时间：2023-08-04 17:24:55
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共服务与社会治理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文关键词 乡村治理 公共服务 政府主导
在社会转型期，经济社会的全面协调发展离不开对社会公平的关照。受制于长期的二元经济结构，农村的发展落后于城市，在新农村建设和统筹城乡发展中，通过为农村提供基本而有保障的公共产品和公共服务，满足人民扩大的公共服务需求，以缩小城乡差距是现阶段乡村治理的重点。
一、乡村治理的涵义
关于乡村治理的涵义，张润泽，杨华认为“乡村治理是一种综合治理，它把农村的政治、经济、文化、社会诸元素都统摄进来，以更广泛、更宏大的视野观察农村生活，而不囿于单纯民主化治理的村民自治。”贺雪峰认为，“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。乡村治理这个词有两个偏向性的所指，一是强调地方自主性，一是强调解决农村社会发展中存在问题的能力。”可以看出，乡村治理的基本含义就是是对乡村进行治理，以达到乡村社会善治的目的，解决乡村社会的问题。
从人民公社制度解体后，我国广大农村建立起了“乡政村治”的治理模式，“乡政”指的是乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。这种乡政村治模式一头牵着国家，一头牵着社会，在乡镇一级上既有国家行政权力对社会的嵌入，同时也体现社会的自治和民主。这一模式中，村民自治是基础，乡镇政府是村民自治的指导力量。
在治理主体问题上，学者一般都认为有多个主体参与乡村治理。除了政府以外，社会组织、经济组织、中介组织及其他权威机构都是乡村治理的主体；在治理理论的框架内，各主体的积极参与、协调合作才能更好地实现治理。同时，我们也应看到，由于多个主体在乡村治理中地位和作用没有明确定位，多主体的治理结构可能出现责任模糊，缺乏权威等问题。实践中，社会的加入突破了政府的单一权力中心，在一定程度上削弱了政府的权威，同时鉴于我国的其他治理主体发育尚不完全，力量比较弱小，获取资源的能力和权力基础都较为薄弱，只能部分承接政府的职责。因此，天生占有大量资源的政府，在其他主体功能不全的情况下如果将自己的责任推给市场或者社会，可能导致更大的“政府失灵”，这对乡村治理来说是不利的。
二、政府主体在乡村治理中的定位
（一）地位和职能
现阶段，政府主体的地位要高于其他主体，在乡村治理中处于中心地位，其职责在于向农村提供公共服务，实施有效的公共管理。在治理理论普遍流行，要求政府进行职能转变的今天，分权、放权、市场化、缩小政府规模等词汇大行其道，好似只要政府让出权力，良好的治理就随之而来，但事实上，这很有可能是一厢情愿。
首先，政府职能转变的根本在于“还权赋能”。将权力还给社会不仅要求社会自治能力的提高，还要求政府自身能力的提高。政府职能转变意味着政府管理权限和管理方式的转变，一方面要界定政府的权力范围，归还企业、地方、社会的权力，变统治为管理，另一方面要培育社会力量的发展。因此，职能转变也是一个渐进的过程，在社会能力和政府能力都不足够的时候，片面地放权给社会是不合实际的。其次，在社会转型期，强大政府对政治稳定来说是必不可少的。现今，我国各种社会问题层出不穷，不同群体和阶层的利益分化、利益冲突明显，各种社会力量登上舞台争取利益，释放政治参与热情，只有强大政府和制度化的政治体系才能农业税取消之后，农村发展已经进入到“工业反哺农业、城市带动乡村“的时代，政府的重点放在了为农民提供服务、促进农村发展上，这在客观上需要一个有效的政府。现阶段，利益矛盾错综复杂，社会发育尚不完全，政府在农村公共服务领域还不能“缺位”。我们在需要一个“小政府”的时候更需要一个有效的政府。
（二）政府公共服务职能的实施和保障
公共服务有助于经济增长。迟福林指出，公共产品短缺反映了特定历史阶段我国经济发展方式深层次的矛盾和问题。我国的经济发展方式转变将直接受制于公共产品短缺，公共产品短缺使多数人的实际福利不能随着经济增长同步提高，制约了消费主导新格局的形成，制约了服务业主导新格局的形成，制约了人力资本主导新格局的形成。因此，为适应经济发展方式转变的客观趋势，应推进以公共服务为中心的政府转型。
各层级的政府在农村公共服务提供上存在角色差异，中央政府是宏观制度框架的供给者，地方政府是公共服务的提供主体，乡镇政府是落实公共服务的主体。中央政府公共服务的辐射范围是全国性的，主要通过重大政策和制度来实施，比如社保制度、教育医疗制度等。地方政府公共服务的辐射范围相应缩小，主要是保障和提高地区居民的福利水平，基层乡镇政府则主要负责执行。保障乡镇政府公共服务职能的切实履行需要提供相应的财力加以保障。在基层财政没有独立财政的情况下，中央政府和地方政府需要分担履行公共服务职能的成本，在不同政策中承担不同责任。
三、建立多主体的农村公共服务供给机制，发挥政府的主导作用
我国农村公共服务事务多，需求多样，客观需要多主体发挥各自的优势，通过协调合作达到资源的优化配置，提高农村公共服务供给水平。政府和其他主体在公共服务的提供中应该依据各自的资源状况、提供能力、效率以及公共服务的不同层次、内容承担相应的供给责任。
政府在公共服务供给中的主导作用指的是政府是公共服务的安排者、引导者，而不是直接的生产者和包揽者，其作用主要体现在：一是提供惠及全社会的公共服务，兼顾效率和公平。通过公共政策和制度的制定，对整体性的公共服务进行安排，如对教育、医疗等领域的事务安排。二是“对农村公共服务的服务标准、质量要求、收费标准、公共服务资格认证、登记制度审计制度和公众投诉等作出制度安排。”三是提供资金支持，建立府际间责任和资金分担机制。多主体积极参与则是动员社会力量、市场力量和群众力量参与到公共服务中来，吸收各种社会组织、非政府组织作为公共服务的供给者，以弥补政府或者市场作为单一主体提供公共服务可能带来的“政府失灵”和“市场失灵”，满足公众需求，提高公共服务的质量和水平。
在农村公共服务的供给中，政府主体和其他主体是协调合作的，政府居于核心主导地位，要切实改善农村公共服务现状，政府应先从以下方面着手。
1．统筹城乡发展，实现基本公共服务均等化。在我国公共服务供给中，呈现出明显的非均等化，这种不均等表现为地域性差异和城乡差异，经济发达地区公共服务水平较高，而相较于农村地区，城市的公共服务水平也明显好于农村地区。这种差异带来了相对的剥夺感，也未达到全体人民共享改革发展成果的目的，不利于社会公平的实现。“统筹城乡发展，重要的是要把新农村的各项建设建立在体制改革和制度创新的基础之上，强化农村公共产品的供给。”
2．培育社会力量的发展壮大，调动群众参与积极性。在公共服务供给中，社会力量是政府力量的重要补充。社会组织、自治组织最贴近人民的需求，能满足农民多样化的需求，培育社会力量的发展壮大，有助于提高公共服务供给的质量。政府要为各种社会组织、非政府组织的发展他们的有序发展提供制度空间和政策引导，保证社会组织的规范运行。政府可通过制定规范社会组织发展的法律法规，为社会组织提供合法性，规范社会组织的发展壮大；给社会组织提供一定的资源支持，帮助社会组织的能力发展，扶持它们在公共服务中承担更多的责任。在各种社会组织中，要特别注重农民自组织自我服务能力的培养和提升，鼓励农民自由地进行利益表达和利益获取，充分调动农民参与农村公共服务、参与公共生活的积极性，才是农村治理发展的前途所在。
3．关注农民需求，提高公共服务能力。目前，农村公共服务的供给中存在重视短期公共产品的生产与服务，忽视长期产品的生产与供给，硬件多，软件少等问题。基础设施建设、道路交通改善等方面的公共产品和服务容易得到满足，而在教育、医疗、科技应用、市场信息提供等方面获得较难，出现了供需不协调的状况。其原因在于公共产品和服务自上而下的决策没有同自下而上的农民需求相结合，因此政府要加强对农村公共服务需求的调查分析能力，发挥基层组织同群众紧密相连的纽带关系，同社会组织力量和市场力量实现信息共享，把准农民需求的脉搏，统筹安排资源配置，更好地提供服务。
[关键词]城市治理；公共服务；多元主体
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05009306
治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[1]（P4）。伴随治理理论的兴起，城市治理问题也日益引起重视。20世纪90年代以来，西方学者对城市治理的概念、参与者关系、治理模式等进行了广泛的探索。近年来，随着城市化的加速发展，我国学者也对城市治理问题展开了研究，尽管对于城市治理有着不同的界定，但大部分定义究其本质内容而言是一致的。城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程[2]。城市治理的核心是城市政府向市民社会提供公共行政和公共服务。过去的三十多年，中国经历了大规模的城市化进程，这使城市治理中的公共服务面临着严峻的挑战，加强城市治理中的公共服务体制改革研究对于建设社会主义和谐社会具有重要意义。
一、我国城市治理中公共服务的发展
随着政府职能的转变及服务型政府建设的深入推进，我国城市治理中的公共服务水平不断提高，取得了一系列显著成就。
（一）城市政府职能进一步转变，治理理念由经营导向逐步向服务导向转变
党的十六大以来，以转变政府职能、构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。党的十报告提出要“构建起职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十八届三中全会进一步强调指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在政府职能转变的过程中，城市治理的理念也逐渐产生变化。改革开放之前以及初期，我国的城市治理主要是以行政手段为主，包括户籍、治安等方面的管理。改革开放尤其是20世纪90年代以来，城市政府的工作重心逐渐向经济建设转移，城市治理进入了所谓的“城市经营”模式，即“城市政府运用市场经济手段，将各种可以用来经营的城市资源资产化，以实现资源配置最大化和最优化，从而提升城市价值”[3]。在这种经济利益至上的城市经营理念指导下，城市的经济发展水平不断提高，同时也产生了许多矛盾。随着改革的深入，城市政府逐渐意识到要从“经营导向”向“服务导向”转变，从单纯强调经济的发展型政策向更具公平性的保障型政策转变。
（二）公共服务提供主体由单一的政府垄断变为多元主体竞争格局
长期以来，在计划经济体制束缚下，城市公共服务由政府统一提供，这导致政府管了许多管不好、管不了的事。近年来，政府在发挥主导作用的前提下，充分发挥各类公司企业、社会组织和个人的作用，探索了公共服务的多中心供给模式。
一方面，政府作为提供服务的责任主体发挥了主导作用，逐年加大对基本公共服务的财政投入力度，确保了基本公共服务的持续发展。为了发挥各类公司企业、社会组织和个人在社会服务方面的作用，国家出台了一系列政策措施推进公共服务的市场化、社会化，如《关于加快实现社会福利社会化的意见》（2000年）、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（2005年）。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，要“创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率”。
另一方面，公共服务提供主体逐渐由单一的政府垄断转变为多元主体竞争格局。政府将竞争引入公共服务领域，让更多的非政府组织、私营部门等成为公共服务的供给主体，大大提高了公共服务的质量和效率。城市政府向社会组织“购买”服务成为当前政府职能转变和社会组织发育发展的一个大趋势。根据竞争性和排他性的不同，政府积极探索不同的改革方案，例如卫生防疫等纯公益事业继续由政府承担；市政、园林等服务实行企业化管理，对外招标承包；弱势群体服务等由非政府、非营利组织作为服务供给主体；将基础设施公共产品如供水、供电等垄断行业逐渐开放，通过市场竞争提升其服务质量。政府则着力加大对公共服务的价格和质量进行监督。
（三）城市政府质量管理逐步得到重视，城市公共服务的制度化、标准化探索不断涌现
20世纪90年代以来，质量管理运动的影响越来越大，正如美国质量管理学家约瑟夫・M・朱兰（Joseph M.Juran）所说：“20世纪是生产率的世纪，21世纪是质量的世纪。”城市政府质量管理具有重要的意义，它是城市治理的必由之路，也是城市增强竞争实力乃至形成自身竞争优势的重要途径。由于服务是城市政府的核心价值所在，因此，城市政府质量更多的是属于服务质量[4]（P48）。近年来，一些城市陆续进行了提升公共服务质量的创新探索。如2007年杭州市上城区的“政府管理与公共服务标准化”建设，即借鉴企业标准化管理思路，以制定具体职能管理标准、构建政府职能标准化体系为基础，以信息化技术为支撑，以规范公权、保障民权、服务民生为目的，全面推进政府行政职能的标准化管理，使每一项具体事项都有标准可依循、可操作、可评价，从而进一步加强政府行为的自我规范和约束，提高政府质量。
（四）城市公共服务的公平性和均衡性得到显著增强，不同空间、不同人群的服务均等化水平不断提高
城市治理的职能要求增强城市公共物品的公平性和均衡性。在许多经济发达地区，外来人口比例大幅度提升，如2011年广东全省居住半年以下的流动人口约有4000万，半年以上的外来人口有2100万[5]。但长期以来的城乡二元化结构，使大多数外来人口没有真正融入城市文明中去。近年来，随着城市治理水平的提高，许多城市进行了积极的探索和尝试，外来人口享有的服务逐渐增加。以中山市为例，根据第六次全国人口普查统计，中山市的外来常住人口达165万余人，占常住人口的53%。2009年10月，中山市在借鉴国外移民经验的基础上，以探索梯度式、渐进式户籍改革和普惠型公共服务为核心内容，采用量化计分模式，率先在全国推出流动人员积分管理制度（以下简称“积分制”），即根据本行政区域范围内的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人员在当地的工作年限长短、个人素质高低、社会贡献大小、遵纪守法等情况，采取定性与定量相结合的方法进行积分登记，每年安排一定数量的入户、入读公办学校、入住保障性住房指标给流动人员，以推进户籍制度改革和流动人口基本公共服务市民化。
（五）新媒体在城市公共服务中的运用越来越普遍，智慧城市建设获得广泛认同
