时间：2023-08-03 17:29:01
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇村级社会治理内容，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为进一步增强换届后村级班子建立，打造一支本质高、作风实、凝集力强的村级带头人步队，县实时健全完美进修培训、议事决议计划、为民效劳、三务公开四项机制，促使新一届村级组织标准有序运转。
完美进修培训机制提本质。健全完美学历教育、异地现场体验、集中轮训三位一体进修培训机制，要求各镇党委在村级换届完毕后，重点环绕建立社会主义新乡村、树立社会主义荣辱观、增强党的进步前辈性建立等严重计谋思维以及专业技能常识等，敏捷展开大规划村干部培训，使新中选村干部可以尽快进入任务人物。还，积极整合优势资本，组织蚕桑、科技、农业等部分深化各镇展开营业常识培训，不时进步村干部自富带富才能。换届以来，全县先后共举行了32期村干部集中培训班，参与培训的村干部达500余人次。
完美议事决议计划机制增合力。为实在增强村级民主治理、民主决议计划，持续鼎力履行“五步三公开”任务准则，明白村党支部在决议计划和施行本村财产开展、根底设备建立、地盘征用赔偿、严重项目及公益事业开展等严重问题时，必需依照“党员汇集民意、支部构成共识、村民会议定定、村委组织施行、监委验收评断”这五个步调和“公开申做事项、公开决议内容、公开施行后果”三项顺序进行，标准了村级班子的议事顺序、决议计划施行等方面内容，防止小我说了算的景象，增进了村两委班子合力。
完美为民效劳机制转作风。为处理单个村干部“展开任务无方法、指导开展无思绪”以及任务作风简略粗犷等问题。各镇健全指导班子成员联村、干部包村准则，要求联村指导每个周至少深化联络村1次，协助指点和协调停决村级任务的坚苦和问题。还，鼎力履行三级评断准则，每年由村党支部书记公开述职述廉，全村党员以及局部群众代表对村干部一年来任务和思维等状况进行民主评断，对作风漂浮，群众定见大的村干部果断予以调整，持续履行村干部坐班和预定上门效劳准则，促使村干部进一步加强为民效劳认识，改良任务作风。
完美三务公开机制强民主。进一步完美党务、村务、财政公开准则，重点对村民会议或许村民代表会议评论决议事项的施行状况、地盘征用、财政进出、方案生育政策执行状况、党务等内容的公开进行了明白要求。逐渐标准村级财政的记账和资金及财政单子的治理、经费开支审批、财政公开、财政档案和文书材料保管等。充沛发扬村民监视委员会效果，实在增强对财政进出状况的监视治理。还，各镇辨别成立了村级三务公开任务指点组，按期和不按期深化各村对三务公开状况进行反省，对发现的问题实时予以改正。
一、治理视角的村民自治
当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。 从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。
从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。 民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。
二、民主化村级治理的理论过程
若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。
展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。
村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。
从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。
问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。
在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。
除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。
麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。
这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。
村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。
三、集体资源与民主化村级治理的类型
如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。
在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个具体过程，一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策，特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以拒绝这种提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法说服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心，村民不再指望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。
村民不会满足于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序，村民怀念起人民公社时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重，村民对公共工程的需要就越强烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种情况下，村庄中若有强人出来担任村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民提供公共秩序的能力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。
村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，容易出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。
村民自治作为一种民主化的村级治理办法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多筹办公共工程的积极性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。
换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信心和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员能力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。
与集体经济资源贫乏村不同，掌握着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。
既然掌握有大量经济资源，村干部便有使用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的使用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争执时，村干部要承担程序不合法的责任。
因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机，他们更多的是需要一个名义上合法的程序，这样在使用村集体经济的资源时，可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理，便构成一种分配型的村级治理。
四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较
如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理具体过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。
对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的情况下，村干部缺乏强制提取村民资源的能力，他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作能力的决策，这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不一定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的困境，这就引出动员型村级治理的第二个特点，即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策，而较多充分讨论以达成妥协，参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。
若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足够影响村民接受决策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部具体办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。
在动员型村级治理中，若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员能力日渐增强，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过，并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信心，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件具体的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的困境：村庄动员能力下降，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。
对于分配型村级治理而言，因为村集体掌握着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注重其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数服从多数，参与决策人应具有合法的参与身份，非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参加会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途改变。从这种意义上说，分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人****。
五、结语
以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵，而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体所有的产权安排，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅掌握着大量升值的土地资源，而且掌握着土地征用款的使用权，这些集体拥有的资源，就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际研究来看，只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。
其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型，从而避免以偏概念，防此在提出理论观点，特别是政策建议时，有意无意忽略自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的研究结论。 再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证研究的支持，往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片，反之亦然。
