时间：2023-08-07 17:30:12
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇市域社会治理水平，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：县域政府；治理能力；执政能力；职能转变
作为面向最广大范围民众直接实施具体治理的公共权力组织，县域政府治理能力直接影响广大民众生活质量、社会发展水平和政治统治合法性，同时现代社会持续快速发展也对县域政府治理能力提出更高的要求。然而在实际治理过程中，县域政府还普遍存在不足。因此，在现阶段县域政府治理能力与中央政府和社会民众明确建设服务型政府，实施有效治理服务广大民众的治理诉求存在明显差距的现实背景下，促进国家社会发展具有重要意义。
一、县域政府治理能力现状分析
在现代化建设的时代背景下，国家明确提出建设公共服务型政府以及推进大部制改革，县域政府治理能力呈现出新的发展趋势。
（1）治理水平整体发展加速
随着改革不断地深化，特别是在以建立公共服务型政府为目标的行政管理体制方面的改革，有效地提升了县域政府的治理水平。从治理理念来看，县域政府历经了从“政治控制型”的管制理念到“经济主导型”的经济导向，再到“管理服务型”的治理价值观。县域政府在维护辖区稳定、发展地方经济同时也突显提供公共产品和服务来实现辖区良好治理的理念，将单一的提升经济总量增长取向变革为服务社会和民众的治理发展导向。
（2）治理资源汲取程度深化
伴随着政府治理水平的快速发展，县域政府汲取资源用于治理领域的总量处于增加趋势。一方面是因为国家加大对社会治理资源的投入，使得县域政府汲取资源的潜能不断增加。另外国家取消农业税，加大对居民生活消费补贴力度以及提升个人所得税起征点都使得民众生活资源更为充裕，公民社会发展加快，加上互联网技术发展构建的社会资源共享网络，增加了县域政府从社会渠道获取治理资源的能力和空间，因此汲取渠道和汲取总量的双重拓展促进治理资源汲取能力的强化。
（3）资源配置使用力度加大
治理理念的发展和汲取资源能力的强化形成治理资源的配置和使用优化的前提条件，实际上县域政府在上级政府重视县域基础设施建设和民生实际问题解决的政策意图下，加大了将资源配置并投入使用于治理领域的力度，反映在社会公共服务事业建设力度加大。
（4）县域治理存在结构缺陷
近年来县域政府治理虽然呈现加快发展趋势，但是由于我国政治经济和社会体制现代化进程不完善以及历史发展的部分路径依赖，使得县域政府治理存在结构缺陷，表现在治理产品和服务供给总量不足，不能完全满足居民生活实际需求；治理水平存在明显区域差异；治理行为存在低效率等方面。
二、加强县域政府治理能力建设对策
（1）强化县域现代治理理念
在以人为本和执政为民的政策理念下，地方政府必须强化现代地方治理理念，树立政府应该通过为辖区民众提供良好公共服务和优质公共产品从而实现地方良好治理的意识。首先县域政府要明确自身不仅仅作为上级政府的执行机构，更是县域治理服务的主要提供者，要改变权力本位和治理中将手段取代目标的错误认识，形成县域群众需求导向的服务意识；其次在行政行为中，树立依法行政和权责一致的观念，从而增加民众满意度，提升治理效果，落实岗位责任制；在治理方式上，改变管控命令的纵向权力传递思维模式，减少强制干预行为，建立购买、协商谈判与合作的横向交流互动权力运作理念，在多元治理主体协同作用的认识加大柔性治理工具使用力度。
（2）优化县域政府治理职能
在建设公共服务型政府的时代背景下进一步优化县域政府职能，实现县域政府治理职能的完善。首先明确县域政府在县域治理中的作用和地位，合理划分治理事务范围和授予相应的治理权，将县域治理作为县域政府职能的核心，弱化过于追求地方经济总量提升的经济职能导向，强化通过良好治理实现辖区社会整体均衡发展的社会服务职能，凸显社会治理服务职能核心地位。其次从立法层面依法合理设置县域政府社会治理范围，一方面对于在县域治理中失职渎职或者不作为的政府追究法律责任，强化县域治理法治意识和责任；另一方面对于设立的县域政府治理职能要依法提供稳定的财政保障。
