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加强社会管理和提高公共服务是我国“十二五”时期社会转型的核心内容，其根本目标是通过基本公共服务均等化和社区民主治理实现城乡管理体制的一体化，最终体现“以人为本”的管理和服务。社区作为公民社会活动的共同体，既是居民实现社会生活的基本空间，也是政府管理和服务的末端领域，其在我国基层治理中的作用日益凸显。党的十七大报告也指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”因此，随着我国统筹城乡发展的协调推进，社区必将成为我国基层治理中维护社会和谐安定、保障民生公平权利、推动城乡协调发展，承接社会转型的重要基石。
但是，由于我国城乡二元结构的长期割裂,以城市建设为中心的公共产品供给制度导致了农村地区公共基础设施的长期滞后，严重阻碍了农村社区居民享有起点公平的基本公共服务权利，导致农村人力资本积累迟缓、消费增长乏力、“两栖人口”以及社会公平正义缺失等一系列发展难题；对于城市社区而言，基层治理的内容虽与农村社区存在细微差异，但是面对相同的宏观背景和社会挑战，城乡社区在运行机制、治理目标等诸多方面是可以相互借鉴和融合的。因此，城乡间要素流动加剧所带来的城市流动人口监管和综合治理混乱，城市化推进过程中涉及的农村土地流转、房屋拆迁以及社会保障等基层改革的尖锐矛盾，都亟待我国在社区层面构建出有效表达民众利益诉求、民主处理公共事务的新型治理机制。
成都市作为我国西部地区第一大省的省会城市，为应对城市化过程中社会转型所带来的巨大挑战，自2003年以来坚持以统筹城乡发展为核心，以经济市场化、管理民主化、社会公平化改革为取向，以村级公共服务和社会管理改革作为 “四大基础工程”重要内容，促进了城乡基本公共服务的均等化发展，推动了城乡管理体制一体化进程。在基层治理方面，成都市注重社区变革的时序性，从基础资源相对薄弱的农村入手，加大基本公共产品的均等化供给，创新村级民主治理机制，使得农村社区能够获得与城市社区相同的发展基础和条件，构建了调节居民内部纠纷、表达自身利益诉求的公共事务民主决策平台，解决了许多原来由政府无法妥善解决的基层改革尖锐问题，有效弥补了政府和社会在社会运转中的空白和失灵，对新型城市化发展过程中的社区治理机制进行了有益探索。
二、成都村级治理机制的发展轨迹
（一）基本历程
2008年底，成都市政府出台了《关于进一步加强农村基层基础工作的建议》和《关于构建新型村级治理机制的指导意见》文件，按照加强和改进党的领导、理顺农村社区组织职能关系、推进基层民主自治的思路，在全市农村初步构建了党组织领导、村民（代表）会议和议事会决策、村委会执行、社会组织广泛参与的新型村级治理机制框架。
2010年初，成都市相继出台了《成都市村民议事会组织规则（试行）》、《成都市村民议事会议事导则（试行）》、《成都市村民委员会工作导则（试行）》以及《加强和完善村民党组织对村民议事会领导的试行办法》四项新型村级治理机制配套制度，保证村民议事会规范化运行，促进村委会转变工作职能。2010年9月，政府出台了《关于村级事务监督委员会的指导意见》，补充了村务监督委员会对村级治理的监督职能，初步形成系统性的新型村级治理机制。
2011年6月，成都市政府出台了《城乡社区治理机制建设实施纲要》，提出要以扩大基层民主自治为目标，以制度化、规范化建设为重点，继续深化农村新型基层治理机制建设和加强城市社区居民自治功能，健全城乡社区服务体系，努力构建党组织领导、村(居)民(代表)会议或议事会决策、村(居)民委员会执行、其他经济社会组织广泛参与、充满生机活力的新型城乡社区民主治理机制。
（二）具体措施
成都市构建新型村级治理机制的思路，创新在于通过成立村民议事会作为常设议事决策机构，在授权范围内行使村级公共事务的决策权和监督权；目的在于实现社区治理的“三分离两完善一加强”，即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能相分离，完善农村公共服务和社会管理体系，完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导。
1、以加大财政投入保障治理机制运行
建立村级公共服务的经费保障机制是村级基层民主治理机制运转的基础与保证。2008年起，成都市、县两级财政每年向全市范围内的建制村和涉农社区提供不低于20万元（2011年专项资金最低标准已调整为25万元以上）的村级公共服务与社会管理资金。为照顾相对落后地区，成都市确立了不同的市、县财政配额。中心城区由区财政全额安排，近郊区（县）财政按市与区（县）5:5的比例安排，远郊县（市）财政按市与县（市）7:3的比例安排，各级政府对村级公共服务和社会管理投入的增长幅度必须高于同期财政经常性收入的增长幅度。为确保资金对农村倾斜，成都市进一步规定各级政府应以2008年为基数，将每年新增的政府性投资主要用于农村公用事业和公共设施建设。村级设施建设项目存在资金缺口的，可以在民主决策的基础上，向城司融资7倍杠杆率的专项资金。2009年，成都市、县两级财政共预算村级专项资金7.1亿元，投向近远郊区县的有6.7亿元，其中市财政下拨4.2亿元。确定的专项资金项目超过13000项，平均每个村（涉农社区）经费达到25万元。截止2010年7月，已核准融资的村（社区）88个，共融资金额1.2亿元。
2、以推行村民议事会构建民主决策机制
村民议事会的建立起初是应成都农村产权制度改革的需要，尔后与村级公共服务与社会管理紧密关联，形成了推动基层民主建设的突破口。村民议事会作为村级自治事务的常设议事决策机构，受村民（代表）会议委托，在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权，实现村级自治决策权、执行权和监督权的有序协调。自2008年成都市、区（县）两级财政为村（社区）提供每年不少于20万元的社会管理与公共服务专项资金后，这一专项经费“干什么、怎么干、干到什么程度”完全由村民及村民议事会民主决策。政府的决策仅限于制度安排、财政保障和项目规范，充分赋予村民议事会决策、管理和监督公共服务项目的权力，形成了上下联动的民主决策机制。在实践中，民主治理机制主要包括三个步骤：一是民主议定项目，通过走访摸底、问卷调查、投票计分等方法，由村民集体决定项目内容和实施次序，最大程度地实现公平与效率的平衡；二是民主监督项目，村民议事会或监事会，定期对项目的实施和经费的使用进行监督和管理；三是民主评议项目，完成项目都要经过“三评”：一评是否达到合同要求，二评村民是否满意，三评如何改进提高。
3、以转变政府职能理顺社区组织关系
成都市通过理顺村党委和村委会的重叠关系，一方面促进村党组织领导方式转变，使其由原来的决策、执行功能转变为领导和监督社区组织发展，将精力放在把握国家政策方针、维系群众关系、加强社区监管和自身发展建设，提高了村党组织的领导作用；另一方面通过构建村民议事会民主决策机制，“倒逼”村委会职能转变，使其在承接上级政府的社会管理和公共服务事务的同时，成为对村民（村民代表）会议和村民议事会负责、执行村民（村民代表）和村民议事会的决定的行动机构。在理顺村集体经济组织关系方面，考虑到村委会不仅是村级事务的管理机制，还是集体经济法人代表的双重角色，成都市积极推行村集体经济组织的集体资产经营管理职能与村民自治职能分离，明确集体经济组织的市场主体地位，充分发挥市场配置资源的基础性作用，保证其依法独立自主开展经营管理活动。
4、以多元供给渠道优化公共服务供给结构
社区多元治理的结构在于政府和社会基于各自的权利、利益和责任，在市场发挥配置资源基础性作用之上，共同构建稳定的选择关系。在具体实践中，成都市克服原有依托村两委负责公共产品供给的难题，根据“政府主导，多方参与”的基本思路，将现阶段的村级公共服务和社会管理划分成7大类59小类，按照公共服务的性质分为政府为主、村自治组织为主、市场为主的供给主体，以“公共政府承担、福利社会承担适度补贴、经营探索市场化供给”为原则，采用政府提供的村级公共服务和社会管理项目，由政府部门制定计划并负责实施；采用村级自治组织提供的服务按照村民自治的原则，由村（居）民大会或代表大会或村民议事会自主决定服务的内容和方式，村（居）民委员会负责具体组织实施；采用市场化方式提供的公共服务，运用政策引导、资金扶持、贷款贴息等方式，鼓励支持市场主体参与农村公共服务，政府负责规制与监管,从而实现社区公共产品的多元化供给。
三、成都社区治理的经验与启示
第一，社区民主治理机制有利于缓解多方矛盾，构建和谐社会。建设“上下互动”的治理机制是中国特色社会主义制度的有益探索。成都村级基层民主治理机制优于完全“自上而下”的传统体制，使改革过程中每一个措施具体落实到空间时能够充分体现群众意愿，维护群众合法权益，从而得到群众的支持，最大程度发挥群众积极性和创造性，从而赢得发展的高效率；另一方面，村级基层民主治理机制又不同于西方自由民主制，这是党和政府“自上而下”正确把握改革方向和改革内容架构、保证国家科学发展前提下的民主。当党的大政方针落到实处时，群众“自下而上”能够自觉地加以执行，在与自己利益相关的改革中防止利益被剥夺，赢得效益最大化。
第二，村民议事会有利于发挥自治组织功能，形成民主决策平台。发挥社区自治组织作用一直是推动我国基层治理变革的重要内容。成都市以村民议事会为突破口，使其成为村民自治事务的常设议事决策机构，改变了原有村级自治组织的弱势地位。村民议事会在实施农村土地产权改革、村级公共服务和社会管理过程中发挥了重要作用，有效化解了基层群众的内部纠纷，解决原来由政府出面做不好、做不了的“家务事”。成都的经验表明村民议事会作为代表公众参与基层治理的村级自治组织，完全可以成为社区居民调节内部矛盾和表达自身利益诉求的民主决策平台，实现社会管理和公共服务以人为本的根本目的。
第三，专项公共资金有利于明确社区治理目标，增强基层治理效果。成都市在推动新型村级治理机制的基础上，通过向农村提供公共服务专项资金，引导社区民众广泛参与区域内公共服务和社会管理建设，明确了公民参与社区治理的目标和任务。社区居民获得了与切身利益相关的决策内容，真正乐于参加民主决策事务。从治理效果来看，这20多万元的村级公共服务与社会管理经费，对于短期改进农村社区基础设施、增进居民生活物质水平的效果看似并不明显，但是这笔完全由村民自主决定怎么花、怎么用的经费，让社区居民享有起点公平的基本公共服务权利，提高了其作为社会成员的归属感和幸福感，也为政府治理改革赢取了宝贵的民众信任基础。
第四，政府职能转变有利于引导治理结构改善，提高管理服务水平。基层民主治理改革的内涵在于将不同质的公共职能分别赋予相应性质的组织加以承担，理顺村级组织间的利益关系。政府虽然作为公共产品的供给主体，控制着大量的社会资源，但是这种既“掌舵”又“划桨”的做法，不仅承担了极高的社会成本，导致有限公共产品的低效供给，还抑制了社会组织和市场发挥积极作用的生存空间，不能对政府行为进行有效弥补。社区治理的多元结构通过以民生性事务带动基层民主建设的方式，最终实现了政府和社会组织对公共事务的管理和服务同步。
第五，村级治理经验有利于城市社区借鉴，促进城乡社区协调发展。农村社区治理和城市社区治理的本质属性是相同的，他们都是通过利用社区的有限资源，强化社区功能和社区意识，构建上下互动关系的公民社会活动共同体，最终满足社区发展的需要。因此城市社区治理应充分借鉴成都村级社区治理的形式与机制，不断完善城市社区居民的自制建设，扩大市场和社会组织的作用，加强对流动人口的社区服务内容，实现社区的数字化动态监管，逐步构建城乡协调统一的社区民主治理机制，使社区真正成为文明祥和的社会生活共同体。
参考文献
[1]王巍.社区治理结构变迁中的国家与社会[M].北京：中国社会科学出版社，2009.
