时间：2023-08-07 17:30:04
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理经验，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
基层城市治理现代化及治理能力干部定向培训班学习心得
按照组织安排，我参加了以“城市治理体系和治理能力现代化”为主题的定向培训班的学习，经过五天的学习，让我受益匪浅，感触很深。
在五天的学习过程中，我严格遵守了培训要求和纪律，细致听讲，认真学习并做好笔记，老师们精彩讲述，通俗易懂，丰富的学习内容，紧凑的课程节奏，让我的思想得到了提升。特别是经过专题讲座、现场教学、交流讨论，让我从先进典型身上看到了差距，找到了不足，指明今后工作努力的方向。
在培训班上，通过xx教授对基层党建引领提升基层治理能力和水平的精彩讲解，让我对城市治理体系和治理能力现代化有了更加深入的理解，主要抓好乡镇党建重点工作任务，夯实党的基层组织建设，严格做好基层党支部双化建设，掌握各党支部工作。xx教授做的城市基层社会治理创新的探索与实践解读，深入浅出，剖析入理，让我影响十分深刻，对于我学习掌握好城市基层社会治理有非常大的帮助。叶林教授关于城市治理现代化的“三化”分析，为基层城市治理提供了指导，对我今后进行基层治理提供努力方向。xx教授对智慧城市建设和社会治理创新的精彩讲解，使我深刻认识到创新驱动城市化发展的重要性，基层治理需要智慧创新不断提供内驱动力。xx教授对城市社区治理难点及其突破的分析，深入剖析了城市治理的重难点，用实际案例和浅显易懂的讲解方式，为我们提供了“突围”的方向和策略。xx专家在讲解城市治理中突发事件的危机管理与舆情应当上，通过深圳治理经验，结合南雄实际，在面对突况时提供的清晰的解决思路，并分享了深圳治理过程中提前预防的有效措施，很好的提供了解决类似突发事件的化解路径。xx处长针对基础依法民主治理的深圳实践--以街道办事处为例进行了分享，全面分析基础治理过程中民主治理的重要性，让我收益良多。培训期间还组织了相关现场教学，让我深刻体会到深圳城市治理过程中的先进经验，使我内心得到深深的震撼，也更加坚定了我朝着城市治理现代化方向的步伐。
本次培训班安排的内容十分丰富，切合实际，既有理论学习、现场教学，也有实际交流;既有政策解读，也有业务指导，强调党建引领，强调理论联系实际。对于我在以后的工作开展，有很强的指导意义。特别是到前海自贸区、北站社区党群服务中心参观学习，看到了许多亮点，同时也看到了存在差距，找到了不足。特别是抓党建促和谐，推动城市治理方面的先进做法、经验值得我们借鉴。
学习在于实践，我将把本次学习到的知识运用到实际工作中去，扎扎实实做好城市基层治理。以加强党建引领为抓手，发挥好基层党建引领作用，不断推进城市现代化治理，改善人居环境；不断完善基层治理机制，增强人民群众的满意度、获得感、幸福感。
江南夏月无闲人。6月30日下午5时20分，桐乡高桥镇越丰村，村养老服务中心3楼会议室，12名村民正在热议一件大事。特殊的是，议事桌上摆了两个桌签，一写“百姓议事会”，另一写“道德评判团”。这是怎么回事？
“G20杭州峰会马上要开了。老话说，打扫房子迎远客，我们越丰村位于沪杭高铁、高速公路边上，更应整治得洁净美丽，特别是沿线这几幢房子……”村党总支书记沈春雷指着墙边一排照片说。
“我们道德评判团前两天已找了五六户沿线人家谈过，他们非常支持。”
“我们议事会今天晚上再跟有关村民谈一下整治细节……”
“外立面整修请百事服务团联系专业设计，同时咨询法律顾问卜炳忠律师，道路沿线施工是否会有法律上的问题……”
咨询律师，是法治的表现；以评立德，是德治的手段；自我管理、自我服务，是自治的方式――越丰村这场会议演绎的正是桐乡“三治合一”基层社会治理模式。所谓“三治”是指德治、法治、自治。在桐乡市委书记卢跃东看来，德治是基础，法治是保障，自治是目标。三者既相辅相成又相互依托，必须协同推进。
这一模式源自桐乡高桥镇，如今已在全省推广，成为我省基层社会治理的一个范本。
开门让百姓参政议政，变“知民”为“民知”
相较于GDP的增幅，身边的小事更能成为老百姓对政府的评价依据。一个桐斜路南段拓宽工程，让许多高桥人对当地政府竖起了大拇指。
贯穿高桥南北的桐斜路，在桐乡市高桥镇区段被卡了“脖子”，变得窄小拥挤。多年来，高桥镇党委、政府一直想拓宽桐斜路南段，无奈被征迁的个别居民要价过高，此事就此搁浅。近年来，拓宽工程再次被镇党委、政府提上议事日程，摸底中，有4户居民表达了店面安置的强烈意愿。这大大超出了现有的征迁政策，如果满足他们的要求，对其他老百姓不公平；如果不满足，征迁又将再次陷入僵局。怎么办？
高桥镇有一支百姓参政团。任何镇级层面的重大活动，都提交他们进行充分讨论。团员由两部分人组成：固定的和非固定的，双方各为10至12人。固定成员要求有一定的代表性和权威性，比如人大代表、政协委员等；非固定成员主要由利益相关者组成，给他们充分的利益表达权。
高桥镇党委、政府把桐斜路的拓宽工程先交由百姓参政团讨论。这条路要不要拓宽？如何拓宽？怎样的安置政策是合理的？会上，坚持要求店面安置的一两户居民遭到了众人的强烈反对。主流声音湮没了杂音，正面的力量得以彰显，小部分人的利益诉求服从了对大部分人的公平。
“自从高铁开通后，高桥从原来区位优势最差的乡镇变为相对较好的乡镇，全镇迎来大开发、大建设、大发展的机遇期。在大变动的时代，有的人有点茫然，有点迷失。如何让老百姓理解接受党委、政府的决策，在全镇经济社会发展过程中变被动配合为主动推动，这是我们镇党委、政府琢磨最深的问题。”在时任高桥镇党委书记蔡立新眼里，高桥在谋求经济转型的同时，必须未雨绸缪谋划社会管理的转型。只有通过社会管理的转型，让各种社会矛盾和问题在有序的状态下不断得到调整和解决，才能为创造经济奇迹提供保障。
高桥的百姓参政团，既是公共事务公开的渠道，也是镇党委、政府规范自身权力运行，“问需于民、问情于民、问计于民”的探索和实践。
“老百姓有的建议合情合理，是我们坐在办公室的人想不到的。”时任高桥镇党委副书记、高新区主任沈建良说，桐斜线改造中，有的村民十分敏锐地注意到按原来的设计方案，老百姓承包田里的水利灌溉既进不来也出不去，要求及时更改，“还好纠正及时，否则一场灌溉不畅引起的纠纷在所难免。老百姓的参与，让我们的决策更加科学，避免了因决策失误或者沟通不充分而衍生各类社会问题和矛盾。”
很多时候，人与人之间的关系是因为沟通而理解，因为理解而尊重，因为尊重而认同配合。高桥打开决策大门，把政府决策的运作置于“阳光之下”，给各种利益主体搭建了一个务实有效的协商和对话平台，既是一个基层政权对法治的诠释，也是让政府决策获得广泛社会认同和理解的有效手段。它拉近了政府部门与公众的距离，使发展共识多了、工作阻力小了。
把是非曲直交公众评判，变“治民”为“民治”
在这样一个风云激荡的改革新时代，乡村社会的传统在城镇化、工业化加速推进中进一步解体，村庄新的形态重组，城市文明观念与乡村传统观念冲突交融，该如何建构新的治理秩序？
“一个良序社会的形成离不开老百姓的自律。我们从前些年的文化建设中得到启示，通过树立身边的道德标杆，修民德、正民风、聚民心。”蔡立新说，连续五年，高桥镇以“慈孝”为主题开展文化建设，力求通过身边一个个父慈子孝的先进人物事迹感染人、鞭策人，构筑起全镇人民思想道德建设和精神文明建设的新高地。
社会生活中总有一些法律法规管不到、村规民约管不好的不良现象，事不大却影响人们的价值判断和价值选择，高桥镇在村级层面成立了道德评判团，把事情的对与错交由公众舆论评判，让老百姓自己教育自己、规范自己、管理自己。
“经你们这么一说，我真是羞愧难当！政府修筑圩堤是为了村民好，如果我再不同意，全村人都得戳我们全家的脊梁骨！”高桥镇越丰村，一场设在居民家中的道德评判会，让原本纠结于青苗补偿费过低不同意征地的两户农户解开了思想疙瘩。
在桐乡市启动的“三治合一”社会治理创新实践中，以民间舆论作用于法律层面之外的道德引领，起到了抑恶扬善、正民心、树新风的积极作用。小区楼房的房前屋后和楼道内杂物乱堆乱放、毁绿种菜、绿化带内乱晾晒……在道德评判团的评判下，一些本已司空见惯的陋习得到自觉修正。
当然，道德评判成功的关键，还在于评判团成员的公正与威望。遍布高桥每个村的道德评判团成员纳入了社会贤达，如人大代表、政协委员以及村里德高望重的老人、口碑良好的企业家等。他们在评判的过程中，充分运用自己的公信力，以及基于自身对农村社会的了解，综合考虑社会因素、人情世故和习惯等进行说情说理，总是让人心服口服。
据介绍，桐乡在高桥实验的基础上，从完善基层民主自治、培育社会组织等方面入手，在全市层面着手探索建立“权随责走、费随事转”的新型社区管理服务机制，以进一步提升群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的水平。
“我们的理解是，社会管理不能简单地理解为管理社会。社会肯定有需要管控的内容，但是社会管理的根本目标应该是社会自治、社会自我管理，让社会自身运转起来。而让社会运转起来，不是政府或社会单方面的事情，它是一个自上而下的政府力量与自下而上的社会力量有效对接贯通、良性互动的过程。让老百姓自己来管理身边不和谐的事就是其中的一项探索。”桐乡市委副书记、政法委书记蒋惠玲说。
发动群众服务群众，变“管民”为“便民”
“为政之道在于安民，安民之要在于察其疾苦。”当越来越多的人聚焦在如何减少矛盾发生的时候，桐乡的决策层希望跳出矛盾看矛盾，以发乎于心的道德力量让人们不断修身养性，让社会充满爱。
发动群众服务群众，这是桐乡高桥探索新型治理模式的手段之一。高桥镇领导认为，服务传递温暖，温暖孕育和谐。
在高桥镇，每家每户都收到了村里发放的一张名叫“百事服务联系网”的卡片，上面印有治安安全、法律咨询、水电安装、电脑维修、婚庆礼仪摄影、殡葬用车等近30种服务项目的电话号码。
迎丰村村民张汉章在去桐乡的半路上汽车抛锚了。“我按卡上的联系方式打了一个电话，师傅很快就来修了，这实在太方便了。”他说，以前碰到问题都要去村里问熟人，处理一件事总要来回折腾好几次，现在有了这张卡就简单了。
卡片张扬着政府为民服务的诚恳态度。卡片的背后活跃着一个由村民组成的“百事服务团”，它分成两大块：一块是红色义工服务队，由村里的党员带领村民为村里的贫困户、独居老人、残疾人等困难群体提供免费帮助，让他们感受到社会的温暖；另一块是以便民利民为轴心的专业，适当收取劳务报酬，相当于96345的村级版。
越丰村党总支书记沈春雷介绍：“其实看似一些鸡毛蒜皮的小事，可能对于村民来说却是一个棘手问题，有了这个‘百事服务团’，村民一个电话就能第一时间得到帮助。老百姓对村里的向心力更强了，对村干部也更贴心了。”
张汉章说：“以前村干部与我们村民的关系好像就是管与被管的关系，干部靠权力征服民心。现在更多的是以服务赢得民心，老百姓倒反而更服帖了，配合村里做事的积极性也更高了。”
2013年以来，随着“三治合一”逐渐下沉到桐乡的大地上，生长出强大而坚实的根系，从“树木”蔓延为“森林”。桐乡的基层社会治理样本，为当下转型期的基层社会治理带来制度变革的探索意义。
一、指导思想
