时间：2023-08-04 17:25:11
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理重要意义，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
当前随着十八届五中全会的精神指引下，我国全面建成小康社会的路线图已经初见雏形。在全面建设小康社会的发展道路上，基层社区作为小康社会最基本的组成部分，为了实现这一目标，需要社区在教育事业的全面进步上，在城市治安的综合治理上，在学习型城市的全面建设上，在文明创建活动的积极开展上投入更多的精力，以不断满足群众日益增长的精神文化需求，实现人民安居乐业的社会发展环境，作为国家政策基层执行单位的居委会，作为社会管理创新的重要推动力量，是构建我国社会公共服务体系的重要有机体。而在面临当前如社区发展、社区自我管理等问题，如何妥善解决这些问题，并发挥社区组织基层民主组织者的作用，对于整个社会的和谐稳定都有着重要意义。
一、社区服务遇到的主要问题
1、社区工作难以获得居民认同
在社区情况的调查中，大约一半的居民受访者表示了对于居委会工作的不了解或者不认同，虽然有部分居民对于居委会工作表示了称赞，但是总体来看其工作成果的反馈与期望达到的目标之间是有差距的。由于居委会工作繁杂且琐碎，并且社区工作要跟不同类型的人群打交道，也使得不同群体背景的居民对居委会的工作有不同的看法；另外，居委会在户籍调查、卫生调查、治安管理中的部分职能也导致了居民将居委会工作人员视为基层行政部门的对接人，而对其居民自治组织的职能认识不足，间接的使得居民认为居委会没有履行好自身职责；另外，重干部身份轻岗位管理造成部门服务意识不强，也导致在工作过程中与居民办事程序处理不当容易遭致居民反感。
2、行政职能占据了大量工作时间
在当前行政部门工作中心下沉的思想指导下，众多部门都将分支机构或者职能设置到了社区居委会当中。在调查中发现，居委会挂多块牌子，从事多种行政职能，居委会需要承担更多的行政职能，导致原本的以居民生活服务和自治开展为核心的工作性质转变为以上级部门工作为核心，更多的属于上传下达的执行型工作，会议、检查与居民工作交集较小，工作内容缺乏创新，也对基层情况变化不了解，在职能创新上步伐缓慢。
二、原因剖析
1、自身定位不准
从行政职能的界定上来看，社区居委会应该承担的政府部门事务应该是辅助工作，其主要定位应该作为居民自治组织在社会基层民主的建设中发挥作用，而不是应该和治安、卫生、劳动保障以及计划生育等行政工作混杂在一起。此外，居委会工作人员应该更多的以社区服务人员的身份来履行职能，以效益观念来践行居委会社区服务职能，才能避免居委会工作资源配置使用效益低下，定位失准的问题。
2、部门权责不对等
首先，政府职能对面对于居委会的管理权限过宽，由于不合理的行政职能安排导致居委会基层工作与大量行政单位的基层职能交叉严重，同时对于部门的工作绩效评价不当，当前居委会虽然承担了大量行政部门的工作，却没有真正得到与其工作实效相对等的评价机制。另外，当前行政部门的管理体系，没有实现基层与管理部门的双向互动，对于居委会的工作内容也没有得的应有的回馈，间接导致居委会工作陷入长期的事务性工作中，没有实现其职能作用，现在仍然采取按照上级职能部门意图单纯指令式的运作方式，没有实现与其权责对等的职能目标。
三、提升祥云社区相关服务工作效果的相关建议
1、明确社区功能定位
在社区居委会的功能定位上，要弱化其作为政府基层职能工作的承担者，另外作为社区基层民主的指导组织，居委会要创新自身职能，需要重新确立好自身位置，以当前政府职能转变和机构改革为契机，将更多的工作重心转移到以社区服务为中心，即当前需要以四项工作重点为主：首先是社区安全，其次是社会文化，再次是社区健康，最后是社区生活，以明确有目的的性加强社区居民联系和精神文化生活品质提升，通过积极鼓励居民自治，通过居民会议、协调的形式解决居民生活矛盾和问题，承担居民之间与政府沟通交流的渠道，让社区在民主决策、社区管理上能够更多体会到自身全力，摆脱大量事务性工作的困扰，以居民自身工作重心为核心，切实履行居民委员会的基层职能。
2、理顺与政府各职能部门之间关系
在当前居委会的工作职能中，大多数工作职能与政府基层工作相重合，厘清政府、社会、个人的职能是当前顺利开展居委会工作的前提之一，根据这种情况，可以提议民政部门实行工作准入制度，市委、市政府各部门、各人民团体，凡拟将组织机构、工作任务、创建评比考核等项目交给社区的，除法律、法规或有明确规定应由基层自治组织承担的以外，均实行准入制度，通过权责对应，严格依法办事的原则将居委会进一步从繁琐的行政事务中解放出来，并且使得政府行政管理职能进一步直接与相关部门对接，将诸如检查、会议等形式主义工作进一步剥离，以社区自治组织的职能定位，对各项工作准入与否进行居民表决，避免工作摊派，将主要工作重点转移到基层社区建设上来，也让居委会工作能够以以居民生活为核心开展，并且在实际工作的开展中，需要借助居委会在政府职能部门中的基层作用，积极筹划方便居民生活的运作方式。参考文献：
[1]丁元竹.建立和完善基层社会管理体制的几点思考[J].国家行政学院学报，2012（05）.
[2]陈潇潇，朱传耿.我国城市社区研究综述及展望[J].重庆社会科学，2013（09）.
[3]孔娜娜，张大维.美国是这样开展社区建设的[J].社区，2011（15）.
不断提升社会法治化管理水平
在2013年底公示的我省省级法治城市、法治县（市、区）创建活动名单上，广元的朝天区、旺苍县、剑阁县入选。
针对怎样建设“法治广元”的问题，广元市市长王菲回答：“总体上就是：法治精神深入人心，权力运行规范协调，公平正义得以实现，社会运转井然有序，人民群众安居乐业。”
成功创建法治县（市、区）的并不只有广元。从全省范围来看，被评为我省省级法治城市、法治县（市、区）的共有6个城市、54个县（市、区），成都、眉山、乐山峨边彝族自治县、阿坝九寨沟县等名列其中。
开展“基层法治示范县（市、区）”创建活动，仅是我省加强基层依法治理的缩影。近年来，我省基层群众自治和社区建设有序推进。全省新建农村社区1500个，初步构建起社区公共服务、便民利民服务、志愿互助服务相衔接的社区服务体系。我省还积极稳妥推进社会组织登记管理体制改革，目前全省社会组织总数达35461个，覆盖经济社会发展各领域。
《四川省依法治省2014年工作要点》出台后，我省各市（州）以法治城市、法治县（区）创建为依托，不断改进社会治理方式，提升社会法治化管理水平。
成都金牛区探索出“居民自治工作法”的社会治理新路径，成立“服务群众工作队”，深入社区、院落听取群众意见建议，疏导化解遗留问题。
乐山犍为县建立县、乡镇网格化服务管理中心及社区（村）网格化服务管理工作站，网格配备网格员，履行社情民意收集、突发事件报告、政策法规宣传等职能，实现行政服务管理资源与乡镇、社区和网格工作力量的融合，推动服务管理一体化。
德阳加强和创新农村社会治理的路子。中江县喜胜村在2014年开始实施《村规民约》，重点从道德层面感化、教育村民，通过合法、规范、实用的《村规民约》有效提升村民自身道德素质，使得村民参与社会治理的意识、改革创新的发展意识不断增强，取得了良好的社会效应。目前，德阳全市1438个行政村全部制定了《村规民约》。
“这是四川深化社会体制改革的亮点，也表明四川的社会治理纳入全面系统的法治轨道”。针对《纲要》中对社会法治提出的“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的明确要求，成都理工大学教授、博士生导师罗映光这样认为。
千支法律服务小分队进万村
“我们遵法、守法，要争创民主法治示范村落。”2014年1月17日，崇州市廖家镇詹湾村，一场争创“民主法治示范村”暨“文明守法家庭”评选大会在村民委员会举行。
这次评选大会由成都市司法局牵头举办，除了对9个“文明守法家庭”颁发了奖牌奖品之外，成都市司法局还邀请律师给居民们带来了一堂生动的法律课。
积极参加评选和普法教育的背后，凸显的是当前我省基层群众法律意识的逐步提高。2014年开年以来，为更好地服务基层群众，各市（州）司法行政系统有针对性地改进和创新工作方式，开展了法律服务、法律宣传和法律援助等活动。
在广元，普法队伍深入到乡镇（街道）、村社、单位和到重点工地、重点区域、重点人群开展法制宣传教育活动2673次，积极为广大干部群众所关注的热点焦点释法析理、解惑释疑，提供法律咨询服务149746人次。
攀枝花积极构建“1小时法律援助服务圈”，通过构建纵横服务网络，在全市建立起以市、县（区）6个法律援助中心为依托、59个行业部门法律援助工作站为支撑、60个乡镇（街道）法律援助联系点为基础的服务网络，实现了法律援助受援群体全覆盖。
“抓好依法治村工作，‘普’、‘治’并举，是夯实基层基础，推进基层民主法治进程的细胞工程，对‘治蜀兴川’和‘法治四川’建设具有重要意义。”省法治办相关负责人说。
今年，省司法厅与相关责任单位、各市州签订了《推进“法律七进”工作责任书》，要求每年组织1000支法律服务小分队深入1万个行政村（社区）开展法律服务、法律援助、法制宣传，每个小分队每年集中开展活动不少于2次；在现有律师担任企业法律顾问1.5万家的基础上，力争实现年均增长20%。
创建藏传佛教文明和谐寺庙
2013年12月9日，四川省藏传佛教寺庙管理长效机制建设暨文明和谐寺庙创建活动表彰会召开。会议表彰了95座文明和谐寺庙，1000名创建文明和谐寺庙先进个人和15个先进佛协。
其中，甘孜有4座寺庙获得省级“文明和谐寺庙”称号，35名僧人获得“先进个人”称号。一直以来，甘孜积极投身寺庙依法管理制度创新、长效机制建设、和谐寺庙创建活动，在促进社会和谐中发挥了积极作用。
去年，甘孜康定县开展400余次入寺宣讲活动，发放2000余份藏汉双语宣传手册，与200余僧尼交心谈心，解决寺庙僧尼困难问题近百件；建成1个寺庙书屋，发放26200册图书，103个书架、30个标牌。今年，甘孜康定县又将投入900余万元实施寺庙危房改造等各项工程。
“加快推进藏传佛教寺庙管理长效机制建设是坚决反对分裂渗透的现实需要，是宗教寺庙规范管理的迫切需求，是强化政府依法管理的重要举措。”甘孜州委书记胡昌升说。
为进一步推动全区安全生产基层基础建设，提高全员安全意识和防范能力，最大限度地降低和减少各类事故与人员伤害，根据《市政府关于在全市开展创建安全街镇工作的意见》要求，结合我区安全生产实际，区政府决定在全区开展安全街道创建工作。现将有关事项通知如下：
一、指导思想
深入贯彻落实科学发展观，坚持“以人为本，安全发展”理念和“安全第一，预防为主，综合治理”方针，充分运用政府、社会的整体合力，切实加强安全基层基础建设，以创建“市安全街镇”和争创“全国安全社区”为载体，深入开展全方位、多角度、多层次的安全建设活动，广泛宣传安全社区理念，积极推进安全街道创建工作，形成全民关注安全、全员参与安全的良好氛围，预防和减少辖区内各类伤害，共享健康和安全，创建安全、和谐的生产、生活环境。
二、工作目标
按照国家安监总局《安全社区建设基本要求》及其评定管理办法，从2011年7月开始，利用两年左右的时间，力争全区所有街道全部达到《市安全街镇创建评定标准》(见附件1)合格要求，其中60%以上街道要达到“市安全街镇”优秀标准，并推荐1个创建工作突出的街道申报“全国安全社区”。
三、组织领导
成立由区政府区长、区安委会主任同志任组长，区政府副区长、区安委会副主任同志任副组长，公安分局、区发改局、区住建局(房产局)、区民政局、质监分局、区环保局、区人社局、区卫生局、交警六大队、公安消防大队等单位负责人为成员的区创建安全街道工作领导小组。全区创建安全街道具体组织协调、指导和日常工作由区安委办负责。各街道要成立由主要领导任组长的创建安全街道工作领导小组，建立向基层社区延伸的创建安全街道领导组织网络，发动辖区内的各类组织、单位和居民共同参与创建安全街道活动。
四、实施步骤
创建安全街道工作分四个阶段实施：
(一)启动试点阶段(2011年7月—9月)。区安委办全面开展调查摸底工作，掌握全区街道安全基本情况，制定下发创建安全街道工作的实施方案。挑选安全硬件基础较好，软件台账基本健全的街道作为全区试点单位，适时召开区相关部门、街道、基层社区和辖区单位负责人参加的创建安全街道工作动员会议，对各级相关人员进行全面的宣传动员，促进试点街道尽快进入实质性启动阶段，按照《市安全街镇创建评定标准》，狠抓各项工作的落实，确保试点任务的圆满完成。
(二)实施推广阶段(2011年10月—2012年3月)。各街道要切实加强组织领导，认真研究制定创建目标任务的分解方案，建立健全逐级工作责任制，一级抓一级，层层抓落实，确保工作成效。各街道要重点组织全员参与宣传教育培训，开展事故与伤害风险辨识评估及其预防、事故应急预案演练，建立完善各类创建档案，落实建设资金，有针对性地策划和实施安全促进等标准项目。区安委办将通过组织开展创建安全街道座谈会、外出学习考察及交叉互学活动，努力推动和促进安全街道创建工作的有效开展。
(三)完成提高阶段(2012年4月—7月)。在认真小结前两个阶段工作的基础上，进一步巩固创建成果，固强补弱。针对安全基础条件相对较弱的街道，区安委办进行重点帮扶和攻坚克难。相关街道要加强创建组织力度，加大经费投入，努力改善街道安全基础设施，适当调配业务能力较强的专业人员充实到街道安全工作战线，保证创建工作合格。全区要力争4个街道达到“市安全街镇”优秀标准。同时，组织已经完成创建任务的街道，进一步完善工作，进行优化提高。
(四)评定挂牌阶段(2012年8月—12月)。安全街道创建工作由区安委办进行初评，由市安委办按照《市安全街镇创建评定标准》，组织复查评定，并发放“市合格安全街镇”和“市优秀安全街镇”牌匾。同时，对创建工作成效突出的街道，推荐申报“国家安全社区”。2012年12月全市将对安全街镇创建工作进行总结评比。
五、工作要求
(一)提高认识，精心组织。推动安全街道建设是提高全员安全意识和防范能力、提升街道安全管理水平，最大限度地减少事故和伤害的重要举措，是落实“双基”工作的重要内容，是实现社会安全稳定、和谐发展的重要途径。各街道要结合社会治安综合治理和平安建设工作及公安“社区六进”等活动，充分认识创建安全街道的重要意义，切实把安全街道创建工作列入议事日程，认真研究，精心组织，周密部署，将这一惠及人民群众生命财产与健康的基础工程抓好、抓实、抓出成效。