2008年以来，为应对国际金融危机的冲击，引领城市通向繁荣和可持续发展的未来，IBM公司提出了“智慧城市”的发展远景。智慧城市将新一代的IT技术运用于城市各行各业，把传感器嵌入和装备到城市各种物体中，达到城市人、物、功能系统之间的无缝连接、协同联动和智能感知，最终实现对城市各系统需求做出智慧的响应、决策和行动[6]。作为未来城市发展的全新理念，目前智慧城市已被越来越多的城市接受，这些城市期望通过智慧化的行动，应对城市发展所面临的各种挑战及“城市病”，提升公共服务水平。目前，我国至少有120个城市或地区将智慧城市建设列入“十二五”规划或制定了行动方案，预计“十二五”期间全国将有600个至800个城市建设智慧城市[7]。
二、我国城市治理中公共
服务发展面临的问题伴随着我国经济社会的转型以及城市化进程的加快，越来越多的城市冲突和矛盾以各种方式体现出来，城市治理中的公共服务也面临着前所未有的挑战。
（一）城市政府职能有待于进一步转变，尤其是监管职能有待于进一步加强
改革开放以后，我国经历了7次较大的行政管理体制改革，其中1988年进行的改革已明确提出转变政府职能是机构改革的关键。然而，目前这一改革目标仍未完全实现，这导致了公民对公共产品不断增长的需求与公共服务不足之间的矛盾突出，近年来发生的公共食品药品卫生安全、公共安全等突发性事件也暴露了服务型政府建设面临的困境。在市场化进程中，现行的城市基础设施监管体制也存在一定问题：一是监管目标不明确，往往在处理融资需要、保障社会公共利益、促进行业健康发展三者关系方面顾此失彼；二是监管机构间的监管权分配不合理；三是政府监管的职能不明确；四是监管内容需要调整补充；五是监管手段及其运用有待改进；六是监管规则有待完善，缺少专门规范城市基础设施市场化操作的法律规范[8]（P2427）。
（二）多元主体参与格局有待于进一步推动
随着经济社会的发展，公共服务提供的多中心格局逐渐形成，但市场、社会发挥的作用仍有待于进一步提升。首先，在城市经营过程中，由于政府自利益和公共利益的模糊，导致政府以外其他利益主体的参与不足。政府通过城市经营，大规模介入一些可以引入市场竞争的公共经济领域，由此导致的垄断加剧了公共物品市场竞争的不公平性，对民间投资产生了“挤出效应”，也进一步阻止了民间和社会资本投资城市公共领域的愿望。其次，非营利组织行为的动力不足。一是参与公共事务的自主性不足，二是非营利组织的志愿不足和过度营利化。上述问题导致了非营利组织在城市中的发育不足、参与不足，其自身内部的治理机制也有待于进一步完善[9]（P206221）。
（三）政府服务质量有待于进一步提高，以解决城市政府行政体制和行政执行的滞后性
城市政府行政发展滞后会影响城市政府服务质量。当前，城市政府行政发展的滞后性主要体现在两个方面。一是政府行政体制方面的滞后性。如在政府和企业的关系方面，政企关系仍未完全理顺，企业还没有真正走向市场；在政府行政决策方面，决策过程的科学化、程序化和法制化程度仍有待提升。二是政府行政执行方面的滞后性。这主要表现为“部门主义”、“地方主义”和导致“寻租现象”的行政行为。
（四）城市基本公共服务均等化问题依然严峻
城市化发展三十多年来，我国城市已成为城乡人口、城乡文化和城乡价值观的汇集之处。然而城乡分割的户籍制度使居住在城市中的人口享受着不同的住房、医疗和养老等公共服务，众多农民工在公共服务的享有方面受到诸多限制。一是义务教育方面，还有相当一部分农民工子女被排斥在城市公立学校之外。二是就业方面，关键岗位歧视、“先本市，后外地”的现象依然存在。三是住房信贷等服务差别较大，非户籍人员不能购买经济适用房，不能租赁政府提供的廉租房。四是公共卫生服务领域还没有完全深入到外来人口群体。五是没有建立针对外来进城务工就业人员的社会保障。所有的城市职工在政策上普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，但外来就业的农村劳动力大多数不享受任何保险待遇。
（五）智慧城市建设有待进一步推进
目前，各地的智慧城市建设逐渐起步，并取得了显著成就，但与国际上其他国家相比仍存在差距。首先，缺少顶层设计是智慧城市建设的最大瓶颈。据《中国智慧城市发展评价与研究报告（2012）》显示，在智慧城市建设兴起的过程中，许多城市的智慧城市建设过于急躁，一些智慧城市建设项目未经科学的规划和论证就贸然启动，致使城市基础设施条件与智慧城市建设的长远规划严重脱节。其次，信息资源的综合利用效率有待进一步提高。目前，现有的信息资源没有得到有效利用，还有大量的信息资源处于闲置和浪费状态。
三、国外城市治理中公共服务的实践经验
国外城市治理的理论研究与实践探索较早，虽然不同的国家和地区由于国情不同，具体的治理模式有很大差异，但也有许多值得借鉴的经验。
（一）强调城市公共服务的多元供给体制，普遍推行以市场化、社会化为主要趋势的公共服务改革
城市治理的过程就是不同的利益主体之间的利益调整过程，不同的利益需求和作用使城市治理也相应地呈现不同的模式。瑞典政治学家乔恩・皮埃尔（Jon Pierre）根据参与者、方针、手段和结果将种类繁多的城市治理方式归纳为管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式[10]。随着20世纪80年代国有企业私有化，许多西方国家在城市治理过程中尝试以私有化和市场化的方式，降低政府机构财政开支以提高行政效率，一些政府专注于提供非排他性和非竞争性的公共服务领域。同时，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和提供公共服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的服务供给格局，其社会化的主要形式包括非营利组织的供给、社区供给和公民个人自愿供给。目前，在国外城市治理过程中，社会主体的参与程度不断提高。随着公众参与城市治理程度的日益加深，城市民主制度也日益完善，如政府鼓励利益相关者全过程参与城市治理，参与公共服务决策、政策的实施以及监督，这不仅可以协调不同利益主体的利益，还提高了治理效率，提升了公共服务水平。
（二）突出城市社区的服务功能
城市治理的社区化是城市治理多元化的必然要求，“社区的政府”或“社区拥有的政府”正在成为西方国家城市追求的目标[11]（P30）。为适应日益灵活多变及复杂化的城市发展需求，提升城市治理水平，许多西方城市试图将城市管理的权力分权化并将重心下移，即将管理权力逐渐下放到基层职能部门，上层政府倾向于承担一些整体性与一般性事务，下层政府负责具体的繁杂事务。上述做法突出了城市社区的治理功能，体现了多中心治理的趋向。
（三）重视城市政府质量管理
20世纪80年代末，质量管理被正式引入美国城市政府，如1981年美国联邦质量研究所的成立。1993年美国总统克林顿第12862号行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，包括七项内容，即确认行政机关的实然顾客与应然顾客；调查顾客期望的服务项目与品质，了解顾客对现有项目的满意度；公告服务标准，以此衡量成效；效法企业标杆，提升服务顾客的标准；给予顾客多元化的服务与输送方式；保证信息、服务以及申诉制度简明易用；确保顾客申诉途径畅通[12]。此后，各国城市积极仿效私营部门的做法，开展了ISO9000族标准的质量认证工作。
（四）重视公共服务的决策和监管问题
每个阶层都有着不同的利益需求，科学民主的公共决策可以将其进行有效的整合。如法国政府除了经常以公共商议、公共调研等方式直接听取市民意见外，还会采用公众调查和民意测验等办法了解民意。尽管最近二十多年来，多数国家和地区普遍采用市场化和社会化的措施来推行公共服务改革，但政府仍没有放弃监管职责。“市场失灵”和“第三部门失灵”是公共服务监管的基本前提。对于经营性公共服务，一般由独立的监管机构来行使监管职责；对于社会性公共服务，一般通过加强立法、成立专门的监管机构以及发动社会力量共同参与来实现监管。20世纪90年代以来，西方各国逐渐重视绩效评估并将其广泛应用于公共服务评估领域。
（五）关注城市公共服务设施供给公平问题
自20世纪70年代起，城市公共服务设施的空间公平问题就开始在国外得到关注。一般认为，空间公平就是享有公共服务设施利用的机会均等。公共服务设施分布的空间公平，不仅要保证特定范围内每个居民获得均等的设施服务，而且在使用这些公共服务设施之后，每个居民都能够享有更为平等的生活环境[12]。公共服务设施可达性公平、利用公平及（满意度）结果公平都属于空间公平的目标。
（六）广泛认同智慧城市建设
“智慧城市”建设对于一国增强核心竞争力及争取未来发展机遇等有着重要影响，已逐渐在全球范围内获得广泛的认同。2008年奥巴马上台不久即将“智慧城市”上升为美国国家战略。2009年通过的美国《经济复苏与再投资法案》进一步强调了在医疗、网络宽带和能源等领域中物联网技术的应用。世界上许多国家如日本、韩国、澳大利亚、墨西哥等先后基于物联网技术制定了智慧城市的建设战略。
四、推动城市治理中公共
服务体制改革的建议2020年是我国实现全面建成小康社会目标的时间节点，为争取在2020年建成符合经济社会发展水平、适应人民群众日益增长的公共需求、体制机制比较完善、基本公共服务能力显著增强、基本公共服务水平有较大提高的服务型政府，我们还需要继续探索。
（一）围绕城市公共服务体系建设切实转变政府职能
加快政府职能转变，有待于政治体制改革的进一步推进，而不能将改革局限在机构调整、提高效率等层面。2010年的《政府工作报告》指出：“我们的改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革。没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设就不可能成功。”加快政府职能转变，需要调整政府维护性职能、经济性职能、社会性公共服务职能之间的比例，控制和降低维护性公共支出，稳定经济性公共支出，增加社会性公共服务支出。转变政府职能还需要在基本公共服务体系的总要求指导下，坚持政事分开、事企分开、管办分离等原则，统筹规划和分类推进事业单位改革，形成科学的事业单位管理体制和运行机制。
（二）进一步推动城市公共服务中的多元主体合作治理，提升公众参与度
城市治理中遇到的一些难题单纯通过市场或者政府手段都难以解决，甚至会出现政府和市场的双重失灵，这就需要引入多元化的供给主体，充分发挥市场和社会组织的活力。基础教育等公益性很强的公共服务仍主要由政府直接提供；公益程度相对较弱或不宜由政府直接组织的公共服务交由非营利机构承担；另有一些公共服务由政府出资购买。在这一过程中，首先，要充分发挥各类公司企业在提供公共服务方面的重要作用。政府可以通过降低准入门槛，实行优惠政策等手段，打破国有事业单位的垄断地位，引导各类企业和民间资本进入社会服务领域。其次，要充分发挥各类社会组织的作用，加大对公益类民间组织的扶持力度，如完善民间组织方面的法律法规体系、加大资金投入、制定发展规划、加强合作等。
（三）加强城市政府质量管理
加强城市政府质量管理，需要重视三个方面。一是推动制度创新。城市政府是制度创新的主体，为此我们需要提高城市政府实施质量管理的主动性。二是强化过程管理，尤其是行政决策、行政执行和行政监督这三个过程的管理质量，切实增强城市政府实施质量管理的有效性。三是降低管理成本，有效提高城市政府质量管理的实效性。
（四）加强城市公共服务的决策、监管和问责机制
我们需要采取有效的措施来解决公共服务决策机制中存在的问题。一是建立和完善重大行政决策调查研究制度；二是完善依法行政决策机制；三是推进行政决策的公示和听证制度；四是逐步建立并完善行政决策专家咨询制度；五是建立行政决策责任制。在决策过程中，充分发挥网络、手机等新媒体的作用，重视网络民意表达机制的运用。我们还需要建立有效的监管和问责机制。尽快推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估制度，强化基本公共服务的行政问责。要建立科学的评估框架、评估程序、评估机制，并将评估的结果与干部的选拔、任用相联系，在此基础上建立行政问责制度，加强政府对公共服务供给的监管。此外还要加强对私人部门提供的公共服务的监管，充分发挥行业协会、媒体和社会公众的力量，实现社会服务的透明、高效、规范。
（五）以需求为导向，协调好城市公共服务的公平性和差异性
居民及其群体生活的多样性是城市的最基本社会特征之一，除均等化以外，城市公共服务应具有多样性和以需求为导向的特性。不同群体对相同的公共服务的依赖程度并不相同，因而城市治理也应根据不同群体的需求制定和实施相应的政策，并随着居民需求的变化而调整，建立需求识别和反馈的动态机制。因此，首先要保证城市中不同的群体都同时享有最基本的城市服务，在此基础上，制定差异性的公共政策，采取有针对性、个性化的服务措施，使社会各阶层人群的期望都得到合理的满足。
（六）重视新媒体在城市公共服务中的运用，打造智慧城市
智慧城市可以改变政府、公司和人际交往的方式，提升公共服务的水平，推动城市的可持续发展。《中国智慧城市发展评价与研究报告（2012）》指出，要基于城市在区域经济和社会发展格局中的总体定位，对智慧城市建设进行统筹规划和顶层设计，并结合本地实际情况，制定切实可行的智慧城市发展战略。此外，智慧城市建设还需要重视以下几点：一是在政府的主导下进行，以有效实现多个信息网络的融合，快速分析各种信息，从而及时处置一些突出的问题和矛盾；二是通过推进公共服务体系的完善来进一步促进智慧城市建设；三是以加强社会建设和民生工作作为智慧城市建设的支撑点，使不同的群体都能共享智慧城市建设的成果。
参考文献：
[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[2]王佃利.城市管理转型与城市治理分析框架[J].中国行政管理，2006，（12）.
[3]葛海鹰.经营城市与城市治理[J].中国行政管理，2005，（1）.
[4]王家合.城市政府质量管理研究[M].北京：光明日报出版社，2011.
[5]陈枫，等.让外来人口融入广东实现中国梦[N].南方日报，20110713.
[6]杨再高.智慧城市：推进广州新型城市化重要引擎[N].南方日报，20121008.
[7]王晓涛.缺少顶层设计成智慧城市最大瓶颈[N].中国经济导报，20121211.
[8]周建亮.城市基础设施民营化的政府监管[M].上海：同济大学出版社，2010.
[9]王佃利.城市治理中的利益主体行为机制[M].北京：中国人民大学出版社，2009.
[10]Jon Pierre.Models of Urban Governance：The Institutional Dimension of Urban Politics[J].Urban Affairs Review，1999，（3）.
[11][美]戴维・奥斯本，特德・盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.
