时间：2023-08-04 17:25:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇现代乡村社会治理体制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词 农业税 政府机构 政府职能 服务型政府
农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的一个新时代，成为从根本上解决“三农”问题的新起点。农民的经济社会地位和发展环境发生重大改变，农民权益保护开始步入规范化、法制化轨道。
一、后农业税时代乡镇政府职能定位
党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。体制改革中的乡镇政府的职能应该是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并与农村经济社会发展不相适应的职能。具体说来，
1. 更新观念
更新观念是转变职能的关键。农业税的取消，标志着中国农业走向休养生息阶段，随着原有的乡镇工作格局的打破，旧机制必然被新机制所代替，工作观念，工作方式、方法，工作重点开始发生全新变化。在观念上，要迅速从去强管理、轻服务，重人治、轻法治变为重服务、重法治，主为老百姓出主意、想办法、找路子，变“要我服务”为“我要服务”。
2.向农村提供公共服务和公共产品
不收农业税后，国家每年都会有数千亿的财政资金转移到乡村，乡镇干部应从收税费转变为农民提供安全、保卫、科技服务和有效信息，乡镇政府应当更直接提供教育、乡村道路建设、社区医疗等公共产品。
3.规划、建设和管理小城镇
乡镇政府要合理规划集镇和新村，抓紧建立和小城镇相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有序流动提供保障。
培育新型现代农民。乡镇政府通过各种方式用全新的文化科技知识武装农民，特别要做好农民的科技培训工作，培养他们的效益观念、科技观念、法律意识及竞争意识，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识的新农民。
人口和计划生育工作。当前农村地区仍然是人口超生的重灾区，各地乡镇政府在这一点上的职能一直没有放松，但是在新形式下，计划生育工作开展的方式、手段应该向人性化方向发展。
二、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府
后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。
服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：
1.乡镇政府职能界定准确
按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益；(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。
2.科学配置乡镇机构规模
乡镇机构规模主要由乡镇的个数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准，它的设置根据政府有效管理的地域、人口而定，要考虑到政府的行政能力、政府的职能、政府的办事效率以及相关的技术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效治理和满足农民群众公共需求为准。
3.乡镇权力机制的科学管理
关键词：乡镇治理；公共服务型政府；政府公信力
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0048-01
乡镇政府是国家设在基层最低一级的行政组织，与农民群众有着最直接最密切、最广泛的联系。它不仅是人民民主和国家行政体系的重要根基，而且是党和政府联系农民群众的桥梁和纽带。因此，基层政府公信力建设正日益受到公众与学者的广泛关注。近年来，沿海经济发达地区的乡镇政府在保持经济健康发展的同时，不断强化公共服务职能，解决民生问题，在公共产品和公共服务的供给方面积极作为，在行政管理中树立起服务型政府的理念，并不断拓宽公众参与政治的渠道，获得了公众的好评和认同。然而，作为改革开放的最前沿，作为市场化水平较高的地区，市场和社会对政府建设也提出了更高的要求，与现实要求相比，基层政府公信力建设还需进一步加强。本文从乡镇治理体制的视角分析了当前基层政府公信力建设面临的主要问题，并提出了提升基层政府公信力的对策建议。
1 当前经济发达地区乡镇政府公信力建设中的障碍性因素
（1）体制层面：现行压力型体制的缺陷。
乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位是导致其公信力不足的主要障碍因素。当前县乡政府间的政治体制实行的是压力型行政体制，上级机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标和任务的完成情况作为评价和考核的主要依据，而下级机关官员的升迁和荣誉都与完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。在这种压力型体制下，乡镇政府公信力受到影响。在这种体制下，乡镇政府穷于应付上级政府的各种任务，承担过多事权，无力也无暇顾及农民的公共需求，乡镇根本无法履行其应有的职能。而且，在财政压力加大的时候，为维持自身的生存与运转，首先限制的就是限制公共支出需求比例。因而就出现了，乡镇政府本以公共服务为主却转变为以满足自我利益需求为主，徘徊在“公共物品提供者”与“谋利型政府经营者”之间。
（2）行为层面：自利倾向较重。
乡镇政府拥有自身的利益，已是一个不争的事实。基层政府的权力源自于“上级”，这样，乡镇政府就容易忽视乡村社会自身的利益诉求，从而使乡镇政府与乡村社会之间必要的利益共同体无法构建，两者之间常常存在的不是利益一致，而是利益脱节甚至对立。利益分离状态及社会授权的缺乏，使得基层政府基本上不受乡村社会的约束，很可能为获取自身的利益，就以“政府”或“公用”的名义去侵犯乡村社会的利益。近年来，征地拆迁引发的利益矛盾比较突出，成为影响基层社会和谐、损害乡镇公信力的重要因素。
（3）个体层面：部分基层政府人员服务能力欠缺。
政府公信力的表现具有三个层面:一是公民对于国家宏观制度、意识形态的认可程度，二是公民对于国家具体的政策的认可程度，三是公民对于政府的执行主体，也就是各级公务人员的认可信任程度。在这三个层面中前两个具有根本的意义，而第三个更具普遍性表现。农民群众对于乡镇政府信任不足，许多是从对乡镇公务人员的不认可表现出来的。一方面，由于体制上、财政上等一系列原因导致乡镇政府工作人员的自利性取向加强，乡镇干部在执行公共政策时将自身的经济利益夹带进去。另一方面，当前一些乡镇干部思想作风上存在严重问题，权力寻租，腐化堕落，甚至与地方黑恶势力勾结，在群众中造成极坏的影响，败坏了社会风气，这些因素严重破坏了乡镇干部在群众中的威望和信任。
2 加强经济发达地区乡镇政府公信力的路径选择
乡镇治理模式是造成乡镇公信力不足的深层次原因，要提升乡镇政府公信力，需要转变现行的治理模式。笔者认为乡镇治理模式转型的根本方向是构建公共服务型政府，因为，只有立足于农民公共需求和农村经济社会发展的需要，并且提供及时服务的政府，才是有公信力的政府。
2.1 更新乡镇政府的治理理念
首先，在乡镇干部中牢固树立执政为民的思想。以人为本，执政为民，情为民所系，权为民所用，利为民所谋，是建设信用政府的思想基础。乡镇政府的一切工作，都要以维护好、实现好、发展好农民群众的根本利益为出发点和落脚点。乡镇领导干部要脚踏实地，有诺必践，讲究信用，靠自己求真务实的作风，在群众面前树起良好的诚信形象。同时，要着力解决办事拖沓、相互扯皮、假大空宣传等问题。
其次，乡镇政府部门和公务人员应加强自身职业道德修养，恪尽职守，树立良好的政风，彰显政府的德性。政府的德性是政府承诺与政府行为的有机统一，是政府的主观言行与社会客观评价的和谐一致，是政府的“自利性”屈从于“公共服务性”的必然要求在当前，对于乡镇政府的治理，要从根本上治理基层领导干部的行败行为，树立廉洁的政府形象。
再次，树立乡镇政府及其行政人员的信用观念。扫除封建的“官民对立”的政治传统、思维方式、习惯和观念。政府行政人员应该按照现代政治委托――关系的要求自觉履行政府信用，应该明白此时政府信用是决定这种委托一关系存续的最重要因素。
2.2 创新乡镇政府治理体制
（1）规范事权，重新厘定职能。基于乡村公共服务需求，乡镇政府职能要实现由经济管理与微观经济运作向社会服务为主转变，强化公共服务能力，积极做好引导、协调、维护和执行工作，理顺乡镇和上级政府的事权关系。因此，必须首先明确它该管什么，不该管什么，哪些应重点管，哪些要一般管，哪些该直接管理，哪些该间接管理。一般说来，乡镇政府应当直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗等受益范围限于乡镇的公共产品。至于农村基础教育、卫生防疫、环境保护等跨区域公共品的提供，则应由中央和省级政府承担相应的份额，而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供，则应由中央政府来承担，通过转移支付委托乡镇完成。
（2）确立乡镇政府自主性地位。上级政府要进一步下放权力，改变乡镇政府缺权、少权状况，同时要明晰权力边界，硬化对乡镇政府的权力约束；改变“条块”关系，将设在乡镇的县级派出机构有选择的并入乡镇政府，使乡镇政府成为一级独立的治理主体。
（3）建立事权与财权相统一的财政体制。要使乡镇政府能够很好地履行其职能就必须建立一个完善的财政体制。当前，应将乡镇政府承担的本属于中央政府承担的义务向上级政府移交，比如义务教育、计划生育、外来人口管理等责任由中央政府或者上级政府承担财政成本，可以通过则政拨款的形式委托乡镇政府实施；调整目前的税收体制，适当地将某此税种留给乡镇政府，增加其乡村治理的财政能力。
2.3 加大农民参与治理的力度
首先，建立农民利益表达组织。改革开放以来，市场化取向的改革培育和形成了多元化的利益主体，不同利益主体之间的利益实现在很大程度上依赖于自身的组织化程度。只有制度化了的利益集团才能在市场经济的博弈中起到维护本集团利益的特殊作用。农民要具备表达自身利益诉求的渠道和能力，就必须从高度分散的状态中组织起来，建立农民利益表达组织，比如农民非政府组织。农民非政府组织不是权力组织，它是农民表达利益诉求的组织，能够通过制度化的渠道与政府和其他社会强势集团平等“议价”，在合作与妥协中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾冲突，有利于社会的长治久安。
其次，加强乡镇政府决策中的农民参与。拓宽农民参与决策的渠道，全面推广重大决策事项公示和听证制度，制定重要经济社会决策事项公示办法，对事关全局的经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，可以采用深入交流访谈法、代表参与法、基层意见搜集法、价值取向法等广泛征求基层民众的意见。同时，要全面推进政务公开，保障农民的知情权，增加政府工作的透明度，建立政府与基层民众的互动回应机制，提高政府的反应能力和社会回应能力，增强公信力。
再次，重视公众对乡镇政府考核的话语权。地方政府绩效评估应不仅包括政府自身和上级政府的看法，还应该把辖区民众满意不满意作为标准，确立官民二元化的评估主体，形成一种利益主体互动的社会评估体系，使评估结果尽量真实和客观。
参考文献
［1］吴威威.良好的公信力:责任政府的必然追求［J］.兰州学刊，2003，（6）.