我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理研究的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。
[1] 参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，45页。
一、充分认识增强街镇财务财政治理工作的主要性
依照公共财务的发展要求，在坚持现行区对街镇分税制财务体制基本不变的前提下，针对当前街镇财务财政治理中存在的预算约束软化、支出治理不严、财务监督缺掉、基本工作单薄等问题，进一步增强街镇财务财政治理工作，关于规范街镇进出行为，加强街镇财力，发展街镇经济具有主要的实际意义。
全区增强街镇财务财政治理工作的工作目的是：以统一思想认识为前提，以增强治理准则建设为重点，以明确监管责任为关键，以具体履行街镇国库集中付出改革为契机，对街镇执行“编制综合预算、国库集中收付、账户清算统设、单子收受接管统管、非税收入统缴”的财务财政治理方法，增强区街两级财务对街镇进出的治理监督，推进街镇财务财政科学化、规范化、精密化治理，完成街镇“财务收入增进、支出构造优化、债权负担削减”，进一步加强街镇财务保运转、保不变、保均衡、保发展的才能。
二、掌握街镇财务财政治理工作的基本准则
（一）坚持依法推进、逐渐完善的准则。严厉执行《预算法》等司法法律和省、市有关文件精神，将各街镇及财务所（经管站）的财政进出悉数归入治理范围，不断增强街镇预算内资金、预算外资金、支农生产和惠农补助以及其他专项资金的进出、分派、拨付等日常监管，进一步规范资金分派次序，增强进出监管。
（二）坚持街镇对资金治理权限“三不变”的准则。坚持街镇资金一切权、运用权和财政审批权不变，街镇财务资金的一切权、运用权归街镇，资金节余归街镇一切，街镇原有的各项债务和债权仍由街镇享有和承当，属于街镇财权和事权范围内的支出，由街镇按规则的顺序审批。
（三）坚持掌握关键、规范操作的准则。紧紧掌握街镇财务预算编制、国库集中收付、支出方法监管、非税收入征管及村级资金、财政“双代管”等关键工作和单薄环节，制订工作办法，完善治理准则，严厉进出行为，规范操作顺序，具体提高街镇财务财政治理程度。
（四）坚持协分配合、增强监督的准则。增强街镇与区直相关部分和单位的协分配合，区财务局指导监督各街镇编制和执行预算，各街镇严厉按现行财务体制和各项财政监控制度要求增强进出分派治理，各街镇财务所负责本街镇财权事权范围内的财务进出监管，区直相关部分和单位根据本能机能职责增强财政监管，加强街镇财务进出活动通明度，严控街村两级举债搞建设和添加新的债权，使街村两级财务财政进出进程处于有用的监督治理之下，进一步提高财务资金运用的经济效益和社会效益。
三、进一步明确增强街镇财务财政治理工作的首要内容
（一）规范街镇财务进出预算编制。坚持完善街镇预算编制审批立案准则。各街镇科学测算预算表里资金收入与支出，严厉依照部分预算治理的准则、内容和顺序，编制完好规范的街镇财务进出综合预算，街道办事处年度预算报区县政府审批；镇县政府年度预算经镇人多量准后，报区县政府立案。保运转、保均衡、保建设后仍有财力结余的街镇，在编制预算时一并编制街镇偿债预算。依照“人员经费按规范、公用经费按定额、专项支出按项目”的方法，区财务部分指导街镇编制和执行预算，深化财务预算治理准则改革。
（二）具体履行街镇国库集中付出改革。将街镇预算内资金、预算外资金、专项资金、往来资金等财务资金的付出悉数归入区国库集中付出改革范围，共用区级国库改革收集平台，由区国库集中付出中心处理直接付出，由街镇财务所设立财务零余额账户，处理受权付出营业。保存街镇经管站“双代管”账户，处理村级资金进出营业。保存街镇财务总预算会计、预算外专户会计、财务各专项资金会计。清算作废街镇一切预算单位银行账户，街镇预算单位财政由街镇财务所零户统管账户集中核算。
（三）增强街镇各类支出治理。结合街镇实践，区制订统一的支出范围、统一的定额规范、统一的财政核算准则，推进街镇支出执行按预算、追加支出按顺序执行，保证街镇支出有据可依，财政核算规范通明，审批准则约束有力。增强原始支出凭证正当性的审核，违背财政准则规则的开支果断不予入账。街镇人员工资支出，严厉按区编办、人事、财务部分审核的规范执行；街镇人员津补助发放，按区委、区县政府有关规范津补助政策要求，清算规范发放项目、规范和资金起原；街镇公用支出，严厉落实年度款待费限额治理、公事车定点维修、机关文印等规章准则，积极推行使用公事卡，切实降低街镇“人、车、会和收集、款待”等公用支出；专项资金执行“专人、专户、专账”治理，保证专款专用。编制偿债预算的街镇，认真落实专项支出用于归还债权，由国库直接付出给债务单位（债务人），努力化解街镇债权。
（四）落实街镇非税收入进出两条线治理。摸底查询街镇各类非税收入范围、类别及规划，明确非税收入入库顺序，将街镇自筹资金、代收款子、辖区内上交治理费（承包费）及其他非税收入悉数统一归入财务监管。具体清算街镇单子，对原发放至各单位的单子进行具体清算收受接管，从新换发新版财务单子，执行“限量供给，按月核销，票款同业，以票控费，应收尽收”，有用杜绝街镇“重预算内资金，轻预算外治理”和坐收坐支、治理无序等行为。
（五）加速推进街镇县政府收购准则改革措施。采取“先试点，后推开”方法，街镇编制年度预算时一并编制县政府收购预算。收购支出严厉按年度预算执行，属县政府收购目次中所列商品或劳务收购支出严厉按县政府收购治理规则顺序处理，杜绝违规收购支出。
（六）增强街镇和村级债权治理。认真落实《国务院办公厅关于果断避免发生新的乡村债权有关问题的通知》（〔〕39号）规则，增强街镇和村级债务债权治理，严禁因举债建设新增债权。各街镇要以年7月省审计认定的债务债权金额为基数，具体清算锁定债务债权，对呆死账进行审定及账务调整，分门别类坚持完好的债务债权注销台账，街镇首要负责人和债务债权人、经办人签名确认。要加大债务清收力度，运用经济、行政、司法等手段，清收单位和个人告贷，将清回收来的资金用于归还债权，不得挪作他用。对村级债权，要在原清算锁定的基本上，区别轻重缓急，多管齐下，执行“一债一策”，优先化解与农民好处直接相关、基层矛盾比较集中的债权，优先化解因公益事业建设而构成的个人债权。街镇和村级“普九”债权化解按上级有关规则执行。
（七）具体规范村级财政、资金“双代管”工作。严厉落实《省县政府办公厅关于进一步规范全省村级会计托付服务工作的意见》（政办发〔〕39号）要求，进一步增强和规范村级财政、资金“双代管”工作。各街镇经管站负责乡村收费单子的发放和核销治理，乡村会计核算和会计档案保督工作，对村级各类资金进出状况施行监督治理。悉数作废本来的村出纳和村级银行账户，原村会计行使报账会计本能机能，按期向经管站的记账会计结算报账。健全完善村级民主办财准则、村级财政公开准则、村级财政审计准则、村级财政资金“双代管”电算化准则，完成乡村会计治理准则化、财政进出公开化、财政监督民主化。
（八）增强财务资金安全治理。坚持权责清楚的岗位责任制，依据工作需求合理设置财政治理岗位，明确各岗位操作权限，不得运用暂时人员从事财务资金拨款治理工作。坚持完善财务资金治理准则，健全内部核算监督制约机制，严厉资金拨付审核，增强印鉴、单子运用治理，增强会计核算，完善对账和审核准则，严厉避免违规操作，坚持健全科学规范、监督制衡、治理有序的财务资金治理规程和运转顺序，保证财务资金拨付和运用安全、高效、便捷。
四、增强对街镇财务财政治理工作的组织指导
（一）增强指导。为加速推进街镇财务财政治理改革，成立区增强街镇财务财政治理工作指导小组（详细名单附后）。指导小组下设办公室，负责组织协调、政策宣传、督导检查等工作。各街镇也要成立响应机构，增强对此项工作的组织指导，认真抓好工作落实。
（二）明确职责。区财务部分要摸清基本状况，拟定工作方案，制订治理方法，出台相关配套施行细则，组织营业培训；区监察、审计部分要增强监督检查，实时查处工作中存在的违纪违规行为和行政不作为、乱作为行为，组织开展街镇首要指导离任经济审计和债权审计；人行新洲支行、区信誉联社要在街镇账户清算、设置及资金拨付监管方面增强协分配合；区经管部分要增强街镇和村级债权治理，对债权进行清算锁定，指导经管站认真做好村级资金、财政“双代管”工作。
村级公共服务和社会管理改革于2009年开展以来，按照市、区两级5：5比例要求，全区111个村（涉农社区）2009年—2011年村级专项资金共计8992.5万元。截止目前，全区各村（涉农社区）已实施服务管理、治安巡逻、文体活动和道路、沟渠整治等。其中44个村（涉农社区）成功申报了融资建设项目，融资金额4841.2万元，融资村（涉农社区）个数及融资金额位居二圈层第一、全市第二。通过村级专项资金融资，建成村组道路228.5公里、沟渠40.46公里、桥梁6座，改造提灌站8个，整治堰塘5口，改善了农村基础设施面貌，满足了群众最急迫、最现实的需求。2009年9月，全市首批公共服务和公共管理村级融资建设项目启动仪式在我区举行，我区还在全市率先实行“项目送达告知”制度。
二、主要做法
（一）建立“四项机制”，加强工作指导
一是建立工作例会机制。建立了由区委书记任组长的村级公共服务和社会管理改革工作领导小组例会制度，每个月召开一次会议，通报村级公共服务和社会管理改革工作情况，分析研究出现的问题，并提出具体意见和解决措施。二是建立区级领导联系村制度。由区委、区人大、区政府、区政协等区级领导各联系一个示范村，全面指导示范村村级公共服务和社会管理改革工作的推进。三是建立协作配合机制。将“七大类”村级公共服务和社会管理改革实施项目，细分为62个小项、132个子项，明确实施主体和责任单位，制定工作方案，紧密配合、分工协作，合力做好村级公共服务和社会管理改革工作。四是建立政策配套机制。出台统筹建设、分类供给、民主管理、经费保障、人才保障机制五大相关配套政策，同时制定《成都市青白江区公共服务和公共管理村级专项资金管理细则》、《青白江区推进村级公共服务和社会管理改革试点实施方案》等文件，印制《青白江区村级公共服务和社会管理改革工作手册》等资料，为村改工作的推进提供政策指导。
（二）加大宣传力度，提高群众知晓率
一是多载体全方位宣传。通过电视、网络专刊、《新青白江》内刊、短信彩铃、宣传车等多种载体，在全区范围内进行村级公共服务和社会管理改革工作的宣传。以姚渡镇芦稿村改革实践为背景，采取村民自拍自演的方式拍摄电视短剧《青江春来早》，通过宣传改革中村民的身边人、身边事，把政策原原本本交给群众，向群众讲清、讲透了“为什么改、改什么、怎么改、改了有什么好处”等问题。二是多形式广范围宣传。以焰火晚会、知识竞赛、文艺调演、摄影展等群众喜闻乐见的活动形式，在全区范围内开展大面积、多轮次、持续性宣传，受到群众的普遍欢迎。针对农村妇女、老人等文化程度偏低的非民主议事“主力军”群体，通过发放印有改革相关内容的茶杯、围裙、购物袋等“宣传品”，争取其理解并激发其参与改革的积极性。
（三）规范民主程序，充分尊重民意
一是扎实开展民意调查。配合区委组织部、区民政局积极健全村级治理机制，通过“一户一表”、“两个公示”的方式，制作《项目表决表》，再次以“一户一表”的方式征求村民意见，经村民同意后组织实施，并对实施的项目在村务公开栏予以公示。二是创新开展“项目送达告知”。在全市创新性开展“项目送达告知”制度，让群众全面知晓项目情况，提高群众参与率知晓率。三是认真落实“六步工作法”。严格按照民主程序“六步工作法”实施项目，确保项目实施不走样，注重民主管理实效，坚持做到“事事记录，步步公示”，不仅在操作中要做到民主管理，还在管理中体现实际效果，群众对改革的知晓度、参与度和满意度显著提高。
（四）积极开展融资，优化资金使用
一是提出“五个三”工作法。以村级专项资金为基础，通过向成都市小城司融资贷款等，将村级专项资金放大使用。在姚渡镇芦稿村率先试点，并结合工作实践，创造性地提出“五个三”工作法（完善基层治理、村庄规划、监督体系；狠抓政策培训、政策宣传、政策解释；确保“一户一表”、“两个95%”、两次公示；开好一次党员大会、两次议事会议、一次村民大会。二是规范项目实施程序。针对基层在融资建设项目实施过程中缺乏相关专业知识的实际情况，先后整理形成融资建设项目申报、管理阶段《青白江区公共服务和公共管理融资建设项目申报资料汇编》、《工作指导手册》等，规范项目申报、项目评审、项目操作，并在全市进行推广。三是注重项目实施监督。项目发包中，设置“村民议事会评议分所占比重至少70%、参加竞标单位至少3家、乡镇（街道）纪检机构全程参与”等规定，采取“专家评分+村民议事会评议分”的方式确定施工单位。项目实施中，由村民监事会、项目监督小组、群众代表对建设质量和经费使用等情况进行严格监督。项目验收中，由村民议事会、监事会成员和参与监督的村民代表对照竣工验收表逐项打分。项目验收后，再通过“一户一表”及村务公开栏公示的方式，向群众全面告知项目实施、村级专项资金使用等情况，让群众“心中有数”。
为切实维护我镇社会政治稳定提供平安和谐的社会环境，强化综治工作，加强和规范村级平安建设工作的管理考核，特制定横溪镇平安星级村管理考核办法：