（3）构建资源汲取多元渠道
县域政府要依据辖区实际情况，发挥自身特色优势强化资源汲取能力，在市场经济层面，减少对直接经营活动的资源投入，通过规范市场环境和培育特色产业促进地方经济发展提升资源集聚总量，在招商引资中通过整体市场环境吸引适合地方特色的企业投资，规范并且通过合同外包、支付购买或者系统激励制度建设吸引企业参与对公益事业的投资，在企业增收的同时也推动地方公益事业的发展。同时在治理过程中，公民社会的有效参与还能积累提升社会资本，减少政府治理难度，实现社会治理的整体改善。
（4）规范治理资源配置使用
为实现县域政府对辖区的有效治理，必须规范资源在治理领域的配置和使用，促进县域政府体制由管理向服务的转变，改变县域政府粗线条的大包大揽模式，将工作重心转入具体的科学、教育、卫生医疗、社会福利等民众服务方面，形成治理机构集中、运转高效的县域小政府。在配置资源时，要公开透明资源分配原则、程序、措施和相关责任人，依据法律规定优先保证资源投入于公共利益领域，在这个原则下合理兼顾政府组织自身利益，形成重点突出、均匀连续的资源配置格局，避免资源配置的碎片化和部门利益化。
县域政府治理能力是实现我国现代化建设和提升人民生活质量的重要影响因素，研究县域政府治理能力对推进行政管理体制改革和建设公共服务型政府都具有积极意义。
参考文献：
[关键词]县域企业；污染治理模式； 产业结构
[中图分类号] F270[文献标识码] A[文章编号]1673-0461（2011）03-0039-04
进入21世纪以来，河北省县域经济快速发展。2009年，河北省县域经济生产总值达到12,794.6亿元，实现工业增加值6,161.9亿元，完成全社会固定资产投资8,122.7亿元。其中，县域实现工业增加值比上年增加279.7亿元，占县域生产总值的比重为48.2%；拥有规模以上工业企业10,801个，占全省规模以上工业企业的82.5%；实现销售收入15,986.0亿元，占66.3%。[1]但是，在县域经济快速发展的同时，县域企业生产工艺落后、资源能源消耗量大、环境污染严重等问题也同时出现。根据2009年石家庄市环保系统对全市24个县（市）区环境状况摸底检查情况来看，石家庄市县域“面源污染”严重、违法建设项目多、环境影响评价率低等问题还在一定程度上存在。[2] 由于县域企业布局分散，县域污染得不到及时有效治理，易产生环境影响累积效应，最终影响县域经济发展。根据县域企业环境污染特征设计县域企业污染治理模式，探索县域环境污染治理的新思路，对实现县域经济与环境保护的协调发展具有重要意义。
一、河北省县域企业环境污染治理模式设计基础：污染特征
1. 污染物排放类型与地区分布
河北省县域经济多数属于资源型经济，由于生态环境保护意识薄弱，小水泥、小矿山、小造纸、皮革业等使大气环境和水环境遭到严重污染，主要污染物SO2和COD排放问题严重。2005年~2007年，河北省各县主要污染物排放量变动状况与地区分布见图1和图2。
从图1来看，2005年~2007年，河北省县域SO2和COD排放量呈现先上升后下降的特征。2007年县域污染物排放量的下降在于以下原因：（1）2006年开始，河北省政府完善目标考核方式，由省政府与各市政府分别签订目标管理责任书，考核结果由省政府进行通报，并纳入对各市领导班子政绩考核的评价体系，评先创优活动实行环保“一票否决”制；（2）2006年，河北省首次启用“区域限批”，暂停审批4个县（市）和两个开发区新增污水排放量建设项目。这说明行政管理仍然是治理环境污染的重要手段。