[关键词]农村和谐社会；问题；途径
[作者简介]田慧（1979―），女，河南郑州人，法学硕士，重庆工商大学政治与社会发展学院助教。（重庆400067）
构建社会主义和谐社会，是党的十六届四中全会明确提出的一个重要思想和战略任务。我们国家农村幅员辽阔，人口众多，是构建社会主义和谐社会的重要基础。但由于农业本身是弱质产业，以及我国过去长期实行的以农哺工、城乡分治的“二元政策”，导致我国农业发展长期处于滞后的状态，农村公共事业落后，“三农”问题日益严重。从一定意义上讲，没有农村的稳定发展就不可能有整个社会的稳定和发展，没有农村的和谐，就不可能有城乡的和谐，中国的和谐。建设社会主义和谐社会，重点难点都在农村。因此，我国要构建社会主义和谐社会，统筹城乡经济发展，关键就是要重视农村和谐社会的构建。
一、农村和谐社会的内涵
和谐，意味着和睦相处，谐平共生。古人认为，天、地、人三者的融同就是最大的和谐，即所谓的“天地人和”，达到人与社会、自然的和谐发展。既重视人的主体地位，又重视各种关系的和谐发展。因此，社会主义和谐社会就是指以人为主体的社会和谐发展状态，它包括人与社会之间的和谐、人与自然之间的和谐、人与人之间的和谐三个方面的基本内涵。[1]
农村和谐社会的建构是实现社会主义和谐社会的重要条件。所谓农村和谐社会就是要在农村实现指以人为主体的社会和谐发展状态，促进农村社会的和谐、人际关系的和谐、环境的和谐。
农村社会的和谐、人际关系的和谐、发展的和谐是农村和谐社会的主要组成部分。其中，农村社会的和谐是建构农村和谐社会的基础。只有实现农村社会的和谐才能实现农业生产方式、发展方式的变革，才能提升农民的科学文化素质，真正实现农村环境的和谐、人际关系的和谐。农村环境的和谐是建构农村和谐社会的外部条件，没有农村环境的和谐就难以实现农村经济、社会的可持续发展，难以实现农村社会的和谐、人际关系的和谐。农村人际关系的和谐的建构是农村和谐社会的核心。农村社会人与人之间的和谐程度决定着农村社会的发展质量、发展方向。
二、构建农村和谐社会面临的问题
尽管改革开放之初，我国农村经济曾经历了一段黄金发展时期。但是随着改革的深入，农村经济发展不可避免地陷入边际报酬递减的境地。特别是近年来农村的改革和发展停滞不前，城乡经济发展不同步，差距逐渐扩大，农民生活水平下降，农村社会公共事业落后以及农村的社会矛盾突出已经成为制约我国经济社会发展的主要因素，也成为我国构建农村和谐社会亟待解决的问题。
（一）农民收入增长缓慢，负担沉重。
近年来农民收入增长速度放慢，1990－2002年的12年间，农民的人均纯收入增长了69．7％，年均增长4．5％，比80年代增长速度几乎放慢了一倍。而与此同期，城市居民可支配收入增长速度则增长了138．3％，年均增长7．5％。[2]农民收入增长速度放慢，严重影响了农民生活水平的提高。
农民的负担沉重也是影响农民生活水平提高的的重要因素。在中国，按税费的种类说，农民负担主要包括三大类：一是农业税和农业特产税；二是“村提留、乡统筹”即“三提五统”；三是乱摊派、乱集资、乱罚款。据统计，1990――2000年的10年间，我国从农民那里征缴的各种税收（主要包括农业税、农业特产税）总额，就由87亿9千万迅速增加到465亿3千万元，增加了4倍多，农民人均税额高达164元，远远超过农民收入增长速度。2004年春，我国宣布要从该年起逐年降低农业税税率，平均每年降低1个百分点之上，5年内取消农业税，同时取消除烟叶外的农业特产税。与此同时，国家又对粮食主产区的种粮农民实行直接补贴。这样，每年可以使农民减轻负担48亿元。
（二）农村剩余劳动力转移的长期性和艰巨性并存
我国“三农”问题的核心是农民收入低，农民收入低主要在于非农就业机会少和农产品生产成本高。要增加农民收入、降低农产品生产成本，必须减少农民，将农村大量剩余劳动力转移到非农产业。而我国是一个农业大国，根据三农专家温铁军估算，中国农村的劳力、半劳力共6亿多，其中农业生产只需要1亿多，绝对过剩的农村劳动力高达4――5亿，这决定了我国农村剩余劳动力的转移任务任重道远，不可能在短时间内予以化解。
农村剩余劳动力的转移不仅需要一个长期的过程，也是一个异常艰巨的任务。现阶段我国正处于工业化和信息化并行的时代，产业结构的调整和升级则使资本和技术替代劳动的趋势越来越明显，对简单劳动力（文化水平低的非熟练工人）的需求也在逐步下降。相对于庞大的仅能从事简单劳动的农村富裕劳动力的后备军来说，大中城市为从事简单劳动的农村富裕劳动力提供的就业机会仍是极为有限的，这也限制了农村剩余劳动力的转移。
（三）乡村治理和管理体制不合理，政府职能错位
长期以来，乡村治理和管理体制存在的问题主要有：第一，乡村财权与事权不一致，债务重。1994年对乡镇实行分税制改革后，以前较稳定和较好的税种都被上收了，乡镇政权组织财政收入减少。而我国在乡村治理和管理体制的安排上，一直实行的是政府包揽一切的政府主导型治理，形成从上到下的“压力型体制”。在这样的体制下，乡镇政府的职权、责任和财政支持不对称，导致乡镇政府为完成上级下达的各种达标升级任务必然采取两方面的行动，一方面举债办事，通过借债完成上级下达的各种任务，这样的行动必然造成乡镇债务的日趋严重；另一方面向农民摊派，这也是造成农民负担沉重、干群关系紧张的重要原因。第二，政府职能错位，公共品和公共服务供给严重不足。乡镇政府职能错位主要体现为乡镇政府直接操纵资源的配置，干预经济活动主体（企业和农户）的经营活动，干了很多不该干的事，管了很多不该管的事。而与政府管的太多太宽相比，政府提供的公共品和公共服务供给严重不足，往往让农民或企业自己去干公益事业，结果加剧了公共品和公共服务供给匮乏与农民对公共品和公共服务需求日益增强之间的矛盾。第三，管理模式僵化。我国对基层政府的管理模式主要沿用计划经济的办法，用行政命令的手段，把各种经济指标（GDP增长率、财政税收任务、招商引资）和社会指标由上而下，层层分解，把完成任务和政绩、考核以及经济收益挂钩，带有很强的行政强制性。这样的管理模式导致各级基层政府疲于应对上级政府下达的各种指标性任务，而难以真正从当地的实际从农民的根本利益出发推动当地的经济社会发展。[3]
（四）农村生态环境日益恶化
过去我国的发展长期以追求GDP的增长为中心，而这种对于GDP的过分追求造成我国的经济发展建立在高能耗、高污染的基础上，造成生态环境的恶化。而伴随着工业化进程的加快，我国农村生态和生活环境的破坏程度也在不断加剧。
农村生态环境的恶化主要体现在耕地面积减少、草原生态环境恶化、退化严重，农业水资源污染严重。有些地方政府为了自己局部、暂时的利益，上马了很多耗费资源、污染严重的投资项目。由于这些项目几乎没有相应的治污措施，使得本来就很脆弱的农村生态环境进一步恶化，甚至造成生态灾难。
（五）农村人际关系不协调
随着中国由传统农耕社会向现代工业社会的转型，农村社会生活、伦理道德也发生着深刻的变革。
在伦理道德领域的变革主要在于，农村传统道德规范遭到破坏、集体主义道德理想遭到动摇、与市场经济相适应的经济伦理相对缺失。农村社会生活的变革主要体现为农村的非农化活动、农村生产经营的变革、农民居住方式的变革，这也给农村的人际关系带来深刻的影响。农村社会生活的这些变革导致农村人际关系日益趋向冷漠疏远，不利于农村和谐的人际关系以及合作关系的建立，直接影响到农村和谐社会建设。[4]
三、农村和谐社会建构的途径
我国农村和谐社会面临的问题是复杂多样的，其中既有传统计划经济体制所留下错综复杂的矛盾和问题，也有随着近年来经济体制改革、社会转型所带来的新问题、新矛盾。因此，这也决定了我国农村和谐社会建构是一项艰巨而复杂的系统工程，需要采取多种措施，从政治、经济、文化、人际、环境保护各个方面解决农村社会所存在的不和谐因素，为最终实现农村社会全面和谐创造条件。
（一）促进农业产业化发展，增加农民收入
农业产业化是促进我国农村经济发展的重要途径。我国农业是弱质产业，由于人地关系紧张、生产方式落后，农业生产成本一直居高不下；而农民生产经营的分散性以及市场观念的淡漠，使我国的农产品在日趋激烈国际竞争中处于不利的地位。为了提升农产品的竞争力，提高农民的收入，必须要促进农业的产业化经营。农业的产业化经营主要在农产品的生产、加工和销售等环节形成农户和农业企业之间稳定的联系，其组织形式主要有企业加农户、市场加农户、农民合作组织加农户等。在农村产业化经营过程中要注重依法保护农民的合法权益，要注重培养农民的市场观念；要注重通过对农业进行的农业技术培训不断提高农产品的科技含量。
（二）以人为本，促进农村剩余劳动力的转移。
转移农村剩余劳动力是解决三农问题，实现农村社会和谐的重要条件。要有效转移农村剩余劳动力，关键是要以人为本，从根本上消除阻碍劳动力转移的制约性因素：第一，消除城乡二元结构和体制障碍，给予农民同等的国民待遇。向进城农民开放统一的劳动市场、户口迁移，使农民与城镇居民一样享有同等的教育、医疗、社会保障等福利待遇。第二，建立健全劳动者权益保障制度。为了确保农民工的正当权益，政府劳动部门应加强对劳务市场的管理和对劳务合同的监督，并应以劳动力价值为基础，制定各类工种的最低生活标准，通过法律法规的形式强制执行这些标准。第三，大力推行农村职业技术教育和培训。对于农村职业技术教育和培训，政府应在财政和政策上给予大力支持，将它作为政府主导下的公益性工程来推行。特别对那些准备进城或已经进城的农民工要进行对口技术培训，并给予在岗期间的继续教育。
（三）建立有效的农村社会保障体系，切实减轻农民负担。
农村税费改革后，鉴于医疗、教育支出已经成为农民的主要负担。因此建立有效的农村社会保障体系，是减轻农民负担的重要途径也是实现农村社会和谐的重要条件。农村社会保障体系构建的核心问题是资金来源问题。政府应通过多种形式和渠道筹集保障资金。一是制定有关政策，通过发展和壮大农村集体经济来增加农村集体对保障资金的投入；二是按照政府积极引导与农民自愿相结合的原则，在一定范围推行社会养老保险或养老储蓄；三是建立个人社保帐户，按照“自保者获资助”的原则，将个人缴费同国家和集体资助部分记入个人名下，归个人所有，以充分调动广大农民参加社会保障的积极性；四是积极鼓励有一定经济实力的农民参加各种商业保险。
（四）推进乡村治理结构改革，保障农民权利和利益。
要解决农民负担沉重问题，真正实现农村社会的和谐，政府就要积极推进乡村治理结构改革。乡村治理结构改革首先在于推进政府职能的转换，将政府由单一的统治型政府转变为服务型政府。这主要是通过制度创新，通过改革干部考核机制和选拔任用机制来实现。通过改革，使各级基层对上负责而不是对下负责的局面得到根本性扭转，能够真正从农民的根本利益出发，为农民的生产经营活动提供切实的技术帮助和信息指导。其次，要改变基层政府的权力机构和制约机制。将过去的单一型政府统治转变为政府与民间组织的协同治理，应培育、扶持代表农民利益的机构组织，建立政府与农民沟通交流的渠道，形成政府与农民合理的双向互动沟通交流方式，以充分调动农民参与社会事务管理的积极性。再次，通过推进村民自治，保障农民民利。村民自治是经过实践检验有效的民主形式。农民通过“海选”，选举真正能代表自己利益的村委会代表，行使自己的民利。要有效保障农民民利，防止上级行政权力的干预，在继续推进村民自治的同时，还应进一步扩大民主的范围，逐步将自治由村推及乡、县，让我们的农民能直接选举能够全心全意为农民着想的县长、乡长。最后，精简乡镇机构人员，将乡镇财政纳入县级财政预算。乡镇机构庞大，人员臃肿是造成农民税费负担沉重的主要原因，也是基层干群关系紧张的重要原因。要防止农民税费负担反弹，关键要对乡镇治理机构作根本性的变革。具体途径就是建立乡镇农民自治组织，推行乡镇自治。撤消原来的乡镇行政建制，将其改革为县级政府的派出机构，严格限制其人员编制，将其职能主要限定为自治指导和提供公共服务，并将其运行所用经费完全纳入县级财政预算。
（五）加强农村文化建设，促进农村人际关系和谐