关键词 环保公共服务；均等化；评价指标体系；实证研究
中图分类号 X22 文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)08-0055-08 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.08.009
长期以来，粗放型增长的背景下，掠夺式、破坏性的开发行为造成的生态破坏与环境污染，不仅成为威胁公众生存健康的危险因素，同时也激发了尖锐的社会矛盾与激烈的群体性冲突事件。而政府的管制不力更使得市场机制在经济利益和生存环境的两个层面对弱势群体的双重剥夺表现得越加肆无忌惮，社会公平和稳定也因此受到极大的威胁和挑战。因此，有必要将环境保护纳入基本公共服务的范畴。
目前国内外基本公共服务研究的理论基础大多来自于公共产品理论、社会契约理论、福利经济理论和权利保障理论等，突出了生存保障性、基本民生性和社会福利性的原则，而对基本公共服务的具体内容和范围的界定尚存在宽派、窄派和适中派的不同观点［1］。另一方面，对基本公共服务均等化的概念与内涵界定也存在着不同的观点，有的强调消费均等，有的强调服务水平的一致性，也有的认为应包括机会均等、结果均等和公众的自由选择权三层含义［2］。尤其对环保公共服务及其均等化的基本概念与内容范围，尚缺乏深入的研究。基本公共服务均等化评价的已有研究大多是从财政投入均等化［3］和公共服务水平均等化（即结果均等）这两个方面来设计相关指标，例如关于地方政府环保公共服务绩效评估体系的研究［4-5］大多是从投入、产出和效率等方面出发对服务绩效进行评估，还缺乏从过程均等的角度出发的服务均等化评估。因此，对于环保公共服务均等化评价指标体系还需进行更为深入的研究，以期更为全面、准确、客观的掌握环保公共服务均等化的现状与主要特征。
本文旨在探讨环保公共服务的范围、内容，研究环保公共服务均等化的内涵与目标，以此为基础构建环保公共服务均等化评价指标体系，以便准确、客观的把握与跟踪各地环保公共服务的整体状况，反映环保公共服务均等化推进中的实际问题，为政府决策和管理改进提供科学的依据和参考。
1 环保公共服务的范围和内容
现有基本公共服务的范围和标准的相关研究主要分为四类：一是从政府的性质出发，认为政府所有的工作都是公共服务；二是认为公共产品与公共服务是同义的不同表达；三是从政府职能的角度出发，认为除经济调控、市场监管和社会管理之外的工作就是公共服务；四是认为除了有形的公共产品之外的、政府为民众提供的无形的消费服务就是公共服务［6-7］。可以看出，以上四种观点中，第一、二种观点属于较为广义、宽泛的界定方法，而第三、四种观点则属于较为狭义、有特定性的界定方法。在环保公共服务的内容中，所提供的诸多有形的公共产品与无形的公共服务之间往往具有密切的关联性而难以分割，如排水、污水处理、垃圾处理等环境基础设施运行中提供的服务与安全、清洁的饮用水、空气、环境等公共产品之间的关联性，又如环境监测设施等公共产品与企业排污监管、环境信息的公开等公共服务之间的关系，都具有此类的特点，因此，对于环保公共服务内容的界定应采取较为广义和宽泛的界定方法。
环保公共服务旨在为公民提供安全、舒适的生活工作环境所必需的基本保障。根据环境生态问题的现实紧迫性以及各类服务所涉及的公共利益的重要性，环保公共服务的核心内容可以界定为环境监管服务、环境治理服务和环境应急服务这三项［8］。另一方面，环境监管、环境治理与应急服务的效率和产出并不仅仅取决于政府的投入以及硬件设施等的提供，在很大程度上还有赖于相关政策与制度的建设、环境信息公开、公众参与与社会监督以及环境宣传教育中企业、社会环保意识与努力程度的提高。因此，为保证服务的有效性、综合性和完整性，从政府履行环保责任的角度出发，对于环保公共服务的范围与内容的界定，需要将环境治理和环境保护的整个过程中政府所应提供的公共产品与服务都纳入其中。基于这样的认识，环保公共服务的范围还应该包括环境政策服务、环境信息服务、环境教育服务。
（1）环境政策服务是指环境保护相关的法律法规、政策、规划与标准的制定，为行政部门履行职能，以及为公民维护权益提供法律依据。
（2）环境监管服务是指对于各类社会经济活动及其产生的环境影响进行监管，并对其中造成严重污染的行为，依据法律法规进行必要的惩戒和处罚。其中主要包括环境监测、建设项目的环境许可与审批、政府决策与规划的环境影响评估、行政诉讼、行政复议、行政处罚和环境犯罪等环境法制、行政监督与社会监督的内容。
（3）环境治理服务是指建设各类环境基础设施对环境污染进行预防、消减和恢复。主要包括排水、污水处理、垃圾收集与处理等环境基础设施的投资、运行与管理、环境污染治理等方面的内容。
今年1月，深圳市民间组织管理局获第5届“中国地方政府创新奖”，创新成果是“无主管登记”，即工商经济、社会福利、公益慈善三类民间组织可直接申请登记，不再需要挂靠主管单位。民间组织要先有业务主管单位，才能向民政部门申请登记，这种双重管理模式，一直是人们关注的老话题。这次深圳“无主管登记”的获奖，可看作是政府释放的一个积极信号，对大陆民间组织的发展无疑是一种促进。
随着中国现代化的深入，政府的公共服务领域在日益扩大，公共事务的复杂程度已开始超出政府所能承受的范围。是将一部分社会权力归还民间，提高社会的自治能力，实现“小政府，大社会”的社会治理模式，还是让政府机构变得更加臃肿与庞大，承载更多管理职能，已成为政府不得不作出的抉择。
推动民间组织的发展，首先能使政府避免那种自繁式的扩张与增长，通过利用社会的自我服务能力，弥补政府机构在资金、人员、技术与服务上的不足。民问组织有了自由的生长空间，并不意味着政府行为的必然退出，政府可以将一些公共服务职能转交给社会，从公共服务的直接提供者，转变成公共服务的委托者和管理者。政府拟定公共服务的标准，通过平等合作、缔结合同，由民间组织去实现具体的服务内容与目标，通过第三方评估，最终政府核准和付费完成公共管理责任。可以说，这是现代公共管理的一个常规模式，也是当下全球范围内流行的一种模式。很多国家的经验表明，民间组织相比起政府来，在提供公共服务中专业性会更强，开支也只会更少。政府存在的目的，就是为社会提供公共服务，而发展民间组织的目的就在于更好地提供政府服务，这是现代化进程的一个必然趋势。
近年来，由于公共政策中资源管理和配制的不平等，已使中国的社会阶层有了明显的分化。社会矛盾增加。可以肯定的是，代表底层民众利益的民问组织的缺失，是导致这一现象的重要原因之一。在一些重大公共政策的制定过程中，由于没有社会的多元化参与，一些社会阶层的利益无人申诉或维护。政府要实现有效的公共治理，客观上也需要在政府和民众之间出现一种中介机制，否则政府只依靠强制的行政行为，反而容易导致民众的不满和社会结构的破坏。民间组织这种中介机制的有序形成，无疑可以使这一局面得以改观。通过民间组织对公共管理的参与，不仅更易获取社会各阶层的利益诉求与意见，也更易沟通与协调各阶层之间的利益和关系，达到释放社会压力、缓解社会矛盾、促进社会良性运转的目的。
社会的民主化，在今天早已被视作一种双向进程。一方面是政府权力的民主建构，同时对民间组织，也即公民社会的培育，也被视作不可忽视的重要方面。只有当政府与社会及民众，形成一种相互依存、相互制约的关系，社会的公共治理模式和民主自治原则才可能真正成型。公共治理和民主自治，都主张所有公民有参与公共事务的权利，可以说它维护的是一种积极的公民理想，而这一理想的实现，依靠的就是民间组织要形成自主发展与完善的机制。民间组织的发展，意味着权贵阶层的特权会得到削弱和减少，人们在这种公共治理框架中享有的自由，是一种同时会有益促进他人权利的自由。民众不仅能获得更多的机会，来影响公共治理的组织和制度，也将享有更多的资讯来理解公共政策的含义。这种模式下的政治秩序，更易形成共同的价值体系，政府的权威和合法性，也更容易得到民众的普遍信任与尊重。
深圳通过这项“无主管登记”的改革，民间组织发展迅速，2008年9月以后，在深圳注册的市级民间组织达52家。到2009年底，深圳民间组织总量已达5760家。因为民间组织这一机制日趋成熟，深圳市政府购买服务有了更大的选择余地，经费也有明显上扬，2009年深圳市、区两级政府购买服务经费达5000多万元，2009达到7000多万元。一方面购买服务解决了一些民间组织资金不足的问题，同时也降低了政府的行政开支。比如，商务部和深圳市委托一家协会编制了5个全国零售行业标准，每个标准仅花费13.5万元，而若政府操作成本则至少需要30万元。
政府购买服务，正在被各地政府作为一种提供公共服务的新方式，日益受到重视。这在欧美国家是一种常见的公共服务方式。香港每年仅通过社会福利署，购买民间组织服务的资金已超过70亿港元。然而由于中国民间组织管理的多重限制，使得大陆民间组织的发育极不成熟，自治、运作和服务能力均很薄弱，社会公信力也不足。这导致各地政府在尝试购买服务时，选择范围极小，自然成功运作的案例也极少。政府购买服务已被证明是减轻政府财政压力、增强服务效率的一种极佳模式，会逐渐成为未来政府提供公共服务的一种主流。
可以说，对中国民问组织管理进行制度改革和创新，不是太早了，而是太迟了。如果不从战略高度上改革对民间组织的管理思路，提供适合民间组织生长发展的法律与制度保障，目前中国社会的治理格局很难有真正改观。中国只有诞生更多的民间组织，才能在资源配置、自治管理、降低公共服务成本等方面得到整体改善。也只有这样，才能真正形成政府、民间组织、社会公众三方共同受益的公共治理格局。
关键词：公共服务；非政府组织；互动合作
中国社会的转型与治理变革，为行政改革的善治取向提供了基础和条件。在实践中，各类非政府组织已逐步兴起，成为一支不可忽视的社会力量，已经开始向社会展现出其价值，重新激活一些被政府与市场所遗漏的盲区，从而在众多社会领域“向社会提供众多服务，承担一些政府部门不该做或做不好，企业做却未必有效的社会事务”[1]。
一、NGO的融入：公共服务治理结构的转型
1.市场与政府失灵：公共服务的创新
自从西方国家步入市场经济后，古典经济学家亚当·斯密的市场调节理论便备受推崇：只要给予公民追求利益的自由，“看不见的手”就会自动调节资源配置，促进社会的经济繁荣，并达到社会福利的最大化，政府只起“守夜人”的作用。然而，正如萨缪尔森指出的，“市场经济是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好，其能量总有个极限……如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”[2]公共物品的非竞争性和非排他性，使得公共物品领域常会出现“搭便车”行为。私人组织会因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资，最终导致公共物品的严重短缺。为此，政府理所当然地承担起了公共服务职能。然而，政府在克服公共服务领域市场失灵时，也会出现政府失灵。当政府政策或者集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。政府也很难通过“有形的手”来实现资源配置的帕累托最优，出现了公共服务供给不足或供给过度的问题。当前西方国家政府正在逐步放开公共服务的治理边界，寻求与非政府组织建立联合治理的格局。而非政府组织从一开始就在积极地探寻与政府合作的途径，主动回应公共服务领域治理结构的转型。
2.伦理使命：公共服务中NGO的融入
政府、市场和非政府组织已成为现代社会治理的三大主体部门。而非政府组织奉行的利他主义和社会公益精神，追求的社会公平和公正，以及在运行中展现出的灵活、平等和民主的优势，都使其逐步成长为公共服务领域的重要主体。
社会公益性的价值观。非政府组织有着自己的意识形态，奉行利他主义和人道主义。非政府组织的组织使命和活动目标，一般都是社会公益性的。这种以社会公益为导向的价值观，可以影响组织的行为方式，使它们涉足一些被主流社会体制，包括政府和市场所不愿或无力涉及的领域，如人口、贫困、农村基础教育、妇女儿童保护、环境保护、残疾人以及人道主义救援等问题。非政府组织为谋求社会公平和正义，维护社会整体利益乃至全人类共同利益而开展活动，这使它们成为一种道义性社会组织力量，能够克服市场或政府的一些缺陷。
主体的志愿性。非政府组织往往是由有强烈使命感的人士发起的，他们对事业的执著和对组织的归属感是非政府组织的宝贵财富。主体的志愿性和使命感使他们对从事的事业锲而不舍，对关注的对象无微不至，对从事的工作兢兢业业，对付出的心血无怨无悔。志愿服务被作为一条基本原则写入各类非政府组织的章程中，服务完全出自人们的自愿，并非对物质利益的追逐，是为了实现人的社会价值，是一种纯粹道德情感的需要，是人们社会良知的自觉回归。这一切都为提高公共服务质量和效率奠定了坚实的基础。
人道、民主和平等精神。作为非营利的公益性组织，非政府组织的服务对象主要是社会中的弱势和边缘性群体，如贫困阶层、失业者、残疾人等，因而充分体现出扶贫济弱的人道主义精神。非政府组织的体制是非等级的、分权的和网络式的，因而成员之间及组织之间的地位是平等的。这种平等的、民主的、分权的、非等级的特点，有利于调动民众的参与热情，有利于发挥基层组织的作用，使其在必要的时能汇合整个组织网络的力量参与社会服务和发展。
3.政府—NGO关系模式的实践
政府与非政府组织关系模式的选择，应当建立在对二者价值使命、治理职能等理性分析的基础上。政府的出现是公民权力让渡的结果。“政府合法的行政权是公民通过选举赋予的，理应对公民负责，对其服务。”[3]非政府组织是一个国家民主和社会价值的忠实守护者。非政府组织反映并表达着公民的意愿，培养着民间交流和自主管理的技能，为实现最大公共利益提供组织与制度保障。公民是政府与非政府组织共同的服务对象，促进公共利益的最大化是两者的共同价值追求。