1、村级平安建设工作实行星级管理，根据日常工作完成情况加减分，年终以所得总分进行分类奖惩。
2、平安建设具体考核内容及标准
（1）村级班子团结，配合协调好得20分。班子不团结，工作互相推诿酌情扣分。班子成员因不团结而煽动群众上访或滋事的一票否决。
（2）村务、党务、政务公开，村务公开监督小组和民主理财小组组织健全，运作正常得10分，村务、党务、政务不按规定公开、村务公开监督小组和民主理财小组组织不健全或运作不正常，酌情扣分。村班子成员当年因违法乱纪被政纪、法纪处理，一票否决。积极开展综合治理工作，综治工作室、治安巡逻队等群防群治组织机构健全，能及时认真地完成镇综治办安排的各项工作的得10分。综合治理工作不积极、不主动，综治工作室、治安巡逻队等群防群治组织不健全，不能按时完成上级安排的各项任务的酌情扣分。
（3）积极排查清理稳定隐患，全年保持村情稳定，热点难点问题得到及时解决的得20分，群众反映的问题和村内的稳定隐患不能及时解决，引起上访的按镇级、市级、市级，每起分别扣3分、5分、8分（5人以上集体访的加倍扣分，无理访除外）。到省和中央上访的一票否决（无理访除外）。造成矛盾激化，引发或造成人员死亡和财产重大损失的，一票否决。
（4）积极开展矛盾纠纷排查调处工作，调解做到有记录，有案卷。调处化解率达100%的得20分；矛盾纠纷排查调处工作不力，上交镇综治办矛盾纠纷每起扣3分，全年超过3起的不加分。
（5）确保信息畅通，在本村发生有可能影响社会政治稳定事件苖头和动向，村级组织负责人应及时向镇党委、政府报告，能预报或及时报告维稳信息的得20分，迟报、漏报的每起扣5分，因消息报告不及时，致事态发展恶化或造成重大损失的，一票否决。
奖励加分：综治维稳工作在市推广报导或现场经验交流的每次奖励5分；在市推广报导或现场经验交流的奖励10分；在全省推广报导或现场经验交流的奖励20分。
3、星级评选标准与奖惩
（1）年终考核达80分以上的为三星级平安村；达90分以上的为四星级平安村；达95以上的为五星级平安村。
根据《关于做好河（湖）长制近期工作的通知》（杭治水办[2018]176号）和《关于近期做好河（湖）长制有关工作的通知》（淳五水共治指〔2018〕48号）文件要求，现将我作为威坪镇小五都源的河长述职报告总结如下：
一、河道基本情况
小五都源位于淳安县西北部，发源于佛堂尖，流经蔗川村、联合村、青山村于青山村流入千岛湖库区。主峰佛堂尖海拔高程651.1m，流域总面积12.09k㎡，主流长8.80km。河道宽度2-10米。2017年小五都源河道水质达到了《地表水环境质量标准》Ⅱ类水质标准。
二、组织机构建立情况
1、成立了村级河长。由沿线村庄的村书记组成村级河长，包村干部组成第二河长，现小五都源配备村级河长和第二河长各3名，河道警长1名，主要负责组织实施本村辖区河段水环境综合整治、巡查、监管，负责做好河道防洪工作，配合镇政府开展污染集中治理。
2、建立了河长巡河制度。镇级河长每旬巡河次数不得少于1次，村级河长每周巡河次数不得少于1次，便于河长们能够及时发现和解决问题。河长们在做好纸质巡河记录的同时，还要及时上传电子巡河记录，并做好信息报送等各项常态化工作。
3、建立河道管护全社会监督机制。在每条河道醒目的位置设立“河道长效管理责任公示牌”，标明河道名称、级别、管理范围、管理责任人和监督电话等内容，接受全社会监督。
三、河长制工作开展情况
1、主要工作
（1）建立了河长巡河制度。镇级河长每旬巡河次数不得少于1次，村级河长每周巡河次数不得少于1次，便于河长们能够及时发现和解决问题。河长们在做好纸质巡河记录的同时，还要及时上传电子巡河记录，并做好信息报送等各项常态化工作。
（2）生活污水治理。威坪镇小五都源沿河村庄共有3个，居民1185户，总人口约3578人，按照“应纳尽纳”原则，河道两侧农户污水管网全覆盖，并进入农村生活污水治理项目后期运维阶段。所有沿河农户产生的生活污水已全面实现纳管处理，确保农村污水通过处理达标后排放。
（3）面源污染治理。面源污染治理主要包括畜禽及水产养殖污染防治、种植业污染防治。目前威坪镇小五都源主要有畜禽养殖场1家，对不符合环保要求的进行清退，对符合环保要求的根据上级主管部门制定的环保方案，建设高标准污水池，确保污水不外流。同时开展沿河沿线废弃农药包装物回收处置工作，对农业生产产生的废弃农药包装物进行回收。
（4）河道综合治理。以科学发展观为指导，按照“以人为本、生态优先、人水和谐”的理念，围绕“河畅、水清、岸绿、景美”的总体目标，坚持“政府主导、属地负责、分级管理、群众参与相结合”的原则，通过对河道长效管理与保洁，全面提升辖区河道水环境水平。进一步推进河道建设，把水环境改善作为河道整治主要内容，确保河道整治与两岸截污纳管同步实施，同时通过护岸、清淤、综合整治、防洪加固、阳光排口行动等举措，全面提升巩固河道水环境质量。（5）大力实施“一河一策”。我镇严格按照县河长办河长制相关要求，制定完善了《威坪镇一河一策方案》、《威坪镇河长制工作方案（2017－2020年）》，明确任务，责任到人。通过科学修订方案和考核办法。
（6）其他治理工作。一是借力无违建工作对河道沿线的违章建筑及露天厕所进行拆除，进一步优化河道沿线面貌。二是对辖区内的无证无照农家乐，存在环境污染隐患的企业、小作坊等产污单位开展综合执法活动，采取停电断水等措施予以整治取缔。三是联合水利、环保、国土、渔政部门严厉打击查处河
道非法挖沙采砂、渔业资源破坏等现象。四是借助“清四乱”这一平台对河道进行大排查，对存在乱占、乱采、乱堆、乱建的现象的一律全部清理整治。
2、取得成绩
威坪镇小五都源全年无新增入河排污口，排雨口共10个，合法排雨口15个，无农村生活污水设施排口，无雨污合流排水口，并且全年水质保持在?类和Ⅱ类水质。
3、存在问题
（1）群众意识有待提高。沿河两岸的居民治水护河的意识还不强，配合“河长制”工作及整治的热情和积极性不高，参与度不高，向河里乱倒、乱排等现象仍然存在。
（2）日常监管难度大。镇域河流分布多、流域广，加之旅游旺季到来，游客数量较多，河道嬉水、洗车、游玩等不文明现象给工作带来了一定的难度。
（3）知识水平较低，缺乏专业人才。目前村级河长一般由村书记或是村主任担任，对水利知识了解较少，主要任务是巡河和清理河道垃圾，如若辖区内流域发生洪水灾害或水污染事件，河长就无法及时应对以及提供紧急措施。
4、下步工作
（1）坚持落实“河长制”，强化长效保洁。我镇将以强化落实“河长制”为切入口，从突击治水向制度化治水推进，实现治水工作的常态化和长效性。定时组织日常巡查，定期召开工作例会，定期组织联合整治，水岸齐抓、标本兼治、治管并举，同时根据日常巡查中发现的急需解决的问题，不定期开展专项整治。
（2）加强统筹协调、组织指导和监督。进一步发挥好牵头、组织、协调、指导及督查作用，及时掌握工作进展情况和存在的问题，形成联动机制，形成工作合力，推进治水工作。
按照县农民负担监督管理领导小组《关于开展20xx年涉农乱收费乱摊派清理整治工作的通知》(x农负 [20xx]10号)的文件精神要求，全面开展整治涉农乱收费乱摊派行为，是保护农民的合法权益，乡党政领导高度重视，决定在全乡范围内开展涉农乱收费乱摊派清理整治活动。现将清理整治工作情况自查报告如下：
一、领导重视
我乡6月10日，党委副书记、乡长xx亲自组织召开了村主任、村副主任及涉农部门负责人参加的专题会议。在会上，一是成立了以乡长xx为组长、副乡长xx为副组长、涉农部门负责人为成员的xxx乡开展 20xx年涉农乱收费乱摊派清理整治工作领导小组，办公室设在乡农业服务中心;二是明确开展20xx年涉农乱收费乱摊派清理整治工作的重要性和必要性;三是制定了开展20xx年涉农乱收费乱摊派清理整治工作的开展20xx年涉农乱收费乱摊派清理整治工作施方案。领导在会上强调了开展这次涉农乱收费乱摊派清理整治工作，是以解决基层干部和农民群众反映的突出问题为着力点，必须坚持检查与调查相结合，必须加强对辖区内涉农乱收费乱摊派问题的调查清理整治，必须加强宣传舆论引导，及时上报清理整治工作成效和经验做法，必须加大对典型案例曝光力度，充分发挥引导和警示作用。
二、清理整治重点和工作方法
(一)涉农乱收费清理整治重点
1.农村义务教育阶段强制或以自愿名义要求学生统一购买教辅材料、商业保险、校服，以及收取试卷费、、饮水费、学杂费和学生食堂乱收费等问题。
2.计划生育领域社会抚养费征收程序不规范，以各种名义收取计生调查费、放环信用金、孕前检查费、计生保证金，以及搭车收费、强制服务、以罚代管等问题。
3.农民建房领域除向农民收取土地和房屋权属证书工本费以外的配套设施费、测量设计费、占道费、选址费、建房押金等问题。
4.动植物疫病防控领域将公益转为经营、强制服务或只收费不服务等问题。对向生猪养殖户在屠宰环节多收乱收费用等问题 。
5.农民办理婚姻登记重点整治除收取婚姻登记证书工本费外的其它费用问题。
6.农业用电领域向农民收取电网改造费、变压器更新费、电表费，以及其他加重农业用电负担等问题。
7.各项惠农补贴补助补偿政策落实过程中，代扣代缴、搭车收费、配售商品、以领取补贴为条件要求缴纳其他费用等问题。
(二)涉农乱摊派清理整治重点
1.有关部门和单位将应由财政承担和配套的公益事业建设项目和服务费用等向村级组织转嫁问题。
2.违规要求村级组织提供农村中小学校舍建设费、修缮费、取暖费、赞助费以及教师工资等问题。
3.有关部门和单位以村级治安综合治理、卫生环境综合治理等名义要求村级组织出钱出物出工的达标升级活动。
4.村级组织报刊订阅超出限额标准，违规扩大党报党刊征订范围和搭车发行其他报刊，利用行政权力通过发文件、下指标以任务分解、代订代缴等方式向村级组织摊派报刊等出版物问题。
5.有关部门和单位向村级组织下指标定任务，对未完成计生管理目标、征兵工作等任务的村级组织进行处罚问题。
6.各类社会团体和中介组织以教育培训、慈善捐赠、要求入会等名义向村级组织摊派费用问题。
7.有关部门和单位对新型农业经营主体各项摊派，不执行有关减负政策或优惠政策，增加经济负担等问题。
8.农业用水重点整治农业水费计收中乱摊派、搭车收费等问题。
三、完成时间和工作成效
(一)6月11日―6月20日全面完成了各村(社区)及相关部门20xx年涉农乱收费乱摊派清理整治工作。
(二)6月11日—6月25日由乡涉农乱收费乱摊派清理整治工作领导小组对各村(社区)及相关部门的清理整治情况进行了检查和现场处理。
（一）推进村卫生室建设标准化。抓住“十二五”规划和深化医药卫生体制改革发展时机，加大卫生基本设备项目投资和施行力度，科学、合理地规划结构，切实抓好村卫生室建设。进一步加大财务投入力度，有方案地安排村卫生室建设资金。每年建设10个村卫生室，争夺用3－5年时间完成每个行政村都有一所标准化卫生室。依照《湖北省示范村卫生室评审标准》的要求，结合乡村基层群众医疗卫生需求的实践状况，合理装备医疗设备、仪器等基本医疗卫生资源，保证广大农民都能享有基本医疗服务，促进城乡医疗卫惹事业平衡发展。
（二）推进乡村卫生工作平台信息化。明确当前村卫生室信息化建设的功能重点，逐渐坚持支持新农合医疗资金即时结算治理、基本药物装备及运用、流行症和突发公共卫惹事件实时申报、村卫生室绩效审核等重点工作的信息平台，完成村卫生室与各级卫生行政部分、医疗卫活力构、新农合经办机构、公共卫活力构和居民健康档案系统的互联互通，最后坚持系统安全、标准统一、治理标准、资源共享的卫生信息化平台，完成大家享有均等化的基本医疗卫生服务的目的。
（三）推进乡村卫生人才培育多元化。探究增强卫生人才引进力度，认真施行以全科医学常识为重点的基层医疗队伍引进和定向培育、在职乡村大夫轮岗培训等项目，科学编制乡村大夫队伍建设规划，坚持乡村大夫后备人才库，增强卫生人才队伍建设，着力提高乡村卫生服务才能。启动乡村大夫全员培训方案，将村卫生室人才培育纳入县县政府社会发展人才培育规划，出台优惠政策，每年落实必然的乡村卫生人员培训经费，按期免费开展医疗技能培训，并恰当赐与误工、交通、食宿等津贴费用，为乡村大夫创立“无经济担负”的培育情况，保证乡村大夫参训率和培训质量，提高村医专业技能程度，推进全县乡村卫生领域人才队伍建设。
（四）推进乡村卫生工作治理一体化。以施行基本药物准则为抓手，推进配套的体制机制改革，完善乡村卫生服务系统建设。具体施行乡村卫生服务一体化治理，理顺乡村三级医疗卫生网的一切制关系，明确村卫生室及从业者的从属关系，增强乡镇卫生院的治理本能机能，依照“六统一、两自力”的标准具体履行一体化治理工作，完善治理监督机制，标准村级医疗卫生服务。具体履行乡村卫生绩效考评鼓励机制，以乡村一体化治理、基本公共卫生服务基本医疗服务、群众称心度及指令性任务等内容为主，制订切实可行的乡村大夫绩效审核方案，由卫生行政部分组织，卫生院牵头，严格乡村大夫审核。探究坚持全新的用人机制，结合乡镇卫生院人事准则改革，完善现行体制下符合村级卫活力构的运转形式，坚持以乡村大夫供应服务数目和质量为目标的“优胜劣汰、奖勤惩懒”用人机制，调动村医积极性。切实维护好三级医疗卫生服务网底完好，逐渐完成“小病轻病不出村、经常见病多发病不出镇（乡）”的乡村卫生改革目的。