近年来，我乡党委、政府根据实际，把社会稳定工作作为头等大事来抓，取得了阶段性成果，政法综治、稳定工作多次荣获县先进，并获得了省、市一致好评。为进一步维护好我乡和谐平安态势，乡党委、政府不断创新社会管理模式，在、、、等村强力推进“十无”创建活动，精心打造乡治安巡防大队，现就该两项工作简单江报如下：
一、以村为典型开展“十无”创建活动，推进社会管理创新
1、强化组织领导，加大宣传力度，强力推进“十无”创建活动
组织领导是“十无”创建活动的关键，宣传舆论是活动广泛开展的助推器，为提高全乡党员干部主动参与“十无”和谐平安创建活动的积极性，确保活动取得实效。一是成立组织领导机构。成立了以乡党委书记为组长的创建“十无”和谐平安村工作领导小组，领导小组下设办公室负责创建活动日常工作的开展，各村也成立相应组织机构负责创建活动的具体落实。二是制定实施方案，召开动员大会。
综治办召开专题会议制定实施方案，精心安排部署活动创建内容。4月下旬召开各村干部会，进行活动动员。同时充分利用有线电视、无线广播、板报、标语等进行大力宣传。村还创新宣传方式，发挥村文艺队的工作优势，下组入户，以丰富形象的文艺节目为载体进行宣传广泛。
2、健全工作制度，细化创建内容，确保“十无”创建取得实效
管理机制到位，是平安和谐创建的基础。只有不断细化创建内容，健全工作制度，才能使“十无”创建活动成绩显著。一是实施各村党支部书记“一把手”负责制，成立17个和谐平安联创小组，以“三长”为龙头，党员、村民代表、群众贴心人、老协会员为骨干，组建治安联防队和矛盾纠纷调解队，广泛构建村抓组、组管户，人人齐参与的良好创建格局。二是各村建立平安和谐创建家庭档案，由各村“十无”创建领导小组对本村家庭基本情况、矛盾纠纷隐患等方面进行摸底，建立基本信息档案。三是各村成立贴心人警务室，组织贴心民警下户维稳，为维护社会和谐稳定提供保障。四是加强重点人员的管理，对空巢老人、留守儿童、吸毒人员、肇事肇祸精神病人、人员、刑释解教人员等重点对象进行登记造册存档，落实专人跟踪服务和监管，确保了社会的稳定。
村还在原有“十无”创建内容的基础上，再细化增加无乱砍滥伐、无森林火灾、无计划外生育、无家庭纠纷、无滥占耕地、无破坏公共设施、无破坏环境卫生、无损害花草树木、无儿童缀学、无聚众酗酒赌博等十项内容，组成“二十无”平安和谐创建，并将创建内容汇编成册，下发到各家各户，形成了家喻户晓，人人参与的局面。
通过“十无”创建活动的开展，进一步减少了社会不稳定因素，净化了社会风气，营造了和谐的社会氛围，取得了良好的效果。
3、创新工作举措，突出活动亮点，精心打造“十无”创建品牌
和谐平安创建是创新农村社会管理的重要课题，是基层群众工作的重要内容，在抓好“十无”和谐平安创建工作的同时，注重开展特色活动，结合村级各项主题活动，精心打造工作亮点。
一是积极开展星级评选活动。各村和谐平安联创小组以“五好小组”“十星级文明户”“五好文明家庭”等项目评定内容，对辖区农户进行星级评定，并量化评分细则，一个季度评定一次，每半年召开一次总结大会，使之成为“十无”平安和谐创建的长效机制。村还将每个组的总分设为120分，针对上访事件的评定，依据上访级别分乡级5分、县级10分、市级20分、省级40分、京访60分五个扣分档次，本季度不够扣类推至下季度续扣，扣完总分为止。评为先进村组的“三长”、党员可优先外出参观考察学习，后进的特别是发生上访事件的村组，通过各村有线电视站和广播进行通报批评，以示鞭策。
二是结合创先争优活动，广泛开展党群共创“十无”平安和谐村活动。充分发挥党员、群众贴心人的先进模范作用，积极参与农村事务管理，维护社会和谐稳定。村则充分发挥“九支队伍”（党小组长、村民组长、妇女组长、党团员、村民代表、群众贴心人、老干部、老协会员及其他社会骨干力量）参与社会事务管理的积极性，走村串户，使“十无”平安和谐创建落到了实处。
三是各村充分发挥便民服务点等组织机构的特殊作用，为“十无”平安创建活动增添色彩。在便民服务点开通综治调解窗口，以便民服务点为平台，统一协调办理有利于“十无”平安和谐创建的事务。
村还将创建活动与妇女之家创建活动相结合，发挥妇女贴心人作用，建立和谐平安家庭台帐。平安和谐台帐由各村民组妇女贴心人填写，每季度对各村对所有家庭进行谐稳定排查登记，填写每户家庭成员遵纪守法表现、进行和谐稳定情况排查登记，记录排查时间，排查出的问题及处理结果；每份台帐必须由村委会主任签字。内容包括具体内容为每个家庭所有成员在村级封山育林、森林防火、社会治安、安全生产、计划生育、环境卫生整治、基础设施建设、支持招商引资、新农村建设、树立文明新风等十个方面的具体表现。
二、创建治安巡防模式，助力社会平安稳定
为维护社会稳定，化解社会矛盾，创新社会管理，达到提升公众安全感、促进社会和谐的目的，根据上级相关文件要求，结合工作实际，我乡在原有治安巡防队的基础上，进一步加大对治安巡防队的组建和管理力度，创建新的组建模式，成立了乡治安巡防大队。
新组建的治安巡防大队共有队员22名，队员平均年龄30岁，有党员20名，大学文化8人，高中以上文化19人，退伍军人8人，年龄、文化层次和个人素质结构合理。巡防队员由村党支部、村委会推荐人选、乡财政保障后勤、派出所归口管理，采取条块结合的管理方式，与村贴心人警务工作室有机结合起来开展工作。巡防队员具有双重职责，既是巡防员又是村贴心人警务工作室日常工作人员，将中心工作与日常工作相结合，主要承担村贴心人警务工作室五项工作和完善村贴心人警务工作室三大台档，充分发挥综治力量的效能。
【关键词】村民自治权；权利与权力；行政权
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）03-00-02
从七十年代末开始，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革的迅速开展，客观上要求突破“农村公社”、“生产队”的大集体管理模式，建立全新的适应生产力发展的农村治理模式。1980年年底，广西壮族自治区宜山、罗城两县农民自发组建了一种全新的组织即村民委员会。随后，全国各地的村民委员会建设蓬勃开展起来。82年宪法在总结各地农村实践的基础上，确认了村民委员会的宪法地位。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁行，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》实施，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订。全国各地也配套出台的一系列地方性法规、规定等都在引导和促进村民自治发展方面起到了相当大的作用。
一、村民自治与村民自治权
村民自治是村民通过村民自治组织（村民委员会）依法处理与村民利益相关的村内事务的一种自治方式。作为一种社会管理的模式，村民自治理念设计的初衷是放松国家管制，作为社会领域的自我管理。村民享有的是有自我管理，自我教育和自我服务的自治权利，行使权利的方式是村民会议和村民代表会议。要建立对村民自治权的清晰认知，需先对“自治”、“社会自治”、“地方自治”、“民族区域自治”等众多概念加以区分。
“自治”作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务。事实上，在一般政治学文献中，自治多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。而自治权作为一个法律概念，最早出现于这些欧洲城市的和特许状里。自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自的城市，形成一个聚合体并持续地运转”。市民运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务；选举产生的市议会及官员和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力，就是城市或特许状给予的自治权。
“地方自治”的概念于19世纪初清政府“预备立宪”之时从西方国家引入，参考英国的地方自治。1908年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。民国时期，南京国民政府将“乡村自治”纳入地方自治制度。
在我国现在法学语境下，自治主要分为地方自治、民族区域自治和社会自治等概念。地方自治是一种国家结构形式，用以表述实行中央与地方分权的国家的央地关系，强调地方政府相对独立的立法权、财政权及处理经济、文化等社会事务的决策权。民族区域自治是一种具有中国特色的制度，体现了我国作为多民族国家的民族政策，强调由本民族人民管理本民族事务，相比其他区域更多享有结合民族特点发展经济文化事务的权力，是一种特殊的地方自治。社会自治则是在社会和国家关系层面，强调社会在经济领域、社会共同体事务等方面自我治理，无需国家权力干预。
根据《中华人民共和国村委会组织法》的规定，村民委员会被定义为基层群众性自治组织。村民自治制度包含以下内容：1.自治的主体不是一级地方政府，也不是村级组织，而是村民。“村民自治”和前面提到国民政府时期的“乡村自治”不同，“乡村自治”是村级组织相对于上级政府而言，对本区域事务有自主管理的权限，属于地方自治，而“村民自治”侧重指村民通过一定的方式管理本区域事务的权利，和地方自治完全不同。2.自治的内容是村民根据国家法律规定自主管理的本村事务。其范围限于与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而非政务――国家的政策和政令法规。这是另一处与地方自治相区别的地方。3.村民自治组织不是政权机关，但属于广义上的社会自治组织。村民委员会属于政治社会自治组织，成员因地域而集合，其共同事务具有地域属性，和党派组织、社会团体等因政治理念、经济社会利益的集合不同，这也是实践中常被视作基层政权延伸的原因。
由以上可以看出，村民自治中的“自治权”在不同主体的指称上具有不同的性质：村民享有通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村组织内事务的自治权利，具体表现为选举和被选举为村委会成员的权利、参与村务决策和管理的权利、监督村委会行使职责的权利等，以村民会大会和村民代表大会的方式行使。村委会作为非法人组织体，享有一定的权力，具体表现为《村民委员会组织法》规定的各项职权，这种权力来至于村民自治权利的让渡。在法治社会理念下，人权是法治的核心内容，村民自治也是以村民自治权为核心展开的，其最终目的在于实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。
二、村民自治权的现实困境分析
村民自治制度的核心为村民的自治权利，但实践中的情形并非如此，村民自治权常受到两方面的威胁和侵蚀：村民委员会自治权的越位取代和国家行政权力的干涉。。前者具体表现为：很多时候，村务的决策和管理难见村民身影，只有村委会成员大行其道，“村民自治”变成了“村委会自治”，甚至是“村官”的个人上位，大搞“一言堂”，大量的“村官”腐败，村委会换届选举纵，在村民不知情的情况下集体土地被出卖等乱象随之涌现。后者则主要表现为乡镇政府通过各种方式对村民自治的控制：一是通过各种方式对村委会的选举施加影响，尽量使符合上级意图的人员当选：二是通过村党支部对村委会的领导，保证国家政策的贯彻实施：三是让村委会在处理村务的同时，承担一定的政务，乡镇政府给会成员一定的补贴。村民自治权被侵蚀的状态显然违背了村民自治制度设定的初衷，也阻碍了我国基层民主的实现和法治进程的发展，在社会转型的中国社会，尤为容易引发严重的，影响社会的稳定与和谐。究其原因，笔者认为有下面三方面：
（一）观念层面――“权力”观念及传统乡村治理方式的遗害
现代中国农村的村民自治从其产生看是生发于农村生产力发展的客观需求，由农村村民发动，但真正形成和得到发展则是由国家主导通过颁行法律在广大农村社会推行的，实质上是国家在高度集中的制度体系瓦解后，为改变以往的政权专制治理模式“以一种新的、符合社会发展趋势的治理模式使国家政权渗透到广大农村基层的表现”。。作为村民自治的基本法律，《村民委员会组织法》中关于村民自治权利的规定远少于关于村民委员会职权方面的管理性规定，表现出国家主义。的倾向。因而，村民自治在规范层面就带有浓厚的“权力”色彩，为村委会“大包大揽”，村官“一言堂”以及国家行政权干涉、侵害村民自治权提供了可能。
另一方面，村民自治在推广实行中，难以免受延续了上千年的中国传统封建乡村治理结构的荼毒。在费孝通先生的《乡土中国》里，中国农村传统的权力结构被描述成为“长老统治”。在农村，权威来自于宗族。老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。。在一定程度上，现行的村民自治制度是西方文化和中国传统乡村治理方式相结合的产物。而“长老权威”在村民自治组织中的遗存，通常表现为“家族村官”“恶人村官”“贿选村官”，即村民中“有钱有势”者通过其财富、势力等获得村委会成员身份，然后利用其一贯的威势而非根据法律规定的权责来实现对邻里乡亲的领导。法治建设的推进虽使此种现象大幅削减，但一定时期内无法完全根除。
（二）经济层面――土地所有权的不完整
土地作为一种重要的生产资料，是农村经济生产的基础。按照宪法和《土地管理法》的规定，农村的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。但实践中，农村集体土地所有权的基本权能事实上为土地使用权所取代，而国家又从土地用途、承包期限、使用权转移等方面对农村集体土地所有权进行了众多限制，使农村土地所有者处分土地的权利有限。经济上的不独立，对村民集体及村民政治领域权益和地位的影响体现在两个方面：一，村民作为个体，严重依附于国家，依附于基层政府，而非依靠他们的自治体或自治组织；二，村民委员会及其自治权严重依附于国家公权力，尤其是行政权，而不具有完整、独立的自治权和自治行为。因而，国家行政权力对村民自治权的干涉、侵害不仅可能，一定意义上也是一种必然。
（三）制度层面――组织架构的缺陷
从制度设计的层面考察，村民自治体的组织结构有先天的缺陷。首先，在行政村中，村党支部委员会与村民委员会并行的设置，与各级地方政权的设置相同，在工作内容、组织设置或工作分配方式上与各级地方政权也非常相似。虽然法律规定村委会和村民代表会议由全体村民选举产生，负责处理本村的公共事务，村级组织不属于国家机关序列，但一般民众常将其误认为基层政权机构的延伸。另外，我国农村地区行政机构设置不够科学合理，乡镇规模较大。乡镇政府作为我国行政体系中最低一级的行政政府仅依靠自身很难及时有效完成国家在农村的各项发展目标、计划和任务，这就造成乡镇政府转嫁自己一些具体任务的需求，此时，村民委员会就成了最佳的转嫁对象。在这种模式下，村民自治组织并不完全属于社会组织，而是一种准政权织，横跨国家与社会两大领域。村自治组织既对村民负责，管理本村事务，又成为国家对农村社会低成本治理和资源汲取的通道。而今后较长一段时期内，在国家政权保持对农村社会有力控制的情况下，村自治组织的这种属性难以发生太大改观。
关键词：村级治理；乡政村治；复合治理；模式
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1003―0751(2012)03―0021―04
一、中国现阶段农村村级治理模式的主要特征1.村级治理的概念