以县委、县政府新农村建设和发展思路为指导。以改革创新城乡社区、农村基层社会治理为重点，结合“人文社区、温馨家园”和“十户联防、三群联创”等城乡基层社会治理工作经验，紧扣农村稳定和发展的主题，结合部门优势，充分利用现有资源，科学引导和合理帮扶，维护农村基层稳定，使帮扶点实现提升基层平安建设、法治建设和服务管理水平，并逐步迈进新型农村行列。
二、工作目标
按照县委新农村建设办公室的安排，挂点帮扶XX乡XX村建设，按照“创建新面貌、提供新服务、完善新机制、营造新风尚、构筑新格局”的示范化创建要求，我局力争实现如下目标。
1、为挂点村争资1万元以上。
2、积极协助挂点村推进网格化管理。
3、指导村构建新型社区（村）治理服务体系。建立健全“一站三室一校”，即社会管理服务站，综治室、说事室、警务室，以及法律夜校，实现社区（村）服务管理与公共服务代办无缝衔接。
4、协助村庄开启邻里守望模式。协助组建邻里互助组，成立志愿服务和“红袖标”义务巡防队伍，引导和鼓励局干部职工，参加形式多样的志愿服务活动。定期上门为空巢老人、妇女儿童和精神病患者等弱势人群服务，给予适当物质帮助和精神慰问。
5、积极搞好协调，化解矛盾，确保挂点村社会稳定。协助挂点村建立完善矛盾纠纷调解协会，实现全村零发案、村民零犯罪、事故零发生、矛盾零上交，确保挂点村平安、和谐、稳定。
6、协助完成其他各项工作。
三、工作要求
1、挂点扶村工作组成人员
组长：
副组长：
成员：
日常性工作由XX同志具体联络负责，各成员单位具体组织实施。
2、下村时间要求
挂点扶村工作组成员，下村了解情况，解决问题时间必须每月2次以上，必要时可与业务工作脱钩，驻村协助解决实际问题。
3、充分利用部门优势，扶持挂点村发展一项富民产业，解决该村贫困群众的生活困难。
4、协助挂点村建立完善民间矛盾纠纷调解协会，做到矛盾纠纷不出村，不出现治安案件和刑事案件，切实关心和关爱留守儿童、空巢老人和精神病患者等弱势群体，在提供物质帮助的基础上给予心灵上的关爱和援助，确保挂点村全面平安、和谐、稳定。
5、积极营造平安法制氛围。协助挂点村设置普法长廊，做好法制宣传栏，积极开展法律讲堂和法制祠堂等活动，增强群众的法制观念和防范意识，形成人人懂法、知法、守法、护法的良好氛围，进一步提高群众安全感。
以系列重要讲话为指针，贯彻落实中发﹝2015﹞11号、赣发﹝2015﹞23号和赣办字﹝2016﹞5号、赣市发﹝2016﹞18号、赣市府办字﹝2016﹞118号文件精神，围绕“六大攻坚战”工作部署，以密切与农民利益联结为核心，以提升为农服务能力为根本，以强化基层组织建设和创新联合社治理为重点，扎实推进全面深化供销合作社综合改革，使县供销合作社系统在发展现代农业和精准扶贫工作中发挥出独特作用，真正发展成为党委政府抓的住、用得上的为农服务的综合性合作经济组织。
二、工作任务
（一）构建新型为农服务体系
1、创新农业生产服务方式。发挥系统优势，在现在农业攻坚战中主动作为，破解“谁来种地”、“地怎么种”等问题，实施以供销合作社为主导的农业社会化服务惠农工程，以供销欣农现代农业服务公司为载体，推进以土地托管为主的农业社会化服务项目试点建设，争取完成托管面积10000亩以上，推进农资供应、配方施肥、统防统治综合服务、构建“物技结合、全程托管”新型农资经营服务网络，发展鼎龙、茶园、高兴、江背等乡镇惠农服务中心。
2、提升流通服务水平。积极争取政策扶持，建设县农产品批发市场，与省供销合作社农贸交易中心对接，设立农产品营销窗口，重点抓好县再生资源示范回收站10个和20个标准化庄稼医院建设，健全完善农资、日用消费品、再生资源回收利用、农产品的流通等网络，提升流通服务水平。
3、打造电子商务服务平台。参与组建县电子商务协会，实现省城村淘电子商务公司自建平台“城乡买卖网”与“供销e家”对接，推动电子商务进农村，综合示范建设与农村电子商务服务网络建设共同发展，设立或成立县级农民技能实训基地。
4、打造社区综合服务平台。推广社区“3+2+N”综合服务模式，抓好1个“党建带社建，村社共建”示范点建设，发展村级综合服务社5个以上。
5、申报信用合作试点。借鉴信用合作先进地区发展经验，完善信用合作操作规程，以县兴农农业专业合作社为载体申报信用合作试点工作。
（二）构建新型基层组织体系
1、推进基层社升级改造。对均村、兴江基层社实施标准化升级改造，从今后起每所恢复重建1-2个基层供销社，以合作制、股份制的方式，组建一个集生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”的经营服务综合性示范基层社。
2、推进农民合作社发展。组建县农民合作社联合社，列入今年的销号任务。围绕主导产业新增引办、领办专业合作社2个以上，带动农户100以上，组织推荐省级、市级农业专业合作社示范社2-3家，确保1家获评省级示范社创建单位和1-2家获评市级示范社创建单位。
（三）构建新型联合社治理体系
1、强化联合社机关建设。2017年底前落实县供销合作社联合社机关参照公务员法管理，重新制定县供销合作社联合社机关岗位职责、人员编制、机构设置“三定”方案。保持其组织机构的独立性和稳定性。
2、设立供销发展基金。启动县供销合作发展基金设立工作。会同财政部门制定合作发展基金管理办法，基金重点投入本系统社属企业，基层服务网点建设，积极入股市级供销合作发展基金。
3、强化行业协会服务。完成农村合作经济联合会的组建，通过政府购买服务的方式，有序承接政府职能转移，推动农合联、农联社和供销合作社“融合互补，协同发展”。
（四）构建新型社有企业运营体系
1、创新企业经营管理机制。成立社有资产管理委员会，负责社有资产监督管理，组建社有资本投资公司，健全社属企业财务预算、资产处置重大投、融资与内部管理制度。完成社有资产确权登记工作。
2、推动联合合作。积极与省级供销集团对接，引入管理技术、品牌、渠道等先进要素，开展项目和业务合作，实现系统的上下联动。
三、保障措施
(一)落实处理财务挂账。全面落实处理供销合作社政策性亏损财务挂账、金融债务，对地方政府造成的政策性亏损财务挂账按现行政策规定处理。
为迎接第20个全国安全生产月，区应急局着手开展以“落实安全责任，推动安全发展”为主题的“安全生产月”活动，深入贯彻落实关于安全生产重要论述，采取多种灵活方式，为建设平安、和谐创造稳定的发展环境。
一、以开展安全学习教育为核心
深入学习贯彻关于安全生产重要论述，观看省、市、县三级理论学习中心组专题学习《生命重于泰山》电视专题片，通过深入基层开展安全生产大宣讲等形式开展学习心得交流体会，强化学习效果，统筹安全和发展。
二、扎实推进安全宣传“五进”活动，深化“五进”工作
以安全宣传产品为抓手，推广使用“全国安全宣教和应急科普平台”，分行分群进行应急知识科普和安全理念宣传。重点围绕营造基层社区“共建共治共享”社会治理格局和“安全志愿者行动”开展服务活动，积极落实“安全之声”广播宣传，实现社区宣传栏100%全覆盖，压实“进社区”责任。
三、创新开展多种形式安全宣传咨询活动
在“安全生产月”活动期间开展安全发展主题宣讲进基层进企业、6.16宣传咨询日、新闻媒体集中宣传报道、事故警示教育、应急演练、万人大培训、行业性区域性活动和组织安全生产综合督查等活动。各地、各有关单位和部门积极组织人员参与应急管理部推出的“测测你的安全力”知识竞赛活动，增进公众对安全生产的认识和理解。
四、深入开展集中攻坚年活动
紧紧围绕《全省安全生产专项整治三年行动计划》工作要求，以“大曝光”行动为载体，积极发动企业员工排查整治身边隐患，深入推广生产安全隐患报告奖励制度，突出问题和重大隐患，宣传推广经验做法，推动企业落实安全生产责任，不断强化安全生产工作，推动我区安全生产水平提升和安全生产形势持续稳定向好。
2016年是“十三五”开局之年，全县供销社系统应急管理工作要以党的十和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持问题导向，按照“重法制、强基础、抓规范、促能力”的工作思路，以风险管理为抓手，以预案和演练为重点，以信息平台为支撑，以宣传教育为基点，进一步夯实基层基础，提高应急处置能力和应急管理水平，确保“十三五”良好开局，为供销社综合改革顺利推进和平安建设提供有力保障。
二、工作目标
完成烟花爆竹仓库及城区、乡镇配送点烟花和爆竹等6个突发事件风险点风险识别登记和评估工作，修订完善《烟花爆竹安全事故应急救援预案》，认真开展烟花爆竹安全事故应急救援演练，加强救援队伍训练和物资装备保障体系建设，不断提高识灾避灾能力、信息获取和报送能力、现场指挥能力、处置执行能力，进一步完善应急管理机制体制，妥善处置各类突发事件，保障人民群众生命财产安全。
三、主要措施
（一）进一步加强组织体系建设，健全完善应急管理工作体制机制。
按照“党政同责、一岗双责”和“谁主管谁负责、谁分管谁负责”以及“属地管理、分级负责”的原则，我社成立由党委书记、主任贾芝斌任组长，班子其他成员任副组长，各基层社主任、直属公司经理和机关各科室负责人为成员的全县供销社应急管理工作领导小组。领导小组办公室设在室，由戚健同志担任办公室主任，全面负责本系统安全管理的日常工作，所属各基层社和直属公司也要建立相应的组织机构，并全面落实安全管理工作职责，不断完善工作制度，明确任务分工，确保全年安全管理工作各项目标任务的圆满完成。
（二）加强应急管理制度建设，严格考核奖惩。
各基层社、直属公司要健全完善应急管理工作制度，对当年应急管理工作目标和重点任务要层层进行分解和落实，我社将进一步强化应急管理工作考核督查机制，对各单位应急管理工作开展情况，实行每月一次督查、每季度一次调研、每半年一次梳理，确保各项工作落到实处。同时将继续实施应急管理工作“一票否决制”，严格执行应急管理行政责任追究的各项规定，完善应急管理目标考核体系，把应急管理工作考核结果纳入对各单位年度综合工作目标考核内容，并根据其完成情况实行奖惩兑现，全面推进应急管理各项工作的有效开展。
（三）突出重点，强化突发事件风险管理。
按照突发事件风险管理的要求和步骤，坚持以风险识别为基础、风险评估为手段、风险控制为目的，科学、有序、有效地开展烟花爆竹风险管理工作。日杂烟花爆竹公司对风险点要每日开展1次巡查，每月对风险信息进行1次修正，每季对风险数据库进行1次更新，每半年向我社和辖区政府报告1次风险隐患更新整改情况，切实做到对各类风险实行挂帐销号和动态化管理，建立风险管理的长效机制。
（四）坚持对突发事件趋势实行分析会商。
健全完善县供销社每季度，各基层社、日杂烟花爆竹公司每月对烟花爆竹经营安全和风险管理实行分析会商制度，对突发事件趋势进行定期或不定期的综合分析，会商应对措施，并收集、整理、运用会商结果，增强防范措施，加强对突发事件趋势与实际情况的对比分析，及时修正趋势分析结果，提高突发事件趋势分析的科学性和准确性。
（五）切实加强应急管理宣传教育与培训。
各基层社、直属公司要结合实际，创新形式，深入开展以《突发事件应对法》为主的应急管理法律法规的宣传教育，加强对应急管理人员业务知识的培训，不断增强应急管理能力。要利用“防灾减灾宣传周，119消防日、5·12防灾减灾日、安全生产宣传月”等重要时段，广泛宣传防灾避险知识，通过丰富宣传手段和宣传形势，推进应急管理知识的普及，营造“人人关心应急，人人参与应急”的良好社会氛围，促进应急管理工作的有效开展。
（六）加强应急队伍建设。