（五）推进乡村大夫待遇保证准则化。理顺各类关系，坚持健全与经济发展程度相顺应的保证系统。完善以县政府投入为主的多渠道筹资赔偿机制，制订和落实乡村大夫从事基本医疗服务的工资标准，逐渐提高基本公共卫生津贴标准，保证乡村大夫基本待遇。依据全县乡村实践，结合城乡居民社会养老保险准则的推进，探究坚持掩盖一切乡村大夫的养老保险准则，对符合社会养老保险待遇领取前提的乡村大夫发放养老金，以解除村医后顾之忧。履行乡村大夫医疗责任保险，坚持医疗风险社会分管机制，经过村卫生室和保险公司协作开展医疗执业责任保险营业，降低村医执业风险，维护医患两边的正当权益。
关键词：村民代表会议 村级治理 制度
Abstract: The system of villager’s representative meeting is the core of the democratic decision-making、supervision and management in village’s governance. By the study of the general and exceptional relationships between the villager’s representative and the villager and the village cadre, this paper argues that, the efficiency of the system of villager’s representative meeting bears not only on the institution of system, but also on the particular elements of village, which are just formed by the ability of the representative; Only by the institution of system, which provides with a higher profit than the cost for the villager and the village cadre, can the system of villager’s representative meeting gain a healthful development and a high efficiency.
Key words: Villager’s Representative Meeting; Village’s Governance; System
一、引论
1998年修定实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”据民政部参与修定《村组法》的有关人员讲，增补村民代表会议制度的内容是新《村组法》重要改进之一，可见实践部门认为村民代表会议制度对于村民自治是十分重要的。在学术界，徐勇认为，“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普通较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”[1]张静将村民自治划分为代表性自治和权威性自治两种类型。她认为在当前农村存在行政“吸纳”政治的情况下，形成了乡村干部事实上的利益网络，而“如果选出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的是权威性‘自治’”。权威性自治和乡村干部网络互为联系，阻挡了来自村民及国家两方面对基层干部配置的参与。它排斥了社会力量的制衡权利，使选举后的乡村治理问题仍然局限在少数人参与并控制的范围内。张静因此认为，村民自治仅仅选举是没有用处的，必须由权威性自治向代表性自治转化，不仅在村委会选举阶段，而且在整个村民自治的过程中，赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化[2]。郎友兴和何包钢也认为，在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大，这不仅是因为村民代表在村中具有高的威望和素质，而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感[3]。
的确，村民代表会议制度对于村民自治制度的实施十分重要，它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。正因为村民代表会议制度如此重要，具体考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系，就具有十分重要的意义。本文中，笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄基础，而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。
二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景
考察村民代表在村级治理中的作用，核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信任村民代表，村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来看，1998年《村组法》正式颁布实施以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议，而且推选村民代表的方式十分民主，大多采取10—15户村民共推一位村民代表的办法。因为村民之间相互熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。
由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的能力。因此，在村务管理、村务决策和村务监督中，村民代表应该对村干部有着强大的约束能力，村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉，也懂得村务的村民代表，可以为村务决策和管理提供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，从而判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。
进一步说，因为村民代表是由村民选举出来，受村民信任，素质较高且声誉较好的，村民代表自然会在村民中拥有影响力和动员能力，而村民代表因为具有参与村务决策、监督和管理的足够机会，而具有与村干部全力合作协商的机会，这就可能导致如下一种结果：对于一些于村民有益、于村庄秩序有益的重大村务，村干部可以通过与村民代表的协商，形成决议，然后将此决议由村民代表宣传动员到村民中去，从而办成办好仅仅凭借村干部难以办好的事情。换句话说，村民代表充分参与村务管理、监督和决策，将大大提高村民集体的一致行动能力。经济的协作因此容易达成，比如修路建桥；违反村规民约的行动将受到比过去更为严厉的村庄压力；外来的地痞和上级不合理的摊派更可能被村民集体拒之门外。通过村民代表和代表会议这一制度设施，村庄的合作能力提高了，村民的团结程度提高了，过去办不成的事情现在有了办成的希望。 其实，这个推断正是过去实践部门和学术界共同拥有的信念，这种信念不仅来自于理论推断，也为大量的实践所证实[4]。这个关于村民代表会议效能的一般图景也为笔者的调查所证实。笔者的调查还证实，从某种意义上，甚至是不由村民选举而由村干部任命的村民代表所组成的村民议事会，也往往具有村民代表会议所具有的这种效能[5]。
但是，以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响，而使其发生作用的能力蒙有一些阴影，并造成不是因为制度安排不到位，而是因为村庄基础不充分，所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外情况的村庄基础，对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议制度实施程度与效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通过一些调查实例来作这种讨论。
三、村民代表与村民和村干部关系的片段
近年的农村调查中，笔者发现了大量关于村民代表与村民和村干部关系的有趣片段，本节试图通过描写这些片段，得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效能一般图景略有不同的实践可能性，这种可能性不是源自制度安排不到位，而是因为村民代表会议制度发生作用的村庄基础不充分所致。
先讲二个关于村民代表与村民关系的片段。第一个片段是1999年7月的事情。1999年7月荆门市在孙村进行村委会换届选举的试点，笔者参加了这次试点。应该说，这次选举试点是严格依法进行的：在试点之初，按照每10户推选一个村民代表的办法推选了40多位村民代表。然后，以海选的方式确定候选人。因为获较多主任提名票的候选人对于能否竞争当上村委会主任实际情况的考虑，在依预选提名票确定两名村委会主任正式候选人时，出现了主任预选得票居第2位至第4位者均不愿与最高得票者竞选，而退为村委会副主任或委员竞选的情况。这一点从选举程序上并没无问题，村民代表也参与过确定正式候选人的讨论，知道这样并无不妥。但问题在正式选举投票前一天发生了。一个村民小组的3个村民代表告诉参与选举试点的负责人说，他们村民小组的村民认为在确定正式候选人时做了假，即不应让居主任候选人第5位者与第1位者竞选村委会主任，而应让第2高票与第1高票竞选。他们因此决定不参加选举，除非市里参与试点的领导当天晚上可以到组里解释清楚此事。我们问村民代表，为什么他们不向村民讲清楚此事？一个村民代表倍感委屈地说，你哪里讲得清？虽然我是他们选的代表，但他们根本不相信我们。前几天我被他们选为代表，参加村里召开的村民会议之后，顺便买了一个西瓜回去，就有村民说我这个西瓜是村里分给我们代表的，我一再解释，没有人相信。以前关系一直很好，被他们选为代表没几天，关系就变得怪怪的了。也因此，我们向他们解释确定正式候选人的程序，他们根本不听，说只相信市里的领导。第二天正式选举时，这个村民小组的一些村民仍然被动员参加了投票。选举后的第三天，我们去做个别访谈，村民相信我们的解释，但他们不相信镇村干部，也不相信村民代表。的确，问题的关键是村民并不相信他们刚刚选举出来的村民代表，没有人能够代表村民，村民不相信任何人。 第二个关于村民代表与村民关系的片段发生在向村。2000年5月笔者到向村做关于村委会选举的补充调查，刚好向村3组和4组为山界发生纠纷，村干部决定调解这场纠纷。因此让3组长和4组长召集各自村民小组的代表进行现场处理。4组长去找1999年由村民选举出来的代表，结果，没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费这个时间，4组长只好找了几个原来当过村干部的老党员参与与3组的山权谈判。山权谈判不成，但年轻的4组长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费一点时间而气得不行，他要求村支书当天晚上到4组召开小组会议，现场改选村民代表。支书说，村民代表也是一选三年的，你怎么可以说改选就改选？
再讲两个村民代表与村组干部的片段。第一个片段是关于村民选代表清理村民小组财务的事情。2000年夏粮征收时，童村8组村民要求清理本村民小组的帐目，否则就不交夏粮。童村8组村民一直怀疑本村民小组财务帐目有问题，多次向镇村两级提出清帐要求，一直未能成功。这次拒交夏粮让镇政府下决心彻底清理童村8组的财务，因此，一方面镇里抽调会计人员进驻童村8组，一方面让童村8组村民选若干村民代表会同清理人员一并清帐。在清理过程中，逐张核实开支条据，结果，参与清帐的村民代表因为或多或少得到过原村民小组的或请客或免提留或减积累的好处，而睁一只眼闭一只眼。
第二个片段也是关于村民选代表清理财务的事情，这一次发生在村一级，地点是迪村。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑，而在1995年形成了一个每年都由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。这个事情也颇有趣。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选出的，他们既具备清理财务所必须的基本财会知识，又是本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部当然是敏锐的，他们与村民代表商议，干脆买一头猪来杀掉做生活，另外决定每个清帐代表每天补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便形成了一个清帐一周杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清帐代表可以有100多元补贴的惯例。当清帐代表是很合算了，他们当然也不可能再清理出村干部的经济问题来[6]。