治理概念源于西方，是一个处于不断丰富与完善中的概念，其内涵包括多元参与与互动集成、权责相宜与分权制衡、分工合作与互促协调、多元适应与要素回应等关键要义，并由此而形成多元主体平等参与社会活动的不同理论。“治”是一种组织化的要求，“理”则是一种程序化、秩序化的规范。关于村级治理，学术界有几种代表性的观点：第一，村级治理即“村治”。张厚安认为，村治是指乡镇以下农村的村级治理，治理结构是村民自治，村民委员会的行为属于群众性自治行为。第二，指村庄政治。贺雪峰、肖唐镖认为，村治即村庄政治，是指村庄公共权力对辖区公共事务的组织、管理与调控。徐勇等人认为，村级治理就是通过公共权力的配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定治理目标的政治活动。第三，指村民自治。郭正林在分析乡村治理的影响因素时认为，村级治理的概念主要是指村民自治，而村治概念难以反映村庄治理行为及其制度的复杂结构，可以用“村政”概念代之。本文所使用的“村级治理”概念意指党和政府、村民自治组织、其他社会组织或社会力量通过多种形式管理村级事务、提供公共产品的行为及其机制。与管理的概念相比，治理一词更强调村民自治组织、党政系统、其他社会组织、社会力量和管理方式对村级事务的共同参与。与管理强调主体、客体所不同的是，治理更加强调参与主体的平等。近几年来，在一些地区出现的村级治理模式的探索与实践，已体现出了这一趋向。
2.中国现阶段农村村级治理模式的主要特征分析
1980年以后，中国农村的村级治理形成以村民自治为基础的“乡政村治”治理模式。“乡政”是指乡级机构的功能运转，主要体现在乡级政府的职能上，即在乡级政治事务、经济事务和社会事务管理等方面，突出一个“政”字。“村治”是指村级组织对村域、社区事务在自治基础上的具体管理，以“自治权”为核心。乡级行政管理与村级自治管理的目标一致，手段不同，从而形成一种整体一致、局部独立、互促互补的关系。这种“乡政村治”的治理模式具有以下特征。
（1）党组织（党支部、党总支、党委）的核心领导地位。《中国共产程》明确规定，中国共产党是中国各项事业的领导核心，坚持党的领导、人民当家作主、依法治理国家是国家政治生活的总体格局。《中华人民共和国宪法》规定了党的领导地位以及党要在法律范围内活动。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为村民自治的主要法律依据，也清楚规定了在村级治理中，各种村级自治组织必须在党组织的核心领导下依照章程开展活动。在中央、省、县、乡四级政权体制设置中，乡镇作为基层政权，同样要在党委的核心领导下开展工作。因此，不论是“乡政”还是“村治”，均须在党组织的领导下进行，这是中国当前村级治理中最为显著的特征。
（2）“乡政”的指导与主导地位。所谓指导，就是依据《中华人民共和国村民委员会组织法》确立的“乡政”与“村治”之间的指导关系和其他法律关系，乡镇人民政府对村级自治组织即村民委员会仅有指导权而无领导权，村民委员会应该接受乡镇人民政府的指导。所谓主导，就是从乡镇这一行政区域的概念出发，把各个行政村作为乡镇组成的基本单元，按照行政法规的规定，乡镇人民政府有权、有责在所辖区域依法行政，贯彻落实法律赋予的管理职权。由此，每个村就成为乡镇人民政府的依法行政对象，作为村级自治组织的村民委员会担当“村的代表”的角色，往往被视为乡镇人民政府的“管理对象”，自觉不自觉地接受乡级管理。这正是当代中国村级治理“乡政村治”模式的一个特色。
（3）“村治”的独立性与民主追求。《中华人民共和国村民委员会组织法》是全国人民代表大会常务委员会依法制定的村级治理的基本法律，其中规定了村民自治的独特地位及其与各种治理、管理主体之间的关系。这意味着村民自治法定的独立性。同时，村民自治作为当代中国农村的一项基本制度，从制度设计的目标分析，对民主的追求是核心和要义，通过基层民主的充分发挥，汇集民智，实现村民自我治理的预期目标。这种目标的实现，在实践中尚需长时间的努力，需要多种治理要素共同参与。这体现了村民自治在“乡政村治”治理模式中的基础性特征。
（4）法治与人治的博弈。《中华人民共和国村民委员会组织法》详细规定了村民自治程序，使村民自治活动有法可依。但在中国广大农村，特别是中西部欠发达地区农村，村民的民主意识和法治意识淡薄，不能很好地认知自己的法律地位，更不会运用自己的民利，从而为能人、精英治村留下广阔的空间。村民往往期望富于牺牲、为民办事的能人、精英来治理村庄，带领大家脱贫致富。这样，就出现了在表面“法治”的体制下农村“人治”现象的普遍存在。在村民物质文化生活水平不断提高、民主法治意识日益加强的过程中，“法治”与“人治”的博弈不可避免。
（5）法律的滞后性与实践的超前性并存。任何一项法律制度都有其稳定性，这是维护社会秩序的需要，也使得法律存在一定的滞后性。就目前而言，村民自治制度的实施在不同地区的实践中呈现不同的状况。如有的地方村民可能会因“一条烟”出卖自己的民利，而有的地方则形成“组织化”参与的格局。一些地方因土地流转、农民进城、新型社区建设、城乡一体化构建、集体企业集团化改造、集体公有一体化运营、村级城市化探索等实践活动，使得村民自治制度更凸显其滞后性特征。实践的超前性要求法律制度的持续跟进，以维护改革中那些富有治理成效的创新成果。
二、中国现阶段农村村级治理模式存在的主要问题
1.党组织作用发挥不到位
在中国特色社会主义市场经济体制不断完善的当代农村，在《中华人民共和国村民委员会组织法》框架下的村民自治，虽然明确了党组织的职能和定位，但是缺乏党组织发挥核心领导作用的保障配套措施以及作用发挥不到位的惩戒机制，因此，党“领导、保障、支持村民委员会依法、循规开展自治活动”的职能难以得到充分发挥。
2.“乡政”与“村治”面临困扰
从乡镇政府与村庄的关系来看，一方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“乡政”与“村治”之间为指导与被指导的关系，而非领导关系。另一方面，行政法规规定乡镇人民政府对本辖区治理单元按照行政首长负责制进行依法行政、依法管理。由此，乡镇人民政府经济社会发展的重任难以落实到作为乡镇辖区组成部分的村级自治组织身上。这种体制、机制上的冲突与矛盾使得“乡政”遭遇尴尬。从“村治”的角度来看，一方面，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会被村民大会选出之后，代表村民管理村务，村民委员会干部代表村民委员会行使职权。另一方面，在实践中，由于农民主体意识、自主观念淡薄，往往“不在乎”甚至“放弃”自己的民利，导致很多村庄的管理慢慢由表面的“村治”演化为实际上的“村干部治”，形成管理的严重错位。由此，违反村民自治现象屡屡出现，且因缺乏有力的监督制约措施，违反自治法律制度的行为无法得到适时适度约束，从而造成治理要素缺失，制度设计的治理目标难以实现。
3.民间组织发展缓慢
在村级治理要素中，民间组织是市场经济体制下非常关键的第三方力量，对党组织的领导、“乡政”与“村治”等治理要素的不足起到重要的补充修复和调剂作用。当前，农村民间组织发展较快，但那些组织化程度高、规模大、市场前景好、带动能力强并且能为农村提供全方位、多途径优质公共服务产品的民间组织成长缓慢。由于农村生产力水平、市场观念、传统惯性、法治意识等因素的影响和制约，我国民间组织尚不能满足农民的需要，也担当不起救济的责任。
4.村级“财政”虚弱，无力支撑治理成本
由于农村长期受“二元结构”的影响，从基础设施、人才状况到基本保障，与城镇差距很大。“分灶吃饭”的财政体制、农村产业布局的统一设置、公共资源的管理制度、收入渠道的硬性规范、分成政策的刚性约束等，使得村级“财政”很难有一个好的收入。这样，村干部待遇仅靠“微不足道”的上级转移支付资金予以解决。这部分资金数额低，并且在一些地方还难以做到按时发放。因此，村级“财政”根本没有足够的财力为村民办实事、好事以及那些需要花钱的事，形成有人干事、无钱办事、无力治事的职能缺位的局面。
三、中国农村村级治理模式创新：复合式治理
从目前中国村民自治所面临的问题可以看出，单纯的自治难以有效解决当前的问题，至少在目前，村民自治离不开政府的积极推动和全力支持。在民主化进程中，不能简单地将国家力量和政府行为视为消极物，在一定的条件下，它会起到不可替代的积极作用。特别是对于中国这样一个历史上长期延续下来的具有发达的国家组织系统的国家来说，民主化进程应该充分利用国家力量和政府行为。①村民自治是一种好制度，但是目前完全自治的社会条件还不成熟。因此，当前比较理想的选择是实行复合治理理论②指导下的村民自治，即建构复合治理模式，充分发挥社会多元力量、多种治理要素的作用，特别是发挥党组织的领导作用和政府在多方面的引导作用。当然，党组织和政府的努力方向是为实现真正的村民自治做准备。建构村级复合治理模式，必须从实现有效治理所需要的主要方面入手。
1.明晰乡村责权关系，发挥“乡政”、“村治”两个主体作用
根据复合治理理论的要求，在治理过程中，要发挥乡镇政府和村级自治组织两个主体作用，政府不再是全能政府，而是有限政府。政府要集中力量“掌舵”，而不是划桨，要有所为有所不为。村级自治组织也不是“全治”组织，而是“有限的”自治组织。
（1）强化“乡政”职能。一是依法强化对村民委员会的指导作用。这种指导关系不同于一般的工作指导关系，特别是在村级自治还不完全具备要素条件的时候，这种指导更具有指引性、纠偏性、实效性、补充性和规范性。二是强化对行政辖区依法行政的职能。切实承担起管理社会的责任，最大限度地为农民获得公共服务提供保障。三是强化机构人员的能力和素质。增强其依法办事和社会管理创新能力以及综合运用多种要素分析解决问题的能力。四是强化“保障”能力。为村民自治和基层党组织“战斗堡垒作用”的发挥，提供经费保证和办事所需。五是强化服务、营造环境。对未来民主化村级治理构成挑战和障碍的主要因素，不在乡村关系中村的方面，而在乡镇政府本身，乡镇政府要为民主化的村级治理创造宽松的环境。③
（2）夯实“村治”基础。一是夯实“村治”的法律基础。严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，依法治村，坚持用法与修法并重，运用与救济并重，不断补充完善法律内容，开辟现行法律缺陷的救济渠道，为“村治”提供法律保证。二是完善“村治”运转规程。村民委员会要自觉维护党的领导核心地位，依法履行法定职责，保障“村治”健康运行。三是维护村民合法权益。依法保护村民利益，教育村民知法、守法、依法办事。四是重视道德文化建设。强化社会文明教化，引导树立农村文明新风。五是发展村级集体经济。广开农民创收渠道，提高农民生活水平。六是加强民间群众性互助组织以及中介组织建设，加强基础设施建设。积极建设社会主义新农村和新型农村社区，改善农民居住环境和生存条件。
2.明确村级“党”、“政”定位，激发村级党组织和村民委员会两个核心要素的积极性
复合治理要求，村级党组织和自治组织是村级治理中的两大核心要素，权重份额很大，发挥两大核心要素的积极性，直接关乎治理的良好成效。
（1）坚持党的领导，改善党的领导。一是深刻认识村级治理在国家治理中的重要意义，自觉坚持和维护党对村级治理的领导，把宪法和法律赋予村级党组织的职能发挥到位，补充和完善相关规制与法律政策，保障党组织在村级治理中的核心领导地位，发挥其在“村治”中的领导、引导、保证、统揽作用，把党组织的要求和农民的意愿在“村治”的过程中有机统一起来。二是深入思考基层党组织在发挥职能作用中存在的困难，切实解决体制、机制、保障等方面的问题，为村级党组织发挥“战斗堡垒作用”和共产党员发挥“先锋模范”作用创造条件，提供支撑。三是清醒把握村级党组织和党员队伍的运转现状，特别是不能完全适应村民自治情况下依法行使领导职能的状况，加强党的自身建设，提升党员干部能力、素质和水平，帮扶贫困落后党员，选好配强党组织负责人，开展创先争优活动，健全党内规章制度，严格党的各项纪律，保证党的纯洁性和战斗力。四是勇于面对新形势、新任务、新挑战，在社会主义新农村建设中，在村级经济社会发展中，不断改善党的领导，创新方式方法，大胆探索、尝试，持续提升党组织的战斗力、感召力和凝聚力。五是培育“双培双带双强”（把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员；党员带头致富，带领群众致富；村党支部书记自己致富能力强，带领群众共同致富能力强）的村级党员干部队伍，创新村级干部任职管理，开展“帮带、帮建、帮助”（好的村级党组织结对帮助带动差的村级党组织，上级党组织和部门对口住村帮助村级党组织建设，企业联村捐助村级建设）活动，探索异地任职办法，妥善解决市场经济条件下责、权、利相一致的村级干部待遇，在贯彻落实党的路线、方针、政策的基础上留住人才、培养人才、用好人才，发挥人才投身党的伟大事业、全心全意为人民服务的示范带头作用，提高基层党组织的执行力，巩固党的执政地位。
（2）依法自治，发挥村民委员会的作用。村民会议是村民自治中的最高权力形式，村民委员会是村民会议的执行机构，在法理上有其重要的地位和作用，在现实治理过程中扮演着非常重要的角色。要在法律的框架内，完善村规民约等群众性自治规章，健全村级事务管理制度，化解村民生产生活中的各种纠纷，承担起依法自治、经济发展、社会稳定、村风文明、生态良好五重责任，负责把生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的五大任务，想明白、讲明白、干明白，使之变成村民的福祉和实惠。
3.提升农民主体意识，培养自主、包容两种精神
农民的主体意识不高，严重影响了村民自治制度设计的预期效果。因此，花大气力、多渠道提高农民的主体意识，已经成为社会的共识。
（1）改善农民生存状况，提振农民的自信心和主体意识。中国长期的“二元结构”，客观上造成了城乡差距以及工农收入及生存状况的较大差异。较低的经济收入直接影响着农民的生活质量和参与社会事务管理的信心，当家作主的主体意识受到冲击，从而最终导致村级治理的制度设计不能很好发挥作用。所以，要努力发展农村经济，改善农民生存状况，提高农民收入水平，刺激农民向更高的需求层次迈进。要逐步培育农民的民主意识、维权意识、公共意识，避免农民为了一条烟、一瓶酒而出卖自己民利的现象，鼓励农民积极参与村级公共事务管理，承担村务管理义务，维护村民自治秩序，推动村级治理真正走入复合治理的轨道，并有效发挥村民主体要素作用，促进治理要素的良性互动，取得良好的治理成效。
（2）加强宣传教育引导，培养农民的包容精神。各级党组织和政府部门，要加强宣传舆论引导和网络文化宣传，积极开展社会教化活动，通过各种方式把社会主旋律、主基调、主方向、主流价值观、主要规范标准深入到农民心中，可以用农民喜闻乐见的表现形式，寓教于乐，在教育、教化中培养社会主义新型农民的道德情操、素质技能和宽厚包容的社会心态以及自强不息的人文精神。
（3）强化制度建设，创新社会管理。健全完善维护农民各项权益的法规政策，保障农民在村级治理过程中的各项权利。
4.扶持发展民间组织，拓展市场、第三方参与两大救济通道
这里所指的民间组织，是指依法由社会个人发起并成立的政府组织以外的各种社会组织。这些组织往往定位于某一服务领域，开展针对性的义务服务或有偿服务，完成党组织、政府组织不能完成的任务。民间组织相对于党组织、政府、村民自治组织而言是第三方服务组织。在市场经济条件下，市场规律引领着资金和消费按照供求关系和价值规律运转，有限政府的有限性给市场让渡出一定的服务空间，由此第三方服务就应运而生，并且发挥着重要的调节和社会作用。这些作用是在中国特色社会主义市场经济规律的驱动下自发完成的，并且作为复合治理要素的重要组成部分，至少发挥着四个方面的功用。
