为此，必须抓紧一切可以利用的时间进行学习，通过几年的努力我顺利地拿到法律本科的文凭。
回顾这几年的学习经历，我深深觉得，学习意义已超出了学习的本身，这何尝又不是对自己意志的一种磨练呢？使我在磨练中练就了我一身扎实的基本功，使我在工作中更加游刃有余。我凭着较为扎实的基本功，爱岗敬业的工作态度，朴实的工作作风，在自己平凡的岗位上努力工作，赢得了党委、政府的好评，人民群众的赞誉。
第一、大力加强人民调解工作，及时排查化解基层单位矛盾纠纷
人民调解工作是人民群众自我管理、自我协调的自治性活动，是把矛盾纠纷消灭在萌芽状态、化解在初始阶段、解决在基层单位的有效手段。当前，我市指导管理人民调解工作的重点是进一步贯彻落实中央“一个意见”、“两个规定”和省市有关加强新时期人民调解工作的文件精神，拓展人民调解工作领域，努力提高人民调解工作的质量和水平。要继续抓好乡镇、街道人民调解委员会的建设，巩固加强农村、社区人民调解委员会的建设，推进企事业单位、原创：行业性、区域性人民调解委员会的建设。力争做到人群集中的地方，有化解矛盾纠纷需求的地方都有人民调解工作。要按照《人民调解工作若干规定》的要求，坚持任职条件，选好配齐调解员。推行调解员持证上岗、首席调解员制度。要总结人民调解庭和调解小分队建设及开展工作的经验，适应人民调解与诉讼制度相衔接的要求，提高人民调解协议的规范化水平。要加强矛盾纠纷的排查调处，在积极调解传统的常见性、多发性纠纷的基础上，对公民与法人、公民与其他社会组织的矛盾纠纷，特别是对社会热点难点纠纷和群体性矛盾纠纷，人民调解组织要充分发挥调处功能、法制宣传教育功能、矛盾纠纷预防功能和信息报告功能。要积极介入诸如因城市拆迁、农村征地、企业改制、民工工资等引发的、重大事件的调处，全力把矛盾纠纷消除在萌芽状态，解决在基层单位。要通过提高调解率、调解成功率和协议履行率，提高人民调解的社会公信力。
第二、加大基层普法依法治理工作力度，从源头上预防和减少矛盾纠纷
基层普法依法治理工作是社会治安综合治理的基础工作。要进一步加强农村基层民主法治建设，抓好“民主法治示范村”创建活动。要抓好社区民主法治建设，继续推进“法律进社区”工作，落实“五个一”要求。要大力开展宪法以及对人民群众生产、生活有直接指导意义和密切关系的法律法规的宣传，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。要加强完善社会主义市场经济体制的法律法规宣传力度，提高企业经营管理者依法管理、依法经营、依法维权的能力和水平。要抓好青少年法制宣传教育基地建设，进一步加强未成年人的法制宣传教育，提高青少年分辨是非善恶的能力。要做好行政复议、申诉等合法解决纠纷方法的宣传工作，使群众了解、掌握和选择正确的诉求表达方式，预防和减少群体上访、进京上访、越级上访事件发生。
第三，进一步加强法律服务和法律援助工作，引导公民和法人通过合法途径解决矛盾纠纷
法律服务和法律援助工作能够有力促进矛盾纠纷的正确及时解决。要进一步规范和拓展法律服务，不断提高服务质量，为公民和法人处理各类纠纷提供优质高效的法律服务，实现法律服务的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。要努力解决“群众打官司难”的问题，促进各类矛盾纠纷通过合法途径解决。积极开展法律服务进社区，方便居民的法律服务需求；引导基层法律工作者为农民群众提供方便、快捷的法律服务。
法律援助要继续做好“建网、扩面、提质、解热”的工作。“建网”就是要按照“三有”标准抓好法律援助机构建设，向街道（乡镇）、农村（社区）延伸，形成法律援助网络体系。“扩面”就是要努力扩大法律援助的覆盖面，使更多符合条件的困难群众及时得到法律援助，以此解决困难群众和弱势群体请律师难、打官司难的问题。“提质”就是要依法建立和完善法律援助工作的基本制度，以此促进法律援助工作者提高职业道德素质，提供优质服务，保证办案质量，力求以最低的成本、最高的工作效率取得最好的社会效益，为实现社会的公平和正义发挥重要的作用。“解热”就是要紧紧围绕中心工作，着重解决诸如民工请求支付工资等社会热点问题。
第四、认真做好刑释解教人员的安置帮教工作，努力减少社会不稳定因素
做好刑释解教人员的安置帮教工作，预防减少重新犯罪是社会治安综合治理的重要内容。加强对安置帮教实体的整顿、认证、管理工作，促进安置帮教实体的发展，扩大安置就业能力。要积极扶持建立过渡性安置基地。要加快刑释解教人员信息管理系统建设，利用计算机网络技术强化对刑释解教人员的衔接管控工作。要加强对刑释解教人员流散社会、不落户和人户分离等问题的解决和对“三假人员”（假姓名、假身份、假地址）的查找，最大限度地减少脱管漏管。要加强协调，拓宽安置帮教渠道，积极引导、扶持刑释解教人员就业，并做好对刑释解教人员的社会保障工作。
第五、大力加强司法所建设，完善基层社会治安防控体系
乡镇、街道司法所是司法行政机关的基层单位，担负着指导人民调解、安置帮教、开展法制宣传、法律服务、法律援助等法定职责。当前在司法所建设上要全面落实几个方面的要求，一是各乡镇街道全部成立司法所；二是司法所所长由副科级干部担任；三是司法所由三名以上工作人员组成，其中政法专项编制要专编专用；四是理顺司法所管理体制；五是解决司法所的办公场所和其他经费保障问题。
第六，加强社区矫正试点工作，加大对不稳定因素的监管力度
【关键词】城市社区社区空间管理体系
1认知城市社区
1.1社区与城市社区
社区原本是社会学中的概念，源于德文gemeinschaft，由德国社会学家F．腾尼斯(1887)在《礼俗社会与法理社会》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-书中提出，英文译作Communityand Society。1930年代社会学家吴文藻先生提出“社区”的概念，后由众多学者在共同讨论中达成共识，将community译成“社区”。
从社区的基本内涵来看，社区是在一定地域范围内，以一定数量的居民的居住生活为中心，具有内在互动关系与文化维系力的社会生活共同体。而城市社区则是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空间关系、社会关系和经济关系。与乡村社区相比，城市社区有较大的开放性，它的内涵也会随着城市经济发展、城市人口变迁和城市科技进步等进一步发展变化。在我国，“城市社区”的概念从上个世纪90年代才兴起，带有很强的行政色彩。目前，城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。
1.2城市社区的构成要素
城市社区具有强烈的地域性，一个完整意义上的城市社区一般具有5种要素：
①人口：按照一定社会制度和社会关系组织起来的人口；
②地域：按照一定地域界线确定的相对稳定的自然环境和生活居住区域；
③组织：有一套适应社区的管理机构和相应的制度，自发、互助的社会团体；
④心理：具有本地文化特质、情感上可以相互沟通、有认同和归宿感的社会心理；
⑤设施：能维持社区人们生活的物质基础和社会设施。
1.3城市社区的基本功能
随着改革开放的不断深入，现代企业制度明确了企业的生产、经营功能，剥离了它们承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来。在社会现代化的进程中，这些被剥离或分化出来的社会职能必须落实到社会最基本的载体。因此，城市社区作为基础层面上的社会单元，必须承担多重社会职能，主要包括8个方面功能：①管理服务功能；②经济综合功能；③社会交流功能；④社会服务功能；⑤教育培训功能；⑥文化娱乐功能；⑦医疗保健功能；⑧市政公用事业服务功能。
1.4城市社区与住宅区、居住区
在城市建设与管理中，住宅区、居住区的概念使用频率较高，在概念表述上有一种包涵关系，但并无本质的不同，可以通称为“住区”。对比住区与社区的概念，虽然两者都是以居住为主的地域空间，但是还是有些不同点：
①从地域概念上来讲，社区一般有明确的行政或管理界线，而住区则只有地块界线或物业管理范围线；
②从功能上来讲，住区的功能比较单一，是城市功能区划之一，而社区则比较综合、复杂，强调功能混合；
③从规划上讲，住区更多关注是物质环境，而社区则不但考虑物质环境，还要考虑更多社会、经济、文化等非物质因素。
2国内外城市社区的管理模式
2.1美国――基于社区中心的社区自治管理模式
在美国，社区是真正意义上的生活共同体，它的划分没有具体规定，可大可小。每个社区有个社区中心，通常社区把学校、公园和娱乐场所共同体或者YMCA(Young Men Christian Association)作为社区中心，供社区开展活动、居民交往等。社区中心必须满足一定标准：有足够地方开展活动，布局要合理，足够设施满足不同需要，为不同年龄层次居民提供服务，每1000人社区中心用地10亩，公共娱乐和开放用地不能少于用地的10％，设施必须在小区和社区范围内提供。所以，学校的政府公益性特点和良好的设施并且位于社区中，成为社区中心的最佳选择，一般公立的正常工作时间之外的所有时间作为社区居民的文化、教育、学习、健康、娱乐等场所而对外开放。每个社区中心有一个管理机构。
2.2新加坡――以选区为单位的政府主导社区管理模式
新加坡是一个比较小的岛国，国土面积只有682平方公里，但是其民族、宗教、语言和文化呈现多元化特征，这决定了它社区管理的目标是建设一个团结、和谐的多元社会。新加坡的社区治理是政府主导模式，政府对社区进行直接管理，并在社区设有许多派出机构。这种模式取得了巨大成功，成为了许多多民族国家学习的成功典范。
新加坡根据地域范围划分社区管理层次，在全国层次，人民协会（People’s Association）统一协调管理全国社区工作。在区域层次上，划分为中区、北区、西北、南区、西南区。每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作，社区发展理事会管理范围基本是80万户居民。在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，管理范围大约是1.5-2.5万户居民。选区内还有最基层组织：居民委员会和邻里委员会，管理范围是1500－2500户居民。在新加坡社区中，还有一个特殊组织：民众联络所和民众俱乐部，它是与选区对应的社区服务设施，经费90%来源于政府。基本上，每个民众联络所和民众俱乐部服务1.5万户居民，并由一个专门的管理委员会，其具体职能是组织文化、教育、娱乐、体育以及其它大型民众参与的社会活动来促进民族的和谐，提高社会凝聚力，沟通政府和民众的关系，同时还管理财务。
2.3日本――基于地域中心的混合型城市社区管理模式
日本社区管理是地域中心的管理模式，日本的地域类似我国街道的行政区域，而地域中心则类似我国街道办事处。这种地域中心体制是为了更好满足大城市对居民管理的新需要。地区中心是区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。除了地域中心外，还有一个与之平行的居民参与公共事务管理的群众自治组织，即住区协议会，它由居民自愿参加，建立在原来町片基础上。住区协议会主要任务是对区政府的中长期计划进行讨论，把居民意见反馈给区政府，对区域的共性问题进行讨论提供对策，它是居民参与地域管理的有效途径，是一个非政府自治组织。由此可见，日本大城市是基于地区中心的混合型城市社区管理模式。
2.4上海、杭州、天津――基于社区居委会的党政主导社区管理模式
在我国，城市社区建设时间还比较短，社区管理模式还处在不断深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市结合自身特点设计社区管理体系。
上海市把加强社区建设作为上海实施新世纪宏伟战略目标的重要组成部分，把社区建设与改革和完善城市管理体制结合，实行“两级政府，三级管理，四级网络”的管理体制，明确提出街道党工委在社区建设中的领导核心地位，努力构建四大系统，形成具有时代特征和上海特色的社区管理模式。
杭州是我国城市社区建设和管理的先进城市，分为市――区――街道办事处――居民委员会四级，市和区设有社区建设委员会，指导协调社区建设工作并为社区提供有效的服务，街道办事处设有社区建设工作委员会，负责社区建设的督促和落实工作，社区委员会负责社区具体管理和服务工作。它以原有居民区和居委会为基础，按照管辖区域与户数适当、区域相对集中、资源配置合理、功能相对齐全的基本要求，全市五个中心城区划分272个社区，每个社区一般规模1500－2000户，平均1760户。
天津市实行“分类式”城市社区管理模式，以区级行政区域为单位，通过定性和定量分析，把城市社区分为完全物业管理型社区、部分物业管理型社区、非物业管理型社区三类，确定管理主体，明确社区职责，实施分类管理。
总结这几个城市管理模式和实践经验发现，尽管不同城市把社区管理模式不尽相同，社区空间落脚点也不同，上海是落实到街道一级，杭州是落实到居委会一级，但是由于制度背景的影响，它们都在社区管理体系中强调党和政府的领导作用，都把城市社区管理与政府行政管理体系紧密融合在一起，并且随着政府职能转型，又都在从政府主导模式向共同治理模式的演变过程中。
2.5小结
综合比较国内外不同城市社区管理模式，不同国家根据自身的政治、经济、行政等特点采用社区自治模式、政府主导模式和混合模式等不同社区管理模式，同时形成了不同城市社区管理空间体系，社区空间落脚点也不同，美国是落实到社区中心，新加坡是落实到选区，日本是落实到地域中心，而我国则落实到街道或居委会。
3中心城区城市社区空间管理体系
3.1现状及问题
某市从1988开始以社区建设为载体，深入开展文明小区、文明社区创建活动。到2000年，市委、市政府根据国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》出台了《关于进一步加强社区建设的意见》，它标志该市社区建设工作全面深入开展。根据文件精神，居委会改称为社区居委会，并开始大力开展“村改居”和“镇改街”工作。截至2006年底，该市中心城区共有街道35个，社区居委会272个。
通过现状调查与分析，这种以社区居委会为核心的社区空间管理体系存在以下问题：
①在规划建设中，规划体系和行政管理体系也没有完全对接，在管理层级、配套标准等也没有完全统一，因此也就带来了社区建设和居住区规划“两张皮”现象。
②对“村改居”和一些原来单位管理的集中居住区，在社区管理体制上还没有完全理顺。