日杂烟花爆竹公司要强化烟花爆竹应急救援队伍管理，充实有生力量，健全完善队伍调度、指挥等各项制度，加强以“实战”为导向的日常训练和以“实用”为目标的专业培训训练，开展应急救援队伍“双盲”集结演练，确保队伍建设到位、管理到位、训练到位，确保队伍响应迅速、集结高效、处置有力。
（七）加强物资装备建设。
日杂烟花爆竹公司要进一步强化物资装备建设，配齐配足应急处置的专业器械设施、设备和个人防护装备，建立应急物资储备库，对干粉灭火器、消防桶、水泵、消防水枪、消防栓、应急车辆等应急物资装备实行集中管理、统一调度；要加强已配装备的日常维护保养和使用操作培训，确保急时会用、可用、能用；同时，要建立完善应急物资装备台帐，及时更新完善应急物资储备数据库信息。
（八）强化预案管理，认真开展应急救援演练。
日杂烟花爆竹公司、白花棉业公司、再生资源公司一是要完善预案体系，提高预案管理的科学化、标准化和规范化水平，按照“四化”（简化、实化、流程化、图解化）要求，突出抓好应急救援预案和风险隐患点“一对一”预案的编制，切实提高预案编制质量。二是要加强实战演练，每年开展1次以上应急救援演练活动，通过演练检验预案的操作性，提高救援和实战能力，要进一步规范应急演练程序，强化应急演练总结评估，提升应急演练质量，不断总结实战演练经验，增强预案的针对性和实效性。
（九）突出重点，深入开展安全隐患排查治理。
各基层社、直属（控股）企业要全面落实安全生产主体责任，按照“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”的要求，以烟花爆竹安全经营、报废汽车安全拆解和危旧房屋安全管理为重点，对本企业安全隐患进行全面深入、细致彻底的排查，对排查出的问题和安全隐患要迅速进行整治，不留死角、不留盲区，切实做到发现一起，整改一起，着力解决企业在安全生产中存在的问题，提高企业本质安全水平，有效防范和坚决遏制安全事故的发生。
（十）健全值守体系，确保政令畅通。
建立健全我国卫生评价制度
社会团体发展的前瞻与思考
加强智库研究建设新型智库
做好社会救助和慈善资源的对接
完善我国志愿服务体系的建议
“三社联动”的问题与优化策略
用治理理念推动公共文化服务发展
完善社会保障管理体制的几点建议
改进我国儿童安全保护工作的思路
徐州市街居体制改革的实践与思考
维护国家文化安全的核心与对策
新常态下中国式邻避困境的解决思路
完善促进大学生就业创业的政策体系
在完善制度中全面推进社区矫正工作
民间公共资源的传统利用与乡村建设
推进新型城镇化和流动人口社会融合
基于近年来几起重特大事故灾难的分析
创新社会治理需要全面提升领导力
英国开放公共服务改革及其启示
加强社会治理创新推进社会治理现代化
总体国家安全观下的公共安全与应急管理
加强国家安全管理体制的系统性设计
运用协商民主创新社会治理的有益尝试
县域社会协同治理的“田东经验”分析
社会治理创新视域下的微信谣言治理
组织社会力量参与社区治理的实践与思考
重庆城乡社区服务差异分析及政策建议
加强网格化服务管理体系构建的几点建议
引导新文艺组织和文化群体参与社会建设
行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战
扎实推进行业协会商会与行政机关脱钩改革
全面推进依法治国进程中我国社会发展展望
从台湾社区发展看社区网络治理的前景与挑战
社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策
在社会治理创新中充分发挥关工委的独特作用
正确认识和处理新形势下改革与法治的关系
开启中国社会学研究的新“黄金时代”
中国合和式风险治理的概念框架与主要设想
新疆生产建设兵团团场社区建设与治理的思考
清前期山东“义集”的兴起与地方市场治理策略
人口老龄化再认识及对养老服务业发展规划的建议
推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践
《国家安全法》颁行背景下的公共安全与应急管理
总体国家安全观视角下的公共应急管理法治化
推进公共安全体系系统化常态化法治化社会化建设
深圳市基本公共服务管理平台建设的实践与思考
客家家训——客家人修身处世创业持家的座右铭
关 键 词：结构/制度，过程－事件，权力分析
在中国国家与农民关系（或者说农村中国家与社会的关系）的研究中，长期占主导地位的方法是结构/制度的分析方法，即偏重于从社会结构与制度方面寻求对中国农村中国家与社会关系的理解，或者认为农村社会的问题是国家权力渗透造成的，或者认为是国家政权建设的结果。这样的认识有一个前提，即国家是一个更强大的力量，国家可以对农村社会进行塑造和改变。也可以说这是一个事实，我们目睹了中国农村社会在近百年来的现代化过程中的各种问题，不能不承认国家力量的强大，它对农村社会形塑的影响是深远的。
但在改革开放之后，中国社会的变化之快是出乎我们意料的，农村社会同样也在经历这样一个变化，学者们把这样一个变化称之为市场转型或者是社会转型。这样一个转型是全面而深刻的，因此对我们研究方法的使用也提出了挑战。
一、结构/制度分析方法的局限
按照沃特斯的定义，结构是“在直接感受到的经验之下潜藏的各种社会安排所体现出来的模式”；制度或称“系统”，是“集体性的社会安排似乎有它自己的逻辑和方向，独立于参与者的主观意向。这些社会安排表现为整合成整体的形式，可以描述为系统”（沃特斯，2000：13）。结构强调的是现实经验背后的安排，制度强调的是秩序、功能，在此我们把与此相关的分析方法统称为“结构/制度分析方法”。
“结构/制度”分析方法一直是主流社会学的一个重要方向。涂尔干的“集体表象”让我们看到了一个强大的外在于我们的力量的存在，个体在其中是微不足道的。一直到帕森斯那里，更是把结构与功能发展到极致，虽然后来的冲突理论对此做出了批评，但它仍没有逃出结构/制度的框架，它只是对帕森斯的结构功能主义进行一些必要的修补。韦伯提出对社会行动的分析代表了社会学的另一个方向，但其后继者们并没有把对社会行动分析深入下去，而是走向了两个方向：一个是现象学的方向，这是一个极端，完全忽视了社会结构的限定因素；另一个方向就是后来的吉登斯所做的，他把行动的概念与结构结合起来，编织成了他的新结构主义理论。同时我们看到更多的学者强调的是韦伯的理性行动，典型代表就是交换理论。
具体到中国的国家与农民关系的实证研究上，传统的研究多侧重于整体社会结构及其变动。、张仲礼（1991）在对传统社会进行结构研究时，都用“士绅阶层”这一概念来反映传统的社会结构，强调的是宏观的社会结构的特征。杜赞奇（1995）和黄宗智（2000a；2000b）的研究重点分析现代国家政权向乡村社会渗透的过程，虽然杜赞奇提出了“文化的权力网络”的概念，但在其中我们也看不到行动者的影子，他们的研究也是在结构/制度框架下的。在这些研究中，重视的都是国家权力的实现，对于基层社会力量重视是不够的。
近些年的研究开始重视基层社会自身的力量，如张静（2000，2002）强调基层社会的力量对国家权力的影响，她把基层社会冲突的根源归之于基层政权。她的研究多是侧重于乡规民约、基层财税、乡村干部的地位分配等，并没有涉及到村民的权力，她自己也坦承她的研究是结构/制度的方法。王铭铭（1997）的研究更多的是对现代性进行反思，他采用历时性的描述方法，对一个村落的变动历史进行描述，从而揭示社会结构的变化。虽然他采用了个案研究方法，但他并没有探讨行动者在社会变动中的能动作用。这些研究虽然开始把目光转向了基层社会自身，但这种研究更多的仍是探讨国家权力的实现，只是换了研究的角度，所以仍旧没有摆脱结构/制度框架的限定。
应该说这种结构/制度的分析方法具有一定的分析力，特别是对传统社会的分析，在社会结构变动不大的情况下，这种分析方法是强有力的，有助于我们对传统社会结构的认识。但结构/制度分析存在一种明显的滞后性，它总是在社会结构变动后才能对社会结构有一个清楚的认识，然后再用这些得出的结论去认识新的正在变动的社会。因此对于处于转型期的中国社会来说，这种分析方法的效力就要大打折扣。
同时这样的研究侧重于宏观结构的角度，着眼于国家政治组织变革对基层社会的影响方面，“它将国家和农村社会假定为强制和反应的关系，国家为主动强权的自变方，而基层社会在其中的位置是被动（弱方）或反应性的因变方。这种视角强调了基层社会变动的外部影响力量，有助于我们观察到基层变化的大背景，但在解释上容易产生的问题是，过高地假定国家组织的控制，而忽略基层社会取外部因素为我所用的方面，特别是忽略基层社会以不同的方式——通常是顺应外部需要的方式和语言，建构自主性空间或防卫来自外部的“管辖权”竞争方面。事实上，由于这些活动的存在，很多外部的变迁，对于基层而言，不过是改装了旧现实的新形式。”（张静，2000：253）
结构/制度分析重视行为的社会规则，而这种规则是行动者力图确立的。结构/制度分析方法并不是关注问题本身，而是认为问题背后的制度因素对事件具有决定意义。因而这样的分析方法就有目的论之嫌，因为他们总是试图发现“事件”背后的制度因素，正是因为这些制度因素才导致类似事件的发生。但实际上，结构（制度）与事件是共生的，而不是前在的，因此我们不能在传统意义上来理解结构，而应该把结构看成是流变的。
张静也意识到这种分析框架作为分析工具引导思维有另一面的作用，即容易使事件成为“定义”意义上的真实（张静，2000：15）。为解决结构/制度分析方法的不足，张静所采取的方法是通过对制度的重新定义试图对此框架有所突破，而且许多学者通过建立一系列新的概念体系来弥补其不足。以吉登斯为代表的新结构主义强调社会行动的弹性，充分考虑行动者的能动性和社会结构的结构化一面。但这种“社会行动的‘完成’观仍然是一种变相的结构观，只不过寄托在一种主客观的二元结构上面”（李猛，1996：28）。所以这样一种新结构主义也没有彻底摆脱结构主义的不足。
结构/制度分析往往从现实的材料中选择有利于说明的材料，而对于其他表面上看似无关的材料则予以舍弃，从而用这些材料重新建构了另一个世界。但现实生活是丰富而全面的，一些看似无用但却在乡土社会重复着的历史也许是打开社会隐秘的密匙。孙立平（2000）认为这样的分析方法具有静态性，他们所提供的只能是连续的断片。但问题是中国社会正处于一个市场转型期，农村社会同样处于这样一个背景下，农村社会的变化之大已经模糊了学者们的眼睛，用结构/制度分析方法去分析农村社会总有一种谜团。针对这种情况，孙立平提出了用一种动态的分析方法来取代这种静态的分析方法，这就是“过程-事件”的分析策略。
转贴于 二、事件分析的策略
“过程-事件”分析策略的一大特点是针对“事件”的分析，真正把“事件”本身作为分析的对象，把过程作为一个相对独立的解释源泉或解释变项，对其中的逻辑进行一种动态的解释，以期发现社会生活的隐秘。这种解释因而跳出了传统的因果关系的传统视野。他们认为，农村社会复杂而微妙的关系并不是在类如“小社区－大社会”、“国家－社会”这样的结构中，而是通过许多偶然的事件特别是冲突性较强的事件才得以充分地展现或调动起来的（孙立平，2000；应星，2001：339）。