（1）补台上位。当政府或政府性组织不能提供公共服务时，民间组织及时补台上位，有效弥补主渠道功能缺失。
（2）竞争提升。当民间组织的服务产品与政府性组织提供的服务产品相同，就存在竞争择优，这样，民间组织就会监督政府的运作和服务的质量，也有效提升自身的服务能力和水平，达到共同提高的效果。
（3）盘活流通。民间组织的灵活性和自主性特点，使其便于融合社会资本，把农民由单个经济人转化为组织经济人，从而在村级治理中扮演更为重要的角色，发挥更加重要的作用。这样，通过资本的流通，整合公共服务产品和流通，进而盘活社会流通，形成真正意义上的多元参与村级治理的格局。
（4）减低风险成本。从政府来看，每项治理措施的实施都有一定的风险成本。如果可以通过市场让第三方服务组织做起来的事情，就交给市场来做，这样无疑会大大降低行政成本，提高行政效能。而第三方组织也会紧紧抓住市场需求提供优质服务产品，以换取合法报酬，由此，不仅带动了就业，也降低了社会治理的成本。
注释
①徐勇：《民主化进程中的政府主动性：对四川达州村民自治示范活动的调查与思考》，《战略与管理》1997年第3期。②复合治理理论是指多种要素按照不同权重和定位，共同参与治理过程并扮演不同角色，有机弥补单一要素的不足而达到预期治理效果的思维方式与实践设计。③贺雪峰：《民主化进程中的乡村关系》，《河北师范大学学报》(哲学社会科学版)2001年第1期。
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为进一步夯实综合治理基层基础工作，切实筑牢维护社会稳定“第一道防线”，镇党委决定在全镇深入开展社会治安综合治理“五星级”村创建话动，现制订如下实施意见。
一、指导思想
坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕全市政法工作“基层基础建设提升年”的工作要求和建设“平安”的总体部署，以加强基层基础建设为重点，以提高防范处置能力为主线，以增强人民群众安全感为目标，深入开展社会治安综合治理“五星级”村创建活动，不断提升综治创建水平，为保障和促进全镇经济社会又好又快发展营造和谐稳定的环境。
二、工作目标
社会治安综合治理“五星级”村创建的目标是：2014年底全镇“五星级”村达到总数的60%以上；2011年底达到80%以上。
三、创建标准
五星级村创建活动坚持重在治本的方针，以解决群众反映强烈、社会普遍关注、影响社会稳定的五个方面问题作为重点，每一颗“星”对应一个“无”，具体标准如下：
无活动：
（1）辖区内无组织窝点，无人员，无活动；
（2）辖区内已转化和脱离的人员接茬帮教措施到位，落实率达100%；
（3）定期开展宣传教育活动，反警示教育深入人心。
2、无涉毒人员
（1）辖区内无吸毒人员，无制毒、贩毒，无非法种植原植物。辖区戒毒、康复人员帮教管控措施落实；
（2）每年组织开展2次以上禁毒宣传教育活动，有固定禁毒宣传栏，居民对的危害和相关知识的知晓率达80%以上；
（3）辖区内娱乐场所、宾馆、出租房禁毒告知承诺书签订率达100%，场所业主及从业人员对常识知晓率达100%。
3、无越级上访：
（1）村（社区）调委会组织健全，调解室建设规范，工作开展正常；
（2）建立完善“三排查”工作机制，每半月开展一次矛盾纠纷排查调处活动，做到发现在早、控制在小、处置在好，无矛盾纠纷出村（社区）；
（3）对辖区重点人员落实包保措施，无越级上访、非正常上访和群体性事件。
4、无安全事故：
（1）积极开展平安家庭等创建活动，做到有部署、有活动、有检查；
（2）组织开展形式多样的安全教育活动，增加群众的安全防范意识；
（3）落实安全防范措施，无致人重伤、死亡或造成较大社会影响的安全事故。
5、无刑事犯罪：
（1）村（社区）综治办、警务室建设达到要求，做到有办公用房、有工作人员、有活动经费、有规章制度，形成集治安防范、纠纷调解、社区矫正、安置帮教、预防青少年犯罪、法制宣传、禁毒、反于一体的工作格局；
（2）建立治安中心户长制度，积极开展治安巡逻活动，预防违法犯罪活动的发生，年内本辖区常住、暂住人口无犯罪和辖区内无刑事案件；
（3）积极开展法制宣传教育活动，切实增强群众法制意识，辖区人员无犯罪行为。
四、考核奖惩
社会治安综合治理“五星级”村考核与平安村创建活动一并进行，实行申报制，由村自评申报，镇综治办组织考核验收，镇综治办考核审定。考核验收合格达到“五星级”标准的，且平安村考核合格的，由区综治委命名为五星级村(社区)。
为充分调动村干部的创建工作积极性，实行社会治安综合治理五星级村创建工作绩效与村干部报酬挂钩制度。全镇所有的村年内必须创成三星级以上的村。对创成五星级的村，村党(总)支部书记、村委会主任、村综治办主任，年终由镇人民政府实行一次性奖励。
五、工作要求
1．加强领导，强力推进。社会治安综合治理“五星级”村创建活动是一项加强基层基础建设、深化平安罡杨建设的重要工作，由镇综治委牵头协调并组织实施，各村具体开展。要结合当地实际，认真研究制订创建实施意见，促进创建工作深入开展。
2．以点带面，全面推广。镇综治委将在去年创建的基础上，选择一批村作为重点，对照标准，精心培植，认真总结，形成典型。通过召开现场会、观摩会等有效形式，在全镇进行推广，不断扩大创建工作覆盖面。
关键词：学科 “三农” 马克思主义中国化 思想政治理论课
一、马克思主义理论一级学科的建立
大学生的思想政治素质关系到国家和民族的未来，高校思想政治理论课是提高大学生思想政治素质的主渠道，因此对大学生进行系统的马克思主义理论教育便成为高校的一项重要任务。这一任务随着国家经济社会和高等教育事业的发展日益显得重要。为此，马克思主义理论一级学科应运而生。马克思主义理论一级学科的建立不仅会优化高校思想政治理论课这一主渠道，而且会有助于更好地完成这项重要任务。诚然，不能把马克思主义理论学科建设简单地等同于思想政治理论课建设，但也不能囿于学科建设是从事理论研究，而忽视理论教育所从事的理论普及工作。学科建设固然是着力于理论上的提升，但理论工作本身的特性、特点和发展的规律性要求我们，紧密结合理论教育的实际，为理论教育服务，不仅不会影响理论品位的提高，而且是促进理论进一步发展的重要途径。因此，理论要真正发挥作用，就需要重视理论教育和理论普及，这是理论的本性使然，是理论发展的规律使然。
马克思主义作为一级学科来建设，使其与思想政治理论课形成了更为紧密的关系。这一紧密关系的形成，是一个相互受益并获得双赢的过程。在这种紧密关系中，思想政治理论课将不断得到学科建设的有力支撑，同时，学科建设为思想政治理论课服务的过程，又会有力地促进马克思主义理论学科自身的发展。思想政治理论课建设既不会影响和限制马克思主义理论一级学科的发展，也不会降低马克思主义理论一级学科建设的水平。恰恰相反，密切关注思想政治理论课建设的需要，为思想政治理论课提供研究成果和适用的人才，将会进一步丰富马克思主义理论一级学科建设的内容，优化人才培养模式，拓宽用人渠道，夯实学科建设的基础；思想政治理论课的效果也是马克思主义理论一级学科建设成就和水平的重要体现。总之，通过双向对接，二者会相互促进 、相辅相成、相得益彰，使马克思主义理论一级学科和思想政治理论课建设得以更好更快地发展。
二、“三农”问题的提出
“三农”指农村、农业和农民；而“三农”问题则特指中国大陆的农村问题、农业问题和农民问题所引发的社会问题，包括贫富悬殊及流动人口等。
农民问题：是“三农”的核心问题，表现为农民收入低，增收难，城乡居民贫富差距大，实质就是农民的权利得不到保障。
农村问题：集中表现为农村面貌落后，经济不发达。
农业问题：集中表现为农民种田不赚钱，产业化程度低。
自改革开放以来，中国农村实行的是统分结合的家庭联产承包责任制，由此开始推动农村产业化的进程。然而，第一产业的发展却始终远不及第二与第三产业。农民种田没有足够的收入，便开始出现农民进城打工的现象，由于城市不能提供足够的就业岗位，从而形成了大量集聚在城市却无工可做的农民工群体。随之而来的是农民生产积极性持续下降，农业投入开始减少，导致更多的农民进城“找工作”，形成恶性循环。因为农业发展的优劣直接影响国民经济，而且农村人口占中国总人口的3/4，其生活状况成为中国人总体生活状况的最主要反映，农村能否尽快发展便成为中国社会主义现代化建设的关键。“三农”问题也就成为当前中国社会的突出问题。
对于“三农”问题的研究和学习需要循着这样一个逻辑框架：
从时代背景着眼认识“三农”问题，全面解决“三农'问题，需要大视野和大手笔，“三农”问题的解决是一个从传统农业社会向现代工业社会的转变过程.。这一发展循着“（1）城镇化—（2）工业化—（3）现代化”的基本行程，其中“城镇化”是这一发展转变的原动力。要将这三个层面与“三农”问题放在一起思考。首先要了解传统农业社会。从内容来看，要认识两点：传统农村和传统农民。
中国作为一个以农立国的发展中大国，传统农村社会的乡土特点十分突出，乡是农民世代栖息的地方，土（即生产资料）是农民谋生的基本手段和方式。经济活动的相对固定性决定了农民祖辈落脚于乡村，拓荒耕地。生于土地，长于土地，世代繁衍，终老于土地。传统农村的社区性质和农业生产方式紧密相连。为此，了解中国传统农村社区，就需要从传统社会的农业开始。这可成为高校思想政治理论课“史”与“论”结合的切入点。
三、思想政治理论课中的“三农”问题
“马克思主义中国化研究”重在研究和阐明：马克思列宁主义在中国传播和扎根、结果的历史条件、马克思主义中国化不断与时俱进的历史进程，以及在这一进程中形成的与时俱进的理论成果。
现行高校思想政治理论课的四门课程即“马克思主义基本原理概论”、“毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表'重要思想概论”、“中国近现代史纲要”、“思想道德修养与法律修养”均可涉及“三农”问题。首先在马克思主义经典著作里，马克思、恩格斯、列宁都有关于农民问题的论述。尽管有人说，作为一本教科书不必须有相关内容，但笔者认为，既然“三农”问题对中国特色社会主义建设来说非常重要，还是可以在“马克思主义基本原理概论”中的“政治经济学”与“科学社会主义”两部分的内容中有所反映的。如恩格斯在《法德农民问题》中，系统阐述农业、农村、农民问题时，特别强调工农联盟在国家政权中的极端重要性；列宁制定新经济政策解决农民问题开创了苏联社会主义初期的建设道路；斯大林没有解决好农民问题，是苏联模式最终失败的一个重要原因等内容完全可以写进教材或教案。这其中，《法德农民问题》是恩格斯晚年长期研究农民问题的卓越成果。这部著作，对指导当时农民运动起了重要作用，同时也为今天的无产阶级政党正确解决农民问题提供了思想理论基础。 正如恩格斯所说，资产阶级的和反动的政党，对目前社会主义者突然到处都把农民问题提上了议事日程，感到非常惊奇。按理说，我们倒应该对这件事情没有早已发生而感到惊奇。从爱尔兰到西西里，从安达卢西亚到俄罗斯和保加利亚，农民到处都是人口、生产和政治力量的非常重要的因素。
对于“毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表'重要思想概论”来说， 尽管毛泽东本人没有明确提出建设新农村的概念，但从他的有关论述、文稿及在他指导下形成的一系列文件和指示中，仍大体勾勒出了他对社会主义新农村建设的基本思想。毛泽东一生关注农业、农村和农民问题，为此进行了大量卓有成效的探索，这是我们在高校思想政治理论课教学中必须加以阐释的宝贵精神财富。要注意研究和引用、介绍毛泽东当年开辟中国农业合作化道路的基本经验，讲明农业生产资料的所有制问题对于建设社会主义新农村的意义。毛泽东特别强调动员一切可以动员的力量支援农村建设。这些可贵的探索与设想，都可以成为我们在授课时引用的精粹。此外，邓小平、江泽民、胡锦涛同志对“三农”问题的大量讲话、指示和文章也是“毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表'重要思想概论”的应有内容。如邓小平同志立足于中国是个农业大国，农村经济比较落后，农民占绝大多数的实际国情，深刻指出，中国的稳定与发展，首先取决于农村，我们制定政策规划蓝图，必须考虑农业、农村和农民问题。江泽民同志则指出要始终明确一个重要的指导思想，就是要巩固和加强农业的基础地位，加快农村经济的发展。胡锦涛同志多次对“三农”问题进行深入调研并对新形势下推进农村改革发展作出重要指示，要求各级领导要坚持把解决好“三农”问题作为各项工作的重中之重，放在经济社会发展全局的首要位置。毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛关于“三农”问题的论述都是我们高校思想政治理论课教学讲授“三农“问题的“纲”和“灵魂”，是需要写进“毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表'重要思想概论” 之中的。“中国近现代史纲要” 可以从中国近现代的农民革命和农民战争上入手来阐释中国“三农”问题的由来和发展。有人说，在“思想道德修养与法律修养”的教学中很难讲“三农”问题，实际上并不尽然。如第一章“追求远大理想坚定崇高信念”旨在帮助大学生树立中国特色社会主义的共同理想，如何在社会主义现代化建设的实践中坚持个人理想与社会理想的统一，志存高远、脚踏实地，化理想为现实。立足于国情谈理想就是从现实出发，这个国情和现实便是“一穷二白”的农业大国。再如，“思想道德修养和法律基础”课作为一门用马克思主义理论指导大学生成长成才的课程，在教学大纲的设计以及教育教学过程中，既要向大学生进行系统的理论教育，强调知识的系统性、理论的科学性和完整性，又要强调在理论逻辑中凸显问题意识，坚持理论联系实际，贴近实际、贴近生活、贴近学生。要紧紧围绕大学生成长成才过程中所出现的重大问题，重点解决当代大学生的价值取向、理想信念、爱国主义、诚实守信、社会责任感、艰苦奋斗、团结协作和心理健康等问题，强调切合大学生的思想实际，切实解决大学生所面临的实际问题，真正体现“思想道德修养和法律基础”课教育教学的针对性、实效性和吸引力、感染力。“三贴近”当然离不开贴近“三农”问题。
总之，现行高校思想政治理论课的四门课程都与“三农”问题有着不解之缘，都需要对“三农”问题从自身的课程特点出发加以阐述。但在讲授中要注意：1要处理好现行教材与教案的关系，处理好教材中有“三农”内容的和教材中无“三农”内容的课程间的关系，教材中有“三农”内容的 ，是要写进教案展开阐释的，并要注意其它教材中的“三农”问题是从何种角度讲的，要体现本课程的层面；教材中没有涉及“三农”内容的要讲，也可写进教案，但需注意入手与着眼点，切忌重复其它教材的内容。2、要贯彻“论从史出”的原则。结合自身的课程特点，从事实（史）中讲道理（论）。从四门课程的总体来看，“三农”的发展“史”主要由“中国近现代史纲要”来体现。 3、四门课中关于“三农”的内容要有逻辑递进关系：既可以时间在先为序，也可以逻辑在先为序；各门课程中的“三农”内容要有所侧重。实践表明：万丈高楼需从平地起，通过高校思想政治理论课的不断充实和完善，是一定会大大促进马克思主义理论一级学科建设和发展的。
主要参考文献：
1、 《马克思主义经典著作选读》人民出版社 2000
2、《毛泽东思想基本著作选读》 人民出版社 2001
3、何萍、李维武等. 马克思主义中国化探讨. 人民出版社，2002.