③建设与管理方式还是具有明显的行政化特征。社区活动、治安管理、环境卫生、设施建设等等依赖政府的管理和干预，社区功能没有充分发挥。
④由于住宅零星开发带来社区空间布局不均衡，社区服务设施零散，社区配套设施共享困难。
3.2新型城市社区空间管理体系
在借鉴国内外相关城市社区管理模式和经验基础上，为了适应该市现行行政体系，满足城市管理体制改革和政府职能转变的需要，进一步理顺城市社区管理体制，推进社区居民自治，按照“属地管理、以块为主，条块结合、职责明确、管理有序”的要求，确定市中心城“两级政府，两级社区”的“网格化”城市社区空间层级体系。
“两级政府”即市、区两级政府，以行政管辖区为界限，相应成立城市社区管理机构，负责社区建设的指导、协调、监督管理工作。
“两级社区”即街道社区和基层社区。以一定地域范围和人口规模，对每个区辖范围划分若干个街道社区，对每个街道社区划分若干基层社区。
“网格化”管理缘自计算机网格技术思想，后被国外城市管理者作为一种管理理念引入到城市街区管理中。在这里，“网格化”的含义就是把城市社区空间作为网格对象，以基层社区为基本网格单元，以街道社区为次级管理单元，进行层级化、全覆盖式管理，如下图所示。
网格化城市社区空间体系构建图
4不同管理体系之间的契合关系
4.1与城市行政管理体系之间的契合关系
在该市城市行政管理系统中，政府分市、区两级，街道办事处作为政府的派出机构，而居委会虽然法律上是居民自治组织，协助政府机构处理行政管理事务，办公经费也主要来自于政府的行政拨款，所以，它也是城市行政管理体系的一部分。而理论上，社区是社会生活共同体，目标是实现民主自治，所以，从城市管理角度看，两者应该是同一个管理对象的不同管理主体。因此，两者的契合点就是基本单元的地域空间一致性，即每个基层社区就是一个城市行政管理基本单元，每个街道社区就是街道办事处管辖范围，是城市次级行政管理单元。每个基层社区设置一个社区居委会，每个街道社区设置相应的准政府性质的社区建设管理机构，协助两级政府来开展指导、协调、监督管理工作。
4.2与居住区规划体系之间的契合关系
在城市规划中，《城市居住区规划设计规范》按居住户数或人口规模可分为居住区、小区、组团三级。居住区，泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模（30000--50000人）相对应，配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。小区，是指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（10000--15000人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。组团，指一般被小区道路分隔，并与居住人口规模（1000--3000人）相对应，配建有居民所需的基层公共服务设施的居住生活聚居地。从上述定义可以看出，居住区规划层级体系划分着眼点是人口规模、城市各级道路以及配套设施，这些要素也是社区的基本要素，但落脚点是配套设施。因此，两个体系之间的契合点是各级配套设施完备性。
三个体系之间的契合关系如下图所示：
三个体系契合关系图
【参考文献】
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2、 倪集崇.美国“社区建设”的考察报告.温州论坛.2002（4）
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当前中国社会的自组织问题之思考
1978年之后，国家开始向社会放权，真正意义上的社会自组织(注：本文所论的“自组织”，主要着眼于社会的视角，也就是那些以一定社会范围内的公共事务或公共利益为目标的自组织)也就是从此时开始产生的。
按照笔者的理解，当前中国社会的自组织问题，主要可以从以下几个方面来分析：第一，基层社会。如城市居委会和农村村委会范围内的社区。第二，传统的工会、青年团和妇女联合会(即通常所讲的“工青妇”组织)。它们目前依然是党政体系的延伸，但部分领域已经逐渐出现为争取自身合法权益而结成集体行动的情况，如近年来工会在为职工讨工资方面的诸多努力。这几个组织主要是利用体制内的资源开展一些组织化的活动。第三，公共事业单位。虽然有一定的市场化改革，但真正的自主性和自组织化并没有出现。以中国目前的高等院校为例，它们仍然是行政主导，所谓的“学生自治”和“教授治校”并未实现。第四，志愿性公益组织。这方面在中国近年来得到了长足的发展，也引起了学术界的极大关注和讨论。特别是在教育方面，如中国青少年发展基金会下的“希望工程”，和一些环保志愿者组织，及其他的慈善组织，如“红十字会”。这方面的自组织状况比以前有相当改善，因为国家比较支持他们。由于他们与政府之间不存在政治性冲突，因而其自身的成长环境相对来说要自由一些，只是也面临着资金、组织官僚化等方面的问题。第五，行业性团体和职业性组织。这一领域的自组织水平比以前有较大提高，特别是在一些发达的大城市，行业协会在经济和社会生活中，甚至政府决策中的作用是有目共睹的。当然，政府对各行业组织的严密控制也是不容否认的。这里的关键在于，政府的职能尚未真正实现转化，诸多属于行业内部的事务，政府依然保持着干预的权力。第六，一些自发组织，如兴趣群体和非常规利益群体。中国社会典型的网络化特征使得一些以兴趣为纽带组成的松散团体非常之多。
针对目前中国社会领域自组织的现状，不同的学者和观察家从不同的角度作出了一定的透视，并提出了相应的政策建议。
大致说来，有如下几类观点：
一、基本认可目前官方对社会领域自组织的谨慎心态和相应的控制做法。持此论者大多相信中国社会的“特殊性”和权威主义政治延续的必要性。他们认为目前中国社会领域的自组织状况不佳，主要是由中国人无自治能力决定的：在社会领域，政府一放松控制就会陷入混乱，民众的公共生活就会失去依靠。官方政策的解释者或偏向官方政策的部分学者多持此观点。应该说，对给予中国社会“自组织”空间和自由度的担忧也不是完全没有必要的，因为中国社会，特别是底层民众的文化水平有限，识别能力不强，他们在维护自身利益时多显无力，进入一定的组织网络中，我们也难保他们可以很好地保证自身的权益不受侵犯，更无法保证他们不受某些人的利用。因此，就这一点而言，笔者赞成国家在社会领域法律保障方面的积极作为。但政府对某些社会自组织的过分防范和严密监控也实无必要。
二、认为国家应该进一步从社会领域撤离。部分作规范性研究的学者多持此论。这种观点的理论期待是国家与社会之间界限的明晰化和相互关系的常规化，强调社会有自身独特的活动空间，这是保持社会活力和提升国家能力的必要条件。同时，他们认为，目前中国政府沿袭传统的对社会自组织的高度警惕，只会使社会成员失去自组织的训练，无限延期放权于社会自组织，因而无限期延续政府沉重的管理负担和低效的治理水平。此论的依据自然与第一种观点有别。他们强调，中国民众并非缺乏自组织的能力，只是没有自组织的空间和机会：只要条件允许，按照“理性人”的假定，他们迟早会选择加入那种更为有效和有益的自组织活动。国家对自组织的严密防范，是因为他们结成了组织，从而增强了和政府讨价还价的组织能量，因而不好“管理”一一这实际上是一种传统的治民理念，并不符合当前中国社会现代化转型的需要。
三、淡化权力边界的“治理”理论。此种理论借鉴近年来西方国家和世界范围内治理革新运动的相关理论，强调打破传统的政府、社会组织、企业和公民个人之间的界限，为了共同治理目标的实现，形成互助合作的多中心治理网络。持此论者的最终目标是实现“善治”。此派观点试图摒弃传统非此即彼、非放(权)即收(权)的二元对立的思维模式，同时尽量剔除统治、管理和治理之间的政治色彩区分和意识形态偏见，提出一个对当政者来说容易接受的“治理”理论。这种观点的理想化色彩是明显的，但其诉求也是非常可贵的。
不容否认的是，近年来中国政府的亲民倾向和相应的“仁政”与“民本主义”施政原则的一定落实，客观上使部分社会人群加入到组织网络中去。当然，主要的是体制内认可的组织体系。如允许民工加入工会，从而为他们权益的保障增加另一种可能性。而在中国政治话语中具有正当性的基层民主建设(包括农村的村民自治和城市的社区自治)也被部分人看好，尤其是城市的社区建设被部分媒体评价为是民主社会的起点。应该说，中国社会领域的自组织状况存在着改善的乐观前景。在这样的转型时刻，更需要政府和学者作出崭新的思考，并作出积极的探索。
一、实施县级社综合改革是关系供销合作事业发展全局的重大问题
认识是行动的前导。认识统一了，深刻了，行为才能自觉和统一。推进县级社综合改革，首先要解决思想认识问题。就是为什么要推进县级社综合改革，推进县级社综合改革对于供销合作社事业的发展具有什么样的意义。
在县级社综合改革重要性的认识问题上，我们有一个渐进的、不断深化的过程。大家知道，“三农”工作作为全党工作的重中之重已经提出几年了，去年又提出新农村建设的历史任务。党和国家的这些重大方针政策始终是我们工作的指导原则。到底新农村建设的主要问题是什么？供销社参与新农村建设的切入点在哪里？供销社要承担起参与新农村建设的历史使命，最迫切的任务是什么？这些一直是我们反复思考的问题。概括起来，就是几个“先决条件”。
第一，“三农”的发展和搞好新农村建设，取决于合作经济组织的发展程度。也就是说，农民各类合作经济组织的建立、建设和体系的完备，是“三农”发展、建设好新农村的先决条件。如果合作社体制建立不起来，新农村建设、“三农”的进步就会遇到内在动力或发展机制上的障碍。为什么我们要积极建设合作经济组织指导体系，依托供销社搭建服务组织这个平台，就是基于这样的认识。
第二，供销社农村流通主体作用的发挥是供销社服务“三农”的先决条件。服务“三农”，光是建立了合作经济组织还不行，还一定要有流通服务体系作支撑。供销社流通服务体系不仅要建立起来，而且要逐步发挥主体作用，让农民信得过，用得上，离不开；没有这个作用，供销社服务农民就没有吸引力，就没有依托和手段，所谓服务就是一句空话。
第三，必要的体制、政策和资金条件是供销合作社发展的先决条件。三个因素离开哪一个都不行。三个因素中，体制是根本。我们现在做的县级社综合改革，正是要创造一个好的体制基础。体制理顺了，政策就可能配套，资金也相应好解决一些。
第四，县级社的体制能不能理顺，这个体制是不是科学合理，是不是巩固，是整个供销社体制有没有生命力、有没有价值的先决条件。也就是说，供销社体制有无前途，不在于全国总社有无龙头企业，也不在于省级社有无龙头企业，不在于市级社盘活了多少资产，有无龙头企业，而在于县级社这个体制对“三农”发展是不是有用，是不是富有活力和竞争力，是不是科学、合理和稳固。
我们考虑问题的出发点在哪里？我们思考问题、指导工作的逻辑是什么？就是这几个先决条件。在建设新农村过程中，在供销社改革中，解决好了这几个“先决条件”，就可以带动大局，促进整体工作面貌的根本改观。这是我们供销社在多年的改革探索中总结出来的基本认识。
县级社综合改革的基本思路，就是要坚持以服务“三农”，推进社会主义新农村建设为宗旨，以供销合作社体制全面创新为途径，以提升供销社服务带动能力为目标，努力把供销合作社改造成农民合作经济组织的主导力量，农村商品流通的主体力量，农业社会化服务体系的主要力量。供销社改革的最终目标就是打造成为这“三种力量”。县级供销合作社在供销合作社体系中处于关键环节，担负着对县域供销社系统改革统一指导，发展统一规划，资产统一调配，网络建设统一实施的重要职责。从服务“三农”的角度讲，县级社是体现“三种力量”的主要载体。从对系统的管理功能讲，只有县级社能够做到“四个统一”。“三种力量”、“四个统一”，归结起来，集中表达了这样一个概念，就是县级社是整个供销合作社体制的基础性体系。这里所讲的“基础性体系”，和我们体制中的基层单位有着不同的含义。这个“基础”所指的是，县级社可以组织管理所属基层单位，包括基层社，自成一个小的治理和发展体系，具备应对市场竞争和为“三农”提供服务的基本规模和能力。而基层社则不具备这一特点。基层社离开县级社的体制支持，就很难生存和发展。特别是在市场经济条件下，在以现代流通为主要形式的战略状态下，基层社离开县级社的“统一管理”，是不可能有大的作为的。所以说，县级社是供销社整个体制的基础，县级社兴则整个体制兴，县级社衰则整个体制衰，处在充分竞争条件下的供销社尤其如此。因此，抓好县级社改革，建设和理顺县级社的组织、管理、经营等重要体系，对于整个供销社系统的发展具有决定性的意义。
二、必须清楚地认识县级社体制存在的重大弊端
认识到县级社的地位、作用只是问题的一个方面。另一方面，我们也要看到县级社还存在许多问题，其中最主要的是体制不顺，组织结构和经营模式长期以来没有改革和创新。如果再不对县级社的机构、职能及治理方式进行认真的规范和改革，不仅前些年供销社改革发展取得的成果不能巩固，而且今后通过建设新农村、服务新农村来发展供销社事业的重大历史机遇，也会由于没有科学的体制支持而再次丧失，供销社体制的价值就会遭受更加重大的损失。如果目前的状况再继续发展下去，可以断定，供销社机构的“外壳”即使能够保留，供销社的职能、作用也不会再像1995年中央5号文件那样受到肯定了，供销社体制的功能和价值可能会被其他社会成分所取代，供销社的发展就会更加渺茫。因此，实施县级社综合改革，是涉及全局、甚至事关供销合作社体制存亡的一件大事。我们必须充分认识实施县级社综合改革的重大意义，切实增强加快改革的责任感和紧迫感。
回顾县级社改革发展的历程，尽管各地进行了各种探索，有些地方的改革也收到了明显的成效，但从总体上讲，县级社体制中固有的弊端并没有从根本上革除，主要有四个方面：
一是职能定位不明确。供销社对农民合作经济的组织和服务功能，在农村商品流通体系中的主体功能，只是供销社系统内部的发展目标和工作要求，没有在国家行政的和非行政的规定中得到明确或确认。甚至供销社对社有资产的管理功能也没有具有法律意义的规范。
二是机构设置不合理。目前大多数县级社基本上是行政化的机构设置，官员化的人员安排，机关化的工作方法。在这样一种状态下，县级社要担负起发展和服务新农村建设的任务，几乎是不可能的。
三是治理结构不科学。目前大多数县级社，对企业、对资产、对经营仍旧延续着过时的计划经济时期的行政管理办法，系统业务的开展和供销社作用的发挥受主要领导影响过大。有的县，换一个素质好的县社主任，整个县社系统就有了生机；有的县，换一个精神状态和素质有问题的县社主任，县社系统很快就垮下去了。作为一个和市场紧密相连的经营和服务体系，没有科学的治理方式显然是很危险的事情，特别是在一些发展状况和经济基础不太好的县级社更是如此。