从图2来看，2005年~2007年县域污染物排放总量排序（升序）依次为秦皇岛、张家口、沧州、衡水、廊坊、承德、邢台、保定、邯郸、唐山、石家庄，按照各市拥有的县域数量求平均值，县域污染物排放平均量排序（升序）依次为沧州、张家口、保定、邢台、衡水、邯郸、秦皇岛、廊坊、承德、石家庄、唐山。2007年，河北省经济实力排名前30位的县域中，石家庄和唐山各占8个，廊坊为5个，保定为3个，沧州为2个，邯郸、邢台、衡水、秦皇岛各占1个。县域污染物排放量主要由经济总量、产业结构、减排措施三方面因素决定。一般而言，经济总量大、产业结构偏重、减排工作开展相对滞后的县域，污染物排放量越大。以上排名表明，经济总量是影响县域污染物排放的重要因素，产业结构状况和环境管理力度也起着重要作用。所以，在发展经济的同时，县域企业环境污染治理需考虑调整产业结构、加强节能减排工作。
2. 主要污染物排放的行业分布
以河北省“双三十”节能减排工程的部分重点县域为例，SO2和COD排放主要来自于以下行业，见表1。
从河北省县域特色产业集群分布来看，包括安平丝网、蠡县皮革、清河羊绒、枣强皮草、河间电缆、灵寿石材、卢龙粉条、香河家具、正定板材、辛集皮革在内的产业集群也是污染物排放的重点行业。[3]调整产业结构、实现县域特色经济发展与环境保护的双赢是县域发展的重点任务。
3. 主要污染物排放的关键区域
（1）县城内的工业园区。位于县城的企业一般都集中在工业园区内，由于园区环境管理体系和制度建设相对滞后，产业准入标准不明确，配套环保设施建设不足，所以工业园区是河北省县域污染物排放的重点区域。例如，河北省减排重点区域包括武安市曹公泉工业园区、崇义精密铸造园区和长远农产品深加工园区，高阳县高档纺织印染园区、于堤重点项目集中区、毯业集中区和三利工业区，肃宁县尚村皮毛工业园区和肃宁工业区，鹿泉市鹿泉高新技术产业园区和鹿泉物流产业园区，藁城市大同板材区、四公板材区、藁城新区和藁城市经济技术开发区。
（2）重点镇工业集中区。重点镇工业集中区集中了相当一部分小企业，由于环境保护意识和治污技术的制约，以及各乡镇普遍缺乏污染治理设施，乡镇工业集中区易成为“污染集中区”。例如，武安市武安镇、磁山镇和团城乡等工业集中区，高阳县城东西郊区，肃宁县尚村镇、城关镇，鹿泉市上庄镇，藁城市岗上镇、南董镇等工业集中区。
（3）沿河沿路工业集中区。受水资源和交通运输因素影响，很多县域企业呈沿河沿路布局模式，使水环境和大气环境更易受到污染威胁。例如，河北省县域易受污染的区域包括武安市南河生态工业走廊、武安镇主要钢铁企业街区，高阳县城东西两翼公路两侧工业区，肃宁县尚村镇主要工业街区，鹿泉市石津渠两岸工业分布带、鹿石公路沿线等工业集中区，藁城市铁路沿线工业集中区，等等。
（4）星罗棋布的分散污染区。部分县域工业采取分散式、乡土化的粗放式经营方式，工业污水、废气和废料直接排放，造成环境分散污染。由于县域环境监管力量薄弱，一些设备简单，隐蔽性强的化工、印染、制革等重污染产业采取一家一户的作坊式生产方式，形成了分散污染区。
4. 县域污染治理存在的困难
（1）产业结构不合理，产业层次不高。河北省县域企业传统产业所占比重过大，对资源依赖性强，采用小规模、大群体的分散经营模式，与集约化发展的要求不适应。由于大多数企业管理水平不高，生产方式粗放，产业链条短，产品质量档次低，设备、工艺、技术水平落后，先进织造设备占所有设备的比重低，造成环境污染严重、环境治理困难。随着产业发展宏观调控和节能减排力度的加大，传统产业的发展会受到限制，需向新兴低能耗、低污染、高科技含量、高附加值产业转型。
（2）产业布局分散，技术落后，废水废气治理困难。河北省县域企业中，小型、家庭作坊式企业占大多数，在布局上具有盲目性和随机性。由于分布较广，难以实现污染物集中处理。同时，这些企业缺乏治理废水废气的资金和技术，节能减排能力有限。
（3）企业污染治理力度不够，治污投入不足。大部分企业对环境保护认识不足，仍以末端治理为主，一些企业的污染治理设施建成后，由于不愿承担较高的运行费用，从而影响治污设施正常运转。环保治理资金实际投入较少；老企业污染治理设备落后，新、改、扩建设项目缺乏有效资金。
