时间：2023-08-04 17:25:11
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理的重要性，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词： 善治； 社会工作； 乡镇社会管理； 基层治理创新
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）04006207
“人类对善治的关注与人类文明本身一样历史久远”。治理理论兴起于20世纪80年代末，其主要创始人之一罗西瑙认为，治理是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力量来实现。全球治理委员会1995年在一份研究报告中指出，治理是个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总和。它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并且实现合作。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个重要特征：治理不是一整套规则或一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理的主体既有公共部门，也有私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。
善治是社会治理的最佳状态与目标追求。20世纪80年代以来，很多国家把善治作为政府社会管理的目标。对于其内涵，可谓众说纷纭，尚未形成共识。联合国人权高级委员会办公室（OHCHR）认为，善治是在治理过程中从根本上排除和腐败并完全尊重法治原则，对善治的真正检验是在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为实现人权目标所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等与公平等价值观，善治必须保证公民特别是最贫困人群的基本需求和有尊严的生活。只有最贫困群体和弱势群体受益时，治理才是善治。李向前认为，善治是治理的最高标准和理想状态，包括“善者治理”“善于治理”和“善态治理”。
尽管人们对善治的认识不一，但无论从何种角度加以界定，善治的核心要义和旨趣都是可确定的，即强调普通民众的中心地位和主体性参与、多元行动主体的权力制衡与权利保障以及在此基础上构建良好的社会秩序。它意味着一种能对民众需求保持高度敏感性并作出积极回应的方式，通过建构并使用合适的制度措施以有效应对社会问题与矛盾。
（二）乡镇社会管理旧模式存在的主要问题
我国的乡镇社会管理有其特殊性，“乡镇虽小，肝胆俱全”，“上边千条线，下边一针穿”等说法反映了乡镇社会管理的特点。面对日益增加的复杂性需求，原有的乡镇社会管理模式变得应接不暇和疲于奔命，主要存在三方面问题。
1.管理人员的管控思想较严重，致使民众需求得不到有效满足
社会管理本应管理和服务并重，管理中有服务，服务中有管理。但长期以来，相当多的乡镇干部在总体工作安排上，重经济建设轻社会管理；在社会管理中又重管理轻服务，习惯于“管”“卡”“压”等传统的不够合理的工作方式，对被服务的社会成员习惯于居高临下、发号施令。长期以来形成了坐着办公的不良习惯，对普通民众的所思、所想、所盼和所愿缺少足够的主动了解和科学调研。相当多乡镇管理干部在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，缺乏主动服务意识，习惯于运用行政权力对社会组织及基层民众进行管理，无暇也无兴趣关心基层民众的疾苦、问题和未来可持续发展。这种社会管理主客体之间的断裂使基层民众的诸多内在需求无法得到及时有效满足，为社会矛盾激化埋下了隐患。
2.乡镇政府职能错位与其他行动主体功能缺位，导致社会管理秩序失衡
目前我国基层的行政管理模式主要是韦伯式的层级制管理模式，它依赖于标准的工作过程，难以为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误，存在组织僵化等问题。随着近年来我国经济社会的快速发展，社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂。这导致乡镇政府难以灵活应对，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“错位”现象时有发生，公共权力侵入私人领域的现象并不少见。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位，社会管理秩序处于失衡状态。一些社会群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。这种不均衡状态甚至可能会使一些不法分子趁虚而入，为非作歹、祸害民众，破坏正常的社会秩序。
3.乡镇社会管理旧模式的内在设置，难以应对急剧的社会变迁及随之出现的社会矛盾
农村基层社会矛盾频发及社会管理效果不理想的重要原因是乡镇社会管理过分注重基层的政治性而忽略了社会性。当前我国正处于社会转型的关键时期，农村正发生快速而深刻的变化，各种社会问题突出，比如贫富分化问题、土地问题、社会治安问题和社会分化问题等。但是乡镇既有的社会管理模式及其内在设置缺乏应有的弹性、灵活性及回应能力，难以适应快速的社会变迁和满足民众不断变化的多样社会需求，无法有效化解潜在风险和冲突，甚至会激化社会矛盾。近些年来农村时有发生即是一种体现。
（三）善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求
乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。
1.立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终
善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。
3.注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性
善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。
4.着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正
善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。
社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。
二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新
（一）社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性
社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。
社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分；它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。
（二）善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位
1.理念优化
理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。
2.方法改进
乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。
3.风险化解
社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。
4.人才支持
在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。
三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径
（一）提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力
1.加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念
善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争；另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。
2.以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制
社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾；另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。
（四）促进乡镇社会管理旧框架内不同利益主体之间的关系协调与革新
1.改革乡镇政府的行动方式，给其他利益主体发挥作用创造空间
乡镇社会管理旧模式运行中过分依赖自上而下管控的状况是阻碍基层治理创新的关键症结。通过引入和渗透社会工作元素，可使乡镇政府在发挥职能时更多采取“助人自助”“平等协商”等方式，充分尊重其他行动主体的利益与想法；并逐步构建不同主体有序协作、共同参与的实践体系，实现从单一依靠政府向依靠多元主体协同治理的格局转变。基层政府可更明确多元利益主体间有序合作的边界，梳理清楚什么该管、什么不该管、该管的管到什么程度，给包括社会组织在内的多元利益主体发挥作用创造出空间，从而最大程度消减“无形之手”和“有形之手”在基层的弊端与不足，充分发挥“社会”的积极作用。
2.推进基层不同行动主体之间的资源共享与力量整合
基层社区是社会工作开展的重要载体，可以以社区为平台，扶持社会工作参与到基层社区发展中，培育社工服务机构，促进社区、社会组织、社工及其他社会力量之间的开放式联动，使民众需求得到更充分回应及更全面满足。针对当前社区行政化严重的情况，可采取科学化、专业化、人性化方法开展公共事务管理，逐步理顺社会工作与政府、社区、社会组织、居民之间的关系，形成资源共享、利益协调的和谐互动机制。着力发展民间社工服务机构，使之成为承载政府职能转变和专业人才施展才能的重要载体，培育各类与民众需求相关的社会组织，调动民众参与，激励社会组织发挥好协同创新功能，使基层社会的各种力量实现充分有效整合。
四、结束语
基层社会治理体系建设是一个循序渐进的过程，必须在既有社会管理模式基础上通过破旧立新来稳步实现，不能急躁冒进，试图一蹴而就。乡镇社会管理的旧模式偏重强调政府的主导作用，对民众需求缺乏响应，对社会的自主性欠缺关注，这种模式已无法适应新形势的要求。由善治理念引领的乡镇社会管理模式创新特别重视民众的中心地位和主体性参与，关注多元利益主体特别是弱势群体的权益保障。正是由于这一目标旨趣，使秉承“以人为本、助人自助、公平正义”理念的社会工作可在其中发挥独特而有效的功能，促进乡镇社会管理旧模式通过改革创新不断克服现实难题而趋于善治。不可否认，我国的社会工作尚面临提高社会认同度和资源整合力、健全基础性制度安排、推进职业化和本土化水平、提升政策倡导力与反思批判功能等现实问题。但可以预见，随着发展进程中上述问题的逐渐克服，社会工作在我国基层社会善治中的功能将得以更充分实现。
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一、认清形势，科学定位，建立社会治安防控体系长效机制
学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。××街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有××市最大的关闭国有企业—××氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有××区人口最多的城中村—××村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，××地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给××地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。
二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构
学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从2006年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。2007年3月份形成了《××街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。
（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。
贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、××公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以××地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。
（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。
贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。
（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。
贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以××地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。
（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。
贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。
（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。
贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑××街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。
三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展
（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从××地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。
（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。
时下，“我为群众办实事”实践活动正如火如荼开展，各地纷纷组织党员干部深入基层，多渠道、多形式、多手段发现和解决群众急难愁盼问题，成效颇丰，群众满意度大幅度提升。
办好群众身边的小事，事关推动基层社会治理的大事。党员干部要把群众的事当作自己的事，亲力亲为，出谋划策，真正做到亲民、为民、服务于民，在办好群众身边小事中展现新时代党员干部担当风采。
正确认识“小事”。小事不小。党员干部要正确认识到群众身边“小事”的重要性，走出“不怕群众不满意，就怕领导没注意”的政绩观误区，牢记公仆身份，坚守为人民谋福祉的初心，将全心全意为人民服务的口号践行到行动中，不计较个人名利得失，从点滴入手、从小事做起，把事情做实做细。
用心发现“小事”。坐在舒服的办公区听不到群众的呼声，看不见群众疾苦。唯有深入实际、深入群众，才能发现问题，进而有针对性地、有的放矢地解决好问题，让呼声得到回应。党员干部要带着对群众的感情走出去，摒弃“官念”、放下“架子”、迈开“步子”， 多到群众家中坐坐，用接地气的百姓话拉近彼此的距离，从群众的“唠嗑话”“吐槽语”“怒斥声”中发现群众反响强烈的难点、堵点、痛点问题，让“小事”无所遁形。
用力解决“小事”。小事连着民生，民生连着民心。只有人民群众的衣食住行、医养教卫等都得到有力保障，才能真正维护群众的利益，赢得民心，激励广大人民万众一心、众志成城，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奋斗。
“两横一竖就是干”。党员干部要迈开步子、俯下身子、撒开膀子，以踏石留印之功，着力为群众疏堵点、解难点、除痛点，切实干好群众每一件实事，将蓝图变实景。时下，“我为群众办实事”实践活动正如火如荼开展，各地纷纷组织党员干部深入基层，多渠道、多形式、多手段发现和解决群众急难愁盼问题，成效颇丰，群众满意度大幅度提升。
办好群众身边的小事，事关推动基层社会治理的大事。党员干部要把群众的事当作自己的事，亲力亲为，出谋划策，真正做到亲民、为民、服务于民，在办好群众身边小事中展现新时代党员干部担当风采。
正确认识“小事”。小事不小。党员干部要正确认识到群众身边“小事”的重要性，走出“不怕群众不满意，就怕领导没注意”的政绩观误区，牢记公仆身份，坚守为人民谋福祉的初心，将全心全意为人民服务的口号践行到行动中，不计较个人名利得失，从点滴入手、从小事做起，把事情做实做细。
用心发现“小事”。坐在舒服的办公区听不到群众的呼声，看不见群众疾苦。唯有深入实际、深入群众，才能发现问题，进而有针对性地、有的放矢地解决好问题，让呼声得到回应。党员干部要带着对群众的感情走出去，摒弃“官念”、放下“架子”、迈开“步子”， 多到群众家中坐坐，用接地气的百姓话拉近彼此的距离，从群众的“唠嗑话”“吐槽语”“怒斥声”中发现群众反响强烈的难点、堵点、痛点问题，让“小事”无所遁形。
