时间：2023-08-04 17:25:17
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共治理理论概念，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：治理；公共管理；政府改革
“治理”（governance）一词最早源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来与“统治”（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事物相关的管理活动和政治活动中。但20世纪70年代以来，西方社会乃至整个世界开始发生根本性变化。信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会，越来越强的经济全球化趋势使世界形势更加复杂。时代的大变迁对政府管理提出了新的要求，与此同时，与工业社会相适应的官僚制却日益显示出运作僵化和反应迟钝的弊端。20世纪90年代，西方政治学和经济学家纷纷赋予治理这一概念以丰富而崭新的内涵，新的政治分析框架即治理理论应运而生，被认为是替代传统政府统治理论的新思想，并逐渐地在社会科学各领域中广泛运用。
一、治理理论的内涵
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，以后各国学者又对“治理”这一概念做了许多新的界定。
治理理论的主要创始人之一詹姆斯・罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。另一位权威人物格里・斯托克认为治理是公共机构与自愿社团的相互依存，意味着政府并不是国家惟一的权力中心，来自公民社会的机构和行为者对传统的政府权威提出了挑战，正在承担越来越多的原来由国家承担的责任。
我国学者从20世纪90年代起也开始关注并研究治理理论。毛寿龙在《西方政府的治道变革》中将Governance译为治道，认为“治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域”。1俞可平则认为治理是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
由于目前治理理论发展的还不成熟，各国学者对治理概念的理解也有差异，因此对于治理尚没有统一的定义。但从治理概念的基本涵义来看，治理包含以下一些基本特征：第一，认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要得到公众的认可，就可以成为不同层次上和范围内的权力中心；第二，强调在国家与社会合作的过程中，公私机构之间的界限和责任存在模糊性，两者相互依存和互动，不再坚持国家职能的专属性和排他性；第三，重视管理对象的参与，他们与政府在特定的领域中进行合作，分担其行政管理责任，自我管理的主动性不断强化；第四，主张在公共事务的管理中，不仅仅局限于政府的发号施令或运用权威，还存在许多其他的管理方法和技术，政府有责任采用和推广这些新措施来不断提高效率，有效控制和引导公共事务。
与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，不仅承认我们的政府愈来愈复杂，而且提醒我们注意责任的转移，要求那些属于第三种势力的志愿社团组织为解决集体关切的问题做出贡献，标志着统治这个领域正在发生变化和与过去的决裂。即使我们使用“政府治理”这一概念，其治理主体也不仅仅只是政府组织，还包括众多的利益相关者，如政党、非政府组织、公民等。正是由于治理与统治之间存在着这些不同，才使得治理理论能够弥补传统政府统治的不足，对政府改革的理论和实践产生重要影响。
二、治理理论对我国政府改革的启示
由于实际国情不同，我国政府改革不应该也不可能照搬别国的模式或理论，只能学习和借鉴他们的一些有效机制、合理因素。治理理论作为21世纪国际前沿的理论之一，对于我国政府改革有很大的指导作用。
1.从全能政府转变为有限政府
过去普遍认为我们的政府是无所不管、无所不能的，实际上它管了许多不应该也无力管好的事情，从而产生了政府失灵。因此，我国政府改革必须实现从全能政府向有限政府的转变，使政府的职能和精力集中于提供只能并且必须由政府供应的公共物品和服务。在一些竞争性物品和服务的生产与供给上，要实现政企分开，打破政府垄断，引入市场机制，允许私营部门和第三部门的参与，这正是治理理论所积极倡导的。就政府与社会关系而言，政府行为只能发生在公共领域而不能是合法的私人领域，不能侵犯社会的自主和自由，而要建立与社会的合作关系，更加注重社会公平。
2.充分发挥市场机制的作用和优势
“治理主义主张政府要找到管理市场和社会的合理界限，通过多元化的制度和组织结构安排，在市场的确能够发挥作用和优势的领域”，1确定首先由市场组织来提供服务，满足利益要求，并承担相关的责任。通过政府政策性的间接支持和引导，使市场功能与政府职能彼此协调，打破政府垄断局面，进而将市场的供求机制和企业精神引入政府部门，使政府精简机构，转变职能，实现与市场机制的最佳结合，这是政府改革的根本途径和思路。
3.培育社会公众的自我管理意识
如果没有公民的积极参与和合作，政府的管理运行在最好的情况下也只能达到善政，而无法达到善治。随着生活水平和社会文明程度的不断提高，我国公民社会正在兴起和发展。为了使之在公共管理中发挥更为突出的作用，政府需要大力培育社会公众的自我管理意识，使每一位公民学会成为自己的治理者，学会与他人协作来解决问题或满足需求。政府要提供组织上和制度上的支持，积极推进基层民主管理，通过农村村民自治和城市居民自治的不断完善，提高公民自我管理的主动性。
4.为第三部门的健康发展创造条件
随着社会自治的观念日益深入人心，第三部门（非政府组织）日益成为公共管理的重要主体，与政府的关系极为密切。我国第三部门的运行机制尚不健全，资金匮乏，缺乏独立自主性。政府应积极为第三部门的独立发展和自主活动提供资金支持，建立约束机制，保证其行为符合公益目标。为了使第三部门减少对政府的依赖性，可以制定鼓励向第三部门捐助的法律和政策，扩大其吸收社会资源的能力。通过政府机构改革，使之彻底独立于政府体系之外，有更广阔的活动空间。同时利用政府政治社会化的优势地位，加深公民对第三部门的认识和信任，使社会自组织体系充满活力。
三、结束语
治理理论兴起于经济全球化的时代背景之下，为世界各国行政改革和公共管理提供了新的理论基础。越来越多的国家不再试图明确划分政府、市场和公民社会的界限，而是强调通过多方合作，共同分享公共权力并承担相应的责任来实现公共利益的最大化。虽然治理理论还很不成熟，基本概念也比较模糊，没有统一的定论，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，如市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，把有效的管理看作是多方主体的对话与协作。当今世界流行的口号是“少一些统治，多一些治理”，作为民主的一种新的现实形式，治理带给我国公共管理和政府改革很大的启示。
参考文献：
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关键词：网络化治理；政府部门；新形态
一、网络化治理兴起的背景
（一）对传统官僚制的批判
在官僚制内，自上而下、上下一致的管理模式，导致效率低下和忽视主体的多样性。传统的政府机构在一定程度上无法及时、灵活的处理这些社会问题，已经不能有效满足各种纷繁复杂的的时代要求与多样化的公民需求。网络化治理凭借其灵活、影响力等优势，针对不同问题采取不同的治理方式、治理手段和网络形式，在更为有效地解决传统的官僚模式所不能解决的棘手问题的同时，也能满足公民的多样化需求。
（二）治理理论的兴起为网络治理奠定了理论基础
20 世纪 90 年代，学术界提出了一种新的公共管理理论――治理理论。公共治理理论是对传统公共行政理论进行反思和批判的基础上，对新公共管理理论和新公共服务理论进行了整合的理论产物。作为一种发展中的新理论，治理理论旨在重新探索国家和社会公共事务的管理模式。治理理论由单一部门向综合部门的扩展，由技术性的简单管理向技术与社会民主、责任相结合的复杂性管理的进步，治理理论发展的最高形态便是建立在信任与合作基础上的社会各部门、各组织相互协调的网络治理。
（三）网络化的兴起
随着网络技术的发展，全球正走进一个网络化时代，网络延伸到社会的每一个角落。网络化的兴起不仅加速了社会经济的发展，而且促使现代公民的权利意识的觉醒，对政府的治理模式提出挑战。
二、网络化治理的主要内容
（一）网络化治理的概念
网络治理是与“网络”、“网络组织”以及“网络社会”等概念联系在一起的。威廉艾格斯在《网络治理：公共部门的新形态》一书中提出的，他们认为网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式。是以社会关系、经济结构、技术要素的整合过程为基础，不仅关注到网络各参与主体回应的时间，而且还要关注回应的对象及其追求的价值，如公平、公正、服务满意程度等。
（二）网络化治理的特征
（1）参与主体的多元化。网络化治理以政府部门、企业和个人等为主体。在网络治理过程中，政府应扮演着构建者和管理者的角色，通过构建网络平台，让其他主体参与其中，并建立相应的行为规范和约束机制，监督和管理网络其他主体的行为，充分发挥其宏观管理的作用。因此，网络化治理中的政府应是服务型政府，而不是全能型政府。
（2）治理结构扁平化。随着信息技术的发展，我们走入一个信息时代。结构和组织结构逐渐呈现出扁平化特征，处于网络边缘的社会成员，总是寻找最短的路径，直接向网络中心节点反映自己对权力的诉求。在公共管理中，政府与其他治理主体处于互动之中，不再是上令下行的“命令服从”关系，而是平等的、合作的伙伴关系。
（3）信任与合作是网络化治理的关键机制。斯蒂芬・戈德史密斯与威廉・埃格斯强调，信任是网络化治理得以平稳运行的要因。网络化治理特别强调各主体间的互动和协作，由于各行为主体的地位平等并享有自由、自治的权力，合作机制的建立显得尤为重要，而信任是网络化治理主体合作的重要前提和基础。
（三）网络化治理的优势
（1）促进资源的有效整合。随着社会经济的发展，社会事务日益复杂，政府无法独立提供治理所需的各种资源。而网络化治理则主张合作共治，通过政府与非政府部门的合作，弥补了资源的相对匮乏，促进资源的有效整合，实现对公共事物的良好治理。
（2）提高行政效率和效度，树立政府良好形象。利益相关方的合作，既有利于形成统一的治理目标，也有利于减缓治理过程中面临的种种阻力，缩短政策执行时间、提高其执行的效率，树立政府良好形象。
（3）保障公民的合法权利。网络化治理倡导的“合作”理念，将为公民提供一个公平、公正和公开的表达自身意愿和需求的平台，积极维护自身的合法权利。同时，在行使自身政治权利的过程中，可以进一步提高公民意识。
（4）有效回应公众的诉求。新公共服务理论中将公民视为政府的“顾客”，要求政府应及时回应公众诉求，但因政府的传统管理化模式对公众的回应存在回应不及时、回应主体不明确等问题。而在网络化治理中，政府与企业、社会组织合个人等治理主体的合作，目标的确定和行动的实施都是基于在公共协商，缩短了回应时间，最大限度的解决了政府回应滞后的问题。