四是产权改革不到位。这些年，县级社的改制改革形形，其中有两种情况造成了社有资产的严重流失。一种是不改革，维持旧体制、旧格局，坐吃山空；一种是乱改革，卖光分净，任其流失。产权制度改革不能及时和正确的进行，严重影响了企业的发展和社有资产的保值增值。
这些年来，供销社系统竭尽努力而难以实现较快的、明显的发展，固然有外部条件的原因，但更重要的是没有一个职能明确的、科学合理的体制结构。特别是县级社体制扭曲、体制改革的滞后，使我们付出了巨大的改革成本。这些年来，供销社资产被卖光卖净的事件一直不断，那么多的良性资产都被卖光了，现在再试图整合资源，已经成为不可能的了。为什么会导致这种状况，根本原因就在于我们体制上存在重大缺陷，缺乏明确的体制性的规范。现在供销社系统发展出现这么多问题，发展这么困难，主要是我们体制内部的“内生性破坏作用”造成的。这种破坏给供销合作社事业造成了极大的消极影响，一个直接的后果，就是使人们感到“供销社不行了，没有用了”，而对供销社漠然视之。归结起来，县级社的现状已经很不适应参与建设社会主义新农村的需要，已经很不适应日益激烈的市场竞争的需要，已经很不适应供销社体制创新和事业发展的需要，必须遵循科学发展观的要求，进行及时的、认真的改革。
三、着眼于服务新农村建设大局，进一步明确县级社综合改革的方向
服务社会主义新农村建设，是供销社改革发展的根本立足点。今后县级社改革的方向，就是立足于新农村建设的大局，通过两年左右的集中改革，革除县级社现存的主要体制弊端，理顺县级社的组织、管理和经营服务体系，在县级社搭建起农民合作经济组织、农村流通服务两个网络体系和村镇社区综合服务中心，形成“两个体系、一个中心”的体制格局。
我们讲县级社综合改革，实际是要进行县级社的体制改革。过去我们也说抓县级社改革，但基本上是就单方面的改革提出要求，并不涉及整个体制。综合改革怎么抓，不明朗。县级社体制改革，就是要建设两个体系。一个是农民合作经济组织体系，一个是为农服务的经营网络体系。这两个体系互相渗透，互相作用，相辅相成，构成供销合作社的完整的基础体系。
对于县级社综合改革的指导思想，可以用“三个有利于”来概括：一是有利于建立农村现代流通体系。新农村建设，流通体系是十分重要的方面，供销社必须借助流通体系服务新农村，否则就不可能有所作为。二是有利于发展农民合作经济组织。只要建立了农民合作经济组织体系，供销社就可以回归到体制的本质属性上来。三是有利于建立对新农村建设的服务体系。供销社必须努力成为农村服务体系中的重要组成部分。
对于县级社综合改革的基本框架，我们设计了一张县级社组织经营体系图。可以看出，县级社体制有两个臂膀：一翼是农民合作经济组织联合会，一翼是企业集团（或其它企业组织形式）。农民合作经济组织联合会下面，有各种专业社、联合社和各类协会，一直延伸到乡镇、村。农民合作经济组织接受省市合作经济组织的领导、管理和服务，成为一个新型的组织系统。经营集团下面是日用消费品、农资、农产品、再生资源等经营企业或载体，其网络向下延伸到乡镇的超市群和加工服务网点，一直到村镇的社区综合服务中心。经营集团上面对接的是大型龙头企业，大型龙头企业既可以是社会上的经营主体，也可以是供销社系统的大型企业，这些龙头企业覆盖的是县级经营集团的所属企业。今后，发展流通网络的基本方法就是县一级社通过整合资源，建立起县域网络，由大型龙头企业对接或覆盖县一级的经营集团，通过经营集团使经营向下延伸。按照这样的思路把网络建起来后，不管市场发生多大变化，县级社都能保持完整的体系，整个供销社也就能保持完整的体系基础。
县级社中，合作经济组织和经营网络这两个体系，都很重要，不可偏废。供销合作社本来就具有合作经济组织性质，构建合作经济组织体系，某种意义上是我们供销合作社本质属性的回归。但是，只有合作经济的组织形式还不够，还要有一个完整的、现代化的、按照市场法则运作的、为农民服务的经营网络体系。这两个体系相辅相成、互相作用，就构成了一个功能完备的县级社体制。建立了这个体制，就为我们供销社服务新农村建设奠定了坚实的基础。
四、抓紧对既定工作部署进行调整
首先是省市两级社要调整。今后两年省市两级社一个共同的目标，就是打造我们体制的基础性体系。基础性的体系在哪里？在县级社。必须上下协调，齐心协力，集中精力，全神贯注地做好这件大事情。这是一项意义重大的改革，它的性质实际上是一场涉及供销社体制的深刻革命。什么是革命?革命就是打破旧秩序，进行利益的再调整。但是，我们的调整不是剥夺别人，而是为了给社会带来更好的服务，给群众带来更好的利益；对系统内部，也是富有建设性的，是要强化我们系统的利益，是要保障我们的利益，增加我们的利益，创新体制是为了发展事业。因而，内外上下，大家的利益是一致的。在这样的基础上进行改革和调整，就有了广泛的群众基础、组织基础和经济基础，就有了顺利推进的前提条件。
[关键词]
[中图分类号]G641 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）07 ― 0005 ― 02
思想政治理论课实践教学的目的是实践育人，也是提高思想政治理论课教学质量的有效方式。因此，为了进一步推动高校思想政治理论课教育教学改革，培养学生的创新精神和实践能力，围绕高校思想政治理论课实践教学模式的创新，思想政治理论课实践教学应把握如下主要环节。
一、明确思政课实践教学指导思想
思想政治理论课教育教学，既是高等院校对大学生开展理论以及社会主义世界观、人生观、价值观教育的主渠道，更是培养大学生树立社会主义“三个自信”和核心价值观的主阵地。因此，实践教学的改革要有利于大学生创新精神和实践能力的培养以及综合素质的提高；达到既提高学生的学习兴趣，又培养学生发现、分析和解决问题的能力。让学生更好地接受理论课和思想品德修养课等课程的理论知识，能学会分析现实社会、人生等各种现实问题是其关键，不仅“入耳”，更要“入脑”、“入心”。
二、认清思政课实践教学重要意义
实践教学意义，主要是解决两个方面的问题：一，改变长期以来“一支粉笔加一块黑板”的传统“灌输式”教学方法。不少教师拘泥于教学大纲中的内容，力求讲全讲深讲透，追求理论的完整性，造成教师之间争课时，课程之间争课时。二，思想政治理论课教学重理论轻实践，更多关注对学生政治方向、思想意识和所谓知识点的灌输，而忽视了学生作为接受主体的接受程度及其主观能动性的充分发挥，影响了教学效果，导致学生直接面对社会的独立思考能力和创新能力的培养相对薄弱，造成理论与实践脱节的问题。
三、遵循思政课实践教学基本原则
1、目标性原则。思想政治理论课实践教学要突出育人这个根本，逐步培养学生树立正确的世界观、人生观和价值观。要立足当代大学生成长成才的根本需求，认真研究他们的思维方式和心理特点，立足现实，着眼未远，做到有的放矢，循序渐进。
2、“一体化”原则。思想政治理论课实践教学从内容到形式、从组织到考核都要体现相互衔接，要注重培养学生独立思考和解决问题的能力。使“知、思、行”三者有机统一和共同作用于学生思想政治教育的全过程，完成培养“懂知识、善思考、会实践”的高素质、应用型人才的任务。
3、主体性原则。大学生是教育活动的主体。发挥大学生在教学活动中的主体作用。充分调动学生的自主参与意识，引导学生通过实践环节，亲身体验和验证所学理论，加深对所学理论的深刻理解与把握，激发学生的问题意识，使思想政治理论教育目标“内化”为学生自我成长的自觉价值选择，切实提高学生道德素质和思想理论水平。
四、凝练出思政课实践教学重点
高校思想政治理论课四门主干课程教学重点分别是《基础》“道德法律意识与公民素养培育”、《纲要》“近现代历史与国情认知”、《原理》“科学世界观和人生观的养成”、《概论》“中国特色社会主义信念的树立”的等，其结构体系形成一个由浅入深、由个人品德形成到合格政治素养培养的立体的教育目标体系。
而实践教学目标的安排，既要做到高校思想政治理论教育各门课程之间培养目标的有机衔接，又有效地贴近学生思想实际，引导学生自主教育和自我成长，实现思想政治理论教育“教化”与“内化”目标的衔接。为此，四门主干课程的实践教学重点分别应该是：《思想道德修养与法律基础》课程侧重引导学生参与道德法律实践，注重培养学生良好公民意识与道德法律素质；《中国近现代史纲要》课程主要通过历史考察和演绎活动，注重培养学生对近现代历史与国情的正确认知能力，激发爱国主义情感；《基本原理概论》课程重点通过科学世界观与方法论的验证性实践，帮助学生树立科学的世界观、掌握科学的方法论，塑造健全人格；《思想和中国特色社会主义理论体系概论》课程主要通过开展社会实践调查，引导学生深刻把握中国特色社会主义理论体系形成的历史与逻辑脉络，树立走中国特色社会主义道路的坚定信念。
实践教学内容上要紧跟形势。思想政治理论课的特点之一就是紧跟形势，宣传国家最新方针政策，实践教学也不例外。思政老师每学年要根据四门课不同的特点，结合当年国际、国内和本校形势发展而相应调整实践教学方案。力争做到健康正确，灵活多样、反映时代气息、把握时代脉搏。
五、不断创新思政课实践教学形式
思想政治理论课教师在教学中要有鲜明的观点、鲜活的材料、鲜见的角度、鲜有的深度来教学，而这些就需要老师打破一直以来授课所遵循的惯例，积极探索实践教学新路径，要坚持课堂与课外相结合，以课外为主；校内与校外相结合，以校外为主；“请进来”和“走出去”相结合，以“走出去”为主等原则，不断创新实践形式。除案例分析、课堂演讲、课堂讨论等课堂内实践教学外，还摸索出其它实践教学形式。如《中国近现代史纲要》可利用当地红色文化资源等革命遗址遗迹，通过组织学生参观、学习、社会调查、大型展览等活动进行爱国主义和革命传统教育；《思想和中国特色社会主义理论体系概论》则可进行社会主义新农村、民营企业、基层社区、调查报告等方式让学生亲眼见证中国社会经济的发展道路；《基本原理》可利用所学举行时事热点评析，就当前国际、国内、校内重大热点问题和与师生学习生活密切相关问题进行调研、交流、探讨和老师点评。《思想道德修养与法律基础》可组织学生利用课余时间就发生校内及周围社会中的不文明、不道德现象进行调查，并积极探求解决之道，从而激发大学生树立良好行为规范。
六、切实抓好思政课实践教学组织
在实践教学中要建立了实践教学活动机制。每年期初思想政治理论课教师认真探讨和制定思想政治理论课实践教学方案，要在遵循“突出实践性，发挥主体性，增强实效性”的前提下，明确学生参加和完成社会实践教学中的实施部门及其相关负责人以及指导教师的任务和职责，以便每次活动都在有组织、有领导、有方案的机制下高效安全地开展。
各思政老师要针对不同课程设定“规定项目和自选项目”认真搞好落实工作。任课教师要根据要求设计若干调查研究选题，划分多个小组，明确社会实践目的，确定活动线路、方式、安全措施、注意事项等。组织学生利用业余时间深入社会实践基地、当地企事业单位或其它城乡基层单位等进行实地调研。要通过实践让大学生充分接地气，让他们在实践过程中去看、去问、去思考、去探索人生的真谛，知晓乡情、民情、世情、国情，理解党的路线、方针、政策是由中国国情决定的，从而使大学生全面了解社会，正确认识国情，自觉拥护党的政策，增强社会责任感和历史使命感，确立正确的奋斗目标和价值取向，达到帮助大学生增强感性认识，深化教育教学效果的目的。
七、科学评定思政课实践教学成绩
实践教学成绩评定包括学生自评和指导教师评定，前者由学习团队依据成员对团队成果贡献进行评定，后者由教师对团队成果及团队活动记录情况加以评定。同时任课教师按《思想政治理论课实践教学实施方案》中相关要求对学生的调查报告或论文进行认真批阅、修改，评分，如：以《基础》课为例，大学生要根据所选定的实践教学活动方案是以大学生自己身边不文明现象的调研为主题，那么同学们就要积极设计调查问卷，通过统计数据显示问题、分析问题原因、提出解决问题的思路等，做到了有主题、有材料，有分析，有思路，学生调查完毕后，立即以小组为单位上交调查报告并在所在班级上提交讨论，任课教师最后进行点评。让同学在相互交流和自己调查中受到教育。
同时，还要对时间效果进行评估。每一轮实践教学结束前，通过成绩评定会和教学总结会来进行实践教学效果评价。教学总结要依据教师的教学总结、学生反馈的建议意见来评价实践教学过程的得失，形成进一步改进教学的措施和计划。同时上交优秀实践调查报告或论文到系部办公室，系部应给予相应表彰。
八、及时总结思政课实践教学成效
在高校，最难教的就是思想政治理论课，理论总是很枯燥的，老师不爱教，学生不爱听，实践教学模式的创新和改革打破这样的局面，让理论课也能“活”起来。思想政治理论课给予学生的不应是一些概念、原则、结论，而应是一种理论思维，是观察世界、观察当代中国的基本立场、观点及方法。思想政治理论课实践教学思路的核心是以教师为主导，学生为主体，采取多种形式，共同探讨、研究、回答、解决时代、社会、人生中不断提出的难点、热点问题，这让同学们摆脱课堂的束缚，走入社会，用自己的亲身体会去了解我国的国情、社情、民情，将自己所学到的知识充分运用起来，让理性认识指导实践，实现认识的第二次飞跃。
教师也在指导、批阅学生社会实践作品中受到启发，做到教与研的有机结合。从而更好地促进了教学方式的改变。使思想政治理论课教学由既定的理论“灌输”向师生共同推演得出结论转变；由教师授业解惑向师生共同探讨解惑转变；由单一的课堂教学向课堂教学形式多样化转变；由学校小课堂教学向社会大课堂相结合转变；由传统的“千人一卷”的考核方式向以理论思维的提升、能力的培养为目的考核方式转变。
九、积极探索思政课实践教学今后方向
从长期看，思想政治理论课实践教学模式要在不断积累和总结经验的基础上逐步实现与学生所学专业相结合。要选取精炼一些既有一定专业特征，又能联系社会实际的优选实践方案，给学生充足的实践时间，提供良好的实践基地与条件，使学生有一个完整的实践训练。最终目的使学生学会如何综合运用各学科知识去解决实际问题，结合本专业的最新知识，在资料检索、实践设计、动手能力、数据分析和报告撰写等多方面得以锻炼，以达到思想综合素质和能力的提高。
总之，思想政治理论课实践教学改革在思想政治理论课教学研究方面取得了一定的成绩，但随着时间的流逝，也暴露出一些问题。“路漫漫其修远兮”，未来我们将以更加饱满的热情投入到以后的思想政治理论课实践教学活动中去，使实践教学迈上更新、更高的台阶。
〔参 考 文 献〕
〔1〕高校思想政治理论课骨干教师研修班学习文件汇编.〔G〕.2010：10.