四、对以上片段的讨论
以上讲的四个片段，并非四个特例，在农村调查中，我们经常听到如此的颇为矛盾的故事。以下笔者希望通过对这些片段的讨论，理清支持它的村庄基础，从理论上构造关于村级治理中村民代表会议效能有别于一般图景的可能图景。
首先，关于村民代表与村民的关系，存在的一种理论上的可能性是村民虽然选举了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成这种后果的原因，一是选举本身的不规范，村民对选举出来的代表不满意；二是选举代表的次数太少，村民还不习惯于选举及建立在选举基础上的委托关系。这是两种一般性解释。另外一种可能的解释是，村民之间的传统联系已经解体，现代民主理念又未建立起来，村民既不是传统意义上的处于传统社会网络中的农民，又不是现代意义上的公民，而是原子化的村民，因此，没有人可以代表其他的人，也没有人愿意代表其他的人。这样，按照现代民主理念选举出来的村民代表，只是在形式上具有代表选举自己的那些村民的权力，村民内心里却并未打算因为选举了自己的代表而将权力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到这种信任和权力，他便仍然只是代表着个人的利益，因此，作为代表的村民，其行为理性不是来自于委托—关系而是来自于实际好处。
若是后者而不是前两者构成了村民代表与村民之间的分裂关系，那就不仅需要从制度上寻找原因，而且需要从村庄基础上寻找原因。传统的关系网络通过塑造出来的村庄社会中的面子声望观和长期共处的信任关系，使得村庄社会分层及建立在这种分层基础上的事实上的代表能力强劲有力。在一些宗族势力较大的村庄，宗族代表人物具有对本族成员的权力，他可以代表宗族，宗族成员也信任他，他因此具有与其他人的谈判能力，达成的协议，他也有能力将之在本宗族范围落实。这种意义上，在传统乡土社会，代表从来都是存在的，如村社委员会的存在等等。但这些代表一般都不是选举产生而是在长期共同生活中自然中形成的。在现代公民社会中，选举代表的涵义则有着让每个人都清楚的权力授受关系。因此，选举者和被选者的权力义务边界清晰。但当前中国农村村民代表的选举，有些是在传统关系解体，现念未建立的情况下进行的，选举本身往往是培育村民公民意识和训练农民政治权力和义务感的一种办法。 村民代表与村民之间的这种互不信任和互相不能代表的关系，与村民代表和村干部之间的关系，相互形构和强化，进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间。如前一节引叙的关于村民代表与村组干部关系的两个片段，村民代表显然不大认为当代表可以在精神上和面子上为自己带来多少满足，他们也缺乏一个公民应该具有的政治责任感和义务感，因此，他们的行为充满了物质利益的考虑，甚至在他们的不当得利己引起村民的普遍不满之时，他们依然如此。
当村民代表过多考虑物质得利而全然不将村民的评价放在眼中时，村民对代表充满失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的资源，来收买这些一个一个的精英。得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的相互熟识的村组干部。村干部与村民代表很快便相互庇护起来。 综合以上村民代表与村民和村干部关系的讨论，可以看到，相互形构和强化的村民与村民代表的关系和村民代表与村干部的关系，源自于村庄社会缺乏传统的道德价值观，又缺乏现代的政治责任感，原子化的村民无力给村民代表和村干部的正当行为以强有力的激励，也无力给他们的不良行为以强有力的约束，与当村干部和村民代表所需要耗费的时间精力与可能得到的物质好处相比，依照善行准则行事，成为一件颇不合算的事情。也就是说，在村民已经原子化或说村庄社会关联度较低的村庄，村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱，这种陷阱造成村民代表会议制度效能对一般图景的偏离，这种偏离构成了村民代表会议制度建设的困境：村民不信任代表，代表缺乏说服村民的能力，村干部期望通过村民代表会议来增加村庄资源动员能力、形成扬善抑恶决议的期待大多落空，而村干部的不良行为却可能在村民代表达成的某种默契得以蔓延。如此一来，村民对选举村民代表愈发丧失兴趣，对村民代表会议作出的决定愈发不放在眼里，村组干部愈发发现试图通过村民代表会议来实现自己宏大抱负并无益处，而村民代表所具有的制度上的监督作用，愈发可能通过物质利诱和私人交往得以消解。村民代表也因此愈发失去对村务管理和监督的兴趣，而愈发专注于自己实际上可能得到的点滴好处。一个良好的制度设计，因为村庄基础的不具备，而存有效能逐步衰减的可能。
一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益，其中一些人或所有人可以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时，没有人可以从中受益，这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看，村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益，即让村庄利益和秩序得到好处。但是，在村民为原子化的状态时，没有人可以约束他人，也没有人有能力代表他人，这时候的村民代表会议制度安排能找到足够自己有效运作下去的受益者吗？村民代表会议制度运作的成本和村庄受益者所得到的好处相比较能否降得足够低吗？这些显然是在实际的村级治理中需要进行考证的。 真正原子化的村民是没有的，村民代表的有些行为只是农村特定场合的特殊行为。以上构造出一幅在原子化村民基础上可能的村民代表会议效能衰减的理论可能性，是希望提醒村级治理的研究者，必须考察村级治理制度的村庄基础。因为村民原子化程度的不同，或说村庄社会关联度的不同，村民代表会议制度运作的效能不同，同一制度的实施成本也不同。明确了这种不同，有助于我们不是从个人的角度，而是从社会的角度，来评论一种治理制度的生长状况，进而来讨论一种治理制度在不同社会基础的不同运作条件，然后制定出有一定差别和弹性的制度来。
五、结语
村民代表的关键是代表能力的问题。一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务的决策、管理和监督，一方面，村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻实施到他所代表的村民之中，让村民相信遵守这个决定对自己有好处。通过村民代表，每三年一次的村委会选举所形成的民主化机制常规化了，村民多了监督村干部的渠道，村干部多了智囊和动员村民的能力。有代表能力的村民代表所组成的村民代表会议，真是村级治理的福音。 不仅如此，有代表能力的村民代表因为与村民之间稳定可信的关系，而可以代表自己所在群体的村民与代表其他村民的代表们，协商关于维护村庄秩序和村民利益的诸种好事。村干部宏大的可能一时还无法为村民所接受的治村抱负，也可以通过他与具有代表能力的村民代表的协商，而为村民代表所理解和接受，从而变成村民所可以接受的治村方案。不同群体村民在治村过程中，实现利益的多少、先后会有不同，具有代表能力的村民代表们可以通过坐下来心平气和地协商，达成妥协。村民的一致行动能力不因为一时半会的利益不一致而受到影响，那些对农民“善分不善合”的担心，真有些“杞人忧天”了。 但正是在村民代表的代表能力上，不同的村庄具有相当不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的个人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否给他实现这个意愿的机会。构成村民代表代表村民意愿的因素，不仅是村民代表和选举产生他的那10—15户村民群体之间的制度结构相联系，而且与产生村民代表的这个村民内部的联系程度及充当代表的村民对利益的感受状况有关。村民代表或因为面子与声望，或因为经济上的好处，而愿意作为代表来耗费自己的时间、精力和智慧。他所产生的这个村民群体则因为传统的好的关系或代表本人负责任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行为。传统村庄中的人际关系，往往使村民愿意为代表村民的利益而耗费精力，村民小群体也愿意相信这个传统道义上一直可靠的邻里。在现代公民社会，村民代表与他所代表的村民之间规范的权利授受关系，也使得村民代表和他们所代表的村民，愿意相互遵照既有的权力义务边界行为。 显然，构成村民代表代表能力的以上条件，在当前就业相当不充分、经济处境十分恶劣的处于转型时期的农村社会来讲，可能是有些苛刻了。本文前叙列举的一些调查片段，在那些传统的人际联系开始被割断，现代的稳定联系又未建立起来村庄，可以说是相当常见。这种情况下，村民代表的代表能力便大成问题，而理论上村民代表会议的诸多功效便因此大打折扣。在一些情况严重的地区，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得到收益的群体却很少，而可能造成由村民代表会议制度不是因为制度措施不得力，而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。 当然，村民代表的代表能力正如农民的民主能力一样，是一个只有通过实践才可以可靠得到的东西。在相同的村庄基础下，好的制度可以催熟那些不成熟的基础，在有了好的基础却没有好的制度安排的村庄，村级治理便会损失许多好的机会。村民代表会议制度是一件可以为村民带来利益，从而可以为自己找到动力的良好制度。只是在评论村民代表会议制度时，我们不应该因为它是好制度就忽视了它的村庄基础和它在实践中可能具有的不同表现。同时也不应该因为它在一些村庄效果不佳就对它失去信心。
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[1] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
[2] 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
[3] 郎友兴、何包钢：“村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试”，《政治学研究》2000年第3期。
[4] 参见王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版；徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
关键词：村民代表会议 村级治理 制度
Abstract: The system of villager’s representative meeting is the core of the democratic decision-making、supervision and management in village’s governance. By the study of the general and exceptional relationships between the villager’s representative and the villager and the village cadre, this paper argues that, the efficiency of the system of villager’s representative meeting bears not only on the institution of system, but also on the particular elements of village, which are just formed by the ability of the representative; Only by the institution of system, which provides with a higher profit than the cost for the villager and the village cadre, can the system of villager’s representative meeting gain a healthful development and a high efficiency.