今天召开的全县基妇工作会议是全县卫生工作会议后一次工作落实会议，刚才二位局长分别就基层卫生和妇幼保健工作作了简要的回顾，对今年的工作进行具体部署，目标明确，措施扎实，关键在于落实，下面就会议再几点意见。
一、充分认识基妇工作的重要性，进一步增强做好基妇工作的责任感和紧迫感
近年来，党和国家已将解决民生问题摆上非常突出的位置，特别是去年党的十七大胜利召开，解决民生问题，更是倍受社会关注，十七大明确“大力发展社区卫生服务”、“加强妇幼保健工作”，努力使全体人民“病有所医”、给我们卫生事业带来新的机遇、新的要求和新的挑战。
1、社区卫生服务是卫生服务体系的重要基础。
党的十七大报告中把“人人享有基本医疗卫生服务”确立为全面建设小康社会的新要求之一，要求“加快农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设”，作为基层卫生工作的发展方向，是落实党和国家解决“病有所医”问题的具体措施。大力发展社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础，建立以社区卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理，协作密切的卫生服务体系，对于坚持预防为主、防治结合、优化卫生服务结构、方便群众就医，更好地满足群众的基本卫生服务需求，做到小病在基层社区，建立新型的医患关系，具有重要意义。今年省政府已明确将支持经济薄弱地区完成300个乡镇卫生院和3000个村卫生室的改造任务，大幅度增加基层卫生事业的投入，是落实十七大会议精神，加快城乡卫生机构建设，改善服务条件，提升医疗服务水平的具体措施。我们要紧抓机遇，深刻领会发展社区卫生服务的重要意义，切实加大工作力度，紧密结合实际，努力推动我县基层卫生工作又好又快地发展。
2、妇幼卫生水平是衡量社会文明进步和卫生事业发展的重要标志。
妇女儿童占我国总人口的三分之二，妇女儿童的健康关系到每个家庭的幸福和安宁，关系到社会的稳定和经济的发展，关系到民族素质的提高，是民族兴盛的基础，孕产妇、婴幼儿死亡率、出生人口素质历来是衡量一个国家和地区经济，社会事业发展的主要指标，对此，党和国家历来十分重视妇女儿童的健康，颁布了《母婴保健法》，为了促进妇女儿童的健康，国家根据社会经济发展的水平，了妇女儿童五年发展纲要。加强妇幼卫生工作，对于提高全民族健康素质，促进经济发展和构建和谐社会具有重要意义。同时切实做好妇幼保健工作对于我们深化社区卫生服务内涵建设，转变服务模式都具有十分重要的促进作用，作为医务工作者一定要充分认识妇幼保健工作的重要性和必要性，增强责任意识，转变观念，转变职能，依法执业，有力推动妇幼保健工作健康持续发展。
3、积极应对我县基妇事业发展过程中的问题。
对照新时期卫生事业发展的要求，结合我县经济社会发展总体水平，我县基层卫生与妇幼卫生事业发展也面临着许多制约因素，由于经费投入不足，领导重视不够，妇幼队伍不稳等问题导致农村卫生机构服务能力不强，基础设施建设差距较大，妇幼卫生不能适应形势发展的要求，面对存在的问题我们不能裹足不前，必须充分认清形势，把握机遇，迎难而上，重点突破，推进我县基层卫生与妇幼保健工作向前发展。
二、突出重点，扎实工作，全面提高基妇工作水平
基妇工作是社会性工作与小康指标息息相关，这项工作在我县底子薄，任务重，需要我们花大力气，下大功夫，突出重点，攻克难点，扎实工作，采取扎实有效措施，全面推进。
1、以机构达标建设为重点，完善农村卫生服务体系。
农村社区卫生服务是为农村居民提供基本医疗卫生服务的基础和前提，也是卫生事业发展的基本保障，我们要抓住省对经济薄弱地区乡镇卫生院和卫生室基础建设扶持的机遇，加快乡、村卫生服务体系建设。一是完善农村社区卫生服务体系建设。要严格按照《响水县农村社区卫生服务设置规划》，整合资源，合理布局，整体推进、分步实施，落实好每个建制乡镇由政府举办和建设一所农村社区卫生服务中心和每个行政村建好一个社区卫生服务站的要求，实行一体化管理，优化卫生资源的配置，进一步健全卫生服务网络，使农村居民小病不出村。二是要加强乡村卫生机构建设。要严格按照《江苏省农村社区卫生服务中心、站设置标准》，全面改造乡镇卫生院，要加强与乡镇政府和村委会沟通协调，切实解决好卫生室的业务用房，兴建的要积极争取地基，尽快落实好建设资金，按照省卫生厅统一图纸，加快建设进度，力争10月底前落实建设的村(居)全部到位，最大限度的争取省级补助和县财政的奖励，全面改善乡村卫生机构基础设施条件。三是要加快乡村医疗机构的转型力度，各乡镇要尽快确定今年转型的卫生室，合理调整布局，各乡镇的服务站建站率需达到70%以上。
2、以深化内涵为重点，提高农村社区卫生服务水平。
社区卫生服务工作能不能受到群众的欢迎，关键取决于服务质量和服务水平。我们要不断深化社区卫生服务内涵，用好政府的补助，切切实实为老百姓提供较高水平的社区卫生服务，让老百姓切实感受到社区卫生服务的益处。一是完善服务功能。“六位一体”综合服务和主动上门的服务模式，是社区卫生服务的基本特征，要正确把握这一定位，本着缺什么补什么，什么薄弱加强什么，全面开展预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗和康复等综合。二是加强人才队伍建设。在继续加强在岗人员转岗培训的同时，重点加强社区卫生服务机构管理人员的培训，通过培训，更新理念，理清工作思路，转变工作组织方式，按照社区卫生服务的工作规律开展工作。卫生局将组织医院、疾病预防和妇幼保健机构的工作人员下沉到社区卫生服务机构工作，实施技术指导，充实技术力量，提高社区卫生服务水平。三是不断改进服务方式。要全面推行团队服务和责任医生制度，为居民建立家庭健康档案，建立农村居民健康信息管理系统，对居民健康实施网格化管理。要做好各乡镇所在地的老干部、外来投资商等重点人群的健康合同服务，通过以点带面，逐步推进健康合同服务，提高整体服务水平。
三、以控降孕产妇死亡率为核心，全力提高妇幼保健工作水平
今年，市了“以县为单位，孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别控制在12/10万和8‰以内”的目标，而我县2007年孕产妇死亡率为20/10万，婴幼儿死亡率为7.66‰”，面对新的更高要求，我们必须切实抓好以下几个重点：一是以孕产妇、儿童保健为重点，提高妇幼保健水平。我们要认真贯彻落实“一法两纲”和“三网监测”的相关工作，严格按照《响水县妇幼保健工作规范》的要求，紧紧抓住孕期保健这一关键环节，开展主动服务，使两个系统管理真正实现管理制度化，运作规范化，真正实现两个系统管理率达90%的目标。二是全面开展新生儿“三病”筛查。新生儿疾病筛查是《母婴保健法》赋予我们的重要职责，这项工作虽然取得了一定的成绩，但距市下达的90%的目标还有较大的差距。对此我们要高度重视，要转变观念，增强服务意识，要通过热心宣传，真情服务，使孕产妇及家属能够支持筛查，配合筛查，主动要求筛查，确保新儿疾病筛查率达90%，今年将在全县范围内再增加新生儿听力筛查，希望各单位积极支持，积极主动配合，不讲难字，只要做字，努力实现听力筛查率达90%。三是要依法加强母婴保健技术服务机构、人员、项目的准入管理，开展综合执法检查，坚决打击非法接产，确保母婴保健专项技术服务机构和人员持证率均达到100%。严格按照省人大常委会《关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的决定》，高度重视“两禁止”专项治理工作，坚持纠正违法执业行业；四是要加强妇幼保健服务体系建设。以爱婴医院复评为抓手，进一步加强合格产科建设，规范服务流程、提高服务能力、改善硬件设施，提高服务水平。今年都要精心组织，全务冲刺，确保通过产科合格率达100%，凡应建产科不能达标的一律取消接产资格，人员实行分流，切实保障母婴安全。五是要加强对死亡孕产妇死因的分析，做到原因不清不放过，教训不吸取不放过，责任追究不到位不放过，确保孕产妇死亡率和婴儿死亡率控制在省定目标之内。
四、强化领导，狠抓落实，确保各项目标任务的圆满完成
1、强化领导，精心组织。各单位要充分认识卫生工作在构建和谐社会中的重要意义，切实加强对基层卫生与妇幼保健工作的组织领导，主要负责人要亲自抓，负总责，要切实保证村卫生机构和妇幼保健工作的必备设施的及时到位，分管负责人是直接责任人，认真负责基层卫生与妇幼保健工作的落实，妇产科主任是具体负责人，要认真履行职责，以孕期建卡为抓手，扎实做好本乡镇母婴保健工作，妇儿保专职人员要主动深入村组，及时掌握本村的孕产妇数，做到底数清，情况明，定期组织孕期卫生宣教，积极动员建卡。要结合地方实际，按照“薄弱环节抓突破，不出事；常规工作抓规范，出经验；重点工作抓标志，出硕果”的工作思路，认真制定工作方案，落实目标责任制，定期会办研究，强化督导推进，确保年度目标的圆满完成。
2、加强学习，提高水平。基层卫生与妇幼保健工作政策性强，从事这项具体工作的同志，特别是领导干部要做到“四多”，“三不”。即多看、多听、多记、多想，不讲俗话、不讲套话、不讲外行话。“多看”就是要加强政策理论的学习和先进典型学习，“多记”就是要勤于记录，“多听”就是要注意听上级部门的工作要求和外地先进经验，“多想”就是要看到的、听到的、记到的与自己的工作相结合，为我所用，不断提高自己的政策理论水平和决策能力，要想做事、会干事，不出事，要多问为什么，多想怎么办，只有这样才能做到心中有数，路数清楚，领导有力，工作指导到位，不断开创工作新局面。
十八届三中全会《决定》明确提出创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求从社会管理转向社会治理是我国社会管理从理念到体制的创新，是适应新形势下我国社会结构和社会组织形式发生深刻变动、社会管理环境发生深刻变化的需要，说明我们党对社会发展和社会建设规律的认识和把握有了一个新飞跃。
一、创新社会治理体系的重要意义
1.创新社会治理体系，是维护社会和谐稳定的根本途径。我国正处于经济转轨、社会转型期，经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，这些既给经济社会发展进步带来了巨大活力，也使社会管理面临许多新情况新问题。在新形势、新特点面前，我们原有的社会管理体制机制和方式方法，已经不能完全适应新时期经济社会发展的需要。这就要求我们必须深入研究现阶段社会建设的客观规律，创新社会治理的思路和方法，提高社会治理的效能和水平，并且要采取切实可行的措施，及时发现和解决现实中存在的突出问题，从而有力地维护社会和谐稳定。
2.创新社会治理体系，是提升社会治理水平的必然选择。社会建设水平的高低、社会管理能力的强弱，是衡量和检验执政能力、执政水平的一个重要标志。应当看到，随着经济社会加快发展和改革开放的不断深入，经济结构、社会结构、组织结构、人员结构都在发生深刻变化，原有的社会管理体制和管理模式有些已不适应、不符合时展的需要，人民群众以及不同的社会群体对社会管理和服务的需求越来越多元化，而现阶段社会管理又面临着许多新矛盾和新问题，从源头上如何解决好一些地区和部门出现的管理分散、多头管而又不管、管不好、社会管理工作中存在的缺位、不到位以及社会管理现有的资源和力量整合等问题。这些都需要在加强社会建设、推进社会治理创新的实践中认真改进和完善。
创新社会治理体系，是满足人民群众期待的重要举措。创新社会治理，是回应和满足人民群众新要求新期待的一项重要举措。社会治理与人民群众生活密切相关，直接关乎服务民众、改善民生、促进民和、维护民利、保障民安的重大责任。随着经济社会发展，人民群众越来越期待社会和谐、社区平安、民生改善。社会治理创新，就是要使人民群众安居乐业，让人民群众通过高效、有序的社会管理，感受到社会的和谐稳定和文明进步。
二、创新社会治理面临的问题
1.人民内部矛盾易发多发。一方面，矛盾主要集中在农村土地征收征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉等领域，因劳资纠纷、医患纠纷、环境污染、非法集资、股市房市投资受损等引发的矛盾明显增多。另一方面，矛盾涉及各行业各阶层，既有农民、城镇居民、职工、离退休人员、个体工商业者、学生，也有军队退役人员、原民办教师、老村干部、老知青等特定人群。
2.从社会层面看，改革开放以来的最大变化是，计划经济时期，我国实行以“单位制”和城市街居、农村社队相结合的基层社会管理模式，党和政府主要通过单位、街居、社队联系群众、整合社会利益、调节社会矛盾。现在，机关和企事业单位等承担的社会管理职能大部分已经剥离出去，越来越多的人由“单位人”变成“社会人”。非公有制经济组织、社会组织快速发展，城乡流动人口大量增加，新的社会阶层不断出现，导致城乡结构、就业结构、人口结构、居住结构等发生重大变化。
3.从思想文化层面看，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加。一方面，人们的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强。另一方面，部分社会成员思想道德失范，有些人世界观、人生观、价值观发生扭曲。
4.从工作层面看，一些部门和地方经济建设一手硬、社会管理一手软问题仍然不同程度存在，面对新情况，过去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已经难以完全适应。
三、如何深化改革创新社会治理
首先，要改进社会治理方式。要基于对政府与社会、政府与市场的关系的科学认识，对传统社会管理方式实行重大变革，实现社会治理方式的转变。按照《决定》要求，要坚持系统治理，使治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变；要坚持依法治理，使治理方式从管控规制向法制保障转变；要坚持综合治理，使治理手段从单一手段向多种手段综合运用转变；要坚持源头治理，使治理重心从事后处置向源头治理转变。
关键词：京津冀；文化养老；老年人；公共文化服务体系