一、基本做法
（一）高起点谋划，明确全覆盖设置、一次性报批、按条件到位的推进模式
2009年初，浙江省检察院即开始谋划全省基层检察室建设工作。在组织力量专题调研的基础上，形成了《关于派驻乡镇检察机构建设的调研报告》，从发展方向、建设原则、工作职责、保障机制等四个方面对新形势下推进基层检察室建设提出了总体设想，明确了“高起点定位、科学谋划、统筹兼顾、积极稳妥”的发展思路。2009年7月，省检察院制定下发《关于加强和规范基层检察室建设的意见（试行）》，确定了“全覆盖设置、一次性报批、按条件到位”的推进模式，在全省正式部署开展基层检察室建设工作。所谓全覆盖设置，即通过在重点乡镇、衔道设置检察室，管辖周边3-5个乡镇、街道的具体工作，以实现全辖区覆盖；所谓一次性报批，是指各地在取得当地党委政府同意、支持的基础上，科学合理确定检察室设置的数量，一次性向编委和省检察院履行报批手续；所谓按条件到位，是指设置基层检察室要因地制宜、循序渐进，不搞一刀切，不强求一次到位，而是按照“成熟一个、设置一个、巩固一个”的工作要求，鼓励条件成熟的地方先行挂牌运行，不断积累经验。
（二）加强探索实践，明确职责任务、履职方式和运行规范
基层检察室的职责任务、履职方式如何，直接影响到基层检察室的工作成效，直接关系到检察室的发展前景。
1、在职责任务上，坚持以化解矛盾为主体、以强化职能为支撑。在2009年《意见》对基层检察室具体明确包括收集发现职务犯罪线索、开展职务犯罪预防、处理涉检、对公安派出所和人民法庭执法活动进行法律监督等十项职责的基础上，2010年全省基层检察室建设现场会又根据深入推进三项重点工作的新形势新要求，进一步明确了基层检察室以化解矛盾为主体、以强化职能为支撑的职能定位，着力引导基层检察室在群众处理、检察环节调解和解、职务犯罪预防和线索发现、社会治安综合治理等四个方面延伸职能、深化内涵，充分发挥检察室履行法律监督职能的一线平台作用。
2、在履职方式上，坚持融入和对接现有的乡镇基层党委政府各种工作平台。一是对接乡镇、街道综治中心。如在综治中心组织协调下开展矛盾纠纷的经常性排查与集中排查，加强对基层社会治安动态的调查研究，推动健全社会治安防控体系。二是融入农村惩治和预防腐败体系建设。立足检察机关法定职能和专业优势，以乡镇机关、基层站所和村级组织人员为重点，深入推进农村基层党风廉政建设。三是探索建立基层执法信息衔接机制。有效融入以联席会议、信息定期报备、信息实时共享等不同层次的行政执法与刑事司法信息衔接机制平台，深入推进基层执法信息的衔接。
3、在运行规范上，坚持正确处理三个方面的关系。一是正确处理好基层检察室与乡镇及有关部门的关系。基层检察室在履职中要突出体现依法独立行使检察权的宪法要求，做到“四个坚决防止”，即坚决防止超越职能办案办事，坚决防止为利益驱动、“创收”驱动办案办事，坚决防止从乡镇借用、从社会聘用非检察人员从事检察活动，坚决防止从社会拉赞助供检察室使用。二是正确处理基层检察室与本级院内设部门的关系。检察室的各项职责任务不宜是内设部门职能的分解，而是一种延伸和深化，检察室必须以配合协助基层院内设部门为主要履职方式，接受基层院内设部门业务指导，主动配合开展工作。三是正确处理本级院对检察室的领导关系。本级院对基层检察室负有领导责任，通过绩效考评等手段加强对基层检察室的引导、管理和监督，防止工作失范或无所作为。
（三）争取重视支持，着力加强保障机制建设，推动工作深入健康发展
省检察院出台《意见》后，即向省委作了基层检察室建设专题汇报，得到了省委赵洪祝书记的批示肯定。2010年，积极争取省委将基层检察室建设工作纳入省委年度重点推进的“基层基础建设年”及“法治浙江”建设重要内容。2011年，省检察院经与省财政厅、省发改委等部门反复协商，将检察室业务装备、基础实施建设分别纳入到了县级人民检察基本业务装备配备实施标准和省“十二五”政法基础设施建设规划中。全省市、县两级检察院也积极主动争取当地党委、人大、政府和相关部门的重视支持。如嘉兴、温州等市检察院紧密融入市委“强镇扩权”、加快新兴小城市建设的战略，推动市委下发文件，把基层检察室建设写进战略规划中，为推进工作赢得了主动。
二、成效与特点
（一）工作推进持续有力
随着省检察院对基层检察室建设工作的持续推动和各地探索实践的不断深入，全省各级检察院在思想认识上更加统一，普遍把这项工作摆上党组重要议事日程，积极争取地方党委政府重视支持，通过成立专门领导小组、召开现场会、实施项目化推进等多种措施，切实加强组织领导，加大推进力度。经全省检察机关上下共同努力，覆盖全省的基层检察室工作格局基本形成。目前，全省共批准设立基层检察室134个，正式挂牌运行58个，还有一批基层检察室正在积极筹建中。
（二）工作成效初步显现
全省已挂牌运行的基层检察室，紧紧围绕省检察院确定的十项职责任务，结合辖区经济社会发展和司法需求实际，积极探索实践，在畅通群众诉求渠道有效化解基层社会矛盾、查办和预防涉农职务犯罪、服务村级换届选举、参与社会治安综合治理、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用，基层检察室的社会影响力和认同度逐步提升，得到了党委政府的充分肯定和广大群众的欢迎。如长兴县检察院开发区检察室因化解矛盾工作成效显著被县委、县政府授予其调解工作先进集体称号；路桥检察院金清检察室全程参与镇统一部署的保换届专项行动，为村级换届选举提供了有效的司法服务和保障。义乌检察院国际商贸城检察室、绍兴县检察院轻纺城检察室在服务专业市场，临海检察院杜桥检察室在服务重点建设项目等方面都发挥了应有的作用。
（三）工作机制逐步完善
各地把建立完善工作机制、制度摆在重要位置，单独或联合其他相关单位制定会签文件，建立健全基层检察室与院各内设部门、“两所一庭”以及乡镇其他相关站所的衔接机制，规范并推动了基层检察室工作的开展。如，在工作职责方面，慈溪、绍兴等检察院均制定了检察室工作规则、检察室人员岗位职责、目标绩效考核等制度，进一步明确工作职责、细化工作流程，保障了基层检察室在开展工作时有章可循，有效防范了基层检察室及其工作人员的办案办事行为。在与业务部门衔接方面，诸暨、上虞、吴兴等检察院出台加强检察室与院内设机构工作衔接的意见，明确并规范检察室与院内设科室之间工作职责与衔接配合。在与外部衔接方面，湖州市检察院与市公安局出台意见，积极探索基层检察室对公安派出所执法活动的法律监督；舟山定海区检察院与区法院出台意见，从五个方面规范基层检察室和法庭在民商事审判与执行工作的协作配合，强化基层检察室对法庭司法活动的监督；绍兴越城区检察院会同国土、工商等6家行政执法机关会签会议纪要，探索依托基层检察室加强对基层行政执法活动的法律监督。
（四）党委政府支持力度较大
基层检察室建设得到了各级党委政府的重视、支持。各地基层检察室挂牌成立时，县（市、区）委书记等主要领导都亲自参与成立仪式并为检察室揭牌。同时，在机构、编制、办公场所等方面都给予政策倾斜与支持，目前，基层检察室主任普遍高配到副科级，有的地方还给予事业编制，大多数基层检察室办公用房都由所在地乡镇提供，为基层检察室建设提供了有力的组织和物质保障。如，2011年省发改委将基层检察室基础实施建设纳入到了省“十二五”政法基础设施建设规划中，在办公用房方面，按每个基层检察院设置3个检察室、每个检察室建筑面积约500平方米规划；湖州市委、政府联合发文，落实基层检察室与公安派出所、人民法庭平衡的机构规格和干部职级待遇等相关政策；温州市编办出台文件，明确基层检察室机构级别为副科级单位，根据工作需要，检察室主任可以进基层检察院领导班子或检察委员会。
三、困难与问题
从调研掌握的情况看，全省基层检察室建设工作取得的成效还是初步的，一些实践成果还不稳固，工作中还存在一些亟待研究和解决的问题。主要有：
（一）在思想认识上，深入开展基层检察室建设的自觉程度还不够高
部分基层检察长对基层检察室建设的重要性和必要性认识不够，对要不要设、如何设仍然心存疑虑，态度消极，等靠思想严重，很大程度上还是因为上级院的部署而被动推动，工作的主动性、创造性不足。
（二）在职能定位上，不同程度地存在着职能泛化、虚化、异化的倾向
一些地方对基层检察室的职能定位把握不够准确、理解不到位，对哪些工作能做，哪些不能做心里没底，认识不一，导致实践中不同程度存在职能泛化、虚化和异化的倾向。如，有的大包大揽；有的该履行的检察职能没有履行或履行不到位；有的甚至参与一些征地拆迁、催欠农民工工资等不属于检察职责范围内的工作，真正属于检察职能、体现检察特色的工作还没有取得实质性的进展，基层检察室工作的法律监督属性有待增强。
（三）在工作运行上，尚未形成科学规范、运转协调的工作制度体系
基层检察室的工作制度机制还不够健全完善，对工作中出现的许多问题还不能完全解决，存在工作内部衔接不规范、不畅通的问题，如检察室与派出院各科室之间的工作对接尚未形成制度化，工作关系没有理顺，沟通交流不畅，不能形成工作合力；检察室与国土、税务、工商等派出机构的信息沟通、工作联系还不畅通。
（四）在工作保障上，还难以适应工作发展需要
在机构规格方面，有的还没有明确为副科级，主任没有高配到副科实职，与公安派出所、法庭不对等。人员配备不足、不强，除少数几个检察室配有3-4人外，大多数检察室工作人员只有1-2人，不少检察室只有1人，而且以退居二线的老同志为主，年龄结构老化。在办公用房方面，真正做到独门独面的还不多，大部分检察室还是设在乡镇党政办公大楼内部，使用其中一间或若干间办公室作为办公场所，对工作开展制约较大。
（五）在工作成效上，探索周期长、见效缓慢
首先，在工作推进上还存在发展不平衡的问题，有的地市已在所辖基层检察院全面推开；而有的地市仅选择一、两个基层检察院进行试点，工作整体进度不大。其次，大多数正式运行的基层检察室工作成效还不太明显，特色、亮点不多，有的甚至挂牌成立以来，工作基本处于半停顿状态。再次，宣传力度还不够，一些基层群众对基层检察室了解不多，社会影响力不大。
四、意见与建议
（一）要切实提高工作的主动性和自觉性
在中央深入推进三项重点工作特别是加强社会管理创新的大背景下，在新形势下检察机关强化法律监督职能的大框架下，基层检察室将会被更大范围、更广深度地推行。因此，要进一步增强工作的前瞻性、主动性，把基层检察室作为基层基础建设的重要内容摆上更加突出的位置来抓，按照“积极、稳妥、有效”的原则，认真思考谋划深入推进基层检察室建设的工作思路、任务目标和具体措施，大力探索实践，切实抓出成效、抓出特色，更好地发挥其化解社会矛盾、服务人民群众等职能作用。
（二）要正确把握基层检察室的工作重心和着力点
职能定位决定着基层检察室的工作领域、主要任务、运行方式和工作方法，事关检察室的前途和命运。要准确把握基层检察室的职能定位和履职方式，着力解决“做什么”和“怎么做”的问题。
一是要把基层检察室工作有效融入到基层社会管理创新大格局中。深入推进三项重点工作、加强和创新社会管理，是新形势下推进基层检察室建设大的社会背景，也是加强基层检察室建设、延伸法律监督触角的出发点、目的和归宿。这既决定了基层检察室的发展方向，也决定了基层检察室的履职方式，即基层检察室必须始终把化解社会矛盾作为工作主体，通过主动对接基层综治中心、“大调解”工作体系、农村惩防腐败体系等各种平台，全面深入地履行各项律监督职能，充分发挥基层检察室在矛盾纠纷源头治理和末端处理中的重要作用，有效化解社会矛盾、促进社会管理创新、维护社会和谐稳定。
二是要把加强对“两所一庭”等基层执法单位执法活动的法律监督作为履职重点和主攻方向。这是因为，一方面，基层检察室成立的重要理由之一，就是在基层各项行政执法和司法活动不断强化的情况下，检察机关却没有在基层成立相应的机构，法律监督出现死角，基层权力体系建构缺少重要的制衡一环，许多执法活动不能纳入到检察机关的视野，导致法律监督缺位的状况。一些执法违法行为，给基层社会的和谐稳定造成了不同程度的损害，制约了基层民主法治建设；另一方面，加强对基层执法单位执法活动的监督，是基层检察室职责任务中最具有法律监督属性、最能体现检察特色的职能，只有强化这个方面的职能作用，才能有效防止和避免基层检察室职能的泛化、虚化和异化，确保基层检察室可持续发展。因此，基层检察室必须强化对基层派出执法机构的法律监督，以维护社会的公平正义。对人民法庭和公安派出所的法律监督，主要是延伸侦查监督和审判监督的职能，纠正办案中的违法问题，确保诉讼活动的严格依法进行。对其他行政机关派出站所执法活动的法律监督，主要是通过各种途径和方法，例如建立基层执法信息衔接机制，依托执法信息共享网络平台，发现执法不公的行为，应当及时采用检察建议、纠正违法通知书等形式，督促这些基层站所依法履职，从而促进社会的和谐稳定。
三是要高度重视职务犯罪线索的发现、收集工作。通过受理举报、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走访基层干部、群众等，及时发现基层组织人员职务犯罪案件线索，并积极配合反贪、反渎部门进行查处。当前，在新农村建设过程中，村干部职务犯罪多发，严重侵害农民利益和危及农村社会稳定，必要的时候，经检察长批准，基层检察室可以独立或牵头对村干部职务犯罪进行查处，切实增强基层检察室履职的刚性。
（三）要切实加强基层检察室自身建设
一是在机构设置上，结合每个基层检察院的办案量、编制数、经费保障等现实条件，一个基层检察院设立的基层检察室一般不宜超过3个。在机构规格上，应考虑与公安派出所、法庭平行，争取高配到副科级；条件不成熟的地方至少室主任要高配到副科级。二是在人员配备上，根据工作实际，一个基层检察室以配备3-5人为宜，并且要注重人员结构，最好能做到老中青结合；从长远看，可以把基层检察室作为后备干部和新进人员培养锻炼的重要基地。三是在保障上，要统筹做好基层检察室的经费、基础设施和科技装备保障工作，基层检察室办公用房要坚持单独建设和标准化设计，力求外观设计注入更多的检察元素，突出检察形象与主题。同时，要加强基层检察室科技装备和信息化建设，加大装备建设必要投入，尽可能地将先进装备推广应用到基层检察室的执法办案中。
人民调解制度一直是有效解决**人民内部矛盾纠纷、促进社会稳定的重要途径。当前，要建设小康社会，必须营造一个和谐稳定的社会环境，人民调解工作更显其重要性和紧迫性。对此，我们要有充分的认识，要从贯彻落实“三个代表”重要思想，维护人民群众的根本利益，确保社会政治稳定的高度，切实加强对人民调解工作的监督和指导，坚持依法治区、以德治区，努力促进人民调解工作的改革与发展。
（一）认真贯彻执行《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》，做到依法、及时解决**人民调解工作中的突出问题；
（二）注意总结、推广人民调解工作的成功经验和先进典型，分析研究人民调解工作中的新情况、新问题，拓宽思路，创造性的开展工作；
（三）加强与区人民法院在工作上的沟通联系，建立民间纠纷定期排查、防激化通报制度、涉及人民调解协议的专项通报制度、相互建议函告制度、联络员制度等，把指导人民调解委员会的工作抓紧抓实。
二、建立健全和发展多种形式的人民调解组织，提高人民调解队伍的整体素质
基层司法所要在所在街道党政的领导下，按照《居民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》的要求，对现有的人民调解组织状况深入调查摸底，针对不同情况进行整顿、充实和提高，力争三年内实现全体调解员达到高中以上文化程度。
(一)在调解员的选任方式方面，要在民主选举人民调解员的基础上，推行聘用制。有条件的人民调解委员会可聘请专职调解员或专门工作人员。一般可聘请辖区范围内的人大代表、政协委员、学者、律师、司法行政工作者以及离退休的法官、检察官等担任兼职调解员，或者组织他们为调解志愿者队伍，全面建设调委会、调解小组、调解员三级调解网络。
（二）在建立健全街道、居委调解组织的基础上，局将与区有关部门商榷，探索在区工业城、残疾人联合会建立人民调解委员会，为务工者、残疾人解决**矛盾纠纷、保护他们的合法权益提供服务。
（三）要开展多种形式的岗位培训、示范培训、素质培训，造就一支高素质的人民调解队伍。局将每年组织举办一场调委会主任培训班，今年拟安排在第二季度。其他调解员的培训由当地司法所负责。
（四）局将试行人民调解员持证上岗制度。初步拟定同益街道人民调解委员会和岐山街道寨头居委调委会为试点单位，并逐步在全区铺开。
三、积极推进人民调解工作的规范化、制度化建设
各级人民调解组织和广大人民调解员，要严格遵守《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》，坚持人民调解的民间性、自治性的特征，坚持平等自愿原则和便民利民的方向，充分运用说服教育、耐心疏导、平等协商等方法化解矛盾纠纷。
（一）按照《人民调解工作若干规定》的要求，尽快实现我区人民调解委员会的“六统一”（即：标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书的统一）和“五有”（即：有标识牌、相对固定工作场所、印章、调解回访记录、统计台账）。
（二）在调委会建立民情民意分析制度、重大疑难纠纷报告制度、定期排查和专项治理制度、纠纷调解督办制度，为党委、政府决策提供准确依据。
（三）各级人民调解组织要结合本地实际，针对突出的社会难点、热点问题，加强工作机制的建设。尤其是依托司法所建立的街道人民调解委员会，要在街道综治委的协调、指导下，加强与其他有关职能部门的配合，按照综合治理、归口管理的原则，综合运用调处手段，建立矛盾纠纷的联合调解机制，构建大调解格局。
（四）基层司法所要加强对调解协议合法性、规范性的日常检查和指导。
(五)逐步推广首席人民调解员制度，提高人民调解组织对复杂、疑难纠纷的调解能力和调解成功率。
四、切实强化人民调解功能，拓宽工作领域
人民调解工作的主要任务是调解民间纠纷，新时期的人民调解工作，要强化三项功能：一是强化调处民间纠纷功能，最大限度地化解矛盾纠纷，努力营造和谐稳定的社会环境；二是强化预防纠纷、防止矛盾纠纷激化功能，及时全面掌握有关信息，为党和政府正确决策提供依据，努力减少“民转刑”案件的发生；三是强化法制宣传教育职能，努力提高基层群众的法律素质，从源头上预防和减少矛盾纠纷发生。做到事后调解与因人、因地、因事、因时预防在前的主动调解并举，建立解决**社会矛盾纠纷的长效机制。坚持“调防结合，以防为主”方针，把预防矛盾纠纷作为新时期人民调解工作的重点，坚持抓早、抓小、抓苗头，采取有力措施，努力把矛盾和纠纷化解在萌芽状态，争创“五无”（无民间纠纷激化引起的自杀、凶杀、群众性械斗和群体性上访、无重新犯罪）街道，维护基层社会稳定。