〔2〕王冬生.高校教师资源是高等教育的第一资源.〔J〕.江西教育科研.2004.（08）.
〔3〕张淑东.刘艳华.探索思想政治理论课实践教学的新模式.〔J〕.长春理工大学学报.2010，（05）.
关键词: 农村警务 必要性 可行性 方法
我国是农业大国,农村人口占全国人口四分之三左右,农村的稳定关系国家的稳定,国家治安状况的改善在很大程度上取决于全国农村的治安状况的改善。近年来,我国农村大量青壮年外出务工,留守乡村的大多是防范意识薄弱的老人和妇女儿童,而在农村发生的违法犯罪不再是简单的偷盗案件,更为严重的杀人、抢劫、诈骗等恶性案件时有发生。此外,随着经济的发展,农民从事的职业呈现多样化,人口结构由单一向复杂发展,对于公安民警来说,农村人口管理成为一大难题。在这种情况下,我国的社区警务战略能否在广大农村得以顺利实施推行,显得意义十分重大。
一、我国建设农村警务的必要性分析
农村社区警务是以农村社区(或以村庄形式)为范围,以警民联手协作的方式,通过立足社区,服务社区,与社区建立长期的合作关系,动员和鼓励社区群众以多种形式参加农村治安防控工作,形成以社会为主体的防控网络,并辅以多种具有农村警务特色的矫正和疏导措施,有效维护农村社区的社会秩序和社会稳定的一种具有农村特色的警务模式[1]。
(一)构建农村社区警务是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的需要。
稳定是构建和谐社会的本质要求,没有稳定就没有和谐。转变农村现行的警务模式,构建农村社区警务,是使农村社区真正实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的有效途径,是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会创造良好社会环境的必然要求。
(二)构建农村社区警务是农村派出所改革的要求。
随着社会主义市场经济的不断发展和体制改革的不断深入,公安工作面临着很多新情况和新问题。现有的警务体制已不适应日益巨变的社会治安形势,改革势在必行,而农村警务改革更是严重滞后。在农村地区开展社区警务,带动解决农村派出所存在的现有问题,真正地将警力充分发挥,维护农村社会治安的稳定。
(三)构建农村社区警务是做好农村治安防控的需要。
传统的警务模式使很多民警忽视群众工作的重要性,他们脱离群众,不愿意主动深入到群众中,更不愿花更多的时间和精力去做深入细致的群众工作,群防群治的警务思想没有落到实处,农村社区有利的治安资源没有得到充分利用,其中已经建立起来的治安联防队、治保会等治安防范组织,也由于经费的短缺而解散或形同虚设。因此,农村派出所要转变传统的被动警务观念,充分地融入到农村社区中,走专门工作与群众路线相结合的道路,而实施社区警务就是最佳举措。
二.我国建设农村警务的可行性分析
西方许多国家的农村社区警务都已取得了良好的社会成效,实践也证明社区警务是有效预防犯罪、打击犯罪的一项重要举措。因此,在我国实施社区警务正是适应了时代的要求,具有很强的可行性。另外,我国农村具有构建农村社区警务的独特优势。
(一)在农村地区实施社区警务有很深厚的思想观念基础。
早在明清时期,中国就实行“保甲制度”,带有很强的治安目的性,在人员流动频繁、基层社会盗贼问题突出、原有的教化体系难以奏效的情形下发挥了很好的维护秩序的作用。清朝嘉庆年间《宁乡县志》中载:“夜闻盗警,本牌内不即往救护者,准甲长指禀,同结连坐。”这些都体现出当时农村居民的互保作用。这种朴素的社区互助意识和社区管理理念深埋在人们的头脑中。
(二)农村经济的不断发展为社区警务的开展提供了必要的物质保证。
农村经济尤其是乡镇经济和私营经济的迅猛发展,给农村社区警务的推行创造了良好的经济基础。社区警务是一种以防为主的警务模式,需要一定的防范人员和设施,即人防、物防和技防,这就需要足够的经费来满足必要的支出。所以,农村经济发展在一定程度上为社区警务的顺利推行奠定了必要的物质基础。
(三)在农村地区实施社区警务有良好的群众基础。
农村地区以家庭为单位的社会基层结构和经济生产模式,对预防和控制犯罪起到了极其重要的作用。受中国传统文化的影响,农村家庭内部、亲属之间存有一种相互监督和相互约束的微妙关系,这正是构建农村社区警务可以依靠和利用的社会关系资源。目前我国广大农村地区基本上解决了温饱的问题,正朝着全民小康的目标迈进,人民群众需要安全的意识和要求越来越强,这种积极性也正是我们构建农村社区警务所需要的。
三、建设农村警务的基本方法探索
(一)强化“以人为本、执法为民”的社区警务理念。
1.要树立以社区为依托、以社区民众为本、综合治理农村治安的理念。
这就要求农村社区民警充分挖掘社区治安资源,以人为本、组织和整合辖区群众及辖区内的企业单位等其他社会力量,构建农村治安防控网络。要针对城市化进程中农村人口流动性强的特点,建立人口和治安动态信息网络和气建立民调网络,如可以建立驻村社区民警为主、村委会为主要力量的矛盾调解中心,积极解决民间矛盾,争取将事件解决在基层,减少民转刑案件;对农村地区的吸毒、刑满释放等重点人口进行帮教,可建立安置帮教网络,降低犯罪率;还可组织退休人员、治安积极分子等建立巡防网络,加强巡逻工作特别是夜间的巡逻,不给犯罪分子以可乘之机。
2.要树立职能转变的理念。
农村社区民警的主要职责是预防、减少和控制违法犯罪,为侦查破案服务。农村社区民警要牢固树立这个理念,在开展日常勤务中,应转变传统的“重打击,轻防范”的观念,变被动为主动,把好“预防”这一关,真正实现执法为民。
3.要树立扎根社区的理念。
要实现农村整个地区治安形式的稳定,不能仅靠公安机关的力量,要把公安警务工作植根于社区,以农村社区为施展平台,社区民警要走入社区、融入社区群众之中,发动群众,联系群众,为群众利益着想,取得群众支持,密切警民关系,为公安工作争取到深厚的群众基础。
(二)因地制宜划分农村警务区,科学合理配置警力。
中国地大物博,各地经济发展、社会治安状况不尽相同,因此农村警务室的建设应不唯上、不唯书,必须针对不同地区的地理、经济、人文、治安状况等差异,积极探索建立各具特色、灵活、高效的警务室工作模式,坚持走有地方特色的警务室建设之路。[2]
因地制宜地合理划分农村警务区是推进农村社区警务首当其冲的问题,也是科学合理配置警力的重要依据。我国农村社区的地域色彩和传统的人文色彩很浓,对基层警务的影响也很大。因此,根据农村地域的实际情况合理地划分社区是搞好农村社区警务的先决条件。划分农村警务区的基本依据除了社区面积、人口工作、经济承受能力以外,还应考虑到社区服务、管理、安全等方面的需求。可以把一个或多个行政村划分为一个警务区,对于有条件的地方,特别是城镇化水平较高、治安复杂的地区,可实行“一区两警”或“一区多警”。在具体的警力配置上,还应充分考虑基层基础工作的延续性,不仅要保持社区民警的相对稳定,而且要注意新老、强弱的合理搭配。
(三)建立与农村治安形势相适应的农村警务保障机制。
针对此现状,我们要从农村实际出发建立农村警务保障机制。
1.农村派出所的经费保障。
农村的经济发展相对于城市比较滞后,单纯依赖地方财政解决警务保障的问题在对农村地区还无法实现。我们应根据我国农村的现状,建立地方和中央共同承担警务保障的体制,中央根据各地农村的经济状况,以中央财政直接加以调补,实现警务保障的持续运行。这样不仅能吸引地方政府对当地治安的关注和支持,而且农村社区民警的工作热情也会因此提高,责任心会增强,农村派出所的日常勤务就可以正常展开。
2.农村社区民警的素质保障。
公安机关要在加强社区警务建设的同时,加强农村社区民警的教育培训,以提高农村社区民警队伍的整体素质,适应社区警务建设的要求。针对农村社区民警工作在社区、服务在社区的特点,一要抓思想教育提高农村民警的政治素质。二要抓基本功提高农村民警的业务素质。三要抓岗位练兵提高实战素质。同时建立民警体能、技能考评机制,定期组织考核,通过反复演练切实提高队伍的整体实战素质,树立良好形象,密切警民关系。
(四)建立科学的评估标准和考核机制。
推行社区警务后,民警脱离了领导的视线,有可能部分社区民警会成为“散兵游勇”,长此以往,基层工作不仅收不到预期的效果,反而会“瘫痪”。因此,建立一套科学合理的考核体系加强基层工作的监督显得尤为重要。我们要构筑以群众满意度、安全感、对警察措施的认同度、对农村社区警务的参与度及辖区秩序有序度为主的评估体系为目标,以提升社区民警的正直、公正、专业化水平为手段,在具体考核中实现两个方面的转变。[3]
1.考核内容上的转变。
针对农村社区民警存在的习惯于事后侦查办案,忽视事前防范的实际,将防范指标纳入考核范畴;针对社区民警的社区警务理念淡薄,服务意识不强,执法水平不高的现状,将社区群众的满意纳入考核范畴,使业务指标与精神指标并重;针对农村社区民警不善于调动群众感情、深入群众、联系群众,基层综治合力不够强的实际,将群防群治组织等社区资源利用情况纳入考核范畴,变为业务能力和组织协调能力并重。
2.考核方式的改变。
在考核主体上,变一级考核制为二级考核制,将原来分局考核办直接考核社区民警个人的方式改为分局考核所领导、所集体,派出所再考核农村社区警务室或社区民警个人,争取考核结果的真实性;在考核时间上,变年考为年考、季考、月考相结合,绩效考核与过程考核相结合,增强社区民警的实干性;在考核方法上,变以往的档案考核为随机测评,变集中考核为分散考核,杜绝应付现象。
参考文献:
[1]黄晨.浅论社区警务的几个结合[J].江西公安专科学校学报,2004,(6):94.
一、中东部城市与少数民族互动的现状
把民族事务作为城市社会治理的重要内容是近年来才出现的一个趋势。受民族区域自治制度的长期影响,与少数民族联系密切的空间多指向传统民族地区。而我国的城市,尤其是东中部经济相对发达地区的城市,是集现代、开放、流动、异质、多元特质为一体的生产生活空间,是各种族群、制度、文化、技术、组织高度集中交汇的场域。
在城市社会治理中对民族变量展开考察,反映了改革开放以来,我国传统民族分布格局和交往格局的重大变化,也是城市社会治理应对新形势的迫切需要。城市民族问题研究所揭示的一个基本事实是,中东部城市与部分少数民族互不适应,各民族平等、团结、共同发展的民族政策核心理念需要寻找在城市的体现形式和实现路径。这一事实主要体现为以下三个方面。
(一)中东部城市少数民族人口和成分增多,文化异质性增强
改革开放以来,少数民族群众不断流出其传统居住地,流向经济相对发达的中东部城市。城市少数民族人口的总体特征表现为人口数量增多、民族成分增加、散杂居住。第六次人口普查的数据显示,少数民族人口北京有 80. 1 万,上海 27.56 万,成都 12. 69 万,重庆 193. 7 万。2013 年,温州、宁波的少数民族流动人口分别为 44 万和 41万,金华和台州分别为 26 万,杭州 21 万,绍兴 19.5 万,嘉兴 14. 7 万。2014 年,广州、深圳的少数民族人口均超过百万,武汉市少数民族常住与流动人口共计 28 万左右。
城市中少数民族人口的民族成分也日益复杂,呈现出多民族交叉混居的局面。受市场规律引导,进城务工经商的少数民族流动人口广泛分散在城市的各个角落,历史上形成的世居少数民族聚落也多在城市拆迁改造中解体,城市少数民族整体呈现出散杂分布的居住格局。“空间是族群社会价值的物化表现,是族群认同和团结的工具性象征符号”,族群居住空间的相对完整是族群边界形成和维持的重要体现。但是,少数民族在城市中散杂分布的状态以及高度流动性造成其在城市中生产生活空间的碎片化、流动化,与以汉族为主体的中东部城市居民的生产生活空间发生着越来越多的交叉重叠,各民族的交往面全面拓展。
上述变化使得我国各民族间的交往呈现出“两个延伸”态势:从中东部汉族地区与西部民族地区的“边界清晰互动模式”延伸到中东部地区,形成各民族相互嵌入、散杂居住的“边界模糊互动模式”;从边疆、农村地区的“文化同质互动模式”延伸到中心城市区域“文化异质互动模式”.