当今农村人际关系矛盾主要体现为：家庭矛盾、邻里矛盾、干群矛盾，要解决农村人际关系矛盾，扭转农村人际关系日益趋向疏远、冷漠的局面，就要加强农村文化建设。农村文化建设首先要注重弘扬家庭美德，培养家庭意识，营造尊老爱幼、和睦团结的良好风气，倡导文明健康的生活方式。其次要弘扬传统的互助合作、兼容博爱精神，通过组织多种农民集体参与的文化活动、娱乐活动来构建村民交流的渠道，增进村民的合作，从而达到协调邻里关系、村民关系的目的。再次，要通过社会主义精神文化建设的教育示范和引导，促进农民群众形成符合时代要求的积极健康向上的精神、道德追求和思维方式，缓解干群关系。最后，要加大政府财政投入，加强农村文化基础设施建设，通过兴办文体团队，设立文化活动室，满足农民的精神文化需求。
（六）加强农村环境保护，促进农村环境和谐
农村环境保护是我国环境保护工程的重要组成部分，没有良性的农村生态环境，就难以提供健康营养和具有市场竞争力的食品，就难以从根本上提高农民的生活质量，实现农村社会的和谐。
农村环境保护首先应注重培养农民的环保意识，政府通过舆论宣传、文娱活动宣传等形式使农民认识到环境保护的重要性。因为农民是农村环境活动的主体，只有农民意识到环境保护的重要性才能广泛地参与到政府主导的环境保护活动中。
农村环境保护还应改变农民传统的生产、生活方式和消费习惯，主要通过大众传播工具以及提供具体的技术指导等方式，引导农民选择健康、环保的生产、生活方式。例如，通过技术指导引导农民如何正确地施肥、洒药，如何处理废弃的塑料薄膜、编织袋等；通过舆论传播引导农民如何节约自然资源、美化生活环境等。
农村环境保护还应加大乡镇工业污染治理，避免农村生态灾难的发生。乡镇工业污染是当前农村环境污染的主要源头。政府应严格执行国家颁发的环境标准，通过对存在工业污染的乡镇企业采取排污收费、限期治理等制度措施，加大对工业污染的治理力度；并要树立科学的发展观，严把乡镇开发建设项目的环境审批关，从源头上控制农村工业污染。
[参考文献]
[1] 傅治平．和谐社会导论[M]．北京：人民出版社，2005．30．
[2] 牛若峰，李成贵，郑有贵等． [M]．北京：中国社会科学出版社，2005．16．
1、指导思想：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，贯彻好、落实好中央、省、市年乡村工作会议精神，按照全市统筹城乡发展和建设社会主义新乡村的总体要求，牢牢把握“解放思想、全面开放、跳起摸高”的工作基调，围绕“两个加快、两个翻番”的统一部署，以创建沼气化县（区）为目标，进一步深化乡村沼气发展理念，切实转变发展方式，强化发展措施，扎实推进乡村能源建设健康发展。
2、主要目标任务：全市全力争取省级以上项目建设资金1000万元以上，完成乡村户用沼气池1万口以上、1座养殖场大中型沼气工程和城镇生活污水净化沼气池1万立方米建设任务，新建30个以上物业管理服务网点，推广应用玻璃钢等新型建池材料的比例达到50%以上。
二、工作重点
围绕全市社会主义新乡村建设，促进现代农业发展，推进城乡环境综合治理，实施好“五大工程”，努力打造乡村能源建设的亮点。
1、乡村生态家园富民工程。以户用沼气池建设带动改厨、改厕、改圈、建园，积极推广猪一沼一果（粮、茶、菜等）农业循环经济发展模式，促进农业和乡村经济发展的良性循环。
2、乡村清洁工程。配合有关部门集成组装农业生产和乡村能源新技术，全面推广生活污水净化沼气池处理，不断提高废弃物资综合利用效率，实现田园清洁、家园清洁、水源清洁。
3、养殖沼气工程。配合有关部门，在集约化养殖场和养殖小区，督促业主建设与之配套的沼气工程，积极推广“生态养殖业一沼气一有机肥料——高效种植业”内循环模式，治理环境污染，获取优质能源，生产有机化肥。
4、城镇生活污水净化沼气工程。在污水处理管网难以覆盖的区域和小城镇、中心村兴建生活污水净化沼气池，抓好乡村污水、垃圾处理，实现乡村环境卫生优良化，全面推进我市乡村能源建设。
5、沼气建设示范村镇工程。要充分结合农业产业结构调整和城乡环境综合治理以及成片推进新乡村建设，全力打造一批乡村沼气建设示范村镇，年内每个县（区）完成1个示范乡镇、2个示范村建设。
三、工作措施
1、切实加大宣传力度，进一步调动各方面的积极性。
项目实施地方要充分利用广播、电视、报纸和网络等多种形式，全方位、多角度，深层次宣传乡村沼气建设的意义和作用，广泛宣传沼气建设对推进社会主义新乡村建设、发展农业循环经济以及改变农民生产生活条件的重要作用。通过宣传发动，进一步增强各级干部群众节能、环保、生态意识，进一步提高广大基层干部和群众参与乡村沼气建设的积极性和自觉性，形成领导重视、部门负责、社会支持、群众自办的浓厚发展氛围。
2、积极争取和实施好项目。
进一步认真落实省委省政府和市委市政府对乡村能源建设的工作要求，紧紧围绕全市新乡村建设和现代农业园区建设，紧紧围绕城乡环境综合治理的开展，抓住国家实施新一轮西部大开发和积极的财政政策的机遇，积极组织各县（区）努力争取好年国债沼气建设项目，认真做好现有乡村沼气项目实施的进度、质量、资金的监督管理，进一步强化项目支撑，促进我市乡村能源建设工作全面开展，确保“民生工程”目标任务顺利完成。
3、加大工作力度，扎实推进乡村能源建设。
全面贯彻落实《省乡村能源条例》和市人民政府办公室《关于推动乡村沼气持续健康发展的实施意见》（内府办发〔〕73号），进一步提高全社会对乡村能源建设工作重要性的认识，争取各级政府和有关部门对乡村能源工作的重视。加强乡村能源建设的教育培训工作，提高我市乡村能源技术队伍和管理队伍的综合素质，适应国家对项目申报乡村能源技术人员实行资格准入制的要求。进一步落实乡村能源建设目标管理责任，加大督查督办力度，定期不定期地对实施工作进度进行全面分析，找准工作的薄弱环节，有针对性地制定和落实工作措施，切实加大工作力度，帮助各县（区）解决好工作经费，确保沼气建池、管理和安全使用工作落到实处，切实加快乡村沼气建设进度，如期完成项目建设任务。
4、积极推广应用乡村建池新技术新材料，不断提高乡村建池工厂化水平。
今年省上已经明确要求推广应用玻璃钢等新材料的比例要达到50%以上，各县（区）要尽快行动起来，选择有条件、有基础的村社先行搞好试点示范，在此基础上，各县（区）都要组织好参观学习，采取有力措施，切实加大推广力度。确保任务的完成。
5、积极发展乡村沼气专业合作组织，切实抓好乡村沼气后期物业管理。
各县（区）要认真实施好服务网点建设国债项目，在项目村建立以沼气生产工为基本队伍、沼气设施维护维修和综合利用技术指导为服务内容的物业管理站和沼气协会。要充分发挥好现有服务网点的功能，为沼气用户提供优质、规范、高效的服务，确保项目农户长期受益得到实惠。
6、充分发挥沼气功能，切实抓好乡村沼气的综合利用。
积极围绕“传统农业向现代农业跨越”的总体要求，充分发挥乡村沼气建设的作用，围绕全市城乡环境综合治理的需要上，以全市新乡村建设和现代农业园区建设为重点，认真做好“三改三结合”，充分发挥乡村沼气建设的作用，在沼液使用上做好文章，积极发展农业循环经济，认真建好生态家园，不断提升沼气项目村支柱产业水平，努力实现家居温暖清洁化、庭院经济高效化、农业生产无害化和乡村环境优良化，全力打造一批示范村、示范乡镇。
7、进一步理顺城镇沼气管理体制。
各县（区）要认真贯彻落实《省乡村能源条例》和市政府三号令及《市乡村能源管理暂行办法》（内府发[]95号）、《贯彻落实省人民政府〈关于加快乡村沼气建设的决定〉的实施意见》（内府发[]42号）等文件规定，切实理顺城镇沼气管理体制。各级乡村能源管理部门要认真履行职责，进一步加强与有关部门的协调和配合，做到不缺位、不越位、不错位，维护好全市沼气建设管理秩序。
8、进一步强化安全生产管理。
要经常性地开展安全生产宣传和教育，进一步增强全系统职工安全生产意识。要把安全生产责任真正落实到部门、到施工单位、到具体的责任人，确保安全生产有人管、有人抓、有人去落实。全面启动农户建池和沼气生产工的保险工作，切实降低管理风险。要定期不定期的开展安全生产大检查，及时发现安全隐患，落实整改措施，确保全市全年沼气建设安全。
一、工作任务
用市场的办法筹集资金。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求，坚持用工业的理念谋划农业。认真贯彻落实中央和省委1号文件，争取今年农业总产值增加3亿元、培训农民1.2万人次、启动28个新乡村建设试点、乡村人平纯收入增加360元以上。
1转变观念。发展现代市场农业。健全农业服务体系，提升服务水平和效率。加强动植物疾病防控，加快农业标准化体系建设，提高农产品质量安全水平。发展农民专业合作组织,加快农业产业化经营，抓好优质稻、苎麻、水果、速生原料林、水产品等板块基地建设。发展适度规模经营，积极引导耕地、水面、山林向企业或种田能手流转，加大低产田、低效林改造，加快土地整理。要继续抓好“山上再造工程”加快林特开发，打造一批生态、休闲、旅游农业基地。
2关注民生。发展乡村社会事业。要着力解决乡村义务教育、新型合作医疗、文化基础设施、乡村低保、乡村科技服务体系建设等问题。强化措施加大农民培训力度，转移乡村剩余劳动力。要积极开展送电影下乡、文艺下乡活动，组建村组图书室。抓好乡村道路、电网、通信、安全饮水、一建三改”和血吸虫病防治问题。
3统筹规划。扎实推进新乡村建设。坚持依托社会力量，建立多元化投入机制。不断增加财政投入，大力整合部门资源，坚持科学规划，重点突破。完成试点村村庄布局与建设规划、产业规划等，按照“五改五清”标准，扎实做好基础工作，以产业为支撑，大力发展生产，壮大集体经济。新乡村建设过程中，要始终突出农民主体，始终突出项目载体，始终突出政府主导。
4发展现代农业。建立确保农业良性发展的现代机制。改革农业管理体制，将农业部门的主要职能从管理向服务转变。积极推进小农水改革，加强村级组织建设、基层民主建设和农民教育培训，建立以钱养事机制、农产品行业协会等中介组织等，为农业发展创造良好经营环境。
二、工作要求
1明确责任。将驻村工作纳入领导班子及主职干部实绩考核内容。驻同村的市直单位要密切配合，同心同德抓好所驻村的新乡村建设工作。市直驻村单位要把社会主义新乡村建设与本单位工作一同安排部署,由分管机关的领导负责驻村工作,安排一名责任心强、有乡村工作经验的股级以上干部专抓驻村工作。各责任单位要加大对驻点村新乡村建设的领导和支持。
2加强管理。转变作风。干部驻村期间不得搞特殊化，工作应服从统一安排。不准大吃大喝，抹牌赌博；不准参与不健康的和封建迷信活动；不准侵占农民利益，向农民索拿卡要；不准以各种名目，村里报销个人发票，领取报酬；不准对群众摆架子，搞特权，耍威风。
3做到三个确保。一是确保所驻村不出现计划外生育。人口性别比不超标。二是确保综合治理不出现群体性上访事件和重大刑事案件。三是确保不发生重大生产安全事故。有上述情况之一的年终不能评为先进工作队和先进个人。
4市委办公室、市政府办公室、市直机关工委将对工作队人员到岗到位及工作落实等情况不定期进行检查、督办、通报。
关键词：乡村人居环境；新农村建设；环境建设
中图分类号：F303.4 文献标识码：A
文章编号：1009-9107（2013）02-0023-06