这样一种对事件分析的策略把事件本身突显出来。我们看到，在过去的研究中，学者们多是从各种事件中抽取一些共同的或者是对研究假设有用的材料，而忽略了事件的完整性，在这样的分析中，一个完整的事件被切割，事件中的一些“似乎不相关的因素”也被割舍。而事件分析的策略重视事件的完整性，事件中的各种因素都被考虑进来，同时也只有在一些事件中，生活中经常被忽略的因子暴露出来。把事件作为独立的分析对象，也是彻底摆脱“大事件因果性”的限制，走向真正的社会学分析之路（李猛，1996）。
在孙立平那里，权力仍是传统意义上的，即一种被拥有、被占有的物。应星（2001：393）甚至认为他的权力还带有极权主义理论的痕迹。它重视的仍是国家权力的实现，而对于农村或农民的行动对国家的影响我们几乎是找不到的。同时，“过程-事件”批判国家与社会二分法过于简单化了，但我们看到，它仍然没有跳出国家与社会这个大的框架，而只是更加重视国家与社会中的其他因素。应该说这种分析策略并没有摆脱李猛（1996：5）所说的“深度模式”的不足。而且在实际的农村生活中，农民的逻辑是不存在国家与社会这样的框架的，他们的生活可以说很简单，他们会在遇到问题的时候解决问题，但正因为这不符合学术框架的生活逻辑在我们的学术分析中却变得相当复杂，我们会感到无从下手，不知道把他们的做法归为哪种行为。在这样的情况下，任何分析框架却又显得过于简单化了。“过程-事件”分析方法试图进入行动者的隐密世界，但从现有的研究来看，过程-事件没有做到这一点，他们只是停留在行动者层面上，并没有对行动者本身的思维逻辑进行解构。
受中国社会现实情况及理论研究现状的困惑，一批学者开始探求运用权力分析方法，以求对中国社会的理解有一个突破。苏力（2000）、李猛（1996）、李康（1999）、应星（2001）、强世功（2002）、赵晓力（2000）等就是这种方法的实践者，他们的研究为学界注入了一股新鲜的气息，也让我们的眼睛开始更加全面地来审视中国社会。这种权力分析的直接理论来源是福柯对权力的认识。
三、权力分析的方法
谈到权力，我们有必要对传统的权力观念进行简单的梳理，因为在福柯这里，权力完全是另一种形态。最早重视权力并对之进行分析的是马克思，他所提到的权力是社会层面的。他的权力观念是与阶级、物质资源的占有、压迫、斗争等概念联系在一起的。这种权力不是某个人所有的，而是某个阶级所共同拥有的。
到了韦伯那里，权力就是不顾他人意志而实现自己意愿的机会。从他这个定义中我们看到了他对行动者的重视，但他更多强调的是这样一种支配关系。后来的米尔斯的“权力精英”，阿伦特的“合法支配型”权力，帕森斯的权力体系，达尔的权力决策，卢克斯的多维权力等等，在这些权力概念中，我们看到的权力都具有相似性，即它们都是政治领域的权力，这种权力是被一部分人所拥有的。因此这样的权力概念对社会的分析范围受到了很大限制。
而福柯则提出了具有颠覆性的权力概念。福柯（1999，2000）认为，权力是在过程中形成的，在人们的互动关系中形成的。因而，他提出应当在关系网络中，在不断处于紧张状态和活动之中的关系网络中，来理解权力，而不是把它看作人们可能拥有的一项特权。权力与其说是被占有，不如说是被行使，权力的支配效应不应归因于“占有”，而应归因于调度、计谋、策略、技术、运作，我们不应该把权力视为一种所有权，而应被视为一种战略。同时，权力是生产性的实践，而不是压制性的外在控制，权力渗透于整个社会肌体，应该重视微观权力的运作。权力与反抗密不可分，同时权力与知识之间存在着复杂的关系，没有知识领域的相关构成就没有权力，没有权力关系作为前提，也不可能有任何知识。
同时，福柯认为，权力是多形态的，既有国家机器自上而下的运作，也有自下面上的微观权力，而且在现代社会中，微观权力运作成为权力运作的主要形式。因此，在乡村社会研究中，应该重点分析微观权力及其权力运作中各种技术的使用。
孙立平、郭于华（2000）在研究华北征粮时提出了“正式权力的非正式运作”，那么是不是这种非正式运作的权力就不是政府应有的权力策略（技术）吗？福柯在研究监狱的全景敞视主义时就提出了“温和原则”，他认为以最小的代价来行使权力而使权力的效用最大化是规训的一种技术手段，在现代社会普遍表现为传统的暴力原则被“温和原则”所取代（1999：244-5）。在华北征粮事件中，我们看到的就是这样一种权力的行使，同样，在强世功（2002）看到的民事调解那里，我们看到的也是这样一种“温和原则”的行使。这并非是“正式权力的非正式运作”，而是一种权力策略的调整，更是一种权力渗透的方式。在征粮中，乡镇干部之所以采取种种策略，他应该是基于这样的理性计算：使用什么样的方法才能最有效、成本最低，而且对以后的征粮工作的开展更为有利。以这样一种成本更低，却效果更好的方式完成了国家的征粮任务，乡镇干部又何乐而不为呢？如果政府轻易就动用暴力的手段，一方面征粮实际成本会增加，另一方面象征成本也会增加，对于以后的征粮工作开展仍留下许多隐患；但用这样一种方式，一方面政府留下了亲民的形象，另一方面对于以后征粮工作的开展也奠定了良好的基础。试想，经过多次这种类似方式的征粮，每次国家都达到了自己的目标，那么村民还会不会平白无故的拒交粮呢？恐怕更多的是在无特殊社会情况下（无自然灾害、无不合理摊派），村民会自觉地完成这个任务。
就是通过这样一种方式，在这种与村民的“亲密”接触中，权力关系得以形成，国家意志得以贯彻。那位拒不交粮的老人，通过此事他自己对自己就形成了一种规训约束，他明白如果他再不交粮自己就会处于不利的地位。这其实就是一种权力的再生产过程，也是权力扩充的过程（福柯，1999：234），是从肉体的控制转向了知识（表现为话语权的争夺）的控制。通过这样一种权力的生产，国家权力的合法性得以确立。
所以在农村社会中发生的大量国家与农民的关系不能仅仅用一系列新的概念进行简单的解释，而是应看到在这些策略背后权力的行使。用这样一种微观物理学的方式来观察农村社会，这并不是忽视大的社会结构变动的背景，而是让这些社会结构背景在这些微观技术层面得以显现。“任何一个现实、具体的权力关系都同时涉及制度、组织和这些制度组织交织在一起的日常生活以及作为这些场合中的实践活动的前提和产物的自我－主体型态……权力分析所能够探索的正是这些成为技术的权力运作方式，它虽然只是权力运作的冰山所露出的小小尖角，却使我们可以感受到在话语的水面之下所隐藏的权力运作的无穷无尽的可能性。”（李猛，1996：27）
在事件分析中运用权力分析的方法，就是要发现真正隐藏于行动者背后的深层奥秘。但目前我们对权力分析方法的运用却存在不少问题，主要是对权力概念的理解存在分歧，还有就是对历史及文化因素的作用认识不足。福柯所强调的权力是一种分析工具，与传统意义上的权力概念是完全不同的，但在目前的研究中，却往往出现权力概念的混用，特别是他们用动态的权力分析来得出静态的权力结果，而这种转换缺乏有效的环节，因而说服力不够（萧瀚，2002）。同时权力分析往往忽视国家在权力运作中所持有的理念，对国家权力的理解较为狭隘。应该说国家也是一个行动者，而且是一个更加理性化的行动者。
目前权力分析作品缺乏对历史的联系与社会背景资料的分析。权力分析侧重于微观权力的运作，对历史及社会背景的强调似乎有结构化之嫌，应该说有意避开结构主义的影响，保持这样一种自觉是必要的，但也不应该走向现象学的极端，不应该忽视历史及文化的影响。虽然在福柯那里历史是有断裂的，但不可否认的是，历史及社会文化背景都对当地民众的生活及他们的思维产生影响，而他们的权力技术的采用也跳不出这个大背景。这样讲，似乎有结构化之嫌，但实际上，结构是处于流变之中的，但社会文化却具有相对的稳定性（布洛克，转引自王铭铭，1997：8）。因此，在实际的研究中并不能一概抹杀历史的延续及地区文化传承的意义及影响。
我们的研究应该去发现那“沉默的大多数的生命颤动”（应星，2001：342）。权力分析完全打破了原有框架的约束，国家、社会等概念只是用来分析的工具，而不是限定分析的框架。在具体的分析中注重处理好微观权力与传统权力概念的差异，相信权力分析的方法会对发掘社会生活的隐秘具有重要意义。
参考文献：
杜赞奇，1995，《文化、权力与国家——1900－1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社
福柯，1999，《规训与惩罚：监狱的诞生》，刘北成、杨远婴译，北京：三联书店
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黄宗智，2000a，《华北的小农经济与社会变迁》，北京：中华书局
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强世功，2002，《乡村社会的司法实践：知识、技术与权力——一起乡村民事调解案》，《中国社会学（第一卷）》，上海：上海人民出版社，第173—195页
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张静，2000，《基层政权——乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社
2002，《村庄自治与国家政权建设——华北西村案例分析》，《中国社会学（第一卷）》，上海：上海人民出版社
在构建和谐社会的大方针指引下，维护基层社会的稳定大局早已潜移默化地渗透到法院工作的方方面面。政策与“提法”的转变，一方面确实对基层法院的运作构成了制度上的制约，另一方面，也为基层法院灵活利用政策提供了源源不断的话语资源。以前讲依法治国，强调司法独立，从上到下层层加码，一步步转换话语，到了基层法院就落实为“当庭宣判率”这样的法官绩效考评指标；而现在提倡和谐社会，稳定为先，
“当庭宣判率”又让位给了“调解结案率”。除了刑事案件，几乎没有不能调解的案子――行政诉讼不适用调解，但可以“协调”一由政府出面协调。司法调解不仅和人民调解、行政调解、调解一起被纳入到了“社会治安综合治理”系统，而且还创造出了“诉前调解、立案调解、委托调解、邀请调解”等一系列贯穿民商事审判全过程的调解机制。审判庭的法官们现在也都有了很强的“全局意识”：以前提倡审判独立，要求严格适用法律，保证法律效果，审判庭是轻松了，但许多案件判下来都是空判白判，很难执行，等于把包袱都甩给了执行庭。执行不力，再碰上当事人上访闹事，“卖判决书”，造成不良影响，酿成“”，上面的领导可是要拍桌子的。所以说，现在广泛适用调解，注重当事人实际履行能力，强调社会效果，也确实是法官们不得不然的选择。
绩效考核是现实的压力，但并不是说法官就因此一味无原则地“强制”调解，而是长期积累的司法经验与大面积的“执行难”问题已经使他们养成了一种思维习惯，即将执行问题前置。无论判决还是调解，都以化解纠纷、解决问题为第一要务，只不过调解的灵活性比较强而已。基层法官拿到一个案件，在了解了基本的案情之后，首先关注的就是双方的身份、职业、收入、家庭状况与社会关系，抽象的平等诉讼主体在他们眼中迅速转化为基层社区中某种具体类型的人(“放高利贷的”、“黑摩的司机”、“外来农民工”等等)，从而对他们的诉求、实际履行能力以及围绕审判可以动用的社会资源――包括一些符号资本――有了一个基本的预判。法官替当事人双方都“着想”过了之后，才本着“能拿到多少算多少”的宗旨，以此为指导开始选择进一步的纠纷解决方式或判决尺度――“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”。如果当事人坚持不适用调解，很有可能最终还是会拿着一份无法兑现的判决书走进执行庭，接受执行庭法官关于执行和解的“教诲”。