延伸意味着四种模式的同时存在,说明我国当前各民族互动渠道和方式的复杂化、多元化,表示各民族在交往维度和交往深度上已进入一个新的历史时期。
(二)中东部城市与少数民族地位不对等,互不适应
由于城乡二元结构、区域发展差异以及文化差异的影响,城市与少数民族的“边界模糊”和“文化异质”型互动存在诸多矛盾,学者们多方面描述了矛盾的诸多表现,可归纳为三个方面即民族性与公民性、宗教性与世俗性、传统性与现代性之间的冲突。“民族性与公民性的冲突”表现为城市少数民族在语言、行为方式、衣着、饮食、器具、等方面与城市存在较大差别,民族意识强烈、敏感、易触发。城市在破除了宗教、宗族等传统力量的影响后,居民的公民意识、国民意识更加强烈,民族身份感相对弱化。“宗教性与世俗性的冲突”表现为城市部分少数民族有,藏族信仰佛教,维吾尔族、回族、东乡族等信仰伊斯兰教。
是其重要的精神支柱,也是自我意识、民族认同的重要来源。相比之下,中东部城市在快速现代化进程中,选择了科学主义来指导生产生活,城市成为一个相对世俗化的社会。“传统性与现代性的冲突”表现为城市少数民族绝大部分来自西部地区,主要从事农业、畜牧业等传统产业,以体力劳动为主,文化技能水平较低,日常观念、生活习惯、行为方式与现代城市的文明生活方式有较大差距。
面对诸多冲突,中东部城市并没有认识到潜在结构性因素的影响,而是将城市文化自身作为标杆,对少数民族文化加以审视评判,并进而歧视排斥少数民族群众。城市少数民族在无法获得城市接纳的情况下,只能退回民族内部寻求认同,这一过程的建构源于居住空间“孤岛化”、社会交往“内卷化”、就业形态“单一化”、情感归属“族内化”四个并行机制。民族性的自我强化使得少数民族在面对冲突时,经常以群体面貌出现,产生较多,给城市社会治理带来巨大压力。
(三)中东部城市民族工作社会化遇阻,民族社会工作难以推广
面对少数民族给城市社会治理带来的挑战,中东部地区城市管理者积极开展管理与服务机制改革,推进民族工作社会化。现在,越来越多的政府部门和专门机构参与到城市民族事务治理格局中,通过协调机构,形成整体联动机制。过去那种忽视涉民族矛盾纠纷问题,相互推诿,部门分散,多头管理,强调部门利益、忽视整体利益的做法获得极大改善。但是,政府在城市少数民族治理与服务体系中的定位仍然不甚明确,资源和权力仍然相对集中在政府体制之内,较少向社会、基层转移。
作为“民族工作社会化”和“社会工作本土化”的结果,涉民族事务日益成为社会工作介入的重要领域。但是,在民族社会工作发展过程中,存在一个明显的分离:学术领域的“民族社会工作”多指向民族地区,探讨如何在民族地区推行社会工作方法,实现民族工作专业化、社会化;实践领域的“民族社会工作”主要开展于东南沿海的个别发达城市(例如广州、深圳),通过“政府购买服务”,依托社区平台,在城市中大规模复制、推广。
中东部地区的大多数城市缺乏雄厚财力,也没有发育完善的民间组织,无法模仿个别城市的做法,具有普遍适用性的推广路径问题缺乏系统的理论探索。由此产生民族社会工作理论研究与实践推进的分离,极大削弱了社会工作介入民族事务的能量。中东部城市与少数民族互动的基本事实证明,我国中东部城市普遍面临着开拓思路、更新理念,转变城市民族工作方法的时代要求。
二、民族社会工作的理论探讨与不足
随着社会工作理念、方法、技术的不断引入、发展、成熟,我国的民族工作在理论和实践层面上都展开了积极探索,力图借用社会工作方法提升少数民族群众的生活质量、拓展民族工作的新局面。虽然我国的民族社会工作最早可追溯到 20世纪 20 年代,但对民族社会工作的现代思考与探索在我国起步很晚,公开的理论尝试最早可见张利剑、王艳萍 2005 年发表的《从民族的角度审视社会工作》,2010 年以后进入一个相对高峰期。
从目前的研究成果来看,民族社会工作的探索主要集中于三个问题:民族社会工作在我国开展的必要性、民族社会工作的内涵与特点以及民族社会工作的方法与技巧。
第一个问题已基
本达成共识。学者们强调民族地区与发达地区在社会经济发展水平和公共服务水平上的巨大差距,外来开发者与民族地区原住民之间在环境资源、利益分配等方面存在的矛盾冲突,现代化机制与市场观念对民族地区经济社会发展模式、生活方式以及少数民族传统文化的巨大冲击。这些问题具有客观性、延伸性和政治关联性,昭示着专业社会工作介入的可能性和必要性。 此外,我国现有的民族工作机制、理念和方法仍侧重以民委系统为主导的行政性管理和政策性干预,虽然已经实现政府多个部门的协同参与,并在社区层面开展广泛的民族工作,但仍无法应对民族问题的社会性日渐突出的总体形势。民族间的团结更加依赖于各民族在机会、能力、发展面前能否获得公平对待。因此,发展民族社会工作,弥补现有民族工作之缺陷,是新时期社会管理创新的重要体现。
后两个问题相对复杂。学者们对民族社会工作本质与内涵的辨析建立在对民族工作、民族地区工作、民族地区社会工作、民族社会工作等概念异同分析的基础之上。总体而言,都认可民族社会工作的专业性,但也存在以下两方面的争论。
首先,在服务对象上,有学者认为民族社会工作是以少数民族群体为服务对象,有学者认为是以少数民族个体、家庭及其所居住社区为服务对象,也有学者认为要以某一少数民族为主,同时涉及所有民族成员.其一,在服务区域上,多数学者强调民族社会工作主要在民族地区展开(以某个具体的民族地区为例,或者在一般意义上加以论述),也有学者从理论上讨论了非民族地区(尤其是东中部地区城市)开展民族社会工作的可能性。
这些分歧就本质而言反映了学者们在民族社会工作两个基本属性之间的徘徊。主张民族社会工作主要在民族地区展开,以少数民族群体为服务对象的观点突显了民族社会工作的民族性,强调民族问题的矛盾性。而从更广泛角度谈论民族社会工作的服务对象和服务区域的观点则突显了其社会性。针对这种徘徊,程中兴指出,随着西部大开发的推进,民族问题的民族性必将淡化,社会性会随之突显,民族间的团结更加依赖于能否共同发展。
这种分析较为准确的揭示了我国民族问题指向的转变,也意味着广义民族社会工作的必要性。
民族社会工作的广义与狭义之分建立在对民族问题本质的认识差异之上。狭义民族社会工作,主要指民政部、民委系统开展的传统民族工作,包括民族区域自治、少数民族优惠政策落实等。其根本特点是把“民族性”放在首位,把民族差别视为矛盾之根源,为了避免民族冲突,在尊重少数民族传统居住习俗的基础上,实行民族区域自治,以客位思维来确定少数民族群体的需要,“补差拉平”,实施优惠,以此实现“民族平等、民族团结、各民族共同发展”的目标。狭义民族社会工作在一个相对封闭的系统中着实极大改善了少数民族群众的生存与发展状态,但同时也强化了各民族之间的族群边界、文化边界。
广义民族社会工作则强调民族问题的社会性,这种转变既受到国际上多元文化主义的影响,也为改革开放以后我国民族分布格局和交往格局的巨大变化所迫。广义民族社会工作的对象不是少数民族群众,而是涉少数民族的社会关系,包括单一少数民族内部之间的关系、两个或多个少数民族之间的关系、少数民族与汉族的关系、少数民族与政府的关系等。它以主位思维,甚至主体间思维的方式,了解并尊重少数民族群体的真实意愿和情感诉求,借助专业化的技术和方法,促进少数民族与其他主体间的相互交流、相互理解与相互适应,在沟通中实现各民族的共同发展。
在民族社会工作的方法与技巧方面,近年来的探索取得了明显突破。李林凤较早阐述了社会工作的族群文化敏感性问题。王思斌从发展和文化两个视角出发,指出民族社会工作的基本任务是促进经济发展和文化持守,并从个体(家庭)和群体(族群、社区)两个层面解析了民族社会工作的具体任务。王旭辉在其两篇文章中先后提出“制度敏感”“文化敏感”[2]以及“边界跨越”“文化敏感”[7]的发展路径,深入探讨了民族社会工作在不同视角下的实践策略。任国英、焦开山确立了民族社会工作的价值理念和实务体系。[4]
有学者将社会工作的个案、小组、社区工作法分别与民族工作相结合,具体讨论三种社会工作方法的展开模式,也有学者结合某些民族地区的实地情况,研究民族社会工作展开的可行方案。总体而言,关于民族社会工作方法与技巧的思考在一般理论与实践理论的层面都取得了显着成就。
但是这些研究背后隐含着“普适性”假设和“条件成熟”假设。“普适性”假设是指学者们深信民族社会工作能够弥补传统民族工作和社会工作的局限,可以有效调动各种资源,是民族工作社会化的重要形式,适合于在全国普遍推广。“条件成熟”假设是指学者们认为,民族社会工作推广的条件已经成熟,具备相应的制度安排、组织架构、人才储备,寻找到了切实可行的推广路径。前一个假设的问题在于学者们对于“地方感”的强调显然没有考虑到民族地区与非民族地区、城市社区与农村社区的地域差别,包括发展阶段、生产生活方式、制度文化等,而是关注于社会工作方法本土化问题的讨论。后一个假设的问题在于,学者们对于民族社会工作的推广发展过于乐观,跳过制度安排、组织建设来探讨方法与技巧问题,缺乏统筹安排与整体布局。
总体而言,我国民族社会工作的理论探索仍处于起步阶段,相应的理论准备存在两个基本偏向,即偏向探讨民族社会工作在民族地区的应用而忽视城市,尤其是东中部地区城市民族形势发展的迫切需要,偏向方法和技术的思考而忽视制度、组织等宏观条件的整体设计在城市民族社会工作开展中的基础地位。在民族工作社会化的大背景下,这种研究视角略显狭窄,无法为现代化的城市少数民族管理与服务体制建设提供可行思路和操作方案。
三、城市民族社会工作的践行思路
现阶段,中东部城市确已产生为少数民族群体提供专业化服务的功能需求。越来越多的城市认识到民族社会工作对提高少数民族生活质量、促进其发展,实现民族关系团结、和谐的重要意义。因此,为城市民族社会工作定位并确立其发展轨迹至关重要。
城市民族社会工作是新时期城市应对少数民族大量涌入的重要手段,是城市贯彻我国民族政策理念的主要方式。城市民族社会工作本质上是广义民族社会工作,包括城市民族工作和涉少数民族的民政工作。这是民族工作变管理为服务、变管理为治理的必然结果,也是社会工作的接纳、尊重、增能、助人等价值理念及专业化方法在涉民族事务中普遍推广应用的结果。城市民族社会工作以涉少数民族的社会关系为对象,通过平衡各民族之间的利益分配促进城市民族关系的良性发展。它的具体实现,可以从以下四个方面加以着手。
(一)发展主体间文化跨越,达成城市与少数民族的双向理解
鉴于城市具有少数民族种类多而集中、互动交错、文化多元、影响扩散迅速等特点,城市民族社会工作在服务对象、达成目标的过程中,必须借助主位间立场的转换来实现主体间的沟通。在民族社会工作中,“文化跨越”是各民族沟通理解的关键,但是实现跨越的路径有三种。
“客位跨越”是以城市的角度理解少数民族文化,用城市的价值理念去解释少数民族的行为。
虽然有利于发现被少数民族视为理所当然的文化和行为背后的原因和结果,但是往往因为文化差异、文化假设上的偏差而产生错误认识,进而滋生文化歧视与偏见。客位跨越的结果是对少数民族文化只知其表,不明内里,或许可以做到接纳、尊重,但难以准确把握少数民族真正的关切与需求,造成民族社会工作形式化、盲动化。“主位跨越”
强调从少数民族的角度理解文化,像少数民族那样去思考、判断和行动。其文化跨越的前提是深入了解要服务的对象,熟悉他们的知识体系、文化脉络、历史传承、思维和行为方式,融入他
们的日常生活世界。这种跨越是民族社会工作目前最提倡的,但是它仍然是以少数民族群体这样的“实物”作为理解和服务的对象,虽然能够更好的满足少数民族群体的需求,但是难以平衡各民族之间的关系,造成民族社会工作顾此失彼。“客位跨越”和“主位跨越”虽然达成理解的立场和角度不同,但是它们都属于单向跨越,即城市向少数民族发出的文化邀请,且服务和资源的流向也是单向的,少数民族始终被当做“外来人”“客人”. “主体间跨越”则是一种双向理解式文化跨越,城市和少数民族都是文化跨越的发动者。城市因其文化地位是文化跨越的第一主体,要时刻保持文化自觉和文化反省,持续接纳和学习,在城市主文化与少数民族亚文化之间不断跳跃式反思,学会在差异中寻求共同利益,并提供适合少数民族需求的服务。另一方面,通过社会工作的多种技术,激发调动少数民族的主体性,鼓励他们积极参与城市发展,主动学习了解城市文化的特点和优点,了解城市的愿望,寻找本民族文化与城市主文化之间的契合点。城市和少数民族在交错互动中都向对方的文化迈进,同时也不断跳出来反思自己的文化,逐渐形成彼此都可以接受、觉得舒服的文化共生方式。
中东部城市民族社会工作要努力贯彻“主体间文化跨越”,其工作者不仅要用少数民族能够接受的方式为他们提供恰当的服务,更要增强其能力、激发其潜能、鼓励其参与。通过积极互动跨越,使得城市与少数民族能够不断自我调整,向对方靠近。“主体间跨越”能够为形成和谐的涉少数民族社会关系提供心理基础和情感纽带。
(二)以“民族关系和谐”为最高评价准则,促成民族关系的良性发展
中东部城市面对的不是一个或几个少数民族,而是同时面对几十个少数民族。这些少数民族在每一个城市的人口规模、分布状况、生存发展境遇都有所不同,而且他们相互之间的实力对比、适应程度也不尽相同。这一现实给城市带来了如何在汉族与少数民族以及少数民族群体之间进行资源分配的问题。城市民族社会工作不仅要统筹各种资源,更要考虑如何公平公正的配置这些资源。
配置资源的手段和方式发展颇为丰富,个案工作法、小组工作法、社区工作法、法律和行政协助等都可以针对少数民族个体、家庭、群体展开。