1978年以来，我国进入了由传统社会向现代社会全面转型的加速期，转型已经成为我国社会经济各方面发展的共同特征[1]18。然而，在异常快速和单一经济驱动的中国工业化和城市化进程中，与城市人居环境一样，我国乡村人居环境也日趋恶化，诸如乡村自然生态环境的破坏、乡村公共产品供给的缺位、乡村人居建设的无序以及乡村社区文化的衰落等现象逐步在农村中蔓延、扩散。乡村人居环境的恶化无疑反映了当今中国农村存在严峻的人地关系危机，问题是我们对于乡村人居环境建设的学术准备还相当不足，国内整体的学科架构还未形成。纵观国内学术研究的前沿动态，与乡村人居环境建设和研究相关的问题主要集中在如下几个方面：（1）周庆华[2]120、雷振东[3]120、李志刚[4]18从建筑学视角研究乡村人居环境的规划设计；（2）李伯华[5，6]从地理学探寻乡村人居环境建设的机理与途径；（3）邓玲等[7]、李伯华等[8]、刘戎等[9]从社会学视角探索乡村人居环境演变的生成逻辑和现实感知；（4）彭震伟等[10]、周侃等[11]不同空间尺度的乡村人居环境评价与整治。从目前的研究来看，关于乡村人居环境建设的探索，更多的是从建筑规划、乡村聚落、乡村发展等方面进行讨论，学者们的探索为乡村人居环境建设提供了良好的学术经验和理论借鉴。但是，任何乡村聚落的演变、村庄的规划改造以及乡村社会的变迁等都是在一定的体制或制度环境下实现的，离开了一定的制度安排，乡村人居环境建设便失去了制度保障。因此，在社会转型的特殊时期和全面建设小康社会的关键阶段，本文试图从制度变迁和制度约束的视角出发，探索乡村人居环境建设中的制度约束与优化路径，旨在促进中国乡村人居环境的可持续发展，并对社会稳定、经济发展和新农村建设有着重要现实意义。
一、制度安排对乡村人居环境建设
进程的作用机理
乡村人居环境实质是社会、地理和生态的综合体现。首先，传统习俗、制度文化、价值观念和行为方式将特质相同的农户置身于一个共同的社会文化背景之下，构成了乡村人居环境的社会网络环境。其次，农户生产生活活动总是在一定的地表空间进行，这种地表空间不是虚构的，而是与农户生产生活密切相关的、实实在在的地理空间。最后，自然生态环境提供了人类发展所需的自然条件和自然资源，为乡村人居环境构建了一个可生存的、可持续的物质基础平台。三个子系统之间遵循一定的逻辑关系，共同构成乡村人居环境的内容[5]。我国乡村人居环境建设可以从外部和内部两个维度考察。外部维度就是国家制度建设，乡村人居环境建设是在国家制度主导下发展的，诸如农村宅基地使用制度、土地流转制度、环境保护制度以及农村政治经济等制度的转变与乡村人居环境建设模式、质量等密切相关；而内部维度就是基层社区建设，即乡村人居环境建设的内生变量，包括社区的经济、政治、社会、文化和人居空间行为因素等。乡村人居环境正是在国家制度主导和社区建设双重因素的作用下发展的，其价值取向是更好的保障乡村居民享有公平的环境发展权利，其途径之一就是引导社区人居空间行为，为乡村人居环境寻求微观基础。
很显然，当代中国农村政治、社会和经济制度的变迁改变了乡村农户的行为预期，增加了人居行为的不确定性，乡村人居环境的系统演变趋于复杂化，乡村人居环境面临着生态环境破坏、人居空间无序和社区文化衰落等诸多问题。从我国乡村社会经济发展的历程和现实来看，制度安排或者制度变迁并不是直接对乡村人居环境发展产生影响，而是通过农户空间行为发挥作用。乡村人居环境是农户空间行为作用的外在表现，不同类型的农户空间行为对乡村人居环境的作用方式不同，影响效果也不同。具体而言，制度安排对乡村人居环境建设的影响主要有以下几个方面：（1）通过有效的经济制度安排，从收益和成本两方面激励乡村居民积极发展农业生产，农户交易空间不断扩张，追求居住质量的愿望更强烈。市场的渗透和社会分工的确立使农户与外界的关系日益密切，农户的消费空间、居住空间、就业空间及社会空间急剧膨胀，对乡村聚落环境和空间结构均造成极大影响；（2）通过有效的政治制度安排，使农户获得相对自由的行为空间，奠定了乡村人居环境发展的行为基础。政治制度通过法律纽带维护和协调农户的各种行为和利益矛盾，农户的空间行为被严格限制在法律的框架内。同时，新的政治制度需要实践检验和制度本身的缺陷又使农户空间行为出现一定的扭曲，二者总是不断在博弈中寻求均衡。农户行为日益融入到一个横向一体化的社会中，对传统乡村人居环境系统带来决定性的影响；（3）通过有效的投资制度安排，一方面增强市场的可达性，延伸农户的消费空间；另一方面，国家公共投资的空间指向能够有效引导农户的居住、就业和消费的空间分布格局，促进乡镇空间格局有序发展。
二、现行制度安排对乡村人居
环境建设的约束
随着国家经济体制的转型和发展战略的调整，城乡关系日益得到改善，农户就业空间转移以前所未有的速度和力度进行，极大地促进了农户其他空间行为的扩张，对乡村人居环境产生了巨大的影响。但由于长期的观念积淀和制度惯性，我国城乡社会经济二元结构依然存在，并发挥着重要影响力。就乡村人居环境建设的现实性和紧迫性来看，我国尚有不少阻碍乡村人居环境建设的制度安排未能打破，主要制度约束有以下方面：
（一）基层组织管理制度约束
基层组织管理制度是影响农户空间行为的最重要的制度性因子之一，是乡村人居环境演变的重要驱动力量。1978年以来，的瓦解宣告了“政社合一”的组织体制彻底改变，新的乡村基层组织结构开始形成，表现为国家权力的纵向收缩，乡镇一级成为基层政权组织，同时恢复成立了村民委员会即行政村制度。乡村基层组织结构和功能的调整对农户空间行为的扩张具有重要意义。主要表现在两方面：第一，国家基层权力机构止于乡镇，对农户的直接干涉减少，农户真正获得了相对自由的行为空间，为农户空间行为的扩张提供了良好的外部环境。第二，“乡政村治”的管理体制意味着农户有更多的民利和选择自由。农户不仅获得了对土地的使用权和生产抉择自，还获得了相对自由的就业选择权，为转移剩余劳动力提供了基础。基层管理制度的变革和农户空间行为的扩张给乡村人居环境发展带来如下后果：（1）随着国家对农村基层组织控制力量的减弱，农户个性化和多样化的居住空间需求越来越强烈。一方面改变了传统乡村聚落空间形态，另一方面也预示着新的聚落空间将形成，而聚落空间是乡村人居环境的重要组成部分。（2）由于基层组织对农户生产活动的直接干涉减少，农户可以自由地选择种植结构和种植面积，为了获取最大收益，农户大量使用化肥，但很多化肥没有完全被土壤吸收，随沟渠流入河流，使农村河流普遍面临富营养化，农业面污染越来越严重。同时，农户基于住宅建设和扩大生产需要，大肆侵占和破坏村落公共资源，对村落生态环境造成很大负面影响。（3）基层权力机构的上移意味着对乡村政治思想控制的减弱，由国家主导的主流意识慢慢淡化。与此同时，市场经济中残酷的市场竞争和无情的优胜劣汰法则分化了原本高度同质性的乡村群体，促进了传统社会文化的转型。这种社会文化的转型本身具有不确定性，一方面积极的、乐观的、健康的外来文化可以很好地引导规范农户的行为，从而引起乡村人居环境系统的积极变化。反之亦然，城市拜金主义、享乐主义等消极文化的蔓延可能使一些农户不择手段地追求物质利益，加剧了城乡文化的冲突，腐蚀了传统纯朴的乡村文化。
（二）农村土地制度约束
土地是农村最基本的生产要素，我国的实施和完善是一次伟大的变革，标志着农户个体的回归和延续。承包制恢复了以农户家庭为基本生产单位，家庭成为独立核算的单位，恢复了经济功能，农户获得了生产经营权和产品分配权，极大地刺激了农户生产积极性。但若从产权清晰的角度来看，该项制度安排存在不少缺陷，即农户仅仅是获得了土地的承包权和生产经营权，按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定土地所有权由农民集体所有，但“集体所有”是一个虚化的概念，缺乏明确的责任主体，土地所有权归属不清晰，进而导致土地继承权、出让权、抵押权和入股权等权利无法赋予农户，农户不能获得完整的收益权。农村宅基地产权同样面临着类似的制度性缺陷。不完整的农村土地制度对农户空间行为和乡村人居环境发展产生了重要影响：（1）土地不能自由流转导致农村大面积的撂荒，村落生态环境恶化趋势加重。由于农村土地管理存在制度性缺陷，一方面，农户认为土地二轮承包30年不变，就是土地承包权不能动，另一方面，基层政府认为土地是集体所有，不敢采取措施鼓励土地流转，最终导致土地流转不畅，土地撂荒现象严重。撂荒阻碍了土地集约型利用，水土流失现象与日俱增，对村落生态环境造成很大的负面影响；（2）农户宅基地流转存在同样的制度性缺陷，导致农户居住空间行为的外向扩张，对村落空间结构产生了很大影响，是村落空心化的主要驱动力量。由于受现行法律法规的限制，空废化的宅基地不能进行公开合法的转让，也无法复耕，只能闲置，加快了村落空心化；（3）由于农村土地流转不能顺利进行，相应的各种税费不能免除，农户难以摆脱土地的约束，阻碍农村剩余劳动力的转移，加大了乡村地域范围内农户活动的频率和强度，不可避免对乡村人居环境系统产生影响。
（三）农村户籍制度约束
农村户籍制度是计划经济的产物，是构成城乡二元经济社会结构的重要制度之一。1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》标志着城乡壁垒的建立，并由此形成了城乡有别的粮食供应制度、住宅制度、教育制度、就业制度、消费制度、生育制度和养老保险制度等一系列制度。这些制度的制定和形成加剧了城乡居民生活方式、生活态度、生活水平和价值文化等方面的差异，农户的行为空间被严格地限制在农村领域，由此形成了较为明显的城乡“人居环境差”。虽然，90年代以来，国家对户籍制度进行了若干调整，但由于制度惯性，农村劳动力自由流动的制度并没有得到有效解决。以户籍制度为主体的城乡二元体制严重制约了农户的行为空间，给乡村人居环境带来一系列的负面影响：（1）1958～1984年，国家实行严格的户籍制度，严格控制农村劳动力流失，而农村基层组织又无权解雇多余劳动力，使单位生产空间范围内聚集了大量的劳动力，农户的生产行为空间始终保持着密集化的特征，给乡村生态环境造成很大压力。为了提高粮食产量，除了过密化的劳动力投入外，扩大耕地面积成为村干部的首选，开荒种田、烧山种地在这段时期持续发生。为了贯彻“以粮为纲”的方针，许多乡村提出“山到尖，河到边”的口号，毁坏了大片的树林，造成了严重的水土大量流失。（2）1984以来，国家户籍制度改革整体趋向松动，农村劳动力市场初步形成。然而，由于我国剩余农村劳动力的大量存在，户籍制度的制度约束和城乡二元经济结构的壁垒作用，决定了我国劳动力市场具有非均衡性和分割性特征。不公平的劳动就业环境对农户行为价值取向的改变有重大作用，农户行为的变异大多与农户的生存环境有较大联系，他们通过切身体会，将改变了的行为不断向乡村传播，加速了乡村地域文化的变迁。（3）户籍制度的改革促进了城乡文化的交流，但也伴随着诸多不和谐的因素。城市文化的强势入侵和乡村文化的日益萎缩将广大农户置身于两种文化相互转化的阶段，文化的冲突和矛盾几乎贯穿了农户生活的全部过程。一些农户对新文化表现出强烈的排斥、焦虑和失衡，极力地维护着传统文化的精髓。而另一些农户则对新文化表现出过度的崇拜，视乡村文化为落后的标签，极力地想与乡村文化断裂开来，由此导致了很多变异性的文化行为。
（四）农村投资制度约束
乡村人居环境建设是实现农村可持续发展的重要途径，也是新农村建设的重要内容，需要大量的建设资金。目前，乡村人居环境建设最迫切的投资需求领域有村庄发展远景规划、空心村整治和河塘疏浚治理等3个方面。村庄发展远景规划是乡村人居环境建设的前提基础，包括村庄发展的趋势预测和空间形态规划。全国现有约60万个行政村，如果每个行政村按照10万元的规格规划，则需要600亿元资金。空心村整治是乡村人居环境建设的重点和难点，整治要点包括宅基地的平整或复耕、村落内部沟渠疏通和道路完善等。由于我国乡村人居环境建设区域差异性大，制约因素多，发展模式不一，建设资金需求缺口不尽相同。如果按照每个行政村20万元计算，则需要资金1 200亿元。河塘疏浚工程需求资金主要依据河塘数量、污染程度而定，保守估计也需要200亿元。林毅夫认为如果以2020年作为全面建设小康社会目标实现之时，同时也是建设社会主义新农村完成之日，那么，从2006年起到2020年平均每年需要投入2 700亿元的资金[13]。然而，随着国家农村投融资体制的市场化改革，国有商业银行业务重心纷纷上移，农村从金融机构获得建设资金的能力大大减弱。首先，国家财政投资的空间格局依然没有变化，城市和非农行业的投入倾向长期存在；其次，商业银行贷款具有一定的歧视性偏好，对中大型企业贷款的比重远远高于个体农户，对公有制实体经济贷款的政策和资金支持要比非公有制实体经济大得多。乡村人居环境建设是一个系统工程，相应的公共设施需求量大，仅靠村庄自己的力量是无法完成的。在外部投融资体制约束下，许多建设规划构想无法实施，乡村人居环境建设大多处于停顿状态。