4、丁俊萍. 中国化的马克思主义. 武汉大学出版社，2003.
村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，制定通过的实行村民自治的综合性规范，也可以说是村民自治中层次最高、结构最完整的一种村规民约，被形象地称之为“小宪法”。村规民约也是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，讨论制定的某一方面的行为规范。
我国宪法规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”村民自治中的“村民自治章程、村规民约”，就是宪法这一规定中“各种守则、公约”的具体形式。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：要“全面推进村级民主管理。依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务。”
二、村民自治章程和村规民约的内容
1.村民自治章程的内容。从各地制定的村民自治章程来看，主要有以下一些内容：
一是村级组织方面。包括村民会议和村民代表会议的组成、职权和会议制度；村民委员会的具体产生办法、职责、工作制度和下设工作机构；村民小组的划分和村民小组长的产生办法和职责；村干部的行为规范；村民委员会同村党支部、集体经济组织的关系等。
二是村民的权利和义务方面。村民在村民自治活动中，享有的权利，如选举权、罢免权、监督权、知情权、批评建议权等；应当履行的义务，如遵纪守法、遵守自治章程和村规民约等。
三是经济管理方面。包括劳动积累、土地管理、承包费的收取使用、生产服务、财务管理、村办企业管理办法等。四是社会秩序和精神文明建设方面。包括社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育等等。
2.村规民约的内容。各地制定的村规民约的种类很多，内容十分广泛，涉及农村基层社会生活的各个方面，主要有以下一些：
一是维护生产秩序方面的。农村实行家庭承包经营后，有些事情政府不便管，也管不了、管不好，需要由村民自己采用村规民约的形式加强管理。如封山育林、护山护林，保护水利设施、合理用水，禁止乱放家禽、牲畜，禁止滥砍乱伐，保护生态环境等。
二是维护社会治安方面的。我国地域辽阔，村民居住分散，公安机关的管理难以顾及。再加上一些人法律知识缺乏，法制观念淡漠，肆意扰乱社会秩序。因此，很多村针对这种情况制定了村规民约，如遵纪守法、不偷盗、不赌博、不吸毒、不打架斗殴，维护社会公共秩序。
三是履行法律义务方面的内容。如依法按时交粮、纳税、响应国家号召服兵役，实行计划生育，爱护公物、爱护集体财产，并履行其他应尽的义务。
四是精神文明建设方面的内容。如提倡热爱祖国、热爱共产党、热爱社会主义、热爱劳动；讲礼貌、尊老爱幼、团结互助，帮助困难户，不虐待老人、妇女和儿童；讲文明、讲卫生，搞好环境美化绿化；学科学、学文化、移风易俗，反对封建迷信；积极参加各种公益活动。
三、村民自治章程和村规民约的制定
村民自治章程和村规民约都由村民会议制定通过。两者虽然在内容上有所不同，但在制定程序上大体相同，一般要经过以下几个程序：
第一，调查研究，提出需要规范的内容和解决的问题。村民委员会根据本村的实际情况，针对需要解决的实际问题和村民群众普遍关心的事项以及与本村发展和建设密切相关的问题，通过调查研究，广泛征求意见，提出村民自治章程需要规定的内容，确定在哪些方面制定村规民约。
第二，集中意见，拟定草案。就提出的问题和事项，发动村民广泛讨论提出意见，并集中上报村民委员会。村民委员会根据村民意见，拟定出本村的村民自治章程和村规民约草稿，再发给村民征求意见。
第三，提交村民大会审议通过。在审议讨论过程中，要根据村民的讨论意见，作进一步的修改完善，然后交付表决，以到会人数的过半数通过。对一些分歧比较大的问题，可以暂不规定，待成熟之后再补充完善。
第四，公布。村民自治章程和村规民约通过后，应当以适当的形式公布，可以印发各家各户；也可以张贴公布；甚至可以刻写在石碑上。同时还要按规定报乡镇政府备案，接受监督。
村民自治章程和村规民约制定之后，也不是一成不变的，在保持其相对稳定的同时，还需要根据实际情况，适时修订、完善。制定和修改村民自治章程和村规民约，要充分发扬民主，从实际出发。村民自治章程和村规民约是每个村民在日常生产生活中必须遵守和执行的行为规范。只有充分发扬民主，从村民中来，到村民中去，才能广泛征求群众意见，真正反映全体村民的共同利益和愿望。按照民主的程序和原则制定，不仅能集中全体村民的智慧和力量，制定出具体切实可行、科学合理的规范；而且可以调动村民参加自治的积极性，自觉自愿地遵守执行，使其成为名符其实的“民约”、“章程”。在以往的实践中，个别地方在制定村规民约时，少数村干部脱离群众，闭门造车，自行制定条文，或者是由上级政府统一提出条文内容，群众只是简单举手通过，把村规民约变成了“官约”，使村规民约徒有其名，流于形式，严重挫伤了群众自治的积极性。
四、村民自治章程和村规民约不得同宪法、法律、法规和国家政策相抵触
村民自治章程和村规民约应当符合宪法、法律、法规和国家政策的规定，不得与之相抵触。以下情况属于抵触：
（1）与宪法、法律、法规和国家政策的规定相反；
（2）与宪法、法律、法规和国家政策的精神和宗旨相违背；
（3）超越了村民自治章程和村规民约的权限范围；
一、重要意义
近年来，我乡通过开展农村先进性教育活动和农村基层组织“强班子、树正气、促发展”主题教育，以及“住村联心”工作的开展，村级民主管理制度进一步完善，村民自治水平不断提升。但随着改革的深入和形势的发展，面对新农村建设目标和广大群众的要求，村级民主管理还面临许多新矛盾、新问题。全面推进以“契约化管理、程序化运作、长效性推进”为主要内容的村级民主管理规范化工作，对于深入贯彻“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，加快建设社会主义新农村，构建和谐农村；对于进一步转变基层管理理念和方式，提高农村基层党组织的执政能力，理顺村“两委”关系，规范村级组织在村务活动中的行为，进一步健全村党支部领导下的充满活力的村民自治体制；对于加快基层民主政治建设，切实保障农民的民主政治权利，实现“管理民主”的新农村建设要求；对于巩固和发展农村先进性教育活动成果，深化“住村联心”工作，促进农村改革、发展和稳定等都具有十分重大的意义。
二、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统揽全局，依据《中国共产程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、法规及有关政策，大胆探索，勇于实践，打破农村现有传统管理模式，依法治村，依规办事，推行村务契约化管理，建立起权责明确、决策民主、管理科学、监督有力、运作规范的村党支部领导下的村民自治体制，推进农村基层民主政治建设，为构建“和谐农村”和推动新农村建设提供组织保障。
三、目标任务
以构建充满活力的村民自治体制、打造和谐村级组织为出发点和落脚点，以强化村党支部的领导权、确保村民的知情权、落实村民的参与权、保障村民的决策权、完善村民的监督权为核心内容，创新村级民主管理新模式。
1、强化村党支部的领导权。村党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心，农村民主必须置于村党支部的领导下进行。在村务管理中，村党支部要通过筛选确定村经济社会发展重要事项、引导协调其他村级组织落实决议、组织全体党员干部带头执行决议、检查评议决议执行情况等4个环节落实好领导权。要建立健全村级班子高效和谐运转机制。建立村“两委”定期集中办公制度，通过集体议事、集中审批、分析民情、便民服务，为村级组织搭建学习交流、民主决策、村务公开、沟通民情、服务群众等五大平台。以树立党组织和党员新形象为目标，建立党员干部责任乡制度，做到在为群众提供良好服务的过程中凝聚群众、团结群众。深化“好村官、好搭档”评选表彰活动，引导和推动村级班子建设。
2、确保村民的知情权。
（1）党务村务财务公开化。凡是涉及村民切实利益的事项及村级重大事项都必须向村民公开。村务公开的重点是财务公开。要建立健全公开内容真实完整、公开程序公正规范、公开方式及时长效的财务公开制度。公开内容上，做到村级所有收支、资产负债、债权债务逐项逐笔明细公开，财务计划、承包合同、分配方案等逐项公开。公开形式上，设置便于群众观看、设施牢固的固定公开栏，财务公开表上墙公开，并积极创新有效公开载体。公开时间上，做到按季公开，收支金额大、往来频繁的村实行按月公开，涉及土地征用补偿及分配、村内“一事一议”筹资筹劳、粮食直补等关系农民切身利益的重大事项做到随时公开。
（2）情况通报制度化。至少每季召开一次党员大会，每季一次村民代表大会，每年至少两次村务恳谈会，把村里已做的和想做的事情一一向党员村民通报，并交流和反馈有关意见。
（3）制度程序化。民主管理程序必须上墙，让村民了解掌握。同时完善民主管理制度，汇编成《民主管理手册》，分发给村民。
3、落实村民的参与权。
（1）实行事前意见征求制度。村两委在确定村重大事项时，要广泛征求村民意见，特别是党员、村民代表的意见，经收集梳理汇总后，村两委依据多数村民的意见提出初步方案，再提交党员和村民代表大会讨论，决定后公告。对提出意见建议的村民代表要及时进行反馈，做好解释说明。
（2）推行“1+1”联系农户制度（1名党员和1名村民代表联系5-10户左右农户）和村干部夜访农户制度。以此作为经常性地征求群众意见建议的绿色通道。
（3）重大村务听证会制度。在重大村务决策前，必须召开民主听证会。凡年满18周岁以上村民均可自主参加并可以发表与议题有关的意见建议，吸收意见修正方案后再进行表决。对多数到会村民不赞同的议题，不再提交村民代表大会表决。
4、保障村民的决策权。
（1）村两委议事制度。按照先党内后党外，先党员后群众的民主集中制原则，村日常事务由村两委联席会议研究确定，决定内容向党员大会和村民代表会议通报并公告。涉及村民利益的事情，按照民主管理的规定，由村两委联席会议讨论提出初步方案，经村民代表大会表决后确定。
（2）重大村务表决制度。凡涉及村民利益的事项，都要通过每户征求意见、“1+1”联系农户制度和上门走访等形式，广泛征求村民意见。在此基础上，村两委提出初步处置方案，然后召开民主听证会，充分听取村民意见，村两委修正方案后由党员大会讨论，再提交村民代表会议表决通过，最后在村务公开栏公开。
（3）实行决策责任追究制度。因村干部违反程序，给村集体和群众造成负面影响或损失的实行责任追究。对违规行为较轻的给予批评教育，并向全体党员、村民代表作出书面检讨；对违规行为造成损失和影响严重的，由责任人承担相应的经济赔偿，组织上给予组织处置和纪律处分；触犯法律法规的，将依法追究其法律责任。
5、完善村民的监督权。
（1）规范监督内容。村级财务监督内容涉及集体资产管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的发包、集体的债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用情况等。工程招投标监督内容包括工程招投标管理细则执行情况、工程质量和工程变更情况、工程验收及工程预决算情况等。另外，实行绩廉承诺制度，村干部误工报酬村民评议制度和工作报告制度，监督评议村干部的业绩和廉洁等情况。监督和评议结果当场公开并在公开栏公示，接受全体村民的监督。
（2）规范监督网络。村两委要建立健全村务公开监督小组、民主理财小组、招投标领导小组，做到监督事前化、民主化、系统化、网络化。
（3）规范管理监督。特别是对村级财务监督，实行“六统一”。即：①统一制度，以乡镇、街道为单位统一制定村级财务管理制度；②统一票据，村级各项收入、支出必须统一使用合法、有效票据，杜绝非法票据；③统一审核，所有票据须经村民主理财小组审核盖章后，由村财务负责人签批后再送乡村级财务会计委托人审核；④统一公开时间，统一于次月10日前为公开期；⑤统一公开内容，由乡财务室按时提供公开内容，一式二份，一份作公开用，一份交村务公开监督小组备查；⑥统一建档，由乡财务室统一收集、整理、审核、反馈、归档。
四、方法步骤
（一）宣传发动阶段（**年5月）
1、进行动员部署。乡里召开村级民主管理规范化工作动员会，进行全面动员部署。各村要召开动员大会，村主要负责同志要亲自作动员讲话。动员时要阐明推进村级民主管理规范化工作的重大意义、指导思想、重点内容、方法步骤；要联系本村实际，对推进村级民主管理规范化工作进行全面部署。
2、制定实施方案。各村要根据乡党委实施意见要求，结合本地实际，制定出推进村级民主管理规范化工作实施方案，并上报**村级民主管理规范化工作领导小组办公室。
3、进行学习培训。集中一定时间，采取多种形式，组织各村党员、干部、群众深入学习《中国共产程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省村级财务管理规范化建设意见》及《**规范村级组织工作指导意见》，深化对推进村级民主管理规范化工作重要性必要性的认识，克服各种厌倦思想和畏难情绪，增强做好工作的责任感和自觉性，为各项工作的开展奠定良好的思想基础。