（三）网络化治理的挑战
（1）合法性危机。哈贝马斯认为，合法性危机是一种直接的认同危机，它是由于“履行政府计划的各项任务使失去政治意义的公共领域的结构受到怀疑，从而使确保生产资料私人占有的形式民主受到质疑”而造成的。在网络化治理过程中，政府的合法性危机表现在两个方面：一是公众认为公共物品应该由政府提供，由非政府部门单独提供或与政府部门共同提供公共物品是不合法的，由此影响了网络合作的公信力；二是在公共物品供给效率方面，公众认为社会组织优于政府部门，从而使得公众对政府部门提出质疑，降低了对政府的认同度。
（2）责任问题。第一，责任主体不明确。在网络化治理中，缺乏相关的法律法规对责任主体进行明确的规定，这容易导致政府之间推诿责任和争夺利益。第二，问责能力不足。网络化治理主要应用于医疗、环境治理、教育等领域。而要解决以上领域的相关问题需要较强的专业技术和知识。如果出现责任追究问题，问责人因缺乏专业知识将无法对被问责人进行有效的问责。
（3）监督管理问题。一方面，网络有效信任是影响网络有效性的重要因素之一，但是由于网络参与者并不一定认同网络的共同目标，其间的权力分布并不一定总是平等的，导致网络化治理的信任机制很难建立起来。因此，对网络的管理是困难和极具挑战。另一方面，政府的立场不坚定，经常游离于微观监督与疏于监督，使得政府将无法对网络化治理的多元主体进行有效的监督和管理。
三、网络化治理对我国政府管理的启示
虽然网络化治理产生于当代西方社会和文化背景之中，但其对推进当下中国的行政管理体制改革和治理转型，以及促进社会管理的创新和协同治理的形成，都具有重要的借鉴作用和启示意义。
（一）推进行政管理体制改革，建设服务型政府。随着信息技术的迅猛发展，民众的权利意识觉醒，公民需要政府及时、有效回应的愿望越来越强烈，而传统的治理理念已不适应现代社会的发展要求，政府的治理亟待转型。因此，在行政体制改革和政府治理转型中，我国政府可以在借鉴网络化治理理论和成功经验得基础上，建设服务型政府，尝试建立起以政府、社会组织和公民等为主体，共同参与提供公共物品与服务的关系网。多元化主体的参与在一定程度上可以杜绝政府部门各自为政，同时提高办事效率和及时有效的满足公民对公共物品和服务的需求，以此有利于树立政府的良好形象。
（二）建立问责机制，加强网络化治理过程中的监督管理。网络化治理理论明确指出：“在保持网络合作关系的灵活性同时，要充分关注责任的确定性，促进治理更加频繁地产生出一种动态而公正的过程。”为了确保网络化治理过程中公平、公正，我们必须建立问责机制以明确责任对象。与此同时，在网络化治理过程中需加强监督管理以防止政府官员滥用手中的权力谋取私利。
（三）发挥非政府组织在网络化治理中的作用。政府在网络化治理过程中扮演着管理者和协调者的角色，应积极发挥宏观管理的作用。而非政府组织作为网络化治理中不可或缺的行为主体，因力量薄弱可能导致缺少话语权，没能发挥预期中的作用。为了更好发挥非政府组织的作用，我们应从以下几个方面着手：第一，打破垄断。政府在某些公共领域依然处于绝对的垄断地位，导致社会组织无法参与公共物品和服务的提供，没有发挥应有作用。因此，政府官员需转变治理理念，鼓励社会主体参与，以提高效率。其次，增加透明度。在重大的公共决策中，政府应增加透明度，把管理的职责逐步分散到不同的社会角色之中，实现政府引导与协商下的多元化管理。最后，提高非政府组织自身的相关专业技术和知识，完善自身管理，以此获得政府和公众的认同和信任。
参考文献
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［摘要］实践的需要和理论的推动，使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变，这种嬗变，开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
［关键词］区域；区域行政；区域公共管理
著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”[11]公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体（区域公共管理部门）为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类：国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个：一是私人领域；二是志愿性社团；三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括：个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
一、缘起与内涵
协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物,学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。
1.协作性公共管理的缘起
(1)思想传承:行政协调论的现代生长
行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子,在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年,古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述,“分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而,实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”[1]12-51为此,他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年,怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则进行了分析。他认为:“协调的困难性是行政单位数目的增加”,从而导致“在各个方面的活动中,行政部门之间的相互联系十分困难,这个问题越来越严重”,为了实现政府各部门的协调,“应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策,用以领导相关的各部”[2]76-82。佩里?希克斯指出,“政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西,尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁,但政府机构之间的协调、合作和整合,不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’,还是‘协调的’、‘整合的’,所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”[3]9因此,协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴,只不过其内容更加复杂,具有综合性和理论性”[4]。
(2)理论反思:碎片化治理的根治之道
碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来,西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动,新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术,把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征,合同承包广泛地被采用,大型组织规模大幅小型化,并被分裂为更具自主性的商业单位。”[5]12-13如新西兰除创立国有企业单位外,将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构,英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进,也产生了新公共管理的限度问题,即机构裂化问题[6]。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面:转嫁问题,让其他机构来承担代价;互相冲突的项目;导致浪费并使服务使用者感到沮丧;互相冲突的目标;由于缺乏沟通,不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想;在对需要做出反应时各自为政;公众无法得到服务,或对得到的服务感到困惑,他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务;由于没有考虑问题产生的原因,而是强调可得的或固有的一套专业干预,从而导致服务提供或干预的遗漏或差距[7]48。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则,而且强化了功能性组织设计,从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此,寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路,协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。此外,新公共管理理论将公民当成客户回应,隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险,忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念,以协作为基础,强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者之间的协作关系和伙伴关系[8]。
(3)实践需求:复杂性问题的应对逻辑
公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代,世界趋向复杂化和多样化,地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化,这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织间网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a.是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b.政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c.政治驱动力诱导出需要超越政策目标,使联网成为基本需求。d.实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多,通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e.横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点问题中,如经济发展、社会福利等,不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者,协作与互动沟通势在必行[9]22-23。可见,跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。