源于政府与非政府组织共同的价值目标、互补性的治理职能以及全球治理模式的变迁，发达国家的政府与非政府组织逐步建立起了相互尊重、相互支持的合作互动的伙伴关系。1988年，英国政府与非政府组织率先建立了制度化合作的伙伴关系，并陆续签署了合作协议，强调政府与民间公益组织在公共政策和公共服务方面的互补性。1999年，加拿大联邦政府和志愿部门也启动了志愿部门倡议，目的是建立一种新的更有效的志愿部门—联邦政府的关系。2001年12月，联邦政府与志愿部门签署了《加拿大政府和志愿部门协议》，该协议明确了双方应该承担的责任和义务。透过这两个国家政府与非政府组织的合作协议，可以看出，确立互信、平等、尊重的合作理念，建立二者成熟的合作机制是促进非政府组织成长、实现公共服务发展的关键。萨拉蒙在对20多个国家的非政府组织进行比较研究后也认为，政府与非政府组织的合作伙伴关系具有主导性。只有构建政府与非政府组织非对抗性的制约关系，才能最终达到善治。
二、公共服务中NGO与政府互动合作模式的构建
1.NGO与政府责、权、利关系的平衡
非政府组织作为社会治理的主体之一，在公共事务的管理中必然会与政府产生责、权、利方面的关系。因此，平衡两者之间的责、权、利关系，是构建两者互动合作关系的实质和关键。
平衡政府与非政府组织之间的权力关系。政府与非政府组织之间的权力关系本质上产生于两者社会职能的分配。政府职能主要集中于宏观经济管理和社会发展的总体协调这些宏观公共事务上，而非政府组织则偏重于微观社会公共事务。政府需要建立一套有效的机制来逐步调和政府与非政府组织之间的权力关系和职能分配关系。政府应制定相应的法律，明确非政府组织权力行使的范围及其权利和义务，保证政府与非政府组织之间建立明晰的权力关系，防止权力互惠或腐败。
平衡政府与非政府组织之间的利益关系。任何组织的存在都有一定的利益需求，但因其性质不同，利益偏向各不相同。面对日益多样化的公共需求，政府需要非政府组织共同来提供公共物品，政府与非政府组织都是公共事务管理的主体，从这个意义上讲，两者的利益是一致的，可以实现利益共享。为了实现公共事务管理方面的利益共享，政府应当在政策、制度上给予非政府组织充分的支持，达到非政府组织和政府之间的权利平等、待遇互惠、利益共享。而非政府组织应当走多元化筹资道路，拓宽自己的发展空间，避免非政府组织因资金依赖而导致对公共利益的偏离和独立性的缺失。
平衡政府与非政府组织之间的责任关系。在公共服务中，政府的责任在于建立公平竞争的公共服务体系和资助管理机制，确立公共服务标准，保证公共服务的质量。而非政府组织则要保证有效合法地利用资源来提供优质高效的公共服务。在这个分权过程中，需要建立一套完善的机制来平衡责任：对非政府组织和政府实行职责定规，明确各自的活动方向和范围，并接受社会各界的监督；强化组织自律，政府官员、非政府组织及其志愿者的道德责任感是影响其履行责任的潜在因素。
政府与非政府组织是相关利益组织，二者之间存在着必然的责、权、利关系。而在政府内部与非政府组织内部，更要求责、权、利的统一，这是平衡政府与非政府组织之间责权利关系的前提。只有实现各组织内部及组织之间相对均衡的责、权、利关系，才能逐步实现公共管理和服务的社会化，促进社会自治的发展。
2.NGO与政府合作中竞争机制的引入
美国学者文森特·奥斯特罗姆提出的“多中心”理论为在政府与非政府组织之间引入竞争机制提供了理论支持。这种权力分散管辖交叠的“多中心”秩序包括公共服务经济的多中心[4]。政府与非政府组织之间的竞争主要表现在两方面：一是公共事务管理权力的竞争。非政府组织参与公共管理无疑使政府的整体权力受到了一定的制约，而在具体某个公共事务的管理上，双方适当重叠的管理职能使得它们在公共权力上的竞争更加明显；二是资源的竞争，主要是财政资源的竞争。一种是依靠政府财政支持的，使非政府组织与政府形成直接的竞争关系，将财政资源交到能够高效利用的一方。另一种是不依靠政府财政支持的，它们与政府形成一种间接的竞争关系。这是因为双方的财政资源最终都来自社会公众：政府的财政来源于公众的税收，而非政府组织的财政则来源于公众的捐献。
三、NGO的发展：理性的调和
非政府组织的自治性、志愿性和公益性等特征，使我们看到了价值理性回归的趋向。非政府组织和公民行动的角色源自强调有限政府和个人权利重要性的立场以及对市场在满足人类需求方面局限性的认识。非政府组织满足了一个基本的人类需求：与他人联合，志愿向公众提供公共服务的渠道。从更深刻的层面上看，非政府组织的兴起在组织层面上调和了工具理性和价值理性的紧张，一定程度上限制了工具理性的肆虐，也使现代社会价值理性的回归成为可能。
参考文献：
[1]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996:22.
[2]萨缪尔森.充满灵性的经济学[M].上海:三联出版社,1991:156.
关键词：公共服务；非政府组织；互动合作
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）011-0173-02
中国社会的转型与治理变革，为行政改革的善治取向提供了基础和条件。在实践中，各类非政府组织已逐步兴起，成为一支不可忽视的社会力量，已经开始向社会展现出其价值，重新激活一些被政府与市场所遗漏的盲区，从而在众多社会领域“向社会提供众多服务，承担一些政府部门不该做或做不好，企业做却未必有效的社会事务”[1]。
一、NGO的融入：公共服务治理结构的转型
1.市场与政府失灵：公共服务的创新
自从西方国家步入市场经济后，古典经济学家亚当・斯密的市场调节理论便备受推崇：只要给予公民追求利益的自由，“看不见的手”就会自动调节资源配置，促进社会的经济繁荣，并达到社会福利的最大化，政府只起“守夜人”的作用。然而，正如萨缪尔森指出的，“市场经济是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好，其能量总有个极限……如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”[2]公共物品的非竞争性和非排他性，使得公共物品领域常会出现“搭便车”行为。私人组织会因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资，最终导致公共物品的严重短缺。为此，政府理所当然地承担起了公共服务职能。然而，政府在克服公共服务领域市场失灵时，也会出现政府失灵。当政府政策或者集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。政府也很难通过“有形的手”来实现资源配置的帕累托最优，出现了公共服务供给不足或供给过度的问题。当前西方国家政府正在逐步放开公共服务的治理边界，寻求与非政府组织建立联合治理的格局。而非政府组织从一开始就在积极地探寻与政府合作的途径，主动回应公共服务领域治理结构的转型。
2.伦理使命：公共服务中NGO的融入
政府、市场和非政府组织已成为现代社会治理的三大主体部门。而非政府组织奉行的利他主义和社会公益精神，追求的社会公平和公正，以及在运行中展现出的灵活、平等和民主的优势，都使其逐步成长为公共服务领域的重要主体。
社会公益性的价值观。非政府组织有着自己的意识形态，奉行利他主义和人道主义。非政府组织的组织使命和活动目标，一般都是社会公益性的。这种以社会公益为导向的价值观，可以影响组织的行为方式，使它们涉足一些被主流社会体制，包括政府和市场所不愿或无力涉及的领域，如人口、贫困、农村基础教育、妇女儿童保护、环境保护、残疾人以及人道主义救援等问题。非政府组织为谋求社会公平和正义，维护社会整体利益乃至全人类共同利益而开展活动，这使它们成为一种道义性社会组织力量，能够克服市场或政府的一些缺陷。
主体的志愿性。非政府组织往往是由有强烈使命感的人士发起的，他们对事业的执著和对组织的归属感是非政府组织的宝贵财富。主体的志愿性和使命感使他们对从事的事业锲而不舍，对关注的对象无微不至，对从事的工作兢兢业业，对付出的心血无怨无悔。志愿服务被作为一条基本原则写入各类非政府组织的章程中，服务完全出自人们的自愿，并非对物质利益的追逐，是为了实现人的社会价值，是一种纯粹道德情感的需要，是人们社会良知的自觉回归。这一切都为提高公共服务质量和效率奠定了坚实的基础。
人道、民主和平等精神。作为非营利的公益性组织，非政府组织的服务对象主要是社会中的弱势和边缘性群体，如贫困阶层、失业者、残疾人等，因而充分体现出扶贫济弱的人道主义精神。非政府组织的体制是非等级的、分权的和网络式的，因而成员之间及组织之间的地位是平等的。这种平等的、民主的、分权的、非等级的特点，有利于调动民众的参与热情，有利于发挥基层组织的作用，使其在必要的时能汇合整个组织网络的力量参与社会服务和发展。
3.政府―NGO关系模式的实践
政府与非政府组织关系模式的选择，应当建立在对二者价值使命、治理职能等理性分析的基础上。政府的出现是公民权力让渡的结果。“政府合法的行政权是公民通过选举赋予的，理应对公民负责，对其服务。”[3]非政府组织是一个国家民主和社会价值的忠实守护者。非政府组织反映并表达着公民的意愿，培养着民间交流和自主管理的技能，为实现最大公共利益提供组织与制度保障。公民是政府与非政府组织共同的服务对象，促进公共利益的最大化是两者的共同价值追求。
源于政府与非政府组织共同的价值目标、互补性的治理职能以及全球治理模式的变迁，发达国家的政府与非政府组织逐步建立起了相互尊重、相互支持的合作互动的伙伴关系。1988年，英国政府与非政府组织率先建立了制度化合作的伙伴关系，并陆续签署了合作协议，强调政府与民间公益组织在公共政策和公共服务方面的互补性。1999年，加拿大联邦政府和志愿部门也启动了志愿部门倡议，目的是建立一种新的更有效的志愿部门―联邦政府的关系。2001年12月，联邦政府与志愿部门签署了《加拿大政府和志愿部门协议》，该协议明确了双方应该承担的责任和义务。透过这两个国家政府与非政府组织的合作协议，可以看出，确立互信、平等、尊重的合作理念，建立二者成熟的合作机制是促进非政府组织成长、实现公共服务发展的关键。萨拉蒙在对20多个国家的非政府组织进行比较研究后也认为，政府与非政府组织的合作伙伴关系具有主导性。只有构建政府与非政府组织非对抗性的制约关系，才能最终达到善治。
二、公共服务中NGO与政府互动合作模式的构建
1.NGO与政府责、权、利关系的平衡
非政府组织作为社会治理的主体之一，在公共事务的管理中必然会与政府产生责、权、利方面的关系。因此，平衡两者之间的责、权、利关系，是构建两者互动合作关系的实质和关键。
平衡政府与非政府组织之间的权力关系。政府与非政府组织之间的权力关系本质上产生于两者社会职能的分配。政府职能主要集中于宏观经济管理和社会发展的总体协调这些宏观公共事务上，而非政府组织则偏重于微观社会公共事务。政府需要建立一套有效的机制来逐步调和政府与非政府组织之间的权力关系和职能分配关系。政府应制定相应的法律，明确非政府组织权力行使的范围及其权利和义务，保证政府与非政府组织之间建立明晰的权力关系，防止权力互惠或腐败。
平衡政府与非政府组织之间的利益关系。任何组织的存在都有一定的利益需求，但因其性质不同，利益偏向各不相同。面对日益多样化的公共需求，政府需要非政府组织共同来提供公共物品，政府与非政府组织都是公共事务管理的主体，从这个意义上讲，两者的利益是一致的，可以实现利益共享。为了实现公共事务管理方面的利益共享，政府应当在政策、制度上给予非政府组织充分的支持，达到非政府组织和政府之间的权利平等、待遇互惠、利益共享。而非政府组织应当走多元化筹资道路，拓宽自己的发展空间，避免非政府组织因资金依赖而导致对公共利益的偏离和独立性的缺失。
平衡政府与非政府组织之间的责任关系。在公共服务中，政府的责任在于建立公平竞争的公共服务体系和资助管理机制，确立公共服务标准，保证公共服务的质量。而非政府组织则要保证有效合法地利用资源来提供优质高效的公共服务。在这个分权过程中，需要建立一套完善的机制来平衡责任：对非政府组织和政府实行职责定规，明确各自的活动方向和范围，并接受社会各界的监督；强化组织自律，政府官员、非政府组织及其志愿者的道德责任感是影响其履行责任的潜在因素。
政府与非政府组织是相关利益组织，二者之间存在着必然的责、权、利关系。而在政府内部与非政府组织内部，更要求责、权、利的统一，这是平衡政府与非政府组织之间责权利关系的前提。只有实现各组织内部及组织之间相对均衡的责、权、利关系，才能逐步实现公共管理和服务的社会化，促进社会自治的发展。
2.NGO与政府合作中竞争机制的引入
美国学者文森特・奥斯特罗姆提出的“多中心”理论为在政府与非政府组织之间引入竞争机制提供了理论支持。这种权力分散管辖交叠的“多中心”秩序包括公共服务经济的多中心[4]。政府与非政府组织之间的竞争主要表现在两方面：一是公共事务管理权力的竞争。非政府组织参与公共管理无疑使政府的整体权力受到了一定的制约，而在具体某个公共事务的管理上，双方适当重叠的管理职能使得它们在公共权力上的竞争更加明显；二是资源的竞争，主要是财政资源的竞争。一种是依靠政府财政支持的，使非政府组织与政府形成直接的竞争关系，将财政资源交到能够高效利用的一方。另一种是不依靠政府财政支持的，它们与政府形成一种间接的竞争关系。这是因为双方的财政资源最终都来自社会公众：政府的财政来源于公众的税收，而非政府组织的财政则来源于公众的捐献。
三、NGO的发展：理性的调和
非政府组织的自治性、志愿性和公益性等特征，使我们看到了价值理性回归的趋向。非政府组织和公民行动的角色源自强调有限政府和个人权利重要性的立场以及对市场在满足人类需求方面局限性的认识。非政府组织满足了一个基本的人类需求：与他人联合，志愿向公众提供公共服务的渠道。从更深刻的层面上看，非政府组织的兴起在组织层面上调和了工具理性和价值理性的紧张，一定程度上限制了工具理性的肆虐，也使现代社会价值理性的回归成为可能。
参考文献：
[1] 戴维・奥斯本,特德・盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996:22 .
[2] 萨缪尔森.充满灵性的经济学[M].上海:三联出版社,1991:156.