以这个基层法院所受理的大量的交通事故赔偿案件为例，官司能打到法院，有很多情况都是因为肇事车辆手续不全――“黑车”或“黑摩的”，一方或双方都没有保险，并且最重要的是，这“黑车”或“黑摩的”可能还是一家老小糊口谋生的工具，除此再无其他可供变卖的财产。如果考虑严格依据侵权责任归属，判决不能解决问题一“要钱没有，要命一条”，法院就只有居中调解。但如果受害方有保险，法官甚至会一边“软硬兼施”地督促肇事方想办法弄钱，一边协调说服受害方多承担些责任，从而可以通过判决从保险公司那里多拿到些理赔。所以说，无论判决或调解，化解纠纷的考虑总是压倒严格的法律责任判定。
这不禁会使人越过“书本上的法律”，将视野投向广袤的基层社会。“道路通向城市”，连接城市的是宽阔平整的现代化公路，但这些交通动脉还连接着如毛细血管般密布的乡村土路。我们已经过了先生谈及的乡下人进城“不明白怎样应付汽车”的年代，各种现代化交通工具也早已风驰电掣般地穿行于城乡的大街小巷，但是在基层社会，却很难说已经拥有了配套健全的交通和车辆管理系统与社会保险机制，来驾驭、控制和分担现代交通的风险。法律文书中“平等的民事主体”在利用各种易得的现代化机器作业时造成了一些现代的“侵权类型”，但他们的身份、社会法律关系与责任能力却可能还是“前现代”的――需要法官来“剪裁事实”，所造成的损害也可能远远超出一个裸的“自然人”的承受能力。如果没有保险之类的社会机制来分担风险，“人祸”亦是一场“天灾”。因此，在这样一个来得太早的“风险社会”中，现代侵权法的施行不仅找不到一个基本的平面――缺乏均质化的现代社会“责任主体”，甚至还可能遭遇“同命不同价”的尴尬。因此，基层法院所能够提供的“司法救济”，究竟是强调形式化的“司法”，还是着眼于实质性的“救济”?的确成了一个问题。
再以“司法救助制度”为例，我们所在的这一基层法院在当地政府较为充裕的财政支持下，推行一种特殊的“司法救助制度”。这并非一般意义上减缓免交诉讼费的便民举措，也并非逐渐开始推行的刑事被害人国家救助制度，而是一种类似于“执行救助基金”式的制度，即对生活极度困难或急需医疗救治、被执行人又无力履行判决的申请执行人进行经济救助或救急资助。但是，这一本来无可厚非的救助机制却在实际施行的过程中发生了一些微妙的变化。无论是交通事故，还是工伤赔偿，需要救助者都不在少数。执行庭的走廊里每天都是人来人往，但究竟是哪些申请人从中获益了呢?在翻阅了上半年所有的申报材料之后，就会发现，绝大多数受益的申请执行人都是“上访大户”，基本上都有越级上访、直奔北京的备案纪录。大概是当地局到北京领人领怕了，市领导的政绩本上也扣了不少分，所以才由市政法委牵头(作为司法救助基金的最终审批者)，市财政拨款，通过司法救助的形式来真正做到“息诉罢访”：往往是申请人在执行庭法官的指导下起草一份申请书，不论实际判决赔偿10万还是20万，每笔救助款最多都不能超过一定限额，一般情况批下来也就是两三万元，但必须签协议按手印，保证就此结案永不追究，更重要的是，保证不再上访闹事。因此，只有那些将司法过程中的“执行难”问题“闹”成一个事关稳定大局的政治问题的申请人，才有可能优先进入司法救助者的视野。
虽然“司法救助基金”的数额在逐年增加，但是刚过7月，这一年的救助款基本上就快用完了。“明年还得向财政申请追加20万”，执行庭的庭长不禁感叹，“我们是做好事，但不宣传，申请人一般也不能问这笔钱的明确来历。”的确，等于是一纸打了折的判决书，最终还要在上访的压力下由财政“埋单”，个中的曲折与无奈，能宣传吗?
治理不循法律，重要的是福柯意义上
的“安全配置”。正如之前的研究早已揭示的，“行动中”而非“书本上”的基层法院，在中国现阶段主要着眼于纠纷解决，而非规则之治。因此，并非是法院要提供打折的公共产品，而是如果不打折变通的话，明显感觉，转型时期社会结构中某些脆弱的部分就承受不起――不是打折品，就是奢侈品。如果我们可以把基层法院这种处处以稳定为先，灵活运用多元化纠纷解决机制“摆平理顺”问题的运作模式称之为基层司法的“治安化”；那么，基层司法的“治安化”就不仅仅是为了“保一方平安”，拔高一点，同时也是服务于现代民族国家构建与民族崛起的“稳定大局”――“全国一盘棋，稳定压倒一切”。基层法院的日常工作也必须随时与中央和上级的步调保持高度的一致。临近奥运，刑庭的法官和政法委的同志们都很忙碌，筹备着在空旷的市政府广场召开公审公判大会――“迎奥运，保平安”。执行庭的工作反倒轻松了许多，特殊时期为防止激化矛盾，上面指示，执行庭“不能有大动作”，强制执行这块的工作基本上都停了。不唯如此，每年赶上国庆春节、全国两会召开、省市人代会党代会前后，一年有四个月左右的时间，执行庭都处于半歇业状态，大部分“敏感”案件都停办了。但维护稳定大局下的这种“轻松”都是暂时的，都是不轻松的，在执行期限的压力之下，一方面要防止案件持续积压，一方面还要在数字上保证每年度的“执结率”稳定上升。
执行难与合法性
“县级市”这种行政建制，本身就隐含着一定的动态属性，意味着一定的工业化发展程度与城市化转型步伐。在县域经济蓬勃发展的长三角地区，这一点尤为明显。在发达贯通的现代化高速公路两旁，你会发现，连接县与县的并非是西部地区常见的广袤农田，而是鳞次栉比的开发区与厂房，商品批发城与交易中心；农地在逐渐减少，高楼在日益增多；江南水乡古镇的风景依旧，只不过更多的是出现在路旁巨幅的旅游广告牌上。
这就呈现出一幅不同的基层司法背景。传统乡土社会的纠纷形态正在逐渐退隐，代之而起的除大量的民间借贷、合同纠纷、金融债务，还有日益棘手的城建环保、拆迁补偿与劳资矛盾；传统乡土社会中人们安土重迁，“生于斯，长于斯”，现在人员财产流动频繁，执行庭法官日伏夜守，却还是堵不到“老赖”；传统的乡土社会文字不必下乡，现在执行庭的法官们考虑的却是打报告请示批准“短信送达”，先解决法律文书“送达难”的问题；传统的乡土社会靠的是“维系着私人的道德”(语)，现在执行庭的法官们却整日巴望着所谓的信息化管理、全国联网的“社会信用体系”；传统的乡土社会中靠添丁加口来壮大家族，现在执行庭的法官却要东奔西跑地为计生委收罚款。如果涉案的是市里重点扶持的“龙头企业”、“利税大户”，执行庭的案子可能就更难办了。
“科学发展观”是高蹈的远景，地方政府的GDP生存逻辑才是具体的现实。“为经济发展保驾护航”，在很大程度上依然是许多基层法院所面临的一个基本的制度约束。现在基层法院办案受到政府直接干预的情况的确是越来越少，但法院整体的工作和发展还是不可避免地要受当地政府的制约，服从服务于当地政府的工作大局。我们所在的这
基层法院办案经费不是问题，办公条件也得到了很大改善，但这个县级市每年的财政收入以及它在全国百强县中的排名，依然是法院的领导不能不关心的问题。
发展经济靠的是招商引资，招商引资靠的是政策优惠，项目的审批、立项、建设、投产，有“绿色通道”一条龙服务，土地、工商、税务、城建、环保等等一系列部门都密切配合。法院作为司法部门虽然不会直接参与――法院和公安一样，只是负责保证经济发展所需要的“稳定环境”，但亦不能自绝于为政府招商引资、发展经济降低交易成本的这样一个“场域”。在当地土地储备不足的情况下，投资办厂需要土地；招商引资有必要重塑城市形象、“打造城市名片”，所以旧城改造也需要土地；级差地租形成，外来人口增多，房地产开发还是需要土地。推民房起高楼似乎成了当下经济发展的必经之途，似乎任何东西都抵挡不住开发商轰鸣的推土机。这一过程中，如果有“钉子户”到法院告状，基层法院要么因为“受案范围”的缘故不敢受理，要么受理之后帮助政府从中“协调”――但法律规定，行政诉讼期间不中止强制拆迂的行政裁决的执行。
经济发展过程中产生一些纠纷在所难免，个别判决的执行遇到一些阻力也属正常，但如果执行庭里涉及建筑承包纠纷的待执行判决越堆越高，执行庭一次次为农民工讨薪的行动都差不多全体出动、大动干戈，那就恐怕不仅仅是“执行难”的问题了。不唯如此，从社会转型的角度而言，因为渐次被纳入到现代社会系统中的“责任主体”尚未最终定型，“历史遗留问题”不断累积，所造成的一个后果就是法律主体身份模糊混乱。乡镇政府“多方筹措资金改善办公条件”，国企改制分流，“挂靠企业”剥离，事业单位“法人化”过程中所产生的林林总总的纠纷，往往也都是“找不到管事负责的主儿”(冯象：《政法笔记》，江苏人民出版社2004年版，第69－70页)。基层法院执行庭一次次清理积案的“专项行动”，都需要党委、政府、公安、工商、银行、劳保等等其他系统的配合协作，“重拳出击”，方能收到一定的成效。
基层法院既然无力触碰体制性的司题，所以也就只能如灭火队一般着眼于个案的“摆平理顺”。这个法院执行庭每年70％－80％的“执结率”中，一般都包含三种执结形式：执行完毕、双方和解或申请人自愿放弃。真正全额执行完毕的案件可谓少之又少，至少有一半的案件并非“案结事了”，而是“不了了之”。因此，与其说“执行难”是一个社会问题，强调“执行难”问题的彻底解决需要社会各系统之间的协作配合；不如反过来说，转型时期诸多无法解决的社会矛盾、“历史遗留问题”都需要“执行难”这一法治话语的修辞来推脱、回避与掩饰。因为坦白言之，转型时期许多复杂的矛盾)中突可能永远都无法得到实质性的解决，但是又必须将这些矛盾纠纷化约为一个“执行难”问题，在形式上找到一个纾解社会压力的出口。一方面，“司法独立”的法院像海绵一样吸收大量的社会纠纷一“有纠纷找法院”、“司法是社会正义的最后一道屏障”；但另一方面，作为“政府”之一部的法院又像一块绝缘体，为政府“排忧解难”，替政府隔离和分担着合法性的压力――问题还没有得到解决，是因为“执行不力”、“执行难”，是法院的问题。
一、创新经营管理体制,实现可持续发展
理顺管理体制,完善法人治理结构,是农村信用社实现可持续发展的关键所在。
一是进一步完善公司治理,重点提高公司治理的有效性。要把公司治理结构的有效性作为设计公司治理结构的出发点和落脚点,要适应社区性金融机构特点,建立“形式灵活、结构规范、运行科学、治理有效”的公司治理模式,在运行方式上,全面推进现代经营机制,包括有效的治理机制、良好的救助机制、现代的经营手段、多样的业务种类、统一的品牌效应、强大的开发能力、高效的销售体系等各个方面,继续完善法人治理,切实提高法人治理效能,以和谐、有效的内部运作带动改进对外服务方式,促进支农服务功能,真正实现向现代金融企业的转型。
二是充分发挥“三会一层”的职能作用。强化社员股民维权意识和参与能力,尊重“三会一层”决策、监督、执行的权利,使其真正按照现代企业制度要求,实现农信社改革目标,使之成为真正的市场主体。同时,要进一步加强“三会一层”执行制度的监督,保证其职能作用得到充分的发挥。
三是建立健全行业服务体系,进一步增强行业服务能力。行业管理部门应加强对农村信用社的管理、指导、协调和服务,出台优惠政策,对农村信用社在税收及相关收费方面给予减免,增强其支农实力,在准备金率、准备金利率、利率政策、再贷款等货币信贷政策方面给予农村信用社一定的优惠和支持,督促农村信用社牢固树立扎根农村、服务“三农”的意识,同时应尊重农村信用社的民主管理和经营自。