近年来，人口老龄化进程加快，老年人口规模不断扩大。老年人的生存状况和精神面貌直接影响到社会文明程度的提高和社会的稳定发展。搞好老年人的文化建设，为其提供全方位的以丰富精神文化生活为支撑的文化养老服务，实现“老有所乐、老有所学、老有所为”，是整体文化建设的重要组成部分，也是公共文化服务所涵盖的重大社会现实与问题。本研究从文化养老视角出发，探讨构建京津冀区域老年公共文化服务体系的重要性及相关策略，对京津冀积极应对人口老龄化，推进发展文化养老事业，丰富老年人的精神文化生活，切实保障老年人的文化权益具有重要意义。
1国内外研究现况
西方国家对公共文化服务的研究涉及政策法规、主要模式、治理机制及绩效评估方法等多方面，公共文化服务体系相对完善，国民素质及人们生活的幸福指数普遍较高。我国关于公共文化服务体系的研究始于2005年，党的十六届五中全会首次提出建设公共文化服务体系战略目标。近年来，国内学界对于公共文化服务的诸多理论和实践进行了探索，相关研究主要集中在公共文化服务及体系的内涵界定、供给主体定位、经验模式、绩效评估以及省市、农村、民族地区等公共文化建设方面，但在理论与实践的联系上仍显不足，且在我国步入老龄化社会的同时，针对老年人特殊群体的公共文化服务体系建设的研究尚罕见报道。特别是从文化养老视角探讨京津冀区域公共文化服务体系协同构建的研究目前尚未见有文献报道。
2京津冀老年公共文化服务体系建设的重要意义
当今，京津冀协同发展已成为国家的发展战略之一。京津冀区域人口老龄化压力和养老问题的日益凸显对三地的协同发展是一个严峻的挑战。关于京津冀协同发展方面的报告多次指出京津冀要实现协同发展，打造面向未来的首都经济圈、需要推动区域发展的创新，需要探索城市布局、发展开发区，寻找生态文明建设的途径、需要协调人口经济环境，保障京津冀地区优势互补［1］。在此大背景下，构建老年公共文化服务体系，充分发挥公共文化服务在社会养老服务中的作用，对京津冀区域协同构建与发展和谐的文化养老环境，积极应对京津冀人口老龄化问题，解决三地养老供需矛盾，丰富老年人的精神文化生活，提高老年人的生活质量，实现老有颐养，进而推动京津冀区域养老及文化服务事业的健康协同发展，完善文化体制和文化养老服务体系建设具有重要的现实意义。
3完善京津冀老年公共文化服务体系的对策建议
京津冀协同构建中对老年人精神文化需求的关注普遍较少。京津冀三地养老相关扶持政策尚未实现统一，三地经济发展不平衡，公共文化资源配置不均等，现有文化养老服务专业化水平较低都是阻碍京津冀区域文化养老服务协同发展的重要因素。通过完善京津冀公共文化服务体系建设来保障三地老年人的精神文化满意度和幸福感，需要考虑到老年人群体的特殊性，需要政府、社会组织、社区和老年人自身的共同努力。
3．1增强对老年群体公共文化服务体系建设重要性的认识
近年来，文化部已将老年群体作为公共文化的重点服务对象，将老年文化建设作为推进公共文化服务均等化的重要抓手，采取有效措施不断提高针对老年人的公共文化服务水平［2］。人口老龄化问题日渐突出的京津冀区域，要实现环首都经济的协同快速发展，更应注重搞好老年人的文化建设，提高老年人精神心理健康。充分发挥京津冀三地特色与优势，寻找关联性与互补性，加强地域间、部门间的协调配合，完善老年群体公共文化服务体系建设。
3．2制定必要的文化发展规划和监督机制
制定京津冀区域老年文化发展规划和监督机制，完善老年公共文化服务体制机制是推进三地老年公共文化服务体系建设的重要保障。要把加强公共文化服务体系建设，共同缔造文化养老环境列入政府的发展规划［3］。同时，要切实保障老年人的文化权益，使文化养老工作能够顺利开展，还迫切需要制定相关的法律法规，有效保证公共文化服务在文化养老中所能发挥的重要作用。
3．3加强政策支持与资金投入
老年公共文化服务的顺利持续开展，需要政府各部门和社会组织提供相关的支持和资金投入。政府应加大对老年公共文化服务及相关文化建设的政策倾斜和资金投入力度，设立老年群体公共文化服务体系建设的专项资金，同时，广泛征集社会力量参与到老年公共文化服务工作当中，鼓励社会公益投资和募捐活动，以提供充足的经费保障。
3．4加强对专业服务人员的培养，提升整体服务水平
目前，我国从事公共文化服务的专业人员存在一定的缺口，能够为老年人提供相关健康咨询、技术指导、文化教育和服务的专业人才更是捉襟见肘。加强对专业服务人员的培养，对公共文化从业人员进行资格认证和规范化管理，提高现有文化从业人员的基本素养，更好的为老年人提供高效、专业、均等的服务。
3．5完善老年文化基础设施建设，创设文化养老环境和氛围
从硬件和软件两方面完善老年公共文化基础设施建设，加强社区文化活动中心、老年人活动站、健身广场等公共文化设施建设，并完善相应设施配置。同时，努力建设覆盖范围广、功能健全、实用高效的区域公共文化网络平台，实现京津冀区域公共文化资源共建共享，为三地老年人提供更丰富的文化信息资源，创设和谐的文化养老环境。
3．6开展形式多样的老年文体活动，支持和鼓励老年人
“老有所为”以基层社区为单位，组织开展形式多样的老年文体活动，发展适合老年人的健身项目和娱乐活动。如，健身队、台球队、门球队、柔力球队、京剧票友团等老年人娱乐活动。还可开展诗文创作、琴棋书画、文艺演出比赛、体育竞赛、文体旅游等文体活动。使老年人不仅在比赛和活动中取长补短，切磋技艺，而且在其中找回快乐，找到自信，收获友谊。
4结束语
在京津冀一体化背景下，大力推进老年公共文化服务的发展已成为必然趋势。以京津冀老年公共文化服务建设统一规划管理为导向，在老年公共文化服务建设中三地应不断探索、大胆尝试，提高老年公共文化服务效能，推进京津冀区域老年公共文化服务体系建设一体化的建设与发展。
［参考文献］
［1］赵培培．京津冀一体化背景下养老服务业协同发展研究［D］．保定：河北大学，2015．
［2］文轩．文化部：大力提升老年公共文化服务水平［N］．中国老年报，2014－08－27（001）．
一、政府在提升基本公共服务能力与改进服务方式上取得一定的成效
政府以人为本、执政为民的理念得到加强，把着力改善民生放到了更加突出的位置。目前，江苏已初步形成终身教育、就业服务、社会保障、基本医药卫生、住房保障、养老服务“六大体系”，覆盖民生各个方面。2012年，全省小学学龄儿童净入学率达100%，基本普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达47.1%。全年城镇新增就业131.9万人左右，期末城镇登记失业率控制在3.14%以内，低于全国平均水平0.96个百分点。主要参保险种参保率稳定在95%以上，城乡居保和城镇居民医保参保基本实现全覆盖，被征地农民参加社会保障覆盖率为99.8%。万人拥有病床数超过42张。全省73个独立保障的市、县（区）廉租房和经济适用房制度覆盖率已达100%，住房保障制度已覆盖至15%的城镇家庭。2012年上半年，卫生部、财政部联合对各省（区、市）开展了2011年度国家基本公共卫生服务项目考核，江苏省位居项目考核第一名。
政府职能转变取得新进展，社会管理得到加强，更加注重基本公共服务。全省所有行政村全部配备了专人负责的人力资源社会保障服务平台，在全国率先开通“江苏就业e图”，基本建成覆盖城乡、五级贯通、直达到村的“15分钟公共就业服务网”，为城乡劳动者提供了更加优质、高效、便捷的就业服务。通过政府购买公益性岗位等方式充实基层平台工作队伍，2012年底全省基层平台配备专职协理员2.32万名，目前基层工作人员持证上岗率达70%。目前省级异地就医平台与13个省辖市市区实现联网实时结算，13个省辖市全部合并实施城乡居民养老保险制度，全面推进医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹，13个省辖市初步实现医疗、工伤保险市级统筹和失业保险市区统筹。
各级政府大力推进政务公开，减少和规范行政审批，政府管理和服务方式不断创新。省地税、工商、建设、物价等部门在全省开通了“12366”地方征税收入咨询服务、“12315”工商管理服务、“12319”公共事业服务和“12358”价格举报专线电话。省人事厅专门印发了《政务公开手册》，涵盖《国家公务员考试录用》等77项政策规定，大大方便了百姓办事。一些基层政府通过制度创新推动资源优化配置，提高了公共服务和行政效能，如太仓市推行的“政社互动”模式，从基层组织和社会最基本单元做起，在理顺政社权责关系、探索“政社互动”到“三社联动”路径等方面都作了制度安排，村民自治实现了替民作主到让民作主的转变；宿迁市政府重视通过网络问政平台，畅通了民意正常表达渠道，提高了群众对政府工作的满意度。
二、政府在提供基本公共服务的能力与方式上仍然存在不足
一些地方政府职能缺位，基本公共服务供给不足。在实际工作中，一些地方政府抱着“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，结果反而进一步恶化了公共服务的公平性和可及性，加剧了上学难、看病难等社会问题。如宿迁地区于2002年左右开始的医院、学校大规模民营化“改制”，造成了该地区基层医疗、教育等公共服务供给严重不足。这在某种程度上也是由于社会力量参与不足所造成，长期以来个别相对落后地区公共服务由政府包办，提供主体和提供方式单一，政府公共财政不堪重负从而全面转向“市场化”，可见全面的“政府包办”与全面的“市场化”均不可取。即使在南京、无锡等公共服务较为完善的地区，一些基层公共服务也存在着供给不足的问题，如乡镇卫生院的人员编制不足就制约了基层医疗事业发展。
基层公共服务发展仍旧相对滞后。在基层特别是基层乡村，政府公共服务能力不足，方式不够多样。据调查显示，当前农民对健康教育、农业信息、文化娱乐、技术推广、劳动力就业与培训等在内的基本公共服务还不够满意。当前，江苏正处在从全面小康社会向基本实现现代化过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期，尤其是基层的公共服务需求，在规模、结构、层次和特征方面必然会发生深刻的变化，并呈现出高速增长、多样化和差异性的趋势。
个别部门职能交叉，公共服务的资源重置、效率低下。不同部门之间表面上看是“各抓共管”，实际上却经常在工作中各自为政，缺乏协调，容易导致公共服务效率的低下及公共服务资源的重置，造成有限资源的不必要浪费。以大病保险和大病救助管理体制为例，目前大多由卫生部门和民政部门分别管理，实行两套经办机构、两套人马、两套信息管理系统，是公共资源重置的典型表现。由于部门间人为分割公共服务对象，“作坊式”的操作导致统筹范围偏小、服务层级偏低，可能影响某些公共服务的可持续性。
现行财政转移支付结构不够合理，地方政府促进基本公共服务的财权与事权不匹配。多年来的专项财政转移支付对于增强宏观控制、促进区域均等化方面发挥了积极作用。但是，由于缺乏规范的设计程序和统一政策，导致分配过程不够透明，助长了讨价还价等不良风气；很多专款明确需要地方提供配套资金，这就使财政困难地区很难争取到专项拨款，背离了均等化目标；由于专项资金规模偏大，相应的监督制约机制和项目考核指标没有建立，导致资金挪用现象时有发生，专项转移支付的政策目标难以达到。但从另一个层面看，针对区域的财政转移支付也不合理，尤其是在人口流动的情况下，从苏北地区流动出来的人口并未享受到针对该区域转移支付而来的财政补助，而苏南地区又不得不再次为他们提供必需的公共服务（尤其是义务教育）。主要原因在于财权与事权尚未很好匹配。如中央与省对无锡预算内财力的集中力度达到60%以上，但从事权来看，无论住房保障、医疗、教育等公共事务支出，还是基础设施、环境治理等都要地方自行承担，国家政策上对各地实际情况的差异和承受能力的不同考虑不足。
提供公共服务的社会组织发育不健全。国际经验表明，社会组织在促进就业、参与社会管理、提供公共服务等方面发挥着重要作用。但有的地方和部门对社会组织发展的重要意义和发展趋势认识不够，特别是个别地区仍将工作重点放在招商引资等经济发展方面，从而轻视甚至排斥社会组织发展，对于社会组织在税收优惠、财政支持、人才队伍、社会保险、承接政府职能转移等方面缺乏明确政策规定。此外，在全国范围内，社会组织管理相关法律体系相对滞后，社会组织监管体制仍需进一步完善。
三、改进政府基本公共服务的基本思路与政策建议
江苏改进政府基本公共服务必须构建良好的制度环境、高效的公共财政体制、完善的公共服务的市场机制等。可着重从以下几点入手：
明确政府提供基本公共服务的范围。总理在十二届人大一次会议举行的记者会上提出，新一轮改革方案核心是转变政府职能，厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。政府通过职能转变和政策引导，注重激发社会活力，充分挖掘政府自身资源的潜能，带动社会资源共同参与，构建多层次、多样化的公共服务供给体系。但必须明确的是，政府作为基本公共服务提供主体和责任主体不可改变。浙江、广东都曾出台有关基本公共服务体系的规划、意见或改革方案，从而确定了政府在公共服务方面的责任与范畴，因此，建议江苏制定类似的发展规划和具体标准。当前江苏发展的重点仍将集中于社会保障、劳动就业、基础教育、公共卫生、公共住房等方面。江苏应从基本省情出发，根据公共需求和经济社会发展水平，研究制定和完善基本公共服务领域的公共服务标准，如城乡公共设施建设标准、公共安全标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共住房标准等，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。在此基础上，应研究制定基本公共服务发展的专项战略规划（如2014年到2020年），并逐年推出年度行动计划，从短期、中期、长期三个阶段明确全省推进基本公共服务发展的阶段、进度和目标。
着重推进基本公共服务向基层倾斜。加强基层公共服务机构建设，要从基层和面向居民出发，不搞上下一般粗的管理体制机制。针对基层政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要进一步调整和完善政府职能。要着力促进公共资源向基层延伸，推动优质公共资源城乡均衡分布。提高基层政府提供公共服务的能力，必须解决地方财力不足问题。县市政府应在这方面加大投入，确保基层人员的工资和奖金能够反映出他们的地位和价值。在当前推进城乡公共服务一体化的重点上，要对农村的公共服务供给进行全新的考虑和制度设计。一要建立新型的农村公共服务供给体制。建立适合农民的现代养老保障制度、医疗保障制度、农产品保险制度、现代农业服务体系、农民专业培训制度，等等。二要明确农民公共服务的先后次序。农民的公共服务需求集中于提高收入、提高土地征用补偿标准、金融支持、医疗保障、养老保障需要、发展教育、垃圾处理等。可见，为农业生产提供实用信息，避免强制征地、拆迁，提供金融支持，建立医疗、养老保障，提供优质教育是当前农村公共服务的重点。三要重点建设好乡镇卫生院和村卫生所。乡镇卫生院和村卫生所是农村重要的、不可缺少的医疗服务设施，是标准的公共物品，不能市场化，更不能私有化。建设好乡镇卫生院和村卫生所是政府的职责。四要重视农村新型社区建设。江苏在“三集中”的过程中形成了许多由征地拆迁而形成的既非标准意义上的城镇也非原来乡村的新式“社区”、“新村”，未来此类新型社区可能是农村最具代表性的居住形式。应当对这类新型社区的建设、公共物品的提供、基层社会的管理进行全新的制度设计。这类新型社区的公共服务做好了，将解决多数农民的公共服务问题。