（二）组织实施阶段（**年6月-8月）
1、进行制度疏理。各村要组织力量，摸清各村底数，对各类制度进行疏理，指导制定各式契约文本。
2、实行村务契约化管理。村事务契约化管理的内容，主要有以下9个方面：
（1）财务管理。包括财务计划、收支和分配，集体债权、债务，村干部工资、误工补贴、公费投保，种粮直补，救灾、扶贫、助残等款物的接收、发放，村主要负责人离任审计等。
（2）集体资产承包。包括集体企业、机械设备、厂房、水利设施等集体资产和各类资源的处置、承租、承包及经营等。
（3）土地承包管理。包括土地承包方案的制定和落实，机动地、“四荒”地承包，土地征用及拆迁补偿，失地农民的安置和社会保障等。
（4）村庄规划和建房管理。
（5）政务决策。包括村重大事项的决策，村经济社会发展规划、年度工作计划和目标的制定实施，村干部承诺事项等。
（6）公共事务管理。包括执行计划生育政策，文明户、五好家庭的评创，村民户籍变更，抚养赡养，公墓及丧葬管理等。
（7）社会治安。包括村综治组织工作制度的制定落实，纠纷调处，“两口一屋”（流动人口、暂住人口、出租房屋）的管理，家庭成员的管理等。
（8）社会公益事业。包括集资筹资修路、安装自来水等。
（9）其他涉及群众切身利益的重大事项和热点问题。
契约化管理的形式主要有合同、协议、纪要等。一般情况下，涉及土地、集体资产、企业承包内容，与群众经济利益密切相关，群众普遍关注的重要村务，可采用合同的形式；涉及建房管理、公共事务、社会道德、公益事业、治安防范等内容的，可采用协议的形式；涉及村全局性重大事项决策、经济社会发展规划、村干部使用管理等政务决策方面内容的，可采用纪要的形式。每一项事务具体采用哪种契约形式，可以村为主，分门别类制定出统一规范的契约文本，各村根据具体村事务的实际需要，因事、因地制宜，在统一制定的文本基础上进行增删取舍、个案选择，采用最适合的形式。
3、完善议事流程。依据村务的不同内容制定五套操作流程。具体流程如下：
（1）年度规划、重大政策、工程项目：征求村民意见收集梳理意见村两委会提出初步方案民主听证党员大会讨论村民代表会议表决村务公开。
（2）集体资产经营：①非大额度：村两委会提出意见党员大会通报村民代表通报村务公开；②大额度：村两委会提出意见党员大会讨论村民代表讨论村民代表会议表决村务公开。（注：非大额度指收支1万元以下项目。承包经营方案和10万元及以上集体资产经营项目要进行民主听证。）
（3）村干部误工补贴：村两委会提出方案村民代表表决党员、村民评议当场公布评议结果村务公开。
（4）招投标：招投标领导小组提出方案村理财小组、监督小组、村民代表讨论民主听证党员大会讨论村民代表表决公告投标签订合同村务公开。（注：招投标具体工作参照《**招投标市场交易管理办法（试行）》，项目实施后由监督小组全程监督，待工程验收后提出决算方案向党员、村民代表通报，再村务公开。）
（5）财务审批：合法原始凭证由经手人、证明人签字理财小组审核审批人签字出纳报销乡财务监督核算财务公开。
4、编制《村级民主管理手册》。对各村村规民约及各类制度进行完善。并为每户编制《村级民主管理手册》。
（三）深化提高阶段（**年9月—10月）
1、认真抓好“回头看”。工作告一段落后，各村要进行一次“回头看”，进一步征求意见建议，进行查漏补缺。
2、做好总结深化工作。认真做好经验总结、资料归档等工作，接受村级民主管理规范化工作领导小组办公室的考核验收。
五、工作要求
1、精心组织，加强领导。推进村级民主管理规范化工作在乡党委、政府的统一领导下，由乡党委牵头，乡纪委、民政办、农村工作办公、司法所等有关人员组成村级民主管理规范化工作领导小组办公室，负责全乡面上的指导和日常工作。各村要高度重视，成立相应的工作机构，落实村支部书记是第一责任人、村主任是直接责任人的工作机制，成立相应的组织机构，确定专人组织实施，层层落实责任，为村级民主管理规范化工作的顺利推行提供坚实的组织保证。
2、坚持原则，稳步推进。推进村级民主管理规范化工作，要坚持合法性原则、民主性原则、实效性原则、公开性原则，形成一个权责明确、有机统一、高效运转的权力架构，使村务管理步入规范化、制度化轨道。在具体工作中，要充分发挥村党支部的主导作用，理顺村“两委”关系，密切党群干群关系，提升村级党组织的威信，激发村级组织活力；要明确村民的主体地位，让村民积极参与，激活新农村建设的活力，促进农村社会和谐；要充分发挥“住村联心”干部的指导作用，把推进村级民主管理规范化工作作为深化“住村联心”工作的有效载体来落实，确保该项制度进一步落到实处。
今日此次会议，首要是贯彻落实全市村容村貌整治试点村任务会议精力，发动全县上下敏捷举动起来，具体完成试点村村容村貌整治任务义务。方才，杜县长传达了《县村容村貌整治试点村施行方案》，明白了试点村综合整治任务的目的义务和详细要求。最终，楚书记还要作主要讲话，但愿同志们深入体会，仔细抓好落实。下面，就试点村整治任务，我讲三点意见。
一、高度注重，充沛看法展开村容村貌整治的主要意义
乡村是农人出产生涯的家园，“村容整洁”是新乡村建立的主要内容，也是广阔农人的急迫愿望，搞好村容村貌整治，关于深化贯彻落实科学开展观、促进城乡协调开展、加速具体建立小康社会历程具有主要意义。
（一）搞好村容村貌整治是推进新乡村建立的主要行动。县委、县当局高度注重新乡村建立任务，近年来，依照“出产开展、生涯裕如、乡风文明、村容整洁、治理民主”的要求，我县科学规划、以点带面、稳步推进新乡村建立，乡村出产生涯前提不时改善，村容村貌也发作了一些转变。但从全体上看，乡村根底建立还比拟单薄，脏乱差问题还比拟凸起。渣滓乱倒、污水乱流、粪土乱堆、杂物乱放成为大大都乡村的遍及景象，甚至在一些经济开展较好的村庄，固然农人敷裕了，新房建得很美丽，但因为无视了村庄建立与治理，村庄情况存在分歧水平的脏乱差景象。假如不积极地加以指导和标准，即便农业持续丰盈、农人持续增收，农人的寓居情况也很可贵到改善，城乡情况反差将越来越大。依照新乡村建立统筹城乡开展、推进城乡一体化的要求，各级各部分要充沛看法村容村貌整治的主要意义，经过管理乡村寓居情况，出力改善出产生涯前提，进一步进步农人生涯质量和乡村文明水平，具体推进新乡村建立。
（二）搞好村容村貌整治是统筹城乡开展的实际需求。近年来，跟着工业化、城镇化的加速推进，城市建立一日千里，社区相貌面目一新。而长时间以来乡村大局部当地缺乏一致规划建立，农人房屋建立随意性大，乱搭乱建问题凸起，形成村庄无序开展，“只见新房，不见新村”。很多当地农人盲目沿公路建房，成为“公路村庄”，影响了交通，埋下了很多隐患，形成了很多“空心村”。还，乡村的根底设备、生态情况、公共效劳以及科技、教育、文明、卫生等社会事业相对滞后，假如这些差距不尽快减少、消弭，完成城乡经济社会开展一体化新格式就不克不及成为实际。为此，我们要实在依照中心统筹城乡开展的要求，将根底设备建立的重点转向乡村，进一步加大对乡村的投入，出力处理好村容村貌问题，促进城乡协调开展。
（三）搞好村容村貌整治是建立小康社会的内涵要求。当前，我县经济社会开展速度分明加速，综合实力明显加强、质量效益大幅提拔，尽快改动乡村掉队相貌，已成为进一步提拔我县全体形象和全体竞争力的急迫要求。党的十七大、十七届三中全会和本年的中心一号文件都对具体建立小康社会提出了新的更高的要求，还，中心财务支农投入的加大，也为我县增强乡村根底设备建立、搞好村容村貌整治任务供应了可贵的时机。各乡镇、各有关部分必然要掌握时机，顺势而为，站在全局的高度，全力抓好村容村貌整治任务，推进新乡村建立获得打破性发展。
二、凸起重点，确保完成村容村貌整治的各项任务义务
搞好村容村貌整治，义务艰难深重。连系我县实践，当时要实在抓好试点村庄情况卫生和重点路途沿线村庄综合整治，进一步优化乡村人居情况，改动乡村全体相貌。
（一）高规范抓好市级试点村的整治。
我县归入市级村容村貌整治试点的村庄有6个，这6个村庄的任务结果，可以说是我们此次试点村整治成效的标记，要严厉依照市方案的要求，确保达标。这里我首要强调5个重点：一是路途方面。村内主街道要做到沥青或水泥硬化，其它要到达砖渣硬面，确保村民出行便利。二是路灯亮化方面。当前村庄曾经装置有路灯的，要增强治理，到达亮化规范，尚未装置路灯的要依据实践状况分期施行。三是排水设备方面。村内首要街道要铺设排水沟，做到排水疏通。四是街道绿化方面。街道两旁的树木，要依照规划规范要求，进行补植完美。五是路途绿化方面。要依照绿化规范补植完美，悉数涂白。路肩边沟依照规范进行建筑完美，路途两侧及视野内不克不及有渣滓和违章修建。这6个村庄曾经有6个市直单元帮扶，在此根底上，我们也布置了6个县直单元进行分包，必然要搞好对接，竭尽全力，争夺建成全县村容村貌整治的“样板”。
（二）全力抓好县级和乡级试点村情况整治。
连系实践，我们确定了重点路途沿线的34个村庄、12个乡镇当局地点地的村庄、名优花木出产科技园区内的42个村庄为县级村容村貌整治试点村；还，依照《方案》要求，每个乡镇要择优选定3—5个村两委班子任务才能强、特征财产凸起、经济开展较快的村庄作为乡级试点村进行综合整治。连系我县实践，我以为，县乡两级试点村的整治任务应抓住三个重点：
一是出力抓好村庄情况卫生整治。要以村庄情况卫生整治为重点，积极组织群众管理柴草乱垛、棚圈乱搭、粪土乱堆、渣滓乱倒、污水乱泼、畜禽乱跑等问题。特殊是县乡路途上修建资料占道问题要重点处理。各乡镇要组织村民搞好卫生管理，具体清算村表里的积压渣滓，肃清河流、沟塘内多年蕴蓄的渣滓，捡拾村庄周边的白色污染，确保不留卫死活角；要连系路途建立，加大村庄排水水渠的建筑，从泉源上处理乡村生涯污水无序排放和村内积水问题；要具体整顿街道、胡同内争堆乱放的柴草、杂物、废旧修建资料，清算房前屋后的杂草和杂物；撤除修整私搭乱建、影响村容村貌的坍塌破房、残垣断壁；要积极指导农人养殖向村外集中，逐渐处理村民房屋与畜禽圈舍混同景象，发明划一洁净的生涯情况；要研讨制订卫发展效治理机制，变集中整治运动为群众参加、机制落实和常常化治理，培训指导群众逐渐构成优越的保洁习气，使整个村庄的情况卫生情况获得分明改观。各乡镇要树立责任制，分片包干，班子成员包区，机关干部包村，村干部包街道、包路段，组干部包户、包渣滓堆放点，明白清算规范，责任到人，定岗定责，限日整治。
二是出力抓好村庄绿化美化。充沛发扬我县花木财产的资本优势，依照“速生林围村、常绿树种上路、果品树种进院、闲置地盘建园”的准则，发起和组织广阔农人群众，普遍展开植树造林，有前提的村，要量体裁衣地建立一些供农人休闲健身的公共游园绿地。要依照生态效益和经济效益统筹的准则，在明白林权归属的前提下，发起农人鼎力栽种各类优质特征果树和经济价值较高的优秀乡土树种，在广阔乡村展示林木葱茏、桃红柳绿的田园风景，全力推进“生态”建立。
三是出力抓好言论宣传。广阔农人群众既是村庄整治运动的参加者,也是直接的受益者。要增强言论宣传，使农人群众看法到整治运动与自已亲身好处亲密相关，然后博得最广阔农人群众的积极支撑和自动参加。新闻媒体要发扬好言论导向效果，对整治运动进行集中宣传报道；要应用播送、电视、口号等多种方式，深化农户、深化群众，鼎力宣传报道好经历、好典型，起劲营建优越的社会气氛。要增强政策指导，有用带动和指导广阔农人由“要”变为“我要干”，用本人的聪明和双手建立美妙家园。要增强教育培训，积极展开各类文明创立运动，使广阔农人摒弃成规陋习，构成人人讲卫生、户户搞洁净的优越场面。
三、增强指导，强力推进村容村貌整治任务
各乡镇、各有关部分要把村容村貌综合整治任务摆上主要议事日程，作为本年促进民生改善的一件大事、实事来抓，力争整治任务早达标、早奏效。
（一）强化指导。各乡镇、各有关部分要把村容村貌试点整治作为近期推进新乡村建立的重点，实时把握任务进度，不时完美政策办法，协调停决实践问题。为增强这项任务，县里成立了由县纪委楚书记任组长，我和王县长、杜县长任副组长的指导小组，并设立了村容村貌整治任务指导小组办公室，办公室设在县农业局。各乡镇也要成立指导组织，详细担任试点村庄村容村貌综合整治的组织指导、批示协调，协助处理详细问题。有关部分要各司其职，各负其责，亲密共同，构成合力，自动与乡、村搞好对接，确保资金、项目、效劳三到位。
（二）明白职责。村容村貌整治试点村建立，执行“县指点、乡为主、村参加”的任务推进机制。县里首要担任整治任务的综合协调、催促指点、组织单元帮扶和项目资金的布置投入等；各乡镇担任整治任务的详细组织施行，包罗规划方案的制定；村里首要担任发动群众，义务投工投劳。县直抽调的81个对口帮扶单元要明白一名副职牵头，构成帮建任务队，尽快到岗到位。要整合部分项目资金，尽能够向试点村和帮扶村倾斜，协助村里处理实践问题。
（三）强化督导。为确保试点任务顺畅推进，经县委研讨决议，由县委、当局两办牵头，从县农业局、林业局、水利局、交通局、建立局、城管局各抽调一名科级指导和两名主干同志构成督导组，对村容村貌整治任务进行督导；名优花木出产科技园区触及的42个村的村容村貌整治任务，由园区批示部担任督导；6个市级试点村由农业局担任督导；其他试点村要依照《方案》要求，由林业局、建立局、、交通局、水利局、城管局担任督导。各督导单元每周对试点村至少督导一次，并将督导状况以书面方式上报县村容村貌整治任务指导小组办公室。