2.协作性公共管理的内涵
协作是协作性公共管理的一个核心理念,它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定[10]104:a.组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中,采取行动或共同决策。b.组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作,认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c.集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互间的关系,决定和解决共同关注的事务。
基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念,大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中,学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特?鲍威尔从官僚制和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理的含义,认为协作性公共管理是一种独特的制度形式,它不同于市场自发性协作和等级制度有意识性管理的诸多过程[11]。罗伯特?阿格拉诺夫和迈克尔?麦圭尔在《协作性公共管理:地方政府新战略》一书中把“协作”作为在政府组织间进行管理的基本描述符号,“它描述了在多组织安排中的促进和运行过程,以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的复杂结合,其中仅有一些结合可以被认为是协作的,但是所有的结合都是多方参与的。”[9]3-39斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯则认为协作性公共管理是一种网络化治理模式,它象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流:由公私联合提供公共服务的第三方政府;联合政府若干机构提供整体服务的协同政府;基于先进技术用以往不可能的方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命;要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四种发展趋势的集合,使网络化治理成为一种公共部门的新形态,“它将第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合起来,然后利用技术将网络连接到一起,并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”[12]8-17
总之,协作性公共管理是一种不同于传统官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的地方政府治理理论的新模式①。以公民为中心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作性公共管理的三个基本特征。
二、结构、机制与模式
在实践中,协作性公共管理可以发生在区域、地方政府和社区管理等多个层次,且横向协作和纵向协作是相互重叠的,协作既可以存在于中央政府层级(如美国联邦系统内)的纵向环境中,也可以存在于参与者是地方政府(代表社区内多种利益)的横向环境里。协作性公共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践模式。
1.结构类型
协作性结构可以在政府运作的各种制度和体制环境,即在纵向政府各个层级和公私部门中组织互动的横向环境中产生。在具体运行时,既可以自上而下,也可以自下而上,还可以在自外而内的网络环境里操作[13]。一个公共管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和部门边界,且负有正式的契约责任,从而很难区分不同环境中的边界,因此,划分协作公共管理的结构类型就具有重要的意义。米尔娜?曼德尔和托迪?斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类型及功能特征(见表1)。上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型[14]。
(1)间歇性协调
这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生,组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度,资源共享也相对较少和低风险。
(2)临时性工作组
这是用于完成一个具体的和有限的目标,并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中,资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题(如水质量标准、社会关注事件等)而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。
关键词：PPP（publicprivate partnership）；合作伙伴；公共基础设施项目；研究评述
中图分类号：F062.4文献标识码：A文章编号：1001-8409（2013）06-0006-04
1引言
PPP项目是实现公共项目建设资金的融资模式，也是公共产品的一种供给方式。PPP模式是伴随着公共项目需求的多元化而产生的私人部门和公共部门合作。早在17世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔[1]，开始了公共项目公私合作的实践。英国财政大臣肯尼斯·克拉克为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性及资金效率等问题，率先提出“公私合作”的概念。1984年我国以BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）方式建设的深圳沙头角B电厂是我国尝试实践基础设施公私合作的标志。
近年来，我国学术界形成了大量可供借鉴的研究成果，但至今PPP概念的认识仍存在多种解析，难以形成有效的制度。研究内容侧重于风险与利益分担，方法研究实效不足；研究范围广泛，政策促进的运行机制不足。因此，结合我国的制度背景，探索我国公共项目公私合作模式的本质、理论基础和实现途径，对进一步推动我国PPP理论研究和制度创新具有重要意义。
2PPP概念及特征研究
2.1国外PPP定义研究
PPP即公私合作伙伴。西方发达国家在PPP项目推广方面建立了成熟的制度体系，得益于理论研究与实践经验的结合。理论研究成果主要从4个角度：一是关系性合约理论，Tony Bovaird认为PPP是新型的合作伙伴关系及联盟，与交易契约关系是有区别的，具有关系契约的特点，相应的治理方式也应吸收关系契约的治理原则。二是从交易成本经济学角度，Michael Essig和Alexander Batran提出了PPP交易成本的作用和关系合约中信任的重要性。三是产权经济学观点，Peter Scharle提出了私人部门参与政府提供公共产品的产权是怎样起作用的，即何种产权安排导致联合剩余最大。四是把PPP看作一个社会博弈，Grout认为把PPP的现象、经验和讨论放到更广的博弈视角的环境中，有利于更好地理解。
基于理论研究成果和丰富的PPP项目实践，各国对PPP的科学内涵解释，如加拿大PPP国家委员会的定义：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求；联合国培训研究院的定义：PPP涵盖了不同社会系统倡导之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地区域内的某些复杂问题；标准普尔认为PPP是公共部门与私人部门之间长期合约关系的媒介，包括风险分担和多部门之间的专有技术人才和融资共享，从而达到理想的政策结果。
PPP概念的本质在于：①明确了PPP是公共部门与私人部门之间的伙伴关系，是PPP区别于其他项目融资模式的关键点。②定义了这种合作伙伴关系是关系性的契约形式，契约实现的是公共需求目的，而非单纯的商业利益关系。③提出了PPP项目公私合作的实现，需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范。④明晰了公共部门和私人部门合作基础是基于共有产权关系以及合作期间的资源配置、风险分担和利益共享，实现公共项目理想的政策结果。
2.2国内PPP概念内涵解释
我国城市公共项目建设的传统模式一直是由政府行政指令性管理，从项目立项、建设到运营都是由国家或地方政府部门统筹管理。改革开放以后，1999年深圳沙头角B电厂顺利移交，实现了基础设施BOT项目融资；2000年我国颁布了“建设项目业主制”；2005年试行了政府项目“代建制”等系列体制的改革；2008年成功运用PPP模式实现国家体育场馆建设与运营等，不断深化了公共项目投融资管理体制改革。迄今为止，对PPP的认识及解释一般借鉴国外释译，我国学术界对于PPP的概念仍有歧义，如表1所示。
概念解读的差异性客观存在，有人译为“公私合作经营”、“公私合作关系”和“公私伙伴关系”等，但对公共项目而言，“公私伙伴关系”解释更适合PPP运营特征。重要的是需要明晰我国混合经济体制下的“伙伴关系”结构，即中国式伙伴关系的特殊性与国际通用惯例的有机统一。伙伴I是我国“公共部门”发起主体或投资主体，包括政府及政府管理部门、公用事业部门、事业单位等；伙伴Ⅱ是我国“私人部门”投融资合作主体，界定为企业集团、公司或个人等；伙伴Ⅲ是监督主体，包括社会公众、专业咨询组织和政府监管人。概念的另一个核心点就是“合作模式”，即2010年国务院 “新36条”中明确提出“鼓励和引导民间资本”参与基础设施建设。为此，公私合作将通过企业与政府签订的协议或合同文件实现，通过专业的、系统的合约制度安排确认伙伴关系，提高公共项目的资源配置效率或生产力，实现公共项目的“物有所值”[8]。
因此，中国的PPP概念是：公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式。
2.3PPP的本质