（五）农村保障制度约束
乡村人居环境建设目标是改善乡村自然生态环境、保护传统地域文化和实现人居空间活动的有序移动，这些目标的实现离不开完善的社会保障体系。在二元结构体制下，全面的社会保障主要是针对城市居民，农户因为拥有土地而被排斥在体制之外。改革以后，农户原来依靠的集体经济组织名存实亡，农户的社会保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社会保障缺乏背景下，土地是农户的“命根子”。即使是农户进城务工，他们的生活预期依然存在太多的不确定性和不稳定性，他们在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社会保障，面临着诸如生产生活环境差、城乡歧视性待遇、权益屡受侵犯、子女入学困难等问题。如果不是为了获得一点现金，农户不会舍弃尊严过着这种受歧视、没有保障的生活，而家乡土地是他们最大的物质保障和精神寄托。即使农户在城市中获得了一份稳定的工作，他们依然不愿意放弃土地承包权，客观上阻碍了农村土地流转和土地集约化利用，延缓了乡村人居环境演变进程。
三、乡村人居环境建设的制度
需求与优化路径 尽管乡村人居环境建设面临众多制度约束和现实困境，但应看到我国乡村人居环境优化的条件和时机也日趋成熟，中国多数乡村居民物质生活水平有较大改善，分享现代文明的愿望愈加强烈，这正是乡村人居环境建设的内生动力和社会基础。从乡村人居环境建设内涵出发，以统筹城乡协调发展为依据，以保障乡村居民享有公平的环境发展权利为核心，以引导农户人居空间行为为微观基础，结合乡村人居环境建设特点，构建了有利于促进乡村人居环境发展的新的制度框架。
（一）创新农村市场经济制度，维护人居空间有序发展
创新和完善农村市场经济制度，维护人居空间有序发展，应从以下几个方面入手：（1）深化农村产权制度改革，推进土地制度创新。农村产权制度是农村最基本的核心制度，也是影响农户空间行为的最重要制度之一，重点是推进包括农村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心内容是确保农户拥有土地或者宅基地的完整产权，允许农户依法按照自愿、有偿的原则进行土地流转，解除部分“两栖农户”的后顾之忧，从而加快了农户居住空间转移。将部分“两栖农户”完全城镇化，分流后余下的农户可以集约型利用土地，实行规模化生产，并适时通过撤村并点进行中心村建设，保障农户人居空间和谐、有序发展。（2）深化户籍制度改革，推进农村劳动力有序转移。户籍制度是计划经济的产物，是农村劳动力转移的制度，必须进行改革，实现城乡劳动力人口自由流动。进一步放宽中小城市和城镇落户门槛，简化落户手续，鼓励有固定收入来源的农户放弃农村土地，并在社会保障、子女入学、医疗保障等方面给予落户居民同等待遇，实现农村人口合理、有序分流。（3）深化农村金融体制创新，保障人居空间优化资金。维护人居空间有序发展需要大量的建设资金，必须对当前城市倾向和非农行业倾向的投融资体制进行改革。第一，鼓励多元化的投资主体，运用政府或民间力量参与宅基地整理、道路兴建与维修、中心村建设等领域。第二，鼓励和培育农村合作金融组织。在国家投融资困难的情况下，营造一个适宜的人居空间需要多元化的投融资渠道，对于一些类似俱乐部性质的领域，如村庄环境治理、村庄空间规划等，完全可以通过农村合作金融组织获得建设资金，优化乡村人居空间。
（二）完善财政转移支付制度，保障乡村人居公共物品供给
首先，必须明确各级政府以及基层社区各自承担的责任。乡村人居环境建设涉及到的公共基础设施有很多，在地理范畴上有属于全国性的，也有许多属于地方性的，还有的仅局限于社区、村落的，这决定了不同层次政府及社区承担的责任是不一样的。从公共经济学的观点来看，全国性的人居公共设施和服务外溢性很强，如流域性水系环境治理、大型水利工程等，对这些受益范围广的人居公共建设由中央政府提供符合公共物品供给理论。乡村人居环境建设中各种农田水利设施建设、农村饮水工程、农村道路建设等，他们的受益范围往往局限于某一特定的地域，这种类似“俱乐部”的公共物品都应在中央财政支出下，由地方政府提供。这是因为相对于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他们的偏好，提供的公共物品的质和量更能符合当地居民的需要[14]249。乡村人居环境建设过程中许多人居设施是为某一村庄服务的，理论上，乡村社区应该是投资的主体，因为人居基础设施的受益方仅仅局限于该村落，具有一定的排他消费，其他村庄农户不能免费获得收益。这样，村庄集体的财政收入对于乡村人居公共设施的建设水平具有决定性的作用。除此之外，必须探索村庄公共设施供给的多元化模式。
其次，因地制宜，完善公共财政转移支付形式。建议在财政转移支付中引入竞争机制，中央、省级政府根据下级县市乡村人居公共设施完成数量和质量情况、农户满意度等综合指标来判定该县市提供乡村人居公共设施的绩效情况，并且根据绩效的高低获得相应的财政转移支付。中央和省级政府先平均给试点村人居公共设施建设拨一定的款项，定期派专门验收小组检查，并分为几个等级，按等级转移支付财政资金，上级政府根据具体情况确定相应等级的配套资金，并用法律规范化。
最后，根据农户人居环境满意度评价，明确公共财政支付的重点领域。乡村人居环境建设如何“破题”关键在于摸清农户自身期望与实际感知的差异程度，了解农户最关注的因素，为公共财政支出政策提供较为可靠的依据。
（三）创新农村社区管理制度，重构乡村社会关系网络
随着市场经济和城市化的快速发展，农户的社会交往空间由封闭性、半封闭性向更开放性转型，单一的社会交往空间、交往内容、交往形式和交往对象向更复杂化、多样化、异质化转型。因此，需要从微观的社区管理入手，创新农村社区管理制度。（1）探索农村社区管理新模式，构建和谐沟通环境。随着农户空间行为扩张，农户接受城市文明的机会越来越多，原本高度同质化的乡村居民出现了社会分化，传统以血缘关系维系的社会关系网络出现断裂，以业缘关系组建的社会关系网络开始形成。这些变化给农村社区管理带来新的挑战，必须探索适宜性的社区管理模式。目前，社区管理模式主要有政府导向型、市场导向型和社会导向性等3种。农村社区管理可根据自身发展条件选择相应的模式，但不管哪种管理模式都需要社区居民参与管理，争取获得更多的社会资本，重新构建优质的社会关系网络。（2）强化基层组织功能，填补社会网络裂痕。随着市场经济体制的改革和农村社会保障制度的缺失，农户赖以依存的重要资源——集体经济组织逐渐萎缩，农村社会贫富差距逐渐扩大，基于社会分化的社会关系网络进一步强化了这种趋势。因此，需要社区组织进一步强化基层组织功能，通过基层组织的行政力量，重新构建具有广大群众基础的社会关系网络，提升网络资源的质量。特别需要保障和鼓励弱势群体在组织内部的表达权力和表达意识，提升弱势群体的社会关系网络融入程度。
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关键词:新农村;障碍;应对策略
十六届五中全会以后,各地根据自己的情况选择了不同的新农村建设路径,但是随着新农村建设进程的深入,深层次的障碍因素对新农村建设的制约越来越明显,特别是在经济欠发达地区,这种制约作用更为明显。这些障碍因素首先表现为体制,其次是与农村发展关系密切的某些要素呈现短板特征,如人力资源、投资、社会治安等等。
一、体制障碍严重阻碍新农村建设进程
(一)农业的基础性地位和农业效益低下的矛盾
经济社会发展的一般规律表明,农业在国民经济各部门中的比较效益不断下降与农业在国民经济中的基础地位(尤其是对大国而言)不可动摇之间的矛盾。一方面,农业必须面对来自自然和市场的双重风险,该产业的投资预期收益具有高度的不确定性,因此,在一个竞争性经济体制中,理性的投资者都不太愿意主动向该领域进行投资。另一方面,主要是对发展中大国来说,农业的基础地位又是不可动摇的。因为国内绝大多数人口的粮食问题还是必须由本国的农业生产来解决,反之,一旦大国的粮食问题受制于人,将会影响整个国家的经济安全。所以,尽管从行业的角度来看,农业的比较效益在不断下降,但任何理性的政府都不会轻易放弃农业,将本国的经济安全置于一种对外依赖的境地。正是因为以上相互冲突的两个方面的因素同时并存,使得农业经济问题、农村社会问题以及农民政治问题,成为了国家经济现代化进程中的普遍的、基本的、且不以人的意志为转移的客观矛盾,这既是全部“三农”问题的最终症结之所在,同时也是当前新农村建设所面临的最基本的客观制约因素。
(二)村庄治理体制严重制约新农村的深入发展
表面上看,在直接选举村委会制度下,村委会应该是能够代表村民利益的村民自治组织。但是,在实际运行中,村委会扮演着准行政组织的角色,村委会在新农村建设决策中更多地是在执行和实现乡镇政府的意愿,而不是村民的利益诉求。村民仅仅是在选举时对村委有制约作用,一旦村委会被选举出来,村民对村委的监督作用就消失了。在这种治理体制下,新农村建设决策往往不能体现村民利益要求;建设成果不能被大多数村民享受。所以在很多地方,新农村建设不仅没有促进农村的发展,反而激化了农村的内部矛盾,影响了社会稳定。
二、农村社区发展要素短板制约着新农村建设发展进程
(一)新农村建设资本投入严重不足,基础设施薄弱
新农村建设最关键的是资本投入。不仅农业发展需要持续的资本投入,农村公共设施的兴建也需要大量的资金投入。联产承包责任制以后,集体经济薄弱,村集体对公共设施的投资几乎没有。由于农村公共设施强烈的外部性特征,特别是在公共设施建设和管理运行中,农民的产权不能得到很好的保护,所以农民也缺乏投资公共设施的积极性。
由于农业投资的高风险、长周期和低盈利与资金追求盈利性、流动性、安全性相悖。资金的这种逐利而动的本性在市场自发作用下,农村资金市场实际成为吸收农村资金流向非农产业、城市和大公司的通道。这种“金融的城市偏好”直接后果是提高了农村的融资成本。因此社会资本在投资选择中往往选择远离农村。
由于各种投资主体缺乏投资农村公共设施的积极性,因此大部分农村的基础设施在联产承包责任制后,不仅没有得到改善反而将原来的已有的设施破坏殆尽,现在农村中的交通、水利、燃料、引水和环境仍然是制约农村发展的主要障碍。2009年年初突如其来的旱灾暴露出目前农村、农业的基础设施建设不足,严重制约了社会主义新农村的发展。
(二)新农村建设面临着人才的瓶颈制约问题
新农村建设要求有新的农民,具体来看,“生产发展”要求农民有较高的科技文化素质;“生活宽裕”要求农民有较高的经营管理素质;“乡风文明”要求农民有良好的思想道德素质;“村容整洁”要求农民有较高卫生健康素质;“管理民主”要求农民具有较高的民主法律素质。
虽然农村基础教育近20年取得了巨大的进步,但相对于市场经济和新农村的要求来看,农民素质状况并不乐观,具体来看主要表现在下列方面:科学文化知识比较匮乏;农民的思想道德素质较低;农民经营管理素质不高,市场风险意识差;农民的政策、法制观念淡薄;农民的卫生、健康状况不容乐观。
(三)新农村建设面临着村民组织化程度低的问题
在社会主义市场经济条件下,农民生产经营自主性、选择性加大,但现代农业的发展又需要加强农村合作经济组织的建设,在推动农业结构调整,促进农民自主生产经营的同时,在更高的层面上加强组织化程度,以形成规模效应,减少市场风险。从目前看来,我国农村合作经济组织不仅数量少,规模小,而且缺少相应的制度保障。社会广泛关注的农民合作经济组织法也由于各方面的障碍,还没有纳入议程。自发的新型社会化服务组织在农村更是少见。上述这些原因导致农民的组织化程度低,农业的生产经济滞后,农民在市场经济中竞争地位恶劣。
(四)劳动力过量流失严重,导致农村社区衰退
当前农村剩余劳动力转移已经演化为农村劳动力的纯流失,有些地方甚至由于劳动力缺乏导致农业生产的急剧衰退和农村社区的衰落。这种趋势如果不能有效遏制将直接威胁建设社会主义新农村目标的实现。