吸纳社会力量参与公共服务。政府在提供基本公共服务中的主导地位，不等同于由政府完全包办。政府应在公共服务的部分环节和领域策略性退出，将主要职能集中在政策制定、服务购买和服务监督上，切实提升财政资金的宏观配置效率。应注重通过创新机制，调动社会力量参与公共服务和社会管理的积极性，善于综合运用行政手段和市场工具，不断释放行政资源配置的“制度红利”，最大限度地改善社会福利水平。对于公益性较强的非基础性公共服务，除目前必须由政府直接投资举办外，可以通过向社会投资者公开招标项目法人，通过财政补贴、PPP模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量举办。对于公益性较弱，以经营性为主要特征的非基本公共服务，要在政府统筹规划、宏观调控下由社会组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。如在养老服务方式上，可考虑借鉴苏州、无锡等地“虚拟养老院”之类的民办非营利性组织并加以推广，在推动家庭养老的产业化发展过程中，还可以通过对部分困难群体的转移支付来实现市场化与公益性的有效结合。
发挥社会中介组织的作用。以理顺政府与社会中介组织的关系为重点，推进社会中介组织管理制度改革，从制度上保证社会中介组织在公共服务方面的独立性，以便社会中介组织能够以自身的名义、根据法律规范承担相应的法律责任，履行公共服务的职责。要重点培育和扶持行业协会、公益慈善组织、农村专业经济协会、社区社会组织。同时，加快社会中介组织的法制建设，尽快制订与出台地方性的中介组织法规或条例。规定中介活动、中介机构和中介人在社会生活中的地位和作用；界定中介机构与中介人的定义、性质、活动范围、注册条件或资格条件、相应程序、市场准入以及违法后的惩罚与禁入制度等；确定经济、科技、法律、文化等各类中介机构、中介人和中介活动的组织制度、行业规范和服务标准。
积极推进事业单位改革。创新公共服务供给机制，加快推进事业单位分类改革，降低基本公共服务成本，逐步变“以钱养人、养机构”为“以钱养事”，采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持事业单位发展，建立现代事业单位管理体制和运行机制。在此基础上，一些基层社会事业编制人员仍有待进一步充实，这应该是发展基层基本公共服务的重要人员保障。如公立幼儿园及基层乡镇卫生院的人员编制都需要充实提高，特别是只有统筹考虑乡村卫生所的人员编制及待遇，才能够初步缓解基层医疗服务供给不足的当下困境。当然，这也需要有效地控制事业编制人员中后勤保障人员的比例，从而更大程度地提高公共财政支持基本公共服务的效率。
改革与完善公共财政支付体系。加快完善公共财政体制，合理划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，加强规划、投入、监测及政策支持，推动形成基本公共服务体系有效运行的长效机制。在地区财政转移支付过程中，苏北地区仍需要进一步的省级财政支持，特别是基层医疗、教育等方面需要进一步加大投入。在区域性转移支付以外，公共财政扶持需进一步加强对个人或家庭扶持，进而减少各级中间机构的行政性截留或挪用。如由于人口流动问题，可考虑在省内统筹发放义务教育阶段的“教育券”，以减轻苏南发达地区人口流入地区的负担。对于困难条件的家庭养老，可由各级地方财政给特定困难个人或家庭发放适当的“养老券”，用以赞助购买一些由民办非营利性组织提供的养老服务。在一些基本公共服务提供方式上，需要逐步实现由直接全面负责到间接支付购买的重要转变。如在住房保障方面，把用于住房保障的财政资金用于通过收储市场闲置房源筹集公租房的办法，就是一条“多、快、好、省”的路子。
完善基本公共服务的绩效评估机制。国际经验表明，改进公共服务绩效的制度因素包括：分权和向下游政府转移基本公共服务责任；合理的人力资源管理；教育、卫生等部门扩大运作规模可以提高效率。从技术上来说，不断采集有关公共服务的财政支出效率信息也非常重要。绩效的设计是服务外包的核心，因为只有通过绩效才能对投入与产出的关系以及资金使用、规制管理等制定出明确的政策，来刺激基本公共服务的供给。一是绩效评估中的公平性，这是居民是否满意的核心。基本公共服务绩效评估的公平性和公正性表现在基本公共服务均等化程度上。二是要加强对公共服务供给效果的评估工作，进一步建立和完善专业评估机构，设计合理可行的评估指标，避免评估工作形式化和表面化，努力提高评估指标的系统性和科学性。政府要组织专家对现有的社会组织进行评估定级，按照相关规定，要求达到一定等级的社会组织才有资格承接政府的公共服务项目。
[关键词]乡村治理；制度权威；正式制度
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）03-0080-06
乡村治理是治理理论与乡村实际相结合、解决乡村问题的新模式。在当代乡村治理实践中，如何通过制度安排促成治理网络的一体化行动是特别值得关注的问题。由于当下乡村治理中存在的问题主要不是缺少制度规范，而更多是制度权威不强、制度效率较低、制度失灵频繁，所以在推进中国乡村治理机制转型的过程中，必须增强制度运作的有效性，重构制度权威。党的十八届三中全会提出到2020年要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，四中全会进一步提出了依法治国的制度安排，都凸显了乡村治理中制度权威建构的紧迫性和重要性。
制度权威是衡量制度发挥作用和有效性的重要标尺，表现为人们对制度的服从关系。乡村治理中的制度权威是指以正式制度规范作为乡村社会管理的基本准则，它包含两个方面的基本内涵：一是管理行为的基本准则，不是个体的或者少数人的意志，而是与现实发展要求相适应的制度规则，这些制度规则是人为制定的、组织和社会成员熟悉和知晓的正式规则，不是习俗、惯例等非正式的制度规范；二是管理行为的标准化、规范化和常态化，它能够使组织和社会成员理解、认可和认为合法。从这个界定可以看出，虽然制度分为正式制度与非正式制度，但本文所指的制度权威系以正式制度为基础。
一、乡村治理与制度权威的契合
乡村治理作为国家多层治理结构的有机组成部分，是在地方层次和制度上实现善治目标和可持续发展能力的改革过程。[1]而制度作为乡村治理的运作逻辑和规则体系，既要界定多元参与主体的权能边界，又要明确治理体系的根本价值。以此来建构多元行为主体的共同愿景，聚合人们的理性共识，进而保证治理体系的合法性和稳定性。
（一）乡村治理中制度权威建构的可能性
“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人利益行为”。[2]就其功能而言，制度本质上是一种规范，它在一定意义上约束着人们的行为；就其内容而言，制度本质上是一种关系，它表征着人们之间关系的某种结构性和秩序性。
治理的各种界定大多都涉及对制度及其权威的强调。比如全球治理委员会在其定义中强调，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我国学者俞可平认为，治理的基本内容是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[4]法国学者皮艾尔・卡蓝默提出了以制度伦理为正当性“内核”的合作关系原则，认为治理机制必须具有相应的理论规范或品质。[5]
治理概念中对制度的强调表明，制度是保障治理的基础性要素。公平、有效的治理必须以一个稳定、有序的制度框架为支撑，否则空谈治理将没有任何意义。[6]另一方面，治理作为改变传统社会管理体制、实现善治目标所采取的一种新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的认同和共识。这与制度权威的内在要求是完全一致的。正是在此意义上，治理结构可以被视为制度框架[7]，制度权威的建构被视为检视治理成功与否的重要标准。
理论层面的观察揭示了治理与制度权威的内在一致性。与此同时，乡村治理过程中的同构性也为制度权威的建构提供了可能。目前，虽然我国乡村发展形态各异、地方差异较大，但各地的乡村治理经历了大体相同的发展阶段、面临相似的发展问题、具有相似的发展要素、呈现出相似的利益结构。在顶层设计作为乡村治理发展的重要动力机制下，乡村治理中的同一性特点决定了其制度化发展的水平与大体进度，有助于“建立、维系或强化一个共享性制度权威”。[8]此外，对制度的尊重和服从也内在的包含了对体现为差异性的不同区域制度安排的服从关系。
（二）乡村治理中制度权威建构的必要性
制度既是多元行为主体进入治理的规则空间，也是治理行为的发生场域。制度权威在乡村治理中的作用，是要防止治理行为与公共利益的脱节和对立，从而避免社会冲突和治理困境。
1.制度权威是乡村治理的秩序化保障。社会公正、合理的前提在于所有社会成员独立于不同个体之外的、客观公正的标准――即制度，并赋予它权威。[9]在社会急剧变革的转型时期，面对复杂的利益纷争，乡村治理的内在秩序难以自觉生成，由外而内的制度权威就成为影响乡村治理变局的重要基石。首先，制度权威能够增强未来预期，消除人们的社会焦虑。在社会转型的大背景下，乡村成员的焦虑情绪更多来自于对未来不确定性的忧虑，这一忧虑情绪又会进一步导致人们之间的矛盾和冲突。制度权威的建构能够帮助社会成员消除远期无知、强化行为的稳定性和合法性。其次，制度权威能够最大可能地消除基层社会矛盾，保持社会稳定与发展。在传统的乡村治理模式下，基层社会矛盾往往表现为人与人之间的矛盾，从而导致了基层矛盾的多样性和复杂性。而制度能够提供独立于社会个体之外的客观标准，并通过聚合多元治理主体对未来共同愿景的展望和共同利益共识的达成，成为解决乡村社会问题的功能性资源基础。
2.制度权威有助于整合乡村治理的多元要素。在快速多变的后现代社会中，随着乡村成员权利意识的增强和资源配置的离散化倾向，其公共参与和利益博弈能力不断提高。承载着不同的利益诉求和行动目标，乡村治理中的多元主体极力挣脱传统的社会角色定位，形成利益纷争的各色场面，多元化的利益诉求隐含着乡村治理的诸多矛盾，由此，制度通过确定乡村利益的统一性和公共性规范着乡村成员追求自身利益的行为方式，从而维护乡村的稳定性和可治理性、另外，具有权威的制度体系是组织和动员多元力量有序参与乡村社会各方面建设的前提条件。乡村治理通过特定程序把个人偏好转化为社会决策，对于整合离散的乡村社会，输入现代性要素，并在此基础上建构新的治理秩序，有着重要意义。[10]
3.制度权威有助于乡村治理的可持续发展。制度权威的建构能够切实推进中央政府关于乡村改革的政策措施。中国的现实复杂性决定了改革走的是一条自上而下的路线，顶层设计是乡村改革的基本指导原则，保持与中央政府政策的一致性是保障总体改革顺利进行的基础。为此，遵循制度规则，严格程序，是稳步推进改革的基本前提。制度的广泛规束还有助于降低乡村治理中的交易成本和治理风险。交易成本存在于所有的治理转型中，但这个问题随着乡村治理中参与主体的规模增加、结构复杂和制衡机制的缺失而被放大和加剧了。制度设计通过规定有关行为规则和角色期待的治理框架，来渗透和连接乡村治理所覆盖的各个层次和不同角落，维系相应的治理机制。这种整合机制减缓了日益分化的社会对乡村治理的挑战，维护着乡村治理的内在结构，有助于其持续稳定的发展。
二、乡村治理中的制度权威缺失
“乡村社会的冲突问题，根源在于实际运行的一系列制度规则的缺陷，这些制度在构造基层政权的角色、权利义务及其和村民的社会关系方面，存在着内在的价值、目标和利益紧张。[11]应该承认，当下的乡村治理在很大程度上是农村旧的制度规范消解和新的制度规范重构的过程。但一直以来，中国乡村都是社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域，正式制度权威并没有真正地建立起来。目前，乡村治理中的制度权威存在以下问题：一是制度失灵，即现有的制度规范无法有效解决乡村治理中存在的问题；二是制度悬浮，即现有的制度规范未被有效地遵守和执行；三是制度权威碎片化，即不同来源、不同主体制定的制度规范彼此分割与独立，制度效果差异性较大；四是制度权威替代，表现为乡村治理中的非正式制度权威对正式制度权威的替代。
从一定程度上讲，制度权威是一个客体性概念，它取决于乡村治理的多元主体对制度合法性的认同，也取决于制度的性质、动员能力、执行条件等综合性条件。具体分析，乡村治理中制度权威无法有效建构的主要原因如下：
（一）制度权威与乡村治理之间的内在紧张
制度权威的核心目标是保证制度安排的有效实施，以相对稳定的运行规则和程序来应对乡村治理中的复杂性、降低治理成本。但从实际运作的角度来看，乡村治理往往以问题解决为中心，要求以更加灵活和弹性的制度框架来应对多元反复的利益博弈、对话与协商：事实上，乡村治理的评估标准更多关注具体问题解决的可行性、有效性，尤其是解决实际问题的能力：在这样运作逻辑下，制度的稳定性、封闭性特点与乡村治理所强调的适应性、灵活性无法有效兼容，形成二者之间的矛盾和紧张。
另一方面，制度权威是刚性的合法性象征，但是有效治理更强调合理性的调适。在现实的乡村治理中，制度的刚性程度越高，乡村治理的灵活性就会越少，其回应民众需求的有效治理程度就会越低，此时二者间的矛盾主要体现为制度权威约束下乡村治理的保守与呆板；而从有效治理的视角看，治理能力的增强意味着治理主体自由裁量权的增强，但由于治理的“灵活性”与治理过程中的制度“偏离”常常是同一现象的不同标签，在这个意义上，有效治理是以弱化权威体制的正式制度为代价的。[12]所以，无论是治理失效还是制度偏离，都会对制度权威的建构产生巨大的威胁。