一、精准定位，把握区级政府公共服务方向
（一）区级政府公共服务内涵
一是以公共需求为导向，让公共服务“触手可及”。政府提供公共服务必须以公共需求为导向，以公众满意度为测量标准。区级政府必须利用好与居民空间距离近的地理优势，在优化公共服务质量、提升公共服务效率方面多做文章。
二是以非营利性为准绳，加大政府公共支出力度。公共服务的不可排他性和不可竞争性，决定了其在消费上的免费性。区级政府必须完善本级公共财政体制，加大公共服务支出，保障在教育、科技、劳动保障、基础设施等方面的专项转移支付，完善公共服务体制机制，做到突出重点、专款专用、落实到位。
三是以多元善治为目标，兼容并包提升服务效率。随着社会需求的不断增长，引入市场机制和第三方协同治理成为大势所趋。区级政府面对形形的基层需求，亟需建立多中心供给机制，基于公共服务的非营利性，政府必须是公共服务的“掌舵人”，将部分公共服务授权给有资质的社团、企业或其他公共组织，通过影响市场力量而非创设公共项目来解决问题，形成多元合作的善治模式。
（二）区级政府公共服务价值
一是推动政府职能转变，有利于建设服务型政府。在公共服务方面政府应为掌舵而非划桨，授权而非服务。区级政府应当把精力主要集中于制度创新、制度实施和监督管理上，营造一个有利的整体环境，并促进市场健康有序运行，实现从全能型政府向服务型政府的转变，有利于推进政府治理能力和治理体系现代化。
二是完善公共服务体系，有利于提高政府竞争力。在市场经济体制下，地方政府之间的竞争主要体现在发展环境上。只有通过提供良好的公共服务，建立透明有序的市场环境，才能增强自身的竞争力，吸引更多的投资者涌入当地。
三是创新社会治理方式，有利于激发社会组织活力。政府部门将公共服务职能过渡给第三方，成为培育社会组织发展的杠杆，充分发挥社会组织在管理社会事务中的积极作用，促进公益慈善类、社区服务类等各类社会组织发展，探索形成公共性的协同自治新模式。
四是创新机构编制管理，有利于解决编制紧张矛盾。在基层政府，日益增加的职责任务与有限的机构编制资源形成了矛盾对立的两个方面。在多元善治模式下，政府可通过实施购买服务，使逐年扩展的公共服务事项与愈加严格的机构编制之间的矛盾得到根本性改善。
二、认真审视，深入剖析区级政府公共服务存在的问题
（一）槐荫区近三年政府公共服务供给状况
一是公共服务供给总量连年增加。2013年槐荫区实现生产总值309亿元，财政收入33亿元，全年民生领域投入达13.8亿元，超过财政支出的60%。同时，出台了公益性建设项目财政奖补等政策，新设立1000万元民生专项引导资金，完成了基础设施维护等7大类108项民生工程。2014年全区实现生产总值357.7亿元，财政收入39亿元，民生领域投入达17.3亿元，占总支出的65%，8类20件民生实事全部落实。2015年全区实现生产总值387亿元，财政收入45亿元，民生投入占财政支出比重达75%，10类30件民生实事全面落实。在区级公益性建设项目上的投资额连年增长，2014年公益性建设项目投入5572万元（街办配套972万元），2015年公益性建设项目投入6000万元（街办配套600万元），比上年增长了428万元，政府投入明显增加。
二是公共服务供给水平不断提升。近年来，槐荫区共新建、改建中小学和幼儿园21所，省、市级规范化学校达30所，新建44处文体设施，省实验中学图书馆对社会开放，深化医药卫生体制改革，社区卫生服务实现全覆盖。为进一步建立完善多元服务供给模式，促进槐荫区公共服务市场化，区政府于2016年3月颁布实施了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，确定6类57款320项政府向社会力量购买服务指导目录，有效推进了政府向社会提供公共服务的效能建设进程。
三是公共服务在农村惠民领域成效显著。2012年开始，槐荫区以生态文明乡村建设、农村环境综合整治等建设项目为载体，努力推动村级公益事业建设一事一议财政奖补工作开展，通过小院论坛、居民代表议事会、居民网格化管理员等群众性组织，变民生建设项目政府自主实施为“群众点菜、街道联动、部门协作、政府买单”的新型运作模式。同时，槐荫区还进一步加大对一事一议财政奖补工作的投入，2014、2015年村级公益事业建设一事一议财政奖补项目累计投入达到1亿元（其中争取上级奖补资金3028万元），完成62个村的177个一事一议财政奖补项目，极大改善、提升了村民生活环境，使9.9万村民直接受益，并喜获济南市9个省、市级项目验收第一名的好成绩。
（二）存在的问题
一是政府公共服务水平仍有较大提升空间。主要表现在三方面：一是公共服务投入还不够。绝大部分局限在基础设施建设、上学、就业、就医和社会保障等切实关系到百姓“生存”的领域，在科技、文化、旅游等高层次的“生活”领域投入不够，这也说明槐荫区的公共服务尚处在初级发展阶段。二是区域发展不均衡。槐荫区西部建设起点较低，起步较晚，相关公共配套设施滞后，在市级公共资源分享方面仍有较大落差，这严重制约槐荫区的整体发展和协同发展。三是城乡基本公共服务差异扩大，城乡发展不平衡，公共服务均等化任重道远。
二是社会力量参与公共服务程度不够。截至2015年12月，在槐荫区民政局登记的民办非企业共157家，社会团体共23家。虽然社会组织数量不少，但是各单位普遍规模小，参与回应程度较低。究其原因：一是我区社会组织起步晚，参与公共服务的时间短，社会化水平低；同时，对公共服务多元供给模式宣传还不够到位，忽视了社会回应；二是符合承接条件的社会组织、机构和企业不多，社会组织从事的领域不广泛，专业化水平不高，社会组织在自身建设方面也明显不足。
三是法律和制度建设还不够完善。经过初期的探索和实践，我国政府购买公共服务在法律制度建设方面取得了一些成效。出台了国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等。但是，大部分指导意见原则性强，在具体实践中缺乏可操作性，造成老百姓在办事、办证的过程中，不时遭遇“事不办”“事难办”和“奇葩证明”；一件原本并不复杂的事情，却因为制度的壁垒和人为的藩篱，降低了行政效能。
三、多点着力，全方位提升区级政府公共服务效能
（一）强化公共服务职能，准确界定政府角色。区级政府为群众提供优质高效便捷的公共服务，不仅是加快转变政府职能的必然要求，也是推进简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容，推进公共服务“零距离”，必须坚定不移地把改善民生作为公共财政为民聚财理财的最终目的。下一步，将结合山东省政务服务平台建设，大力推广网上服务。凡具备网上办理条件的事项，都要推广实行网上受理、网上办理、网上反馈，实现办理进度和办理结果网上实时查询，树立为民服务零距离理念，通过网上咨询、微信公众号、自助终端等公共服务平台，为群众提供方便快捷的多样化服务。
（二）以改善民生为重点，建立联动服务体系。坚持民生优先，推进公共服务均等化，健全党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，建立健全区、街道、村三级联动行政服务体系。一是增强社区服务功能，搭建社区信息化服务平台，健全以社区服务中心为重点的社区服务设施体系，构筑“一站式、全覆盖”的公共服务圈。二是完善政府购买服务制度，扩大多元主体参与社会治理的深度和广度。三是广泛拓展公共服务领域，不仅要在基本公共服务上下功夫，还要在高层次服务上求提升。四是大力培育社区事务类、慈善公益类、志愿服务类社会组织。五是打破城乡二元机制，把推进城乡基本公共服务均等化作为发展公共服务的一项基本准则，逐步缩小城乡基本公共服务差距。
（三）创新公共服务供给，构建多元合作机制。重塑政府与社会的合作互动关系，在政策方面予以适当扶持，尽快建立起科学规范的管理机制。对那些不具备规模经济特征、进入门槛较低的公共服务，逐步向民营企业和民间组织开放；对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务，主要引入市场机制，加强公共服务内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，可采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制度、志愿者服务等多种模式提供公共服务。
一、公共服务监管的理论依据
公共服务监管是指政府运用公共权力制定和实施规则与标准,以约束独立运营的公共服务机构,确保公共服务提供的效率和公平。从监管所约束的对象的角度来看,对公共服务的监管可以分为政府内监管和商业性监管。政府内监管是指“某一公共行政部门具有授权,能够在保持距离的情况下监管另一部门,运用一揽子工具来审核被监管部门的行为并在必要时予以纠正”[1]。公共服务监管的目标是双重的,即纠正政府失灵和市场失灵,确保公共服务供给的质量、效率和公平。
(一)纠正市场失灵
传统的福利经济学认为,“市场失灵”是政府干预正当性的基本依据。市场失灵的原因主要表现在以下几个方面:一是公共品,由于公共品具有非竞争性和非排他性,所以私人部门不愿意提供这种产品;二是外部性,外部性使得私人成本受益与社会成本受益相偏离,在存在外部性的情况下,私人的最优化决策无法达到社会资源的最优配置;三是自然垄断,垄断者具有价格控制力,其最优决策也会偏离社会资源的最优配置,垄断还会导致X-非效率;四是信息不对称,信息不对称会导致“逆向选择”和“道德风险”,导致市场的失灵。另外,由于市场机制并不能实现一些理想的社会价值目标(如公平等),所以政府也需要进行干预。政府干预社会经济活动的方式及工具是多种多样的,包括直接提供、付费和监管。其中,监管是一种重要的政府治理工具。关于政府实施监管的理由,主要有两类具有代表性的观点,即公共利益监管和利益集团监管。按照公共利益监管理论,市场失灵是政府监管的逻辑起点。公共利益监管理论隐含着三个基本假设:一是市场存在失灵;二是政府的目标是社会福利最大化;三是政府监管是对市场失灵的有效反应,不存在政府失灵。在这些假设条件下,政府是公共利益的代表,政府监管被认为是纠正市场失灵、实现社会福利最大化的过程。政府监管一旦建立,就能够有效地消除市场失灵的不利后果。利益集团监管理论是在对公共利益监管理论进行批判的基础上提出的。利益集团理论主要包括俘获理论、监管经济理论和寻租理论等分支。各理论分支共同的基本假设是:政府的基础性资源是强制权,能够在社会福利不同的人之间转移;监管的需求方(利益集团)与供给方(政治家和监管者)都是理性“经济人”,都通过选择行为来谋求自身利益最大化。该理论的主要观点是,监管可能被利益集团俘获;监管能力有限,无法实现提供社会福利的初衷。
(二)纠正政府失灵
公共部门在提供公共服务的过程中,也存在政府失灵问题。一是公共部门通常是垄断性的,这种垄断性往往导致公共部门缺乏降低成本、提高效率的激励,产生较为严重的X-非效率。格兰德(Grand,1991)指出,即使公共部门面临着一定程度的竞争,如英国NHS中的公立医院要和私人医院和非营利医院竞争,如果竞争者(非营利机构)并不是利润最大化者,公立医院同样不会以利润最大化为目标,从而也存在一定的X-非效率[2](P79)。二是公共部门可能受到私人利益或部门利益的影响,偏离其公共利益的目标。为此,需要设定标准、制定监管规则来促使社会目标与公共部门激励机制相融。三是公共部门同样会出现外部性问题,其行为有可能影响其他部门的绩效。公共部门追求自身利益最大化的行为有可能损害社会整体福利。四是公共部门同样存在着信息不对称问题,由于信息不对称,公共部门的人可能会欺骗委托人,特别是公共服务的业绩具有多重任务和多委托人的属性,往往难以量化考核,这些将大大增加公共服务中的成本。在政府失灵的情况下,公共部门的行为有可能偏离社会福利最大化的初始目标,变为实际执行部门的自身利益最大化。
二、农村公共服务监管的现实需要
我国传统的农村公共服务供给采用的是政府包办的模式,即通过行政命令,由政府设立的事业单位提供公共服务。20世纪80年代,公共服务提供模式开始发生变化。一方面,政府的管理方式发生了变化,服务供给主体———事业单位———被赋予更多的自,引入了更多市场激励机制,这就需要改变传统模式下政府集政策制定、服务提供和服务监管于一身的局面,构建保持距离型的政府内监管体系。另一方面,越来越多的私人机构介入公共服务提供过程,这就需要建立公平、透明、专业、独立、诚信和可问责的监管体系。
(一)农村事业单位改革需要政府内监管
在我国农村,绝大多数公共服务都是由隶属于各级政府的事业单位提供的。国家发改委的一份报告(2004)显示,超过80%的事业单位隶属于县和乡政府,雇员人数占全国事业单位劳动力总数的65%。事业单位“市场化”改革的成就不容置疑,但同时也应看到,它在公共服务领域引入了扭曲的激励机制。事业单位被赋予了巨大的自由,可以进行服务收费,这为它们提供了动机,即通过创收来增加职工工资收入。将事业单位“推向市场”的改革不可避免地使这些单位用“利益动机”取代了“以服务为导向”的原则[3](P57)。这在医疗卫生部门表现得尤为突出。目前,我国大多数公立医疗机构的收入渠道有三条,即政府财政补贴、医疗服务收费、药品经营差价和大型设备检查收费。在“以药养医”的医疗服务补偿机制下,医院严重依赖药品批零差价和大型设备收费,导致医疗服务供给方诱导过度需求,主要表现在大处方、大检查、抗生素滥用和手术滥用等方面。可以说,我们在事业单位创收自扩大的同时,并未建立起更好的监管体系,对向使用者收费的监管和对农村事业单位的监管效率低下。
(二)多元化供给主体和供给模式的引入需要
政府履行监管职责公共服务的生产责任由政府向非营利组织和营利组织转移早已成为一个趋势。发达国家业已形成政府公共部门、非营利组织和营利组织共同提供公共服务的格局。我国乡镇政府职能转换的初步设想是:乡镇政府把部分经济和社会职能剥离出去,引导乡镇直属事业单位转换机制,走企业化、市场化、社会化的路子,除公益性事业单位经费主要由财政保障外,经营性事业单位要逐步转变为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务组织[4]。在积极引入多元化供给主体和供给模式的同时,政府在公共服务的立法、规划和监管等方面也要切实履行其职责,以避免农村公共服务市场的混乱。调查显示,我国80%以上的村级医疗机构为各种形式的私营诊所。这些农村医疗卫生机构为农村居民就医用药、预防保健提供了便利、及时的服务,对提高农村居民的健康水平起到了积极的作用。但是,也存在服务市场秩序混乱、价格失控及医疗行为背离公益目标等问题,因而远远不能满足人们的健康需求,亟待通过加强医疗监管来解决。