各级调解组织和广大人民调解员要适应民间纠纷发展的新情况、新特点，根据维护社会稳定的需要，积极扩大工作领域。为此，要将人民调解工作与基层民主政治建设相结合，与社会治安综合治理相结合，与人民来信来访工作相结合，使人民调解工作在社会主义民主法制建设中发挥更大的作用。在做好传统的公民与公民之间婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷调解工作基础上，积极参与调解公民与法人之间、公民与其他社会组织之间的矛盾纠纷。要围绕农民减负增收、重点建设项目、国企改革、城市规划、发展民营经济、基层民主法制建设等方面问题搞好调解工作。在涉农地方，要努力排查化解土地承包、税费改革、民主管理、生产经营中出现的矛盾纠纷；在城市要主动及时调解市政建设、旧城改造、拆迁、职工下岗等引发的矛盾纠纷；在企业要认真研究解决**在建立现代企业制度过程中出现的矛盾纠纷，引导职工正确理解并支持改革。
党的十、十八届三中全会对社会治理提出了新的更高要求，要求各级党委政府要着眼于维护最广大人民的根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。随着农村经济的迅速发展，人、财、物大流动，信息流通的快速化，经济社会大变革等等，直接影响农民群众的生产、生活。同时，新环境、新形势对农村社会治安综合治理工作提出了更高更新的要求。基层社会治安综合治理问题和矛盾纠纷排查主要集中在一些自然村，所以村级社会治安综合治理工作是农村平安发展的工作着力点。加强村级社管综治工作的推进，是适应农村社会变化了的需要。对此，笔者通过对12乡(镇)35村40个村民小组246人进行随机调研，召开座谈会46场次，咨询群众80余场次。结合村级综治工作的实践与经验，浅谈一下村级综治维稳工作现状与对策。
一、存在的主要问题、特点及表现形式
1、户籍管理矛盾突出，不同程度影响当地稳定。从调研的情况看，上户口难是群众反映普遍强烈的问题。形成原因：一是户籍管理制度要求严格。按照要求，办理户口登记手续繁多，程序复杂，要求证明材料多，群众经常往返于乡(镇)与村组之间，对落户工作极大不满意，较为突出的是大量非婚生育人口上户难，由于父母婚变、死亡及躲避计划生育等因素，已过上户的年龄，造成大量的非婚生育人口存在(如：伍寨乡约有70—80人;莲峰社区有30人)，加之亲子鉴定费用高，一定程度造成了上户更难。二是存在许多未销户口问题。一些已经搬出和死亡的长期未销户，这些一定程度影响新农保、新农合、计生等工作开展。上级下达目标任务是根据所在户籍人口数下达，不符合乡镇实有人口数量，对新农保、新农合等工作开展造成影响。（如：马楠乡实施异地扶贫搬迁，有搬出未销户、双重户籍人口等290余户4000余人，每年都面临新农合、新农保的参保率，开展十分困难，都以工作经费代为缴纳完成参合率）。近几年，各乡镇都相继施行计划生育村规民约，大部分惠农政策工作开展都要求与计生工作挂钩，包括落户所需村组出具的证明材料，必须通过计生宣传员盖章后才能出具，导致各乡镇村民计生工作与登记落户工作相冲突，把主要矛盾聚集在乡镇派出所，降低了人民群众对政府的信任度、满意度。
2、村级综治专干老龄化现象普遍存在，缺乏对农村综治工作的高度认识。目前，在村级组织均已成立了村(社区)社管综治工作站，受社管综治专干(治安员)综合素质参差不齐的限制，但其作用发挥仍然不尽人意，有的形同虚设，有的纯粹是应付上级综治部门检查而了事。究其原因何在?是村级综治专干缺乏对村级综治工作的全面了解，深层认识，而导致片面的存在“讲起来重要、干起来厌烦、忙起来忘了”的弊病。在农村工作实践中，很多事情则往往被农村计生工作、招商引资、城镇建设特色产业打造等工作所挤占，没有花更多的精力用在抓好农村社会矛盾纠纷的排查调处上，忽视了农村的大局稳定。加之大部分综治专干基本上由村治安员兼任，其待遇偏低，无保险等福利，文化程度低，年龄偏大，人员流动大，基层工作难开展。而年青的、文化程度高一点的，大部分情愿出去务工，也不愿意当治安员。
3、对村级综治人员的实践指导、培训力度还远远不够。特别是村级综治工作人员的业务培训，基本上是一年一次。也没有规范系统的培训资料，培训内容单一，基本上都是以会代训。村级综治专干的文化程度、业务素质呈现参差不齐，很难达到抓好农村综治工作预期的目的和应有的工作效果。
4、村级综治工作缺乏应有的保障措施。上级综治委虽然制定了一系列的操作程序和规范制度，但村级综治工作最基本的要素是人员落实、合理报酬及时兑现。由于待遇低，很难调动他们创新村级综治工作的积极性和能动性。加之目前村级综治干部的责任心、事业心还有待进一步加强与提高，致使村级综治工作当下基本浮于表层。
5、目前村级不稳定因素主要是两方面：一是群众期望值过高。群众要求过高，诉求过高，不信法群众普遍增多，越级上访，缠访、闹访现象严重，矛盾纠纷排查化解、维护社会稳定难。二是移民矛盾纠纷突出，个案问题亟待解决。移民矛盾主要集中在历史问题、个案问题等方面，未切实得到有效化解。对食物量少，资金少，修房建设难的移民群体，维稳形势依然严峻，要加大后扶力度。由于个别部门在移民回访工作中只走过程，移民和移民村干部反感。朝阳黄葛社区存在移民吸毒人员(30人)，维稳形势严峻。
二、基本对策
1、强化户籍管理。简化落户手续，核实人口数据，加大办证流程宣传力度，由乡镇派出所牵头，制定统一的宣传手册，发放到村到组，确保人人熟悉办证流程，户户知晓办证程序。对非婚生育户口，积极协调上级部门，灵活变通的搞好服务，加大解决落户难问题。对亲子鉴定费用无法承担的家庭，协调有关部门帮助承担部分或减少亲子鉴定费用。加大落户登记的法律法规宣传，特别是对未到结婚年龄已生育子女的落户程序的宣传，要严格按照相关流程办理业务。
2、要切实解决好村级综治专干的思想认识问题。在当今农村的信息化时代，人们物质生活极其丰富，且每个人都有自己
的生活空间，人与人的生活方式随着经济的快速发展，相互间的差异也就越来越大，从而造成人与人之间的思想方式、价值取向呈现多元化。在这样的背景下，统一农民群众思想认识，提升平安稳定的理念是很难到位。抓好农村社管综治工作，首先要统一村“两委”班子成员的思想认识，树立强基固本理念，充分认识加强农村社管综治工作和农村基础建设的重要性。其次积极创新工作方式不断增强村级综治专干的政治责任感和历史使命感，把村级社管综治工作作为推进农村发展的最基本的要素来抓，使农村社管综治工作再上一个新台阶，让广大农民群众从细节小事起感到满意。
3、要解决好“有人办事”的根本问题。搞好农村社管综治工作要有前瞻性和预见性，以良好的工作方式把村级社管综治工作落到实处，村级社管综治工作也就抓到了点子和关键，开展村级社管综治工作也就顺畅多了。针对当前农村实际情况，村党支部应在主动抓好农村发展前提下，因村制宜配齐配强1—2名综治专干，选拔文化程度高、政策的观念强、肯吃苦、乐奉献的村综治专干充实到村级社管综治工作中来，在实践中得到锻炼和成长，进一步充实好村级社管综治力量，解决好有人干事的根本问题。
3、维护移民安置区稳定。加大移民安置区矛盾纠纷排查化解力度，对吸毒涉赌人员，以高压态势加以依法打击。积极探索移民创业就业新路子，加大宣传力度，加强示范效应、引领效应作用，把移民的心思和注意力引导在发展上来，确保移民安置区稳定。
4、深化创新人民调解工作机制。完善考核奖惩和责任追查制度，对重大矛盾纠纷，实行定领导责任、定单位责任、定调处时限、包调处制度;完善矛盾纠纷预警机制，大力推广“预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”，从“重调解”向“重预防”转变;完善矛盾纠纷集中排查机制，即乡、村每月至少集中召开一次矛盾纠纷排查例会;完善矛盾纠纷督办机制;完善矛盾纠纷交接机制;完善突发应急机制。
5、化解矛盾上注重决策机制与调节机制并举。注重“源头决策”的科学性，自觉将注重解决民生问题作为政府源头决策的治本之策，制定措施，严格政府行为的实施程序、严格政府行为的实施标准、严格政府行为的公开监督;注重“苗头纠纷”的时效性，把乡镇、村(社区)加强人民调解作为工作重点;完善基层矛盾纠纷的排查网格，加大对不稳定因素的排查化解。
6、制度规范上注重高效机制与长效机制并举。注重有效提高工作效率，解决社管综治办非主导性任务工作繁杂的问题，解决综治维稳中心程序化运作的额问题，解决基层工作运转通道的问题;注重理清相关工作制度，修改出台社管综治全面长远规划，建立资源整合长效机制，全面整合人力财力物力资源。
7、着力推进基层调解机制多元化。适应新形势需要，积极探索多远化调解机制，成为摆在我们面前的一项重要而坚强的任务。越是移民乡镇，越要稳定和谐发展、越是稳定和谐发展越要协调多方利益，越是协调多方利益、越要化解各种矛盾，越是化解各种矛盾、越要建立多元解决机制。主要方面：一是充分发挥好基层调解工作的基础性作用，健全人民调解纠纷机制。二是充分发挥人民法院是定分止争的主导作用，健全司法诉讼纠纷机制。三是充分发挥好刚柔监管有机结合的灵活性作用，健全行政处理纠纷机制。四是充分发挥好仲裁功能的自治性作用，健全协商及仲裁纠纷机制。五是充分发挥好社会大调解格局的整体性作用。六是充分发挥好法律教育宣传的引导性作用，健全排查防范解决机制。
8、着力推进综治维稳队伍社会化。在基层综治维稳中，目前仍然是沿用传统的社会控制防护，主要使用行政手段推动工作，导致政府在综治维稳上高投入、低效率，造成社会和群众对政府的高度依赖，低度自控。推进综治维稳队伍社会化，是实现基层综治维稳机制创新转型的途径之一。一是统筹发挥社会组织的作用，培育社会自我管理机制。主要加强村(居)委会、基层自治会、调解会等群众自治组织建设，同时，培育并依法规范行业协会、社会中介组织，鼓励各种非营利性的民间组织、社区组织、公共组织参与，逐步形成社会自我管理机制，探索建立社会缓冲机制。二是成规模地组建群防群治队伍、治安信息员队伍、治安志愿队伍、见义勇为志愿队伍、看楼护院队伍等方面，动大手笔，做大文章，建大规模，成大气候。三是大力发展由政府民间组织建立的社会工作队伍，这批队伍的组织主要为科研、教育、文化、文艺战线的人员(包括大中专学生)，让他们参与治安防范工作，提供维稳智力服务，协助预防宣传，促进社会平安创建。
[关键词] 农村 基层法治队伍 建设
[中图分类号] D2 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）10-0023-01
党的十八届四中全会《决定》指出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障”。要全面推进依法治国，高素质的法治队是不可或缺的重要因素。基础不牢，地动山摇，因此基层法治建设水平的高低，直接影响着国家整个法治化进程。当前，我国经济社会发展进入新常态，全面深化改革和全面推进依法治国的重点和难点都在基层，发展不平衡，不协调、不可持续问题；城乡二元结构问题；收入分配不均、贫富差距扩大等，这些社会矛盾和问题大量存在于基层，急需用法治手段来化解基层矛盾和维护基层社会稳定。因此，实现依法治国的目标，必须以基层为基本载体，加强基层法治队伍建设尤为重要。
1 加强基层法治队伍建设的重要性
1.1 基层法治队伍建设，是推进全面依法治国战略部署的需要。十八届四中全会提出， 全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。推进全面依法治国的的重要推手是有一支战斗力强的法治队伍。当前，在法治中国建设过程中，基层法治建设仍是薄弱环节。四中全会提出了一系列新的要求，如坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，强调法治国家、法治政府和法治社会的一体建设，要实现这些要求，就要以高素质的法治人才队伍作保障。
1.2 进一步加强基层法治队伍建设是推进依法行政的重要前提。全面推进依法行政，建设法治政府，重点在基层，难点在基层，力量最薄弱的也是基层，创新点和突破点也在基层。加强基层法治队伍建设是从源头上把好行政决策、行政行为出关口的重大举措。规范性文件质量高不高、决策是否科学科学、执法是否规范、行政争议和量有无增减都与基层法治队伍的素质和能力密切相关。因此，加强基层法治队伍建设，是推进依法行政、建设法治政府的重要基础和前提。是当前加强法治政府建设的一项重要任务。
1.3 加强基层法治队伍建设是保障经济社会发展的重要抓手。近年来，随着我国基层经济社会的跨越发展，全民法制意识、参政意识不断增强，这对经济领域的法制工作提出了新的更高要求。为适应区域经济社会发展的新形势，必须从组织保障入手，进一步加强基层法治队伍建设，努力构建新时期法治政府，逐步形成公正高效的现代行政管理体制、科学民主的行政决策机制、严谨规范的行政执法行为、高效便捷的社会矛盾化解机制、坚强有力的政府法治干部队伍，为基层经济社会的发展和民生幸福创造良好的法治环境。
1.4 加强基层法治工作队伍建设，是解决法治队伍自身素质不高的需要。目前，我国基层法治队伍整体素质和能力还有待提高。法治队伍人数还不足，法律科班出身的工作人员还不够，缺乏专业的基层法律知识。在基层工作还存在了解民意不深、大局观念不强的现象；还存在执法不严格、不规范、不透明、不文明的现象；甚至还有司法不公，办案不廉，搞金钱案、关系案、人情案的现象。这些问题的存在在一定程度上破坏了法治的权威和尊严，影响了人民对社会公平正义的信心，损害了党的形象，因此需要大力提高基层法治队伍的能力和素质。
2 现阶段基层法治队伍建设存在的问题
近年来，随着法治建设水平的不断提高，我国基层法治队伍建设也取得了诸多成绩，例如积极培养法治人才，加大法治培训的力度等。同时也应当看到，现阶段我国基层法治队伍建设方面还存在这样那样的问题，与当前我国全面推进依法治国的战略部署和总体目标还存在一些不相适应的地方，与建设法治中国、法治政府、法治社会还存在一定差距。主要表现为：
2.1 基层立法队伍建设有待提高。现阶段，基层专门立法人才缺乏现象严重。我国目前基层从事立法专门工作的人员编制较少， 学历水平偏低，基层立法工作人员的知识结构也不太合理，特别是缺乏具有法学专业背景的专职工作人员，因此，立法观念和立法质量都有待进一步提高。
2.2 基层执法队伍工作人员法治素养不高、 执法水平低。现阶段我国基层行政执法队伍整体水平仍存在良莠不齐的现象， 对依法执法、 严格规范文明执法执法认识欠缺，专业水平和业务能力都需进一步提高和加强，在有些执法部门还存在 “临时工” 执法乱象。有法不依、 执法不严、 违法不究、 行政不作为或乱作为现象还存在， 甚至还出现暴力执法、 趋利执法、钓鱼执法等问题。在一定程度上扰乱了社会秩序，损害了政府形象。
2.3 基层司法系统队伍人力不足、素质不高的问题仍存在。现阶段，在我国很多基层法院和检察院，人员不足现象严重，人才结构不合理。很多优秀法律人才不愿意到基层工作。很多大学生已经招考入职就直接担任法官和检察官，由于缺乏工作经验和阅历，常常对对审判和办案带来不必要的影响；其次，基层司法队伍的人员复杂，有的工作人员甚至没有专业知识、有时出现外行领导内行的现象。
2.4 基层法律服务队伍的整体素质和执业水平还有待提高。现阶段我国在全面推进依法治国，建设法治政府、法治社会的过程中，基层法律服务队伍的职业素质十分关键。大部分的法律服务队伍都能恪尽职守，尽职尽责为服务对象提供专业优质的法律服务，甚至发挥他们在参政议政和社会公益等多方面作用。 但基层的法律服务队伍整体业务素质还不够高，执业水平较高的律师人才也较为缺乏。
3 加强基层法治队伍建设的对策建议
全面推进依法治国的进程，推进依法行政，建设法治中国，建设法治政府，构建法治社会，对加强基层法治队伍建设提出了新的要求，也提出了一些挑战，因此，我们要积极应对，多策并举切实提高基层法治队伍的素质。
3.1 不断增强基层法治队伍的思想政治素质
法治队伍的思想政治素质尤为重要，需要对党、国家、人民、法律的无限忠诚。高素质的法治队伍还必须有坚定的理想信念，必须高举中国特色社会主义法治的大旗，能够认同并自觉践行社会主义核心价值观及社会主义的法治理念。不断提高自身的思想政治觉悟。着眼于法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的工作布局，不断提高法治队伍的思想政治素质。将社会主义核心价值观内化于心，认真践行。要把法治工作作为一项崇高的政治使命，把维护人民的合法利益放在第一位，切实做到公平正义，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，大力提高法治队伍的思想政治素质，增强其责任意识和担当精神。
3.2 不断提高基层法治队伍的职业素养和专业水平
加强基层法治队伍建设把加强法律学习形成机制，做到定期培训普及法治知识，让法治观念深入人心，牢记脑海，切实做到责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求。同时，法治队伍具有职业特殊性，必须经过严格的职业化训练，从事法治工作的人员无论是专业的思维、语言，还是知识都要求体现专业化，以符合国家对于法治队伍提出的正规化、专业化、职业化得要求。那么，这就要求我们在法治工作队伍的的培养过程中，要做好理论教育与法律实践之间的有效结合。学校内的法学专业教育是从事法律职业的基本门槛，最终目标是培养法律职业人才。特别是要根据全面推进依法治国的现实需求设计培养方案，培养更多优秀的法律职业人才。只有高素质、高水平的法治队伍，是解决有法不依、执法不严、违法不究等现象的前提保障。
3.3 不断加大基层法治队伍的培养力度
关键词：徽州；禁约合同；禁约告示；禁约碑；约束力
中图分类号：DF092
文献标识码：A
中国古人习惯于用合同的方式来解决各种财产纠纷和社会矛盾。通过研究存留下来的合同文书，可以帮助我们较为深入认识古代中国社会。但合同适用的社会关系极其复杂，要透过合同研究古代社会，必须先认识合同文书的类型。只有较准确地把握了合同文书的类型，才能更加深入地研究合同关系及其所代表的社会关系。从已公布的古代各地合同文书来看，只有徽州合同文书覆盖的时代广泛、数量众多、类型较全，以这一地区的合同文书为典型研究对象，可以基本说明中国古代合同文书的概貌。