关键在于以怎样的标准评价资源分配的效果。城市民族社会工作效果的评价原则不是是否满足少数民族群众的需要,而是是否有利于各民族群众的和谐共生,是否有利于涉少数民族社会关系的良性发展。学术界发展出了很多衡量族群关系的变量和指标。戈登于 1975 年建立了一个宏观变量模型,提出同化的类型、总体同化的程度、族群冲突的程度、各族群获得酬赏的程度四个变量来反映族群关系。英格尔(Yinger)对城市社会族群身份认同的分析,也提供了一个可资借鉴的指标体系:基本归属感、分享的利益和与政府的疏离感。
国内学者也提出了一些具有操作性的指标,例如语言的使用、通婚状况、居住格局、族群分层等。城市民族社会工作可以综合考量前述指标的适用性,尤其注意利益、疏离、冲突等变量的指标化操作,便于评估城市民族社会工作的具体成效。
(三)区分不同需求,建立“点面结合”的服务体系
如前所述,城市民族社会工作是涵盖民族工作、民政工作的广义社会工作,加之城市少数民族的人口特点,中东部城市民族社会工作需要建立点面结合、全面立体的服务体系。所谓“点”,是指在民委系统的组织协调下,成立专门为少数民族提供各种特殊服务的机构。此类机构由精通少数民族文化的专业人员组成,服务内容围绕少数民族难以替代的信仰需求、生活习俗等展开。所谓“面”,是指民族社会工作意识、理念、方法与技巧要全面“嵌入”城市基层社会管理创新实践中。唯有全面启动社区民族工作,才能够应对城市少数民族愈益散杂分布的格局与多元化需求。社区因其贴近为数众多的公共服务对象,了解其偏好,因而能够提供针对性极强的公共服务,同时作为社会治理基层平台,又便于其他公共服务主体的进入。这一独特优势,使其在城市民族工作社会化过程中表现突出。社区民族社会工作的特点是以人性化方式满足少数民族的一般性需求,将其作为社区平等成员加以对待。
“点”与“面”能否各行其道、相辅相成,主要依赖于对少数民族群体一般性需求与特殊性需求的剥离。一般性需求具有普遍性,是少数民族群众因其国民身份、市民身份或社区居民身份而获得的权利,例如贫困救助、医疗保险、社会福利、义务教育、经济适用房申请等。特殊性需求则因其民族语言、生活习俗、而产生,需要城市供给特殊资源、特别关照。“点”主要针对特殊需求,“面”主要针对一般需求。在某种程度上,“点”是政府力量介入民族社会工作的表现,“面”则代表社会力量对民族社会工作的全面参与。“点”是“面”的引导与支援,“面”是“点”的推广与扩展。
(四)创新组织形式,实现民族社会工作的全面推广
在社区层面,民族社会工作的展开及效能实现与城市基层社区治理结构密切关联。目前,上海、深圳等城市的社区民族社会工作模式已获得普遍认可。其特点是准市场化,通过政府购买、社会工作站提供服务的方式,在政府和社工组织之间形成新型契约合作关系,构建“政府推动、民间运作、居站分离”的社区民族社工服务体系。在这种“居站分离”的形式中,社会工作站是与居委会相分离的独立机构,它依据“政府购买岗位服务,项目委托,以及费随事转”的方式获取行动资源。
社会工作站的工作人员均是持证上岗,因项目而被派驻到各个社区,为社区居民提供专业的社工服务。它与居委会之间相互合作、相互补充,与“网格化管理”“以房管人”等方式相辅相成,为城市少数民族提供一般化服务。
这种模式在推进城市民族工作方面具有两个鲜明特点。其一,对政府财政能力和社会工作的发展环境要求较高。其二,以全体社区居民为服务对象,并不特别针对少数民族居民。就其第二个特点而言,可以通过“点”(即专门为少数民族提供特殊服务的机构)的运作来弥补,但第一个特点使得这种模式难以在中西部地区城市推广。中西部地区城市既没有充实的财力,也没有发育完善的民间组织,无法推广“居站分离”的社区民族社会工作模式。
但这并不意味着中西部地区城市不具备发展民族社会工作的条件。政府本身也是城市民族社会工作的主体之一,中西部地区城市需要探索的是如何因地制宜的推进民族社会工作社会化。例如可以广泛借力,通过与高校共建实习基地,吸收相关专业学生参与民族服务,或者通过对社区干部、社区内招募的志愿者进行社会工作专业培训,增强其文化敏感性和专业能力,借此实现民族社会工作在社区层面的全面开展。
一、新社区治理体制下的居委会与业主委员会
1、居委会面临新的困境
目前，深圳市基本形成了“居站合一”（即居委会和社区工作站实行“一套人马，两块牌子”）和“居站分设”（即居委会和工作站完全分开）等两种社区治理模式。理论上，社区工作站的设立似乎可从制度设计上解决居委会的行政化问题，缓和日趋紧张的居委会与业主委员会的矛盾。但实践中，新的社区治理模式中的居委会又面临了新的问题。
第一，“居站合一”模式的尴尬。理论上，设立社区工作站后，居委会不再承担政府职能，可以真正通过选举产生，专心开展社区自治。然而，实践中深圳市的几乎所有居委会组成人员完全都由社区工作站工作人员兼任，他们在时间和精力上更多的是放在完成上级任务上，社区自治功能仍难以发挥。“居站合一”模式所反映的政府天然代表全体居民利益的思路，无疑又回到了计划经济下传统意识形态的宣传公共权力系统天然代表全体人民的老路子，否则“居站合一”模式就会产生自我矛盾。因此，从制度设计上来看，这样的制度安排很难说是成功的。
第二，“居站分设”模式的尴尬。目前，深圳市只有盐田区完全实行“居站分设”，这种模式在实践中也不尽如人意。首先，社区工作站和居委会彻底分开以后，二者的角色定位存在问题。社区工作站不但承接了政府下达到社区的各项工作，而且承担了部分本应属于居委会职责范围内的工作；而居委会虽然不再承担行政工作却又暂未能担当起“群众性自治组织”的角色；其次，部分居委会在社区自治的制度模式下开展社区服务，难以实现自负盈亏。随之而来的问题是：居委会资金来源存在困难时，工作如何实现良性运作？再次，由于居委会主任及委员们缺乏工作的热情、动力和民主的习惯，居委会难以真正运作起来。部分原居委会成员在居委会脱离政府“管制”之后，表现出明显的不适应，甚至有某种失落和无所适从感。
第三，面临被边缘化的可能。在“居站分设”的情况下，居委会不再承担行政性工作，与业主委员会一样应该同属于群众性自治组织。但现实情况是，居委会联系群众的功能似乎被抽空了，居委会存在被“边缘化”的可能，一些住宅小区业主委员会的影响力大于居委会就是最好的说明。有学者指出，业主委员会在维护居民利益、推动社区自治方面发挥了重要作用，对僵化的街道——居委会体制形成了很大冲击，如果居委会还不实现自治功能的回归，就有可能被业主委员会“挤垮”。
2、业主委员会对社区治理的影响
随着住房的商品化和市场化、物业管理的兴起、公民权利意识的觉醒以及居委会自治能力的缺失，拥有住宅私有产权的业主成为了现代社区的真正主体，业主的社区自治要求日渐增强，并呼吁成立业主委员会甚至业主联合会。在这样的背景下，组织化、专业化的维权组织的成立就成了业主的必然选择。
尽管业主委员会还是一个非常年轻的组织，且其自身运作还有很多不规范的地方，但它作为一个新型的社区组织，在社区内的地位、作用及扮演的角色对社区居民、居委会乃至整个社区治理结构的变革都将产生深远的影响。业主委员会的产生与发展不仅改变了原有的城市社区治理结构，而且还推动了社区治理体制改革的进程、为发展基层民主提供了新思路、增加了社区组织关系的复杂性。
二、居委会与业主委员会关系的现状及症结所在
1、二者关系的现状
面对业主委员会的兴起，有人开始怀疑居委会存在的必要性，要求改革原有社区体制的呼声不断，居委会与业主委员会之间的潜在冲突也随时间的推移日渐显现。由于居委会角色错位，难以适应新形势的需要，居民开始绕开居委会寻求新的利益表达渠道。
业主委员会代表全体业主的利益，但其法律地位的不明确直接影响了业主委员会的运作与业主维权的开展。业主委员会还经常受到房管部门的行政干预，这些部门本该行使对业主委员会的辅助工作，但由于业主委员会法律地位不清，这种行政辅助行为就往往演变成一种行政确认行为；反过来政府的行政干预又更加模糊了业主委员会的法律地位。因此，当物业公司和开发商欺骗和损害业主利益时，业主委员会很难以合法组织的身份去捍卫业主利益，其共同利益表达和权利维护的功能受到限制，从而不得不时求助于居委会。业主委员会一方面依赖居委会，另一方面又不断挑战居委会，而居委会角色的错位使其不可能避免地卷入小区内部业主委员会与物业管理公司以及房地产开发商之间的利益纷争，其“裁判员”身份受到业主质疑，甚至最后成了业主攻击的对象。
随着社区工作站的成立，由于社区工作站承接了社区居委会原有的社区资源，作为“准政府组织”的居委会与业主委员会的摩擦开始部分地转为社区工作站（居委会）与业主委员会之间的矛盾，其矛盾的中心集中体现在业主委员会的成立、社区资源、社区治理权、在社区治理中的地位等方面。由于目前居委会并没有成为真正意义上的自治组织，其作为社区自治组织与业主委员会的矛盾还没有完全凸现。现实中，居委会与业主委员会的矛盾仍表现为行政权与自治权的矛盾。由于《指导规则》明确规定居委会领导业主委员会，使得二者之间已经存在的矛盾更为尖锐。
2、现阶段的主要矛盾
现阶段居委会与业主委员会的矛盾可归纳为几个方面：
（1）围绕业主委员会的成立而产生的矛盾
深圳市多数业主委员会从成立开始，就难以得到居委会的支持。一方面法律上，《指导规则》出台后，业主委员会的成立必须得到居委会的支持，否则难以召开首次业主大会，更不用说备案成立业主委员会了。另一方面现实中，目前居委会仍或多或少的以“政府”的身份参与社区治理，为了减少业主委员会成立以后所带来的“麻烦”，居委会往往不支持小区成立业主委员会，甚至以各种借口延缓或阻止其成立业主委员会。
（2）围绕社区资源而产生的矛盾
社区资源包括许多方面，如居民支持、办公用房、活动场所、政府的社区政策等等，其中尤其重要的是居民支持。首先，居民支持某种程度上决定了居委会和业主委员会发展的前途命运，离开了社区居民的支持，任一社区组织都难以在社区继续生存。由于居委会长期以来“行政化”的色彩过于浓厚，居民对它的认同非常脆弱。当代表着居民根本经济利益——房产——的业主委员会出现时，居委会与居民之间那种脆弱的关系遭到了严重威胁，这使得居委会对业主委员会有一种本能的敌视。其次，在深圳，随着社会分化越来越细，社区成为独立的发展实体，社区的可用资源与办公用房、活动场所等越来越紧张，生存在社区内的各种组织必然为争夺社区资源而展开激烈的竞争，这种竞争也导致了居委会与业主委员会矛盾的深化。再次，当前政府的社区治理体制明显对一贯具有“行政化”色彩的居委会有利，其他社区组织则难以获得同样的待遇，尤其是业主委员会。当政府的社区政策的天平明显向居委会倾斜时，业主委员会的不满情绪进一步被激化，业主委员会与居委会的矛盾也由此加深。
（3）围绕社区治理权而产生的矛盾
如果社区内同时存在居委会、业主委员会等部分功能重叠的组织实体，它们之间必然存在功能上的矛盾与冲突，并且必将随着住房制度改革的深化日趋激烈。例如，以业主为中心的物业管理模式和以居委会为中心的行政管理模式之间的矛盾；以财产关系、利益关系等为纽带的居民自治组织——业主委员会和传统的街道、居委会行政管理组织之间的矛盾。
尽管国务院2003年制定的《物业管理条例》允许业主大会制定、修改物业管理区域内公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度，并由业主委员会选任物业管理公司具体执行。但按照《居委会组织法》，居委会负责协助政府或其派出机关维护社会治安和与居民利益有关的公共卫生。这种法律上对社区治理权的不合理安排，造成实际操作中的混乱。
（4）围绕着在社区治理中的地位而产生的矛盾
在社区治理体制改革过程中，居委会与业主委员会围绕社区治理地位问题也产生了矛盾。从居委会的角度来说，理所当然地把社区治理归为自己的份内事，认为自己是社区治理的主体，理应在社区治理中占据主导地位，业主委员会应听命于居委会或直接成为居委会的附属机构。而业主委员会则认为居委会代表政府对社区行政事务进行管理，社区依靠居委会达不到有效的自治，自己才是居民的真正代表，而不是居委会的附属机构。居委会要求把业主委员会纳入其管理框架内，而业主委员会则要求有独立活动的保证，围绕着双方在社区治理中的地位问题，二者展开了激烈的较量。
而《指导规则》和《深圳经济特区物业管理条例》对业主委员会的法律地位和权益没有作出明确的规定，相反加紧了对业主大会和业主委员会的控制，如三级管理即市（区）主管部门、街道办、社区工作站或居委会共同管理的模式，并将业主大会和业主委员会纳入街道办、社区工作站或居委会的领导之下。虽然业主要求成立业主委员会进行维权的冲动不断高涨，但由于现行的相关法律法规以及政策的约束，业主委员会存在“成立难、维权难”的问题。这是行政权力扩张与民间自治权试图寻求发展之间的冲突。如何合理定位二者关系成了社区治理体制改革中亟待解决的问题。
三、居委会与业主委员会关系的合理趋向
治理理论为解决上述问题、重构居委会与业主委员会的关系供了一个新的视野。治理理论强调治理主体的多元性，其主体既包括政府，也包括第三部门（ThirdSector）或非政府组织（NGO）、企业及社会自愿者，是多个主体针对社会公共事务而开展的分工合作协商的共治过程。
1、创建合作互动型关系
当前学者和政策研究者对居委会与业主委员会的定位问题的几种主要观点，包括用业主委员会取代居委会、将业主委员会纳入居民委员会之中、将居委会与业主委员会合二为一、居委会与业主委员会二者间形成竞争关系、居委会暂时代行业主委员会的职能等等。但笔者以为：虽然居委会与业主委员会有部分功能的重合，如公共卫生和社区安全管理方面，但二者在权利来源、管理边界、职责功能、代表主体等方面都有明显差异。二者在功能方面是互补的，所以二者并不可以相互替代或者合并。此外，二者之间竞争、冲突的关系也不可取，因为从法律地位和代表性来讲都不具有对等性。