(三)市场机制的建立需要政府强化监管
开放农村公共服务市场,引入市场竞争机制,是提高农村公共服务供给质量和效率的重要途径。然而,市场的本性是追求利润最大化。在准公共服务受益人相对固定的前提下,市场主体受利益驱动,有可能提供假冒伪劣、质次价高的公共服务,从而严重损害农民利益。这就要求政府深度干预农村公共服务市场,建立市场准入制度,监控服务价格,规范服务标准,保证公平、有序的市场竞争环境的形成[5]。当前我国农村医疗卫生机构在行医过程中存在不少问题:(1)非法行医现象普遍存在。其主要表现,一是无证行医,二是医疗机构超范围行医,三是医师超出执业地点或执业范围行医,四是游医行骗。(2)医疗条件差。虽然国家对农村医疗卫生机构有“三室一房”的明确要求,但相当一部分只有一间门面房,达不到规定的面积,诊断、注射、换药、储药集于一室,清洁区和污染区也没有区分开来。医疗器械消毒不严格,不能保证一人一针一管;诊所内也很少进行消毒,容易造成交叉感染。多数诊所设备差,仅有传统的“老三件”(体温计、听诊器、血压计),没有必要的冷藏及“四防”设施,以至于诊断不确切,救治水平不高。(3)药品质量无保证。不少农村医疗卫生机构从非正规渠道采购药品、医疗器械,在购买时只考虑价格,不考虑质量。对于那些有特殊储存条件要求的药品,也不能按要求存放保管,降低了药品疗效。(4)医疗行为不规范。农村医疗卫生机构违规操作现象较为普遍。一是许多村卫生室或个体诊所没有取得卫生部门核发的“三证”,没有配备依法经过资格认定的相关技术人员;二是一次性医疗器械用后不按规定销毁处理,甚至重复使用,医疗垃圾随意丢弃;三是非法经营、使用假劣药品和特殊管理的药品;四是在不具备条件的情况下开展各类手术,造成大病小治,小病大治,贻误病人,甚至出现医疗事故。(5)收费无标准。各种服务项目收费随意性较强,药品也没有明码标价,农民对于看一次病到底钱花在哪里心中无数。农村医疗服务的现实呼唤政府内监管。在农村公共服务供给中建立完善的监管体系具有重要的理论和现实意义。
三、当前农村公共服务监管存在的主要问题
当前有效的农村公共服务监管体系在我国尚未建立起来,公共服务监管演变成公共部门的内部治理机制,导致基层政府的公共服务供给效率较为低下。
(一)政监合一、管办不分的现象仍然比较普遍
农村公共服务供给的传统模式一直延续下来。在条块双重管理体制下,政府主管部门集“七站八所”等事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色于一身的状况并未从根本上发生变化。政府多重角色之间往往存在严重的利益冲突,妨碍了农村公共服务供给效率的提高。另外,传统公共服务供给制度安排中的管办不分实际上是一种自己监管自己的机制,直接影响了公共服务监管的效力。我国医疗卫生监管的最大问题就是医疗卫生监管机构缺乏独立性。卫生主管部门理应维护患者的合法权益,但是在实践中又因自己是公立医院的“总院长”,更多时候是公立医院的利益代言人,集裁判员、教练员和运动员三种身份为一体而不可能做到监管到位。另外,多头监管难以形成合力。以对民办非营利医疗机构的监管为例。目前我国对民办非营利医疗机构的监管实行的是“分级管理、双重登记”的办法。民办非营利医疗机构的成立在经过卫生主管部门资格审查批准后,还要到民政部门登记,由民政部门对其进行监管。但是在实践中,即使民政部门发现它未执行不分配政策,在没有卫生主管部门配合的情况下,也很难有效落实监管职能,从而造成事实上的监管缺位。
(二)监管规则、执行机制尚不完善
长期以来,我国未能建立较为完善的农村公共服务供给的基本法律法规体系。有关监管规则还存在许多问题:一是现有法律法规较为陈旧,已经不能适应新形势下公共服务监管的要求;二是规则不统一,主要体现为不同位阶的法律法规之间存在冲突,不同部门出台的规章不协调,地方性法规和国家行政法规之间存在矛盾。更大的问题还在于规则的执行机制不健全。首先,监管者与被监管者之间过于密切的关系,使得监管规则很难得到有效执行;其次,政事不分还使得规则执行缺乏公平性,在很多领域存在基于部门、所有制或地区利益的歧视;第三,现有的司法体制和行政管理能力也制约了规则的执行。
(三)公共服务问责机制不健全
按照世界银行(2003)提出的分析框架,公共服务的“问责三角形”涉及客户(公民)、服务提供者和国家三方,包括四种责任关系,即政治家与公民之间的“表达”、机构提供者与政府之间的“契约”、一线专业人员与机构提供者之间的“管理”、服务提供者与客户之间的“客户权力”[6](P47-51)。目前,我们更多地依赖政府对公共服务提供者的问责机制(即“长途”问责机制),但政府和公共服务提供者并不是保持距离型的监管关系,这就影响了公共服务“长途”问责机制效力的发挥。一线专业人员与机构提供者的工作更多地采用行政机构的治理机制(即内部治理机制),使得我国公共服务提供部门行政化色彩比较浓厚。在公民与政府之间的“表达”、客户与提供者之间的“客户权力”(即“短途”问责机制)方面,由于公民力量较为薄弱,所以“表达”传导渠道并不畅通;公共部门的垄断格局并未被打破,消费者的选择十分有限,很难发挥“客户权力”。总之,无论何种形式的问责机制均不健全,公共服务的问责环节还相当薄弱。
四、构建有效的农村公共服务监管体系
构建有效的农村公共服务监管体系,对于解决当前农村公共服务供给中的供需错位问题,提高农村公共服务供给的质量和效率,确保农村公共服务供给的健康、可持续发展无疑具有重要意义。总的来说,我们需要构建的是决策部门与监管部门分离、行业自律性监管组织和政府监管机构并存的监管体系。
(一)加强信息流动
加强信息流动是强化公共服务问责的关键。要提供有效的公共服务,取决于所有利益相关者之间的信息流动。首先是从农民到地方政府和服务提供者的信息流动。地方政府和服务提供者的工作必须对农民的需求和期望作出反应,而且要评估公共服务所产生的实际效果。因此,政府和服务提供者必须从农民那里获取他们所认为的公共服务的先后顺序、偏好和对有关服务的评价等信息。其次是从政府和服务提供者到农民的信息流动。信息流动不能是单向的,政府和服务提供者收集和分析的数据要与农民们分享,这是提供有效的公共服务的关键。目前,在实践中推行信息公开的做法越来越普遍,如乡村设点信息公告栏,乡村卫生院公布药品价格,等等。信息公开产生了正面的效果。例如,规划国际(PlanInternational)在陕西资助了一个卫生项目,村委会通过村民会议、信息公告栏和项目信息小册子等形式向村民公布项目信息,这对于动员当地群众参与和提高他们对公共卫生活动的认识起到了重要的作用。
(二)建立健全农村公共服务监管规则
首先,进一步明确各级政府提供农村基本公共服务的义务,建立覆盖城乡的基本公共服务体系,使农村居民可以享受到相对均等化的教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务。其次,通过立法,合理界定政府职能,改变“政监合一、管办不分”的局面。同时,通过完善、整合相关法律法规,消除监管规则的准入歧视,规范供给主体的市场行为,创造公开、公平、公正、透明的监管环境。要想让医疗监管走出当前的困境,必须尽快完善有关的法律法规。其中包括:出台我国自己的民典法,明确非营利性机构的法人地位;制定非营利性机构的登记办法、会计准则、有关税则和财务管理办法;制定与药品研制、生产、流通、报废有关的法规。这是规范医疗卫生服务机构和药品生产、流通企业行为,完善卫生领域监管的法律基础。另外,体制转轨后,公立医疗机构的生存环境发生了很大变化,因此与公立医疗机构有关的法律法规也需要修订和完善,以适应公立医院自身发展和医疗服务市场平等竞争的需要。
(三)建立多层次、多主体参与的现代监管体系
要强化基层政府监管职能,加强专业化的独立监管机构、行业自律组织、质量认证机构、消费者权益保护组织、传媒和农民群众对公共服务的监督和问责,实现对农村公共服务部门的有效治理,构建多层次的监管体系,改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行绩效评估的状况。必须切实加强自律性行业组织的作用,如医师协会、医疗教育协会等,对医疗机构从业人员的职业教育、职业道德和业务审查方面进行监管。然而,目前行业协会多附属于政府主管部门,缺乏独立性。针对目前行业协会组织发展不力的情况,政府行政部门依然有必要扮演主要的监管角色。与此同时,在监管标准制定、实施的每一个环节,都应鼓励公众代表以多种方式参与;在所有监管机构的治理结构中,都应有公众代表的位置。在我国农村,由于信息不对称,公共服务主动权往往掌握在医生和服务提供者手里,服务的使用者———农民———基本上处于“失语”状态,只能“逆来顺受”。农民作为分散的个体,难以对卫生机构及医生的服务态度、质量和价格进行监督和制约,只能靠卫生机构及医生自觉和自律,这不仅是市场失灵的主要原因,也是政府失灵的原因之一。即便政府设立了专业监督机构,如果没有来自消费者的参与,没有准确可靠的信息,这种监督也不会奏效,甚至政府和卫生机构之间还会因利益关系而达成某种“共谋”。最难达成“共谋”关系的是“生产者”和“消费者”群体,因为两者的利益不一致。因此,“消费者”群体对于卫生人员的监督才是治本之策[7](P296)。
(四)强化政府内部激励和约束机制
公共选择理论认为,政府官员也是追求自身利益最大化的经济人。政府官员对个人效用最大化的追求并不必然导致社会整体公共利益的最大化。因此,必须设计一套行之有效的激励和约束机制,以确保政府官员的行为不偏离为农村公共利益服务的轨道。相关研究表明,通过货币补偿来激励政府官员追求公共利益的最大化,在契约设计上是困难的。于是,晋升制度以及各种监督制度就成为政府治理中最重要的激励和约束机制[8]。在实践中,要把政府官员的升迁与提供公共服务的绩效结合起来,同时,充分发挥各职能部门的监督功能,对乱收乱支、扰乱财经秩序的行为严惩不贷。
(五)完善公共服务问责机制
建立严格的问责机制是政府管理体制改革和监管体系建设的核心任务。问责机制要按照公共服务的“问责三角形”的要求来建立。强化公共服务问责机制的主要措施,一是完善公共服务提供机构的内部治理机制。公共服务提供机构内部治理机制的完善对于问责机制的正常运转起着至关重要的作用。2007年深圳市关于建立和完善事业单位法人治理结构的改革值得借鉴。改革的目标是在事业单位中建立一个以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管机制健全的以理事会为核心的法人治理结构。理事会是事业单位的决策权力机构,行使事业单位重大事项决策权。理事会由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成,以社会人士为主,采用选任制或委任制,对举办主体负责。理事长由举办主体提名,按照干部管理权限报批或备案。二是改善政府和公共服务提供者之间的问责关系。这是提高公共服务提供绩效的关键。在进行一些具有一定“可测性”和“可购买性”的公共服务时,应在政府和公共服务提供者之间建立科学的绩效合约,明确绩效标准,将付费和绩效紧密结合起来。三是赋予客户权力。使公众参与到公共服务提供的监督评估过程中来,是赋予客户权力的一种方式。参与式监督和评估(ParticipatoryM&E)要求客户作为主要的利益相关者和积极的参加者参与进来,与其他利益相关者合作,确定对公共服务的优先需求,发现问题,制定备选方案,讨论解决方案,监督和评估结果。我们还可以因地制宜地使用“公民表”、“记分卡”和“排名表”等工具来对服务提供者进行比较(公民表中包含明确的关于服务标准的提供者承诺;记分卡可以让我们根据目标绩效标准和/或客户对服务质量的看法评估服务提供者;排名表则是把学校、医院等服务提供者按记分卡成绩排名)[9](P61)。此外,改变付费方式,即从直接补助提供者转为补助用户并允许他们选择提供者,在提供者中引入竞争,也是值得考虑的措施。
[关键词]基层政府；治理能力框架；治理对策
中图分类号：D26
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2013）04-068-02
我国行政组织体系底层的基层政府，是我国最广大地域范围的社会事务的直接管理者，既要执行上级政府的决策，又要实施具体行政行为处理社会公共事务，还要在这个过程中通过良好的公共行政治理地方促进地方发展维护辖区居民利益，基层政府治理能力直接影响到我国现代公共服务政府建设的实现程度，因此必须对基层政府治理能力进行解析。
一、我国基层政府治理能力现状分析
（一）治理水平整体发展加速
改革开放以来不断深化的行政管理体制改革尤其是近年来明确建立公共服务型政府的目标推进了基层政府治理水平的加速发展。从治理理念来看，基层政府历经了从“政治控制型”的管制理念到“经济主导型”的经济导向再到“管理服务型”的治理价值观，基层政府在维护辖区稳定、发展地方经济同时也凸显提供公共产品和服务来实现辖区良好治理的理念，将单一的提升经济总量增长取向变革为服务社会和民众的治理发展导向。
（二）资源配置使用力度加大
治理理念的发展和汲取资源能力的强化形成治理资源的配置和使用优化的前提条件，实际上基层政府在上级政府重视基层基础设施建设和民生实际问题解决的政策意图下，加大了将资源配置并投入使用于治理领域的力度，反映在社会公共服务事业建设力度加大，以卫生医疗事业为例具体见表3，表中数据均来源于2012国家卫生事业发展统计公报：
从表中数据可知，国家投入基层卫生医疗事业的资源力度是不断加大的，基层医疗机构的数量持续增加，投入人力资源总量也对应增大，农村基础卫生事业建设成效显著，农村医疗保障覆盖面和支持力度是在不断加大。基层教育方面经费配置使用也持续增加，九年制义务教育已基本覆盖全国基层，超过1.3亿农村义务教育阶段学生免交学杂费和教科书费，3千多万农村寄宿制学生免除住宿费，近1.8亿学生接受国家教育经费资助。