本文研究的禁约合同，是古代合同类型之一种，多是同族、同村人等为禁止盗窃、禁止砍伐树木、保护荫木来龙水口等事务，共同立约承诺并议定罚则的合同文书。其多规范家庭、房份或者宗族之间的公共事务。传统的禁约合同从文本形态看，有所禁事项、罚则等，大多数有条文规范，且立约人数众多。有学者认为，禁约合同约束范围不仅能约束立合同内部组织成员及其家庭成员，还能在一定范围内约束合同外违犯合同之人。据刘道胜研究：“禁约合同约定的范围相对较广，其约束力往往超出直接参与签订者范围，小到一房、大到一族，甚或影响到特定区域人群。”（参见：刘道胜.明清徽州合同契约与民间合约关系[J].安徽大学学报，2009，（1）：121-128. ）如此看来，禁约合同应该属于乡规民约的一部分，规范的多是公共事务，虽是立约人所立，但约束对象广至整个乡里。若就现代法理而言，合同仅约束合同当事人，一个没有参与立约之人，因为他人之间的约定而受到惩罚，是难以理解的。而很多禁约合同，又由于请求官府的支持，而转化成禁约告示、禁约碑，约束范围扩大、效力上升，已可视为乡规民约。可见，古人在合同观念上有着其独特的内在价值。本文通过对禁约合同概念的梳理与辨析，以及禁约合同类型研究，将析清禁约合同的内在价值，言明禁约合同约束力与约束力来源。
一、清代禁约合同、禁约告示、禁约碑的公布情况与研究概述
对清代禁约合同的研究，离不开对禁约告示与禁约碑内容和研究概况的分析。因此，笔者先将清代禁约合同、禁约告示、禁约碑的公布情况与研究进行梳理，以便后文全面分析禁约合同在古代基层社会的作用与约束力。
（一）禁约合同
从现在整理的契约文书来看，禁约合同的数量并不多。《徽州千年契约文书》中“奉官示禁”之“告示”居多，禁约合同仅4份[1]。《中国历代契约会编考释》中，也有几份禁约类型的文书[2]。《徽州文书类目》在“社会关系文书（乡规民约）”编中，共有10份文书，其中9份是禁约合同[3]。《徽州文书》全四辑（40册）中有禁约合同35份，多是宗族抑或私人之间协商禁养山林禁约合文[4]。《安徽师范大学馆藏徽州文书》411份，其中有1份禁约合同[5]。其他禁约合同，散见于一些研究论文之中。
笔者所在的徽州合同文书整理小组，共有约1160份散件合同文书（不含簿册类会书和归户档中的合同文书），其中分家合同含阄书和分单约在600件左右，占到全部合同散件文书的一半以上。其他各类合同散件文书560余件，所见禁约合同15份，其中还有一份是禁约合同样本。
仅从数量上而言，禁约合同可谓是合同类型中的“小户”，但笔者在整理禁约合同文书的过程中发现，禁约合同数量少有两个原因：一是，禁约合同的立约方多是以房、族等为单位，禁约合同尾部一般是“立合同五（八）纸”等，签名的很多，但是保存合同多是房长或者族支的管理人；二是，禁约合同多是公共事务为由立禁，较私人事务而言，在事务关系上有概括性。
（二）禁约告示
《徽州千年契约文书》中禁约告示，约20份。《田藏契约文书粹编》中有少量的禁约告示，如“清嘉庆十九年（1814年）婺源县批俞士清等所请禁止盗砍坟山林木告示”[6]。《徽州文书》中禁约告示有14份。其他有关榜文告示的出版物有禁约告示，数量不多，少量散见其中，并未统计。
禁约告示由于其是禁止或约束不特定人，同时是官府所立，张贴于繁华路口，广而告之是其必要，所以纸质文书流传至今的数量有限。
（三）禁约碑
立碑示禁，应该是公布乡规民约的普遍形式。对于“在某一特定乡村地域范围内，由一定组织、人群共同商议制定的某一共同地域组织或人群在一定时间内共同遵守的自我管理、自我服务、自我约束的共同规则。”[7]因为其禁止或约束的是不特定人，通常应该以成文公布的形式让一定区域内的人得以知晓。
各地的碑刻资料中，乡规民约较常见，而禁约确是这些乡规民约中的重要组成部分，即使不是禁约的乡规民约，例如“公约”等，也多带有禁约的部分性质，以禁止性规范为主。
在碑刻资料中，比较有代表性的是山西碑刻，数量多，保存完整。《明清山西碑刻资料选》等书[8-10]中收录了大量的禁约碑，其中有些乡规民约虽没有用“禁”字表达，但内容中不乏有禁约的性质，以禁止性规范为主，同时附有惩罚规定。当然，其他地方的一些碑刻资料中也收录了一些禁约碑刻[11-12]。这也说明立碑示禁在传统中国较普遍。
值得一提的是《碑刻法律史料考》，其对历代碑刻法律史料进行了梳理，言名了碑刻法律史料的界定、形式特征及地域分布，并将碑刻法律史料予以分类。同时，通过对相关碑刻的规范内容和形式予以分析，认为这些规范是国家法的补充，其精神与国家法精神一致[13]。以上研究对于研究禁约较有价值，但由于其对碑刻的分类标准不同，在示禁碑、公约碑刻中，我们可看到禁约碑的身影，族规碑与乡规民约碑中也有一些禁约碑。
（四）研究概述
有关禁约合同的研究，学界并不多，如卞利对乡规民约类型的界定，从制定的主体、名称、内容、形式等方面进行了划分，虽提及禁约合同，但并未析清禁约合同的内在逻辑。刘道胜则认为，从性质上可将徽州合同划分为“议约合同”和“禁约合同”两种主要类型。“议约合同”主要是在相互合意、利益均等、平等参与、彼此制衡的特殊场境下，由事主各方共同签订。“禁约合同”多为具有身份、地位者（如族长等）针对一定范围的群体所的带有约束性的禁令，具有村规民约性质[14]。此是较有突破的认识，但这些只是对合同类型作了界定与区分，并没有从法规范的角度去分析每种合同的关系、形成、内涵以及作为民间规范效用与价值，更不会去分析传统民间规范与法律制度的冲突所在。
对于禁约碑有一些专门性研究，但多是介绍性的文章。王琳在其文中言及海南禁约历史以及对今天影响的延续，认为法律可以是国家制定的规范性文件，也可以是国家认可的习俗或乡约。同时，将禁约的主要内容概括为五个方面：一是保护村民的生命财产安全，二是保护农业生产和经营活动，三是保护生态环境和自然资源，四是管束伤风败俗的行为，五是倡导民族团结、和平共处[15]。郭春梅也重点介绍了禁约，并认为，乡规民约是清代山西基层社会自治的重要民间法，其中，它的核心规则是“约”与“罚”。这种“约”与“罚”相结合的民间自治特性，对国家律例既是补充，也对民众心理和地方文化产生了至深影响[16]。
总之，对于禁约合同的专门研究颇少，甚至有关禁约碑、禁约告示的专文研究也不多见。关于禁约合同文书的形式、内容、立约方、约束力的来源等并未得到重视，如何去看待禁约合同在古代基层社会的功能与作用，尚须进一步研究。
二、禁约合同的辨析
何谓禁约合同？以往学界未有统一明确的界定，仅有少数学者在论文中提及，且这些界定都是从文本描述入手，将其加以概括。此种归纳式的定义法有其可取之处，但若收集的文本有限，未进行概念辨析，势必会混淆禁约合同与其他文书的关系，进而忽视禁约合同在清代合同类型有的内在价值。
（一）禁约合同的概念
禁约合同，是徽州合同文书中的大类，文书中多用“禁约”、“禁墨”、“禁约合墨”、“禁约议墨”、“禁约合同”表示。其所订立的目的，多是乡族人等为禁止盗窃、禁止砍伐树木、保护荫木来龙水口等事务，共同立约承诺并议定罚则的合同文书。如《咸丰六年（1856年）正月高敦叙堂禁约》《咸丰六年正月高敦叙堂禁约》，俞江教授藏。 ：
立禁约人高敦叙堂，缘因始祖佛善公自绩迁歙，承旧岭地方居住，业已开支，以成土据，兴造气象，祠屋公置。有来龙水口并塘坝之基业，前人兴养年久，业内松杂木竹，俱以成林。养成荫庇，皆祖荫支丁之护福也。将来日后，恐有不肖之支丁贪利之背，朝夕侵害，瞒人魆砍业树木柴薪、攀桠、伐竹、扒柴侵害等情。是以公同合议兴养荫庇禁止，毋许窃害盗砍等情。如有违理不遵，不法之徒，倚强凌人，横凶侵害，有人撞知报公者，案例公罚。倘有愚蠢悖理之支丁，听唆不遵罚者，照例停族，无情卖法，恕不姑宽。故此，同心合议，鸣锣严禁，立据存公，粘贴通知。故立有凭，立此禁约。永远存公为据。
一议，斧头砍伐者，公罚大钱壹千五百文。报知者，赏钱五百文。凌耆不遵，停族拾五年；
一议，锄头挖根者，公罚大钱壹千贰百文。报知者，赏钱肆百文。凌耆不遵，停族拾贰年；
一议，柴刀砍伐者，公罚大钱壹千文。报知者，赏钱叁百文，凌耆不遵，停族拾年；
一议，攀桠者，公罚大钱柒百文。报知者，赏钱贰百卅文。凌耆不遵，停族柒年；
一议，扒柴者，公罚大钱叁百文。报知者，赏钱壹百文。凌耆不遵，停族叁年；
一议，放牛者过芒种放牛者，公罚大钱贰百文。报知者，赏钱陆拾六文。凌耆不遵，停族两年；
一议，唆讼不遵者，公议一弍同罚。闻知者，照数公赏。凌耆不遵， 照弍停族。
咸丰陆年正月日 立禁约人 高敦叙堂
族长 高冬有（押）
房长 高增林（花押）等9人此处人名省略。
头首 高福贵（押）等4人此处人名省略。
若通过内容或格式辨别禁约合同文书，大致可以遵循以下顺序：
首先，合同文书的题头。题头多以“立议禁墨人”、“立禁约合同”、“立禁约议墨”、“立禁约人”等开头。题头中多包含古人对文书的基本定性。合同、合墨、合约、禁约、议墨等性质，均表明有两人或两人以上参加，且缔约者的地位大致相同，至少在这一具体关系上，没有区分当事人之间社会地位或经济地位的必要。故题头格式是辨识合同的重要依据之一。在“合同”、“合墨”等名称前加一个“禁”字，或直接写成“禁约”、“禁墨”等来表示题为禁约合同。当然也有例外，部分禁约合同在题头并没有“禁约”的字样，直接写为“立合同人”、“立议墨人”，内容部分与禁约合同相同。
其次，内容。在内容方面，禁约合同先言明所禁事项之缘由。如，因无视族规而重立禁约之事，“承祖原有各项规约，向来世守无异。迩来子侄繁衍，多有违反，甚为吞坏”[17]；有损害来龙水口，盗砍荫木而申禁之事，“近有邻村觊觎来龙过脉要害之地，陡来侵占，势在鲸吞”《光绪十六年祖德公、德润公两支下人等禁约》，俞江教授藏。 。再是言明所禁事项，立禁约合同之人，通过商议，将所禁事项逐条列出，规约明白。如，“一，违禁盗砍树木者，每根干罚壹仟文；一，违禁盗害茶叶者，每斤干罚钱伍佰文。”一般来说，所禁事项后面还会写明处罚罚则。亦有仅写明所禁事项，不含罚则的禁约条款，只在禁约合同尾部标明总体处罚办法，“不得遵依条规，公同究治，断不容情”《咸丰七年正月思义社内人等禁约合同》，俞江教授藏。 ，或“如有违者，即为不肖子孙，神人共殛”《光绪十六年祖德公、德润公两支下人等禁约》，俞江教授藏。 。
再次，合同的尾部套语。一般来说，合同（含合墨、合约等）的尾部套语，往往是“立此合同，一样两纸（帋），各执一纸（帋）”等语。一旦见到这一套语，即使没有半书或当事人署名，也可断定为合同文书。在禁约合同中，尾部套语一般是“立此合同禁约，一样五纸，各执一约为据”，“立此禁约，永远存公为据”。当然，也有只写明“立此合同，一样八纸”等语，这说明，禁约合同是合同的一种，是用合同形式来共同立约承诺并议定罚则的合同文书。
最后，署名。禁约合同一般是部分族众，或是族长、房长等具有身份、地位者邀集族众，针对一定范围的群体、针对需禁事项而订立，是基层社会组织的社会成员共同制定出来供大家共同遵守的一种禁止性社会行为规范。从署名上看，一般是某某房、某某堂、某某公支下人等，多则几十人，少则十来人，亦有四、五人。且由于古代签名画押者多是家庭代表、房份代表等，禁约合同所约束的人员远远超出合同上署名之人。
总结以上规律，我们可以归纳出四项辨别禁约合同的要件：一是外观要件，半书与双方或多方当事人署名；二是内容要件，即在合同中须写明所禁之事项；三是格式要件之一，即题头出现“禁约合同”、“禁约”、“禁约合墨”、“禁墨”等词语；四是格式要件之二，即尾部出现“一样（几）帋，各执一帋”等用语。以上要件并不是需要全部出现在同一份禁约合同之中，简言之，禁约合同之前提首先应是合同，加上所禁之事项与罚则后，便是禁约合同。
（二）类似概念的辨析
1.禁约告示
中国古代在信息传播技术不够发达的情况下，榜文、告示成为官府向民众公布政令、法令和上情下达的重要载体。历史上告示的称谓有多种，不同历史时期的称谓也有变化。明代中叶以后，大概是出于“上下有别”，并区分其适用地域的范围，君主和朝廷六部的布告称榜文，地方各级政府和长官的布告则称为告示。榜文、告示都是官府针对时弊或某种具体事项向百姓公开的文书，二者虽叫法相异，实际是同一性质的官方布告。
各级地方政府和长官用以公布法令、法规的榜文、告示，不是官员随意可以的，它的制定和公布有一定的审核、批准程序。其程序以制定权限的不同分为以下几种情况：一种是下级针对某种事项拟定榜文、告示文本，经呈报上级批准后，以下级长官名义。另一种是由上级针对某种事项制作榜文、告示文本发给下级，以上级长官名义，或授权以下级长官名义。还有一些属于劝农、观风、丧葬、育婴、禁赌、防盗、风俗等方面的榜文、告示，均因有规可循，各级地方政府可依照朝廷授权或上级的有关政令、法令的精神制定[18]。
具有法律效力的告示，以规范民间事务管理、地方行政事务管理等方面的法令、法规为主，其内容涉及到吏治、安民、钱粮、学政、约束兵丁、盐禁、救荒、庶务、关防、狱政、词讼、乡约、保甲、风俗等社会生活的各个方面。告示所及事项，既有诸如防火、防盗、息讼、禁赌、禁杀牛、禁胥吏勒索等普遍性问题，也有因地域、人文环境、习俗各异和天灾、战乱出现的特殊性问题。
禁约告示，是告示的一种，即地方官府针对地方治理的特定情况而颁布政令。这些禁约告示，有两种情况，一种是官府因为治理需要而主动颁布；一种是因为民间有禁约合同之类的情形，由于其所禁事项比较重要，需官府权力作为支撑并广而告之，请求官府颁令禁止。如同治十年（1871年），祁门县倪、胡、汪三姓联合立约，禁止放火烧山，官府应其之请严禁烧山告示，三姓原定有防火、防盗的禁约合同，但由于约束能力有限，于是以监生胡惟成为首肯请县衙给示严禁。告示的内容与禁约合同区别不大，无非是在前加上“钦加同知衔特授祁门县正堂随带加一级世袭云骑尉周，为给示严禁事”，结尾写上“倘有不法棍徒擅敢砍伐，许业主同约保指名，据实赴县具禀，以凭严拿，大法重究，断不宽贷，各宜凛遵毋违。特示。” [19]如此，惩罚纵火烧山就具有了行政执法的效力。
2.禁约碑
禁约碑形式多样，但大致可以归为两类：一类是由官府颁布的具有约束性的法律文件，或者是针对个别地方、人或事的命令，碑题和碑文中多出现谕、示、禁令字样；一类是为了维护乡村治安、社会风尚的好坏，乡里的族众共同商议制定禁约等刻之于碑。如《乾隆二十七年（1762年）五月初十婺源合村山场禁示》[20]。从禁约碑可知，之前四户人等立有禁约，但并未能起到长养山林的作用，屡被无知小民入山侵害。四户人等不得不请求官府示禁，给予保护。同时，从碑文可以看出，民间请求官府所立的禁约碑，需要经历公议、公立并经禀官府批准、备案，最终以刻碑的形式宣示于众等过程。
3.公约
公约的性质与禁约相近，是指在家族、乡里、行业内部议定某些行为规范，类似行为准则，但是抽象性的约定，一般缺乏具体的条款和罚则。如《咸丰元年（1851年）十月方光圣公支下人等公约》《咸丰元年十月方光圣公支下人等公约》，俞江教授藏。 ：
立合同聚谊墨据方光圣公支下人等，迩因习俗浇漓，人心不古，家人视同吴越，争吵不啻仇雠，以致强者凌弱，势者欺孤。累年以来，纷争不断，兄弟等五房人等，不忍容此妄人，是以和同聚谊，公立规墨据。后如有恃强欺弱，倚势凌孤，以及窃诈奸究等情，公同处究，断不姑宽。庶几风俗归淳，人心返朴，世承忠厚，不忝前人。兹恐口血寒盟，故立合同聚谊墨据，壹样五纸，各执壹纸，公同存照。
咸丰元年拾月日 立合同墨据 （署名与花押略）
上引文书既称“合同”，又称“聚谊墨据”。一般来说，在徽州契书称谓中，“墨据”与“合墨”是有区别的，“墨据”多为单契形式，“合墨”多为合同形式。但这份文书将两种称谓合并，本身说明了立约当事人对契约关系的性质没有一致认识，采用了模糊处理。从尾部套语来看，写明“壹样五纸，各执壹纸”，可断定是合同。总体而言，公约合同与禁约合同一样，是认识和研究徽州社会秩序的重要文书。
4.乡规民约
在中国古代，基层社会组织主要表现为乡里组织。因此，严格意义上的乡规民约的出现，应该是在乡里组织确立之后。根据学者的研究，乡里制度初步定型于春秋战国时期，正式确立于秦汉时期[21]。春秋战国时期，乡、里已成为基层社会组织的一级单位。秦代，乡里制度确立为乡、亭、里三级制，大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼[22]。汉代大体上因袭秦制， 不过在里社之外，又普遍出现了“私社”，即按行业或门第结合起来的民间组织。由此推知，作为基层社会组织行为规范的乡规民约，其出现应在春秋战国与秦汉之间。
汉代《汉侍廷里父老僤买田约束石券》，可能是已知最早的一份乡规民约原件。券文讲述的是，东汉明帝永平十五年（72年）六月，侍廷里的25位居民自发组织了一个名为父老僤的团体，敛钱六万一千五百，买田八十二亩。并规定，这些田归僤中的25名成员集体所有（其后是25位成员的具体名单），其中如有成员按家产数量当轮充里父老的，即借与此田，以其收获供充任里父老的用度。如果将来家产不足以充任里父老，则将此田退还，转给僤中继充里父老的成员。如果僤中所有成员的家产数量都不足以充任里父老，即将此田假赁给僤中的成员经营[23]。僤中成员的这些权利，死后可由其后代继承。为使大家共同遵守，立此约束石券。从券文内容来看，这是一个名为“父老僤的‘私社’”组织所订立的一份协定。它符合乡规民约的基本特征，是一份典型的乡规民约[24]。
乡规民约是一种民间自治性规范。道光十七年（1837年）云南大理云龙县长新乡《乡规民约碑记》明确表示：“从来朝庭之立法，所以惩不善而警无良；乡之议规，正以从古风而敦习尚。”[25]国法在全国各地是统一的，而乡规民约却显示出各自为政的特点，即各地多根据不同的社会背景、针对不同的需要订立相应的乡规民约。其篇幅不等，多则上千字，少则十来字。
通过对禁约合同概念的梳理，以及禁约告示、禁约碑、公约、乡规民约等概念的辨析，可知这几组概念有联系，亦有其内在区别。
联系上，禁约合同多是同族、同村人等为禁止盗窃、禁止砍伐树木、保护荫木来龙水口等事务，共同立约承诺并议定罚则的合同文书。其核心在于强调民众之间自行订立、自行管理公共事务的合意；禁约告示是各级衙门针对时弊或某种具体事项，向不特定或特定的社会群体公开的文书。其中有一部分来自民间请示官府所颁布，因民间先有禁约合同之情形，由于所禁事项比较重要，需官府权力作为支撑并广而告之，请求官府颁令禁止；禁约碑亦有一部分是民间请示官府所立，在请示之前，也有乡里的族众共同商议制定禁约等，有禁约合意的存在。可以说，禁约合同是“奉官示禁”中禁约告示与禁约碑的前提。当然，禁约告示和禁约碑之间也有相关联系，有些禁约告示为了保存长久，即将禁约告示的内容，请示官府后，刻立于碑中。关于乡规民约，其是基层社会组织（同族、同村人等）制定出来供社会成员共同遵守的一种社会行为规范，它是禁约合同、禁约告示、禁约碑、公约的上位概念。