四是注重管理创新,提高盈利水平。建立健全农村信用社决策机制、激励约束机制、内部控制机制,以县级联社经营等级考评考核为抓手,完善县级联社经营绩效考核体系,综合运用多种方式和手段加强对领导班子考核,形成正向激励效应,促进支农服务质量和经营效益的不断提升。应高度重视城区业务发展,按照竞争、效能、安全、发展的原则,整合城区网点资源,转变“重农轻城”、“重农弃城”的观念,把城区与农村放在同等重要的位置,统筹规划,协调发展。
五是加大改革力度,激发支农服务活力。继续深化农村信用社改革,积极探索建立有利于贯彻“三农”服务宗旨、推动又好又快发展的农村信用社管理体制、组织形式和经营机制。鼓励基础较好、符合条件的农村信用社组建农村合作银行或农村商业银行。深化人事制度改革,进一步增强发展后劲。要建立科学有效的员工考核任用机制,改革传统的用人制度,将人才的开发、使用、创造业绩置于良好的管理环境和公平竞争的氛围之中,激励有为青年员工注重自我提高,积极向上,奋力拼搏。加强全员合同管理,健全员工养老保险机制,加强员工职业生涯规划和管理,积极引进和培养适应事业发展需要的各类人才,不断提高班子和队伍整体素质,努力造就一支善于学习、勇于创新、业务精良、作风过硬的农信队伍。进一步改进和加强基层社管理,运用好基层社经营点多、人熟地熟、反应灵快的优势,发挥好基层社在农村信用社改革发展中的基础和前沿作用。
二、创新信贷服务品种,提高市场竞争力
按照优先“三农”原则有效配置信贷资产,积极引入和开发多样化、有特色的金融产品,着力改善农村金融服务方式,切实提高市场竞争力。
一是探索降低信贷门槛新形式。按照“多户联保、分期贷款、分期还款”的原则,在办理联保贷款程序上坚持“农户自愿组合,信守联保协议”的办法,实行农户联保贷款。适当提高小额农户信用贷款的额度,相应延长贷款期限。进一步完善农户联保制度,将联保机制延伸到中小企业、专业合作社等其他领域,更进一步满足农业的贷款需求。
二是创新信贷品种。在防范信贷风险的同时,探索农房抵押贷款、农机工具抵押贷款;探索同相关学校协商,推行学校、农户、子女三方共担的助学贷款;探索农业专业生产合作社、农村合作医疗等贷款;加强同业合作,积极发展社团、银社、银团贷款,提高支农资金的规模供给能力;创新抵押担保方式,将集体林权和其他有效物品或权益纳入质押抵押品范围,积极尝试开办最高额抵押循环贷款,更好地适应农村信贷需求特点和要求;大力推广仓单质押贷款、出国劳务贷款、住房消费贷款、汽车消费贷款、“家电下乡”消费贷款、国家助学贷款业务,努力提高金融服务水平。
三是培育各种合作经济组织。提高农业组织化程度,解决小生产与大市场矛盾,促进农村信贷良性循环。农村信用社可以利用自身扎根农村,服务农民的优势,以信贷为纽带,努力培育各类合作经济组织,创新信用合作机制,把专业化发展中利益各方组织起来,形成信誉共同体。加强与各级政府、涉农部门和各类基金组织、专业协会、担保公司等新经济组织的合作,形成各类信用共同体,开展贷款新业务,解决农村信用社贷款营销难和农村分散经济难贷款的矛盾,解决农村融资难的问题,促进农村经济社会的良性互动,和谐发展。
四是以“新一代工程”开发为契机,加强信贷业务和会计业务流程建设,做到服务差异化、流程简明化、运营集约化,完善农户贷款“绿色通道”,全面推行贷款上柜台,实现支农服务方式与农村金融需求的有效匹配。
五是加强农村信用体系建设,改善金融生态环境。各级地方政府应发挥主导作用,培育和建设良好的信用环境。加强企业、个人征信系统在农村地区的推广建设,继续深入开展“信用村(镇)”、“信用户”创建活动,树立诚实守信的良好风尚。严厉打击恶意拖欠和逃废债务行为,帮助农村信用社清收盘活不良贷款,维护农村信用社的合法权益。
三、创新金融服务方式,完善金融服务功能
农村信用社若要在现今的金融市场竞争中站稳脚跟,必须在日常业务扎实做好的基础上,完善服务功能,创新服务方式,运用适应时代的科技力量去增强服务水平。
一是积极开拓银行卡业务,实现真正意义上的“一卡通”。应以发展农民工银行卡为切入点,改善农村支付结算环境,建立网上银行、实现多种网络支付,为农民工开设专门的“金融服务通道”。合理布设ATM机、POS机等自助设备,抓好信通卡刷卡消费促销活动,提高交易量和收益水平,进一步改善农村地区的用卡环境,实现银行卡之间实时转账,方便持卡人资金结算,促进银行卡业务的快速发展。不断完善丰富借记卡的各种应用功能,积极开办贷记卡业务,逐步构建以借记卡业务为基础、以贷记卡业务为核心、以联名卡等各类卡种为补充的银行卡产品体系。
二是加快发展电子金融新产品。借鉴外资银行的成功做法,积极推进网上基本理财服务、网上股票买卖、网上按揭、网上保险、网上基金等业务,大力发展网上支付、移动支付等电子支付工具,即能大大提高服务效率,又能为信用社实现收入的增加。全面改进票据支付模式,建立安全、高效、快捷的集中票据处理系统。借鉴他行票据集中处理的建设经验,结合农村信用社业务实际,努力探索适合农村信用社建设和发展票据集中处理系统,实现以县、市或省对提入、提出票据的集中核验、分发处理,提高支票处理效率,有效防范系统分散核验引发的支付风险。
三是大力开办外汇业务。外汇业务是农村信用社新的效益增长点,具有很大的发展潜力和空间。要通过创新思路,搭建平台,完善外汇贸易融资业务品种,积极开办进出口押汇、进口开证、打包贷款、提货担保等业务,实现外汇业务的快速发展。对优质外汇企业在综合考虑企业的资信状况、财务状况、经营状况、履约能力以及本年度对外贸易业务量的前提下,按照农村信用社有关法人客户统一授信管理暂行办法,在落实担保的前提下,为借款人核定授信额度和期限,明确授信业务范围,建立“综合授信,一次审批,最高额控制,周转使用”的授信新模式,减少审批环节,提高工作效率。
社会管理工作面临的新形势、新任务和新挑战 经过多年的探索实践，我国已经初步构建了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局， 为化解社会矛盾、维护社会稳定等发挥了重要作用。随着改革开放的不断深入，社会管理工作面临着更加错综复杂的形势、更加严峻繁重的任务、各种难以预料的困难和挑战。与新形势、新任务、新挑战的要求相比，社会管理工作客观上存在着诸多不太适应的地方。
（一）经济体制改革深化引发的社会心理失衡现象日益突出
如今，我国经济体制改革已经进入攻坚阶段，下一步改革的难度越来越大，因改革引发的社会不满情绪正在不断蔓延。首先，劳动要素在社会财富分配中所占的比重明显偏低，引发了占劳动就业人口绝大多数的普通劳动者对社会的不满。不合理收入分配方式造成的收入差距日益扩大已经成为人们对社会不满的重要因素；其次，资源配置中存在的一些不合理、不合法方式导致人们利益直接受损的现象引发了人们对社会的严重不满，特别是国有企事业单位改革改制导致一部分职工分流下岗甚至权益受损，引发了下岗分流职工及其家庭对社会的不满；第三，随着我国对外开放程度的加深，国外市场变化对国内企业经营的影响日益扩大，由此可能引发员工权益受损和大规模失业等社会问题， 从而引发社会不满甚至酿成事端；等等。总之，种种对社会不满的因素汇聚在一起，很容易造成社会心理失衡进而影响社会安全稳定。因此，如何切实保护好人民群众的合法权益，逐步理顺各种利益关系，最终实现共同富裕的奋斗目标，是社会管理工作必须研究的新课题。
（二）社会结构调整滞后于经济结构变化带来的社会不适日益明显
我国经济社会发展的若干重要指标表明，社会结构指标整体滞后于经济结构大约15 年，中国的就业结构要达到工业化中期水平还需要25 年时间，消费结构要达到工业化中期水平需要9～16 年时间①。社会结构滞后于经济结构带来的直接后果就是社会的不适应，这主要表现在：首先，经济主体日益多元化，对不同经济主体的监管难度明显增大；其次，社会组织方式多样化，社会组织的管理工作面临着新的挑战；第三，社会弱势群体在就业市场中处于不利地位，合法权益经常受到伤害；第四，住房、医疗、教育等方面负担过重，成为人们抱怨社会的重要导火索；第五，中国社会建设水平滞后， 社会安全保障水平低，人们对社会的总体满意度低。因此，如何适应经济主体多元化的形势，加快我国社会结构调整，提升社会安全保障水平，推动经济社会协调发展，是社会管理工作必须破解的重大难题。
（三）利益格局深刻调整、社会贫富差距继续拉大引发的社会分化正在突显
首先，中国不同社会阶层之间的差距越来越大，贫富差别、城乡差别、行业差别、地区差别持续拉大，已经接近甚至超过了社会的可忍受范围。其次，我国社会分层结构开始出现刚性化和固化的趋势，体力劳动者与非体力劳动者、管理者与非管理者日益“分殊”，贫困阶层和富裕阶层的社会地位出现了代际传递和固定化迹象。第三，收入分配秩序的混乱进一步降低了人们对现行社会分层结构的认同度② ，人们对上层精英群体所拥有的财富、权力和声望的合法性或正当性存在着强烈的质疑。因此，如何调整好不同社会阶层之间的利益关系，促进不同社会阶层之间的社会整合，是社会管理工作面临的新挑战。
（四）快速推进的城市化与滞后的社会管理导致的社会失序正在增多
改革开放以来，我国的城市化率已经从1978 年的18% 提高到2009 年的46% 左右， 总计有超过4亿人口进入城市就业生活。未来20～30 年内，估计我国还会有5亿左右的人口进入城市就业生活，这给城市和农村的社会管理提出了许多新的课题。快速推进的城市化与滞后的社会管理结合在一起，造成大量“城市病”和农村社会问题的涌现。首先由于城乡分割的户籍管理制度等现实原因，使得农民工很难享受到基本公共服务，难以参与城市公共生活；第二，城市化进程产生了一个因失业、下岗、患病、残疾、孤寡等原因而形成的城市贫困群体；第三，城市化进程中的旧城改造和开发建设涉及众多主体的利益格局调整、原有居民的安置补偿等，容易引发矛盾纠纷；第四，城市中存在着不少因心理疾患而导致的自杀现象；第五，农村留守老人、妇女和儿童群体普遍缺乏安全感，生活质量低下；第六，大多数农村基层组织建设遇到了前所未有的困难。因此，如何适应快速城市化的需要，适时调整完善包括户籍管理、社会保障等在内的社会政策， 切实加强城乡基层服务管理，是社会管理工作无法回避的难题。
（五）高度流动性社会引发的社会风险日益扩大
据统计，全国有约2亿多人口处于流动状态，有300 万外国人在中国长期居住生活。中国社会正在由一个低度流动性的社会演变成一个高度流动性的社会① ， 各种迹象表明，中国正在进入一个高风险社会，各种社会风险都因流动性的增加而放大。因此， 如何更好地认识和把握高度流动性社会的规律，更加充分地认识和控制现代社会的各种风险，创造出更有适应性、更具灵活性的现代社会动态管理模式，是社会管理工作必须面临的艰巨挑战。
（六）信息化社会对传统社会管理方式构成了挑战
信息通讯技术的迅速发展与普及，既让中国人民分享了信息技术带给人类的福祉， 也让我们进入到一个充满着不安全感的社会。目前全国有4亿多网民，7亿多手机用户， 一方面，“数字鸿沟”把能够接近和使用信息通讯技术的人和不能接近与使用信息通讯技术的人分隔开来；另一方面，由于网络空间特有的身体缺场、匿名性、符号性、随意性等特点，给人类带来了许多新的社会问题，特别是新型信息技术犯罪进一步扩大了人类的不安全感。同时，信息化社会下的网络民意表达更加畅通，网络民间舆论顷刻间便可能催生公民的集体行动。因此，如何更好地运用信息技术并驾驭好信息技术，使信息技术更好地造福于我国人民并尽量控制住信息技术带来的风险，这是信息化社会给社会管理工作提出的无法回避的新挑战。