Key words: Villager’s Representative Meeting; Village’s Governance; System
一、引论
1998年修定实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”据民政部参与修定《村组法》的有关人员讲，增补村民代表会议制度的内容是新《村组法》重要改进之一，可见实践部门认为村民代表会议制度对于村民自治是十分重要的。在学术界，徐勇认为，“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普通较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”[1]张静将村民自治划分为代表性自治和权威性自治两种类型。她认为在当前农村存在行政“吸纳”政治的情况下，形成了乡村干部事实上的利益网络，而“如果选出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的是权威性‘自治’”。权威性自治和乡村干部网络互为联系，阻挡了来自村民及国家两方面对基层干部配置的参与。它排斥了社会力量的制衡权利，使选举后的乡村治理问题仍然局限在少数人参与并控制的范围内。张静因此认为，村民自治仅仅选举是没有用处的，必须由权威性自治向代表性自治转化，不仅在村委会选举阶段，而且在整个村民自治的过程中，赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化[2]。郎友兴和何包钢也认为，在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大，这不仅是因为村民代表在村中具有高的威望和素质，而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感[3]。
的确，村民代表会议制度对于村民自治制度的实施十分重要，它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。正因为村民代表会议制度如此重要，具体考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系，就具有十分重要的意义。本文中，笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄基础，而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。
二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景
考察村民代表在村级治理中的作用，核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信任村民代表，村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来看，1998年《村组法》正式颁布实施以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议，而且推选村民代表的方式十分民主，大多采取10—15户村民共推一位村民代表的办法。因为村民之间相互熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。
由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的能力。因此，在村务管理、村务决策和村务监督中，村民代表应该对村干部有着强大的约束能力，村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉，也懂得村务的村民代表，可以为村务决策和管理提供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，从而判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。
进一步说，因为村民代表是由村民选举出来，受村民信任，素质较高且声誉较好的，村民代表自然会在村民中拥有影响力和动员能力，而村民代表因为具有参与村务决策、监督和管理的足够机会，而具有与村干部全力合作协商的机会，这就可能导致如下一种结果：对于一些于村民有益、于村庄秩序有益的重大村务，村干部可以通过与村民代表的协商，形成决议，然后将此决议由村民代表宣传动员到村民中去，从而办成办好仅仅凭借村干部难以办好的事情。换句话说，村民代表充分参与村务管理、监督和决策，将大大提高村民集体的一致行动能力。经济的协作因此容易达成，比如修路建桥；违反村规民约的行动将受到比过去更为严厉的村庄压力；外来的地痞和上级不合理的摊派更可能被村民集体拒之门外。通过村民代表和代表会议这一制度设施，村庄的合作能力提高了，村民的团结程度提高了，过去办不成的事情现在有了办成的希望。 其实，这个推断正是过去实践部门和学术界共同拥有的信念，这种信念不仅来自于理论推断，也为大量的实践所证实[4]。这个关于村民代表会议效能的一般图景也为笔者的调查所证实。笔者的调查还证实，从某种意义上，甚至是不由村民选举而由村干部任命的村民代表所组成的村民议事会，也往往具有村民代表会议所具有的这种效能[5]。
但是，以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响，而使其发生作用的能力蒙有一些阴影，并造成不是因为制度安排不到位，而是因为村庄基础不充分，所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外情况的村庄基础，对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议制度实施程度与效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通过一些调查实例来作这种讨论。
三、村民代表与村民和村干部关系的片段
近年的农村调查中，笔者发现了大量关于村民代表与村民和村干部关系的有趣片段，本节试图通过描写这些片段，得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效能一般图景略有不同的实践可能性，这种可能性不是源自制度安排不到位，而是因为村民代表会议制度发生作用的村庄基础不充分所致。
先讲二个关于村民代表与村民关系的片段。第一个片段是1999年7月的事情。1999年7月荆门市在孙村进行村委会换届选举的试点，笔者参加了这次试点。应该说，这次选举试点是严格依法进行的：在试点之初，按照每10户推选一个村民代表的办法推选了40多位村民代表。然后，以海选的方式确定候选人。因为获较多主任提名票的候选人对于能否竞争当上村委会主任实际情况的考虑，在依预选提名票确定两名村委会主任正式候选人时，出现了主任预选得票居第2位至第4位者均不愿与最高得票者竞选，而退为村委会副主任或委员竞选的情况。这一点从选举程序上并没无问题，村民代表也参与过确定正式候选人的讨论，知道这样并无不妥。但问题在正式选举投票前一天发生了。一个村民小组的3个村民代表告诉参与选举试点的负责人说，他们村民小组的村民认为在确定正式候选人时做了假，即不应让居主任候选人第5位者与第1位者竞选村委会主任，而应让第2高票与第1高票竞选。他们因此决定不参加选举，除非市里参与试点的领导当天晚上可以到组里解释清楚此事。我们问村民代表，为什么他们不向村民讲清楚此事？一个村民代表倍感委屈地说，你哪里讲得清？虽然我是他们选的代表，但他们根本不相信我们。前几天我被他们选为代表，参加村里召开的村民会议之后，顺便买了一个西瓜回去，就有村民说我这个西瓜是村里分给我们代表的，我一再解释，没有人相信。以前关系一直很好，被他们选为代表没几天，关系就变得怪怪的了。也因此，我们向他们解释确定正式候选人的程序，他们根本不听，说只相信市里的领导。第二天正式选举时，这个村民小组的一些村民仍然被动员参加了投票。选举后的第三天，我们去做个别访谈，村民相信我们的解释，但他们不相信镇村干部，也不相信村民代表。的确，问题的关键是村民并不相信他们刚刚选举出来的村民代表，没有人能够代表村民，村民不相信任何人。 第二个关于村民代表与村民关系的片段发生在向村。2000年5月笔者到向村做关于村委会选举的补充调查，刚好向村3组和4组为山界发生纠纷，村干部决定调解这场纠纷。因此让3组长和4组长召集各自村民小组的代表进行现场处理。4组长去找1999年由村民选举出来的代表，结果，没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费这个时间，4组长只好找了几个原来当过村干部的老党员参与与3组的山权谈判。山权谈判不成，但年轻的4组长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费一点时间而气得不行，他要求村支书当天晚上到4组召开小组会议，现场改选村民代表。支书说，村民代表也是一选三年的，你怎么可以说改选就改选？
再讲两个村民代表与村组干部的片段。第一个片段是关于村民选代表清理村民小组财务的事情。2000年夏粮征收时，童村8组村民要求清理本村民小组的帐目，否则就不交夏粮。童村8组村民一直怀疑本村民小组财务帐目有问题，多次向镇村两级提出清帐要求，一直未能成功。这次拒交夏粮让镇政府下决心彻底清理童村8组的财务，因此，一方面镇里抽调会计人员进驻童村8组，一方面让童村8组村民选若干村民代表会同清理人员一并清帐。在清理过程中，逐张核实开支条据，结果，参与清帐的村民代表因为或多或少得到过原村民小组的或请客或免提留或减积累的好处，而睁一只眼闭一只眼。
第二个片段也是关于村民选代表清理财务的事情，这一次发生在村一级，地点是迪村。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑，而在1995年形成了一个每年都由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。这个事情也颇有趣。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选出的，他们既具备清理财务所必须的基本财会知识，又是本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部当然是敏锐的，他们与村民代表商议，干脆买一头猪来杀掉做生活，另外决定每个清帐代表每天补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便形成了一个清帐一周杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清帐代表可以有100多元补贴的惯例。当清帐代表是很合算了，他们当然也不可能再清理出村干部的经济问题来[6]。
四、对以上片段的讨论
以上讲的四个片段，并非四个特例，在农村调查中，我们经常听到如此的颇为矛盾的故事。以下笔者希望通过对这些片段的讨论，理清支持它的村庄基础，从理论上构造关于村级治理中村民代表会议效能有别于一般图景的可能图景。
首先，关于村民代表与村民的关系，存在的一种理论上的可能性是村民虽然选举了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成这种后果的原因，一是选举本身的不规范，村民对选举出来的代表不满意；二是选举代表的次数太少，村民还不习惯于选举及建立在选举基础上的委托关系。这是两种一般性解释。另外一种可能的解释是，村民之间的传统联系已经解体，现代民主理念又未建立起来，村民既不是传统意义上的处于传统社会网络中的农民，又不是现代意义上的公民，而是原子化的村民，因此，没有人可以代表其他的人，也没有人愿意代表其他的人。这样，按照现代民主理念选举出来的村民代表，只是在形式上具有代表选举自己的那些村民的权力，村民内心里却并未打算因为选举了自己的代表而将权力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到这种信任和权力，他便仍然只是代表着个人的利益，因此，作为代表的村民，其行为理性不是来自于委托—关系而是来自于实际好处。