区别上，禁约合同多是同族、同村人等为管理公共事务的合意，有强制性的禁止规范，一般有禁止某些具体行为的条款，并有明确的罚则。这方面首先区别于公约，公约类似行为准则，是抽象性的约定，一般缺乏具体的条款和罚则。禁约告示与禁约碑则是具有官府权力性的禁令，虽其有部分是“奉官示禁”，但有官方权力作为支持后，禁约就上升为地方行政类的法律。乡规民约较好理解，它是基层社会组织制定出来供大家共同遵守的一种社会行为规范。在效力范围上，一般遍布一定范围（同族、同村等）的基层社会组织；在规范订立主体上，可以是基层社会组织的社会成员共同制定，也可是基层社会组织中有权力的尊、长者（族长、房长等）等订立，还可是基层社会组织拟定，请求官方颁布等；在规约的形式上，可以是公约、禁约，还有部分是族规等；在约束力上，违反乡规民约，会受到基层社会组织（宗族）等的相应处罚。可以说，乡规民约的概念范围较广，其概念的核心在于突出民间社会的自我规范。
三、清代禁约合同的类型
为了便于研究禁约合同的类型，笔者将《徽州文书》全四辑、《徽州千年契约文书》以及俞江教授收藏的禁约合同文书共54份，按照所禁事项、立约主体、对内约束力、对外约束力等条件逐一分析。从这54件禁约合同的“所禁事项”可知，禁约合同主要集中在“山场禁养”、“坟山、荫木、来龙、水口的保护”、“维护社会治安与风尚”等方面。其中“山场禁养”29份，保护“坟山、荫木、来龙、水口”15份，保护祀产和祠产各1份，其余包括“长养河鱼”、“谨防盗窃”、“禁赌博”、“偷水倒缺”等有关社会治安的公共事务。
（一）山场禁养
“山场禁养”是徽州禁约合同中的大类，许多禁约合同的开头便是“立禁养青山”、“立禁山头”等语，其作为一大类是有原因的。徽州地区山地众多，林业是家庭经济的主要来源之一，此可在大量的分家文书中得以证实。分家文书的财产类型主要是屋宇、田地、山场等，一般分家文书都会将这些财产按照“诸子均分”的基本原则一一列明。而在徽州的分家文书中，“山场”的分配都可得见，是家庭财产的大类。
缘何产生山场禁养的禁约合同，则是由所保护的财产特性和财产的权利主体决定的。就财产特性而言，徽州地区的山场多栽种松杉、苗竹、杂木、柴薪等，以树木为主，这些树木类的财产一般成材时间长，需要年限，只有用时“蓄养”，成材之日才能有收益；而在财产的权利主体方面，这些须禁养的山场，多归属于几姓、几房或者整个宗族，每户可能仅有里面的一些股份，要保证山场的长期禁养，则需要大家一起遵守约定。当然，此也是山地类型决定的，由于山地的大小不一，过大的山会被多个权利主体所享有，多个权利主体要想在一个财产上达成一致，则需要大家同心协力地遵守约定。
（二）保护坟山、荫木、来龙、水口
《中庸》云：“事死如事生，事亡如事存，孝之至也。”古人的观念中，死者不过是在另一个地方存在，享受子孙的祭祀。因此，作为死后安葬的坟山和作为祭资的坟产，对于子孙和祖先都很重要。坟山不保，荫木被伐，毁坏风水，祖宗不得安宁，在世的子孙也不会兴旺，死后也难以面对“列祖列宗”。由于祖宗支下“枝繁叶茂”，坟山多半是族人、房份或几家共有，也因共有关系的存在，势必会产生公共领域，欲共同保护产业被侵害，须共有人齐心协同。一要保证共有人之间能够遵守规约，二要一致抵御外来侵犯，这也就决定了禁约合同这种关系的产生。由于坟产是古人财产中的大类，所以保护坟山与荫木等坟产禁约合同最为普遍。如前引《咸丰六年正月高敦叙堂禁约合同》。
同时，在保护来龙、水口方面，也有部分禁约合同。徽州人笃信堪舆风水，尤重水口和龙山的保护。水口是一个村庄的水进、水出的重要场所，关系到村庄的兴衰和人丁的兴旺发达与否。因此，聚居的宗族大都重水口的营造，在周边广植林木，涵养水源。李坑水口的文昌阁，延川水口的关帝庙，都是经过堪舆风水专家精心选择与营造的村落水口典型代表。在俞氏宗族的聚居村“汪口”，江湾水与段莘水在村南汇合，形成了枕向山、面流水的格局[26]。于是，俞氏族人在向山上精心培植林木，“掌养树木，垂荫森森”《龙溪俞氏家谱》卷首《附旧跋》，乾隆二十七年修订本。 ，形成了青山叠翠、河流清澈的村庄水口环境。水口树木严禁乱砍滥伐，更“不许入该村水口林内搬枝摘叶”《清嘉庆二十五年三月婺源延村弭赌杜窃告示》，原碑现铺于江西省婺源县思口镇延村汪松林宅地面上。转引自：卞利.明清以来婺源的生态环境与社会变迁[J].鄱阳湖学刊，2009，（3）：38-43. 。为保护村庄的周边环境，立禁约合同也很常见，如《嘉庆十九年（1814年）正月吴上鼎、吴上良等禁约合同》《嘉庆十九年正月吴上鼎、吴上良等禁约合同》，俞江教授藏。 ，此禁约合同是吴氏四大房为保护屋前水口所立，水口涉及“人丁兴旺，财源聚蓄，盖非一己之私”，四房人等应该共同保护居住地区周边环境，水口树木严禁乱砍滥伐，如此才能一村人丁兴旺，财源聚蓄。
将保护坟产、荫木、来龙、水口的禁约合同归为一类，是因为此些财产类型既有物质的财产收益性，如林木等，也有精神层面的期待价值，如家庭的兴旺、生活环境的保护等，它们不同于一般的财产，其主体范围不甚明确，价值载体也较多样。但这些财产却又是古代徽州人尽皆知的，深入民众内心。
（三）维护社会治安与风尚
从细处看，清代徽州的民间纠纷和诉讼，所涉及的内容和关系颇为复杂，这些都可从“徽州地方志”，以及一些民间讼师教人打官司的“投状珥语”中得以展现，如《两便刀》、《轰天雷》、《萧曹遗笔》等讼师秘本中，都有各种类型纠纷投状的书写格式。还有一些清代民间投状原件，也可反映当时的纠纷类型[27]。但加以概括，会发现主要集中在户婚、田土、钱债等方面，恰与清代律例中常提到的属于州县“自行审理”的案件范围相重合，也称“细故”或“细事”，《大清律例·刑律·诉讼》“越诉”律下的条例规定：“户婚、田土、钱债、斗殴、赌博等细事，即于事犯地方告理，不得于原告所在之州、县呈告。”[28]而按照清代条例的规定，这些案件在每年的四月初一至七月三十不得受理，正值农忙，“其一应户婚、田土等细事，一概不准受理”[28]479。也就是说，一年之中，有四个月官府不受理这类案件。若发生此类案件，惟有调处，向保甲、宗族等投鸣，是当事人解决纠纷的重要途径。且这些“细故”之事从明代以来，就有宗族、乡约、保甲等调处的习惯。明初《教民榜文》规定：“民间户婚、田土、斗殴相争，一切小事，须要经由本里老人里甲断决，若系奸盗、诈伪、人命重事，方许赴官陈告。是令出后，官吏敢有紊乱者，处以极刑；民人敢有紊乱者，家迁外化。”只有老人、里甲不能解决纠纷时，才能向官府呈递。这样，在明代，向里甲、老人投鸣作为法定诉讼程序，已在全国普及。清代虽没有类似规定，但解决民间纠纷的习惯仍然在延续。 州县官为了更好的控制宗族，在很大程度上也依赖于当地宗族势力，对于不涉及刑事的案件，以宗族内部调处为常态。
因而，为维护当地社会治安与风尚，弥补社会领域的规范缺失或不明晰地带，宗族等基层社会组织会制定家法族规，对国家法在当地的实施予以细化和补充，以达到社会秩序稳定。
就家法族规而言，以综合性规范为主。进入清代，随着宗族的扩大，宗族产业的增多，宗族活动的多样性，综合性规范难以对某些特定事务作详细规定。于是，很多宗族为适应变化，陆续订立调整族内某一方面关系的单一规范。如会稽孙氏订立的单一性规范就达十多种。《会稽孙氏族谱》卷首，光绪二十年本。 然而，由于家法族规的制定和刊行并非随时皆可，所以在规范一些特定事物时，仍有其滞后性。同时，由于不同宗族的内部控制力有别，控制力弱化的宗族订立规约之时，需要族人广泛参与，合议约定，签名画押，恐口无凭。于是，针对某些需要及时解决的特定事项，需要共同申禁。如《道光十二年（1832年）正月十八会、兴仁堂支丁等禁约合同》《道光十二年正月十八会、兴仁堂支丁等禁约合同》，俞江教授藏。 ，此份禁约合同，是十八会、兴仁堂等支丁为严禁山场、田地、杂粮、菜蔬“被匪遭害偷窃”等项，众支丁公议立合同，各房执事带管，并约定对抓到“偷盗者”惩罚，希望支丁能够共同遵守，齐心协力，才能“上供国课，下及民生”。
四、禁约合同的约束力及其来源
通过禁约合同概念的梳理与辨析，以及禁约合同类型研究，要析清禁约合同的内在价值，须对禁约合同约束力与约束力来源进行考察。前已提及，禁约合同从文本形态看，有所禁事项、罚则等，大多数有条文规范，且立约人数众多。其约束范围不仅能约束立禁约合同内部组织成员及其家庭成员，还能在一定范围内约束合同外违犯合同之人。这种“内部约束力”与“外部约束力”是如何形成，或者说有无“外部约束力”，需要回答。
（一）禁约合同的内部约束力
关于禁约合同的内部约束力，不言而喻，立有禁约合同之人，对于所禁事项有共同维护遵守的义务，如若违反，则会受到禁约规定的处罚。这种内部约束力的来源，存在于古人对于契约与合同关于契约与合同的“信用”价值，俞江认为：在中国古代，“契约”和“合同”是两个不同的概念，但其概念核心在于“承诺”和“信用”，其中“信用”是最根本的价值。（参见：俞江.“契约”与“合同”之辨——以清代契约文书为出发点[J].中国社会科学，2003，（6）：134-148.）的“信用”价值和伦理中。
《周礼·地官司徒·司市》曰：“以质剂结信而止讼。”此表达了西周时期人们对契约的认识。这一契约的目的，应该是长期的契约活动经验上抽象出来的结果。事实上，“信”的价值评判功能并不限于在商业贸易，而是及于各种社会交往甚至政治关系的“约”。一旦形成“约”的关系，除非极端情况，“信”这一判断立时排除了其他价值介入的可能，成了一种独立的评判标准。所谓：“凡大约剂书于宗彝，小约剂书于丹图。若有讼者，则珥而辟藏，其不信者服于墨刑。若大乱，则六官辟藏，其不信者杀。”《周礼·秋官·司约》对“不信”者态度之严厉可见一斑。春秋时期，“信”的意义继续得到了原始儒家的阐释。随着儒家学说的阐释与宣传，“信”成为普通人解释社会中交际行为包括契约活动的共识，当此共识最终成为自觉，就是具体的契约关系中强调“信”的价值取向的开始。这个经验到抽象，再用以解释经验的过程，大致始于西周，经过春秋时期的提升，到汉代已初步完成。这一伦理准则一直延至明清，根植于中国古人的传统价值之中。
信用而非自由或平等，为中国传统契约的实践留下了广阔的空间。而与这一价值几乎同时建立起来的，是所谓的“官有政法，民从私契”的观念，即将契约的内容和效力视为与法律具有同等效力的观念。
就禁约合同而言，立约禁止的范围多是公共领域的事务，一户或者两三户是难以完成的。此即要求所有涉及事务之人能够齐心协力，共同遵守维护。公共领域的基本问题，是如何解释个体与共同体的关系，如何在制度上安排和解决个体与共同体的利益冲突问题。个体与共同体的关系基本上存在三种状态：无政府主义、强制和契约化。契约的目标是解决社会困境、解决无政府主义和不公平社会所导致的社会疾苦和分配正义。公共领域的契约目的在于解决社会合作中的个人之间的共存问题。同时，乡土社会因地缘关系而形成，邻里之间、同村之间每天都会“低头不见，抬头见”，背“信”即无“义”，会受到谴责，一来二去，在地缘关系的社会中自我的生存压力就会增加，迫于这种舆论，合同与契约中的承诺往往有较强的约束力。
因此，禁约合同虽区别于其他交换类型的合同，存在于公共领域，但其内部约束力并不因此而减弱，这种内部约束力是中国传统社会“信”的完全表达。
（二）禁约合同有无外部约束
外部约束力，即禁约合同不仅可以约束立合同人，还可以约束外部违犯禁约合同的人员。此种“外部约束力”是否为禁约合同所特有，或者说禁约合同有无“外部约束力”则须辨析言明。
判定禁约合同有无“外部约束力”，需从禁约合同文本和违犯禁约合同之人入手。
从禁约合同文本看，笔者就已公布出版的《徽州千年契约文书》、《徽州文书》四辑中所有禁约合同挑出进行统计，加上本收藏单位已有的15份禁约合同文书，共54件。其中，规定了内部约束力和外部约束力的共31份，占整个禁约合同的近60%，而仔细甄别对禁约合同的立约主体间的处罚和对外部人员的处罚，发现是有区别的。对内的处罚一般较严，以罚金、停胙、逐出宗族等为主，对外的处罚一般是“公同究治”、“公同议定”、“公同送官究治”，并未言明如何处罚，只有极少数合同中会涉及“如有外人侵犯，亦同上议” [29]，即同内部处罚一致，但这种处罚也是以罚金为主。因此，从文本可以推出，禁约合同本身是没有外部约束力的，如若是外部人员犯禁，轻的是犯禁之人由于偷盗而理亏，自己甘愿受罚钱财，重的则是“送官究治”。这种处罚形式不是禁约赋予的，而是立禁约的主体因为财产权利而享有的“自力救济”。
另一方面，从违犯禁约合同之人看，有“内部人员违犯”和“外部人员违犯”之分，内部人员违犯也即立禁约合同之人违犯，他们按照禁约合同处罚规定处罚不言而喻。外部人员违犯，是否能够处罚？还可以用一些其他文书证明。《徽州文书》中有一份共出钱告理的文书——《清嘉庆九年（1804年）三月吴佛生公祠秩下经手学章等立合同文约》，因倪姓等人“阻种，控身合村例禁，呈控在官”，而“费用好大”，大家照“土名”出钱共同告理[30]。可见，外部人员若违犯了禁约，若事情闹大，还是需要到官府解决的，禁约合同对外部人员并没有约束力。
（三）禁约合同之外部保证
禁约合同虽没有“外部约束力”，但其有外部保证。此种外部保证是禁约合同得以订立和执行的根本依据。订立禁约合同之人会认为立约是为应当，违犯禁约合同之立约人受到处罚无敢不“伏法”，外部人员也会因此理亏，官府也常常给予支持，将所禁事项上升为行政法令。深入分析，这种外部保证的根源来自族规家法与国法。
1.族规家法
部分禁约合同的立约人是同一宗族内部的成员，或者是宗族的支众、房份等，由于族规家法的长期约束，诸如“孝悌”、“宗族和睦”、“息争讼”、“重农桑”、“厚风俗”、“务本业”、“禁非为”、“弭盗贼”等伦理价值费成康就中国的家法族规进行了研究，其认为，家法族规中有关家事的内容有：（1）孝悌；（2）职业；（3）修身；（4）门户；（5）上下；（6）婚姻；（7）立继；（8）丧葬等。有关族事的内容有：（1）机构；（2）宗祠；（3）族产；（4）族谱；（5）祖墓；（6）族学；（7）尊卑；（8）族谊；（9）其他，包含家庭与宗族，宗族与他族，宗族与地方官府以及国家的关系。具体而言：第一，和睦乡邻；第二，规避词讼；第三，不损他人；第四，防止冲突；第五，捍卫宗族；第六，严惩盗贼；第七，保护环境；第八，及时纳税；第九，禁入会党等。（参见：费成康.中国的家法族规[M].上海：上海社会科学院出版社，2003.） 和“祠产”、“祀产”、“坟产”等族产类财产的不断强化，共同维护和遵守是“必要义务”，违反则是“不肖”。族规家法等规范教谕式规范的长期约束，使生活在宗族社会的民众内心有着自己的生活法则，这种生活法则是在宗族社会自身与他人、自身与社会群体交往的基本准则，也是存在于宗族社会中的最高行为规范。但由于它的抽象性，不尽能对某些特有事项有明确规定，于是需要宗族内部人员就某些特有事项明确说明，以“令行禁止”。前来立约之人也会认为这是符合族规家法的。违反之人在被抓之后，也会理亏认罚。
2.国法
前文已述，《大清律例》对于“户婚、田土、钱债”的案件与纠纷，认为是“细故”或“杂事”，重点放在民间自我调处，而宗族、保甲等在调处的过程中，多依据族规家法。
但若纠纷升级，或者是经常侵犯，立禁约合同之人则会“报官”，此该是州县“自行审理”，立约之人也会请求将禁约合同升格成地方行政性的命令——告示，以告知众人，若再犯则触犯了“国法”。当然，也有抓到侵犯之人，“送官究治”的。
此种外部保证，因禁约合同的类型则有所区别。一是，对于禁养山场、保护坟产、荫木、来龙、水口等涉及财产类的禁约合同，因为其是财产权利的保证，禁约合同的外部人员侵犯之时，等同于私人之间对于财产的侵犯，财产权利人因为其对所禁止之财产有产权，所以能够采取“自力救济”，当然这种“自力救济”应该是在官府允许的处罚范围之内的，如若不是在范围之内，则需要“送官究治”。二是，触犯族规类的禁约合同，这种对外部侵犯人的处罚，依据的是乡里间认同的规范，也就是每个宗族都有可能规定这种禁止性规范，然而，这种对外部人的处罚并不常见。
余 论
禁约合同，是徽州合同文书中重要的一类。一般认为其重要性表现在：一，合同所规范的内容在由私人领域向公共领域发生变化，约定的内容多是公共事务；二，合同的约束力有时能够突破立约人范围。但本文通过对禁约合同的类型和约束力进行分析，可以得出，禁约合同仍然是一种私人间形成的自发秩序，这种自发秩序的形成是以“财产的共有或公有”与“地缘或血缘的关系”为前提的。
从山场禁养的禁约合同看，这些所要禁养的山场，多属于几户或几个房份，他们共有整个山场，为了能够得到若干年后的期待利益——树木成材，一是需要共同约束自身，不去提前获取利益；二是需要共同齐心抵御外来的侵犯。而就坟产、祠产、祀产、荫木、水口类的禁约合同而言，则是因为此类财产是整个家族或房份等公有，虽不具体到每户，但每户都享有此种“权利观念”，如若保护不好，人心将不安。当然这类财产难以用来分配到每户，可若坟产、祠产、祀产的山场被侵损，祭祀之时各家各户仍需拿出一定量的财物，间接上这些公有的财产是关系到每户的。因此，我们可以说，私人间由于财产的共有或公有会产生一种调和权利纠纷的自发秩序。
同时，这些自发的秩序也会因为地缘或血缘的关系而产生。有些关乎整个乡村的社会治安的禁约合同，他们因为生活在一个地方，或者是一个宗族，为了维护本地生活安宁，需要将一些破坏和谐秩序的陋习予以禁止，共同约束自身和抵御外来侵犯。
然而，从禁约合同、禁约告示、禁约碑等的整个体系来看，禁约产生和运行是需要外部保证的，这种外部保证就是国家法或官方的支持，如果禁约合同没有国家法作为外部保证，违犯禁约合同的人，无论是外部人员还是内部人员，则是不会遵守禁约的。只有国家法支持这种自我约束的效力，禁约合同才能发挥基层社会调和权利纠纷的作用。JS
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一、当前设立乡镇检察室的的必要性和可行性分析
相对于现今的中国社会现状，是否有必要有条件重设乡镇检察室，舆论界存在着两种声音，一种认为当前设立乡镇检察室的条件还不成熟，应该缓行，理由如下：
1、我国的司法资源有限，无法承担乡镇检察室的需要。我国目前有19219个镇，15925个乡，如果每个乡镇检察室人员以3到5人算，平均3个乡镇设置一个检察室，就得设置11700多个乡镇检察室，需要35100到58500多人。我国目前司法投入不足，经费难以保障，符合条件的检察人员短缺。东部地区基层检察院办案一线都一直“喊渴”，西部地区，特别是西部边远贫困地区，检察官队伍青黄不接，断层现象严重，后备力量严重匮乏。在我国目前司法资源非常紧张的情况下，大规模设立乡镇检察室，会使本来吃紧的司法资源雪上加霜。