新农村建设的根本动力是高素质的农村劳动力,但是由于劳动力流失导致农村社区发展停滞,直接威胁新农村建设目标的实现,其危害具体表现如下:
首先,农业生产率下降,土地大量抛荒或半抛荒,粮食生产受到巨大影响,威胁粮食安全。其次,公益事业没有人干,农村基础设施日益破旧,导致农村生活、生产基本条件恶化。再次,形成空心村,留守儿童问题、家庭养老问题等社会问题更加严重,带来农村社区的整体衰退。
(五)黑恶势力猖獗,破坏农村安定
部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化,乡村干部为完成各种“任务”假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”,恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况已十分严重。有些农村,流氓习气、无赖心态和黑社会思维方式已经严重败坏农村的社会风气,并相当大程度破坏农村市场经济公平交易。有些地方农村经济发展的成果往往被具有黑社会色彩的组织和个人攫取,严重破坏社会公平。
三、推进新农村建设的政策建议
以科学发展观为统领的城乡统筹发展,是有效缓解“三农”问题,进而推进社会主义新农村建设的基本原则。所谓城乡统筹,就是要遵循城乡经济和社会发展基本规律,突破就农村论农村、就城市论城市的发展理念,消除城乡之间人为的体制与制度障碍,建立起城乡统一的制度环境和融合互补的平等关系,促进城乡之间各种经济要素的合理流动与优化组合,最终实现城乡经济和社会发展的一体化。
(一)为各类社会资本参与“三农”发展营造一个有利的制度环境
所谓跳出农业抓农业,很重要的一点就是要促成社会非农资本对“三农”的投入,尤其是一部分民营资本的参与。我们在鼓励这一部分社会资本参与“三农”投资的同时,又必须尊重市场经济条件下资本的逐利本性,因此,只有建立起良好的农业投资制度环境,降低农业的投资风险预期,才能有效吸引社会资本对新农村建设地长期投入,从而在一定程度上解决新农村建设中最为棘手的“钱从哪里来”的问题。
(二)以“农民知识化”工程为依托,培育新农民
新农村建设需要突破人才问题的瓶颈,需要培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,这是建设社会主义新农村的迫切需要,是把我国巨大人口压力转化为人力资源优势的重要途径,是促进农民增加收入的根本之计。目前,我国农村劳动力整体文化水平较低,大多缺乏职业技能。加强教育培训,提高农村劳动力综合素质,是当前一项重要而迫切的任务。因此,各级政府必须按照规范化、系统化、标准化的要求,以培养新型务工农民和产业农民,提高农民科技致富能力、市场竞争能力和自主发展能力为目标,以农村实用技术、务工职业技术培训为主要内容,通过实施“农民知识化”工程,使18岁以上、45岁以下年龄段的农村劳动力基本掌握两门实用农业技术或务工职业技能。另外,在培训技能的同时,也要开展对农民的思想道德教育,着力提升广大农民的思想道德水平,造就一批既有较高科学文化素质和道德素质,又有一定专业技能、文明守法、移风易俗的新型农民。
(三)合理控制劳动力流失
劳动力是新农村建设的基础,过分流失不仅无法实现新农村建设的目标还会导致农村社区的衰退,因此,剩余劳动力转移必须控制在不危害农村发展的幅度内。为了实现这个目标,要进一步消除制约城乡协调发展的体制,促进城乡资源要素的合理流动和优化配置,努力改变城乡发展差距过大的状况。今后,应在经济管理、社会管理等方面,实现统筹发展,逐渐形成城乡一体化体制。要加快建立城乡基础设施共同发展的机制,促进基础设施向农村延伸;努力建立城乡公共服务均等供给的制度,促进公共服务向农村拓展;逐步建立城乡衔接的社会保障体系,促进社会保障向农村覆盖。
(四)组建农村新经济组织,促进农民的联合
在我国市场化农业改革的实践中,千家万户的独资经营农民无法有效应对千变万化的市场,因此,在农业生产经营过程中,具有相同利益取向的农户之间开展有效率的经济联合,既是必须的,也是必然的。
当前,要深化供销社、信用社等合作组织的改革,使其真正成为农民自愿参加、自主管理、自我服务的合作经济组织;要推动农村群团组织职能转型,使其深入农村、服务农民;大力推广各种行业协会、专业联合社、经联社等农村合作经济组织形式,做到乡村主导产业有协会或专业合作社。同时,还要改革农民合作经济组织“双重管理”体制,实行合作经济组织管理部门登记管理,加强思想政治引导,加大政府扶持力度,简化登记管理程序,鼓励发展各类经济、合作金融、社会公益、社区服务等民间组织,努力提升农民组织化程度。
(五)严厉打击黑恶势力,维持农村社会治安,保护公平交易
首先要积极推进农村民主政治建设,保证村民自治组织的纯洁性,防止农村干部黑恶化或与黑恶势力勾结;其次要保护农民的经济权利特别是农民产权的保护;再次要引导和鼓励农民建立合作组织,壮大农民维权力量。
参考文献:
1、申端锋.中国新乡村建设的几个基本问题[J].小城镇建设,2005(11).
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5、徐勇.农村微观组织再造与社区自我整合[J].河南社会科学,2006(9).
关键词：乡村发展；经济建设；乡村格局；发展策略；
中图分类号：S731.7 文献标识码：A 文章编号：
一、我国乡村建设事业改革开放以来的光辉历程
我们尝试进行阶段性划分，来更准确地描述和反映改革开放以来我国乡村建设走过的历程。依据农村改革内容的标志性变化，可将我国乡村建设的发展历程，大体分为四个阶段：第一阶段，1978年至1984年；第二阶段，1985年至1991年；第三阶段，1992年至1998年；第四阶段，1999年至今
第一阶段；1978年至1984年，我国乡村建设以农民自主改善住房条件，政府加强相应的规划管理和技术指导为主要特征。
第二阶段；1985年至1991年，我国乡村建设逐渐加大投入、农民自主投工投劳，加快道路、电力等与农业生产密切相关的基础设施建设阶段。
第三阶段；1992年至1998年，我国乡村建设进入农房建设与农民最直接、最必须的基本生活设施建设同步加速推进阶段，国家财政加大了对农村道路、供电、安全饮水设施建设的支持力度。
第四阶段；1999年至今，我国乡村建设进入全面推进村庄人居环境治理的新阶段。扭转农村生活污染加剧、生态环境恶化态势，改善农村人居环境成为乡村建设的出发点和落脚点。
二、乡村经济建设发展
1 优化乡村经济建设的环境资源
优化乡村经济环境主要包括这样几个方面，一是要塑造注重通过精神文明推动经济建设、崇尚文明富裕的社会风气;二是要建立良好的经济发展保障环境，包括相关立法、救济等措施;三是要建立健全乡村经济建设的激励机制;四是塑造乡村崇尚建设投资与教育再投资的风气，特别是对于当地的部分人文资源，应当推行计划发展，而不应该纳入市场机制。特别是对于人力资源培训开发，应当根据市场及社会发展的需要强行纳入计划体制，培养初级产品，锻造中高级成品，然后再让其进入市场自由配置。
2 突出乡村经济建设的本土化优势发展策略
乡村经济建设普遍存在结构重复 对周边地方的模仿跟风问题等，只有少量地方具有自己的发展特色。这些导致的结果，一是缺乏竞争力，难以促进农业内部分工和现有技术深化发展;二是过多地供应导致产能过剩、市场供求失衡。这两者进一步增加了农业发展的机会成本，延缓了农村社会的发展步伐。今后农村发展必须突出发展优势策略，总体上，必须调整现有资金与人力配置，区分并合理
处置农村社会维持体系与发展体系间关系，鉴别现状，实现维持、救助与促进“三结合”。
首先，要突出人才专长优势，为当地发展自造人力资本。
其次，要开设乡村发明创新奖，建立当地农业技术生发激励机制。
再次，要考察市场、周边地域和当地条件，发展特色产业。
第四，以县为单位，设立农业发展强化基金，在“以工扶农”的同时，立足于 “以农养农”。
最后，逐步建立县域或者跨县农业技术与市场交易发展协会，渐进实现农业自我良性发展。
三、城乡统筹发展的村镇体系格局调整
中国城乡统筹发展的村镇体系格局调整主要有以下几个方面：政府主导，理念创新，系统推进，反哺农村；编制科学的统筹城乡发展规划，变“城市规划”为“城乡规划”，乡村规划纳入到整体规划体系，城乡一盘棋，规划全覆盖；尊重民意，不伤害农民，生产要素流动根据自愿原则，但村镇体系格局调整的不确定性增加；通过基础设施和公共服务设施的配置突出重点，通过公共政策引导确保实施。具体操作上统筹城乡发展的一体化主要体现在以下六个方面：在城乡一体化规划（强调城市与农村的交融发展）确立的城乡发展空间载体上，实现城乡产业一体化（通过业态创新与均衡发展理念推动产业互促、协调发展，促进现代产业体系的快速提升）、城乡基础设施一体化（基础设施统一规划、一体推进，实现水、电、气、垃圾处理与通讯通信的配置）、城乡市场体制一体化（推进农村产权制度改革，以“还权赋能”为核心，设立农村产权交易中心）、城乡公共服务一体化（构建服务城乡的社会体系，推动城市公共优势资源向农村覆盖）、城乡管理体制一体化（实行城乡统筹“大部制”，对城乡户籍实行一元化管理，吸引社会基金，为城乡统筹提供支撑），促进城乡可持续发展。
四、村镇体系规划的基本办法
（一）规划的基本思想——全面视角
在城乡统筹视角下，从以往单纯注重农村居民点的规划转变为县（市）域、镇（乡）域、村域与镇、乡、村居民点规划的结合，即“面”加“点”的体系，在县域层面统筹进行居民点的布局和调整。在建设小康社会的视角下，关注村镇人居环境的提升，逐步实现基础设施建设、公共服务设施城乡一体化和均等化，通过基础设施和公共服务设施的配置引导村庄格局的调整。在构建和谐社会的视角下，村镇格局的调整需要循序渐进，在居民自愿的前提下有序推进，强调乡村居民的生产和生活复合性的特点，尊重农业生产规律。在维护生态文明的视角下，在村镇规划建设中注重生态环境保护、乡野景观保护和历史遗产保护，延续地方特色、民族特色和乡土文化传统。
（二）村庄调整的路径——分类指导
1 新村开发 （新建）
新村开发是根据规划布局，进行迁村并点、移民建村，集中建设、统一安置的建设行为。新建型村庄是根据经济和社会发展需要，确需规划建设的村庄，如移民建村、迁村并点及其他有利于村民生产、生活和经济发展而新建的村庄。新建型村庄首先选址安全，规划侧重于自然环境相和谐，用地布局合理，功能分区明确，设施配套完善，环境清新优美，充分体现浓郁乡风民情和时代特征。
2 村庄综合整治 （整治）
综合整治型是以对经济基础、人口规模一般的村，以整治为主，在规划指导下，通过拆除违法建房和危房、改造旧房，治理“脏、乱、差”为主要内容的环境整治，同步建设污水管网、垃圾收集设施和公共厕所，对农村畜禽养殖污染进行整治，保持环境整洁，改善村容村貌。
3 危旧农居改造 （填充）
危旧农居改造是对经济基础较好的村，在规划指导下，采取整理、改造旧村的方式，充分利用旧宅基地，拆旧建新，鼓励联合建设组团式新村，让有条件的农民向中心村转移。改造型村庄建设应妥善处理新旧村的建设关系，积极推进旧村的改造和整治，合理延续原有村庄的空间格局，有序扩建新村。
4 保护性修缮 （保护）
针对各级历史文化名村以及其他拥有值得保护利用的自然或文化资源的村落，如有优秀历史文化遗存、独特村庄布局或浓郁地域民俗风情的村庄，加以保护性修缮和开发利用。
五、结语
通过我国乡村的发展历程和特征，可以看到，在改革开放的引领和推动下，我国广大农村出现了基础设施建设全面推进、公共服务设施日臻完善和人居环境持续向好的良好局面。这些成就的取得，一靠经济发展，二靠政策推进，三靠充分发挥多方面力量的积极作用。
当前和今后一段时期，我国还将保持经济持续发展、财政收入较快增长、城市化和工业化稳步推进的态势，在建设社会主义新农村和构建全面小康社会的推动下，可以预见我国乡村建设仍将向纵深拓展、延伸。
参考文献：
[1] 郐艳丽，浅议城乡统筹背景下乡村发展格局的调整
[2] 刘李峰，乡村建设三十年：历程与启示