本质是指事物所固有的根本属性。PPP项目基本的活动是对公共工程项目以关系型契约方式合作融资、合作建设、共同经营和项目移交的全过程。王守清认为项目融资专指狭义的项目融资，即“通过项目融资”，而非广义的为项目融资。韩颜超认为PPP 项目的本质是公共部门和私人部门选择集扩大的过程，也是公共部门和私人部门之间进行优势能力交换的过程。李晓东认为其本质在于公共部门和私营部门间实现优势互补的过程，同时也是基础设施建设中公共部门与私营部门相对参与程度实现帕累托最优的过程[9]。PPP的产生源于“公共项目”（Public Project）供给的基本属性，根据C V Brown和P W Jackson的观点，社会物品可分为公共物品（Public Goods）和私人物品（Private Goods）两类，公共物品来自于公众需求，因此必须由政府提供。正是由于形成了政府提供的公共项目，公共产品的经济特性体现在公共项目的自然垄断性、公益性、公共产权属性和外部性。
认识PPP本质的目的不在于它如何提供公共项目，而是在这种提供方式下如何实现满足公众利益的最佳效果，即PPP实现了政府资源和社会资源式的零和竞争，相比有很大的优势[11]，厘清PPP项目合作中形成的复杂的契约关系和保障PPP项目成功的系列法律法规、管理机制、激励机制、合同体系等在内的制度框架创新。
因此，我国PPP的本质一方面包含公与私的内涵，另一方面包括合作主体广泛性的外延。在合作本质上，通过建立新型的伙伴契约关系，在规范的合作规则和运行机制下，为公众提供公共产品或服务，从而形成一致和明确的PPP定义，为政府促进PPP项目的政策制定、机制设计和管理体系建设提供理论依据。
3PPP项目风险与分配研究
PPP项目投融资决策成功的必要条件之一是设计合理的风险分配和风险分担。由于PPP项目通常都是投资规模大、技术复杂、建设周期长、涉及面广、发挥社会效益长和社会公众影响大的公共工程项目，因此PPP项目融资风险与分配研究十分重要。
3.1风险管理及评价方法研究
公私双方合作存在明显的利益冲突，是PPP项目产生风险的基本因素。崔军归纳了项目融资风险要素的主要风险类别及风险承担的原则。王要武、孙成双提出了动态项目风险管理框架。金德民提出的项目风险集成管理模式具有现代风险管理意义。PPP项目风险评价方法研究始于近几年，李胜等运用模糊综合评价法对BOT项目风险进行评估。刘晓君等根据TBT原理，提出对基础设施项目的投标风险、财务风险、建设风险、市场风险和投资环境风险进行有效管理的若干措施；陈玲在专家打分法、统计概率法等风险分析论述的基础上，提出了基础设施项目风险的基本管理程序；尹贻林在PPP项目风险分担研究中提出风险分担方法主要有矩阵法、类比法、统计分析法和数学模型法。
3.2风险分担研究
国内学者从不同的角度研究了PPP模式运用过程中的各种风险及合理分配问题。王守清在其研究中提出的风险分配观点具代表性，论证了我国PPP 项目外汇风险、政治风险等的主要表现，提出了PPP 项目风险分担的三条原则，对公共部门和私人部门谈判PPP项目具有实际指导作用。李启明提出了风险分配的9 条原则。尹贻林认为PPP项目的风险分担通常是在若干主体之间通过风险转移的方式进行，主要是通过复杂的合同安排来实现，同时指出了PPP 项目风险分担研究存在的三个薄弱环节，即风险分担的过程评价、风险分担比例的确定以及风险分担与其他方面的关联关系。
以上研究表明：第一，研究都是将公私合作作为统一模式，不区分公私合作中所有权不同的具体形式，特别是不同模式之间风险分配有怎样的异同[10]，仍有待深入探索具体规则。第二，PPP项目是现代关系性契约形式，而非单纯的商业合同。第三，风险评价方法研究注重理论上可行，但实践的简便性、操作性和实用性不足。第四，对政府宏观政策性风险研究以及如何推进政府有效的PPP项目公共政策与创新机制研究程度不够，成为有效推进PPP项目的主要矛盾。
4PPP项目治理理论研究
国外项目治理的概念是秉承Williamson的交易成本经济学框架而提出的。公共项目治理是通过一套制度体系来建立并维持项目交易中的一种良好秩序的过程。至于项目治理的结果，从宏观角度来看即在项目交易市场中营造了一种体制环境，从微观角度来看即在项目交易内部建立和维持了一种良好的秩序[11]。然而，公共项目不同于企业的盈利项目追求利润最大化。公共项目是政府为了满足公众需求而发起的，其追求的是公共利益，其治理目标不能局限于某一方的利益，而应为公共项目众多利益相关者的利益服务，以达到利益相关者之间关系的协调和利益的趋同，从而最终实现项目价值的目标[12]。对于确定的公共项目，治理分为内部治理与外部治理，内部治理的基本特征是以产权为主线的内在制度安排，其治理载体就是项目组织；而外部治理则是以竞争为主线的外在制度安排，其治理载体是市场体系[13]。
我国公共项目治理的主要代表性研究有：尹贻林教授团队从政府、项目公司角度探索了项目治理理论与实践方法，构建了治理模式；丁荣贵教授从管理学的角度更加关注多组织合作项目的治理[14]；沙凯逊教授探讨的是建设项目或者建筑市场制度层面的问题 [15]。他们的研究有效提出了PPP项目公司共同建设、运营和管理的机理、机制和实践方式，为防范合作风险、指导有效合作提供了理论依据。在宏观政策层面尚未开展PPP项目治理机制研究，缺乏PPP制度系统的顶层设计。
国际经验表明，公共项目治理机制是制度控制运行的一种管理模式，主要有三个方面：①政府政策和管理组织机制创新；②建立社会有效的独立监督和公众参与机制；③项目公司内部建立科学的合作治理机制。
5政府管理机制与监管研究
从概念界定到治理研究，政府作为PPP模式中公共利益的集中代表，既是项目发起者和参与者，又是项目的监管者。明确政府在PPP项目全生命周期中伴演的“双重”角色和具备的“双重”职能，是探索政府在PPP项目中定位与管理的前提。
5.1政府的管理职能
我国对特许经营项目及垄断产品定价沿用成本定价辅以价格听证，PPP项目适当价格管制会使社会经济效率提高。赵宇等人讨论了垄断行业进入博弈及其管制绩效评价，管制对社会福利和消费者剩余的影响。何寿奎、傅鸿源在分析PPP项目政府监管现状的基础上，提出健全监管体系、合理确定政府监督边界、科学选择监管途径，以推进公共项目PPP模式的健康发展。
5.2政府的激励措施
任志涛分析了我国基础设施领域公私伙伴关系，研究了信息不对称条件下政府部门和民营部门之间委托—关系的目标函数，并对公私伙伴关系下的激励问题进行了博弈分析。王守清等认为政府激励措施包括政府投资赞助、政府对融资的协助、政府担保、税收减免优惠和开发新市场，私营部门充分肯定各种激励措施的有效性，其中税收减免措施得分最高，政府投资赞助得分最低。
5.3政府的定位
PPP 模式下的参与方主要有政府、私营企业和公众，其总目标是三方满意。尽管三方在PPP项目中所关注的目标有着很大的不同，但三方的目标体系并不是完全独立的，而是交叉在一起，只是三方对同一目标的重视程度不同[16]。因此，政府在PPP项目上必须定位于促进、主导和管理的功能，同时又是参与合作的一方，只有明确政府的目标才能促进PPP项目的实施。
现有研究表明，我国政府参与PPP项目的主体表现在地方政府或政府部门，或政府授权融资平台，是有条件的公私合作，容易形成政府公司对公共资源的垄断，缺乏有效的竞争，不利于PPP项目的可持续发展。因此，PPP项目的政府管理有必要从两个方面进行研究：其一，理论上明晰政府在PPP中的定位、责任和管理主体，科学分离政府的参与者和监管者职能；其二，运行上探索建立中央政府与地方政府层级的PPP政策指南、运行机制和有效的监管机制。
6小结和未来研究方向
6.1小结
我国的PPP研究尽管开始时间相对较晚，但发展十分迅速。在经历了理论引进、经验介绍、初步研究过程之后，近年来针对我国PPP模式的研究无论是在量上还是在质上都有较大提升。许多研究已不再简单停留在理念层面，而是将其应用到公共项目建设实践的理论分析框架中，出现了一些较有深度的研究成果，PPP的研究也因此更趋深入。总体而言，我国PPP项目融资研究与实践持续了10年的历程，在PPP的概念与本质理论分析研究方面已经有了比较清晰的界定；在风险与分配研究方面已经做了比较系统性的研究；在治理理论研究方面开始了初步的尝试；在政府管理机制与监管研究方面已经有了比较全面的研究，但我国公共项目PPP模式的研究尚处于起步阶段，研究的系统性和深入性仍显不足。
6.2未来研究方向
“十二五”期间是我国民生保障、城市建设和社会经济可持续发展的重要时期，因而也是我国PPP项目的重要发展阶段。加强我国公共项目公私合作模式的研究，对于促进我国城市建设发展具有重要的理论意义和实践价值。未来的PPP项目研究主要关注以下几个方面：第一，在市场经济条件下，我国PPP项目合同管理理论与实践合同体系形式的研究。第二，目标利益关系方面，PPP项目中政府、私人部门与公众利益三者间关系的理论梳理值得进一步探索。第三，合作的机制建设方面，政府各层级公私合作机制如何建立。第四，PPP准入门坎研究，即我国对公共项目公私合作过程中所涉及到的私人部门准入的具体条件的论证。因此，理论突破和制度创新不仅是我国实现PPP项目制度化的有效途径，更是为社会和广大公众有效提供公共产品与服务的现实需要。
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论文摘要：财务治理是公司治理的核心，但财务治理并不等同于公司治理，而有其独特的理论体系。财务治理是一种制衡机制。而财务管理是一种运行机制，二者构成了公司财务的两个不同的方面。财务治理是对传统财务管理理论与财务战略理论的整合，财务战略是财务治理和财务管理联结的纽带。财务控制偏重价值管理，财务治理则偏重利益调整，财务治理是广义公司财务制度的一部分。本文就财务治理及其相互之间的关系进行了探讨。
一、财务治理界定
关于公司财务治理(corporate financial governance)，国内各学者的观点不一，代表性的观点主要有：伍中信(2001)认为，公司财务治理是一种企业财权的安排机制，通过这种财权安排机制来实现企业内部财务激励与约束机制，同时还指出，企业财务治理作为企业治理的一个重要方面，其目的就是为了解决这种经济利益冲突。杨淑娥(2002)认为，所谓公司财务治理，是指财权通过在利益相关者之间的不同配置，从而调整利益相关者在财务体制中的地位，提高公司治理效率的一系列动态制度安排。张敦力(2002)认为，财务治理是界定与协调各利益相关主体在财权流动和分割中所处地位和作用，最终实现各主体在财权上相互约束，相互制衡关系，促使企业提高资源配置效率和效果的公司治理。衣龙新(2002)认为，财务治理涵义可概括为：财务治理就是基于财务资本结构等制度安排，对企业财权进行合理配置，在强调利益相关者共同治理前提下，形成有效的财务激励约束等机制，实现公司财务决策科学化等一系列制度、机制、行为的安排、设计和规范。林钟高(2003)则认为，财务治理是一组联系各利益相关主体的正式和非正式的制度安排和结构关系网络，其根本目的在于通过这种制度安排达到利益相关主体之间权利、责任和利益的均衡，实现效率和公平的合理统一。饶晓秋(2003)认为，财务治理的实质是一种财务权限划分，从而形成相互制衡关系的财务管理体制。从上面的定义可以看出，国内学术界对于财务治理的定义并无很大分歧，都认为财务治理是以财权合理配置为核心的一系列制度安排，主要不同在于对财务治理主体的界定不同。笔者认为，只要涉及到财权的配置，均可归属于财务治理的研究之中，但是财务治理是否仅仅局限于一种“制度安排”。公司财务治理是指通过财权在企业内部的合理配置，并在各利益相关主体之间形成有效的财务激励、财务约束、财务评价等机制以达到权利、责任和利益的均衡，从而提高公司治理效率的一套正式的、非正式的制度、行为和规范。