2、配套法律法规、制度尚不健全，设立乡镇检察室的实践经验不成熟。虽然可以将我国《人民检察院组织法》第2条第3款的规定以及《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为设立乡镇检察室的法律依据，但是以上法律法规对乡镇检察室的设立只是一个原则性规定，缺乏可操作性。目前，乡镇检察室也未得到国家层面法律的认可。
3、基层检察室不能完全解决农村法律监督空白的问题。从目前农村经济社会发展的情况来看，急需要检察机关的法律监督触角延伸到广大农村的每一个角落。但我国的司法资源有限，如果在每个乡镇设立乡镇检察室，所需经费、人员无法保障。如果只在个别乡镇设立，或者一个检察室管辖两三个乡镇，设置的效果非常有限。一个检察室如果人员设置过少，则无法胜任检察室庞杂的职能，影响工作开展。如果人员配置过多，在目前符合条件的检察人员普遍短缺的情况下，势必影响到基层院日常工作的开展，并且一些职能与基层院重叠，浪费了有限的人力物力。对于乡镇检察队伍的监督管理也是一个问题。
另一种声音自然是赞同甚至溢美之词，设置乡镇检察室，是在中国特色社会主义检察体制、法律框架内的探索、创新和发展；乡镇检察室的设置也是科学发展在检察工作中的具体体现；它的设置对于优化检察职权配置，巩固党在农村的执政地位，强化法律监督，维护农村公平正义，保障农民平等权益方面具有不可替代的作用等等，这其中有政治需要之言，也有理性思考之词。笔者认为，当前设立乡镇检察室确实存在着诸多问题和困难，但这些困难和问题并不是不可克服的，并不足以使我们望而却步。哲学上说，事物总是曲折发展的，我们应该跳出历史的局限，从法治精神、时代趋势、长远发展中理性对待乡镇检察室这一曾今的历史遗物而今的社会必然。
首先，设立乡镇检察室是我国宪法精神的间接体现。虽然设立乡镇检察室在宪法和法律上找不到直接的字眼，但是它这种组织形式和宪法法律不相违背，还可以从宪法和法律中推导出来。我国宪法第129条和130条规定，人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院的组织机构形式由法律规定。根据人民检察组织法第二条规定：“如果省一级人民检察院或者县级人民检察院根据需要经过人大常委会批准可以在工矿区，农垦区或者林区等建立派驻机构”。追溯立法的本义，其中规定的“等”应作广义的解释，不应局限于工矿区，农垦区或者林区，同时第二条规定中还有“根据需要”，这就使设立乡镇检察室就符合了立法的规定。另外宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”根据该条文，我们可以衍生出一个结论：应该从组织上保证公、检、法等机关分工负责、配合制约，乡镇、街道等基层检察机构的缺失显然有违宪法要求法制平衡和法制治理机制之完整。
其次，设立乡镇检察室是健全农村司法体系的必由之路。目前，法律监督最大的需求在乡镇，最薄弱的环节也在乡镇。有些基层地区，由部分干部的腐败行为以及简单粗暴的工作方法所引发的“官民”矛盾、“警民”矛盾长期得不到解决和疏导，导致农村频繁，这与法律监督不力有很大关系。而强化法律监督必须要有阵地，法院、公安机关、司法行政机关在乡镇分别设有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全有自己的基层“阵地”，而检察机关缺乏类似的机构，广大乡镇成为法律监督的盲点。从社会控制角度来看，农村社会秩序缺乏科学而完善的法制治理机制，尤其是治理结构中的法律监督权仍处于基本缺失的状态，未能实现完整意义上的（对行政、审判行为的）分工制衡机制。①可见，现阶段以及今后很长一段时期，适当地扩大检察工作在广大农村的覆盖面，使检察资源配置落实到农村，是健全中国特色农村司法体系的必由之路，而乡镇检察室无疑是建设乡镇法律监督主阵地的最好载体。
再次，设立乡镇检察室是维护农村社会稳定的现实需求。目前乡镇基层政权中，各种审判、行政权力已经延伸到了农村基层，唯独基层检察院没有与之相匹配的机构设置，导致检察机关在基层信息不通、耳目不聪。基层检察院对乡镇种种社会矛盾的了解掌握及其对乡村干部行政管理行为和基层法庭裁决行为的法律监督，仅靠少而粗的群众举报材料和难得一次的下访巡访或法制宣传，显然只是“冰山一角”。尤其是近年来，乡镇、村干部贪污挪用集体土地补偿款、侵吞国家惠农资金等职务犯罪现象屡见不鲜，各种涉农犯罪得不到及时有效查处，农民权益得不到及时有效保护，严重影响了农村社会稳定。乡镇检察室通过收集乡村干部职务犯罪案件线索，参与农村综合治理，宣传检察机关性质、职能以及举报、申诉的方法等，有效激发农民的法律意识和维权意识，有效提高法律监督能力和水平，服务社会主义新农村建设。
最后，设立乡镇检察室是检察机关自身发展的形势所趋。基层检察院建设在检察事业发展中具有基础性、战略性的地位和作用。目前，虽然基层检察院经历了30余年的发展，但是基层检察院的法律监督能力、队伍建设水平尚不高，特别是由于检察工作的专业性和相对独立性，基层检察院真正站在群众的立场考虑问题、谋划工作，把群众关注点作为检察工作着力点的意识和能力还不强，已经不能满足人民群众日益增强的法治需求。适时发展乡镇检察室，发挥检察室贴近基层，贴近群众的作用，既有利于基层检察机关畅通监督渠道，创新工作机制，提高检察机关的基层知晓率和认可度，走检察专业化与群众路线相结合之路，又可以让检察人员直接面对基层群众，接受他们的评议和监督，提高检察队伍的群众工作水平和能力，从而进一步提升执法公信力和检察机关形象。
二、新时期乡镇检察室的职能定位
当然，乡镇检察室的重构并非是对原有检察室的简单恢复，而是哲学上的“扬弃”，是按照中央对检察工作的新要求、新任务，赋予检察室新的时代内涵，赋予其新的界定、新的内涵。
1、以强化法律监督为职能基础。检察机关是国家法律监督机关，乡镇检察室是检察机关在乡镇履行法律监督职能的眼睛和触角。过去在检察工作中，没有设立乡镇检察室的地区，对发生在基层派出所、人民法庭等机构破坏法律统一实施的行为很难进行法律监督，设立乡镇检察室的地区，也存在不敢监督、不善监督、不依法监督、不规范监督的问题。重新构建的乡镇检察室必须以强化法律监督为职能基础，赋予乡镇检察室立案监督、侦查活动监督、诉讼监督等监督权能，与基层派出所、人民法庭形成相互制约、相互配合的乡镇司法体系。
2、以服务业务部门为职能载体。检察室不是检察院，在适当延伸和扩展检察室职能的同时，必须考虑到检察室与派出院内设部门的关系，特别是检察室与业务部门的业务重叠关系，如乡镇检察室拥有民行、控申检察职能后，检察室与院民行科、控申科的关系等。有学者认为，赋予检察室的民行、侦监、监所、控申等职能，从性质上看并不需要一种完整的权能，而是在充分发挥检察室贴近基层、贴近群众优势的前提下的部分权能。②笔者赞同这种观点，如检察室可以受理民事行政检察申诉，可以办理辖区内的民事行政“不立案、不提抗、不抗诉”等息诉案件和促进双方当事人和解的案件，但不承担上级民行检察部门的交办案件和辖区内的抗诉案件，可以接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访，可以发现、受理职务犯罪案件线索，但不承担职务犯罪案件的初查、立案等工作，检察室应更多的配合内设业务部门办理案件。
3、以承办刑事案件为职能补充。现有基层检察室的工作情况来看，乡镇检察室的职责包括收集职务犯罪线索、职务犯罪预防、法制宣传教育、综合治理等，总体而言，涉及内容广泛，但虚而软，难以产生像执法办案这一刚性权利所带来的明显效果，其最终被群众的接受度、认可度也难以预料。而当前基层派出所和人民法庭都有承办刑事案件的职能，笔者认为基层检察室也未尝不可尝试，可以将批捕、职能一定程度地下放，由检察室承办辖区内刑事案件后提交提交检察长（或检委会）审批，通过这种刚性权利的赋予、实质性职责的履行充实基层检察室的工作内容，让基层检察室有作为、有地位，提高基层检察权履行的公信力和实效。
三、规范乡镇检察室建设的意见和建议
由于乡镇检察室固有的法律依据、组织体制、保障机制等先天性缺陷，在推进过程中势必会遇到一些困惑和困难，如何按照科学发展观的要求，顺应检察改革的需求，让乡镇检察室明确职责、规范运行，笔者认为可从以下几个方面考虑：
1、宣传教育到位，进一步深化认识。检察机构设置到乡镇一级的重要性，尚无足够的认识，即使在检察机关内部，对于乡镇检察室也无统一的认识：一是认为检察机关案多人少矛盾突出，再设置乡镇检察室势必分散力量，影响各项业务工作的开展；二是以前也搞过乡镇检察室，但由于指导思想不对或设置方式不当，导致设置效果不佳，遂认为设置乡镇检察室是重蹈历史覆辙；三是认为人财物等诸多因素难以解决，条件不具备。这些内部的思想障碍，是当前制约设置进程的关键因素，要通过理论教育、舆论宣传、总结推广典型经验等措施进一步统一检察机关内部认识，奠定稳定的思想基础。
2、试点乡镇先行，逐步推广巩固。目前设置乡镇检察室还不可能做到像“二所一庭”建设一样全线铺开，其设置也应采取探索式的试点性工作，不可全面开花，操之过急，必须坚持三个原则：一是重点乡镇试点。各地的地方政府都会根据本地的经济和社会发展趋势，对辖区内各个乡镇结合人口数量、素质、地理环境、政治经济发展等情况，设立中心乡镇，在这样的中心镇设立乡镇检察室进行试点工作，可以起到良好的示范效果，总之设立乡镇检察室必须坚持因其所需，因地制宜、实事求是、重点设立。二是慎重稳妥推进。乡镇检察室的工作法律性和政策性比较强，涉及到单位、人、财、物，因此，要统筹兼顾，慎重稳妥，做到成熟一个，设立一个，巩固一个，在做好试点工作之后，做好理论研讨、经验总结工作，将成熟的工作思路、方法、机制进一步推广。三是目标管理高效原则。乡镇检察室的工作效果效率，直接关系到乡镇利益、群众利益、检察机关的形象和声誉。因此，笔者认为有必要对乡镇检察室的工作实行目标管理，明确任务、分解责任，引入竞争机制，推进争先创优，为基层社会稳定做出贡献。
一、实施县级社综合改革是关系供销合作事业发展全局的重大问题
认识是行动的前导。认识统一了，深刻了，行为才能自觉和统一。推进县级社综合改革，首先要解决思想认识问题。就是为什么要推进县级社综合改革，推进县级社综合改革对于供销合作社事业的发展具有什么样的意义。
在县级社综合改革重要性的认识问题上，我们有一个渐进的、不断深化的过程。大家知道，“三农”工作作为全党工作的重中之重已经提出几年了，去年又提出新农村建设的历史任务。党和国家的这些重大方针政策始终是我们工作的指导原则。到底新农村建设的主要问题是什么？供销社参与新农村建设的切入点在哪里？供销社要承担起参与新农村建设的历史使命，最迫切的任务是什么？这些一直是我们反复思考的问题。概括起来，就是几个“先决条件”。
第一，“三农”的发展和搞好新农村建设，取决于合作经济组织的发展程度。也就是说，农民各类合作经济组织的建立、建设和体系的完备，是“三农”发展、建设好新农村的先决条件。如果合作社体制建立不起来，新农村建设、“三农”的进步就会遇到内在动力或发展机制上的障碍。为什么我们要积极建设合作经济组织指导体系，依托供销社搭建服务组织这个平台，就是基于这样的认识。
第二，供销社农村流通主体作用的发挥是供销社服务“三农”的先决条件。服务“三农”，光是建立了合作经济组织还不行，还一定要有流通服务体系作支撑。供销社流通服务体系不仅要建立起来，而且要逐步发挥主体作用，让农民信得过，用得上，离不开；没有这个作用，供销社服务农民就没有吸引力，就没有依托和手段，所谓服务就是一句空话。
第三，必要的体制、政策和资金条件是供销合作社发展的先决条件。三个因素离开哪一个都不行。三个因素中，体制是根本。我们现在做的县级社综合改革，正是要创造一个好的体制基础。体制理顺了，政策就可能配套，资金也相应好解决一些。
第四，县级社的体制能不能理顺，这个体制是不是科学合理，是不是巩固，是整个供销社体制有没有生命力、有没有价值的先决条件。也就是说，供销社体制有无前途，不在于全国总社有无龙头企业，也不在于省级社有无龙头企业，不在于市级社盘活了多少资产，有无龙头企业，而在于县级社这个体制对“三农”发展是不是有用，是不是富有活力和竞争力，是不是科学、合理和稳固。
我们考虑问题的出发点在哪里？我们思考问题、指导工作的逻辑是什么？就是这几个先决条件。在建设新农村过程中，在供销社改革中，解决好了这几个“先决条件”，就可以带动大局，促进整体工作面貌的根本改观。这是我们供销社在多年的改革探索中总结出来的基本认识。
县级社综合改革的基本思路，就是要坚持以服务“三农”，推进社会主义新农村建设为宗旨，以供销合作社体制全面创新为途径，以提升供销社服务带动能力为目标，努力把供销合作社改造成农民合作经济组织的主导力量，农村商品流通的主体力量，农业社会化服务体系的主要力量。供销社改革的最终目标就是打造成为这“三种力量”。县级供销合作社在供销合作社体系中处于关键环节，担负着对县域供销社系统改革统一指导，发展统一规划，资产统一调配，网络建设统一实施的重要职责。从服务“三农”的角度讲，县级社是体现“三种力量”的主要载体。从对系统的管理功能讲，只有县级社能够做到“四个统一”。“三种力量”、“四个统一”，归结起来，集中表达了这样一个概念，就是县级社是整个供销合作社体制的基础性体系。这里所讲的“基础性体系”，和我们体制中的基层单位有着不同的含义。这个“基础”所指的是，县级社可以组织管理所属基层单位，包括基层社，自成一个小的治理和发展体系，具备应对市场竞争和为“三农”提供服务的基本规模和能力。而基层社则不具备这一特点。基层社离开县级社的体制支持，就很难生存和发展。特别是在市场经济条件下，在以现代流通为主要形式的战略状态下，基层社离开县级社的“统一管理”，是不可能有大的作为的。所以说，县级社是供销社整个体制的基础，县级社兴则整个体制兴，县级社衰则整个体制衰，处在充分竞争条件下的供销社尤其如此。因此，抓好县级社改革，建设和理顺县级社的组织、管理、经营等重要体系，对于整个供销社系统的发展具有决定性的意义。
二、必须清楚地认识县级社体制存在的重大弊端
认识到县级社的地位、作用只是问题的一个方面。另一方面，我们也要看到县级社还存在许多问题，其中最主要的是体制不顺，组织结构和经营模式长期以来没有改革和创新。如果再不对县级社的机构、职能及治理方式进行认真的规范和改革，不仅前些年供销社改革发展取得的成果不能巩固，而且今后通过建设新农村、服务新农村来发展供销社事业的重大历史机遇，也会由于没有科学的体制支持而再次丧失，供销社体制的价值就会遭受更加重大的损失。如果目前的状况再继续发展下去，可以断定，供销社机构的“外壳”即使能够保留，供销社的职能、作用也不会再像1995年中央5号文件那样受到肯定了，供销社体制的功能和价值可能会被其他社会成分所取代，供销社的发展就会更加渺茫。因此，实施县级社综合改革，是涉及全局、甚至事关供销合作社体制存亡的一件大事。我们必须充分认识实施县级社综合改革的重大意义，切实增强加快改革的责任感和紧迫感。
回顾县级社改革发展的历程，尽管各地进行了各种探索，有些地方的改革也收到了明显的成效，但从总体上讲，县级社体制中固有的弊端并没有从根本上革除，主要有四个方面：
一是职能定位不明确。供销社对农民合作经济的组织和服务功能，在农村商品流通体系中的主体功能，只是供销社系统内部的发展目标和工作要求，没有在国家行政的和非行政的规定中得到明确或确认。甚至供销社对社有资产的管理功能也没有具有法律意义的规范。
二是机构设置不合理。目前大多数县级社基本上是行政化的机构设置，官员化的人员安排，机关化的工作方法。在这样一种状态下，县级社要担负起发展和服务新农村建设的任务，几乎是不可能的。
三是治理结构不科学。目前大多数县级社，对企业、对资产、对经营仍旧延续着过时的计划经济时期的行政管理办法，系统业务的开展和供销社作用的发挥受主要领导影响过大。有的县，换一个素质好的县社主任，整个县社系统就有了生机；有的县，换一个精神状态和素质有问题的县社主任，县社系统很快就垮下去了。作为一个和市场紧密相连的经营和服务体系，没有科学的治理方式显然是很危险的事情，特别是在一些发展状况和经济基础不太好的县级社更是如此。
四是产权改革不到位。这些年，县级社的改制改革形形，其中有两种情况造成了社有资产的严重流失。一种是不改革，维持旧体制、旧格局，坐吃山空；一种是乱改革，卖光分净，任其流失。产权制度改革不能及时和正确的进行，严重影响了企业的发展和社有资产的保值增值。
这些年来，供销社系统竭尽努力而难以实现较快的、明显的发展，固然有外部条件的原因，但更重要的是没有一个职能明确的、科学合理的体制结构。特别是县级社体制扭曲、体制改革的滞后，使我们付出了巨大的改革成本。这些年来，供销社资产被卖光卖净的事件一直不断，那么多的良性资产都被卖光了，现在再试图整合资源，已经成为不可能的了。为什么会导致这种状况，根本原因就在于我们体制上存在重大缺陷，缺乏明确的体制性的规范。现在供销社系统发展出现这么多问题，发展这么困难，主要是我们体制内部的“内生性破坏作用”造成的。这种破坏给供销合作社事业造成了极大的消极影响，一个直接的后果，就是使人们感到“供销社不行了，没有用了”，而对供销社漠然视之。归结起来，县级社的现状已经很不适应参与建设社会主义新农村的需要，已经很不适应日益激烈的市场竞争的需要，已经很不适应供销社体制创新和事业发展的需要，必须遵循科学发展观的要求，进行及时的、认真的改革。
三、着眼于服务新农村建设大局，进一步明确县级社综合改革的方向
服务社会主义新农村建设，是供销社改革发展的根本立足点。今后县级社改革的方向，就是立足于新农村建设的大局，通过两年左右的集中改革，革除县级社现存的主要体制弊端，理顺县级社的组织、管理和经营服务体系，在县级社搭建起农民合作经济组织、农村流通服务两个网络体系和村镇社区综合服务中心，形成“两个体系、一个中心”的体制格局。
我们讲县级社综合改革，实际是要进行县级社的体制改革。过去我们也说抓县级社改革，但基本上是就单方面的改革提出要求，并不涉及整个体制。综合改革怎么抓，不明朗。县级社体制改革，就是要建设两个体系。一个是农民合作经济组织体系，一个是为农服务的经营网络体系。这两个体系互相渗透，互相作用，相辅相成，构成供销合作社的完整的基础体系。