笔者认为，应建立互相合作、依赖互动为特征的合作互动型关系，以缓和社区矛盾，畅通利益表达渠道，构建和谐社区。事实证明，无论是居委会，还是业主委员会，都无法拥有独立解决所有问题的能力。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用有效的工具。”每一个社区组织都必须通过与其他社区组织交换信息、资源，通过相互合作来达到资源共享的目的。
在以居委会为单一社区自治主体的社区治理体制下，居委会难免沦为政府的附庸，政府的行政管理通过居委会渗透到社区的各个方面，居委会难以摆脱其“行政化”的宿命，社区自治实质上被政府的行政管理所代替。所以，当前进行社区治理体制改革，应该在确立以社区自治为基本价值导向的基础上，把改革现有的居委会与开发社区内其它自治资源结合起来，组成社区的自治管理系统，在这个系统中各社区组织通过密切合作来实现社区治理的目的，其中居委会负责社区公益性事务，业主委员会管理与物业或财产有关的事务。居委会与业主委员会作为社区内较为重要的两个组织，共同构成这个自治管理系统的核心，建立合作互动的新型关系，共同构筑良性的合作型社区治理架构。
在这种良性的合作型社区治理架构下，社区治理将会在社区组织间的相互交流与合作中达到“善治”。这一新型关系不仅有利于集体选择和集体行动的开展、有利于自下而上的居民参与，而且还有利于降低治理成本，从而构建和谐社区。
2、合作互动型关系的实现途径
（1）还权于民，合理定位国家与社会关系
根据治理理论的要求，从国家与社会层面看，应变过去的垂直式的行政隶属关系转为横向的相互协作的伙伴关系，构建一种新型的社区组织网络模式。
其一，坚持规模原则、民主原则、责任原则和理性原则相结合的社区治理原则；其二，实现管制型政府向服务型政府的转变；其三，确定政府在社区治理中社区建设顾问而不是控制者的职责。变过去的行政上下级关系为横向合作的伙伴关系。政府根据居民需求制订社区发展的总体规划和专项规划，社区组织负责具体实施。
（2）加强制度建设，明确业主委会法律地位
有关部门应尽快组织对《居委会组织法》进行修改和完善，从法律上进一步明确基层社区组织的性质、功能和建设的目标，实行政社分开，为建设和谐社区提供法律保证。2007年9月通过的《深圳经济特区物业管理条例》没有对业主大会和业主委员会的性质和法律地位作出应有的规定，业主大会及其执行机构业主委员会是代表和维护业主在物业管理活动中公共合法权益的群众性自治组织，应该通过立法规定可以向民政部门申请登记成为公益性社团法人。这样定位业主大会和业主委员会不仅是我国公民社会发展的必然，也是解决物业管理服务市场诸多问题的迫切需要。
（3）还原居委会的自治功能，健全沟通机制
首先，还原居委会的自治功能。构建良性的居委会与业主委员会关系，必然先要求加强居委会的独立性，把居委会从行政体制的束缚中独立出来，还原其群众性自治组织的本来面目。政府可以采取购买服务的办法，通过项目管理和契约管理，由社区工作站承接政府下沉的一些事务性、操作性的工作以及从居委会剥离出来的工作；居委会则回归其“本位”，实行自治，负责收集社情民情，开展社区服务，调解居民纠纷等。
其次，要明确界定社区各组织的职能范围。居委会与业主委员会的职能范围界定是双方构建良性关系的基础。社区管理中属于物业管理的内容，如治安、清洁、卫生、绿化、车辆停放等事务可以逐步由业主委员会通过合同委托物业管理公司管理，而居委会则集中于社区居民事务管理与协调上，并发挥主导作用。“居站分设”是实现社区自治、理顺社区组织关系的前提。要制定法规严格规定居委会、社区工作站各自的职责范围，不能贪图一时的方便，而重新让居委会陷入行政事务的泥潭，慎防将居委会再次变为社区工作站的再派出机构的“怪圈”。
再次，构建社区组织间的协调机制。社区组织间的协调机制的构建是居委会与业主委员会关系改良的重要条件，没有一个制度化的社区组织协调机制就不会有良好社区治理体制。只有构建好制度化的社区组织协调机制，居委会与业主委员会才能增强合作，社区体制改革才有可能成功。在构建制度化的社区组织协调机制时，要摆正政府在社区治理中的位置。政府相关部门的职责是实现调控、制定公平合理的裁判规则，而不是过多的介入。政府只有放松对社区组织的管制，让社区各组织自发调整彼此的关系，社区组织关系才能得到较优的组合，居委会与业主委员会之间的良性关系才能实现。
最后，要理顺社区自治组织与政府的沟通机制。目前社区治理的一个重要问题，就是社区各组织与政府之间的沟通极不平衡，其中业主委员会、物业管理公司与政府的沟通尤为欠缺。政府应高度重视这一问题，尽量保持与社区各组织之间的平衡关系，使社区各组织协调发展，这才能有利于社区自治的实现。为此，政府要主动完善回应机制。深圳市南山月亮湾片区设置人大代表工作站的做法可供“居站分设”之后社区自治组织如何行使职能作参考。这样社区自治组织在收集到居民意见之后，就有了一个良好的沟通渠道，即通过人大代表向政府反映民意，居民与政府形成良性互动，也强化了政府对居民问题的回应。
四、结语
【基金项目】本文系上海工商外国语职业学院2012年度民办高校科研资助项目立项课题《高职社区法律事务专业人才培养途径研究》的阶段成果。
【关键词】法律事务 ； 培养途径 ； 人才
【中图分类号】G71 【文献标识码】B 【文章编号】2095-3089（2014）22-0007-02
我国自1987年推行社区服务以来，社区工作的方法和内容在社区服务和社区建设过程中越来越受到人们的重视。随着我国社区工作在2008年的正式起步，社区工作也逐步迈入专业化。目前全国约有8万个社区（现在数字仍在不断扩大）。经济社会的快速发展给社区管理带来了大量复杂的工作，提高社区工作的管理水平和工作效率急需大量有文化、懂法律、有素养的高级技能人才，然而由于高等院校相关培养工作的滞后，社区管理方面的专业人才不仅在数量上、还是在质量上都远远不能满足当前社会的需求。有专家估计，按照上海目前的人口配比，至少需要6万名以上的职业社区工作者，而现在取得社会工作者职业资格的人员还不到5000人，市场缺口很大。
一、社区法律事务专业人才承担的社会工作
我国目前社区的性质属于基层群众性自治组织，社区实行自我管理，自我治理，自我教育，同时承担着政府交办的区域内的众多管理事务，社区法律事务专业人才承担的工作主要包括：
1.儿童社会工作。儿童救助主要是指对孤儿、被遗弃儿童以及生活困难儿童的救济和帮助。对前者的救助形式主要有儿童福利院教养、家庭寄养和收养等。对后者的救助的主要方式是为贫困或单亲家庭提供经济和物质上的救助，以使儿童获得基本的生活保障。
2.青少年社会工作。青少年社会工作在解决青少年问题这方面的具体服务内容有：学业辅导、偏差行为矫正、生活困难照料、越轨行为预防、人际交往障碍训练，等等。
3.老年社会工作。老年社会工作的内容无非有两大方面，一是老年人困难的帮助；二是老年人发展需要的服务。前者主要包括经济生活困难、日常生活照顾困难、机体健康方面的困难、家庭夫妻关系或代际关系处理困难等等各种困难的帮助和协助解决。
4.妇女社会工作。妇女社会工作可以帮助妇女个体或群体解决困难、谋取发展、挖掘潜能和提升能力；妇女社会工作还可以在社区及社会等各种环境中倡导男女平等、维护妇女的合法权益，促进妇女在政治、经济、文化等各种社会领域中的全面参与，并通过参与有关妇女政策的制定来为妇女争取更多的权利和更多的发展机会。
5.残疾人社会工作。残疾人社会工作的具体内容是：康复、对有残疾儿童的家庭的服务、教育、就业、婚姻和家庭生活、倡导和社会预防。
6.家庭社会工作。（1）夫妻关系紧张、离婚、分居、婚外恋。（2）亲子关糸的障碍。（3）单亲家庭。（4）青少年离家出走或逃学逃夜。（5）未婚妈妈或未婚怀孕。（6）身体和智力障碍、慢性疾病、爱滋病患者。（7）儿童虐待和疏忽。（8）待。（9）婚姻暴力。（10）老人虐待、老人照顾，等等。
7.医务社会工作。医务社会工作主要是指配合医护人员的工作，从事预防、医疗和伤残康复等措施，运用社会工作价值理念与专业方法来协助病人解决其有关的社会、经济、家庭、职业、心理等问题，以提高医护人员的医疗效果的专业服务活动。
8.矫治社会工作。所谓矫治社会工作就是指专业社会工作者和志愿人士坚持以人为本的精神，运用专业理论和方法，动员一切有关个人、家庭、团体及社区等资源，帮助罪犯或具有犯罪危险性的违法人员在审判、服刑、缓刑、刑满释放或其他社区处遇期间矫正错误、修正行为模式、适应社会生活并积极地发挥其潜能的一种专业福利服务。
二、当前高等院校培养社区法律事务专业人才培养问题
笔者经过一段时间的问卷调查和实地调研分析，与当前社会对高素质社区法律事务专业人才的需求形成鲜明对比的是，我国高等院校特别是高等职业院校在培养该类人才方面却显得非常滞后，主要表现在：
1.培养目标不明确，培养计划不科学。目前的高职社区法律事务在人才培养上往往缺乏明确定位，进行法学通识教育培养，缺乏针对社区法务的专项教学体系，在制定学生培养计划上没有突出职业性和行业性的特色。法学教育根据教育层次应当有所区别，且法律职业方向也必须定位明确，高职社区法律事务专业培养的是从事法律普及和辅助型的日常法律性事务服务工作，其培养的重要途径应当是为实践性课程和职业性教育。而这些都是目前我国高职社区法律事务专业所严重缺乏的。
2.培养规模有限，专业能力资格认证不够完善。作为文秘、会计等高职院校热门专业，之所以具有充足的生源和较好的就业，更多的是在于社会对该类技能专业的认证已经具备完善的体系并且形成普遍的企业认同，学生往往在校期间能够树立明确的职业目标和执证方向，一定程度能够督促学生强化学习、提升技能。而我国法律职业的精英化、专业化要求导致高职法律专业处于被动、尴尬的境地，以高职文凭无法参加国家统一司法考试也很难具备公务员报名资格，而当下也不具备其他的法律资格认证体系，使得高职社区法律事务专业的学生无证可考、技能无从认定，这就引发人才培养与市场需求的不对口问题。
3.受政治体制的影响，供需双方对接不畅。目前我国的高职院校人才培养模式有订单式、行为导向式等等，对于高职技能型人才发展具有重大意义。但我国在司法体制中往往偏向于学历和能力挂靠捆绑的人才认定方式，对于本科与高职人才培养也形成等级层次的标准依据，哪怕是最基层的社区也局限或排除了所谓较低层次的法律辅助技术人才，这就阻碍了我国高职社区法律事务专业毕业生与社区法律服务岗位的职业对接，不利于拓宽人才培养的途径。
4.实践教学环节有待提高，学生综合素质需要加强。高职社区法律事务专业的人才培养应当突出实践性和应用性，法律技能培训和社区事务实训应当成为这一专业人才培养的鲜明特色。而当下我国高职法律人才培养途径往往沿袭本科院校，存在课程设置与技能要求不统一、人才培养方向与专业教学内容不衔接等问题，实训内容往往作为理论课程的辅修环节，教材配套落后，设置体系不合理，对于经济法律事务和社区法律事务方向教学内容一致、实训设计同一，学生真正步入社区环境开展实战演练的机会屈指可数。
5.教师素质有待提高。从目前高职院校法律类的师资来看，理论教学的教师本身具有扎实的专业背景和理论功底，可以胜任理论课程的开展，但由于教师与司法部门、基层社区、企事业单位等实践部门关系脱节，很难及时摸清应用型人才的市场需求，及时更新自身的法律实务能力，容易导致实训课程偏理论化或者实践内容趋于落后。
三、探索适应社区管理需求的高职法律事务专业人才培养途径
高等职业教育肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的实践型、技能型人才的使命，在我国加快推进现代化建设进程中具有不可替代的作用。高职社区法律事务专业人才应以适应社区管理需要为目标，以培养应用能力为主线，使学生具有基础理论知识适度、实践应用能力强、知识面较宽，具备法律人文精神的现代高职人才。
1.以学生多元选择为目标，优化人才培养方案。在优化人才培养方案时，应以职业能力为中心设置理论课程体系，以职业岗位所需的诉讼能力和非诉讼能力进行课程整合，重构课程体系。以学生为主体的教育思想贯穿于国外发达国家高等职业教育人才培养的全过程，而我国高等职业教育往往属于民办性质，更多的偏向企业盈利目的，并未真正地走近教育的核心宗旨。高职院校要走的更远，力求将教育效益和企业效益统一，就必须要定位于“以学生为中心，一切为了学生”的人才培养目标，把学生作为教育的主人，作为学校成功的立足点。以学生多元选择为目标就是要在兼顾学生的知识背景特征和职业规划需求的基础上，开展有针对性的课程学习和技能训练，具体课程的设计上要迎合学生的发展需求和学习兴趣，进行整合式、渐进式和自助式的教学方法，强调学生自主能动性和学习积极性的发挥，从而以需求和兴趣带动学习效果的提高。
2.以职业能力培养为目标，构建实践型教学体系。实践教学是高职教育的重要环节，是实现高职人才培养目标的关键。建立法律综合实训室、模拟法庭、民事争议调解实训室等校内实训基地，开展多种能力的实践活动，如案件讨论、模拟法庭、法律咨询、民事争议调解等培养学生的实践能力和综合素质。实训课程必须建立在体系化的基础上，加强实训课程之间以及实训老师之间的联系，合理衔接实训知识，培养学生综合技能。当下，各项实训课程的课时安排和教师分配应当遵从知识融合和技能综合的市场需求，在安排具体实训课程时可以加强教师之间的沟通和配合，建立实训课程的模块体系，比如在民事争议调解实训中就可以穿插公关礼仪技能的训练，强化学生公关危机应急和调解能力；在法律文书写作中可以穿插办公自动化的训练，提升学生办公文书写作技能，避免单向化的实训内容，分散式的实训课程。一项实训课程为主，多项实训技能融合，实行多元衔接，形成知识贯通，让学生学的全面、用的灵活、忘的较少，才能真正提高学生的技能，彰显实训的作用。同时，实践教学还要走向校外，与相关社区、街道、村委会等基层组织建立长期稳定的联系，由专业教师定期带领学生进行实践训练，让学生在真实的职业环境中培养职业能力。