二、财务治理与相关概念关系辨析
(一)财务治理与公司治理 财务治理是从财务的角度来研究公司治理，主要是界定与协调各利益相关主体在财权流动和分割中所处的地位和作用，公司治理主要是界定和协调各利益相关主体之间的相互关系，从某种意义上讲，财务治理结构在公司治理结构中处于核心地位，是公司治理的灵魂。财务治理总体上作为公司治理的一部分，其在研究思路、研究方法等方面，必然要遵循、借鉴公司治理理论。应该说公司治理理论对财务治理理论的指导是最为直接的、重要的，公司治理理论的出现是财务治理理论的产生前提，没有公司治理理论的成熟与发展，就不可能有财务治理理论的产生、发展和成熟，而财务治理理论的不断充实、发展也必将促进公司治理理论的不断拓展、完善。如果用财务治理涵盖公司治理，则夸大了财务治理的范围和作用，限制了公司治理的范畴。公司治理除包含财务治理内容外，还包括人事、经营等方面的治理。应当说财务治理本质上是公司治理的核心部分和根本体现形式，公司治理的其他方面治理效果也最终要落实到财务利益上加以体现。如果用公司治理定义、替代财务治理，则更为偏颇，局限了财务治理内涵和外延，除从属于一般公司治理共性外，财务治理还具有自身独特的个性。可见，财务治理并不等同于公司治理，两者之间既有联系又有区别。公司治理与财务治理的联系：一是公司治理是财务治理的基础，财务治理是公司治理的发展和深化。二是公司治理的模式决定财务治理的模式，财务治理的模式反作用于公司治理的模式。三是公司治理的目标影响财务治理的目标。四是公司治理和财务治理都根源于财产所有权和经营管理权的分离。五是从公司治理理论的发展角度来看，公司治理与财务治理都随着利益相关者共同治理理论的发展而发展，其内容也逐渐由只发生在公司内部所有者、经营者以及相关权利机构之间的狭义的活动扩展到广义的利益相关者，包括公司股东、债权人、供应商、雇员、政府和社区等。六是公司治理和财务治理不仅仅是一种静态的管理方式，更应该是一种动态的管理活动，因而不能将公司治理和财务治理仅仅理解为一种制度安排，更应该从治理活动的动态含义来理解。公司治理与财务治理的区别主要有：一是制衡的着眼点不同。二是激励的侧重点不同。三是约束制度的侧重点不同。四是机制涉及主体不同。五是保障实施主体不同。六是财务治理
比公司治理更为深化。
(二)财务治理与财务管理 财务管理是基于再生产过程中客观存在的财务活动和财务关系而产生的，是企业组织财务活动、处理与各方面财务关系的一项经济管理工作。财务治理主要是对财务资源和财权的安排机制，以形成利益相关者之间财权的战略联盟，提高企业财务运作效率及公司治理效率。由此可见，公司财务治理与财务管理是两个不同的概念，构成了公司财务的两个不同的方面，两者既有联系又有区别。财务治理与财务管理的联系表现在：一是两者共同构成了完整的公司财务系统，都是公司财务报告的影响因素。二是两者对公司的财务活动和财务关系的处理，具有内在的统一性和一贯性。如财务治理对公司财务战略的拟定，决定了财务管理的服务与发展方向；财务管理对公司财务的全面调控，决定了财务管理中财务控制的力度和手段；财务治理对公司财务政策的选择，决定了财务管理中具体财务制度的基调。三是财务治理决定了财务管理的框架和轨道，财务治理的模式特征在很大程度上影响财务管理的模式特征。如果说财务治理是从财务角度对企业内外部人与人之间利益分配的关系所做的协调和配置，那么财务管理就是这种协调和配置的应用。四是财务治理、财务管理与公司绩效之间有着密切的逻辑关系。作为一种制度安排，财务治理状况的优劣直接影响财务管理，进而对公司绩效产生影响，而财务管理和公司绩效又受到财务治理的根本性制约。财务治理与财务管理的主要区别为：一是从公司运营角度看，财务管理是公司管理的核心，财务治理则是公司治理的核心。因此，公司治理与管理的区别也就决定了两者分别属于不同的范畴。财务治理主要从宏观上对财务管理中所产生的财务关系进行指导、监督、控制和制衡，保证管理的合理性和有效性是一种制衡机制；财务管理则是在财务治理框架下，具体进行财务运作和经营活动，基于实现企业价值最大化是一种运行机制。二是财务治理从制度性层面规定了公司财务运作的基本网络框架；而公司财务管理则着重研究在这样的框架下如何通过科学的财务决策实现具体的财务目标，主要集中在“操作性”财务领域，具有鲜明的“技术性”特征。三是财务管理着重于对财务主体的财务行为控制，表现为上层财务主体对下层财务主体的财务行为的一种单向规制活动。财务管理的效率性主要体现为公司财务成本总额的减少，即公司净资产值的增加；财务治理则着重于财务主体的财务权力、责任和利益的结构性安排，以及财务权力运作方式的优化，表现为财务主体之间财务行为的双边或多边相互协调与控制活动。财务治理的有效性主要体现为公司各层级财务主体的财务权力总成本的降低。四是财务管理是从定量角度论证企业价值，探讨企业财富是如何产生的，是财富创造的源泉和动力；而财务治理则是从定性方面研究企业价值，确保这种财富创造能够合乎各方利益要求的一种制度安排，是企业财富创造的基础和保障。
(三)财务治理与财务战略 财务战略是战略理论在财务管理方面的应用与延伸，财务战略的本质既反映其“战略”的共性，又揭示着其“财务”的个性。财务治理包括财务管理，财务管理包括财务战略，财务治理是对传统财务管理理论与财务战略理论的整合，财务战略是财务治理和财务管理联结的纽带。财务战略的制定与执行是公司治理中一项牵涉面甚广的工作，财务管理部门乃至财务总管或财务副总经理往往是组织而非完全独立地承担企业的财务管理任务，这就需要财务治理理论的指导，从制度上保证企业最高决策层有效行使最终决策权，同时其他部门也能按制度积极配合，共同实现财务战略。任何大类意义上的财务活动，事实上都同时包含着战略与非战略的成分，其差异只是何者为主、何者为辅的不同而已，因此财务战略在财务管理中，进而在财务治理中的突出作用不可小视。
应该说，我国教育面临的很多重大问题，如教育公平、教育均衡、人才培养、学术水平等，都只能在深层次的教育结构和教育体制层面变革中获得解答，这也是教育领域需要深化综合改革的根本原因。而教育结构与体制变革的一个重要路径就是加快推进教育治理体系和治理能力现代化，即建立教育公共治理的新模式或新机制。
“政府如何干预教育才是有效的”是上世纪中期以来公共教育变革的主流话题
“治理”（governance）始于20世纪90年代，借助于1989年世界银行运用“治理危机”形容非洲状况的报告，迅速进入公共事务领地，并在英美等国以及世界学术论坛中逐渐取代公共行政中的“管理”与“统治”，成为目前公共事务研究领域的通用术语。对于治理的内涵，最具权威性的是全球治理委员会的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它具备四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。① 国内学者俞可平指出，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
伴随着“公共治理”在政治学、行政学、公共管理等领域的兴起，这一理念也逐渐进入教育研究领域。作为治理理念的延伸，可以说，教育公共治理是一种协调教育各相关主体的权力运作方式，强调按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归，其目的是充分体现各主体的教育利益诉求，有效实现公共教育利益。② 教育作为一种公共产品或者准公共产品，20世纪中期后，世界各国进一步加强干预公共教育，试图通过国家强制性权力在公共教育领域实现国家利益。但随着福利国家的不堪重负，政府失灵的表现愈加明显，20世纪七八十年代，在竞争与效率导向的市场思潮影响下，世界范围内对国家垄断公共教育的不满和反思也出现在教育公共治理之中。“政府如何干预教育才是有效的”成为上世纪中期以来公共教育变革的主流话题。以市场化、私有化或者说是新自由主义概念下的教育体制改革，倡导教育领域需要凸显竞争与效率，主张政府尽可能少地介入公共教育领域。但在政府逐渐“淡出”、提高市场活力的同时，却有可能忽略政府应有的责任，导致公共政策的缺位；在提高效率和效益的同时，却有可能产生忽视公平的问题。在这一困境中，治理理论提供了一种新的价值范式。教育公共治理成为现代教育变革的重要特征，在实践上和理论上都引起了学者们的关注。
在我国，关于教育公共治理现成的直接论述极少，但学者们均认同教育公共治理的基本特征――公共性，即：教育公共治理机构是一种公共性组织，这是相对于私人组织而言的；它并不是仅由政府机构和公立学校组成，还应包括非营利性组织和自愿组织；教育公共治理活动是家长、学生、教师等或各种非营利性机构广泛参与、共同作用的公共空间；它应体现公共价值，确保学生和家庭平等地获得最基本的教育服务，确保公民社会所需要的民主价值得到培养；它应该体现公共利益，而不是为某个人、某个组织谋利益，鉴于这种目的所采取一些政府管制措施是必要的。③ 同时，理论界还指出了教育公共治理的显像特征，即治理主体多元化、治理权力多中心化、治理结构扁平化、治理组织网络化、治理机制弹性化。
教育公共治理的概念框架
通过梳理，笔者发现教育公共治理的实践内涵可归纳为价值、制度、工具等三个基本层次，涉及治理理念、治理主体、治理结构、治理工具、治理能力等五个主要维度，它们之间的关系形成分析框架如上图所示。
第一层治理理念，是治理的核心价值与目标；第二层包括治理主体和治理结构，是治理的宏观层面；第三层包括治理工具和治理能力，是治理的微观层面。其中，治理理念是教育公共治理的价值前提；治理结构是政府实现教育公共治理目标而采取行动的制度基础；治理工具是将治理理念转化为行动的操作性方案；治理能力则提供了主体治理空间的可能性。这五个要素在教育公共治理概念框架中成为有机统一的逻辑整体。
（一）治理理念决定着教育公共治理宏观结构和微观工具的性质及特征
如何理解地方教育公共治理的方式及效果，取决于地方政府治理改革的基本价值理念和目标，即政府是追求效率还是公平的价值导向或战略目标，坚持什么样的价值判断标准，是选择政府机制还是市场机制等。如何把握公平和效率之间的“度”一直是教育领域决策的基本问题，选择公平优先，必然要加强政府的作用，大力发展公办教育；如果更强调效率，强调市场的作用，必然是强调差异化办学。
目前我国教育发展的基本目标之一是实现公共教育均等化或称为教育均衡，但教育均等化并不意味着选择“削峰填谷”的策略，而是走“低谷隆起”之路。④ 从实践上看，“低谷隆起”就要优先发展薄弱地区和学校。因此，一些地方的教育发展战略目标，如上海市浦东新区，就是通过“委托管理”的方式提高公办薄弱学校的办学水平，促进教育均衡。2005年6月，浦东新区政府与民办教育管理机构――上海成功教育管理咨询中心签订协议，委托其管理一所公办薄弱学校。该学校的公办体制保持不变，具体包括：公办学校的产权隶属关系不变；政府拨款的责任不变；教师的编制不变；公办学校的收费方式和标准不变。新区政府每年支付给管理中心管理费，即政府购买服务。管理中心入主该校后，从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好，由专业的中介评估机构进行评估。截至2011年6月，浦东教育行政部门与相关教育类社会组织签约并实施的委托管理项目达到49个。应该说，上海浦东选择这种方式，与他们的治理理念息息相关。
（二）治理主体形成的治理结构及其权力配置决定了教育公共治理的效率