（二）制度权威的碎片化
乡村治理中的制度权威碎片化是指由于权力分化、冲突缺乏协调和利益统一，导致制度相互分割、无法有效整合引发制度性的利益割裂，造成制度运行低效或目标偏离等低效治理现象。导致制度权威碎片化的原因有：
一是科层体制的影响。传统官僚体系是按照功能分化原则建立起来的，过于强调专业化分工及标准化工作流程。这不但造成了行政机关的本位主义，组织之间壁垒森严，而且由于缺乏利益协调与权责整合导致各行政部门出现条块分割和职能割裂。不同部门各有利益诉求，各有表达手段，围绕乡村治理出现众多的“文件打架”。另外，自上而下的制度贯彻也要要经过这些部门层层过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，制度不断变形。[13]
二是我国的改革属于渐进式改革，问题驱动的特点较强，缺乏整体性治理的思路。这在很大程度上导致制度回应的滞后性，制度设计目标各异、前后不一。另外，这种“临时性”与“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割与独立的制度结构，政治制度、经济制度和文化制度之间并没有实现无缝对接，城乡公共服务供给不均等，这在客观上导致了乡村社会的价值观念、伦理规范和利益取向的冲突，并进而导致乡村社会各主体选择行为的冲突，引发制度性的利益割裂。[15]
（三）正式制度与非正式制度缺乏相容性
按照诺斯的界定，非正式制度是在人们长期的社会交往中自发形成、并被人们无意识接受的行为规范，主要包括意识形态、价值观念、道德观念及风俗习惯等。[16]在我国传统的乡村社会文化生态中，个人权威以及各种习俗、惯例等非正式制度形式在社会管理中居于主导地位。新制度经济学认为，正式制度的权威依赖于它与非正式制度的兼容和协调程度。[17]但从我国乡村治理的制度环境来看，传统农业封闭保守的生产方式和家族伦理观念与正式制度权威所要求的产业化分工、开放经济以及建立在平等基础上的独立自觉意识之间存在着深刻的差距与矛盾。正式制度的运行机制与乡村治理的社会文化生态相互抵牾，导致正式制度无法通过嵌入非正式制度而发挥其积极作用，非正式制度也无法建立与正式制度的接续与转换，制度权威的建构受到很大限制。
需要注意的是，非正式制度并不都发挥积极的作用。其内含的价值标准和行为准则与正式制度相互冲突会阻碍人们对正式制度的认同，增加正式制度的运行成本，从而成为弱化正式制度权威和作用的重要因素。特别是在社会结构转型和体制转轨交叠的大背景下，经济利益的追逐放大了非正式制度的运作空间，而政府“正式权力的非正式运作”[18]则在舍弃正式制度权威的组织化资源的同时，将乡土游戏规则等非正式制度的运用进行了消极的扩散。
（四）乡镇政府的自利行为选择
在乡村治理的结构体系中，乡镇政府作为行政阶梯序列中的基层政权组织，既是国家形象的代表，也是民众利益的最直接反应者。这种双重角色要求在国家与社会之间构建起一套利益共享和责任互赖的制度联结体系：乡镇政府既要在科层组织体系中遵循制度规则以保障自上而下政策体系的严肃性和连续性，又要及时回应民众利益诉求、修改完善制度规则以获得更多民众的合法性支持。但是在实际的乡村治理体系中，乡镇政府基于理性自利人的角色发挥往往突破制度的限制与约束。特别是伴随着改革开放而来的行政权力下沉，乡镇政府不再只是科层体制末梢的政策贯彻者和执行者，而更多开始运用各种策略拓展自身的权力边界和利益空间。由于传统的科层组织制度是通过严密有序的制度贯彻建立和强化了对制度的认同，所以乡镇政府的自利角色调整使得制度对乡村社会的下渗失去了可以依托的载体，从而出现了制度权威弱化的现象。之后的税费改革在一定程度上限制了乡镇政府的权力运作空间，这虽然有助于其职能转变，但“被边缘化”的境遇也使其失去了回应民众利益诉求的动力和基础，制度供给链条在乡镇政府遇到梗阻。
乡镇政府的自利行为选择使其在实际运作过程中脱离制度的限制、独立于外在的社会需求，成为现有治理体系中的悬浮角色，既不是中央的基层政府，也不是当地人民的基层政府。[19]乡镇政府角色的破坏割裂了制度供给与制度贯彻的链条，被置换成破坏制度权威的一个负面标杆。
（五）制度环境的约束
制度权威有赖于民众的广泛认同和遵守。所以，各种制度安排只有与乡村民众的利益诉求相契合，才能植根于人们的日常生活和心理结构之中，才能被人们所接受和拥护。[20]但中国乡村是中国社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域，长期较为封闭的生产方式和交往形式，使社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常，对新情况、新问题熟视无睹，对新的制度规则缺乏研究、理解，在治理和被治理的过程中出现非规范。
伴随着改革开放和市场经济发展，乡村传统的生活节奏受到冲击，人们开始重新建构对利益的追求。于是，凡事必经过理性计算，利益成了衡量事物价值的主要尺度。人们开始关注制度、政策、政府行为对自己利益的影响，对无利于自己的制度规定不再积极响应，也不再被动、简单地服从政府的决定。需要注意的是，利益多元化导致利益边界的不确定，人们经常根据利益的游移而允许不同的规则在乡村中被转换运用。由于利益纷争的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度权威的形成、转换，所以周而复始的利益纷争无法建立制度并防止下一次制度失灵的发生。在这种治理背景下，漠视制度权威的投机行为强化了乡村民众的行动逻辑，很难推进制度进步或者推行一套不同以往的治理规则。
三、乡村治理中的制度权威重构
我国乡村治理中的制度权威重构，既要遵循制度权威建设的一般要求，又要从实际出发寻求制度权威建设的有效路径。
（一）制度权威重构的基本原则
当代地方治理发展的一个重要目标是形成开放、应对变化的治理制度和机制。[21]但是需要注意的是，乡村治理的权力中心转向法理化的基本制度安排，并不是意味着对乡村治理灵活性的否定和排斥，而是要将乡村治理问题纳入到法理化的制度框架之中，为日益增多的多元治理主体提供一种公平竞争、良性合作的新机制，防止和避免通过非制度化手段而获得公共权力与利益资源的行为。为实现此目标，未来乡村治理中重构制度权威需要遵循三个基本原则，即整体性原则、弹性原则和回应性原则。
所谓整体性原则，主要是指乡村治理的制度权威建构应该着眼于中国改革的全局和整体，通盘考虑治理体系和权力结构、不同政府层级和部门的职能分工与机构整合，在政治、经济、社会多个层面综合推进，避免乡村治理的单兵突进或者是乡村治理某个层面的孤立进行。也就是说，乡村治理是利益重新整合的过程，制度权威所涉及的运作环境、权责结构、组织机制等等必须相互配合，既要注重中国改革的实际，又要兼顾乡村的民情。
所谓弹性原则，是指制度权威建构要追求适应性和有效性来适应高度分化、复杂的乡村治理环境。具体说来，由于乡村治理环境变动不居，制度必须能够适应这一动态的变革过程，并在保持自身的开放性和适度刚性的基础上，根据权益诉求和政治生态的变化来进行动态的制度调整，以实现整个体系的适应性和稳定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化乡村治理各主体的行动逻辑，而是为其行动提供标准和框架。制度权威的逐渐强大并不意味着乡村治理模式的趋同性和人们行为的简单重复；恰恰相反，制度权威在保证乡村治理基本价值的基础上往往会塑造和延续村庄间的多元状况。
所谓回应性原则，是指制度设计必须能够积极敏感地回应乡村治理的社会需求、化解社会冲突，使制度成为乡村民众所共享的价值理念。在很大程度度上，依据制度所负载的权力资源来加强对乡村治理的约束，形成的只是被动的强制性服从意识。所以制度“回应于环境的变革，将新的外部需要和价值判断渗透、渗入内部，实现适应性的变革发展”[23]，既是制度能被乡村民众广泛认同并获得价值的基本前提，也是实现民众对制度认同从工具理性权威到价值理性权威转变的核心要素。
（二）制度权威重构的路径设计
治理与制度的同构性使得制度权威与乡村治理结构的再造密不可分。制度权威是是多次认同效果的积加，所以制度权威的重构需要多层面的努力。具体看来，制度权威建构需要从以下方面进行：
1.整合政府职能，完善制度设计。制度权威以权力结构关系为基础，并影响乡村治理的进展、为建构整体型乡村治理，需要在权力结构的两个方向进行整合：一是横向的公共管理职能整合，要破除权力和资源配置的碎片化，建构无缝隙的整体性政府。由于乡村治理面临的问题具有整体性特点，所以建立共识是各部门朝着整体目标协调一致行动的前提。应该围绕转变政府职能这个核心，着力理顺部门职责关系，从中央政府的层面上继续探索实行职能有机统一的大部门体制，逐步建立科学合理、协调统一、分工明确、覆盖全面的管理制度体系，为增强乡村治理的制度化转型奠定权威基础。二是纵向的制度体系整合。中国的同情和传统治理模式决定了贯彻落实好顶层设计是中国乡村改革的基本前提。所以，增强乡村治理的制度权威首先要在顶层设计方面形成卓有成效、高效严格的制度规范，保证乡村治理的全局性、战略性、根本性的正式制度优先，避免上有政策、下有对策的投机行为，同时也要关注配套制度的设计和创新，整合与完善乡村治理制度的中层设计和底层设计。[24]
2.增加制度供给，整合正式制度与非正式制度。制度权威的建构要求增加能有效满足民众需求的制度供给。但中国乡村经济社会的快速发展致使规则制定出现滞后性，即现在乡村治理一方面要“摸着石头过河”，另一方面又要受旧有规则的制约。这种陈旧规则与现实的矛盾在一定意义上会形成制度不遵从的状况，从而影响制度权威性的确立。为此，乡村治理中的地方政府组织需要加快制定各种制度规范，创新制度供给，用适应现实社会发展要求的新制度形式来规范组织和个人的社会行为。另外，制度供给中要注意正式制度与非正式制度的整合。乡村治理的实践表明，正式制度无法完全替代或者消除非正式制度的运行空间，必须要以正式制度的价值取向为引导，“因地制宜”、“因时制宜”地加强对非正式制度的吸收，将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，从而建立起在正式制度框架与约束范围内的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系。[25]
3.多元民主参与，回应制度需求。乡村治理网络的形成意味着多元利益主体通过权力分享，获得了参与乡村公共事务管理的权利和机会。多元利益主体的权利表达打破了政府对规则和政策制定的主导权，需要在利益博弈和积极互动中寻求政策共识。而且，制度以一种总体化的方式规定了社会关系网络中每一个具体角色的权利与义务要求。因此，合理、规范的制度必须来源于社会民众的持续同意。从这个意义上说，构建适应乡村经济社会发展要求的治理制度，必须在承认各参与主体利益差别及其诉求合理性的基础上，建立开放的、促进公民权利和机会平等的民主参与制度和公共需求的有效表达机制。这种制度化框架内的开放讨论和平等参与，能够在制度设置不能平衡各方利益需求的情势下，传播一种平等、协商、理性讨论社会问题的价值观，有助于寻求共识、化解分歧、疏导情绪、减少非制度化行为的作用机会。另外，多元主体参与的理性商谈机制能够克服政府主导形成程序的局限性，并在真实反映民众利益和尊重其意愿的过程中培育制度权威坚实的社会基础。
4.明确政府定位，规范政府行为。作为社会行动的标杆和表率，政府行为规范与否对社会行为规范化至关重要。为此，需要厘清政府与社会关系，明确政府行为的规范化必须建立在其职能明确的基础之上。同时，也要在政府行为的程序性、公务人员行为的规范性方面严格要求，并且要提倡政府行为的社会监督，争取社会认可。作为乡村治理中的重要角色，乡镇政府的职能发挥与制度权威的建构之间具有极强的同构性。从制度结构安排的视角来看，乡镇政府功能的理顺表现在三个方面：一是处理好政府与市场、社会的关系，明确不同主体的治理价值和权能边界，促使乡镇政府回归公共服务的核心职能，以制度规范为前提释放乡村社会的治理空间；二是明确乡镇政府在政府体系中的职能定位。乡镇政府作为国家与社会互动链条的末梢，其角色冲突是村民自治和压力性体制两个治理背景的摩擦与冲突，折射出国家自身在处理乡村问题上的摇摆不定。[26]为此，必须从法律制度层面明确事权关系，理顺乡镇政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构，建构乡村治理协调整合的运行规则和激励机制；三是提升乡镇政府的治理能力。没有一个在制度上和能力上与治理结构相配套的乡镇政府组织体系，乡镇政府就不具备承担维护公共利益和自主管理地方公共事务的责任。所以，要根据乡镇政府的结构和功能是否符合乡村治理的客观要求，改组乡镇政府内部的组织和功能结构，有效组织乡村治理的运作。
5.增强服务保障，消除路径依赖。制度权威的保障还依赖于其运行所需的传统渊源和社会资本。目前，利益多元化使社会竞争加剧，出现“搭便车”的投机行为便不可避免。同时，社会矛盾又使社会竞争进一步加剧，反过来刺激制度失灵的投机行为。另一方面，制度变迁过程中会存在一定的“路径依赖”，即社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常，对新情况、新问题熟视无睹，对新的制度规则缺乏研究、理解，在乡村治理过程中出现非规范。[27]原有的计划经济体制及其各项制度的存在造成了人们生活习惯、意识形态的“路径”适应，对这种制度权威的消除必然带来人们制度权威的“无意识”状态和“机会主义”行为的加剧。当新制度的需求没有得到满足的时候，这种状态还会进一步发展。针对此问题，应该加快城乡公共服务均等化过程，促进乡村社会养老、医疗、教育、休闲等公共服务的发展，消除乡村社会成员基本社会生活忧虑，为社会成员规范行为提供坚实的基础和保障；还可以充分利用现代信息手段，加快社会信誉制度在乡村的实施，为乡村治理的制度化建设提供规范行为的有力社会环境。
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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance
Li Songyu
[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.