创新社会管理的基本思路 中央已经明确提出，要加强和创新社会管理，扎扎实实提高社会管理科学化水平。创新社会管理是保障中国特色社会主义事业顺利发展的必然要求，是社会安全稳定领域深入贯彻科学发展观的必然要求，是实现国家长治久安的重大战略举措。要努力构建与当前经济社会发展形势相适应的、符合现代社会管理要求的工作格局，就必须遵循“更新理念，扩容职责，调整机构，健全机制，夯实基础，突出保障，完善政策，法律支撑”的基本思路。
（一）更新理念
就是要把思想认识统一到中央的决策部署上来，清醒地认识到社会问题特别是社会矛盾多发已成为影响社会和谐稳定的重要因素，积极发挥社会各方面的主体作用，不断拓宽社会管理的工作领域，不断扩大社会管理的社会参与。
（二）扩容职责
就是要根据新形势、新任务、新挑战对社会管理提出的新要求，把协调社会关系， 规范社会行为，开展社会动员，提供社会服务，化解社会矛盾，疏导社会心理，加强治安防控，打击预防犯罪，应对社会风险，维持社会秩序，保护社会安全，维护人民权益， 促进社会公正，解决社会问题，推进平安建设，保持社会稳定，促进社会和谐作为社会管理的基本职责。
（三）调整机构
就是要根据社会管理新的职责要求，按照大部制的改革方向，对各级现有的负责维护社会安全稳定的相关机构进行适度整合，形成“横向到边、纵向到底、上下畅通、力量整合”的社会管理体制，进一步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。
（四）健全机制
就是要不断创新社会管理的方法、手段、途径、载体和措施，充分调动党委政府各部门、群团组织、军队、事业单位、公司企业、社会组织及人民群众等参与社会管理的积极性、主动性和创造性。
（五）夯实基础
就是要主动适应社会管理“基础在基层，基层是基础”的要求，主动搭建基层社会管理工作平台，积极推动基层社会管理工作向社区（村）延伸，加强基层组织建设，强化基础工作，进一步做大做强做实基层，努力把城乡社区建设成为社会服务管理的基础平台。
（六）突出保障
就是要按照社会管理承担的职责任务，科学合理地确定开展社会管理工作所需的经费、物资和技术装备，并把上述开支统一列为社会管理专项经费并纳入各级财政预算。确保各级特别是基层社会管理工作经费随着地方财力的增长而逐年增长。进一步加大对经济落后地区社会管理工作经费的转移支付力度。
（七）完善政策
就是要针对当前社会管理中的突出问题，加强调查研究，逐步调整不适应当前社会管理需要，不符合社会主义和谐社会建设要求的社会政策。进一步完善各项社会政策， 努力缩小不同行业之间的收入差距，逐步缩小贫富差距。切实提高人民群众的社会保障水平，提升人民群众的幸福感。
（八）法律支撑
就是要认真总结社会管理的实践经验，科学把握经济社会发展对社会管理提出的新要求。通过一定的程序把党关于社会管理的意志转化为国家的正式法律，用国家立法的形式对社会管理的地位、方针、原则、目标、任务、职责、权力、体制、机构、机制、平台、考核、保障、惩处等明确下来，用法律规范为社会管理提供有力的支撑。
创新社会管理的具体对策建议 创新社会管理是一项复杂的系统工程，必须有计划地、分步骤地稳步推进，下面提五点具体建议：
一）整合社会管理工作机构
新形势的发展变化，要求各级社会管理领导机构及其工作机构必须能够更加有效地整合、协调有关社会安全稳定和社会管理的各类资源，以不断地减少和消除影响社会安全稳定的诸多社会矛盾和社会消极因素，最大限度地增加和谐因素，形成维护社会和谐稳定的整体合力。这就需要我们对各级社会管理领导机构及其工作机构实现高度统合， 对现有的与社会安全稳定、社会管理相关的机构进行适当的调整合并。从中央开始，省（直辖市、自治区）、市、县（区）、乡镇（街道）都要对相关机构进行整合，通过机构调整把目前分散的力量更好地整合起来，形成一个强有力的“拳头”。
要明确地把协调社会关系，规范社会行为，开展社会动员，提供社会服务，化解社会矛盾，疏导社会心理，加强治安防控，打击预防犯罪，应对社会风险，维持社会秩序， 保护社会安全，维护人民权益，促进社会公正，解决社会问题，推进平安建设，保持社会稳定，促进社会和谐等工作职能明确赋予新的社会管理领导机构及工作机构。考虑到社会管理工作对象的多样性、工作职责的丰富性及工作职能与机构名称的统一要求，可以考虑将新设立的社会管理领导机构命名为“社会管理委员会”。各级社会管理委员会下设办公室，承担各级社会管理委员会的具体工作职能，负责处理日常工作。各级社会管理委员会根据实际需要下设若干专项工作委员会，分别负责推进重点行业、重要系统、重点领域、重要地区的安全稳定工作。
（二）完善社会管理工作机制
加强社会建设、创新社会管理是维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性工作。要不断完善社会管理的各项工作机制，进一步发挥好各部门各单位特别是社会管理委员会成员单位的作用，真正实现齐抓共管。要进一步健全完善领导责任制、目标管理责任、考核评比等制度，进一步加大社会管理工作的考核奖惩、激励约束和责任追究力度。要进一步健全“属地管理”和“谁审批谁负责”、“谁主管谁负责”、“谁主办谁负责”、“谁经营谁负责”等制度，更加有效地整合基层社会管理资源，充分发挥基层党政组织、群众自治组织、企事业单位、新经济组织、新社会组织等的作用，努力实现政府行政管理、社区自治管理和社会组织监督管理的有机结合，形成社会管理的强大合力。
要从人、财、物等各个方面进一步加大对社会管理的保障力度，进一步加大对基层社会管理工作的转移支付和以奖代补力度，确保各级社会管理工作机构有人办事，有钱办事，能办成事。要进一步完善志愿服务、适当补偿、市场购买、举报奖励等制度，进一步拓展社会各界和人民群众参与社会管理的渠道和途径，充分发挥人民群众在社会管理中的主体作用，积极推动群防群治工作的社会化、市场化和职业化。要进一步完善网格化服务管理模式，有针对性地做好社区服务管理、流动人口服务管理、两新组织服务管理、民族宗教工作服务管理、外籍人员服务管理、刑释解教人员帮教服务管理等，不断满足不同社会群体的服务需求，努力扩大社会管理的覆盖面。
要充分利用现代信息技术，建立健全覆盖更加广泛、环节更加合理、上下更加畅通、传递更加便捷、反应更加灵敏、处置更加高效的社会管理信息情报网络，建立健全全方位、多层次、动态性的情报信息汇集和分析机制，努力获取深层次、预警性的社会信息，加强对社会舆情的综合分析和研判。要对各类影响社会治安和安全稳定的信息情报和安全隐患作出更加及时的分析判断和决策部署，以更加统一更加权威的指令来指导基层党委政府和相关部门进行提前防范和高效处置。要建立健全科学有效的诉求表达机制，完善重大决策和重大项目出台前的风险评估机制，统筹兼顾不同方面群体的利益诉求，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。要全面实现矛盾纠纷排查化解工作的制度化、规范化、常态化， 推动调解领域和调解网络的不断延伸，推动社会矛盾纠纷的化解工作。要建立健全预防和打击违法犯罪的长效工作机制，健全社会治安防控体系建设，不断增强人民群众的安全感。
（三）建设社会管理工作平台
各级社会管理委员会及其办公室要进一步健全完善法律政策与决策协调平台、信息沟通平台、指导督查平台和执行实施平台，从不同层次推动影响社会治安和社会稳定深层次因素的逐步解决，为经济社会长期持续健康发展、国家长治久安创造良好的社会环境。
中央及省（直辖市、自治区）社会管理委员会及其办公室主要侧重于法律政策与决策协调平台的建设。要积极主动地研究分析社会管理的全局性、方向性、根本性、战略性问题，积极推动社会管理体制和社会政策的调整完善，为基层社会管理工作的顺利开展提供强有力的法律、政策、组织等方面的保障支持。各部门出台政策、重大决策时要充分听取同级社会管理委员会及其办公室和专家学者的意见建议，认真做好安全稳定方面的风险评估工作。通过法律完善和政策调整来推动地区、城乡协调发展，不断缩小贫富差距，促进经济社会全面发展，人民逐步走向共同富裕。
市、县（区）社会管理委员会及其办公室要充分利用现代信息技术，主要侧重于信息交流、决策协调、指导督查等平台的建设。要根据经济社会发展的趋势和本地区特点，有针对性地加强社会管理信息交流平台建设，建立健全覆盖全面、上下畅通、传递快捷、反应迅速的信息情报网络，为上级各项工作的落实提供强有力的信息支持。要主动积极地协调好同级各部门的政策决策，形成社会管理政策的整体合力。要进一步强化对属地社会管理的指导、督查工作力度，进一步加大社会管理的考核力度，努力消除本地区的不安全不稳定因素，努力减少本地区的社会矛盾纠纷，努力确保本地区的安全稳定大局。
乡镇（街道）社会管理委员会及其办公室主要加强社会管理执行实施平台的建设。进一步强化乡镇（街道）社会管理委员会的职能，配齐配强乡镇（街道）社会管理委员会组成人员。要在乡镇（街道）党（工）委政府（办事处）的领导下，由乡镇（街道）社会管理委员会牵头，建设基层社会管理工作中心，依托现代信息技术，将矛盾排查调处、维护社会稳定、社会治安防控、推进平安建设、城市管理、食品药品安全监管、安全生产监管等各项工作纳入这一平台，将治安志愿者、保安员、（流动）人口管理员与信息员等纳入基层社会管理工作中心统一指挥，整合优化基层管理资源和力量，增加基层社会管理工作的人、财、物等资源，丰富基层社会管理工作的手段方法，实现各有关部门信息资源共享，协作联动，实行矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治、平安联创。
积极主动地将社会管理工作不断向社区、农村、企事业单位、新经济组织、新社会组织、网络社会等延伸，不断拓展社会管理的工作平台。大力加强社区、农村两委班子建设和社工队伍建设，根据实际情况在基层城市社区、农村社区、组织单位、企业经营单位及厂矿林区中建设社会管理委员会及其办公室或社会管理工作站。积极整合、依靠社区、农村、企事业单位、两新组织等的积极力量，承担起矛盾化解、社会管理和社会治安防控等工作，切实加强基层社会管理工作。
（四）抓紧研究调整社会政策