1.治理主体
传统教育行政体制下，教育管理主体是政府主管部门，学校成为政府能力的延伸，统一于政府的指令规划之内，教育被严格定位为只能由国家控制的公共事务。
而在治理理论的视域下，意味着教育公共治理主体多元化。面对当前中国教育公共治理的实际困境，政府的教育决策活动应从“受益人缺席”状态转变为允许利益相关者参与决策活动，使教育政策能够体现最大多数人的要求和利益。⑤ 学者李涛认为，教育治理的主体转型应该由单纯“政府――公立学校”模式转向政府与非政府组织、公立学校与私立学校并存。其中公立学校的发展价值是公平和均衡取向，而私立学校的发展价值是优质和特色取向，从而确保多元社会主体的多元教育需求。“第三部门”应重点凸显新闻媒体、教育学会、公共知识分子等多元社会部门、群体对于教育的监督、调研与批判建议功能，并有效建构国家公共教育治理协会作为治理中介，有效平衡政府与公众之间的教育治理关系。另外，教师、家长、学生作为教育系统的传统核心元素，其重要的治理主体作用也应该得以彰显。
一言蔽之，教育公共治理的主体多元化，是指社会群体或个人参与到教育公共政策、规划、制度、方案等制度化或非制度化教育公共事业的预控、设计、实施、监督与评估中，并在多层结构性事务平台上扮演不同的角色，这些角色不存在中心与边缘的分野，而是职能与分工的分化，是主体性的共同参与，⑥从而由传统的“政府本位”的单向管理走向政府与社会组织、公民在平等基础上的信任合作与互动共治。
分析上海浦东新区“委托管理”，涉及的主体至少有四类，一是政府，二是受委托管理学校的受托机构教育中介组织，三是托管学校，四是评估机构，在某种程度上实现了教育管、办、评的分离，并规定了教育三大“主体”（政府、学校与社会）的基本职责与关系，即：政府宏观管理，学校自主办学，社会提供专业服务。
2.治理结构
治理结构可以理解为制度性的安排，指的是参与治理的各个主体包括政府、社会、市场、学校乃至个人之间的权责配置及其相互关系。在行政管理模式下，教育采用刚性和固定的单中心运作方式，以“控制”作为其唯一价值选择，追求政府单向度即定规则的统一、普遍和模式化，政府作为教育系统单中心体系中唯一的权威主体，在教育空间中处处凸显等级化和官僚化色彩。
而在教育公共治理体系中，各主体之间，尤其是政府同其他主体之间，是相互依赖的关系。他们通过对话、协商、互助等方式建立起良好的合作关系，最终达成公共利益。其中，政府在教育公共治理与服务体系中起主导作用、居于核心地位，其他治理主体需要接受政府的合理规制与监督。在权力配置方面，以权责比例为核心的制度安排，是教育公共治理探索的重要内核，政府与社会、市场各主体之间的权责具体如何配置，各主体之间的权力边界在哪里，是其中的关键性问题。
在浦东新区的案例中，各治理主体间的关系发生了怎样的变化，形成了怎样的治理网络？笔者运用社会网络分析方法对多个主体间关系进行分析并发现：委托管理后，治理主体间的网络密度高于委托管理前，治理主体间的联系和资源流动增多，并形成了“小团体”，治理网络初步形成；政府在网络关系中的中心度有所降低，但仍处于中心位置；社会中介机构的中心度提高，逐渐成为这一治理网络关系中的重要力量，但其独立性和专业性有待提高。
从权力关系配置来看，研究发现：参与委托管理的社会力量比较单一，主要来自学校和教育研究机构；中介机构独立性不强，以政府推动为主、市场需求为辅，自身发展动力不足。一方面，存在“受托机构学校化”问题。如成功教育管理中心、竹园教育管理中心分别与闸北八中、竹园中学有着千丝万缕的联系，并没有真正意义上通过政府评估、审批成立教育中介机构。截至2011年6月，新区培育16个中介机构，其中8个由公办优质学校催生，有一定的合理性，但是受托机构独立性、专业化仍待加强。另一方面，存在“评估机构政府化”问题。评估机构由政府培育发展，对政府的依赖性较强，如市教委评估院（市级）与浦发评估中心、东方教育评估事务所（区级）有一定的行政层级关系。最后，中介机构专业性存在提升空间。由于各学校实际情况不同，对中介机构和托管学校的评估很难确定统一标准。实践中，评估机构主要的评估依据是受托机构的办学方案，即初期评估方案是否合理，后期评估方案的实施状况，通过对师生家长问卷、访谈、听课、听取托管机构自评报告等形式进行评估，评估结果相对都很积极。由于难以制定统一、客观的标准，评估机构主观性较强，因此评估信度存在一定问题。
（三）治理效果受治理工具和主体治理能力的制约
1.治理工具
治理工具属于操作层面，指的是治理主体为实现治理目标而采取的行动策略或方式，体现在三个方面：一是政府政策和管理工具的选择，即通过区域事业规划、教育资源配置、公共财政投入、教育政策设计、教育质量监控等推动地区教育发展；二是社会组织对公办教育提供特色化补充，对薄弱学校输出高品质管理指导与咨询，并提供专业性监督评价服务。三是学校通过内部学校法人治理结构的形成，发挥在教职工聘任、学校课程开发、教育教学指挥、自主评价等方面自组织与自我优化的功能。⑦
2.治理能力
治理能力主要指治理主体发挥的作用与功能。在教育公共治理中，政府仍应承担主要的治理责任，这是因为：（1）政府享有统治的合法性，被认为是公共利益的代表者。（2）政府能够调动所需的专业人力资源，能控制办公资源和信息资源。（3）在治理网络的形成中，政府往往是领头者。（4）政府有制定规则的权力。所以，要建立教育公共治理体系，重要的是政府自身应有较高的现代治理能力。随着改革深化，教育纠纷越来越频繁，政府如何才能应对突发危机或复杂的社会问题？现代的公共治理强调公共治理应当在法律的框架内进行，赋予公共机构在发生紧急情况、遇到复杂问题时，根据法律的精神和公共利益的需要及时做出制度性安排的权力。⑧ 教育公共治理同样要求完善相应法律体系，并建立能够保证政府维护教育公益性与发展的机制。
同时，在私人部门、公立学校、民办学校、非政府其他组织无力承担或不愿意承担的公共教育服务领域方面，例如提供教育法制、教育政策和教育制度，举办各类学校、实施教育投资等方面，政府都发挥着无法替代的作用。这些都对政府的现代治理能力提出了新要求。
除政府外，其他治理主体的治理能力也影响着治理效果。像浦东区的改革中，一个重要问题就是被委托管理学校的自主发展和中介机构发展困难，即这两类治理主体本身不具备优良的治理能力，从而导致这两类主体对政府过度依赖，并进而影响整个治理体系的现代化进程。
“公共治理”理念如何更好地本土化
教育公共治理是典型的西方语境概念，它的建构基础是“公民社会”，而中国公民社会的发育比较迟缓，迄今也只能算是初期阶段或者叫民间社会更为合适。因此，尽管治理理论的引介和我国政府努力在公共教育领域实现职能转变，但教育公共治理在我国仍面临很多问题。以上海浦东的教育委托管理模式为例，就面临许多争议和待解难题：一是教育经费问题。政府支付给教育管理机构的费用，增加了教育成本，并且经费使用问题难以有效监督。二是中介机构问题。有学者就质疑：何来专业管理机构？如何遴选合格的中介机构？何来真正的第三方评估机构？如何规范招投标机制？我国的中介机构发展不成熟，独立性和专业化程度都不高，难以承担教育发展重任。三是薄弱学校自身发展问题。认为学校本身有自己的发展路径，强行移植文化，可能“水土不服”；委托机构与学校之间需要长时间磨合，在权力、机制、发展思路上很容易有冲突，可能会造成薄弱学校管理的混乱和不适应等。
那么，“公共治理”理念如何更好地本土化，笔者提出如下政策建议：1.政府需要进一步促进治理主体之间合作、信任关系的建立。如政府进一步巩固受托机构、托管学校之间的关系；促进成熟的受托机构发展，发挥其在托管多个学校中的关键结点作用等。2.建立治理网络主体交流平台，加强治理主体间的沟通交流。可以尝试建立公共治理合作中心，定期召开经验交流会，搭建相互沟通与学习的平台，增进治理主体间的理解与合作。3.建立、维护和变更治理网络之间的关系，促进网络完善。建立治理关系时，政府需充分考虑目前已有的网络联系，在已有网络的基础上建立新的网络联系，不仅有利于各主体之间关系融合，而且有助于维护和巩固已有网络。在实践中，长时间固定的委托管理关系确立后，不可避免会产生一些“小团体”，必要时政府需要变更网络关系，促进网络健康发展。4.进一步促进政府职能转变，培育社会组织，增强社会力量的独立性和专业性。治理体系的现代化以管办评分离为基本要求，但目前承担“办”与“评”的相关主体独立性都不够高，需要政府进一步下放权力，推动这些治理主体不断走向成熟。如建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的教育决策机制，建立重大教育决策审议、听证制度，提高教育决策回应公众和社会需求的能力；培育面向学校需求的社会化教育资源和服务市场，通过签订契约、购买服务等形式，丰富教育公共物品的样式，提高教育服务的质量，形成多元的教育服务格局。
（参考文献略）
注释：
① 全球治理委员，我们的全球伙伴关系〔A〕.俞可平，治理与善治〔C〕.北京：社会科学文献出版社，2000：4-5
② 李涛，教育公共治理若干问题探析〔J〕.教育发展研究，2009，（8）
③ 潘希武，教育治理的公共性是否衰退〔J〕.外国教育研究，2006，（7）
④ 朱家存，走向均衡―――大中城市加强薄弱初中的政策研究，华东师范大学2002年度博士学位论文2002，（11）
⑤ 刘复兴，审视教育政策选择的新视野〔N〕.中国教育报，2003-8-30
⑥ 李涛，全球化语境下的中国教育公共治理――法理国家视阈中的政治哲学诠释与批判〔J〕，《教育学术月刊》2010.3
⑦⑧ 李彦荣，浦东新区参与式公共教育治理模式研究〔J〕，教育发展研究，2009，（3）
【关键词】 生态文明建设；生态型政府建设；多中心治理
党的十提出了社会主义现代化建设的总体布局，赋予了生态文明建设与政治建设、经济建设、社会建设及文化建设同等重要的地位。十八届三中全会提出了治理体系和治理能力的现代化，如何运用现代治理理论的精髓去指导生态型政府建设，成为新常态下我国公共管理面临的重要课题。多中心治理理论是治理理论中的重要流派，其多元分析的视角对我国生态型政府建设有着重要的理论指导意义和现实意义。
一、生态型政府建设的现实背景与内涵释义
1、生态型政府建设的现实背景
当前，大气污染、气候变暖、森林锐减、臭氧层破坏等问题已成为世界各国面临的重大挑战，一系列国际性环保条约和会议的召开，标志着环境保护问题已经成为全人类需要面对的重要挑战。对于尚处于发展中国家的中国来说，环境的挑战更加严峻。一方面，依靠“三高一低”（高投入、高污染、高消耗与低效益）的经济增长模式已经难以为继，这种过度透支环境承载能力的经济拉动方式不仅使得政策、资本对经济的边际拉动效应持续减弱，还使得自然环境千疮百孔，居民生存环境趋于恶化；另一方面，2016年，我国GDP增速为6.7%，低于2015年的6.9%，经济的下滑使得就业的压力空前加大。新常态下，如何统筹协调经济发展与环境保护的关系成为横亘在我国生态型政府建设面前的一个难题。
2、生态型政府建设的内涵释义
从公共管理理论发展的百年历史来看，关于行政生态的相关理论并不太多，代表人物主要有约翰・高斯、弗雷德・里格斯等，他们都主张从环境和行政互动的角度分析二者之间的关系。在比较有限的理论研究中，公共管理对环境的研究多集中在政治环境、经济环境、社会环境和文化环境等，忽视了生态环境对公共管理的外在影响和约束，这不能不说是公共管理理论研究的一个缺失。结合国内外的相关文献，可以看到行政生态学侧重研究自然环境与公共管理、公共政策之间的互动，它主张公共管理及公共政策必须把对环境的适应和互动纳入考量范围，这是生态型政府建设的理论渊源。国内学者黄爱宝曾提出，生态型政府实际上意味着一种追求实现人与自然和谐共存并把该项职责纳入到基本的政府职能与公共管理目标之中的政府。