省十二届人大四次会议已经胜利闭幕，短短五天的人代会，共收到代表10人以上联名提交的议案19件，建议、批评和意见958件，涉及交通基础设施建设、城乡生活垃圾处理、医疗卫生事业发展、大气污染治理、推动城乡协调发展、促进农民增收……代表关注的侧重点虽然有所不同，但都充分反映了人民群众对我省高水平全面建成小康社会的愿望和要求。
许丽珍等代表：“垃圾围城”不容忽视，加快推进分类处理
案据：随着我省城市化进程的加速发展，垃圾的产量和堆积量也在逐年增加，面对日益增长的垃圾产量和环境状况恶化的局面，只有通过垃圾分类管理，才能最大限度地减少垃圾处置量，实现垃圾资源利用，改善生存环境质量。
近年来，我省垃圾分类工作还存在着一些困难和问题。一是垃圾分类的基础设施未到位，环卫设施尚未形成统一规范。二是缺少有约束力的政策法规，垃圾分类督导员及志愿者在宣传和引导过程中，有些居民不配合，没有一定的政策法规约束。三是试点单位的垃圾清运不规范。
建议：一是先易后难确定试点单位。先把行政事业机关、学校、医院等单位纳入试点范围，以起到示范作用。二是广泛开展舆论宣传工作。积极开展电视、报纸、网络及上门宣传等工作，营造强大的垃圾分类氛围，提高人民群众知晓率。三是积极推进基础设施建设。尽快规范垃圾分类试点单位的环卫设施，营造垃圾分类的氛围。四是配置人员并落实经费。投入一定的人力，配备专职人员；建立垃圾分类工作经费，保障垃圾分类工作的开展。
周德文代表：化解房地产库存， 稳定房地产市场
案据：2015年，浙江房地产市场逐渐趋暖，杭州、宁波、温州等重要城市出现了房地产销售大热现象，房价也从4月开始成斜线向上，9月份已回升到去年同期水平，到11月份比去年同期高出2.2个百分点。但是浙江楼市库存压力仍然很大。例如，温州市区2015年12月初住宅库存量仅70多万方，但2016年商品房的供应量可能会达250万方，还有近200万方的安置房竣工支付，其中可能有近1/3会流向市场，如果按2015年的去化量近150万方，显然库存量会出现猛增。所以，化解楼市库存对稳定浙江房地产市场具有重要意义。
建议：一是要稳定人心，正确理解贯彻中央经济工作会议精神，对浙江楼市回暖现象保持理性。政府要引导房地产开发企业正确认识，理性对待，既要鼓励房地产企业积极去库存，也要预防房地产过热回潮。二是要调结构，对商品房库存多的县、市、区减少或暂停商品房用地供应，促使房地产市场供给与实际需求相适应。三是要靠改革，让农民工成为新市民，建立购租并举的住房制度，增加有效需求。要加快户籍制度改革，跟进再就业、教育、医疗等公共服务，并在贷款及利率上给予优惠支持；政府也可以收购库存房作为公租房，扩大公租房租住对象。
可祥代表：加强大气污染治理， 促进空气质量改善
案据：随着经济的发展和能源消耗的增加，大气污染治理难度越来越大，尤其工业集中的城市雾霾天气出现的频率越来越高。据了解，大气污染的主要来源包括：一是工业产生的二氧化硫、粉尘、废气、煤烟等排放超标，使空气中悬浮颗粒物大大增加；二是城市生活中的生活废弃物、汽车尾气的排放，使得空气中的悬浮颗粒和二氧化硫含量增加；三是城市化建设过程中建筑工地和道路建设的粉尘也是导致雾霾污染的主要原因。
建议：一是加强执法力度。严肃查处违反国家规定的排放行为，以法律手段制裁随意排放生产废弃物的责任人，以经济手段惩罚污染环境的企业。二是大力发展清洁能源。要减少对煤炭资源的使用，大力发展风能、太阳能等清洁能源。三是转变经济发展方式。对于生产投入大、效率低、能耗多的企业，要加强科技投入，推动企业转型升级。四是加大宣传教育，提高大众的环保意识。倡导低碳生活，践行绿色消费、绿色出行，减少生活中废弃物的排放，加强宣传教育，使大众增强环保意识，促进大众积极参与大气污染治理。
汪惠芳等代表：完善监管体制， 保障食品安全
案据：新一轮政府机构改革后，覆盖生产、流通、消费各环节的食品安全监管体制已初步形成。目前，仍有不少问题，需进一步完善监管体制。一是“倒金字塔”体制呈现多头指导。现行食药监管体制属于“倒金字塔”321组织架构，这种监管体制易造成多头指导，使部门与部门之间、科室与科室之间出现界限不清、责任推诿，从而导致基层乱象频生。二是实际整合效果不达预期。执法人员总体偏少，执法人员能力不足，法律赋予的地位不够，整合之后并没有达到预期效果。三是食品监管专业性、重要性未能真正体现。一方面是监管职责下压，另一方面食品监督在镇（街道）虽有组织，却无专人专编。
建议：一是深化机构改革，制定统一标准和执行规范。省级食品监管部门应该以《食品安全法》为依据，制定统一、明确的标准和执行规范，为基层监管执法提供依据。二是加强队伍建设，不断提高基层执法监管能力和水平。三是理顺食品监管体制，不断完善食品安全责任体系。继续完善现有体制，优化人事架构，深化行政追责制，加速出台配套准则，进一步明确责任主体和监管主体。四是创新监管机制，加快“大信用”市场诚信体系建设。要加快商事登记电子政务系统“大信用”公示平台的建设，进一步加强政府职能部门间共同做好信息对接、信息共享、公众查询等信息保障工作。
姚新义等代表：全力推进“互联网+”，集聚整合网上优势
案据：“互联网+”是我省迎接新一轮科技革命和产业变革、增强发展新动力、建立竞争新优势的重要抓手。我省对信息技术和网络利用的研判起步较早，发展较好。但我们也应清醒地看到，我省在有效集聚整合网上优势，制定网络使用规范，增强网络利用效率上，仍存在不小的提升和发展空间。一是电子商务发展的法制环境仍不明朗，电子商务模式的有效管理服务机制和扶持政策尚待健全。二是专项资金盘子较小，对电商发展支持力度不够。三是人才梯队资源储备不足，在引领产业经济转型升级上存在短板。
建议：一是全力推进“互联网+商贸”，奠定我省电子商务全球地位。加快制定电子商务行业法规，推动《浙江省电子商务促进条例》尽早出台。二是全力推进“互联网+制造”，实现制造业的提质增效。培育新模式与新业态，完善智能制造生态体系，发展产业协同互联网平台，整合现有行业平台资源，营造健康有序的融合创新与协同发展环境。三是全力推动“互联网+物流”，加强服务与产业拉动能力。充分利用互联网、物联网和大数据技术，推进快递和制造业的联动。四是全力推进“互联网+农业”，促进农业现代化。通过物联网、智能设备等促进农业生产智能化，提升农业生产水平；发展服务于农业的云计算开放平台和大数据分析平台，提高农业经营的社会化水平。
李建平等代表：推进“医养结合” ，加快养老事业发展
案据：近年来，我省人口老龄化程度不断提高，养老问题显得日益突出和严峻。当前，老年人医疗和养老体系分属卫生、民政等不同的主管部门，养老机构只能为老人提供基本的生活照料、居住等养老服务，“养老的不治病、治病的不养老”，二者并不能有效对接，给老年人的养老和医疗带来不便。
建议：一是强化政策资金保障。建议出台我省“医养结合型”养老机构的相关政策，规范医疗护理和养老服务行为，使“医养结合”养老机制法制化、规范化、标准化。二是加强社区养老服务设施和医疗机构建设。推进社区老年服务设施建设，提升社区养老服务水平；加强社区医疗队伍建设，加大社区医疗设备投入，为基层社区医护提供保障。三是促进医疗和养老资源融合。全面梳理整合我省现有养老服务资源，积极探索在有条件的养老机构中设立医疗机构，真正实现养老服务与医疗服务的结合，实现资源共享，互利共赢。四是推进养老机构医保制度全覆盖。要把医养结合型养老机构纳入医保体系，将老年人在养老机构内消费的医疗护理费用纳入医保范畴，或者采取政府补贴等形式引入商业保险机制，最大程度减少老年人家庭经济负担。
徐建华等代表：满足人民群众需求，加快学前教育立法
2016乡镇开展爱国卫生活动总结一
在市委的正确领导和市爱卫会的具体指导下，镇爱卫会统一指挥、统一部署、统一行动，在全镇范围内全面开展了以整洁村镇、享受健康为主题的爱国卫生月活动，取得了阶段性成果，达到了以月促年的目的，为深入开展爱国卫生各项工作奠定了基础。现总结如下：
一、加强领导、广泛宣传，积极推进爱国卫生月活动
(一)镇爱卫会及时下发《关于在全镇开展第二十二个爱国卫生月活动的通知》，明确爱国卫生月的工作重点，对活动进行了认真、细致的安排部署。全镇各单位、各部门领导对此项工作十分重视，按照通知要求，结合各自实际制定了具体方案，有计划、有步骤地组织实施，促进全镇爱国卫生月活动的深入开展。
(二)镇爱卫会组织各村(居)、企事业单位，机关各办(所)充分利用橱窗、板报、标语、宣传单等传播媒介，对开展第二十二个爱国卫生月活动的重要意义进行了广泛宣传。镇爱卫会组织专业人员在人流密集地点巡回开展健康咨询活动，同时，深入各村(居)开展健康知识讲座，广泛深入地宣传《传染病防治法》、《湖北省爱国卫生条例》等法律法规，大力宣传卫生常识及传染病防治知识，使广大群众在宣传过程中受到了教育。各新闻单位也纷纷加大了对爱国卫生月活动主题和村镇卫生管理各项规定的宣传力度，营造出良好的舆论氛围。
据不完全统计，爱国卫生月期间共举办健康教育知识培训讲座20余次，参训人员达800余人;设健康咨询台及义诊点4处，接待咨询群众1800余人次;发放卫生宣传单3000余份、张贴标语口号80条、办板报11块、悬挂横幅25条、在各处醒目墙裙书写宣传标语20条。
二、全民动员，整治脏乱，环境卫生整治活动成效显著
开展环境卫生综合整治是爱国卫生月活动的重点。镇爱卫会始终坚持围绕环境卫生重难点问题，组织、协调各有关部门，积极开展了各种有针对性的整治活动。
一、根据市委要求，于 4月3日组织开展了一次大型党员奉献日活动，制定切实可行的方案，对整治活动进行周密安排、部署，组织机关全体党员干部职工统一时间、集中力量，彻底清扫街道沿线路面、清除积存垃圾、清理沟渠、平整两侧空地，并要求各村(居)、企事业单位、机关各办(所)组织党员干部及辖区党员居民在本辖区内开展环境卫生大整治，对办公楼、庭院内外、背街小巷积存垃圾、卫生死角等进行全面清除，清扫道路渣土，疏通渠道，进一步提升了全镇环境卫生面貌。
二、为切实做好设施农业观摩活动和春季环境卫生综合整治工
作，镇爱卫会发动全镇各单位干部职工、学校师生和居民积极开展全民性的树木粉刷活动。各单位主要领导亲自挂帅，安排专人提前勘查路段，制定各自的树木粉刷方案，按期完成责任路段树木粉刷任务。为确保工作取得实效，市爱卫会加大督察力度，切实做好验收工作，对树木粉刷不合格的单位，要求重新补刷，直至合格。
三、为促进我市精神文明建设，培养广大师生乐于奉献的精神，镇爱卫会以开展爱国卫生月活动为契机，于4月7日组织全镇中小学校开展了一场公共设施集中清洗活动。分路段、分任务对主道路隔离栏杆和两侧人行道路灯灯箱等进行集中清洗，使主街道公共设施焕然一新。活动中，镇爱卫办干部职工全员出动，深入一线，积极协调，并进行蹲点检查，现场指导，狠抓落实，确保了整治效果。
四、重点治理城村镇结合部、道路沿线两侧、卫生死角和积存垃圾，规范垃圾收集点，集中清理垃圾堆积巷道8个，协调、划分各村(居)环境卫生属地管理责任，彻底整治多年脏、乱、差等老大难问题。
据统计，爱卫月活动期间，共出动人员22000余人次，动用各种车辆15余台次，清除垃圾20余吨，清理卫生死角60余处、乱堆乱放70余处，疏通沟渠5000余米，清洗护栏2500余米。
三、深入调研，强化措施，推动爱国卫生工作科学发展
四月份以来，镇爱卫会根据市科学发展观活动领导小组办公室要求，结合爱国卫生工作实际，确立了以道路、村镇结合部、背街小巷环境卫生问题为主要内容的三个专题调研课题，精心设计调研方案，明确调研目的、调研方向和所要解决的问题，分三个调研组深入基层一线，通过实地查看、召开座谈会等方式开展调研工作，全面掌握我镇环境卫生方面存在的问题，广泛听取各单位、各行业提出的宝贵意见，并认真查找、分析产生问题的原因，提出解决措施，力求从根本上解决制约环境的问题，做到以调研成果检验学习效果。
四、抓紧时机，严格消杀，全面开展除害防病工作
镇爱卫会利用春季灭鼠有利时机，全面开展统一灭鼠、灭蟑活动。组织专人对全镇各村(居)、企事业单位、机关各办(所)进行灭鼠知识、灭鼠技术指导和培训，严格开展鼠密度灭前监测，为全面开展春季除四害活动提供了有力的依据。坚持主渠道供药，严格按照灭鼠六统一原则，进一步加大检查、指导、督促整改的力度，保证了用药安全及投药的到位率。组织各单位加强四害孳生地的综合治理，整治室内外、庭院、巷道环境卫生，彻底消除卫生死角。对全镇各餐饮场所除四害工作集中开展了拉网式检查，重点从鼠蟑药是否投放到位、有无防蝇防尘和灭蝇卫生设施、四害密度是否控制在国家规定的标准范围内、垃圾是否密闭处理及日产日清、卫生长效管理机制是否健全等方面进行了检查。
爱国卫生活动月期间，镇爱卫会各项工作虽取得了一些成绩，但与市委、政府的要求还存在着一定的差距。在今后的工作中将按照科学发展观学习活动的要求，深入基层，扎实工作，营造文明、舒适、优质的工作生活环境，进一步改善村镇面貌，不断提高群众健康水平。
2016乡镇开展爱国卫生活动总结二
今年四月是全国第十八个爱国卫生活动月，镇党委政府高度重视并将本次活动作为马街镇争创省卫生先进镇契机，不断加强领导，认真做好各项组织管理工作，在全镇掀起爱国卫生活动热潮。通过全镇上下共同努力，创卫工作取得了明显成效，现总结如下：