[3] 曲悦亮，浅析乡村经济建设的发展策略
作者简介
第一作者姓名：刘小靖 ，性别：男 ，出生年月：1989、02、
学历：研究生，籍贯：陕西 学校：长安大学，研究方向：城市设计
论文摘要：当前西部贫困地区在村民自治过程中，乡镇行政的过度干预与村民自治功能萎缩现象十分严重，造成了乡镇行政权与村民自治权关系失衡。要改善这一关系，一是要依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间，二是要落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力。
20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出的问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作“。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的问接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
二、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。
其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导，指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。
其四，西部大开发以来，国家对西部贫鼠地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投人，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投人主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。
(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的村民自治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：
一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。
二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后元所作为的现象。
三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计划，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。
关键词：新型城镇化 产城融合 统筹
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）01（b）-0000-00
1 提高城镇规划、建设和管理水平
按照“统筹城乡、全域规划”，建立覆盖全市城乡的规划体系，使规划能够全面覆盖城市、乡镇以及各个村。着实做好新一轮的市域城镇体系规划及修编，加快编制中心城区规划，进一步优化区县城总体规划，完成全市95个乡镇规划编制，积极推动城市规划由扩张性规划向限定城市边界、优化空间结构转变，推动生态环境保护规划、城乡建设、土地利用、产业布局、重大基础设施规划和经济社会发展等“多规合一”。
以争创“联合国人居奖”为契机，以推进“智慧城市”试点和创建“国家生态园林城市”为抓手，在科学规划、合理布局的前提下加快城镇建设，力争在“十二五”末城镇化率达到50%。中心城区要突出建设品质和综合效益，着力抓好旧城改造、道路交口“瓶颈”改造、防洪排涝、污水处理、停车场增设等工作，不断优化人居环境。进一步加快各区县棚户区、城中村和地下老旧管网改造，全力促进建设提质达标。优化建制镇整体布局，做好微观治理，对屯光等8个镇争创全国重点镇给予大力支持，积极培育耿城等12个省级重点镇。
以城镇管理立体化、标准化、数字化、网格化和长效化为目标，不断深化中心城区城市管理体制改革，扎实做好市政基础设施、小区物业、城市交通、建筑工地、市容环境、农贸市场等各方面管理，切实加强城管执法队伍建设，充分发挥网络、群众、舆论和社会监督的作用。启动新安江中心城区段经营管理体制改革，建立“所有权、管理权、经营权、监督权”适当分离的市场化运营机制。
2 完善户籍管理、集体土地流转、社会保障等各项机制
围绕推进农业转移人口市民化，有序推进户籍制度改革。按照中央和安徽省的统一部署，结合市情实际，尽快出台具体可操作的改革措施，全面推进居住证制度，切实加强对流动人口的管理与服务。同时加快发展产业，推进基本公共服务均等化，健全社会保障体系，让外来人员在城镇留得下、住得稳、生活得好。
完善农村土地征用制度，探索推动集体建设用地使用权进入市场流转。加快农村土地流转规划编制，建立集体土地流转市场体系，使土地流转规范、有序地进行。具备条件或在城镇工作的有意愿进城居住的农民，在其宅基地和承包土地流转后能直接迁入城镇，以推进城镇化和现代农业的发展。
着眼于覆盖城乡、人人享有的目标，对农民与城镇居民相衔接的社会保险机制进行探索和建立，推进城乡社会保障制度的贯通接轨。建立健全被征地农民基本生活保障制度，城镇社保体系要涵盖城市规划区内的所有失地农民。建立覆盖城乡居民的养老保险金制度，对进城居住、失地、土地流转的农村居民要优先解决他们的养老保险问题，同时给予优惠补贴。根据“以流入地政府为主，以公办学校为主”的原则，安排好进城务工人员子女上学的问题。对进城务工人员进行技能培训，为他们创造更多的就业机会。
3 加快构建现代产业基础和现代城市架构
大力构建现代服务业、现代工业产业集群、现代农业产业三大产业体系。坚持引进和培育并重，扶持壮大农业产业化龙头企业。提升现代农业发展水平，促进由传统农业单一功能逐渐向现代农业多功能、全方位转变，抓好各区县林茶、苗木等高产示范基地建设。放眼现代服务业，立足传统旅游业，使自身特色优势充分发挥出来，促进旅游文化生态“三位一体”的服务业综合改革。
4 统筹新区和老区协调发展，实现共生共荣
新城区是黄山市未来的城市中心和经济核心，要在提高品位和档次上下功夫，加大招商引资力度，搞活园区经济；加快建设高铁新区，并配套建设教育文化、医疗卫生、金融服务等基础设施。老区要加快旧城改造和城市环境综合整治，以跃进路商业步行街、黄山路、前园路、长干路、滨江北路等基础设施建设为重点，继续推进新安江流域生态补偿机制，全面启动横江、新安江综合治理工程，使城区生态环境得到改善。
5 统筹构建合理的城镇结构体系
按照统筹规划、完善功能、以大带小的原则，科学定位重点城镇，明确职能分工，合理确定城镇规模，正确引导城镇发展。一是科学引导县城发展。在扩大中心城区规模的同时着力建设徽城镇等一批城关镇，区位邻近的可最大程度实行基础设施和公共服务设施的资源共享，引导各工业园区健康持续发展。二是加快王村镇等一批中心镇建设，大力建设其他特色乡镇，并建设成设施齐全、环境优美、产业集群、有较强辐射能力的人口、经济集聚中心，使其成为城镇化进程的重要推动环节。三是以美好乡村建设为契机，因地制宜、科学规划、分类推进，全面建设设施配套、环境优美、功能齐全、管理有序的新型农村社区。建成以中心城区为核心，南部城镇群为主体，甘棠城区为北部中心，重点中心镇和建制镇为支撑，区县城为骨干的城镇体系。
6 完善城乡基础设施建设
统筹城乡基础设施建设，完善综合服务功能。加快合铜黄高速、京台高铁、黄杭高铁等区域通建设，加快城市道路建设改造及相配套的城市给水排水、电力电讯、能源、环卫等基础建设。同时，应建一个高效率低耗费、可持续发展的城乡基础设施综合体。深化农村环境综合治理工作，建立“村收集、镇运输、区（县）处理”的城乡生活垃圾一体化处理体统。以“路水电医学”为主，加大农村公共服务覆盖面。逐渐实现城乡均等化公共服务，和农村市民化生活方式、社区化生活服务。
总之，黄山市当前最主要的任务是积极探索新型城镇化路径，根据城市组团发展模式，加快新老城区一体化进程，打造强带动、高品位的区域中心城市。从而在城镇化探索，协调发展工业化和农业现代化，以及人与自然、人与社会和谐发展上走出一条新路。走新型工业化道路，以城镇化引领“三化”发展，统筹产业发展，统筹新老区、人与社会协调发展，进而促进经济社会持续健康发展和社会和谐稳定。
参考文献
[关键词]新农村；惰性；农民
[中图分类号]C913.3
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2007)03-0023-02
新农村建设是一项系统工程，需要发挥农民主体的积极性和主动性。但是，人都有惰性的一面，农民也不例外，而且这种惰性情结有深厚的历史和现实原因。这种惰性心理的普遍存在不利于新农村建设的顺利开展。化解这一情结，解放思想，开拓创新，才是建构新农村的可行之径。
一、农民惰性心理的表现
(一)定义厘定
笔者认为，惰性是指生活在社会中的主体固守某种生产、生活和思维方式的取向，不敢或不去打破陈规，实现创新。惰性可以说人人都有，区别只在于程度的差别。农民的惰性心理取向主要表现在：对现状容易满足，不思进取，对人、对事过于冷漠，只围绕与自身利益有关的狭小关系网，对外界与他人充满不信任。
当前我国正处于新农村建设的关键时期，对于解放思想、开拓创新有着迫切的需要。但是，还处于政治社会化初级阶段的乡村和农民，与此目标还有一定的距离。乡村社会中，农民的惰性心理取向比较浓厚，严重束缚着农村前进的步伐。
(二)外在表现
1.政治冷漠。(1)从国家政治决策上看。长期以来，农民对于国家的政策，既缺乏认知，也懒得认知。一方面，以为政府能够处理这些事情。另一方面，认为这些政策与自身利益无大关联，不需要自己去参与。这种心理倾向，导致农民对于政治决策的惰性处理方式是不闻不问，冷淡漠视。(2)从乡村管理上看。部分农民不愿参加乡村自治活动，如在选举村委会成员时，对选举淡化、冷漠，或者凭感情草率了事。有些农民认为选谁都无所谓，索性让人代填选票，甚至有些农民为了眼前蝇头小利，出卖自己的选票。在村庄事务管理活动中，抱着“吃自己的饭做自己的事，何必管别人的事”的心态。在村庄内部发生矛盾纠纷时，“躲避为上，忍让为先”。(3)从对待乡村公共问题上看。过分强调个体利益，忽视甚至反对公共利益，有利就干，无利就不干。对于公共资源、公共财产，没有一种热情和关注，多表现为滥用、漠视、不管不问。如公共池塘、公共土地，多是垃圾堆放地，污染严重，无人问津。(4)从对待村级领导上看。怕官、畏官、躲官并存，敬官与蔑视官同在。对那些为民着想，深入群众，作风正派的乡村官员，从内心敬佩、爱戴。反之，对那些，做事不公正的官员，农民对之没有好感，并且会进行抗议、举报。
2.人际冷漠。随着政治社会化趋势的日益深入，农村社会也逐渐融入市场经济和现代化的大潮中。原先的“熟人社会”格局被打破。活动空间的扩大，人际关系网的进一步拓展，信任基础也在动摇。特别是随着近些年大量农民工相继涌入城市，农村留守人口的减少，外姓人口、外地人口的迁入，都对原先的人情关系网有所突破。面对如此的人际结构，自古以来的伦理际遇也在异化。因此，没有信任的人际关系，彼此之间的亲密程度也在弱化。冷淡的人际交往，使得他们对于任何事情都保守、漠视，不管不问。
3.乡村环境的恶化。这一点实际上上面也提到了，就是对待公共财产、公共利益问题上，表现出一种惰性态度。比较明显的就是农村可利用水资源环境区域正逐渐减小，大面积的水域都遭受了污染，一些公共地点也变成了垃圾投放地等等。对于这些环境的恶化，可能在涉及到自身的健康时，农民才意识到，平常则多表现出漠视态度。
二、农民惰性情结产生的缘由
(一)历史原因