对于县级社综合改革的指导思想，可以用“三个有利于”来概括：一是有利于建立农村现代流通体系。新农村建设，流通体系是十分重要的方面，供销社必须借助流通体系服务新农村，否则就不可能有所作为。二是有利于发展农民合作经济组织。只要建立了农民合作经济组织体系，供销社就可以回归到体制的本质属性上来。三是有利于建立对新农村建设的服务体系。供销社必须努力成为农村服务体系中的重要组成部分。
对于县级社综合改革的基本框架，我们设计了一张县级社组织经营体系图。可以看出，县级社体制有两个臂膀：一翼是农民合作经济组织联合会，一翼是企业集团（或其它企业组织形式）。农民合作经济组织联合会下面，有各种专业社、联合社和各类协会，一直延伸到乡镇、村。农民合作经济组织接受省市合作经济组织的领导、管理和服务，成为一个新型的组织系统。经营集团下面是日用消费品、农资、农产品、再生资源等经营企业或载体，其网络向下延伸到乡镇的超市群和加工服务网点，一直到村镇的社区综合服务中心。经营集团上面对接的是大型龙头企业，大型龙头企业既可以是社会上的经营主体，也可以是供销社系统的大型企业，这些龙头企业覆盖的是县级经营集团的所属企业。今后，发展流通网络的基本方法就是县一级社通过整合资源，建立起县域网络，由大型龙头企业对接或覆盖县一级的经营集团，通过经营集团使经营向下延伸。按照这样的思路把网络建起来后，不管市场发生多大变化，县级社都能保持完整的体系，整个供销社也就能保持完整的体系基础。
县级社中，合作经济组织和经营网络这两个体系，都很重要，不可偏废。供销合作社本来就具有合作经济组织性质，构建合作经济组织体系，某种意义上是我们供销合作社本质属性的回归。但是，只有合作经济的组织形式还不够，还要有一个完整的、现代化的、按照市场法则运作的、为农民服务的经营网络体系。这两个体系相辅相成、互相作用，就构成了一个功能完备的县级社体制。建立了这个体制，就为我们供销社服务新农村建设奠定了坚实的基础。
四、抓紧对既定工作部署进行调整
首先是省市两级社要调整。今后两年省市两级社一个共同的目标，就是打造我们体制的基础性体系。基础性的体系在哪里？在县级社。必须上下协调，齐心协力，集中精力，全神贯注地做好这件大事情。这是一项意义重大的改革，它的性质实际上是一场涉及供销社体制的深刻革命。什么是革命?革命就是打破旧秩序，进行利益的再调整。但是，我们的调整不是剥夺别人，而是为了给社会带来更好的服务，给群众带来更好的利益；对系统内部，也是富有建设性的，是要强化我们系统的利益，是要保障我们的利益，增加我们的利益，创新体制是为了发展事业。因而，内外上下，大家的利益是一致的。在这样的基础上进行改革和调整，就有了广泛的群众基础、组织基础和经济基础，就有了顺利推进的前提条件。
(华中科技大学，武汉430074)
内容提要：分税制改革深刻影响了政府间关系及其行为逻辑，同时也深刻影响了乡村治理逻辑和面貌。当前国家越来越倾向于采取“项目制”的方式向下输入资源，以解决农村公共品的需要。现行关于项目制的研究，对于项目体制与乡村治理之间的关系缺少足够的关注，没有能够注意到项目制本身的竞争性特征及其运作，具有将国家下乡资源转化为私人资源的环节和机制。在这种情况下，项目制不仅很难实现预期的目标，而且往往会造成很多的意外和异化结果，滋养了不断膨胀的新乡村利益共同体，造成乡村治理内卷化。因此，有必要对现行的项目体制和基层组织进行一定的改良和建设，以更好地满足国家与农民的实际需要。
关键词 ：分税制项目体制乡村治理内卷化
中图分类号：F327/F812.2文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0068-08
一、导言
改革开放后，财税包干和行政分权改革导致地方政府职能及其行为方式变迁。地方政府成为经济社会发展的主体，促成丁中国经济的快速增长。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽视，其中最突出的问题是“两个比重”极不协调，从而最终促成分税制改革出台。分税制改革进一步改变了中央与地方关系，使地方经济的发展面临财政收入来源的基础性约束。预算内收入空间的收紧，促使地方政府开始向非预算收入和预算外收入转移，地方政府在受约束的同时却获得更大的自主性空间。由于“逆向软预算约束”机制和发展主义冲动，分别造成了汲取农业税费规模的加大和城市经营中的“大兴土木”。
这种实质上赋予了地方政府较强自主性的财政体制，促成了分税制后中国经济社会的继续高速发展。但这种不受约束的地方收入模式也造成了很多的问题。在以农业税费为主要收入来源的乡镇，由于“乡村利益共同体”的普遍出现，越发加重了农民的负担，造成了非常严重的“三农问题”。农民的不断抗争和官、学、媒的积极参与，引起广泛关注。三农问题成为社会焦点，严重影响了国家政权的合法性，从而“反倒逼”中央政府做出回应，促使了农业税费体制改革及其后的基层行政管理体制改革，乡村治理步人后税费时代。
取消农业税及其配套改革，极大地增强了农民群体对中央政府的合法性认同，实现了预期的政治目标。但由于这是一种典型的“政治消解行政”逻辑，不仅使基层政权背负了恶名，面临正当性危机——比如，“中央都是好人，基层都是坏人”、“上面的好经被下面的和尚念歪了”等，也导致国家政策实质性地削弱了基层政权的治权，空前地减少了基层政权的治理资源，并连带性地极大压缩了村民自治制度的运作空间。在后税费时代，那些在此之前以农业税费为主要收入来源的基层组织，顷刻间陷入空壳化的尴尬境地。这些与千家万户农民直接打交道的基层组织，在资源和行动能力上捉襟见肘，甚至连自身的运转都成问题，因而更缺乏为当地社会提供公共服务的能力和基础条件。
为了弥补这一空缺，中央政府启动新农村建设战略，加大对基层社会的财政转移支付力度。但由于国家采取项目制的方式，通过部门（条条）的渠道向下输入资源，并成为启动地方土地资本化的非常重要的原始积累。“吃饭靠财政，建设靠土地”，成为了绝大多数地方政府的生存状态和运作模式。由于其独特的比较优势和相应的支持体系，项目制成为一种十分普遍的进行组织和动员的体制机制，构成了一种重要的社会学现象，深刻影响了政治、经济、文化、社会等多个方面。
当前，学界对项目制的研究十分丰富，积累了大量的成果。由于涉农项目的最终对象是村庄和农民，因此，项目制必然也会对农村社会及乡村治理产生重要的影响。通过整理既有的文献发现，尽管有所涉及、但目前的相关研究成果主要集中在项目制对宏观的国家治理体制和对乡镇基层政权组织的影响，而对于项目制与乡村治理之间关系的研究还存在很大空间，这构成了本文的问题意识来源，也是本文的主要思考方向。
二、项目制：一个研究综述
折晓叶等认为，在国家财政制度从包税制改为分税制后，在财政收入愈加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，“项目”是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。周飞舟指出，在政府间的转移资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的帽子，以期严格体现资金拨付部门的意志，因此是一种“专项化”了或“项目化”了的财政资金。渠敬东认为“项目制”不仅是一种体制，也是一种能够使体制运转起来的机制，而且还可以扩展成为一种个体或组织的思维方式或意识形态，形成一种全新的时代精神和社会习俗。
周飞舟对农业税费改革前后农村义务教育资金投入体制进行研究后发现，在国家财税体制改革之后，地方政府在财权和事权不相匹配的情况下，为了提高资金的使用效率，地方政府将有限的资金“专项化”，再通过“项目化”的方式向下供给。渠敬东(2012)认为，还应该从项目制作为一种具有治理意义的体制机制上看形成项目制的结构要件。他与周飞舟等人曾经提出，改革开放30多年来，中国社会结构的变迁体现出了一种从“总体支配”向“技术治理”的演变逻辑。但项目制却是要打破这种常规的行政程序和科层逻辑，实现对社会关系的生成和社会资源的动员。因此在实际的运作过程中，项目制既具有科层的特点，同时也具有反科层制层面。对此，渠敬东从制度变迁的历史视野分析指出，项目制体现出一种“新双轨制”。
但渠敬东也意识到，由于项目制实际上是通过与原有的单位科层体制相互嵌套而发生作用的，因此这种双轨制改革的增量逻辑从理论上看是要在行政体制内再造一种增量。项目制能否在有效克服市场机制弊病的同时，还能够抑制原有科层体制的弊病而不至于被后者所吸纳呢？渠敬东发现：当项目制这种“新条条”试图限制“旧块块”的扩张时，不仅使部门系统本身形成了“新块块”，同时也促使“旧块块”用全新的办法迅速组建“新块块”来培植自己的领地。这段论述极具“社会学想象力”，深刻描画了项目制下政府行为变迁。陈家建研究成都市“三社互动”项目发现，作为项目主导方的温江区民政局，在推进这一项目进展时，另行组建项目工作组，并绕开政府体系内的层级管理，直接管理项目试点单位工作人员，试点社区单位反而相当于民政局的一个“派出机构”，证实了“条条的块块化”判断。
折晓叶等(2011)提出项目制的“分级运作机制”，即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制。尽管不同主体的意图在项目制中都有所实现，但项目在实际中也不同程度地出现“偏差”或“异化”。首先项目“发包”设计，科层管理和“一项目一政策”可能导致部门“特权”和对基层行政资源的“挤占”。其次由于绝大多数县（市）级政府还处于经济发展而难以向服务型政府的转型阶段，“项目”能够为地方政府提供发展所需要的资源和政策合法性，因此地方政府通过积极运作项目，实现自己的意图和目标。最后“项目进村”既存在自上而下的筛选机制，也存在自下而上的争取机制，这就使那些具有能动性的村庄能够更好地接应项目，而那些能动性不足的村庄难以有效接应项目，从而造成了项目对村庄的影响表现出一种“锦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
项目制的这些不良后果，究竟是技术失误还是价值失误？前述学者将此作为“意外后果”，属技术失误；而黄宗智等则从实践层面出发，将这种国家美好意图的异化称为“变态的后果”，即是价值失误。后者认为，导致这一后果的原因是地方政府、资本和村庄精英等强势主体形成的利益结盟，他们一起“共谋”吸吮了国家自上而下向农村输入的财政资源。实际上，项目运作的复杂性和中国社会的非均衡性足以使上述两种判断都能在现实中找到依据和素材。本文接续上述讨论，研究这些“意外后果”或“变态后果”在村庄层面究竟是如何可能的，以及项目体制对我国的乡村治理模式产生了什么样作用和效果。
三、财税体制变革下的乡村变迁
新世纪初，国家取消农业税，深刻改变了中央与地方之间财权与事权的关系配置模式。与此同时，国家还进行了配套税费改革的乡村基层体制改革，主要包括拆并乡镇、合村并组、精简机构、减员分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小组长，并采取“市场购买服务”方式，将“七站八所”等推向市场，乡村社会从此进入“后税费时代”。
（一）农村的区域差异及其分化
不同农村之间存在分化。按照农村所处的地区，可以将农村分为“发达地区农村”和“不发达地区农村”。发达地区农村主要受到发达地区经济发展的辐射作用，农业生产的专业化和组织化程度比较高，农产品的附加值比较高，市场效益好，农民的收益也比较高。但这种类型的农村所占比重较小，对整体性的农村情况不具有影响力和代表性。不发达地区农村则是指发达地区农村以外的广大农村，这些农村构成了中国农村的绝大多数。
按照农村的贫富状况，可以将农村分为富裕村、中等村和贫困村。由于发达地区的农村基础条件比较好，一般都是富裕村。尽管在其内部也存在具体的贫富上的差异，但相对于不发达地区农村来说，由于具有先天的和结构性的优势，发达地区的农村基本上都属于富裕村的行列。而在不发达地区，由于地理位置、种植结构、土地资源禀赋、社会结构及社会资源储量、农民的行动能力、村情村貌等多方面的差异，导致不同农村也出现了经济水平上的差别。那些具有行动能力而表现出超出一般农村的自主性的村庄一般属于富裕村；而那些社会结构松散，农民一盘散沙的村，则往往因为无法通过合作达成一致行动而陷入贫困。
（二）基层政府的角色
改革开放不久，发达地区乡村普遍出现了快速的经济发展。乡镇企业的异军突起，主要也就是指这些发达地区集体经济的崛起。自此，农业基本上不再是当地农民普遍关注的领域，非农产业构成了发达地区农村之所以发达的重要支柱。对于这样的地区，基层政权的角色和行为同样也出现了比较明显的转变，受到广泛的关注。戴慕珍提出“地方法团主义”理论，认为财税包干制和农业非集体化是促使地方政府扮演了企业家的角色，积极推动经济发展。洪银勇等也认为地方政府实际上扮演了市场行动者的角色。林南则将以家族亲属关系为主的地方网络（社会结构与社会资本）纳入到地方法团主义理论之中，形成了“地方性市场社会主义理论”。魏德昂则认为是行政层级影响了组织效率，财政包干体制刺激了地方政府积极参与市场谋求经济发展。彭玉生也提出并使用定量数据检验了“村镇政府即公司”理论。杨善华等提出在市场转型中基层政府从“型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变，突出基层政府的自利性特点。裴小林认为，上述研究成果都没有能够超出“市场一国家”二分法的范畴，对于乡镇企业所取得的辉煌成就，要么强调市场作用（如戴慕珍），要么强调国家作用（如魏德昂）；其实，是农村集体土地所有制影响了乡镇企业资源配置模式和效率，对中国经济转轨和农村工业化做出了巨大贡献。
既有研究均是以发达地区乡村变迁作为研究对象，对于不发达地区的农村变迁缺少关注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的农村类型。温铁军认为，“财政包干制”实际上体现的是中央政府在通过人民公社体制汲取农村剩余获得原始积累并完成基本的国家工业化之后，将地方工业化和乡村公共品的供给等任务以“甩包袱”的形式交给乡村自行承担。在“中央政府退出”以后，地方教育、医疗等公共服务的支出，基本上都是由农民自己解决，从而造成了农村公共服务水平的差异化。财政分权使区位优越地区实现了快速的经济增长，进而弱化了中央政府的税收汲取能力和宏观调控能力，造成了“诸侯经济”现象，危及中央基本权威和基础能力。于是，1994年的“分税制”改革应运而生。分税制改革深刻而又全面地改变了国家的财政体制和治理体制，理顺和规范了中央与地方关系，快速提高了中央政府的汲取能力，确保了国家的基础能力和基本权威。
（三）分税制后的基层组织
“分税制”改革对中西部地区即不发达地区的县乡财政产生了极大的负面影响，由于事权与财权极不匹配，造成基层政权收入来源困难和紧张，使这些地区陷入了严重的公共财政危机，也进一步拉大了发达地区和不发达地区农村公共服务水平差距。与发达地区依靠“城市经营”获取财政收入来源不同，广大不发达地区只能通过增加农业税费的方式向农民转嫁支出压力。一方面由于基层政府和农民确实缺少资源和收益，愈加沉重的税费任务增加了汲取难度；另一方面也由于压力型体制作用，乡村两级组织很快结成了一个紧密的利益共同体，通过税费征缴和村庄各项建设过程中谋求私人利益，从而进一步加重了农民负担。
农民的反抗和中央三令五申要求减负，通过乡村利益共同体这个转化机制，变成了更加沉重的税费任务和愈益严重的“三农问题”，甚至威胁到了国家政权的合法性，因而受到中央的高度关切。最终迫使中央不得不下定决心最终彻底取消了农业税。农业税的取消一方面大大减轻了农民负担，另一方面也取消了压力型体制的作用机会。基层政权不再具有向农村汲取资源的合法性，因此也不再与农民经常性地打交道。基层政权维持基本运转和发挥基本职能的经费都时常陷入困境，基层治理与管理面临严峻困境。在此时，国家启动了新农村建设战略，工业“反哺”农业、城市“反哺”农村。大量的国家资源以项目的方式向下输入，于是基层政权的主要精力都集中在积极竞争项目上，使乡村关系进入到了一个全新阶段。
（四）后税费时代的乡村治理
农业税费改革深刻地影响了村干部的角色和行为及乡村关系。周飞舟(2006)发现，农业税费改革之后，基层政权从过去依靠收农业税费来维持运转变为争取上级转移支付，从“要钱、要粮”变为“跑钱”和借债，致使基层政权与农民之间的关系松散而“悬浮”。在农业税费改革以前，在压力性体制下，基层政权需要村干部帮忙收取税费，且村干部的工资也主要是从农业税费中获取，此时村干部对于农民来说还具有一定的“保护型经纪”特点。但在取消农业税以后，基层政权不再需要村干部完成硬性任务，而村干部的工资来源是财政资金。村干部逐渐朝向正式或半正式化的方向转变，此时村干部对于基层政权具有了比较强的依附性，行政化更加明显，与农民关系也悬浮化和形式化。
农业税的取消深刻影响了基层政权的经济行为。对于不发达地区来说，取消农业税相当于取消了基层政权的内生经济基础。尽管国家通过转移支付的方式满足了基层政权运转的基本需要，但以经济发展为主要内容的考核和晋升体制，依旧给地方政府以强劲的发展经济的刺激。这时候，利用土地作为地方政府信用的载体，全国普遍出现了一轮又一轮的招商引资。但由于不发达地区土地资本化程度本来就不高，经济活力有限，再加上地方政府之间的激烈竞争，导致在招商引资过程中，政府往往需要向资本提供极其优惠的税收政策、极其宽松的监管措施（如环保、用工等）和极其廉价的土地资源。“土地”成为推动地方实现工业化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被纳入城市版图。
与此同时，基于保护耕地目的，为了贯彻基本国策，中央政府采取了偏紧的土地供给，这便大大增强了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地资源在招商引资竞争中的重要性和价值。而“城乡建设用地增减挂钩政策”的出台，诱导地方政府向偏远农村获得建设用地指标，从而又掀起了基层政府在偏远地区开展“迁村腾地”、让“农民上楼”的运动，这项运动同样引发了重大的社会稳定问题和文化危机感，受到了社会的广泛关注。而这一切都是以项目制的方式推进的，从而也引起了人们对于项目制的关注和重视。
四、项目体制与乡村治理的内卷化
村庄分化、基层政府或地方政府行为逻辑变迁、以及乡村关系的变迁等等，构成了村庄治理变迁的背景。那么，项目进村究竟对村庄治理产生了什么样的影响？