若是后者而不是前两者构成了村民代表与村民之间的分裂关系，那就不仅需要从制度上寻找原因，而且需要从村庄基础上寻找原因。传统的关系网络通过塑造出来的村庄社会中的面子声望观和长期共处的信任关系，使得村庄社会分层及建立在这种分层基础上的事实上的代表能力强劲有力。在一些宗族势力较大的村庄，宗族代表人物具有对本族成员的权力，他可以代表宗族，宗族成员也信任他，他因此具有与其他人的谈判能力，达成的协议，他也有能力将之在本宗族范围落实。这种意义上，在传统乡土社会，代表从来都是存在的，如村社委员会的存在等等。但这些代表一般都不是选举产生而是在长期共同生活中自然中形成的。在现代公民社会中，选举代表的涵义则有着让每个人都清楚的权力授受关系。因此，选举者和被选者的权力义务边界清晰。但当前中国农村村民代表的选举，有些是在传统关系解体，现念未建立的情况下进行的，选举本身往往是培育村民公民意识和训练农民政治权力和义务感的一种办法。 村民代表与村民之间的这种互不信任和互相不能代表的关系，与村民代表和村干部之间的关系，相互形构和强化，进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间。如前一节引叙的关于村民代表与村组干部关系的两个片段，村民代表显然不大认为当代表可以在精神上和面子上为自己带来多少满足，他们也缺乏一个公民应该具有的政治责任感和义务感，因此，他们的行为充满了物质利益的考虑，甚至在他们的不当得利己引起村民的普遍不满之时，他们依然如此。
当村民代表过多考虑物质得利而全然不将村民的评价放在眼中时，村民对代表充满失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的资源，来收买这些一个一个的精英。得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的相互熟识的村组干部。村干部与村民代表很快便相互庇护起来。 综合以上村民代表与村民和村干部关系的讨论，可以看到，相互形构和强化的村民与村民代表的关系和村民代表与村干部的关系，源自于村庄社会缺乏传统的道德价值观，又缺乏现代的政治责任感，原子化的村民无力给村民代表和村干部的正当行为以强有力的激励，也无力给他们的不良行为以强有力的约束，与当村干部和村民代表所需要耗费的时间精力与可能得到的物质好处相比，依照善行准则行事，成为一件颇不合算的事情。也就是说，在村民已经原子化或说村庄社会关联度较低的村庄，村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱，这种陷阱造成村民代表会议制度效能对一般图景的偏离，这种偏离构成了村民代表会议制度建设的困境：村民不信任代表，代表缺乏说服村民的能力，村干部期望通过村民代表会议来增加村庄资源动员能力、形成扬善抑恶决议的期待大多落空，而村干部的不良行为却可能在村民代表达成的某种默契得以蔓延。如此一来，村民对选举村民代表愈发丧失兴趣，对村民代表会议作出的决定愈发不放在眼里，村组干部愈发发现试图通过村民代表会议来实现自己宏大抱负并无益处，而村民代表所具有的制度上的监督作用，愈发可能通过物质利诱和私人交往得以消解。村民代表也因此愈发失去对村务管理和监督的兴趣，而愈发专注于自己实际上可能得到的点滴好处。一个良好的制度设计，因为村庄基础的不具备，而存有效能逐步衰减的可能。
一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益，其中一些人或所有人可以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时，没有人可以从中受益，这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看，村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益，即让村庄利益和秩序得到好处。但是，在村民为原子化的状态时，没有人可以约束他人，也没有人有能力代表他人，这时候的村民代表会议制度安排能找到足够自己有效运作下去的受益者吗？村民代表会议制度运作的成本和村庄受益者所得到的好处相比较能否降得足够低吗？这些显然是在实际的村级治理中需要进行考证的。 真正原子化的村民是没有的，村民代表的有些行为只是农村特定场合的特殊行为。以上构造出一幅在原子化村民基础上可能的村民代表会议效能衰减的理论可能性，是希望提醒村级治理的研究者，必须考察村级治理制度的村庄基础。因为村民原子化程度的不同，或说村庄社会关联度的不同，村民代表会议制度运作的效能不同，同一制度的实施成本也不同。明确了这种不同，有助于我们不是从个人的角度，而是从社会的角度，来评论一种治理制度的生长状况，进而来讨论一种治理制度在不同社会基础的不同运作条件，然后制定出有一定差别和弹性的制度来。
五、结语
村民代表的关键是代表能力的问题。一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务的决策、管理和监督，一方面，村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻实施到他所代表的村民之中，让村民相信遵守这个决定对自己有好处。通过村民代表，每三年一次的村委会选举所形成的民主化机制常规化了，村民多了监督村干部的渠道，村干部多了智囊和动员村民的能力。有代表能力的村民代表所组成的村民代表会议，真是村级治理的福音。 不仅如此，有代表能力的村民代表因为与村民之间稳定可信的关系，而可以代表自己所在群体的村民与代表其他村民的代表们，协商关于维护村庄秩序和村民利益的诸种好事。村干部宏大的可能一时还无法为村民所接受的治村抱负，也可以通过他与具有代表能力的村民代表的协商，而为村民代表所理解和接受，从而变成村民所可以接受的治村方案。不同群体村民在治村过程中，实现利益的多少、先后会有不同，具有代表能力的村民代表们可以通过坐下来心平气和地协商，达成妥协。村民的一致行动能力不因为一时半会的利益不一致而受到影响，那些对农民“善分不善合”的担心，真有些“杞人忧天”了。 但正是在村民代表的代表能力上，不同的村庄具有相当不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的个人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否给他实现这个意愿的机会。构成村民代表代表村民意愿的因素，不仅是村民代表和选举产生他的那10—15户村民群体之间的制度结构相联系，而且与产生村民代表的这个村民内部的联系程度及充当代表的村民对利益的感受状况有关。村民代表或因为面子与声望，或因为经济上的好处，而愿意作为代表来耗费自己的时间、精力和智慧。他所产生的这个村民群体则因为传统的好的关系或代表本人负责任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行为。传统村庄中的人际关系，往往使村民愿意为代表村民的利益而耗费精力，村民小群体也愿意相信这个传统道义上一直可靠的邻里。在现代公民社会，村民代表与他所代表的村民之间规范的权利授受关系，也使得村民代表和他们所代表的村民，愿意相互遵照既有的权力义务边界行为。 显然，构成村民代表代表能力的以上条件，在当前就业相当不充分、经济处境十分恶劣的处于转型时期的农村社会来讲，可能是有些苛刻了。本文前叙列举的一些调查片段，在那些传统的人际联系开始被割断，现代的稳定联系又未建立起来村庄，可以说是相当常见。这种情况下，村民代表的代表能力便大成问题，而理论上村民代表会议的诸多功效便因此大打折扣。在一些情况严重的地区，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得到收益的群体却很少，而可能造成由村民代表会议制度不是因为制度措施不得力，而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。 当然，村民代表的代表能力正如农民的民主能力一样，是一个只有通过实践才可以可靠得到的东西。在相同的村庄基础下，好的制度可以催熟那些不成熟的基础，在有了好的基础却没有好的制度安排的村庄，村级治理便会损失许多好的机会。村民代表会议制度是一件可以为村民带来利益，从而可以为自己找到动力的良好制度。只是在评论村民代表会议制度时，我们不应该因为它是好制度就忽视了它的村庄基础和它在实践中可能具有的不同表现。同时也不应该因为它在一些村庄效果不佳就对它失去信心。
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[1] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
[2] 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
[3] 郎友兴、何包钢：“村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试”，《政治学研究》2000年第3期。
[4] 参见王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版；徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
关键词：科学发展观；老区；新农村建设
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1004－1605(2007)12－0052－03
今后一段时期老区新农村建设的主要任务：一是推进农业高效规模化；二是促进就业创业全民化；三是规划镇村布局科学化；四是创造人居环境卫生美化；五是探索社会管理的民主化；六是实现和谐老区生活的普及化。为此必须在以下六个方面采取措施，重点落实。
1、以项目农业为抓手，提高农业综合生产能力，为农民增收提供基础保障