（四）构成合力。试点村庄村容村貌整治所需的资金，以村庄投入为主。县里接纳整合项目资金、帮扶单元支撑、县财务“以奖代补”等方法搀扶。在涉农资金的整合上，要依照“渠道不乱、用处不变、各记其功、打捆运用”的准则，集中各部分、各个专项的涉农资金，在不改动治理渠道和投向的前提下，统筹协调，执行资金项目跟着整治规划走，集顶用于相关项目建立。个中，交通部分要做好村容村貌整治试点村触及线路的修善任务，依据路途现有情况，搞好路面修补、边坡路沟整治、养护治理、树木补栽等任务。建立部分要担任协调各乡镇及相关部分，催促指点村容村貌综合整治规划的制订及施行任务。计生部分争夺9月底前，确保试点村方案生育村室建立到达“六一致”规范。卫生部分要将试点村归入2009年村卫生室建立项目局限，争夺5月底前到达《河南省村卫生室根本规范》，并装备必然的医疗器械。教育体育部分要在今明两年完成试点村的体育健身场合建立义务。商务部分要搞好查询摸底，对试点村中未建万村千乡市场工程“农家店”的天然村按规范建立“农家店”，搞好物流配送，提拔效劳质量；并对试点村优先掩盖“家电下乡”、“汽车下乡”项目，起劲做到送货效劳到村、售后效劳到村。环保部分要对试点村进行工业企业排查，对污染物不克不及达标排放的企业，限于5月底前完成管理义务，确保达标排放。民政部分在选择敬老院建立项目时，依照本地总体规划，对契合前提的试点村予以倾斜。文明部分担任在试点村中先期建立文明信息资本共享工程底层效劳网点，起劲争夺全掩盖。电力部分要对试点村中需求电网革新的村完成电网革新。水利部分要依照全县乡村平安饮水工程方案，出力处理试点村的饮水平安问题，并应用抗旱应急工程项目建立，做好试点村整修水利工程和新打维修机井任务；还，担任制订试点村水渠坑塘的整修规划，并督导落实。林业部分详细担任试点村的绿化规划和规范的制订，并督导落实；省、市布置的村镇绿化项目要优先向试点村布置，依据各村实践完成的绿化面积给以津贴；对到达许昌市林业生态示范村建立规范的村，验收及格后，按规范给以津贴。农行、农刊行、农信社要加大对试点村的信贷支撑力度，但凡契合借款前提的企业和农户，优先供应借款支撑，并做好信誉村的培养建立任务。各乡镇也要制订并落实优惠政策,鼓舞和指导社会力气参加建立,多渠道筹措建立资金。
铜山区地处苏鲁豫皖四省交界，地理位置特殊，社情复杂，以往每年区、镇两级干部的精力大量投入抓稳定。在处理上访问题过程中他们发现，很多是同类问题重复上访，同一案例多次上访，简单问题越级上访，其中绝大部分来自农村基层。针对这些情况，近年来，铜山区全力做好农村基层基础工作，在源头上治理，在基础性工作中大胆创新，把农村社会矛盾化解在基层，综冶维稳基层基础工作开展得卓有成效。
说说“三老”工作室
2009年初，结合苏北农村综治维稳工作实际，铜山在全区农村推行村级综治办“三老”工作室建设工程。建设村级综治办“三老”工作室，就是聘用农村具有一定文化水平、在群众中享有较高威信的退休老干部或60岁左右的老党员、老长辈，到村综治办值班工作，接待群众，服务群众，配合村干部抓好综治维稳工作。村综治“三老”工作室发挥了综治和平安建设宣传员、信息员、调解员和接待员的作用，畅通了群众诉求、掌握了社情民意，进一步加强了农村综治维稳工作力量。目前，全区319个村(社区)全部建立起综治“三老”工作室，聘用“三老”工作人员984名。自村综治“三老”工作室运作以来，共接待受理群众反映的各类问题2654件，彻底解决2576件。
――在中国，自古以来就有敬老的传统，老年人在维护社会稳定，化解社会矛盾中常常起着举足轻重的作用。早在春秋战国时期社会基层就有“三老”存在，这种来自于日常生活世界，与信任、与习俗相联系，往往更为直接地反映日常生活中的文化走向，现在依然可以发挥积极的作用。“三老”工作室就是铜山在基层社会管理工作中的创新，目前这种做法还被周边县市借鉴推广。
循着同一思路，铜山还在全区建立了“十户调解员”制度。“十户调解员”制度就是在村或社区以十户为单位，推选一名威信高、办事公道、热心调解的同志担任调解员，主要职责是向十户宣传法律法规和村民自治章程、调解细小的纠纷和及时反馈重大纠纷信息。目前全区共有村级调解员12920人，大量的细小纠纷在基层被化解，最大限度地减少了矛盾发生的机率，防止了问题的升级扩大。
由于“三老”、“十户调解员”等乡土权威的参与和发挥作用，目前，全区户与户之间、行政村内部、行政村之间普遍建立起了化解矛盾的组织网络，各类矛盾都有化解的责任主体，比较成功地做到了源头预防、预警在前。各地农村、社区基本实现矛盾纠纷“小事不出村(社区)、大事不出镇(街道)、同难不上交”，矛盾纠纷受理率达100％，调解成功率达98％以上，化解了大量基层民间矛盾纠纷。全区319个村中“社会治安安全村”占90％以上。
说说矛盾的主要方面
何桥镇苗庄村王家旺是该镇的上访老户，去年村里评选低保户的时候，由于他没有被评上，对村组十部的意见很大，多次到镇、区、市上访。今年初，在镇领导干部下访活动中，镇党委书记李桂华亲自包案，多次到其家中做工作，邀请其参加村组干部会议，会上通过双方讨论，打消了其大部分疑虑，接着又让其作为村民低保复核小组的群众代表，全程参与到低保的复核工作中来，通过一套流程下来，彻底打消了他对村组干部工作的误会。他的思想也在这一过程中悄然发生着变化，村里修路时，他带头捐款，今年4月，他要求参加村里的“三老”工作室发挥余热，5月，王家旺又来到镇里递交了入党申请书，40年的上访户竟然成了入党积极分子。
――基层干部深入群众、关心群众，学会换位思考，这是解决农村基层矛盾的重要前提。纵观当前农村发展中亟待解决的一系列问题，“官”和“民”之间的矛盾是农村基层矛盾的重要组成部分。这些矛盾往往围绕着经济利益展开，其中，政府由于掌握更多的话语权、支配权，一般居于矛盾的丰要方面，切实解决这些矛盾，只有政府放低姿态，主动介入，才能打开矛盾死结。
针对有些矛盾是由于群众对国家的法律法规和政策不了解，甚至误解造成的情况，铜山区各级党委政府意识到，基层干部深入群众不够，宣传引导不够，是农村基层矛盾多发的重要诱因。为使政府决策为民众知晓、熟悉，并最终得到民众支持，铜山区把平安法治宣传、征集群众对平安法治工作意见建议融为一体，在全区范围内扦展“平安法治户户行”宣传活动。组织基层综治下部1500余名、社区民警200余名、保安队员1200余名、“三老”工作人员980余名、大学生村官150余名、志愿者500余名，以“访平安、送平安、创平安、报平安”为主要内容，实施“四进两间一提高工程”，逐村逐户发放宣传单和征求意见表，取得了很好的效果。很多群众表示，以前对很多法律法规是一知半解，通过这次活动，我们心里亮堂多了，以后有问题，我们按法规办事，不会再盲目上访了。
说说村务公开
近年来，铜山从群众最关心、最直接的现实利益入手，着眼工解决基层群众生产、生活中的突出问题，办了不少民生实事。如全区新农合综合参合率已达到100％，镇级卫生院已全部配备使用基本药物并实行零差率销售；基本实现农村适龄村民新型农村社会养老保险参保全覆盖；投入大量财政支农资金，建成一批环境整治达标示范村，农村公路和桥梁、厕所等基础设施；新改建敬老院，提高五保集中供养和分散供养标准等等。民生的改善，本应成为社会和谐发展的稳定剂，但事实上，农民对基层党委政府和干部的工作仍然是疑虑丛生，并因此而产生许多不必要的矛盾纠纷。
一、全县农村基层民主法治建设取得了可喜的进展
我县自19*年开始探索依法治村工作，农村民主法制建设逐步深入，特别是近年来在全县农村全面开展民主法治村（社区）创建活动以来，基层村居、社区通过实施村级民主“听证会”、民主恳谈会、“先锋工程”等载体，村级以“四民主两公开”为主要内容的民主法制建设稳步推进，村干部和村民的法制意识日益增强，村级选举全面实行海选制和两票制，村级决策民主化不断提高，村级组织建设和村务管理逐步规范，村民自治和依法治村工作取得显著成效，到目前为止，全县275个行政村，开展创建民主法治村246个，开展创建率达89.5%，其中三星级以上有190个，达标率69.1%，五星级达标村1个。全县27个社区，20*年以红旗社区为试点开展法律进社区活动，20*年拓展坎门社区、城关石井社区和西门社区、陈屿刘园社区和龙山社区。20*年全面开展创建民主法治社区活动，到目前三星级以上达标有26个，达标率96.3%。因此，近年来我县基层民主法治建设取得了可喜的成绩，具体表现为：
（一）民主选举在农村基层普遍实行，村民的民主法治意识逐步增强并深入人心。
1、民主选举产生村党支部。各村均按照和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，实行“两推一选”办法，即村党支部换届选举时，在征求村民组长、村民代表、共青团、妇联等负责人意见的基础上，由全体党员无记名投票推荐初步候选人，再经镇乡党委根据推荐票数，按照组织程序产生候选人名单，然后提交村支部召开党员大会投票选举产生支部委员，公开公正的党内民主选举，保证了党的基层组织在群众中的较高威信，成为农村基层组织的领导核心，象坎门红旗社区党委的选举办法便是成功的一例。
2、民主选举产生村委会。各村根据村委会组织法、《浙江省村民委员会选举办法》的规定。由村党支部主持，选民推荐选举委员会建议名单，提交村民代表大会选举确定选举委员会，在此基础上，实行无记名和差额选举的办法选举村委会和村民代表。在选举村委会过程中，坚持候选人条件公开、选举程序公开、选举结果公开。最大程度地保障选举的民主性，切实维护选民的合法权益，全县村委会全部由村民海选产生，村民参选率达98%以上。通过多年来的实践，村民当家作主、参政议政的民主法治意识不断增强，当选的村干部素质不断提高。
3、民主罢免不称职村干部。作为村级民主选举的重要补充和保障，民主罢免不称职村干部逐渐步入正轨，由过去的一讲罢免便乱到依法罢免逐步被广大村民接受，成为制约和监督村干部的重要手段，据统计，五年来，全县罢免不称职村干部多人。
（二）民主决策在农村基层普遍得到贯彻，决策的科学性、民主性明显提高。在民主法治村创建过程中，由于坚持了两手抓，即一手抓村干部民主法制意识的提高，一手抓民主决策的制度规范，我县村级组织决策民主化、科学化水平不断提高，重大村务“拍脑袋”工程不断减少。决策程序也越来越规范，村里重大的村务，一般都实行“村两委联席会议制度”，按照民主集中制的原则实行民主决策，如村建设规划、道路水利、企业承包、宅基地使用方案、土地征用等重大问题的决策，基本上形成二种模式，一种是在听取各方面意见的基础上，先召开支委会研究并提出决策方案，由党支部召集主持村“两委”会议讨论，再由村民代表讨论，在此基础上进行表决通过，最后由村“两委”付诸实施。另一种是在听取群众意见的基础上，由村“两委”提出议案，然后将议案交由党员大会讨论，经讨论修改通过后再交村民代表会议讨论通过，最后由村“两委”付诸实施，村级决策的民主化和科学化，使村级资产损失不断减少，象陈屿刘园社区还进行了村级资产股份化改革，效果良好。
（三）民主管理在农村普遍得到推行，村民自治制度进一步得到落实。近年来，在县委组织部、民政局、司法局、农业局等职能部门引导下，我县农村大多数行政村都制定了各项村民自治制度，有些还相当规范，把村规民约、村民会议、村民代表会议制度、民主理财制度、民主评议村干部制度、村务公开工作规范等各项自治制度进行汇编，装订成册发至各村民手中，通过村规民约等各项制度，把村民的权利和义务、村级各类组织之间的关系和工作程序以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强了村民的自我管理、自我教育和自我服务。
（四）民主监督制度在农村普遍得到实行，上级监督和群众监督、制度监督和人的监督初步形成体系，随着民主法治村建设的不断深入，村级监事会组织不断充实完善，形式不断创新，全县普遍实行了“村务、财务两公开”和“民主评议”制度，形成以制管人、以制管事的监督机制，把制度监督与村民监督有机结合，镇乡监督与村民理财小组监督有机结合起来。近年来，全县普遍实行村帐镇管的办法，统一了各村的财务制度，增加了财务管理的力度，有力地纠正了村级财务管理混乱的状况；同时各村都实行了村务、财务定期公开，增强了透明度，有力地保障了村民的监督权利。清港镇还在去年村级换届选举中探索了村民代表会议主席制改革，实现了党支部与村委会间的相互监督。
二、当前我县农村民主法治建设存在的问题
虽然近年来我县农村民主法治建设取得了可喜的进步，民主法制建设稳步推进，村民的民利得到了进一步保障，但我们也应清楚地看到，当前我县农村民主法治建设仍然存在着一些薄弱环节。主要表现为：
（一）村干部和村民普法教育和法制意识仍然滞后。通过四个五年的普法教育，公民的法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，占人口大多数农村村民的普法教育工作力度明显不足，村干部和村民的法制意识整体上仍然偏低，主要表现在：一是农村的普法教育工作活动远远少于城镇，尤其是村级自行组织的普法教育活动极少，许多村落成了普法教育工作的盲区和死角，农民的法律意识、法制观念较市民淡薄得多；二是农村干部群众的法制观念相对滞后，部分农村干部依法管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比，还有较大的距离；三是村干部和村民遇事用传统习惯的方法解决问题多，用法律手段解决问题少，村民在合法权益受到侵害后运用法律武器来解决的少。