一般农村不仅比不上发达地区的农村，也比不上城郊地区的富裕农村，亟需项目资金的帮助解决资源匮乏的问题。但是，项目制本身的特点，采取“抓两头”的工作方法，使得比重占绝大多数的“中间村”想要项目而不得。而那些本来没有实力承接项目资源的贫困村，则因为政治或政绩等因素而被强制性地输入了项目，“想躲也躲不掉”。而富裕村则通过私人运作不断地争取项目，而且是越争取就越有，越有就越能够争取更多。
项目制对乡村治理结构进行了重构。对于“中间村”，由于争取不到项目，使得村组干部进一步缺乏权威和正当性。农民在与其他村庄的比较中，越来越怀疑自己村庄干部的能力和威望。而对于“贫困村”，项目资源的输入改善了处境，但由于并非出于公共政策因素而是“办点”政治因素的考虑，从而导致这种项目资金的投入消解了自治，瓦解了农民自己商量解决自己问题的能力，即造成所谓的“资源消解自治”。村干部的权威主要来源于外部上级政府，而不是来自于农民自下而上的认可，从而导致村组集体成为了上级政府办点的工具；一旦官僚主义发作，试点村的农民不仅可能得不到好处，反而造成极大的灾难——一这是因为贫困村本来就很脆弱，经不起折腾。
（一）项目体制与村庄公共关系的“私人化”
项目制的实践逻辑改造了村庄权威的生成和再生产。由于项目需要乡村干部精英个体积极向外争取才能够得到，其中个人努力与公共责任的边界十分模糊，很容易使项目资源的争取者获得较大的运作空间，并赋予这些资源以十分私人化的特征。
l预目公共资源的私人化。由于项目具有竞争性，在竞争过程中需要具备一定的能力和个人禀赋。因此，一旦项目争取到手，这种本来是国家公共资源的项目，便打上了私人的烙印。普通村民往往会认为，村干部能够凭借自己的私人关系争取到国家项目，这是个人有本事的表现。农民说：“干部能够从外面弄到项目，那是干部个人有本事的表现。现在竞争项目那么激烈，干部也不容易。假若要到100万，要是能够有20万用于村庄修路和建设，那么他就是村里的大恩人了，大家会绝对地拥护他。至于其他的钱，他争取项目总要打点关系吧？而且，关键是他自己总要有点油水才会有积极性去争取这些项目吧？”公共资源被转化为私人资源，这是项目制进村的一个十分关键的转化过程。项目进村以后，农民不认为这个资金是具有公共性质的资金，从而对于这笔资金如何配置和使用缺乏积极性和参与热情。而这些项目资金只要有一点点落实到村庄公共建设和服务上来，便都构成了村干部对全体村民的恩惠和情谊。“有比没有好”、“残羹剩菜也是赚的”、“能带来项目的干部才是好干部”，便成为了项目制下很多普通村民的共识。
2．村庄公共权力结构的固化及私人化。对于那些能够争取到项目的村庄精英，由于其独特的社会关系网络和运作能力，使得作为其潜在的竞争对手的其他村庄精英可能难以具备相应的社会资本和能力。正所谓“戏好唱、茬难接”——“梅兰芳在台上唱完了戏，谁还敢接着他来唱？”，一旦某个村庄精英具有超强的运作上级政府或部门给项目的能力，其潜在的村庄内部的竞争者便往往会自觉地退出村庄政治舞台。“现任干部弄到这么多的项目，他的潜在的竟争对手要想参加竞选，首先就要自己掂量掂量能不能向对手一样也争取到那样多的项目”，“没有这样的本事的人出来竞选就会闹笑话”。更巧妙的是，村庄中的绝大多数民众作为“搭便车”的既得利益者，十分支持和希望出现这样一种比较确定的村庄权力结构局面，从而能够让村庄更好地承接和落实项目。这就造成了村庄权力结构的实际上和预期上的双重固化倾向。潜在的挑战者消失的同时，也是村庄政治的被消解过程。这时，村庄里面“无政治的人”越来越多，绝大多数人的政治效能感越来越低，村庄权力高度集中在某些个别人手上——这实际上对村民自治构成了一种极大的挑战和威胁。
3乡村两级组织间关系的私人化。由于乡镇一级并不一定在争取资源上对村庄有多少帮助，而且其自身也面临着积极争取项目以发展经济和获得政绩的压力和冲动。这时，对于那些能够跨级争取项目的村庄精英来说，为村庄争得项目的同时也意味着为乡镇干部争得了政绩。从而在具体的乡村关系中，乡镇一级反而有可能对这些村庄精英形成一种逆向的依附关系，通过感情、面子等非正式的手段拉拢村庄精英，从而不可能自上而下地对他们的行为进行有效的制约和管理。因此，在项目中的村庄运作中，项目资金的私人化转化，不仅使自下而上的村民参与性大大弱化，而且造成了横向的体制外精英制约均衡被打破，同时还可能造成逆向的乡村依附关系，从而使作为项目聚焦点的精英个体的权力得到极大强化。
（二）项目体制与乡村治理的“内卷化”
项目制同样也会对城郊农村产生巨大的影响。由于基层政府当前的主要经济行为集中在土地经营上，因此，城郊农村作为新增土地的主要来源，成为了“利益密集型地区”。利益密集型地区的首要特征是土地的增值，以及围绕着土地而进行的利益博弈。可以说，正是项目制的作用机制增大了这个利益博弈过程的复杂性。
按照折晓叶等(2011)的研究，公共项目资金首先是被县乡政府“打包”后转化为用于经济发展的建设资金，构成了地方经济社会发展的原始积累，并以项目提供的合法性，启动了城市土地经营这台超强机器。城郊农村是这台超强机器的对象。通过土地征收、金融、财政的循环，不断推进城市化和T业化的发展。城郊农村作为利益密集型村庄，各种不同的边缘群体都要在这个过程中进行利益争夺，从而造成了征地拆迁矛盾的不断涌现。随着基层治权的弱化，基层政权“不出事”逻辑盛行，乡村基层政权缺乏治理这些钉子户（边缘群体）的正式资源和手段，因此转而借助于地方势力进行治理。黑社会组织等地方势力的引入，有效地解决了征地拆迁中的钉子户问题，但是却也造成了极大的政权合法性危机，引起社会广泛关注。而且地方势力也有可能与基层官员、甚至钉子户复杂联盟，共同瓜分土地非农转用后的巨大增值收益，从而蚕食地方政府经营土地的投资和回报，造成了“新乡村利益共同体”不断发育和壮大。这种“新乡村利益共同体”的出现，与一般农村中的村庄权力结构的固化一起，将在越来越多的国家项月资源的滋润下成长成为“分利集团”，最终将造成“乡村治理内卷化”。在这个新的结构里，乡村精英、村庄边缘人纷纷借此谋取私人利益，瓦解了项目政策的公共性和目标，将造成乡村治理的再次危机。
需要注意的是，与之前农业税费时期出现的“乡村利益共同体”不同，这种新的利益共同体不是向下汲取农民的资源，而是向上截留国家投向农村的资源，从而成为了一个横亘在国家与农民之间的“肿瘤”。而这个肿瘤得以不断成长的原料正是自上而下的项目资源。项目及其资金滞留在城市下不了乡，或者只是象征性地到乡村打了个转，然后很快就通过其他各种渠道回流到城市、政府和资本。农民得到的实惠少之又少。
由于中国是一个正不断走向现代化的国家，必然要为基层和村庄承担与其财力相匹配的责任。因此，国家不可能停止或减少向农村输入资源的进程，反而随着国民经济的快速增长必然还要向农村输入更多的资源。这时候，项目资源越多，将使这个肿瘤成长得越快、越大，侵蚀国家公共资源的能力也就越强。这不仅会让公共政策的执行出现执行偏差，而且还可能因为基层各种强势力量的结盟，使农民需求得不到满足而引起国家政权合法性的丧失。国家投入的资源越多，合法性丧失得越快越剧烈，这将使国家面临进退两难的结构性困境。
五、结论与建议：重建下乡资源的公共性
新世纪初以来，国家采取自上而下地向乡村输入资源，主要的目标是要解决“乡村公共品供给的内在条件不足”问题。但是，这种乡村公共品供给的内在条件不足，本质上是在税费改革之后基层治理体制变迁的不可避免的结果之一。因此，国家供给资源的方式，同样面临着解决基层治理的需要问题。项目制是国家财政体制变迁背景下的一种路径探索和制度创新，也是一种结构性的道路选择，体现出了新形势下国家治理模式和治理体制变迁的追求和内涵。但是在实际中，项目制没有能够有效地回应这种基层治理困境及其需要。
就村庄层面来说，以项目制的方式提供农村公共品，缺乏有效的应对“委托一”问题和“监督一激励”问题这一双重困境的基础条件和制度基础。当项目在村庄门外徘徊时，具有很强的竞争性和部门性特点。而一旦项目进村之后，便会因为其竞争性特点而很快地转化为具有高度私人性的外来资源，排斥了普通村民、其他精村庄英和乡村基层组织的参与和监督，实质性的赋予了项目争取者个人或其利益团体极大的自主权和能动性，使得国家下乡资源或项目的公共性极大地丧失，公共目标的实现大打折扣、偏差严重。这是造成项目制在村庄范围内运作产生问题的关键环节。项目到了基层政府部门以后，应尽量避免竞争性和私人化倾向，是改善现行项目制运行机制的重要内容。因此，重建下乡项目资源的村庄公共性，是具有十分重要的意义和针对性。笔者以为，采取“民主化的公共品供给”体制，将能够有效地避免项目资源的私人化倾向，保障项目资源在村庄的公共性和普惠性特点。
首先，国家应该继续加大对新农村建设的支持力度，更大规模地向农村输入资源，使农村在现代化进程中不可避免的人、财、物大量流失的客观背景下，通过第三只手的作用和机制优势，形成一种具有“社会主义”特色的工业化和城市资源的回流渠道和机制，积极发挥政府作用，真正实现城乡关系的统筹和协调。
其次，理顺央地关系、条块关系。在县这一级政权以上，项目体制本身是一种很好的监督机制，可以纳入考虑范围。项目从中央部委或省政府出发，需要经过一些链条。要充分采用最新、最好的技术手段监控项目在县级及其以上各个链条中的运作和传递，争取在项目到达县政府这个平台的过程中降低成本损耗。与此同时，当项目资源到达县一级政府以后，可以采取综合考虑人口、土地、区位、发展状况、目标等多种因素，对辖区范围内的项目资源进行民主化或普惠式的分配，从而避免在项目争取中出现的竞争性和私人关系对项目资源配置的影响等问题。充分发挥县一级政权的“打包”作用，增加项目资金的瞄准度。同时，还需要采取措施对县政府的“打包”过程进行严格监督和制衡，降低私人运作的空间。
关键词：城市社区 应急管能力 安全保障
中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）14-0086-02
近年来，城市中各种应急事件屡见不鲜，一方面是自然灾害猝不及防，一方面是群体突发事件频繁发生。城市应急事件存在复杂性、多样性特征，由于大量突l事件源于基层或社区组织，对于一系列的预警、防范，相关政府部门往往无法第一时间发现并及时处理，以至于为突发事件的处理效率、处理成本带来极大的负面影响。
一、提升城市社区应急管理能力的意义
（一）强化应急准备针对性
提升城市社区应急管理能力可促进社区对周围环境一系列不确定因素开展科学有效分析，经由实施科学有针对性的应急知识宣传教育，组织应急培训、演习等活动，以强化城市社区应急预警防范能力。
（二）确保第一时间应急响应
提升城市社区应急管理能力与突发事件可否及时有序处理存在密切联系。突发事件发生后，在政府组织的相关援救队伍到达事发地前，城市社区可先期开展应对工作，第一时间对各项信息开展采集、传递，及时组织事发地周边居民开展自救互救，实现对事态发展的有效控制，进而尽可能降低人身财产损失。
（三）促进重建措施高效实施
突发事件引发后，灾后重建是应急管理工作中十分重要的一环，由于灾后恢复工作牵涉诸多方面内容，再加上政府资金投入有限，倘若所有事宜均要政府一手操办，无疑会延缓重建计划进程。积极参与重建计划是城市社区的职责所在，以城市社区为单位开展物资援助、心理疏导，可迅速将应对政策落实到个人，促进重建措施高效实施，极大限度减轻突发事件造成的影响。[3]
二、城市社区应急管理能力提升工作方案设计
全面城市社区在时展新形势下，要紧随社会发展脚步，强化改革创新，引入先进科技理念、成功发展经验逐步提高城市社区应急管理能力，为进一步促进社区应急管理有序开展，可以自以下相关策略着手：
（一）调整城市社区与政府的关系
众所周知，政府在公共突发事件处理中占据着核心主导地位，然而由于应急管理存在复杂性、时效性特征，使得政府还要扮演促进者、协调者的角色。如今我们一方面已经认识到城市社区在应急管理中所具备的优势，一方面又顾及丧失对城市社区的控制力，使得对城市社区管理依旧保有一种矛盾心理。新公共管理理论指出，突发事件应急管理工作能否有序进行，并不取决于政府权力的大小，或是政府指令的权威性，政府应当更新思路，依托新型管理技术手段，实现对社会力量的优化整合，这也是政府的最终责任和工作目的。
地方政府要建立科学的领导和合作关系，对社会环境及自然环境开展管理保护，为每一社会主体提供充足的参与空间。[4]面对不断发展转变的社会环境，政府务必要优化运行模式。鉴于此，我们应当明确认识基层组织在社会管理尤其是应急管理中的重要性。首先，政府应当开展好城市社区应急管理指导工作，为城市社区应急管理指明发展方向，对城市社区在应急管理中的权力、义务予以充分明确，强化城市社区应急管理队伍建设，推进城市社区应急管理的规范化、制度化进程。其次，政府应赋予基层社区以权力和责任，引导城市社区开展自主创新。最后，积极引导城市社区参与突发事件预案的讨论和应对措施制定，进而提高突发事件应急预案的科学实用性。
（二）建设多元主体协同治理机制
近年来，多元主体协同机制在众多发达国家应急管理中得到广泛推广，而在我国则依旧处在初级发展阶段。我国传统应急管理系统注重系统的稳定性以及系统原则的延续性。新形势下，应急管理特征发生了极大转变，由此很大限度上提升了应急管理的难度。
作为一种以多中心治理理论为前提的机制，多元主体协同机制在应急管理中可实现对社区、企事业单位以及民间组织的优化整合，促进城市社区在应急管理中的功能得以有效凸显。在组织结构方面，多元主体协同机制的偏平化、弹性化的组织结构可取代以往官僚制组织机构中僵化式和机械式的层级模式；在权力构成方面，除去政府部门之外，无论是社区居民还是企事业单位均具有管理的权力及义务；在决策机制方面，依托集权、民主相互结合的手段，在社区应急规划、法规建立、政策制定等阶段，主张民主参与第一、强制第二，从而强化决策规划的科学可靠性。在城市社区应急管理多元主体协同治理机制建立过程中，应当秉承公共危机治理理念，提高对资源、信息各方共享的重视度，积极吸引企事业单位、志愿者、社区居民，开展群防群治。
（三）城市社区参与城市应急管理保障体系建设
（1）强化城市社区应急文化建设。城市社区应急管理能力高低，受其是否具备良好的应急管理文化、素质很大程度影响。应当加强对城市社区居民的危机教育，推行不同形式的危机教育。其中，政府可借助电视、报纸、互联网平台开展应急知识宣传教育，城市社区可定期组织应急知识宣传、座谈讨论活动。同时应当开展应急演习活动，结合不同地区实际情况，城市社区、街道办应积极组织该地区针对其易发的突发事件进行预防、演习活动，从而提高城市社区居民突发事件应对能力。
（2）强化城市社区应急管理基础设施建设。政府应强化对城市社区基础设施的投入，尤其是一些经济相对发达的地区，应当强化在卫生、消防、抗震等方面的基础设施投入。对于经济较为落后的地区，政府应加大补贴，从而减轻城市社区的经济负担。另外，对于城市社区应急设施的建设，不同地区应结合自身实际情况引导当地企事业单位、学校等共同参与。
（四）强化城市社区应急管理工作法制建设
城市社区应急管理同样离不开法律的保障。
（1）加强法律制度建设，为城市社区应急管理有序开展提供科学可靠的制度环境。现阶段，我国即便已出台了以《突发事件应对法》为特定规范的突发事件防治法规及相关紧急预案，然而该项法律法规针对次生灾害的防治、灾害造成的连锁反应等相关工作未做针对性立法，同时各种应急预案在时效性、预见性等方面依旧存在极大的缺失。[5]基本法相关内容的制定、完善迫在眉睫。
（2）依托部T法的修订，推进城市社区应急管理每一主体相互间的协同效应。借助法律的形式促进突发事件下权责调适机制的有序运转，对每一组织乃至个人在应急管理中的权力、义务予以明确，实现对他们的有效监督、约束。
（五）强化城市社区应急管理队伍建设
单一主体力量极为有限，这在突发事件应急管理中显得特别明显。因此，城市社区应当对自身蕴藏的资源开展优化整合，推进应急管理人力、物力、财力等资源的统一协调，强化队伍建设，积极促进城市社区应急管理能力的有效提升。
城市社区应急管理队伍除去社区组织、上级职能部门、专业技术人员等组成的专业队伍以外，还应当强化社区居民、物业公司人员、辖区企事业单位工作人员等组成的非专业性志愿服务队伍的建设。有序推进城市社区应急管理队伍的协同管理、指挥，构建健全的培训教育制度，强化对应急管理队伍的基础知识、技能培训，开展实地演练，切实执行组织绩效评估，提高城市社区应急管理队伍综合素质。与此同时，城市社区应当强化志愿者队伍建设，对人员进行妥善安排，保证优势功能的有效发挥。依据规范流程对志愿者进行招募、资格认证、培训考核等，提高城市社区志愿者队伍的综合素质。在应急管理期间，对志愿者队伍给予指导、帮助，促进城市社区应急管理工作有序进行。
（六）开展城市社区应急管理能力建设与评估
科学完备的应急管理评估，可对全面应急管理过程有效性开展检测、反馈，找出其中存在的问题，有助于经验总结、提供发展依据，改善城市社区应急管理能力，促进城市社区应急管理工作的有序开展。
应急管理全面环节开展的评估应当包括：突发事件引发前脆弱性及风险源评估与预警、突发事件引发时实时检测与快速评估、突发事件引发后损失与能力评估等内容。城市社区应急管理能力评估是对城市社区处理突发事件过程中的实时评估、事后评估，是从资源设置、应急设计等多个方面，对城市社区应急管理全面阶段开展能力评估。经由能力评估，可获取针对应急组织自身、应急行动及项目水平的评估结论，进而为提高城市社区应急管理能力提供有力依据。城市社区可自主或者邀请第三方组织对自身应急管理能力开展评估。首先，要对城市社区应急管理能力评估主体、内容予以确定，然后，应用科学有效的评估方法，建立科学完备的城市社区应急管理能力评估体系，结合评估模型，开展好模型数据分析，从而获取能力评估结论。城市社区应当提高对应急管理能力评估的重视，对应急管理每一阶段的影响因素进行分析，实行科学的措施，积极促进城市社区应急管理能力的有效提升。
三、结语总而言之，城市社区是社会必不可少的一个元素，城市社区应急管理是社区居民生活、生产安全的重要前提，是城市社区安全、和谐、稳定的重要基础。公共事件频发且导致严重损失的一大原因是全社会安全意识不足，城市社区居民自救互救能力缺失，城市社区安全基础差。因此，政府务必要不断钻研、总结经验，清楚认识城市社区应急管理能力内涵，全面分析城市社区在应急管理中的特点与优势以及提升城市社区应急管理能力的意义，结合城市社区应急管理工作实际情况，积极促进社区应急管理能力有效提升，推动城市社区的有序健康发展。
参考文献：
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[2]高英.浅谈强化社区应急能力建设的探索――以成都市天府新区应急示范社区建设为例[J].商，2015，7（19）：67.