加快建设现代农业，繁荣农村经济，提高农村生产力水平，是建设新农村的首要任务。一是做大做优农业园区。要推进农业向园区集中，坚持把做大做强农业园区作为传统支柱产业提升的载体，坚持“规模化、科技化、效益化、市场化”导向，围绕产业特色、区域优势，集聚各类资源，整合生产要素，大力推进现代农业园区建设，努力实现农业园区由数量型扩张向规模型、科技型、效益型发展转变，使区域特色农产品生产形成优质无公害化、规模集约化和品牌经营一体化。二是做大做强龙头企业。以扶持产业化龙头企业为重点，力促特色产业上规模、主导产业上水平、龙头企业上等级，提高农业的市场化、集约化、现代化水平。以现有龙头企业为基础，以资金、技术为纽带，以品牌运作为载体，整合资源，实现强强联合，着力催生一批特色农产品示范型加工企业，培育一批有科技创新开发能力的成长型龙头企业，做强一批有核心竞争优势的支柱型龙头企业，发展一批有较强配套能力的服务型农业企业。三是增强新品种、新技术的推广力度，提升农产品科技水平。要加大新品种、新技术的推广力度，重点抓好农业标准化和农产品质量安全体系建设，依托科技提升农产品质量，大力发展品牌农业，提高农业发展中的科技贡献率。要积极引导工商资本投向高效农业，根据老区传统产业特色，走“公司+农户”、“市场+农户”、“专业合作组织+农户”和“龙头企业+专业合作组织+基地、农户”等多种形式一体化经营道路，加快建设一批高效农业经济板块。四是大力推进农产品深加工。以项目农业为抓手，提高农业综合生产能力，为农民增收提供基础保障。继续围绕畜禽、蚕桑、优质稻米、弱筋小麦、双低油菜、蔬菜、银杏、小杂粮等优势农产品资源，重点发展畜禽肉类深加工、禽蛋深加工、蔬菜果品速冻、保鲜和深加工、稻米精深加工、秸秆加工利用、畜禽粪便加工利用等项目，加快农业的工业化进程，推动农产品由卖原料向卖产品，由初加工向深加工、精加工方向发展，不断拉长产业链，实现农业多层次、多方面、多环节增值增效。鼓励农业龙头企业与高等院校、科研院所开展产学研合作，开发新产品，不断提高产品开发能力和质量，提高加工增值能力。积极引导农村合作经济组织建设，为项目农业发展提供广阔舞台。一是加强政策扶持。区别公益性和经营性不同情况，在增加有偿服务投入的同时，切实加大公益的无偿投入，完善政策激励机制，对各类合作经济组织的用地、用水和经营税收等方面，给予更多的优惠扶持。二是加强权益保护。要认真总结实践经验，宣传贯彻《农民专业合作组织法》，依法确立其法人资格，切实保护农村合作经济组织的合法权益。三是加强示范引导。大力营造宽松的舆论环境，抓好典型经验的总结推广，引导合作组织逐步向产前指导、产中服务、产后销售等领域延伸，鼓励和引导农民积极参加各类合作经济组织，完善创业辅导体系，着力帮助农村合作经济组织建立健全内部管理制度，进一步健全民主管理、利益分配、财务管理、教育培训等制度，切实增强农民的组织化程度和市场综合竞争力。
2、以全民创业为载体，推动民营经济快速发展，为农村腾飞提供物质支持
一是大力发展工业经济，让更多农民变成工人，增加农民工资性收入。工业化是推进农民非农就业、增加农民收入最直接、最有效的途径，要通过工业经济的快速崛起，引导更多农民从农业和农村中转移出来，使越来越多的农民有一份稳定的工资收入。“十五”期间，老区工业化程度明显提升，2006年企业人均工资8820元，工业化日益成为农民增收的重要载体。二是大力发展园区经济，让更多农民变成股民，增加农民资产性收入。对工业化进程中园区的连片开发导致不少农民失去土地的问题，要认真探索，可以采用农民土地入股建设工业园区、配套项目等多种有效途径，以地生财、保障收入。在二、三产业较为发达的镇村，通过土地人股、联营等形式，兴建园区道路、厂房和绿化亮化等基础设施；同时，积极引导园区所在地的农民依托园区经济的辐射带动，积极发展“房东经济”，成为业主，增加了资产租赁收入。三是大力推动全民创业，让更多农民变成老板，增加农民非农产业收入。要全面深化农村全民创业工程，特别是扎实推进村干部“双带”工程和农村党员创业工程，号召每一位村干部和农村党员都把带头富、带领富、当好新农村建设的带头人，作为自己的首要责任，把坚持“项目兴村、大力发展村级民营经济”作为新农村建设的主抓手，在有条件的村可设立“村级创业园区”，作为中小企业的“孵化器”，促进广大农民在创业中增加收入。
3、以教育培训为手段，提升农村劳动力综合素质，为农村发展提供人力资源
搞好劳务输出，促进农村劳动力转移就业，推进农村劳动力转移是实现农业现代化、增加农民收入的战略性措施。一是整合部门资源，完善公共职业技能培训机制。健全农民职业技能培训的组织领导体系，加大技能培训力度，推广灵活有效的培训制度，加强引导性培训，推进农民培训向职业技能拓展，加快职业技能培训示范基地建设，形成政府引导、社会参与、市场运作、培训与就业紧密结合的技能培训格局。二是拓展培训内涵，创新培训机制。根据产业结构调整、劳动力市场变化需求，搞好定向培训和职业技能培训，做到科学确定培训对象、培训规模和培训内容，增强培训针对性和实效性。利用现有劳务外派培训基地平台及现有劳务输出渠道，扩大对日、韩的劳动力输出，使劳动力转移由无序流动向有序转移转变，拓宽国外就业领域，打造国外劳务市场的品牌。三是打造服务平台，畅通农村劳动力的转移渠道。建立农村劳动力资源和市场需求信息库，形成城乡统一的劳务市场信息网络，全程为劳动力转移提供及时、准确
的信息。积极发展规范就业中介服务机构，完善培训与就业衔接制，加强县、镇、村劳动就业管理服务网络的规范运作，建立农民合法权益保障机制，健全政府主管部门、工会、雇主之间的劳动关系协调机制。同时大力发展非农产业，拓宽转移渠道，吸纳农村劳动力向二、三产业转移，加快农村劳动力的输出。
4、以小康示范村建设为带动，促进经济薄弱村的发展，为两个率先夯实基础
围绕全面建设小康的目标，按照示范村先行、后进村跟上和抓两头，促中间的工作思路，扎实为新农村建设开好头、起好步。
全力推进小康示范村建设。小康示范村要以发展村级经济为重点，以改善村容村貌为抓手，以提高农民素质为根本，全面推进社会主义新农村建设。要加快以“一村一品”为特色的现代农业发展，推动村级创业园建设，显著增强村级经济实力。在加快经济发展步伐，努力增加农民收入的同时，按照镇村布局规划，率先全面启动农民集中居住区建设，农民新建房屋全部进入集中居住区。在科学规划的基础上，整合资源抓好交通、供电、电信、绿化、亮化、环境等配套基础设施的建设，建立完善社区卫生、教育、文化、体育、商业等服务体系，围绕农民群众生产生活需要和精神文化需求，优化资源配置，合理设置功能，建好村级公共服务中心，可按照“村主体，镇主抓，政府补助，社会共建，自主筹资，不得负债”的原则，因村制宜，努力把村级公共服务中心建成村级行政管理的中心、便民服务的窗口、传播先进文化的阵地和全体村民的公共乐园。全面推进环境整治，率先实现生产生活垃圾无害化处理，河道、路道管护措施长久有效，小康示范村的通达工程、健康工程、农民教育培训就业工程、文化工程和基本养老、医疗保险、五保供养及社会救助等农村社会保障工程要在老区率先实施，对面上工作起到示范带动促进作用。
着力抓好后进村的转化工作。政府对一些经济薄弱、发展缓慢的后进镇、村实行挂钩帮扶，促进转化。通过一系列措施，从政策、资金、人才、技术、项目等方面全方位支持后进村发展经济，推进小康建设，力争通过两三年的努力，使这些后进镇村的经济发展、农民收入和农村生产生活条件赶上该地区的平均水平。为此，经济薄弱村可按照“一年打基础，二年有起色，三年出成效”的振兴要求，突出加快经济发展，环境社会和谐协调，进一步强化组织领导，落实帮扶政策，在发展高效规模农业，加快村级经济发展，加强基础设施建设，规划村级创业园区，增加农民务工收入，化解村级债务等方面有起色，在切实解决好村级财务管理不规范、村级“两委”班子不够强、村庄环境不优美、乡风文明不和谐、历史遗留问题比较多等突出问题上有明显成效。
5、以镇村债务化解为重点，增强基层财政在新农村建设上的支撑能力，为农村社会事业的发展提供资金扶持
一是严格执行减负政策。坚持“多予少取放活”的方针，认真贯彻促进农民增收和减轻农民负担的各项政策，落实控减农民负担责任追究制度。继续推行村务、政务公开。统一村务、政务公开的时间、内容和形式，不断提高村务、政务公开的质量，保障人民群众参与民主管理各项事务的权利。
二是努力化解村级债务。加强农村集体资产的管理，推进农村集体资产产权制度改革，在有条件的城郊村、镇郊村探索实行农村社区股份合作，促进集体资产保值增值。多策并举，多渠道化解村级债务，坚决杜绝发生新债。
三是加大财政支持，夯实致富基础。要按照科学发展观的要求，在经济社会总体发展规划中突出体现农业的基础地位，始终体现“三农”问题是重中之重的战略意图，既充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，更注重和强调经济手段、法律手段、行政手段的综合运用，发挥各级政府的行政职能和政策效能，加强对农村发展的宏观调控，改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政支农力度，在国民收入分配中提高财政支持、补贴农业和农村发展的水平与质量，让公共服务更多地深入农村、惠及农民，具体应做到“三个加大”：一是加大农村基础设施投入，着力改善农村的生产生活条件，增强“造血功能”；二是加大农村社会事业投入，着力提高农村的文化、教育、卫生、体育水平，理顺基层的事权与财权关系，完善基层政府和基层组织的职能；三是加大农民直接补贴投入，扩充补贴范围，完善补贴政策，增加农民直接收入。
6、以文明创建为红线，把综合治理贯穿新农村建设始终，为农村全面小康和谐发展提供组织保障
1、符合政策生育率100%
2、期内综合避孕率98%
3、知识知晓率及知情选择率均达95%以上
4、避孕节育全程服务和生殖保健服务率达80%以上
5、出生缺陷综合干预率90%以上，检测率达80%以上
6、信息统计上报准确率100%
7、规范随访服务率98%以上
8、群众满意率95%以上
二、工作措施
1、加强分类指导，提高基层基础工作整体水平。以村、居委会为重点，切实加强计划生育基层基础工作，把计划生育工作作为基层组织建设和“文明村”、“文明社区”、“五好文明家庭”等建设的重要内容。继续开展创建计划生育合格村、示范村活动，积极推进计划生育村务公开、民主管理，自觉接受群众健全“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的人口与计划生育管理新模式，把人口与计划生育工作真正纳入体系。加强企业人口与计划生育工作管理，各类所有制形式（集体、私营、中外合作、中外合资、外商独资以及股份制等）的企业、事业单位都要依据有关法律法规，认真落实计划生育工作的法定代表人负责制。建立健全计划生育协会组织，特别是企业协会组织和村级会员小组建设，发挥志愿者队伍作用，积极开展“零距离”服务活动。
2、创新宣传思路，建立新型的生育文化。继续以“婚育新风进万家”、“关爱女孩”等活动为载体，以新的婚育观念、计划生育法制观念和计划生育科学知识为重点，充分发挥镇、村人口学校及家长学校的阵地作用，努力推进宣传品进村入户工作，利用“5.29”、“9.25”等纪念日积极开展群众喜闻乐见的宣传活动，重视环境氛围的宣传作用，扩大宣传覆盖面，形成新时期人口与计划生育理论宣传、群众宣传、新闻宣传和社会宣传的系统框架。
3、探索优质服务新模式，提高体质服务水平。进一步加强中心服务站的建设，增强村级服务室服务功能，以深入开展“四优一满意”系列活动为载体，全力打造融计划生育/生殖健康/家庭保健服务为一体的社会“世代服务”品牌。引进新的服务理念，提高技术服务人员素质，适应人口计生规范化、人性化、标准化的优质服务新模式要求。围绕六大工程对育龄群众开展避孕节育知识宣传、知情选择、咨询指导、随访服务，加强对流动人口的技术服务工作，村级计生服务室能为群众提供避孕用品、开展咨询服务，并建立开展知情选择和随访服务的场所。
4、深化计划生育统计改革，加快住处化建设进程。规范信息采集和处理方法，加强与公安、民政、卫生等相关部门的协调，进一步构建好计划生育信息资源共享的平台，探索计划生育统计新方法，提高信息统计的及时率，进一步加大考核的可操作性和实效性，有效维护和完善计生网站，在确保信息安全的前提下，进一步完善格局，充实内容，增强功能，及时掌握实情，充分发挥辅助决策和信息引导的作用。探索基层信息管理平台的构建工作，建立村级人口计生信息化管理的试点。
5、严格依法行政，依法维护群众合法权益。建立健全计划生育系统执法责任制，坚决执行“七个不准”的规定，努力提高依法行政的水平，加强工作，维护社会稳定大局。进一步加大治理违法生育行为的力度，协调和发挥好相关部门的配合作用。重视出生人口性别比问题，严厉打击非法鉴定胎儿性别和选择性终止妊娠的行为。
进一步完善计生利益导向机制，继续推行农村部分计划生育家庭奖励扶助政策，多方式、多渠道兑现独生子女父母奖励金，采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等形式帮助计划生育特困户不断增加经济收入；积极协调民政、建设、教育等部门对计划生育特困户实施社会救助；协调劳动等部门解决独生子女父母退休增加工5%的工资待遇问题。