与人民群众生活密切相关的社会政策主要包括就业鼓励及扶持政策、收入调整政策、税收政策、社会保障政策、教育政策、卫生政策、住房政策、户籍政策、社区发展政策等等。为更好地应对各类社会风险，要加强不同社会政策的协调，积极推行发展型、整体性社会政策。当前要重点加强劳动力就业培训，努力创造更多就业或创业机会，进一步加大劳动监察工作力度，为劳动者提供及时有效的劳动保护，切实保护劳动者的合法权益，为劳动者提供安全的工作环境。在收入调整方面，要逐步提升劳动要素在初次分配中的比重，切实提高普通劳动力的工资水平，逐步缩小不同行业之间的收入差距，下决心杜绝收入分配中的“同工不同酬”等不合理现象。在税收政策方面，要逐步调整我国的税收结构，适当降低各类纳税主体的税负水平，促进各类经济组织的可持续发展， 进一步改善职工生产劳动条件，努力实现安全生产，不断提高职工的工资福利水平。进一步完善社会保险政策，有条件的地区可以先逐步实现城乡一体化的养老保险、医疗保险，逐步提高失业保险、工伤保险和生育保险的覆盖率。进一步完善我国社会救助政策，进一步提升农村地区的社会救助水平。进一步推动义务教育向学前教育延伸，根据经济社会发展需求适时调整各类教育资源的优化配置，进一步加大对中西部高等院校建设的资助与扶持力度，努力实现教育资源的均衡化。继续推动医疗卫生体制改革，改革医疗医药管理体制，提供包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及在内的公共卫生服务，进一步提高基本医疗保险的覆盖水平，进一步加大对农村地区医疗卫生事业的扶持力度，进一步提升农村地区的卫生健康水平。在加大对商品住宅市场监管的同时， 进一步加大“两限房”、经济适用房、公租房和廉租房的建设力度，进一步完善城乡住房保障体系，努力实现“人人享有安全卫生住房条件”的基本目标。以我国已经形成的城市群（带）为依托，大力提升大中城市的产业聚集度和协作水平，努力提高土地利用效率，同时大力扶持发展中小城镇，进一步提高我国城市化水平。适时调整现行户籍管理政策， 制定出日程表， 供基本公共服务。进一步推动社会管理重心下移， 坚持做好群众工作，密切联系群众，紧紧依靠群众， 泛动员社会各界参与。努力培育各类社区组织， 区合作治理平台，提升社区服务水平， 社会信任，增进社会团结， 聚力，努力培育社会生活共同体。
（五）加强社会管理法制建设
必须进一步加强社会管理的法制建设，强化社会管理的法律地位，要通过立法等各
种途径对各级社会管理领导机构及工作机构进行充分授权，进一步提升社会管理的地位
和权威性，不断健全与社会管理相关的法律体系，为社会管理工作的创新提供强大的法
律支持。
积极推动社会管理领域法律的前期调研和立法工作。中央有关部门要积极推动社会管理领域立法的前期调研工作，为社会管理领域的立法工作做好充分的准备。进一步明确社会管理的地位、方针、原则、目标、任务、职责、权力、体制、机构、机制、平台、保障、惩处等，不断推进社会管理的法制化进程，为社会管理不断向两新组织、网络社会等延伸提供强有力的法律支持。
积极推动社会管理相关法律体系的完善。要适时研究制定社会管理法律法规及实施条例，制定保安服务、治安巡防、志愿服务、数字化管理、网络管理、两新组织管理等配套法规条例，不断完善社会管理的法律法规体系。积极指导各地结合本地实际情况， 加紧制定修改社会管理领域的地方性法律法规，为社会管理工作提供可操作性的法律依据。
（袁振龙 北京市社会科学院综合治理研究所）
参考文献：
① [德]乌尔里希・贝克，何博闻译，风险社会[M]，南京：译林出版社，2004 年版。
② 丁元竹，社会发展管理[M]，北京：中国经济出版社，2006 年版。
③ 马仲良.论社会管理体制改革[M]，北京：中国人民大学出版社，2007 年版。
④ 陆晓文著，社会建设：世界经验与中国道路[M]，上海：上海人民出版社，2007 年版。
⑤ 马晓强等，欧洲一体化与欧盟国家社会政策[M]， 北京：中国社会科学出版社，2008 年版。
一、危机和危机管理
什么是危机呢?其实日常生活中，我们可以遇到各种各样的危机，2003年的SARS病毒可以算我们比较熟悉的一种危机，因为危机，我们不能随便出门;再比如，2008年汶川地震，这是一种典型的自然灾害，突发性的。它是一种特别的状态，它的发生有时候是突发性的，让人难以控制，通常会对我们的社会造成难以想象的损坏、灾难，给人们带来伤害，我们应该采取更多的人力、物力、财力、精力才能应对它。危机有很多的特点。危机具有很突然的性质，让人难以防备;危机具有紧急性，危机一旦发生，瞬息万变;危机具有不可控性，我们只能防患于未然，尽量去控制它;此外危机还具有隐蔽性、破坏性等特点。危机的这些特点都决定了，我们只有时刻戒备，永远准备应对危机，我们要学会去管理危机，做危机的管理者。基层政府的危机管理是指，当基层政府在面对一些常见的突发性危机时，做到事前、事中、事后的一些控制行为，做到防患于未然，做到及时应对危机，将灾害、损失控制到最小范围，其目的就是通过一些政府管理行为，控制灾害所带来的危害程度，保证乡村人民的财产安全，维护基层社会的稳定与安定。
二、基层政府公共危机管理取得的一些效果
1.基层政府公共危机管理组织机构配备合理。笔者在对基层政府调查研究中发现，基层政府公共危机管理组织机构配备还是相当合理的。每个基层政府都建立了应急管理委员会，一般由镇书记、镇长、党委委员、镇医院院长、派出所所长、镇消防队长等成员组成，委员会下面成立了应急管理办公室，办公室24小时值班制。应急管理办公室是基层政府部门应急委员会的日常行政机构，应急办公室承担了时刻监测危机、危机信息汇报和汇总、危机调度与协调等多项职能，可谓是身兼数职，发挥着一个交通站的作用。基层政府所管辖的自然村落也均成立村应急委员会，由村两委组成。
2.基层政府的应急制度已经相当灵活且落实到位。矛盾是具有特殊性的，基层政府在制定应急制度的时候，能够充分考虑当地的自然环境和乡俗文化，同时结合国家及省市的应急规定，制定出符合本地实际情况的应急制度。同时建立危机预警机制，可以方便快捷的收集危机发生时的一些情况，并按照制度的应急制度，一对一的采取有效措施防范危机。
3.基层政府组成了应急团队，且对成员进行多角度的培训。从成立多部门组成的委员会小组，到每个村里的应急小组，以及镇工作人员组成的应急小组，基层政府可以说从上到下都在重视，不断培养应急小组的能力，且注重实践能力的培养。通过多次的实战演练，可谓是积累了丰富的应急经验。同时，定期开展培训，使得应急人员不论素质、还是能力都得到一定的提升。
三、当前我国基层政府危机管理中存在的一些不足之处
1.基层政府危机管理缺乏强有力的信心。危机来临时，存在侥幸心理，表现出一种应对危机的不自信。主要体现在：基层政府应急人员应急能力不足，当出现危机的时候，会出现一些不作为或者乱作为的行为，逃脱责任，比如说曾经发生的湖北石首群体性事件，就体现出基层政府处理公共危机的一种不足之处，基层政府应急人员没有深刻认识到民众第一时间需要了解的信息是什么。
2.基层政府对农村居民的公共危机基本常识的普及教育力度不够。还记得08年的汶川地震，由全国报名选的灾区志愿者，到达地震灾区后反而成为了困难户，成为被帮助对象，作为志愿者都如此缺乏公共危机常识，更何况基层群众。当一些公共危机突然发生时，公民普遍没有应对危机的经验，缺乏常识，导致灾害进一步扩大化。而在基层的乡村中，这种公共危机的基本常识教育基本为零。乡村的应急委员会大多也是村里农民组成的，本身知识素养不高，对公共危机的认识也只是皮毛，很难自发的组织危机的常识普及教育活动。基层政府则缺乏一种忧患的意识，有一些危机管理的经验主义之风存在，缺乏公共危机常识普及教育的耐心、决心，危机常识普及教育危机管理往往成为走过场的趋势。
3.基层政府危机防范机制不健全。俗话说，凡事预则立不预则废，危机管理需要提前做好危机防范工作。基层政府危机防范机制不够健全，体现在，危机信息的收集能力较差。有的时候乡村山上会有失火现象，当去问此类灾害本村是否有防范措施，是否及时通知村应急委员会，村民们普遍回答是不清楚，不知道什么是应急委员会。由此可见，作为基层政府在危机防范方面还有很多工作需要去做。很显然，防患于未然更重要一些，但是现实危机管理中，基层政府似乎只有在危机发生之后才能够完全重视起来，而不能重视危机防范的工作。正是因为这种防范机制不完善，很多潜在的危机不能第一时间发现，基层政府在处理危机上则难上加难。
4.基层政府公共危机预警设施落后。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，有关部门要通过图书、报刊、音像制品、广播、媒体、电视、网络等广泛地传播应急法律和预防、避险、自救等常识，增强公民的自我保护意识。调研中发现，这些多渠道宣传途径并没有完全落实，这些应急措施只是通过一些纸面文件下发下去，其他宣传方式并没有深入人心。笔者仔细观察农村应急委员会，发现很多硬件设施存在问题，有的是危机信息沟通中最重要的广播喇叭坏掉，一旦突发危机事件，就不能在第一时间通知本村所有村民，让大家能够在第一时间做好危机防范工作。有的农村应急委员会，连最起码的电话都没有安装，应急通讯录也没有贴在显眼的位置。这些种种不完善的地方，都大大降低了基层政府的公共危机预警能力。
四、基层政府危机管理的合理化建议
1.进行公共危机管理理论学习，提高基层政府工作人员的危机意识，同时提高广大公民的公共危机意识。我们可以知道，一种比较先进的公共危机管理制度肯定是由一种意识转化而来，这种意识才是公共危机管理的源头。通常情况下，公共危机事件都爆发在最基础的地方。处于这一基础层上的公务人员、公众能够拿出什么样的水平去处理和应对危机，对于管理危机，战胜危机有着至关重要的作用。因此，公共危机管理理论的学习应当纳入基层政府日常，将这种学习放到平常的在职培训中，形成一种危机理念。再者，注重对公众的危机意识的培养，普及公共危机常识。我们可以采取多种的方式进行，比如说在乡村中发放一些挂历宣传册，也可以请一些危机治理的专业人员到乡村中开展讲座，也可以通过一些公共危机治理的电影放映来实现。通过这些实际可行的措施，让公众知道各种危机的应对措施，提高公众的公共危机意识。
2.完善基层政府公共危机预警制度。建立健全有效应对公共危机的预警机制。著名的美国管理学专家戴维奥斯本有这样一句管理名言，政府危机管理的目的是花最少的钱预防危害发生，而不是花最多的钱去治理灾害，由此可见最有效率的危机管理就是尽可能避免灾害的发生，减少危机带来的后果。所以说，现代基层政府危机管理的重点就应该是做好前馈控制，避免各种危机的发生，做到防患于未然。其实这种公共危机预警制度，可以提前对各种危机做一个预计，提前把灾害的准备工作做好，做好各种应对危机的策略。很多事实性的案例告诉我们，一个完善的公共危机预警机制才可以使得基层政府在面对危机发生时做出的决策才更有效果。在基层政府危机管理中，务必建立一种完善的预警机制，建立预警信息平台，对危机进行不间断监测，拓宽危机信息的传送通道，将获得的信息进行全方位分析从而制定出科学有效的危机应对方案。
3.要保障基层政府公共危机管理中需要的财政资金。在应对公共危机事件的过程中，政府财政支出的根本作用在于化解风险，维护社会稳定。从这个意义上讲，各级政府应该根据公共风险来决定财政支出。当前政府在公共管理服务投入已有改善，但是对公共危机管理的财政投入上还是捉襟见肘。虽然基层政府现在也可以采用一定的政策，启用财政应急拨款，来解决比较突发的公共危机事件，但是这相当于一种特殊的行政方式，有的时候还是不能及时有效的把财政资金投入到危机治理之中。因此在当前建设一个服务型政府大背景下，应将公共危机管理的财政支出列入每年的财政预算之中，确保专款专用，建全公共危机管理的财政机制。我们通过这种国家财政对公共危机管理的支持，进一步提高基层政府应对危机的硬实力。
4.建立专业化的基层政府公共危机管理队伍。术业有专攻，公共危机管理也需要专业的团队。一方面我们可以在职培训的模式，加强危机理论的学习，同时要注重实际演练，要参加实地演练，从实战中总结危机管理的经验。另一方面，在基层政府中，我们可以多设置一些公共危机管理的职位，让学习这种专业的应届大学生，通过公务员、事业编考试，让这种新鲜的血液来不断提高基层政府应对危机的能力。