（4）基础工作薄弱。河北省部分县域企业（尤其是小企业）能源计量、统计等基础工作严重滞后，能耗和污物减排统计制度不完善，统计数据准确性、及时性差，科学统一的节能减排监测体系和考核体系尚未建立，不能适应节能减排工作的要求。
二、河北省县域企业环境污染治理模式的影响因素
从河北省县域企业环境污染特征来看，设计污染治理模式需考虑如下因素：
1. 环境管理体系建设与监管力度
我国环境保护的经济手段尚未健全，尤其是在县域，由于环境管理力量薄弱和迫切的致富心理，环境保护方面的经济手段更是难以发挥作用，引入行政手段、加大执法力度是县域环境管理的必然选择，也是调控县域企业破坏环境行为的次优选择。
2. 产业结构与污染治理技术水平
河北省相当一部分县域特色产业属于高污染行业，所以，调整产业结构、提升技术层次是从源头上削减污染的有效选择。要改变“偏重”的产业结构，发展农产品加工、第三产业等低能耗、低污染的产业，并调整投资结构，将新增资金投向技术改造和新产品开发。由于制约县域企业环境改善的因素在未来很长一段时期仍将存在，要开发适合中小企业的清洁生产工艺和分散治理污染的技术，支持县域企业进行技术更新改造，改末端治理为源头治理。
3. 企业布局
县城内的工业园区、重点镇工业集中区、沿河沿路工业集中区的企业布局比较集中，有利于污染集中治理。但是，分散于农村的企业布局使县域企业难以享受到水、电、路、信息等方面的社会化服务，缺乏基础设施建设，企业经营成本高，不利于市场竞争，而且易造成严重的资源破坏和环境污染。[4]因此，设计县域企业环境污染治理模式时，优化县域企业布局是应考虑的重要因素之一。
4. 环保投入
县域一般中小企业居多，以末端治理为主的“谁污染、谁治理”模式存在严重的规模不经济，企业污染治理的成木相对较高，而中小企业自身财力不足，贷款授信程度低，建设污染治理设施所需建设资金困难、代价大。
三、河北省县域企业环境污染治理模式设计
1. 总体设计
由于县域环境污染的诸多不同于城市的特征，套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段“末端治理”存在技术、经济障碍，包括污染治理设施建设的资金限制、设备运行的最小经济规模限制以及设备高折旧率限制。根据影响河北省县域环境污染治理模式的因素，以变量G反映环境管理体系建设与监管力度；变量S代表产业结构；变量T反映污染治理技术水平；变量D反映企业布局；变量F反映环保投入状况，以上五种因素的组合方式可归纳总结为三种县域企业环境污染治理模式。
（1）G+S+F模式：即“环境管理+结构优化+环保投入”模式，通过强化环境管理、加大污染治理投入、促进产业结构调整实现县域经济发展和环境保护之间的协调。要在强化环境管理方面，要健全环境监督管理体系，完善监测体系和考核体系，强化治污设施检查，要求企业进行排污申报登记，建立排污费征收体系，对县域企业的行为进行环境影响评估，实现县域经济发展与环境保护的双赢。[5]
（2）D+T+F模式：即“进园集中+技术进步+环保投入”模式，将分散的污染企业集中到特色工业园区，推行有效的筹资机制，在集中治理污染的过程中逐步提高污染治理的技术水平。在加大环保投入方面，要建立和完善县域环境保护的投入机制，坚持城乡公平原则，发挥公共财政作用；在此基础上，建立县域生态环境保护多渠道投资机制，制定和完善生态环境补偿政策，通过政府政策引导，调动一切积极因素吸纳社会资金用于县域环境保护。[6]
（3）S+D+T模式：即“结构优化+工业园区+技术进步”模式，首先建立工业园区，尤其是促进乡镇企业进入工业园区，发展规模较大的企业从而对园区内的工业污染物进行综合利用。园区内的废弃物综合利用中心企业与周边污染企业形成上下游产业链，通过不断优化产业结构、推动技术进步，实现废弃物排放最小化。结合农村地区居住分散和小城镇相对集中的特点，开发适宜的、较低成本的污染治理技术。[7]
2. 县域生态工业园区建设模式
县域生态工业园区建设模式包括：