（二）各地民主法治建设发展不平衡。就全县范围而言，各镇乡、村居、社区之间的民主法治建设发展不平衡。有些村各项制度完善，“四民主两公开”搞得扎实完备，但也有个别村则明显滞后，表现为一是认识不到位，认为民主法治村创建工作是搞花架子，可有可无。二是知识不到位，不知道民主法治村从何做起，如何落实。三是行动不到位，有的讲在嘴上，行动很少，甚至连每季村务公开和村务会议纪录写详细一点都做不到。
（三）瘫痪村的整治工作机制尚未形成。在民主法治村创建过程中，绝大多数村村级组织建设规范，“四民主两公开”形成制度，但也总会有个别村因为历史遗留问题和组织建设、土地征用等主客观原因陷入瘫痪，特别是村级组织瘫痪以后，因群龙无首，“热点、难点”问题频发，村级财务管理、土地征用等上访不断，甚至严重影响社会安定，罢免选择或届中换届选举无人组织或难以组织，镇乡政府难于插手或不敢插手，整治工作的机制难以形成。
（四）民主法治建设不够规范。主要表现在：一是个别地方选举不规范，贿选和宗族利益个别存在，往往代表本宗族成员的利益或部分选民的利益，而不能真正代表全体选民的利益，在工作中往往首先考虑部分选民的关系和利益。二是村务、财务公开的时间不规范、内容不规范。如有的是按季公开，一个季度公开一次，也有的是每半年公开一次，年中和年终各公开一次；也有少数行政村一年公开一次，并且公开的内容不规范。如有关村财务一些关键性或比较敏感的内容不予以公开。三是会议记录不规范。村民会议、村民代表会议和“两委”会记录不全甚至没有，有的甚至村账也较混乱。四是各项规章制度不够规范。个别村在制度整合、完善和落实上还不到位，甚至制订的“村规民约”还有罚款等违法条款的存在。
（五）少数村干部和村民对民主法治的极端理解。少数村干部和村民打着民主或法治的旗号，极端行事，有的只要权利不要义务，有的故意曲解法律本意，搞绝对民主或绝对法制。表现为一是绝对民主主义，造成许多问题久拖不决，当断不断，或者没有个别人的同意什么事也别想干；二是一言堂，利用威信或势力，一个人说了算。
三、加强我县基层民主法治建设的几点建议
基层民主法治建设是农村的一项重要基础工作，事关社会主义新农村建设和法治社会建设大局，具有全局意义。总书记指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处的社会，在这六方面中，“民主法治”列在首位，这说明民主法治在和谐社会中具有基础性的地位。因此，当前我县加强农村基层民主法治建设，必须紧紧围绕全面建设小康社会的目标，把民主建设与法治建设，民主法治建设与农村基层党建，注重法制实践与完善制度建设等方面有机结合起来，当前要着重做好以下几方面工作：
（一）加强村民法制宣传和教育力度，提高村民整体法律素质。在“五五”普法期间，特别要加强村干部的法制教育工作。要充分利用村部、学校等场地，利用法制宣传员、青年志愿者、教师、民警等师资力量，举办基层农村干部法制培训班，集中对村干部、村民、外来人员分期分批进行轮训，也可以以会代训，或结合工作实际举办相关的法制讲座。要充分利用村宣传栏、广播室、图书室等法制宣传教育阵地，加强对村干部、村民、外来人员的法制宣传教育工作，调动他们的学法用法的积极性，对村干部的学法情况进行考试考核，把学法成绩作为对基层农村干部管理的重要依据，促使农村干部掌握法律知识，提高自身素质，并运用法律知识指导和管理村务，推动农村的民主法制建设进程。
（二）切实加强对民主法治建设的领导，齐抓共管齐头并进。民主法治建设事关新农村建设和法治社会建设大局，各地各部门必须坚决克服可有可无、应付了事等错误认识，从全局和长远的角度来认识民主法治建设的重要性，全局联动，齐抓共管，克服镇乡和司法、民政等部门唱独角戏的现象，按照党委领导、政府负责、部门配合、全民参与的原则，充分发动、引导和依靠群众，经常传授和交流经验，通过弘扬先进和鞭策后进，让民主法治转变为群众的自觉行动，努力形成全社会崇尚民主法治的良好氛围。
（三）完善瘫痪村整治机制，着力解决“热点、难点”问题。当前，瘫痪村问题成了农村急需解决的凝难杂症之一，是农村许多问题的根源，是民主法治建设的难点，也是镇乡干部最头痛的问题之一，解决瘫痪村问题必须党委重视、政府牵头，实行综合治理；建议要由县里抽调专门人员，成立专门组织，专项治理，并形成机制。“热点、难点”问题的存在，困扰了农村各项工作的正常开展，影响了社会稳定。这些问题，单凭村干部是解决不好的，需要各方面形成合力。可以解决的先予以解决，暂时不能解决的要说明理由，消解热点中“热”的因素，为解决难点创造条件。要以高度的责任心和使命感，急群众之所急，想群众之所想。对后进村，要加大民主法治建设力度，加大社会治安综合治理力度。对个别村还应做好帮扶工作，重点突破，彻底解决症结问题。
一、指导思想
坚持以新时代中国特色社会主义思想和党的、四中全会精神为指导，紧紧围绕创新社会治理体制，改进社会治理方式，促进社会安定有序的，推动各项工作全面开展，确保各类政策全面落实的总体目标，在兴民新村、富源新村深入推进“网格化管理、团队式服务”治理模式，进一步促进社会和谐、密切党群关系、夯实执政基础。
二、工作目标
坚持以加强基层党建、完善管理服务、密切党群关系、促进社会综合治理为目标，树立“沟通面对面、服务零距离、干群心连心”的工作理念，以发挥基层党组织和党员作用为核心，乡机关、村级组织为主体、社会力量为辅助，积极整合资源，搭建平台，乡村并举，条块联动，建立乡村精细管理、群众多元参与、干部作风转变、政府信息化建设为一体的基层管理服务体系，进一步夯实党在基层的执政基础。
（一）网络覆盖更加全面
以现有移民区行政管辖区划为基础，根据村特点、人口数量、居住情况、群众生产生活等情况，将兴民新村、富源新村划分成若干网格状单元，完善基层党组织设置，延伸党组织的管理服务触角，确保基层党建工作网络覆盖更加全面。
（二）资源配置更加合理
坚持统筹理念，按照便于掌握村情民意、便于解决民生问题的要求，打破层级界限，积极整合资源，使基层的问题依靠各级力量、各级资源协同解决，实现基层组织单体作战到上下协同作战、单一依靠行政力量到整合社会各方面力量的转变，促进乡村基本公共服务均等化。
（三）管理服务更加高效
坚持依托管理网格和服务团队，着力解决一批群众最关心、最直接、最现实的利益问题。通过建立健全信息化管理服务平台，把问题受理的责任人、责任单元、处理过程和办理结果予以公开，切实提高政府工作透明度和办事效率。
（四）基层基础更加坚实
按照构建乡村一体化管理新格局的要求，积极拓宽基层综合治理工作新思路，打破条块分割，促进乡村之间资源共享、优势互补、发展共促。
三、主要任务
（一）划分网格，明确职责
按照便于管理、推动发展的原则，坚持现有行政区划不变的前提下，将全乡网格化管理分为四级：
1、一级网格。即乡级网格。由乡党委、政府主要领导担任网格指导员和网格长，全盘负责全乡移民区的经济社会管理，通盘考虑各级网格的管理、工作、服务事宜，总牵头、总负责、总协调，承担第一责任人职责。对重大事项进行综合协调，督促与指导下级网格责任人落实工作，对下级网格进行考核、评估、监督与管理，做好与更上级网格的对接工作，。
2、二级网格。即村级网格。兴民新村、富源新村2个村各设置一个二级网格。由乡上包村领导担任二级网格的网格指导员，两村两委班子主要领导担任网格长，指导下级各责任网格的行政管理事务，对服务团队成员进行教育、管理、监督、跟踪指导，及时就各责任网格事务进行难题破解、问题疏导、跟踪答疑，并把握片区的整体工作进度和各类工作事宜。
3、三级网格。即各村民小区。以现有区划设置，将兴民新村6个村民小区划为6个三级网格，将富源新村4个村民小区划为4个三级网格，由一名乡机关副科级领导担任网格指导员，区支部书记担任网格长。主要做好本网格层面的各项工作，包括对上级网格工作承接传达，对下级网格工作安排部署、督促检查，审查下级网格报送的各类工作资料。对片区服务团队干部统一管理，统一调度，遇急难险重和重大突发事宜、重大突击工作整合工作资源，灵活调动，灵活处置。
4、四级网格。即各村民小组。以兴民新村18个村民小组、富源新村13个村民小组为基础划分四级网格，由一名乡机关干部担任网格指导员，小组长担任网格长。主要任务是承接上级网格各项工作，落实上级政策，收集与整理网格内民生、经济、生产生活等各类信息资源；排查化解网格内安全隐患、、矛盾纠纷等情况；将网格内各类动态情况反馈至上级网格，认真做好网格化工作记录。
（二）明确服务内容
四级网格即基础网格是最重要环节。管理要实行“定格、定员、定责、定岗”的四定原则。每个网格指导员和网格长要努力做到“四知四能”（即知网格概况、知村民户情、知村情民意、知求助对象；能走访调查、能宣传发动、能解决矛盾、能赢得信任）。具体任务如下：
1、负责网格内居民信息登记、社情民意收集、社会治安巡查、应急管理、矛盾纠纷调解、政策法规宣传和组织村民参加活动。
2、协助做好网格内与村民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、环境卫生、文化体育、消费维权以及空巢老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作。
3、对网格内水电供应、环境卫生、民生保障等服务情况进行监督、反馈，指导和监督网格内的社会组织，维护村民的切身利益。
4、开展便民利民服务，面向空巢老年人、留守儿童、五保户、残疾人、家庭困难居民等弱势群体，开展上门送温暖、康复指导等服务；围绕村文化建设需要和村民精神生活需求，组织丰富多彩，健康有益的文化，体育，娱乐等服务活动。
（三）建立公示监督制度
建立网格管理服务公示监督制度，在每个建立公示制度网格内醒目位置设置网格区域管理图和服务指示牌，公布网格管理服务工作人员姓名、联系方式、工作内容、监督电话；设立红黑榜，评比文明户，对一些不赡养老人、不爱护小孩、户内卫生差、乱停乱放、私搭乱建等不文明行为进行曝光谴责，及时公布参与组织、党员信教、参与黄赌毒等人员，确保社会治安稳定；二级网格要设置网格区域平面图和下级网格划分图，自觉接受社会和群众监督。
（四）建立网格服务团队成员应知应会能力的考核制度
网格服务团队要按照“明情况、调纠纷、办实事”的总体要求，全面开展“进百家门、认百家人、知百家情、解百家难、暖百家心”活动，主动收集掌握村情民意，建立村情户情档案库，做到对责任网格的基本情况底数清、情况明，能够发现苗头性的问题，及时了解群众服务需求，帮助解决处理。建立考核制度，采取“日报周查月考核”等方式，分级负责，落实对服务团队成员应知应会能力的考核，考核结果作为评价服务团队成员年度工作成效的重要内容，全面促进网格服务团队成员对村情民意的掌握。
四、实施步骤
“网格化管理、团队式服务”工作于今年5月全面启动，主要完成三个阶段的工作任务。
（一）准备阶段（2020年5月10日--2020年5月19日）
根据乡党委的统一部署要求，组织力量，深入基层，广泛开展调查研究，认真听取广大党员群众的意见建议，梳理出问题和困难，提出切实可行的工作举措和办法，为全面开展“网格化管理、团队式服务”工作奠定基础。
（二）实施阶段（2020年5月20日--2020年5月31日）
立足本乡实际，广泛开展舆论宣传，制定出台《乡社会治理网格化管理实施方案（试行）》，成立“乡社会治理网格化管理工作领导小组”，按照有框架、有内容、有制度、有计划、有保障的要求，科学合理划分工作网格，合理组建管理服务团队，于5月中旬召开网格化管理工作动员大会。
（三）常态化运行阶段（2020年6月开始）
根据制定的实施方案全面推进“网格化管理、团队式服务”工作，在本乡范围内至少培育1-2个先进典型，以典型带动，同时不断总结完善各项管理制度、工作流程和成功经验，进一步推进工作创新，并在面上深化推行。
五、组织领导
（一）强化领导、明确责任
乡党委建立相应的乡“网格化管理、团队式服务”工作领导小组，组织力量认真细致开展调查摸底，制定总体实施方案，明确目标任务、具体责任、工作措施，确保组织有力、责任到位、工作落实。两村党总支、各下属党支部承担主体责任和领导责任，要高度重视社会网格化管理工作，根据本实施方案，结合实际，科学整合力量，做到人员下沉、服务前移，改坐班等待、被动受理为主动贴近、登门服务。按照乡党委、政府的总体部署，因地制宜、精心策划、严密组织、狠抓落实，按时完成各阶段的工作任务，稳步推进网格化管理工作的全面实施。
（二）加强宣传、大力引导
根据推行“网格化管理、团队式服务”工作的要求，各村要加大宣传力度，利用宣传栏、公共活动场所张贴宣传材料，宣传推行网格化管理的重要意义和服务内容。在村委会悬挂网格示意图，标明责任区位置，建立公示制度，在醒目位置公布网格责任人照片、姓名、联系电话、工作内容和服务管理职责等信息，营造浓厚的舆论氛围，让群众切身感受到推行此项工作带来的新变化新气象。通过有力的宣传引导，努力营造社会认同、基层欢迎、群众支持的良好工作氛围。
（三）强化培训、做好衔接
各村要积极开展学习培训，提高网格员的素质和能力，有计划地开展政策法规、业务知识、职业道德等方面的专题培训。网格员要自觉加强学习，努力提高自身素质，要尽快适应新要求、熟悉新业务，逐步过渡到“一岗多责”；要处理好专职网格工作与村工作的关系，在履行好网格工作职责的同时，要服村里的调度，与有关方面通力配合、密切协作。要注重处理好推行网格化管理与抓好日常工作之间的关系，把日常工作纳入到网格化管理中去，保持工作的平稳和有效衔接。