3.以“双师型”人才培养为目标，加强实务型教师队伍建设。 高职教育办得好不好，关键在于教师。高职教师不仅能传授专业理论知识，同时还必须具有指导学生实践的能力。学校要采取积极措施，鼓励教师成为“双师型”人才。同时，学校还要积极主动引进校外具有丰富实践经验的法律人士，从而逐步建立一支素质较高、结构合理的师资队伍。高职院校实务型教师质量的优化也是提高实训课程教学的重要保障。从制度层面而言，高职院校在性质上多为民办高校，在教师聘任管理上可以打破终身制和固定制，优先引聘具有实训经验和从业经历的专项人才，同时可以加强与企业、机关与其他高校的合作，通过引入客座教授、实务专家等拓宽实训教师资源。从管理层面而言，高职院校对实训教师应该采用多元聘任管理方式，比如针对具体实训可以进行短期项目专聘，开展岗位专项培训，积极开辟渠道，鼓励专职法律教师进入公司企业、机关单位等进行挂职锻炼、提高实务经验，紧密市场联系，从而不断更新实训内容，强化技能培训，迎合市场需求。
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一、关于社会事业面临的形势及应对国际金融危机
国家行政学院丁元竹教授认为，从国内看，“十二五”时期将是经济发展的拐点和结构转型的机遇期，而转型不仅是经济问题，也是社会问题，社会稳定十分重要。因此，国家发展战略目标要超越经济，打开视野，以低增长、高就业为目标，以改善民生为根本，并把工作重点放在农村。改善民生要侧重加强收入分配结构调整，处理好政府、企业和个人的关系，多启动建设一些富民工程。同时，还应注意，今后一个时期我国社会发展面临着发达国家的福利模式与发展中国家的扶贫模式之间的抉择。我国既要树立新时期大扶贫的理念，进一步创新扶贫方式，又要满足居民多层次、多样化的社会需求，逐步拓展社会服务的内容。
国务院发展研究中心葛延风教授认为，当前我国面临增长方式转型、社会体制转型、需求结构转型，这对社会事业发展提出了新的要求。金融危机对我国的影响不会太长，“十二五”社会事业发展仍将具有坚实的基础。
丁元竹教授分析认为，当前，我国现行的基本公共服务体系与民生需求扁平化的趋势还不相适应，面向企业和城市的管理体制与惠及全民的公共服务需求还不相适应。加速民生事业发展，特别是惠及全民的民生事业发展，给社会发展管理模式、行政管理体制、基层社会组织带来挑战。探索和完善社会体制是社会发展的核心。
专家指出，过去30年内，与举世瞩目的经济发展速度相比，中国在改善公共服务及社会发展方面的步伐相对较慢。魏英瑛博士提出，“十二五”时期，中国政府应制定一个定义明确、内容明晰、资金充裕、实施良好的全民基本公共服务包，并按照服务种类、成本效益和社会价值而非民众的支付能力分配基本公共服务。同时，建立良好的公共部门治理框架及机制，使政策在部门内和部门间协调一致，确保社会政策的实施效果，并对其进行监测和评估，保证优质公共服务覆盖最弱势的人群。
二、关于“十二五”社会事业发展目标、原则与战略重点选择
国家发改委经济体制与管理研究所孙长学博士、中国人民大学洪大用教授分析了“十二五”社会事业发展的重大战略问题。
“十二五”社会事业发展应重点关注四粪目标：构建全面覆盖城乡居民的基本公共服务体系；缩小社会差距，关注社会公平；发展社会服务产业；建立适应新形势的社会管理体制。
洪大用教授认为，“十二五”社会事业发展要坚持以人为本，改进社会事业的发展规划，深化社会事业体制改革，完善社会事业的基础运营机制，统筹城乡发展，增强基本公共服务的公平性、有效性、可及性、可生产性，逐步迈向各尽所能、各取所需。
“十二五”推进社会事业发展需要妥善处理五人关系：一是处理好社会事业发展和经济发展全局的关系，社会事业及社会服务产业在扩大内需、形成服务经济新的增长点，以及引导要素、产业和人口布局上将发挥更大作用；二是处理好基本和非基本的关系，基本公共服务必须坚持政府主导；三是处理好投入与产出的关系，要使有限的投入发挥更大的作用，就要更加重视社会事业领域的投入产出评价；四是处理好供给与需求的关系，紧紧抓住以人民群众的需求为导向；五是处理好社会事业发展与避免“福利国家陷阱”和“中等收入陷阱”的关系。葛延风教授也指出，发展社会事业必须妥善处理政府与市场、政府与社会、中央与地方三个方面的关系。在政府与市场关系上，他认为，在绝大多数社会事业领域，应该坚持政府主导，政府主导主要体现在规划、监管等方面。同时在合适的领域也可以利用市场机制，但社会事业总体上应坚持政府主导。政府与社会关系上，要思考为什么要动员民间力量参与。民间力量参与哪些领域，以什么方式参与等。当前要培育鼓励民间参与的社会基础。在中央与地方(即不同层级政府)关系上，要明确规划、投入、执行和监督四个责任，不同社会事业领域这些责任划分是不一样的。
“十二五”社会事业发展应着重建立健全七项体制机制：推动教育体制改革，进一步提升人力资本对我国经济发展和现代化的支撑作用；推动社会服务产业发展，满足居民多样化的社会服务需求；积极推进政事分开、管办分离，建立新型的社会事业单位运行与治理机制；稳步提高社会事业财政支出比重，多方筹集社会事业发展资金；加强社会事业资金使用绩效监管，对社会事业投入与产出进行综合监测和评价；推进社会组织管理体制改革，充分发挥其桥梁和纽带作用；坚持以需求为导向。建立和完善科学有效的公共服务决策机制，畅通公共服务需求反馈渠道。葛延风教授指出，“十二五”促进社会事业发展两个关键点是：一是必须明确不同社会事业领域的属性，同时完善定价机制；二是推动公共服务机构的组织管理(也即事业单位改革)。
三、关于统筹城乡公共服务均等化政策与监测评价
(一)关于基本公共服务均等化的概念
世界银行张春霖博士阐述了基本公共服务均等化的理由。他认为除了促进经济发展、人力资本积累等原因外，基本公共服务均等化的主要理由：一是基本公共服务需求同收入之间没有关系；二是基本公共服务均等化涉及机会均等，体现了代际公平。黄云鹏博士认为基本公共服务均等化包含三方面的含义：一是机会均等，即一国全体公民不分民族、性别、身份、地位、收入均应该享有基本公共服务的权利；二是最低标准的均等化，均等化不可能是全国城乡无差异化，而应该是满足现阶段基本公共服务需要的最低标准应该都能达到；三是什么服务可以纳入基本公共服务、这个最低标准是什么，应该是随着经济社会发展而动态调整提高。财科所副所长刘尚希强调城乡基本公共服务均等化重在权利上的平等，而不是结果上的均等。他指出，城乡基本公共服务的目的并不仅是“物”的公平，应该落到人的能力的均等化。Bill Bikales博士则认为基本公共服务并没有标准的答案，而取决于政府的行动和责任。他也认为均等化的涵义应该是确保最基本的标准都能达到。
(二)关于我国城乡基本公共服务均等化的现状
国家发改委经济体制与管理研究所黄云鹏博士认为，我国城乡基本公共服务均等化的现状可以作三大判断：一是改善农村公共服务的战略地位明显提升；二是部分领域城乡基本公共服务差距持续扩大的趋势有所减缓；三是城乡基本公共服务均等化仍然较为明显，主要体现在投入力度不均等、供给水平不均等、服务可及性不
均等、供给质量不均等及成本负担不均等。
儿基会社会政策处处长白海娜详细介绍了公共服务民意调查的实证结果。她指出。通过调研可以发现现阶段中国社会政策领域的各种不均等，主要包括结果上的不均等、产出的不均等和公共资源配给上的不均等。她强调了公告服务提供的筹资和治理不足的后果，将导致基服务提供不足、非基本服务的提供过程中各机构竞争消费者、非基本服务的提供能力过剩和富人从政府支出中获益最大。
(三)关于政府在基本公共服务中的角色和作用
黄云鹏博士指出，基本公共服务的属性特征决定了政府在基本公共服务提供中应发挥主导地位，其主要职责包括：立法、规划、直接举办基本公共服务、政策支持和监管。政府有职责有义务作为公共服务的提供者，但政府不一定是生产者。不同的政府干预工具有着不同的适用性。政府在履行保障基本公共服务供应责任时，究竟采用哪种方式安排生产，既有基本公共服务本身特性的考虑，也有政治、文化传统的考虑。
(四)关于统筹城乡基本公共服务均等化的政策框架
黄云鹏博士提出的政策建议主要包括：健全促进基本公共服务均等化的法律法规体系、制定全国和省级基本公共服务均等化标准、科学划分各级政府基本公共服务事权、深化与基本公共服务均等化相配套的财税体制改革、消除不利于城乡基本公共服务均等化的体制障碍、创新基本公共服务均等化的体制机制、建立健全基本公共服务问责机制和强化公共服务监管体系建设。
白海娜处长强调了服务提供问责机制的重要性，一是政府内部的问责，包括不同政府部门以及不同政府层级间的责任分配与政策协调、激励机制、对省／市／县／乡内部服务提供情况的监督。二是政府、服务提供机构与市民之间的问责，包括地方层面的规制、监测、绩效评价等是否有效、透明度与公共知晓度、对市民需求的反应机制等。
四、关于“十二五”社会事业发展的几个理论问题
中国人民大学郑杭生教授、世界银行张春霖教授以及中国社会科学院的李培林研究员分别从社会安全理念、财政转移支付制度改革、社会事业与收入分配三个视角出发，就“十二五”社会事业发展的几个关键问题提出改进建议。
第一，转变“社会安全”理念，以社会弱势群体为重点制定“十二五”社会政策。现有对“社会安全”的反向定义使社会政策趋于消极化，即更多关注对社会风险的回避。现阶段，我国个体安全越来越突出，社会政策需要从保障生存的基本安全向保障发展的更高的安全转变。社会政策应适应这个趋势，把个体安全放在越来越重要的地位，适度扩展社会事业的内容。同时，仍要将重点放在社会弱势群体上，使他们进入有保证的状态，这不仅是缓和社会矛盾、维护社会稳定的重要保障，更是使人民共享改革成果，构建以人为本的和谐社会的基本要求，社会政策必须在这方面做出自己的贡献。
第二，改革财政转移支付制度是促进城乡社会事业和基本公共服务均等化的关键。研究表明，我国公共服务分配格局与收入分配格局高度相关，财政转移支付效果不明显。要尽快改革现有财政转移支付制度，否则。在“十二五”时期，各级政府加强社会事业建设时，可能会导致地区间公共服务差距迅速拉大。目前，这种趋势已经出现且不断增强，需要引起高度重视。
第三，限制社会服务产业的垄断，形成开放竞争的市场体系，推进公立事业单位改革。教育、文化、公共事业、体育和医疗等行业大都由国有资本高度垄断，缺乏竞争导致供给效率低下。质量不高，长期抑制社会服务业的发展。“十二五”时期，要加快政资分开、政企分开和政事分开，开放竞争，包括引入新的战略投资者。建议把从事公共服务的民办非企业单位统一称为民办事业单位。推进公立事业单位改革，收缩行政性事业单位的行政职能，或者将其直接纳入行政管理体系，赋予医院和学校独立的人事权，探索理事会治理结构。通过合理的激励和约束机制规范事业单位的行为，避免利益目标冲突。
第四，强化社会事业发展调节收入分配和扩大内需的功能。近年来，居民间收入分配差距的拉大降低了居民的消费倾向，造成内需不足。由于受教育、医疗、养老等预期消费支出增加的影响，居民对现有经济收入与未来生活的不安全感使他们降低了对非必需品现期消费的需求，普遍持谨慎消费态度，妨碍了消费结构升级。同时，居民收入差距拉大了消费差距，使潜在市场需求难以充分扩张。“十二五”时期要进一步完善国民教育体系、加快健全社会保障制度、积极培育社会工作人员、发展老年服务业，强化社会事业调节收入分配差距、改善居民消费预期、提高居民消费倾向的作用。
第五，明确社会事业发展目标，规划重点领域的预期性和约束性指标。经济活动主要以市场调节为基础。经济发展规划中有些详细指标很难与市场相适应。与经济规划不同，社会事业的发展以政府为主导，规划目标必须明确，需要在重点领域和关键环节提出预期性和约束性指标。
五、关于部分重点领域的发展思路
为深入掌握社会事业各个领域的现状及发展趋势，研讨会特邀请来自教育、卫生、文化、民政等部门的代表，介绍了各自领域“十二五”规划的基本思考。
教育事业。教育事业经过多年的发展，取得了显著成效，有学上的问题初步得到解决，上好学的问题成为突出矛盾。“十二五”时期，要在促进教育公平的基础上，适度超前发展，提高教育质量。以农村为重点加快教育服务支撑能力建设，提升学前教育普及程度，基本普及高中阶段教育。考虑到中低收人家庭子女更多接受中等职业教育，国家要不断增加对中等职业教育投入。深化教育体制改革，尤其是招生考试制度改革，保障教育起点和过程的公平。探索建立现代学校制度，扩大学校自，鼓励基层探索创新。
卫生事业。按照国务院深化医药卫生体制改革的总体部署，贯彻落实各项重点工作。到2015年，初步建立基本医疗卫生制度，初步实现人人享有基本医疗卫生服务，使我国医疗卫生服务和保健水平居于发展中国家前列。
文化事业。“十二五”时期我国“文化软实力”将日益增强，公共文化服务理念不断深入人心，居民文化消费和需求旺盛，文化产业进入高速发展阶段。在全球性金融危机的背景下凸显了比较优势。要加快公共文化服务体系建设，鼓励社会力量进入公共文化服务领域。实施文化产业重大项目带动战略，加强与科技的融合，积极发展新型文化业态。提高对外文化交流质量和水平。大力推进经营性和公益性文化单位体制机制改革，培育骨干文化企业和文化领域的战略投资者，建设一批新型行业组织和市场中介机构，提高适应市场和服务群众的能力。立法保障文化市场的发展，加强对文化市场的监管管理和综合执法。