（1）虚拟生态工业园区。鉴于土地资源短缺、前期资金投入以及企业搬迁成本的限制，可考虑在县域建立虚拟生态工业园区。虚拟生态工业园区通过建立计算机模型和数据库，按照产品、设备、生产技术与节能技术、废弃物处理等分类建立细分专业网络，从而在计算机上建立成员企业之间的物料或能量联系。所建立的细分专业网络包括供需信息交流、生产信息交流、废弃物及回收利用交流、新设备与新工艺交流，形成纵横交错的信息和技术交流网络。由于虚拟生态工业园节约了建园所需的土地及设备购置费用，并且避免进行大量的工厂迁址工作，在运作上具有较强的灵活性。其操作上的难点是需要事先实施县域经济信息化工程，建立县域特色产业计算机模型和数据库，企业需要承担较高的运输费用。[8]
（2）现有工业园区改造。现有工业园区包括县城内已经建成的工业园区和乡镇工业聚集区。通过在现有工业园区内增加公共设施，例如引进生物燃料发电设备，向园内企业提供电力；建设废弃物处理系统，集中处理废弃物。对现已存在的工业企业进行技术改造，成员企业之间在区域内实现废弃物能量交换。生态工业园区内成员企业采用清洁生产技术，实现能源节约和废弃物减量排放。
3. 产业结构调整模式
河北省县域产业结构的调整方向是：由低档次、一般化产品向高档次、名牌、高科技含量产品为主导进行调整，以提高产品的生产技术水平，减少污染物排放；由原材料及初加工型产业结构向深加工、高附加值为主导进行调整，以提高县域企业经济效益，为治理环境污染提供充足的资金支持；由高耗能、重污染产品和工艺向节能型产品和清洁型生产工艺方向进行调整；由劳动密集型产业向劳动密集与知识技术密集相结合型产业进行调整，以提高资源利用效率；由小型分散向规模效益为主导进行调整。在具体模式选择上，以科技进步支撑产业结构调整，以技术进步为先导、以绿色产业为主体、以工业园区建设为平台，打造以区域特色产业为战略支撑产业，以低污染工业、现代农业为基础产业，积极培育清洁能源、新型材料等高新技术产业作为后续支柱产业，形成主次分明、梯级推进的现代产业体系。
4. 环保基础设施融资与运营模式
河北省各县域之间的发展极不平衡，政府财政收入和居民收入有限，缺乏向社会资本开放环境保护基础设施的条件，吸纳社会资金和国外资金的参与是不现实的。[9]因此，大多数县域适宜采用国有独资公司经营模式，由中央政府、上级政府进行投资，现行建设环境基础设施，在经济发展的基础上，逐步引入社会资金参与。与政府直接参与管理的传统管理方式不同，国有独资公司经营模式建立规范的公司治理结构，实行政企分开。国有独资公司经营能够兼顾经济效益和社会效益，避免管网建设中的重复投资，易于实现规模经济和范围经济。在经营过程中，应注意避免垄断经营和政企不分。
[参考文献]
[1] 张祝钦,郭敏英.河北省县域经济生产总值突破1.2万亿元[EB/OL]. finance.省略/2010-08/05/content_381220.htm，2010-08-05.
[2] 石家庄广电网.下大力气解决县域经济污染问题[EB/OL] .省略/reusable/News.aspx?id=278532,2009-05-30.
[3] 贾利娜.河北省县域特色产业集群分析及深化发展[J].时代经贸,2008（1）：25-26.
[4] 侯伟丽.论农村工业化与环境质量[J].经济评论，2004（4）：85-89.
[5] 刘源远，孙玉涛，刘凤朝.中国工业化条件下环境治理模式的实证研究[J].中国人口・资源与环境，2008（4）：195－200.
[6] 苏 杨.中国农村环境污染调查[N].经济参考报，2006-01-16.
[7] 刘恩财，等.循环经济模式是县域经济可持续发展的必然选择[J].农业经济，2009（1）：69-71.
[8] 湖北省科学技术厅政策法规处.循环经济与我省石化行业发展对策[EB/OL].hbstd.省略/html/2010_5_4_3_24_51_729.
htm，2007-11-15.
[9] 苏廷良.乡镇工业发展中的污染治理模式研究[D].浙江师范大学硕士学位论文，2008.