一、建立机构、加强领导
为贯彻落实好《罗平县创建国家卫生县城综合管理目标责任书》的有关要求，确保我镇创建云南省卫生先进镇工作顺利实施，经镇党委政府研究，成立了马街镇创建省卫生先进镇工作领导小组，下设办公室在镇政府办，由政府文书兼办公室主任，办公室成员从相关成员单位抽调组成，负责处理创卫日常工作。
二、广泛宣传、全民动员
镇党委政府从贯彻三个代表重要思想、全面构建和谐社会、建设社会主义新农村的高度出发，高度重视爱国卫生月活动对我镇争创省卫生先进镇的宣传和促进作用。制定了爱国卫生宣传方案，充分利用广播、标语、黑板报、宣传车等宣传工具，广泛宣传保护环境卫生的知识，提高群众自觉维护城镇环境卫生意识，自觉做到不乱扔、乱倒、乱吐、乱画、乱张贴，从而营造人人爱卫生的良好氛围。
三、重点整治、全面推进
镇党委政府根据我镇实际，制定了切实可行的重点整治活动方案，落实行之有效的措施，组织相关部门，调动群众共同参与，对镇周边主干道沿线，村子周边垃圾进行重点清理，开展对居民楼院、农户院坝进行卫生整治活动，彻底治理环境卫生死角。活动期间投入资金2万余元，领导参与58人次，群众参与167人次，出动车辆24台次，清运垃圾5吨，治理死角3处，疏通沟渠100米，治理厕所3个，粉刷清洁门面50平方米，使全镇卫生有了根本好转。
四、认真开展除四害活动
关键词：中小城镇；规划；建设；问题；对策
中图分类号：[F292]文献标识码：A
1.当前中小城镇规划建设存在的问题
中小城镇规划建设迅猛发展,对社会经济的发展起到了巨大的推动作用,同时中小城镇的建设和管理也存在着十分突出的问题。
1.1对中小城镇规划重视程度不够,存在短期行为
中小城镇建设整体规划不强,布局不合理,特色不够鲜明。中小城镇作为一定区域的政治、经济、文化、信息中心,必须用成熟的思想指导其建设,以保证中小城镇的健康、有序的发展。但长期以来，由于中小城镇建设缺乏总体规划,缺乏正确的指导和科学的管理,并且受人才及观念等方面的限制,目前中小城镇建设发展规划普遍存在起点不高、定位不准、观念不新等问题。
1.2中小城镇发展建设资金短缺,投入严重不足
对投资缺乏吸引力、资金不足是中小城镇建设普遍存在的问题,也是制约中小城镇建设和阻碍中小城镇发展的主要因素。尽管中小城镇的投融资体制目前呈现出多元化的特点,但政府仍然是最重要的投资者,特别是中小城镇基础设施建设投资大、收益小、问题多,市场化运作难度大,社会资本参与中小城镇建设管理的机制尚未形成。加之,地方财政配套财力不足, 中小城镇普遍存在基础设施不完善,功能不健全的现象。
1.3中小城镇人口聚集规模较小, 公共配套设施严重滞后，辐射能力较差,集聚功能难以发挥
中小城镇规模不够大,人口的数量少,就会造成中小城镇发展空间和辐射区域狭小,对资源的利用能力低,导致中小城镇基础设施建设成本过高。中小城镇基础设施不健全,不能满足中小城镇居民生产和生活的需要,制约了中小城镇的建设和经济的进一步发展, 中小城镇功能的发挥就会受到极大影响。城镇经济的发展离不开公共配套的建设，因为公共配套设施是投资环境的物质基础，没有完善的基础建设，如教育、医疗、社会保障等方面的供给，城镇经济就不可能有序发展。
1.4中小城镇建设权责不明,管理混乱,改革滞后
由于中小城镇存在多头管理的现象,不能形成集中统一指导,政策资源和资金项目比较分散,不能集中投向重点中小城镇,未能形成加快中小城镇建设的合力,城镇建设管理中存在盲目性、随意性。
1.5中小城镇建设偏重追求经济增长速度,忽视增长质量和可持续发展
某些中小城镇建设过程中,偏重经济建设,却忽视社会各方面的和谐发展,出现了经济与社会发展不协调的现象,最终影响了中小城镇的持续、快速、健康发展。
1.6政策落实不力
目前国家、省、市相继出台了一系列扶持中小城镇发展的优惠政策, 中小城镇发展已具备了良好的政策环境,但根本问题是落实不够,如资金政策、用地政策、户籍政策普遍落实不到位,这些问题在很大程度上影响和制约了中小城镇的发展。
1.7环境问题也是制约城镇的规划发展的关键要素
当前，我国城镇化面临土地、能源、水资源和环境等诸多挑战，生态环境的破坏制约着城镇的可持续发展,坚持走绿色低碳的新型城镇化道路势在必行。
2.国外中小城镇建设和管理的经验借鉴
2.1美国的中小城镇建设和管理经验
（1）重视规划的作用
根据建设需要编制详规,美国中小城镇规划有四条基本原则:一是尽可能满足人的生活需要;二是充分尊重和发扬当地的生活传统;三是最大限度地绿化和美化环境;四是塑造城镇不同的特点和培育有个性的新型城镇。
（2）重视基础设施建设
美国中小城镇建设资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担,联邦政府负责投资建设连接城镇间的高速公路,中小城镇的供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等是由州和地方政府负责筹资建设,开发商负责中小城镇内社区内的水电、通讯等生活配套设施的建设资金的筹集。
（3）重视环境建设
在美国,环境建设是城镇建设的主要内容之一,给中小城镇提供了一个可持续性发展的道路。
（4）重视城镇特色
追求个性,重视城镇特色是美国城镇建设的特点之一,无论走到哪里,都能看到不同面貌和特色的中小城镇,那种千城一面、万镇雷同的现象是见不到的。
（5）重视建设管理
所谓“三分建设,七分管理”,一个好的城镇更需要好的管理。美国的城市建设管理经验主要有两点:首先是拥有健全完善的规章制度;其次是依法办事,违法必究的管理作风。
2.2德国的村镇建设经验
（1）政府高度重视村镇改造和建设
政府颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格的法规,加强管理机构、管理队伍的建设,完善村镇建设的投资机制,加大政府的支持力度,形成了比较均衡的城镇结构体系。
（2）优先考虑基础设施和社会服务设施的建设
为改造村镇的居住环境,提高村镇居民生活的舒适度,政府十分注重基础设施、社会服务社会设施的建设和各种公益事业的健全完善,且这些建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收。
（3）注重单体设计与整体景观协调
靠村镇改造规划和单体设计的调控与引导作用,德国的村镇建设是与建筑设计一同寻求特色,在突出特色中满足规划的统一要求。
3.加强小城镇建设与管理的对策
3.1公共配套的完善和环境的治理
中小城镇的改革应以增强人口聚集能力和经济发展活力为重点。首先，应通过科学规划、制度供给和服务型政府的建设，不断优化地方政府在新型城镇化进程中的引导作用,特别是户籍制度、土地制度、财税金融制度和行政管理体制机制等改革措施要及时、有序推进，为人口自由流动营造良好的制度环境。优化中小城镇在就业、住房、教育、医疗、基础设施、社会保障等方面的公共产品供给，鼓励中小城镇将农业转移人口纳入城镇住房保障体系、社会保障体系和就业培训体系。其次，新型城镇化的本质特征是资源要素的集聚和优化配置。中小城镇的建设应充分发挥市场的主导作用，在土地供给、融资和环保等方面深化市场改革，形成良性的激励约束机制。此外，还应加强治理创新，优化地区之间、部门之间和基层社区的治理机制，鼓励公私协作,并创造条件让城乡居民参与城镇化过程的讨论和决策，最终形成“包容性增长”的良治格局。
3.2实施基于城市群的中小城镇规划
区域范围内的中小城镇应尽可能构建功能互补、分工合理的内在联系，空间上形成城市网络体系，产业上形成城市价值体系。国家和省域都应积极研讨突破行政区划的城市群发展规划。在城市群规划的体系中，无论是中心城市、枢纽城市还是节点城市，形成城市体系可以更好地实现自身使命和价值。中小城镇自身更要突破行政区划的狭隘视野和单体城镇化的封闭观念，重新审视区位、环境、资源、交通、产业、文化和社会发展条件，在区域城市体系或城市群中找准特色定位，明晰发展道路。
3.3完善现代产业在大中小城镇之间的布局
各种规模等级的城市，要发挥自身的独特优势，建立适合其发展条件的产业。中小城镇要利用自身在基础设施、人居环境等方面的优势，吸引各类产业落地，创造更多的就业机会。尤其是重视对现代信息技术的利用，以信息技术弥补自身条件的不足，加快发展现代服务业，积极承接大城市服务业的溢出与转移，激发中小城镇持久活力。
3.4坚持绿色低碳发展
中小城镇在规模上更加人性化，环境也更亲近自然，相对大城市而言，宜居优势开始凸显。应积极规划绿色低碳发展道路，发挥中小城镇风能、水能、农村沼气等清洁资源相对丰富的优势，开发利用清洁能源，发展低碳产业，进一步拓展宜居优势，吸引人才和投资。
3.5增强文化特色
中小城镇是我国厚重、多样化文化的生命脉络，而文化则是中小城镇最重要的资产和识别。中小城镇应传承和发展地区文化，走出文化迷失的传统城镇化误区，通过文化继承和创新来增强城市特色和吸引力，提升城市的创意和创新能力。
4.结束语
中小城镇发展是城市化的基础，鼓励发展中小城镇对当前我国社会经济发展具有十分重要的意义。通过新型中小城镇化的推进，解决当前城镇化发展进程中存在的问题，为中小城镇的发展开辟崭新的机遇和广阔的空间。
参考文献
[1]刘羽平,何跃飞.论发展小城镇在中国城市化道路中的重要意义[J].科技经济市场,2007,(1)
[2]许经勇.我国城镇化体系中的小城镇建设问题[J].吉首大学学报(社会科学版),2011,(32)
关键词：黑龙江省；公共体育服务；均等化；非均等化；对策
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1008-2808（2013）03-0043-05
公共体育服务均等化是我国体育事业改革和发展的重要目标，是解决城乡体育差距的重要举措，对于加快实现政府职能转变、均衡分配体育资源、构建社会主义和谐社会具有重要意义。《体育事业发展“十二五”规划》中指出：“十二五”期间，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中也明确指出为促进公共体育服务均等化，要加快建立健全公共体育服务标准体系，加强基层公共体育设施建设，加快公共体育服务建设工程，推进全民健身公共服务体系建设。“十二五”时期是我国改革发展的关键时期，是提高政府公共服务职能，推进政府公共服务创新，完善公共服务体系，提升公共服务均等化水平和程度的重要时期。近年来，黑龙江省认真贯彻落实《全民健身条例》和《全民健身计划（2011-2015年）》，科学制定《黑龙江省体育事业十二五发展规划》，不断建设和完善公共体育服务体系，积极打造有地方特色的全民健身活动，逐步加大全民健身场地设施建设力度，人民群众日益增长的体育健身需求不断满足，公共体育服务水平得到明显提高，体育事业发展成绩显著。但黑龙江省作为经济欠发达地区，公共体育服务供需矛盾仍很突出，城乡、区域间公共体育服务发展还存在差距，体育事业发展不均衡，制约了经济社会的可持续发展。本研究以黑龙江省公共体育服务现状为基础，分析黑龙江省公共体育服务非均等化的主要原因，并提出切实可行的建议和对策，以加快实现黑龙江省公共体育服务均等化。
1、公共体育服务均等化内涵
公共体育服务是公共服务的下位概念，也是我国基本公共服务的重要组成部分。公共服务属于公共行政学范畴，是政府公共行政和职能变革的核心理念。基本公共服务是以公共服务理论为基础，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，提出的可操作的、实践性强的能够满足人们全面发展所必须的最低公共资源的基本社会条件。公共体育服务是基本公共服务的重要组成部分，主要是指公共组织为满足公众的公共体育需求而提供的各种体育服务和活动的总称，包括公共体育设施服务等公共体育服务有形产品和体育教育服务等公共体育服务无形产品。公共体育服务均等化则是指公共组织为满足公众的公共体育需求而提供大致均等的各种体育服务和活动，使人们能够机会均等地在基本公共体育服务领域享有同样的权利。
党的十届四中全会通过的“十一五”规划纲要首先提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务。党的十七大报告中指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。2012年7月国务院正式印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。从而明确了“十二五”时期公共服务的建设重心是基本公共服务。同时对基本公共服务的范围、标准和任务等做出了重点专项规划，为加快基本公共服务体系建设，推进基本公共服务均等化提供了政策依据和实践操作指导。本研究所指公共体育服务即基本公共体育服务，包含于基本公共服务体系。由于黑龙江省城乡、区域间存在环境、资源、经济发展水平和速度等差异，公共体育资源分布不均衡，按照经济学帕累托改进和边际效益原理，在不减少原有利益的条件下，将富余体育资源投向体育资源不足地区，充分提高体育资源的配置效率，减少资源闲置，使现有体育资源能够有效利用，发挥最大效率。从而为基本公共体育服务均等化发展寻求在公平与效率之间的有效措施，缩小非均等化差距，逐步提高公共体育服务水平，推进全民健身实施计划的贯彻落实，促进地区间公共体育服务均等化进程。