（三）基层治理存在结构缺陷
从治理产品和服务供给总量来看，现在还无法完全满足广大基层群众的实际社会生活需要。如新农村养老保险还未能覆盖许多区域的基层群众，全国人口65%的乡镇居民拥有卫生资源整体上仅占全国人口35%的城市居民拥有卫生资源的50%左右，2011年新型农村合作医疗当年基金支出1710.2亿元，补偿受益人次13.15，平均每人次受益额130元，但人均筹资额246.2亿元，离满足基层民众需求还存在明显差距。
从区域层面来看，治理水平还存在明显区域差异，具体表现在城乡基层治理水平差异和地区发展治理水平差异。从城乡差异来看，乡村基层治理服务种类与质量与城镇基层治理存在明显差距，以医疗费用为例，2011年人均卫生费用城市居民2695.1元，乡村居民871.6元，全国人均水平为1801.22元，而同期人均纯收入城市水平超过乡村水平3倍。从区域发展差异来看，经济发达省份治理服务水平明显优于欠发达地区，东部沿海区域由于县域经济较为发达，基层政府能够更充裕的提供公共服务，而中西部则由于资金匮乏以及地理条件限制制约整体治理水平。
从基层内部治理支出来看，存在明显的结构无效率，重视与乡镇官员政绩直接相关的公共服务，如道路建设、电信网络，忽视与农民生活良好发展密切相关的如教育、卫生、以及农业生产必须的科技服务和农田水利设施供给。在治理行为效率来看，基层政府过于注重自身治理主体地位，倾向于对公共事务进行大包大揽式的管理。另外基于基层工作人员的职业管理机制不健全，治理意识和能力普遍存在不足，因而基层工作人员治理工作开展和预期目标之间往往存在较大差距。
四、基层政府治理能力建设对策
（一）强化基层现代治理理念
在以人为本和执政为民的政策理念下，地方政府必须强化现代地方治理理念，树立政府应该通过为辖区民众提供良好公共服务和优质公共产品从而实现地方良好治理的意识。首先基层政府要改变权力本位和治理中将手段取代目标的错误认识，形成基层群众需求导向的服务意识；其次在行政行为中树立依法行政和权责一致的观念，在依法治国要求下培养承担公共职务是通过处置具体公共事务享有公共权力并承担相应行政责任的职权责一致的权力使用观，落实岗位责任制；在政府组织文化层面，突出政府行为的服务公共利益主导意识，坚持维护社会公平正义的行政伦理取向，并且必须落实到具体的民众个体权利层面。在具体公共事务治理层面，提倡廉洁行政的道德风气，有意识的界定政府治理权力范围，并且转变政府单一治理权威的认识。在治理方式上，改变管控命令的纵向权力传递思维模式，减少强制干预行为，建立购买、协商谈判与合作的横向交流互动权力运作理念，在多元治理主体协同作用的认识加大柔性治理工具使用力度。
（二）优化基层政府治理职能
在建设公共服务型政府的时代背景下进一步优化基层政府职能，实现基层政府治理职能的完善。明确基层政府在基层治理中的作用和地位，合理划分治理事务范围和授予相应的治理权，将基层治理作为基层政府职能的核心，凸显社会治理服务职能核心地位。其次从立法层面依法合理设置基层政府社会治理范围，如基层医疗、初中等教育、社会保障等，治理职能范围一旦确定即具有法律效力；另一方面对于设立的基层政府治理职能要依法提供稳定的财政保障，公共预算要适度向基层倾斜，并加大向基层治理领域的投入和转移支付，并且形成法制规范下的常态化拨款。在行政体制内部要对基层政府进行合理授权，在合理界定的事权范围内要赋予对等的财政权和人事权，加大中央财政向经济落后地区的财政支付转移力度并明确限定适用于基层治理领域。基层政府自身要在凸显治理职能的基础上精简政府机构，在经济发展上大幅减少对企业经营的直接干预，通过规范市场环境充分发挥市场机制来促进经济发展，在社会发展上加大直接支持力度。
（三）构建资源汲取多元渠道
在现阶段必须改变过度依赖财政拨款的局面，构建包含公共财政支付、企业参与经营和公民社会协作的资源汲取多元渠道。上级政府要加大对基层政府用于社会治理的公共财政总量，基于基层政府承担的公共事务治理权科学、合理的确定财政专项资金比例和分配标准，并严格监督和激励基层政府将财政资源重点投入治理职能范围，实现基层政府治理财政支出均衡的目标。基层政府要依据辖区实际情况，发挥自身特色优势强化资源汲取能力，在市场经济层面，减少对直接经营活动的资源投入，通过规范市场环境和培育特色产业促进地方经济发展提升资源集聚总量，在招商引资中通过整体市场环境吸引适合地方特色的企业投资，规范并且通过合同外包、支付购买或者系统激励制度建设吸引企业参与对公益事业的投资，在企业增收的同时也推动地方公益事业的发展。
（四）规范治理资源配置使用
为实现基层政府对辖区的有效治理，必须规范资源在治理领域的配置和使用，首先是促进基层政府体制由管理向服务的转变，将工作重心转入具体的科学、教育、卫生医疗、社会福利等民众服务方面，形成治理机构集中、运转高效的基层小政府，建立通畅的双向互动民众治理需求表达机制。在真实准确把握民众需求基础上确定治理服务的项目种类，对于治理实施的过程和资源投入量都要及时在公共服务平台上公开，治理过程中要邀请各利益相关方参与并听取各方面意见。在配置资源时尤其要合理划分政府作为组织自身存在所需要的资源和投入治理服务的资源界限，既不能忽视政府自身所需的特定利益，也不能由政府过度控制资源用于组织利益而损耗公共治理投入。在资源整体分配时，要公开透明资源分配原则、程序、措施和相关责任人，依据法律规定优先保证资源投入于公共利益领域，在这个原则下合理兼顾政府组织自身利益，形成重点突出、均匀连续的资源配置格局，避免资源配置的碎片化和部门利益化。
（五）健全治理监督考核体系
为确保基层政府治理的有效实施，必须健全基层治理监督考核体系。加强监督力度应该从体制外和体制内监督两方面采取措施。在体制外监督层面，首先要加大民主政治建设力度，赋予网络传媒对政府质疑和问责更大的空间，进一步推进基层自治建设，增加民众在治理服务决策的作用力度，提升民众对行政决策和公务员的制约力度。在体制内监督层面，强化人大对政府治理的质询和预算控制权，将预算权交由人大公开议论表决，并依据民意实行对基层政府治理的制度常态化质询。
【关键词】政府购买模式 公共服务 监督要素及特征
政府购买这一新型模式为公共服务供给带来了新的运行逻辑，引入市场竞争机制和多元化的供给主体以及双重委托的格局，转变了以科层制管理为主的治理结构，带来了程序化的运行过程。新模式在决策者和项目结果之间的直接权力链上作出了一个缺口，用新问题代替了新问题，也就对监督提出了更高的要求。传统供给模式下的监督要素构成及特征不再满足新模式下的监督需求，亦不适应该模式的运行逻辑。监督体系要适应和服务于政府购买模式下的公共服务供给，必须转变其内部监督要素的构成及特征，实现适应性转变。
一、政府单一供给模式下的监督要素构成及特征
长期以来，我国的公共服务都采用政府包办的供给模式，主要由事业单位提供。在我国传统的政府治理理论下，政府将事业单位作为社会治理的派出机构，是政府的政策执行者，实质上政府仍是一切社会经济活动的唯一主体。这种传统管理体制下对事业单位的监管实际上“演变成公共部门的内部治理机制”，是一种“管办不分的监管体制”。
政府单一供给模式下公共服务监督要素的构成及其特征很大程度上受传统事业单位管理体制的影响。就其监督主体而言，主要是各级政府主管部门，这些主管部门同时扮演着资产所有者、政策制定者、付费者和监督者等多重角色。此外，人社局、编制办、财政局、纪检等政府职能部门对事业单位的人事、预算财政等实行监管。虽政府以垂直和水平两种形式对事业单位的业务及行政实行双重监管，但政府作为一个复合监督主体存在，以政府为整体代表一元化的国家利益，呈现出监督主体一元化的特性。
传统供给模式下的监督对象即各级事业单位，其最大特征是缺乏与监督主体间保持一定距离的独立地位，与上级主管部门间有着千丝万缕的利益关系。同时各级不同职能的事业单位是相对固定单一的，传统供给模式下监督对象的单一化为监督提供了相对便利的条件。
该模式下监督规则是上级主管部门的意志，以行政指令的形式确定下来，缺少法律规范。在政府相关职能部门的监督规则上，主要确立了《事业单位工作人员考核暂行规定》、《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位财务规则》、《行政监察法》等规范，这些只是明确规定了登记监督、人事监督和财务监督等方面的组织和行为。
出于对事业单位“附属物”的认知，主管部门缺乏天然的监督动力，“重决策，轻监督”，缺乏过程监督指标与结果监督指标的建立，对于过程和结果等实质内容的监督往往流于形式。另一方面，合理的监督内容须以正式的规范性文件确定，因传统供给模式下监督规则的缺乏，对于监督内容的界定更为不易。
此时监督方式受到监督主体、对象和内容的限制，多采用行政性的方式，监督方式较单一，多以自上而下的考核、运动式“迎检”等方式呈现，是一种事后监督。技术的限制以及政府监督理念落后使得整体缺乏现代信息技术的利用，缺乏经济监督和法律监督方式
该模式下监督程序是政府内部自上而下进行的，监督的程序设定具有较强的任意性、随机性，主管部门以上级政府或本部门领导指令为依据开展监督活动，往往内化在日常的管理之中。在此过程中权力封闭运行，不公开透明，监督程序亦不民主。
二、政府购买模式下公共服务监督要素构成及其特征的转变
（一）转变监督主体和监督对象间的对应关系
区别于传统供给模式下虚拟的委托关系，在政府购买模式下，公民、政府和服务承接主体三个主要利益相关者之间形成了双重的、实质的委托关系。
首先，双重委托关系一是指公民委托政府提供公共服务；二是政府委托承接主体组织生产公共服务。在这种关系中，存在两个“委托问题”，第一个是政府的不作为和寻租行为；第二个即为承接主体的问题。因而在购买服务中的监督就必须包含两重监督，一为对政府购买方的监督，二是对承接主体的监督。前者在于保证购买行为的合理和合法性；后者在于保证承接主体按照合同约定履行购买意图。在此逻辑下，公民基于公民身份拥有原始的监督权，同时其作为服务接收者对承接主体享有监督权。政府作为后一关系的委托人对承接主体进行监督。
其次，政府购买模式下服务提供者和生产者分离使政府与承接主体间形成了实质的委托关系。作为生产者的承接主体脱离于行政体制外，与政府间是以合同为基础的契约关系，而非附属关系。在这实质委托关系中，从内部监督转向外部监督，形成人享有充分自并接受政府监督制约的模式，此时作为监督主体的政府与作为监督对象的承接主体之间存在距离，这种距离减弱了政府对于监督对象的控制。
此外，承接主体独立于政府的组织身份以及以合同为基础的契约关系赋予其监督政府行为的动力和权利。“政府监管模式的落后体现在制度方面――就是没有设计出合理的机制来避免部门利益问题和权力寻租问题。”[2]作为合作者的承接主体，从自身利益出发，在政府实行监管的同时，相较于事业单位更具有监督政府行为的动力。作为竞争者的其他企业或社会组织，则致力于监督政府和承接主体间是否存在合谋行为，损害自己公平竞争的权利。
最后，新模式下多元化供给主体以及市场化运行机制的适用在实践中也使监督主体与对象间形成更复杂的“多”对“多”交叉关系。一方面在地方政府购买实践中，为了实现竞争需根据具体服务范围和数量承包给多个组织，也就产生了多个监督对象。另一方面，当在该服务领域中的市场发展较成熟阶段，社会力量其自我监督的意识和能力会趋于完善。行业协会作为自律组织会逐渐成熟，掌握部分监督权，进一步扩大监督主体这一要素的构成。市场的发展同样会促进其他专业的第三方监督机构等社会监督主体参与。
（二）降低监督标准中行政指令的效应，提高法律和合同效应
“由政府直接提供公共服务转向政府向社会力量购买公共服务，是由权威治理走向协商治理，即由科层制治理模式走向合同制治理模式的过程。”[3合同制治理在是以合同为内在协调机制形成的一种有效治理社会的形式，在执行过程中实现了权力和责任的移交，使公共权力从垄断走向分享。此时参与执行的组织并不全属于公共行政的范围之内，“承包合同代替了等级制度……从政策到产品的权利链条不同，承包合同是一个能够分离政策制定者和政策产出的谈判性文件，高层官员不能像承包商们下达命令，虽然可以威胁、哄骗或者劝说，但他们最终只能依靠激励机制求得承包商的积极回应。”[4]在合同制治理中，政府和承接主体之间是买家和卖家的市场交易关系，“以平等、自由、合作、互惠为原则”，实质是一种合作关系。此时，“契约或者说合同构成政府提供公共服务的基础，也是政府协调自身和其他组织之间关系的重要工具”。[2]
就法律效应而言，社会力量更倾向于参与有关监督的法律法规更为规范、全面的公共服务领域。在政府对承接主体的市场监管行为中，政府监管必须确定为一种承诺机制，保证承接主体的资产安全性，并提供激励，而不能利用权力将风险转嫁给企业。当政府的监管行为不符合这种承诺时，便产生争议。在购买模式下，脱离于行政体制的承接主体，不适用内部争议解决渠道，而需适用更为权威的、稳定的司法、仲裁等途径，才能保障政府的监管承诺，给予社会力量参与合作的动力。同时，对于在政府购买模式下形成的更为复杂的监督主体网络而言，更需法律法规明确去监督权利和义务，规范其监督行为。
（三）要求重新界定监督内容及监督方式的适应性转变
1.重新界定所需监督的内容
在政府购买公共服务的体系中通过决策、生产和绩效三个部分实现对财政资金的使用和公共服务需求的满足，由政府和承接主体共同完成。在政府购买公共服务的监督中，完善的监督内容包括对贯穿整个购买阶段的政府行为及效果和承接主体行为及效果进行监督，最终达到经济效益监督和社会效益监督的结合。更具体地分析，主要有以下的监督内容：
对政府行为及其效果进行监督是整个监督体系的重要部分。政府作为公共服务的提供者，会参与到立项、预算、市场准入、招投标、实施和评估各个阶段的运行中。政府的行为大多涉及财政资金使用和绩效并影响公共服务需求满足的行为。这些行为中政府不管是基于公民人还是承接主体委托人的身份，皆有可能出现“委托问题”，必须对这些行为进行监督以防止“权力失控”和“寻租”行为，一方面保障财政资金合理使用和公共服务有效供给，另一方面维护承接主体的正当权益。
对于监督企业而言，按照市场监管理论的一般规律，监督内容主要包括关注经济、效率和效益的经济性监管，具体是对进入退出、价格、服务质量及投资、财政、会计等方面活动的监督；还有社会性监管内容，所谓社会性监管是指为达到保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的进行的对物品和服务质量及伴随着提供它们而产生的各种活动的监督。