基于上文对生态型政府建设提出的现实背景与内涵的分析，结合一些专家的观点，本文认为生态型政府建设应该是在追求人与自然和谐发展的价值前提下，将生态文明建设作为一项基本的政府职能，在行政文化、行政体制、制度建设与公共政策中，全面贯彻生态文明的理念，实现生B环境与人类发展的平衡。
二、多中心治理的理论渊源与内涵
英国学者迈克尔・博兰尼首先提出了多中心的概念，他认为自发秩序有助于实现真正的自由，而基于个人主义的自由可以实现社会功能。哈耶克也曾对自发秩序和扩展秩序进行过经典的论述，文森特・奥斯特罗姆和埃莉诺・奥斯特罗姆夫妇则基于公共池塘资源的研究对多中心理论做了实证的分析和研究，从制度理性选择学派的角度出发，使多中心治理理论成为一种有影响力的治理理论。
多中心治理理论研究的逻辑起点其实是人这个个体，从自由人的个体出发，衍生出组织的多中心；在人与人之间的互动中形成的规则和惯例逐渐塑造了不同组织的价值和文化，由此建构了价值和文化的多中心格局；最终，在多中心的人、多中心的组织、多中心的价值与文化体系的共同作用下，诞生了多中心的制度安排和决策体系。许多国家以多中心治理理论为指导，在实践中做出了很多制度创新、政策实验和管理创新，比如中国的政治协商制度、财政制度中的分税制、自贸区建设，法国的边缘社区治理，美国的社团管理制度等，均深刻体现了多中心治理的理念和价值。
三、多中心治理与生态型政府建设的价值逻辑分析
1、科学价值
遵循科学价值，就是要发现规律、认识规律。张云飞教授指出，构建的生态文明必须要体现整体性，必须要坚持自然规律与社会规律这两种规律的统一性。生态型政府建设也要从这种统一性出发，综合运用社会科学和自然科学的知识，把握好自然规律和社会规律这两种规律。多中心治理理论是基于对人、组织、公共资源管理的一种探索和创新，比如奥斯特罗姆的多中心理论就旨在探索在文化习俗、地理环境等因素的影响下，社群组织如何形成自发的秩序，从而对集体行动中机会主义形成遏制，促进公共利益的持续发展。
2、民主价值
民主是一种政治价值，是一种权利，也是一种利益表达机制。由于不同地域在自然环境、资源禀赋及经济发展阶段的差异，民主在生态型政府建设中的价值就更为重要。生态型政府建设应当充分考虑不同区域、不同组织的现实条件，在不危害国家安全、法律法规的前提下，根据外部性的大小，允许不同区域和组织根据客观环境的不同在生态治理领域实施不同程度的自治，有效赋权，提升生态治理水平。多中心治理理论主张多个中心自主治理，各个中心发挥利益相关方的信息优势、文化与传统优势，民主决策，自我管理，实现善治。
3、公平价值
公平包括多个层面的含义，从公平的主体来讲，公平包括横向公平、纵向公平以及代际公平；从公平的实现程度来讲，可以分为：形式公平、程序公平和实质公平。生态型政府建设从建立生态文明，促进公平正义的角度出发，运用专项基金支持、纵向和横向转移支付、市场交易等方式对生态环境予以保护，努力实现横向公平和纵向公平，这种生态补偿机制的建立也在一定程度上体现了形式公平和程序公平；生态环境保护又是造福一方的事业，功在当代，利在千秋，深刻体现了代际公平的内涵；通过生态型政府建设推进生态文明建设，发展绿色经济，给我们的经济社会发展创造一个绿水蓝天的自然环境，使每个人都能在健康的自然环境中生活、发展，在生态环境的角度实现实质公平。多中心治理理论认同不同中心的个性化治理，这首先就体现了追求一种实质公平的精神；在不同中心的自治中，作为个体的人又会在一次次的妥协与交易中达成共识，这种共识会使得中心内人的行为准则由隐性转变为显性，而且体现了大多数人的意志，最大程度的实现了实质公平。
4、法治价值
法治是衡量一个国家和社会进步程度的重要标尺，在实现国家治理体系和治理能力现代化的路途上，依法治国是重要的制度保障，而作为中国特色社会主义事业战略布局的新内容，法治是生态型政府建设的必要条件，也是生态型政府建设的重大挑战。多中心的治理之所以能够产生，其合理性和合法性正是基于契约精神的存在。多中心并不意味着没有规则，成功的多中心治理都需要国家有着良好的法治意识和法治传统，全体成员尊重规则，在各种正式和非正式的规则框架下进行交易，享受权利，承担义务，促进公益的实现。法治精神（契约精神）是多中心治理理论的基因，也是生态型政府建设所需遵循的基本价值。
四、多中心治理视角下的生态型政府建设
1、基于多中心视角的生态型政府建设理论模型
从多中心的人这个逻辑起点出发，生态型政府建设在顶层设计时应当以多中心为重要的指导思想，承认企业、社会组织、家庭与政府都是生态文明建设的主体，四者共同构成了生态文明建设多中心决策体系。生态型政府建设具体应从法制供给、宏观调控、生态服务及争议仲裁等四个方面予以构建，提供一种支持生态文明建设多中心决策体系的制度设计。（详见图1）在生态型政府的引领下，政府、企业、社会组织和家庭各个中心能在各自边界内发挥作用，实现生态文明建设领域内的善治。
2、多中心的生态型政府建设路径选择
从多中心的生态型政府建设理论模型出发，在明确了生态型政府在生态文明建设中的职能之后，我们需要从基本的政府生态文明建设职能出发，探索符合科学、民主、公平和法治价值的改革路径，切实推动多中心的生态型政府建设。
（1）法制供给。推动生态文明建设入宪，修订和完善一系列生态环境保护法律、法规及规章，从宪法和法律的高度对生态权益予以确认，从产权角度为多中心治理模式提供依据，为多中心治理模式的形成提供重要的制度基础。通过法律制度的供给，从横向和纵向两个维度达成以下目标：从横向上看，树立政府在生态文明建设中的主导作用，同时明确界定政府、市场、社会及家庭在生态文明建设中主体地位和作用半径，各个主体可以在市场的规则下进行竞争、合作和交易（如不同企业污染权排放的交易）；从纵向上看，厘清府际关系，列出各级政府在生态文明建设中的权利和义务，建立基于绿色GDP的政府政绩考核机制，建立生态文明建设考核指标体系，实现政府系统内部的多中心联动治理。
（2）宏观调控。以生态文明建设为导向，综合运用行政、财政、税收、金融等各种政策激发不同治理主体的积极性。行政手段要发挥好两个作用，一是规划和引导，根据不同地区的自然条件、资源禀赋和环境压力，指导建立不同的主体功能区和多样性的自然生态保护区；二是惩戒，对违反生态文明建设的组织或个人进行处罚；财政手段旨在通过各种横向、纵向财政补贴建立生态补偿机制，增强不同治理主体在生态治理中的财力；税收手段从增加环境污染者成本的角度出发，通过税收使环境成本内在化；金融手段可以尝试利用银行贷款、资本运营甚至众筹等方式支持多个中心参与环境保护。
（3）生态服务。提高政府的生态服务水平，为多个中心的生态治理提供基础设施和生态产品，打破政府对于生态产品供给的单一模式，探索打造政府、企业、社会组织、家庭甚至个人的多中心的供给模式；加强生态环境动态监测系y建设，建立环境信息定期和预测机制，为各个治理主体提供环境信息基础服务；建立环境保护科技创新成果目录，加强对各个治理主体在环境保护方面的技术指导；推动生态文明建设信用体系建设，并将生态信用与政府信用、商业信用及社会信用挂钩，降低各个治理主体的交易成本，完善生态文明建设的监督约束机制。
（4）争议仲裁。在多中心的治理模式中，面对多个治理主体在生态保护方面的纠纷，生态型政府需要履行争议仲裁的职能，降低维权成本，简化处理流程，维护治理秩序。首先，由各级环保部门主导，建立生态治理争议仲裁委员会，配置环保部门专职人员任职，对内协调不同政府部门在生态治理领域的争议，对外处理企业、社会组织、家庭及个人等多个治理主体的矛盾纠纷；其次，指导同一地域的同一类治理主体间建立非正式的仲裁机构，通过自治的机制对争议进行仲裁，鼓励自发秩序的形成和建立，培养生态公民。
生态型政府建设是一个系统的工程，本文试图分析多中心治理理论和生态型政府建设的内在价值逻辑，构建基于多中心视角的生态型政府建设理论模型，并在此基础上对多中心的生态型政府建设的路径选择进行初步探析。从更为广泛的意义上来讲，本文试图在理论的指导下，用现代公共管理学的理论成果及研究方法分析当代中国的现实问题，丰富和发展中国特色社会主义建设理论，指导中国特色社会主义的伟大实践。
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关键词：国家治理 政府绩效审计 综述
政府审计代表国家行使审计监督职能，是国家经济运行的“免疫系统”，是政府治理的工具，在政府治理过程中发挥不可替代的作用，它能够促进政府改进管理和决策、加强监督和增强责任心。本文就当前国内学者关于国家治理角度下政府审计的研究进行综述。
一、国家治理角度下中国政府审计特征
尹平，戚振东（2010）认为，对政府审计特征的解读不仅来自政府审计本身，而且更多的是来自对社会政治经济环境赋予政府审计的使命与职责的分析。我国政府审计除具有独立性、权威性、公正性等一般特征外，还具有批判性、建设性、服务性、宏观性、主动适应性和开放性等最能反映国家治理和国家职能的六项明显特征。
郝玉贵、程广洪、肖扬（2009）认为政府绩效审计和项目评估作为政府绩效和公共管理的重要评价行为，其两者的实践特征存在不同。
二、政府治理与政府审计研究相关关系
王华（2009）在分析我国国家审计现状的基础上，以我国政府治理目标为主线，借鉴国外政府审计的理论成果和实践经验，结合我国的具体国情，把国家审计放到政府治理的框架中来研究, 将深化国家审计职能与实现政府治理目标有机地结合在一起，从政府治理导向下的国家审计职能定位、经济责任审计、政府效益审计、审计结果公告制度等方面着手，最终促进政府治理目标的实现进行了研究。
许百军（2008）以新制度学派的组织理论为依据，从审计组织领域的视角探讨了审计绩效、审计治理结构的涵义及其二者之间的关系，明确了完善的审计制度体系、并且得到审计以及相关组织有效的遵循，是提高审计绩效的基本制度条件。
陈希晖，王会金，陈骏（2010）认为政府预算和政府审计是实现善治政府的重要工具，是政府自觉履行公共受托资源责任的重要制度安排，公共受托资源责任是政府审计与政府预算互动的基础，政府预算和政府审计相互依存、相互促进，两者良性互动，必须用公共治理的理念来推动两者的协调和发展。
三、政府审计与有关治理制度研究
冯均科（2005）强调问责政府对审计制度建设的重要作用，他认为问责政府所赖以形成的政治基础是，政府不论如何强大，它仍然充任一个人的角色；政府必须承担起法定的政治责任、行政责任、法律责任与经济责任；问责政府必须寻求一种权威性的政治支持。
刘新琳，周兵（2006）和赵伟江（2004）都提倡将新公共管理治理理念运用到政府审计领域，以此提出公共审计服务的概念，并围绕公共审计服务的有效供给主线，研究了政府审计作为政府向公众提供公共审计产品或服务的职能部门，在公共审计服务网络中，如何来重新界定传统的职能界限、变革传统的行为方式和方法。
许百军（2008）以新制度学派的组织理论为依据，从审计组织领域的视角探讨了审计绩效、审计治理结构的涵义及其二者之间的关系，明确了完善的审计制度体系、并且得到审计以及相关组织有效的遵循，是提高审计绩效的基本制度条件。
四、政府治理视角下政府审计的功能