2、黑龙江省公共体育服务非均等化的发展现状
2.1 公共体育服务供给总量逐步上升，但与群众体育需求相比还存在不足
近些年，黑龙江省公共体育服务供给总量逐步上升，体育事业发展取得了显著的成绩。《黑龙江省体育事业十一五发展规划》中指出“十五”期间黑龙江省积极贯彻实施全民健身计划，体育场地设施数量不断增加，新建全民健身路径936个、全民健身标准工程72个、健身苑工程47个、竞技园工程6个、青少年俱乐部43个，并新培养各级社会体育指导员6200多人；《黑龙江省体育事业十二五发展规划》指出“十一五”期间，黑龙江省继续加大体育基础设施建设力度，全民健身基础设施数量大幅度增长，在社区、农村新建49个全民健身苑工程、2577个全民健身路径工程、12个雪炭工程、1180个农民健身工程等，并新培养各级社会体育指导员17126人，使公共体育服务得到加强。进入“十二五”时期，黑龙江省进一步加大公共体育设施建设力度。2011年全年各级体育行政部门共投入4000万元，黑龙江省共建设各类全民健身工程2030个，全年共培训各级社会体育指导员6257人；2012年黑龙江省积极争取国家资金4810万元，省本级投入体育彩票公益金5500多万元，新增各类群众身边健身场地设施2000余处，评选了100个优秀全民健身站点，培训各级社会体育指导员3000名。
尽管黑龙江省公共体育服务供给总量逐步上升，但与群众体育需求相比还存在不足。2012年国家体育总局的《全民健身计划纲要实施十五年白皮书》中指出，截至2010年，全国各地建立的体育指导站、体育健身活动站（点）有25万多个；至2010年，全国获得各级技术等级称号的社会体育指导员有69万多人。据不完全统计，至2010年年底，全国累计投入资金225.7亿元，建成“全民健身路径”16.4万条，建成各类“全民健身活动中心”3400多个，建成“农民体育健身工程”23万多个。与之相比，黑龙江省公共体育服务建设还存在一定的差距，城乡、区域间公共体育服务发展不均衡，与人们日益增长的体育需求相比，公共体育服务总体水平不高，公共体育设施投入总量不足、功能不全，社会体育指导员缺乏，人均占有数量相对偏低，尤其是农村地区情况尤为突出，基层公共体育服务能力还比较薄弱，难以满足群众的体育需求，距实现公共体育服务均等化的目标存在较大差距。
2.2 政府公共体育服务职能定位不准确，公共体育服务供给低效率低
政府的公共体育服务职能，主要表现在它是公共体育服务和产品的提供者、管理者、服务者，以及公共体育各项规则的制定者。公共体育由于具备公共物品的属性和特征，决定了该类服务和产品的提供者主要是政府部门。而所谓的服务和产品，无论是有形的，还是无形的，从广义的角度讲，都只是产品，只是存在的形态有差异。所以公共体育产品与私人产品不同，不能自发地由市场生产出来，也不能根据市场需求进行定价和配置。因此，公共体育产品只能由政府部门进行提供并分配，以满足人们日益增长的对公共体育的需求，从而充分发挥政府在公共体育服务方面重要的职能作用。公共体育事业作为重要的社会公益事业，要认真贯彻落实十精神，进一步推动政府职能改革和发展，加强公共体育服务能力，特别是基层政府提供公共体育服务的能力，继续推动群众体育事业发展，逐步实现公共体育服务均等化目标。但是，政府部门在提供公共物品时由于缺乏市场竞争，会造成公共体育资源浪费，致使公共支出规模过大或效率过低，从而导致公共体育物品供给低效率。一方面，政府虽然作为公共体育产品的供给者，但政府并不是企业，不能直接提供所需的各种体育实物产品，所以就需要先购买。当政府这个特殊身份的购买者出现在市场，就会很快成为市场中各企业的追逐对象，无形中造就了其垄断的市场地位和市场价格，缺乏竞争机制，产生寻租活动，造成社会资源的浪费；另一方面，衡量公共体育产品的社会价值非常困难，所产生的社会效益缺乏准确的标准和有效的评估方法。另外，政府部门对公共体育产品的供给往往是追求规模最大化，忽略了成本降低的问题，也会致使公共体育资源配置低效率。所以，在切实推进政府履行公共体育服务职能的同时，要避免供给低效率，健全监督机制，使有限的公共体育资源能够发挥最大的效用。
2.3 相关体育政策法规较健全，但缺乏宣传力度
黑龙江省为贯彻落实国务院《全民健身计划（2011-2015年）》，于2011年3月25日印发了《黑龙江省全民健身实施计划（2011-2015年）》，为积极建立具有龙江特色的全民健身体系提供政策制定依据和指导。在围绕全面推行全民健身计划活动中，在原有体育法律法规的基础上，又先后颁布了一系列体育政策法规。《黑龙江省体育工作综合评价体系》提供了系统的体育工作综合评价体系和具体方法，做到体育事业发展数据量化，为我省体育事业科学、全面、健康的发展提供有力的保障；《黑龙江省体育事业十二五发展规划》中明确指出今后要建立完善全民健身公共服务体系，使公共体育服务供给量明显增加，并进一步强化政府公共体育服务基本职能。但是，对于公共体育服务均等化的城乡标准、政府公共体育服务职能评价等问题还需要进一步明确。而且已经颁布印发的体育政策法规，要加强宣传，扩大社会影响力，不能仅限于政府体育行政部门。公共体育服务均等化的推行，不仅是在公共体育设施建设领域，还应当包括公共体育服务的法制建设部分，使公共体育服务建设实现法制化、社会化，规范体育事业发展秩序，有利于加强公共体育事业的监督和管理。
2.4 群众体育的组织建设发展较快，但城乡公共体育发展仍不均衡
为进一步发展全民健身事业，广泛开展全民健身运动，满足广大群众的健身需求，逐步实现公共体育服务的均等化，黑龙江省政府不断加强群众体育组织建设工作，积极建设群众体育基层组织。群众体育组织的建立有利于更好地发挥政府部门在全民健身活动中的指导作用，能够协助政府部门引导、组织、鼓励和带动群众参加全民健身活动；有利于积极推动群众性健身活动持久地的开展，保持健身活动的连续性、活跃性和综合性；有利于扩大体育人口总数，服务于基层，服务于人民，充分展现全民健身活动的魅力，切实有效地推动实现全民健身计划。2011年黑龙江省全民健身组织建设进一步加强，截止到本年度末，省级体育协会已达到58个，体育民办非企业单位达到57个，全省城市街道体育组织达到1454个，全省农村乡镇体育组织达到828个，全省社区体育健身俱乐部达到302个，全省健身站点达到3344个。但由于经济条件、政府政策等各方面原因，体育组织主要集中在城市，造成了城乡体育发展的不均衡。而且乡村间体育发展也存在不均衡现象。截止2011年末，黑龙江省城镇人口总数占常住总人口的56.5%，乡村人口总数占常住总人口的43.5%。今后，为加快提高黑龙江省公共体育服务均等化的水平和进程，统筹城乡全民健身事业发展，要进一步加大公共体育设施建设力度，加强群众体育组织建设，尤其是乡村基层体育组织的建设工作，拓宽思路，挖掘体育资源。积极增加基层群众体育组织数量，扩大群众体育组织覆盖面，充分发挥基层群众体育组织的体育功能和在贯彻落实全民健身计划、推行公共体育服务均等化中的重要作用和职责。
3、黑龙江省推进公共体育服务均等化发展的对策措施
3.1 加强黑龙江省各级体育部门公共体育服务职能
在现代社会中，政府的公共服务职能是动态的、发展的、变化的。为配合实现公共体育服务均等化，需要加强全省各级体育部门的公共体育服务职能，不断建立和完善基层公共体育服务组织。政府作为公共体育服务供给的主体，在推进城乡公共体育服务均等化进程中发挥着重要的作用。全省各级体育部门要积极转变传统的发展观念，尤其是强调建设服务型政府，突出政府的服务职能，强化公共体育服务理念，加快改善公共体育服务状况，为公众提供良好的健身设施和服务，建设一个以满足人们日益增长的公共体育需求为导向的服务型政府。
3.2 建立和完善黑龙江省基层公共体育服务组织
进一步加大力度建设黑龙江省基层公共体育服务组织，逐步形成省、市、县（区）、乡镇群体组织网络，增强基层公共体育服务能力，发挥基层组织广大的联系作用，整合城乡体育资源，积极开展城乡体育组织之间的合作与交流，从而提高公共体育资源利用效率，促进公共体育服务均衡配置，统筹区域和城乡公共体育服务均衡发展。
3.3 完善与黑龙江省公共体育服务均等化发展相适宜的财政政策
公共体育服务均等化作为一项公共事业，其资金来源主要是政府财政拨款。体育经费是否充足，直接关系到公共体育事业的发展。而地方财政能力上的差异使得公共体育服务的投入存在差距。为实现黑龙江省公共体育服务均等化，各级政府部门必须制定专项财政政策，进一步加大公共体育服务的投入，确保政府部门能够有效地推进公共体育服务均等化。主要包括优化财政支出结构，科学合理地分配公共体育经费，并实现经费投入稳步增长；完善与公共体育服务均等化发展相适应的政府财政分配机制，建立健全各项财政制度等。进一步加大对群众体育尤其是经济落后地区的公共体育资金的投入力度，积极缩小地区间公共体育服务差距；继续贯彻落实国务院在《全民健身计划2011-2015》中提出的“三纳入”的要求，把全民健身经费纳入当地财政预算；充分发挥省级财政对市县财政的均衡作用，完善转移支付形式，提高财力性转移支付比例，重点解决财政困难地区经费不足的现象，逐步缩小因财力差异导致的公共体育服务不均衡。
3.4 建立黑龙江省多元化公共体育服务供给体系
政府提供一定数量的公共体育服务是其应尽的职责和义务，但公共体育服务的供给不能只依靠政府这种单一的供给模式，要想实现公共体育服务供给城乡均等、区域均等，就要建立黑龙江省多元化公共体育服务供给体系。概括地说，多元化公共体育服务供给体系主要是指以满足人们日益增长的基本公共体育服务需求为基础，以政府为主体，整合和优化配置社会体育资源，发挥各类体育组织活力，建立政府主导、社会参与、公办民办联合并举的多元供给模式共存的公共体育服务体系。多元化公共体育服务供给体系的建立，有利于满足人们对公共体育服务需求的多样化，充分行使体育权利享受体育利益，分享改革成果；有利于避免政府体育资源供给低效率，打破政府的垄断地位，引入竞争机制，兼顾公平与效率；有利于发挥在公共体育服务中的作用，鼓励各类体育组织参与黑龙江省公共体育服务发展，及时有效地提供便捷普惠的公共体育服务，努力形成覆盖城乡、区域公共体育服务均衡发展的新格局。
3.5 建立黑龙江省公共体育服务绩效评估体系
加强政府绩效管理，是衡量政府公共体育服务是否满足公共需求，政府公共体育服务能力是否提高，政府公共体育服务职能是否履行的重要手段。也就是说，政府行使公共职能，是以提供优质的公共服务和公共产品为职责，积极促进全社会公共利益实现过程中的表现。为适应黑龙江省公共体育服务均等化发展的需要，要进一步加强政府绩效管理，提升政府执行力，因地制宜科学合理地制定绩效评估指标体系，将绩效管理与公共支出结合起来，基本形成比较规范、实用有效的政府绩效管理模式，以提高政府公共管理质量和公共服务水平。积极探索建立基本公共体育服务均等化的评价指标体系，有助于提高公共部门在基本公共体育服务供给方面的效率。而且有效的公共体育服务绩效评估体系能够对公共体育服务的实施效果进行客观的、全面的、综合的、公平公正的评价，形成公共服务部门的长效治理机制，保证公共体育服务的普遍、均等，促进政府和社会资源的使用效率。
3.6 加快黑龙江省公共体育服务均等化法制建设
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是我国第一部国家基本公共服务总体性规划，首次明确提出基本公共服务国家基本标准。随着《规划》的实施，一些省份率先印发省内基本公共服务体系“十二五”规划，如《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》。为加快黑龙江省公共体育服务体系建设，积极推进全民健身，推进基本公共体育服务均等化，要结合全省城乡体育发展实际状况和地方体育特色，制定黑龙江省公共体育服务基本标准，并配套出台一系列公共体育服务相关实施细则，为我省体育事业的发展提供政策保障和法律依据，逐步分阶段、分层次实现基本覆盖城乡的公共体育服务。
3.7 扩大黑龙江省社会体育指导员队伍
2013年1月23日黑龙江省社会体育指导员协会成立，标志着黑龙江省社会体育指导员工作进入新的发展时期，2013年各地市将完成分会的建设。目前，黑龙江注册社会体育指导员达25 339人。今后要继续加快扩大社会体育指导员队伍，增加社会体育指导员数量，特别是要注重增加基层社会体育指导员的数量。继续扩大培训范围，拓宽培训途径和形式，广泛吸收社会各界体育爱好者，参与群众健身志愿服务活动，逐步形成省、市、县三级科学健身指导队伍，积极为农村乡镇和城市社区的群众健身提供科学健身指导和服务。