2.监督方式的适应性转变
监督方式必须适应监督主体、监督对象和监督内容的转变。在政府购买模式下良好的监督方式可降低监督成本，提高监督效率，更好地应对监督对象构成的复杂化。政府购买公共服务潜在地存在多个监督主体，但要达到监督合力，必须给予多方参与监督的便捷平台和渠道，通过建立信息化的监督平台，整合多方监督主体在各个阶段中所接触、收集的信息，避免信息不对称或者信息孤岛等原因，导致监督不力或监督重复问题。另一方面，监督方式必须适应对服务过程的监督，相较于人工监督的低效率，先进便捷的信息化监督方式更适用于过程监督。同时监督方式需多运用经济监督方式和法律监督方式以适应市场运行环境以及法律效应。
（四）监督程序的法定化和民主化
对于政府的监督行为而言，监督程序的法定化主要体现在对其监督行为的限制。政府购买公共服务中，政府不在单纯对内监督，还要对承接主体，即行政相对人进行监督，这是一种对外的监督，属于具体行政行为，需具有正当程序，这是维护企业的法律地位所提供的程序性保障。在整个监督程序的运作过程中，政府监督须按法律规定，应对外公开，保障企业作为相对人听证、申辩的权利，按照法律或合同规定对结果进行处理。在政府购买公共服务中，具有多元的监督主体，法定化和民主化的监督程序，如听证会等，是促进多元主体参与监督，防止权力封闭运行的重要程序性构件。
三、结语
公共服务监督体系是公共服务供给体系的有机组成部分，缺乏适应整体供给逻辑变迁的科学的监督体系，则公共服务的生产和供给也就缺乏强有力的支撑。当前，我国政府购买公共服务的监督管理还处于探索阶段，仍存在监督困境急待解决。基于现阶段我国社会力量发展和公平意识培育还需要较长一段时间，市场机制本身在解决外部性上具有局限性，因此在实现政府购买公共服务监督要素适应性转变上仍主要依赖于政府，“政府购买公共服务中的核心责任人仍然是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的”。[6]政府必须通过监督法制以及相关标准建设、监督意识引导以及监督技术资金投入等方面为实现政府购买公共服务有效监督作基本的制度、理念以及物资保障。[3]
【参考文献】
[2]徐天柱：“公共资源市场化配置监管模式创新及制度创建”[J]，《行政论坛》，2014.2：第88页
[5]郭小聪、聂勇浩：“服务购买中的政府―非营利组织关系：分析视角及研究方向”[J]，《中山大学学报》，2013.4：第155页
[4]同前注，第18页
改革开发，随着我国城市化发展战略目标的实施，我国城市发展呈现“井喷式”的态势，大城市、特大型城市不断涌现。同时，农村人口的大量涌入、城市流动人口的增加，城市区域面积的扩大。如何实现公共教育、公共医疗卫生、社会保障等社会公共服务需求的持续有效供给，需要我们进行完整的政策和制度设计。
一、我国城市社会性公共服务存在的问题
(一)城市社会公共服务的供给方面城市公共服务供给不足，空间布局不合理。由于历史和体制的原因，城市各级政府在职能实施中仍不同程度存在着以公共基础设施建设为重，偏好参与市场经济活动，对关系城市居民生活的社会性公共服务缺乏足够的重视，供给不足，存在明显的“挤出效应”.同时，随着我国城市化进程的加快，我国城市发展呈现出一个显著的特征，即城市区域面积不断扩大，但老城区人口聚居效应并没有减弱，新城区人口的分流作用没有显现。
(二)城市信息化程度不高，智慧城市需进一步发展。城市社会公共服务信息化是我国智慧型城市建设的一个重要内容。目前，各地智慧型城市建设步伐逐步提高，但是就城市社会公共服务信息化来说还处于起步阶段，各地的信息网络建设参差不齐，信息网络建设滞后，社会公共服务信息资源尚未能有效整合，信息资源的共建共享机制也未建立。
(三)社会公共服务人才总量缺乏，质量不高。社会公共服务领域的人力资源是公共服务资源供给和配置的重要内容，也是现代城市发展的必要条件。但是，长期以来，由于我们对社会公共服务发展缺乏足够的重视，在社会公共服务人才培养方面，虽然有不少地方组织和公益性组织做了诸多工作，但是整体上人才培养意识还比较单薄。
(四)多元主体参与城市社会公共服务供给亟待制度创新。首先，政府在城市社会公共服务中“选择偏好”依然严重。其次，社会组织自身参与动力不足。第三，社会资金介入不足。当前，我国城市公共服务的运营资金主要靠政府的财政投入，企业和个人参与较少，这一方面导致了城市公共服务对政府的过度依赖，另一方面也导致了城市公共服务资源的运行效率。
二、城市社会公共服务统筹管理和政策衔接的制度设计与创新
(一)城乡一体化的社会公共服务治理。城乡社会公共服务的“共同繁荣”,一是建立城乡统一的社会公共服务项目对接制度。可以采取建立“个人社会公共服务账号”和“全国性社会公共服务项目目录”,两者相结合，突出个人在所在区域的贡献程度、发展特征以及地区对相应人才的吸引，废除地域之间的限制，保障公民基本社会权利的实现;二是建立城乡一体化的社会公共服务运行机制。区域之间由于发展程度的不同，社会公共服务的标准也有所差别，特别是在社会保障和医疗保险等方面，可以建立相应的“政府补助基金”,缓解由于区域差异所带来的不同待遇。三是打造社会公共服务城乡一体化的治理平台。发挥政策的引导作用，在城乡之间进行社会公共服务的统筹规划和布局。四是打破城乡分割的户籍壁垒。消除户籍决定身份等级的功能，对户籍制度进行实质性改革，彻底剥离依附在户籍制度上的各种福利，真正做到城乡居民公平的享受各项社会公共服务。
(二)城市行政管理体制和机制的治理变革。1、调整城市公共服务的组织结构关系，改变过去以层级、职能划分为特征的社会性公共服务供给格局。从纵向上看，实现社会公共服务各层次的整合，改变以往政府纵向结构上的职权交叉、服务缺失的局面。从横向上看，要整合同一组织内以及不同组织之间的服务功能，解决城市公共服务供给中职责不清、多头管理所带来的服务供给破裂和责任模糊的问题，实现不同社会公共服务资源之间的联动、调解和利用，确保城市社会公共服务的无缝隙对接。2、加强城市社会公共服务的信息体系建设。通过信息的整合实现城市公共服务供给过程中相关利益主体的信息共享。充实城市社区网格化管理要素。提高网格管理员的工作责任，将社会性公共服务进一步细分，纳入网格管理员的工作范围之内。3、加强城市区域间社会公共服务的协同配合。在城市社会公共服务领域通过建立区域合作协议的形式，共同承担趋同性和关联性的社会公共服务对于不断提升城市社会公共服务供给能力，最终提升城市竞争力也是极为重要的。
(三)城市社会公共服务多元结构供给的形成。首先，引入市场机制，吸引社会资本投资。在社会公共服务设施的建设和运营方面，应鼓励和引导社会资本参与公共服务资源的供给，例如可以采取BOT、PPP模式，实现政府、企业和居民的共赢;通过税收减免等方式，吸引社会资本投资于医院、教育等类型的社会公共服务;通过配额销售等方式，约束市场主体提供相应的社会公共服务配套设施。第二，加快社会组织的培育，提升社会组织参与的能力。
在对社会组织的培育和扶持中，“政府购买社会公共服务”是当前一种的重要方式。除了政府直接购买之外，还可以采取相应的税收减免或补贴等形式来支持，逐步培养和完善社会组织。第三，建立多元主体协同网络运行机制。该机制要渗透在城市社会公共服务供给的全过程，包括：协同的需求表达、协同的决策机制和协同的生产机制等各个环节，以此保证多元主体协作供给整体效应和放大效应的实现。
关键词：公共治理 新农村建设 公共服务
十六届五中全会指出：构建和谐社会主义新农村、完善公共服务型政府管理，政府应“转换职能角色”、“一是‘管什么’的转换，即从管理私人领域、竞争性领域、微观领域转换到管理公共领域、非竞争性领域、宏观经济领域；二是‘怎么管’的转变，即从直接的、行政的、参与式的管理转到间接的、民主的、以经济手段为主的管理”¨J，使政府从无所不能中解放出来。
因此，治理既不是统治，也不是行政和管理，而是指政府掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间。好的治理的核心含义就是政府的职能应该从“划船”到“掌舵”的转变；而公共治理，是以政府为主体，多种公私机构并存的新型公共事务管理模式。公共治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作；公共治理的本质是打破政府的行政垄断，把原来由政府独自承担的公共服务转移给各种私人部门和公共团体共同承担，政府与私人机构的界限不那么明显了，在公私部门之问建立了伙伴关系；公共治理引入了市场竞争的管理方式，蔓张管理方式．方法的多样性。
构建和谐社会主义新农村，就应当实行好政府公共治理。政府公共治理具体而言主要表现为：一是树立高效管理的理念。信息社会的政府治理必须是高效的，它对政府效能的要求比传统工业经济时代更高。二是树立公平治理的政府理念。随着社会发展和知识普及，公众对公平的要求越来越强烈。三是树立知识管理的政府治理理念。信息社会是以知识为资本的，社会也是一个知识社会，对经济的管理无疑离不开法制，但主要管理方式是知识管理。四是树立“人本主义”的政府治理思想。传统的政府治理注重以“物”或“任务”为中心。领导者要求下属成为标准的“行政人”，以便实行规范的标准化管理，但这种使人异化为物的治理方式，不利于人的创造性。
一、政府掌舵、公众划桨，共同建设社会主义新农村
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史性任务，并确定“十一五“时期解决三农问题的方向，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，实行政府的公共服务型管理，采取政府掌舵，公众划桨的方法，推进社会主义新农村的建设。和谐社会是国家权力与公共权力都能良性运转的社会，是政府的行政管理与公民的自主管理相统一的社会。构建社会主义和谐社会，我们在强调政府的社会管理职能的同时，也绝不能忽视社会的自我管理功能。“社会治理能力不只是政府单方面的事”，社会的治理过程应该是政府和社会的互动过程。“有些事是政府应该做的，有些则不是”。
政府的职能应该是“掌舵而非划桨”，政府的职能是制定政策(掌舵)，而政策的具体执行(划桨)则是通过社会的自治来完成。首先，政府的公共权力来源于社会的共众权力，而社会公众“当初把统治权交给一个人，只是为了公众的福利和安全”J，而经济和社会的不断发展电同时要求政府还权民，加速自身转型，即“从全能政府转变为有限政府，从管制政府转变为服务政府”。这种权力让渡和模式转型必然螫求政府和社会共同承担社会的管理职能；其次，我们还应该认识到，政府的社会管理职能存在着缺乏弹性手段、环节错综复杂等问题，而社会的自我管理又存在着动员能力薄弱、缺乏刚性手段等缺陷。这就要求我们建立一个政府主导与社会自治适度平衡的关系结构，即在进一步提高政府管理社会效能的同时，善于通过村民自治．社区自治组织．社会团体、行业组织、中介组织以及工、青、妇等群众组织和英群众代表会议等，形成社会管理的整体合力。最后，由于经济形式的多样性、文化背景的差异性、民主的进一步深入也使得社会的管理形式呈现多元兼容的格局，要建设和谐社会，单独依靠政府或社会都不能很好地完成社会管理的终极目标。
因此，在构建和谐社会主义新农村的过程中，发挥各种形式的组织作用，凝聚各种力量，消除和突破二元结构的束缚，实现各种组织、各种力量的良性互动，在有效程度上的极大努力，使全面推进和谐社会主义新农村建设按照巾央的要求落到实处。
二、政府为主、公私并存。共同建设社会主义新农村
构建和谐社会主义新农村，政府应实行公共治理。公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识，是实现公共部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分¨1二和各自适当的角色，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。换言之，参与管理的主体已经不只是政府部门，而是包括全球层商、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府闯和1E政府间团际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体舒层治理。在多元主体为特征的公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作范围缩小，政府不再是无所包的“全能型政府”。在整个社会体系中，按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整不同治理主体对应着不同的治理对象和客体，发挥着各自的作用。
南昌大学(MPA教育中心主任、行政管理硕士点首席导师)陶学荣教授在《中国行政体制改革研究》中指出：在公共治理模式中“政府不应在具有追求利润最大化的国有资产经营功能，应该承担公共事物管理和公共物品提供的功能，充当公平保障者、社会服务者角色”。。政府组织与非政府、非营利组织的合作、公营部门与私营部门的合作是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。在公共治理范式中．管理主体是多元的，非政府组织甚至私人组织也被认为是重要的治理主体之一。在现实社会事物的治理中，它们之间的关系不是统治与被统治的关系，政府与其他社会主体之间应该是建立在合理分工基础上的伙伴式的合作关系。如在公共物品领域为了增加公共物品的数量，提高公共物品的质量，对那些由政府提供缺乏的效率的项目，政府可以对非营利组织予以充分的赋权和支持，对非营利组织的服务供给采取资金补贴、订立合同、特许经营、政府购买等多种形式，与其他社会主体合作提供公共物品，促进生产公共物品的积极性和物品供应的效率。
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务．社会主义新农村成为新时期中国农村建设的方向，要完成这一重大历史任务，政府要实行公共治理，完成好职能转换，因此，公众划桨，政府掌舵，是完成这一任务的前提。