郎正清（2006）基于“新公共管理运动”对政府改革和政府治理的要求，参考成熟的公司治理框架和我国国情，提出了我国政府治理的目标，并结合1996年和2004年有关经济责任审计的相关规定，从促进加强政府自我控制能力建设；促进政府责任的法制化；促进政府有效执行能力；促进政府行政透明化；促进政府部门廉洁高效等方面阐述了经济责任审计在促进政府治理过程中的作用。
雷达（2004）通过对新公共管理和绩效审计发展历史的回顾，揭示出两者发展时期存在着一致性；接着，从理论和实践两个方面分析了新公共管理对绩效审计发展的促进作用；最后，提出了新公共管理对我国绩效审计发展的几点启示。
周中胜（2009）借鉴公共治理理论与国家建构理论对政府审计的环境变迁及未来发展的影响进行了深入探讨，并提出应对策略。
五、政府审计研究有待深化与改进之处
1、理论基础待构建。目前，绩效审计理念业已形成，但理论基础还很脆弱，研究多零散于附属于其他问题的论述之中，缺乏系统的、完整的理论体系结构。目前的流行观点认为绩效审计的理论基础为受托责任论、学说、公共管理理论、委托等理论等都是利用已有的初步研究成果或对国外理论的介绍评述，鲜有深刻论述，形成完整的理论体系作为绩效审计的有力支撑。
2、评价体系待探索。绩效审计评价体系是绩效审计理论结构最核心的部分。政府活动的成本与效益不仅要考虑直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且还要考虑间接的成本和效益、无形的成本和效益（杨锡春，2006），而公共项目一般具有长期性、多层次性、福利性，短期难以回流收益，期初投资规模又普遍较大，这就使得成本收益无法配比衡量，绩效审计信度面临重大风险。
3、运行机制待完善。在准则法规上，国内研究任然还处于探索阶段。我国虽然从1983年之初就规定了对国家财政收支的真实性、合法性和效益性进行审计，在1994年颁布的《审计法》中又作了进一步的明确，但是其中关于效益审计的规定相当笼统和粗略，不具有操作性，实际审计中的许多问题无法可依。应在法律规范的基础上，借鉴世界审计组织绩效审计指南、亚洲审计组织绩效审计指南和西方发达国家的先进经验并结合自身的审计实践，加快绩效审计的准则建设，为绩效审计提供依据。
参考文献：
[1]郝玉贵,程广洪,肖扬.政府绩效审计与项目评估: 实践特征及融合[J].审计与经济研究,2009(3)
关键词：公共管理 国有企业 社会责任
改革以来，中国社会经历了由高度集中计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。宏观经济体制的转变必然带动作为社会基本单位的国有企业的变迁，引发微观经济层次由单位化的经济组织向市场化的经济组织的转型。中国国有企业转型虽发生在经济领域，但其根源却深植于非经济领域。因此，国有企业转型问题并不仅仅是个经济制度的创新问题，它还涉及到公共管理的创新问题。
1.转型时期国有企业公共性的缺失问题
尽管这些年国有企业在经济实力上取得了非凡的成就，但华丽数字的背后，国有企业还有很多必须解决但仍然没有解决的问题。从国有企业的性质来看，前期的国有企业改革工作只注重国有企业的经济性，而忽视了国有企业的公共性。与一般企业不同的是，国有企业的国有本质决定了国有企业是具有公共管理职能的公共企业，它不仅需要关注自身经济目标的实现，更需要关注其非经济目标的实现；而国有企业非经济目标主要通过国有企业履行社会责任来实现。1979年，国有企业在放权让利试点中，开始实行利润留成制；1983年，国有企业开始实行以税代利制度；1986年底，国有企业实行了承包经营责任制；1993年，国有企业改革进入了建立现代企业制度试点阶段。这一系列改革措施的实施显著提高了国有企业市场化水平，对提高国有企业经济效益做出了重大贡献，但与此同时，在以市场化为取向的改革进程中，面对民营经济以及跨国公司迅速成长而形成的巨大竞争压力，国有企业确立了片面追求利润最大化的经营目标，而逐渐放弃了作为公共企业应该承担的社会责任。刚刚建立现代企业制度的国有企业，既不愿意承担那些长期以来以国有企业办社会形式而承担的社会责任，也没有在企业内部树立起承担其应该承担的、由企业国有性质决定的社会责任的基本意识。从政府的角度来讲，为了从形式上消除传统计划经济体制下的政府形象，开始实施政企分离的措施，国有企业转型的过程几乎成为了公共性丧失的过程。国有企业改革实际上是按照西方的现代企业制度惯例进行的，就在我国进行企业改革的同时，即从20世纪80年代以来，西方的企业管理正在由“以资为本”逐渐转向“以人为本”。西方管理学界和众多企业开始信奉“企业社会责任理论”，即企业不是仅仅追求利润最大化的机构，它也应承担必要的社会责任。考察国有企业的发展历程，我们更清醒地认识到国有企业发展要受到市场准则和社会责任的双重约束，过分依赖这两条原则中的任何一条都会造成严重的扭曲。忽视市场准则的企业将逐渐丧失活力，而忽视社会责任的企业又可能导致“资本主义剥削”。事实上，改革以来，国有企业转型的问题就是不平衡地强调一条原则比另一条更重要。我们今天面临的挑战就是如何认识国有企业的社会责任，如何认识国有企业的公共性缺失问题。
2.国有企业作为公共管理主体的理论依据
从国外最新的公共管理理论发展来看，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。在公共治理的理论体系中，国有企业被看成是提供公共产品和公共服务、实现一定社会目标的公共管理主体之一。所谓公共治理理论，是伴随西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。公共治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，这些公共管理主体不仅包括长期垄断公共管理主体地位的政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。公共管理的责任边界具有相当的模糊性，公私界限的模糊既表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，也表现为公共领域和市场领域的区分已不象以前那样明显。
在公共治理的理论体系中，政府并不是公共管理的唯一主体，因为当代社会的公共管理是一个责任共担的社会管理系统，国有企业、非赢利组织均参与其中并发挥自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理结构中居于最重要主体地位的同时，还需要充分认识到国有企业在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美国著名管理学家徳鲁克论证了当代政府的有限性和管理对象的特定性，而且也只有有限政府才能实现强力政府和高效政府。在政府改革中，应发挥政府、市场和社会三方的作用，并需要从“政府失败”、“市场失灵”来思考公共管理各主体之间相互配合的必要性。因此，政府机制存在的失灵现象，决定了公共管理中国有企业回归的必然性。作为一种新兴的公共管理理论范式，公共治理理论必将为国有企业履行社会责任、参与公共管理活动提供重要的理论指导。
3.国有企业作为公共管理主体的实践依据
从国有企业发展的历史来看，不论这个国家采取何种经济体制，也不论这个国家经济水平高低，国有企业的存在是一个普遍现象。在西方主要国家当中，法国是国有企业占国民经济比重最高的国家之一。据统计，1990年，法国拥有国家直接控制和国家控股50%以上的国有企业共2268家。在东亚，新加坡主张公共服务提供多元化与合作化，让更多的非政府组织参加。1974年成立了淡马锡金融控股公司，100%为财政部全资拥有，代表政府行使国有资产的股权。新西兰把国有企业承担一定的社会责任写进其法律之中。从国际上来看，各国国有企业主要集中于非竞争性的行业，在基础产业、公用设施等领域占有主导地位。作为非竞争性的国有企业，其主要目标是提供各种社会服务，它们主要活动于非竞争性产业或承担非竞争性项目。国有企业与私营企业相比的一个重大区分，那就是国有企业必须更加重视社会责任目标。这几乎是世界各国国有企业与生俱来的共同特质。从各国国有企业的发展实践历程中，我们不难得出结论：国有企业是政府推行各项社会发展政策的重要手段，是国家发挥经济职能以弥补市场缺陷、实现社会公平、提供公共产品的重要工具。公共性是国有企业的本质属性。
政府与企业是社会环境中的两大主体。理解一个国家的政治经济动力的最佳方式，就是去调查政府与企业的关系。由于这两套制度都受到了缺陷和不足的影响，因此，国家政治经济的成功就依赖于每一方在复兴另一方时成为积极伙伴的能力。在提供社会福利性利益、构造消费者保护政策、为广大工人设定工作场所方面，国有企业起着极其重要且具有建设性的作用。但目前的现状是，国有企业活动的社会维度并没有被认为取得了成功。尽管目前国有企业仍以利润最大化为目标，但多样化的目标需求，将使未来的国有企业在参与社会活动时，更多地反映出基本价值和公众的标准。从政府与国有企业的关系来看，相对于更加严密的政府控制来实现社会福利而言，国有企业的相对独立性提供了更多的好处。过去若干年的改革发展表明，在政府与国有企业之间，没有一个单一的结合模式能够对社会问题提供持久的解决方案。随着时代的变迁，必须奋力对政府与国有企业进行改革和复兴，把国有企业纳入到公共管理轨道，在现有的行政管理体制下彰显国有企业社会责任，以使政府和国有企业互为对方的力量之源。
4.企业社会责任：国有企业参与公共管理的实现路径
从公共管理的意义上来说，企业社会责任是一个全新的理念。所谓企业的社会责任，就是一个企业在创造利润对股东负责的同时，还需要承担对员工、消费者、社区和环境等的饿社会责任。在国有企业推进市场化的转型过程中，企业社会责任运动在全球悄然兴起。20世纪90年代，许多跨国公司相继建立自己的生产守则，后演变成企业生产守则运动，企业生产守则运动的直接目的是促使企业履行自己的社会责任。2000年7月，“全球契约”正式启动，它倡导用“共同价值和原则”规范企业活动，在企业社会责任领域开展国际合作。尽管中国的企业以自己的行动方式和表述特点一直承担着社会责任，但“企业社会责任”的提法更多地被看成是全球化时代一种新的话语。其目的就是要使中国企业能够在全球化时代与全球对话。20世纪80年代以来，随着中国改革开放步伐的加快，跨国公司生产链在中国得到不断强化和延伸。在后工业社会成长起来的跨国公司越来越重视对中国合作伙伴的社会责任问题。
未来国有企业发展受到市场准则和社会责任的双重约束。国有企业的改革目标就是使国有企业由市场化的组织走向社会化的组织转变，由股东至上追求利润最大化向利益相关者共同治理追求企业社会责任转变。新的国有企业改革的意义在于，当国有企业的经济责任投资完成后，生产经营者必须进行国有企业的社会责任投资。所谓国有企业的社会责任投资，不是一个数量概念，而是一个结构概念，既它通过调整分配模式、平衡利益相关者的利益而实现，从而在社会结构层面提升整个社会的收入水平、缩小社会收入差距，促进社会结构的稳定。社会责任投资是能够同时实现双重目的，为投资者带来利益，并促进企业履行社会责任，从而改变社会。这种包含赢利追求和社会发展追求的全新投资价值观，不仅使国有企业参与了公共管理，给人类带来了积极的结果，也决定了其生命力和重要发展趋势。
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一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