漫长的封建社会造就了平常百姓尤其是农民对政治的冷漠，更不必说他们政治参与兴趣的低落。当前我国乡村社会逐步走上自治、自理之路，农民的民主、政治意识渐渐觉醒，对于社会主义的本质以及自身所拥有的权利也日益清醒，开始懂得利用政治、法律途径为自身利益争取。当然，这是国家权力逐步下放，社会主义优越性的体现。但是我国区域发展不平衡，不同发展区间，也有不同的发展形式。许多农村的开化程度就很有限，仍然沿袭着传统的.治理、管理方式，这就是导致农民惰性心理的一个重要的历史因素。
(二)现实原因
1.利益主导。当前我国农村社会普遍存在的惰性心理情结，也可从利益基础中找到根源。农民的眼光与视野，一定程度上受到其所受教育水平的限制，往往只能触及与自身利益关系密切的行为和事情。之所以对政治冷漠，或者是人际冷漠，还是乡村环境的漠视等等，根源在于不直接涉及农民自身利益。
2.文化传递。文化具有传递的功能，而人类社会也是一代一代延续的。上一代的思想、文化，或多或少会对后代产生影响。传统思想中，只顾耕作，不问时事、政治的观念，也经过传递进入现代人思想中。农村作为传统思想的储蓄地，无疑保留最为完整。当然，保守、惰性心理也发展得最“健全”。
3.信息传播渠道狭窄。随着现代社会的发展，交通渠道的畅通，信息网络的发达，农村社会也逐渐开放。但是，农村中窘迫的现状，不可能一夜改观。部分农村与现代生活接上了轨，但是这只是在很少的区间范围。还有很多农民，只能够满足于温饱。物质生活只是人类最原始的需要，精神的满足才是最根本的。由于信息渠道的不畅、交通不发达，降低了他们精神的满足程度。精神的懈怠和惰性，也因此而强化。
4.教育水平低，素质发展有限。农村社会，长期受到经济条件的制约，教育水平一直处于低迷状态。无论是行为，还是言论，都受到约束。其思想也缺乏拓展空间，只局限于与切身利益相关的考虑。对于自身缺乏认识和认知的，或者与自己没有直接利害冲突的，都表现出冷漠、不闻不问的惰性情绪。所以，惰性情结与主体的内涵及素质有相当大的联系。缺乏教育的农民，只局限于满足物质需求，对于政治等外界因素欠缺考虑。
5.权力话语。长期以来，官僚制的统治与管理模式，影响着地方任职官员和干部的思想和行为。农村的村干部，也受到上一级干部管理模式的染指。命令式、权力话语的管理体制，使得农民只知道服从，而不知道去思维、思考。长此以往，也就导致农民不愿也不想费脑筋去思想，久而久之，惰性的思维模式也就产生了。
三、化解惰性心理，建构新农村
1.权力下放。要让农民认识到权利是自己的，这些权利的有效行使，会给自身带来巨大的利益和需要满足。在充分认识到自身的主人翁地位之后，农民必将提高认知程度，尽心行使权利的所有权，为维护自身利益，放弃惰性的心理情绪。选举权、被选举权、知情权、参政权、人身保障权等等，在农民认知后，其作用必将尽显。权力下放后，农民“官僚制”的一贯认知，也将会转变，对于政治的认识程度也不同于往昔，参政议政的心理取向日益萌发，惰性情结必然萎缩，新农村建设的瓶颈也逐渐得以突破。
2.教育深化。对政治的冷漠、人际关系的冷淡以及环境恶化的漠视，很大程度上与其教育水平有关。他们无法看清这些与自身利益的相关性，也无法认识到量变与质变的关联。模糊的认识视野，阻碍了思维的活跃运转，造成了思想观念的保守、僵化，惰性心理也与日俱增。只有教育的深化，才能推动着其运用联系和发展的观念，思考和对待周围的人和事，提高其兴趣取向，惰性情结也自然消减。
关键词：新农村建设；农村公共产品；城乡分割；财政支农
尽管近年来有关农村公共产品问题受到国内外研究者越来越多的重视，但我国农村公共产品长期供给总量不足、供给结构失衡、财政资金投入不足等问题却迟迟没能解决。农村公共产品供给问题已成为制约农村社会经济发展和缩小城乡差距的主要障碍。
一、农村公共产品供给存在的问题
农村公共产品供给指农村社区居民消费、享有的具有“非排他性”和“非竞争性”的各类物质产品和服务产品。我国农村公共产品供给无论在数量上还是在质量上都与城市存在很大差距。
(一)供给总量不足
在优先发展工业和城市的经济发展战略下，中央财政对农村公共产品的投入远远不能满足现代农业发展的要求，造成现阶段我国农村公共产品供给总量严重不足。一是农业生产性基础设施建设不足。如，大型农田水利设施、道路、电信电网等基础设施短缺。二是生产服务性基础设施缺乏。为农业生产、经营提供帮助的服务性基础设施，如，农村信贷金融和农业保险，农业教育、科技和技术的推广，农村信息服务及农村交通运输、通讯，农业生产资料和农产品销售等流通领域的基础设施等缺乏。三是与农民生活、健康密切相关的公共产品短缺。如，农村义务教育、农村医疗保险、农村社会保障、农村生态环境保护等与农民生活、健康及农村可持续发展密切相关的公共产品严重短缺。
(二)供给结构失衡
我国城乡有别的公共产品供给体制，造成农村公共产品供给水平远远落后于城市，城乡地区间供给结构失衡。同时，经济发达、地方财源丰裕或乡镇集体企业多、效益较好的东部沿海地区，其公共产品供给水平远远高于基础设施严重落后、乡镇企业发展缓慢的广大中西部地区。农村公共产品在供需结构上也严重失衡。一方面农民急需的生产性公共产品和农村可持续发展所需的公共产品严重不足；另一方面，为满足地方各级政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要，向农民提供效率不高、重复性公共产品。这样，使本来有限的农村公共产品投入得不到合理的利用，也使农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的目的。
(三)供给责任不清
根据公共产品外部效益覆盖范围的大小，农村公共产品又可分为全国性公共产品和地方性公共产品。一般说来，具有全国规模和全局性质的公共产品，应由中央政府组织决策和提供；具有地方规模和地域限制的公共产品，应由各个不同的地方政府分头决策和组织提供。但在实际运用中，由于政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任上划分不尽合理，使应由政府提供的公共产品或由政府和农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担；应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府来提供，最终落到乡政府和农民身上。
(四)供给效率低下
一是由于财政对农业的支出分属不同部门管理，财政支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度的存在条块分割，从而降低了财政资金的使用效率。二是由于农民未能在公共产品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，导致农村公共产品供给资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，使公共产品供给短缺或者成本上升。
二、农村公共产品供给不足的原因
(一)城乡分割的公共产品供给体制是农村公共产品供给不足的主要原因
20世纪50年代以来，在优先发展重工业和强调城市发展的过程中，形成了城乡有别的公共产品供给体制。城市公共产品基本是由国家提供，而农村公共产品有相当大的比重由农民自筹资金或通过“投劳”解决。而农村筹集资金能力有限，因而农村公共产品一直供给不足。虽然近年来，随着农村税费改革的开展和不断深入，政府加大了对乡村的财政转移力度，但农村公共产品供给不足的状况依然严重。
(二)国家财政用于农业和农村公共产品的支出长期偏低
改革开放以来，国家财政用于农业支出的绝对量在不断增加，从1978年的150.7亿元增加到2001年的1 456.7亿元，但财政农业支出占整个财政支出的比重在总体上却是下降的，1978年这一比重为13.4％，2005年下降低到7.2％，下降6个百分点。同期各级地方财政由于财政收入困难，支农支出的比重也在下降。而在财政支农支出中，用于农林水利气象等的事业费比重逐年上升，而用于农业基本建设的支出则逐年下将，使农业基本建设投资占全社会基建投资的比重一直偏低，1994年达到历史最低点2.5％，尽管近年来投资的比重有所上升，2002年达到7.3％，高于“九五”和“八五”期间的5.6％和3％，但远低于“二五”时期的11.3％。
(三)农村公共产品的需求表达机制不健全
对公共产品来说，由于公共产品不能像私人物品那样通过市场有效地提供，因此就需要通过集体选择来决定公共产品方面的生产什么、如何生产和为谁生产的问题。然而，在我国现行农村公共产品的供给体制下，农民被排斥在公共产品的供给决策和管理体制之外，农村公共产品的提供基本上都是由上级政府机关决定，很难反映农民的自身利益需求。同时，在现行的“乡政村治”模式下，政务执行的强制性致使村民委员会过度组织化，村民自治组织成了具有行政权力的准政府，难以准确的表达农民的意愿，对公共资源的筹集使用也缺乏有效的监督。
(四)政府机构改革缺乏力度，政府职能转变未能跟上
改革开放前，在政社合一的人民公社体制下，农村的基本生产资料归集体所有，农民仅仅是集体组织内的劳动者，农村公共产品的供给和使用都由集体统一组织和安排。改革开放后，随着人民公社的取消和家庭联产承包经营制的实施，农村的基本经营单位和核算单位发生了根本变化，农民不再是纯粹的集体经济组织中的生产者，而是具有相对独立性的生产经营者，拥有独立的生产经营权、劳动自主权和剩余索取权。这种农作制度由集体化农业组织向非集体化农业组织的变迁使得人民公社时期农村公共产品供给机制失去了存在的基础。但家庭联产承包经营责任制度的施行并没有给诸如农业基础设施、农村基础教育以及农村公益事业等公共产品供给提供有效的制度安排；新的县级和乡级政府似乎既没有权力也没有能力去提供哪怕是最基本、最必要的农村公共产品，造成农村公共产品供给主体出现“真空”。
三、改善农村公共产品供给，进一步推进新农村建设
(一)打破城乡分割的公共产品供给体制
一是要明确政府在农村公共产品供给中的责任。对大多数的农村公共产品来说，如大江大河的治理、水利和防洪工程的建设，由于其投资金额大，具有外部性、不可分割性，市场机制发挥不了作用；许多农村公共产品，如义务教育、农业生态环境保护、防洪工程设施等，其效用不仅惠及广大的农村地区，而且还可以将其效用的外溢性释放到城市去。因此，政府应承担起为农村提供公共产品的责任。二是重新界定各级政府的职责。中央政府和省级政府财政对农村地区提供纯公共产品，如，计划生育、国防开支、大型农业基础设施建设、农业基础科学研究、义务教育等全国性的农村公共产品，以及部分外部性极强、接近纯公共产品的“准公共产品”。地方政府由于对本地区居民的偏好更为了解，地方性公共产品的供给职责应由地方政府来承担。
(二)构建以政府为主导、全社会参与的多元化供给体制
一是通过合理的制度安排，明晰产权，采用财政补贴、减免税收等优惠政策，鼓励企业、个人及其他民间力量进入到农村公共产品供给领域，以有效缓解农村公共产品供需矛盾；二是通过增加农民收入，建立健全农民参与农村公共产品供给的激励机制，调动农民参与农村公共产品供给的积极性；三是通过拓宽村集体经济积累和建设渠道，增强村集体供给主体的经济实力。
(三)加大农村公共产品的财政投入力度
首先，加大农村公共财政投入力度，增加农村公共产品的供给。各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。其次，调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。再次，采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入力度。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。最后，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的资金运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