Designation of Enterprise’s Pollution Control Mode among Counties of Hebei
Yu Zhenying， Yu Haiyan
（Shijiazhuang University of Economics, Shijiazhuang050031, China）
全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。提升都市型现代农业发展水平;开展乡村建设行动;千方百计促进农民增收;巩固拓展扶贫支援成果。和大家分享的2021工作措施报告小标题素材汇总资料，提供参考，欢迎阅读与关注。
2021工作措施报告小标题素材汇总一
(一)坚持不懈抓好常态化疫情防控，为转型出雏型创造良好条件。
抓好疫情防控重点环节和能力建设。
健全疫情防控和风险化解机制。
加强经济调节和政策储备。
(二)突出创新核心地位，加快产业高质量发展。
大力培育一流创新生态。
加快发展新兴产业未来产业。
推动基础产业转型升级。
加快智能化改造步伐。
促进文旅康养融合发展。
支持现代服务业创新发展。
(三)把握扩大内需战略基点，主动融入国内国际双循环。
积极扩大有效投资。
促进消费回暖升级。
推动外贸增量提质。
(四)坚定不移深化重点领域改革，持续释放蹚新路动力活力。
实施碳达峰、碳中和山西行动。
深化国资国企改革。
促进民营经济高质量发展。
创新机制推进太原都市区一体化发展。
深化财税金融改革。
实施市县转型综合配套改革。
加快构建开放型经济新体制。
(五)深入实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化。
推动农业“特”“优”发展。
实施乡村建设行动。
深化农业农村改革。
推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。
(六)推进以人为核心的新型城镇化，不断提升城市品质和竞争力。
启动实施城市更新九大工程。
加快推进大县城建设。
(七)推动经济社会全面绿色转型，加快建设美丽山西。
深入推进“两山七河一流域”生态修复治理。
巩固拓展污染防治成果。
加快推动绿色低碳发展。
(八)持续用力改善民生，让人民群众拥有高品质生活。
促进就业增收。
构建优质教育体系。
加快健康山西建设。
加大社会保障力度。
大力发展文化事业。
(九)深化“三零”创建和依法治理，为高质量转型发展提供保障。
坚持不懈抓好安全生产。
推进更高水平平安山西建设。
加强和创新社会治理。
(十)全面加强政府自身建设，推动营商环境持续优化。
旗帜鲜明讲政治。
建设法治政府。
打造“六最”升级版。
推进廉政建设。
狠抓工作落实。
2021工作措施报告小标题素材汇总二
(一)深入推进高质量发展。
1.加快提升自主创新原始创新策源能力;
2.加快构建现代工业产业体系;
3.加快实施乡村振兴战略;
4.加快实施碳排放达峰行动。
(二)积极构建新发展格局。
1.全力落实京津冀协同发展重大国家战略。
2.全力打造紧凑活力“津城”和创新宜居“滨城”。
3.全力推进国际消费中心城市和区域商贸中心城市建设。
4.全力提高对外开放水平。
(三)着力实施高效能治理。
1.坚决维护国家安全。
2.注重防范化解重大风险。
3.注重实施精细化管理。
4.注重提升智能化水平。
5.注重加强和创新基层社会治理。
(四)全面深化重点领域改革。
1.深入推进“放管服”改革。
2.深入推进市场化改革。
3.深入推进国有企业改革。
4.深入推进科技体制等改革。
(五)努力提高群众生活品质。
1.进一步发展社会事业。
2.进一步提升市民群众绿色幸福感。
3.进一步保障和改善民生。
全力建设人民满意的服务型政府。
切实把政治建设摆在首位。
切实把法治建设推向纵深。
切实把能力建设抓紧抓实。
切实把作风建设贯穿始终。
2021工作措施报告小标题素材汇总三
(一)强化创新核心地位，加快建设国际科技创新中心。
着力打造国家战略科技力量;
更大力度推动“三城一区”融合发展;
建设国际一流人才高地;
持续优化创新创业生态。
(二)高标准推进“两区”建设，推动改革开放取得新进展。
推进高水平制度型开放;
大力支持金融业开放发展;
持续深化4.0版营商环境改革。
(三)大力发展数字经济，构筑高质量发展新优势。
加快数字基础设施建设;
以数字化引领高精尖产业发展;
以供给侧结构性改革引领和创造新需求;
全面推进智慧城市建设。
(四)坚定有序疏解非首都功能，提升京津冀协同发展水平。
开展新一轮疏解整治促提升专项行动;
高质量建设城市副中心;
构建更加紧密的协同发展格局;
(五)深入落实城市总体规划，切实提高城市精细化管理水平。
做好城市总体规划实施工作;
大力实施城市更新行动;
统筹区域协调发展;
深化交通综合治理;
坚定不移打好污染防治攻坚战;
提高基层治理效能。
(六)全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。
提升都市型现代农业发展水平;
开展乡村建设行动;
千方百计促进农民增收;
巩固拓展扶贫支援成果。
(七)进一步坚定文化自信，做好首都文化这篇大文章。
提高城市文明程度;
擦亮历史文化“金名片”;
增强公共文化服务能力;
大力发展现代文化产业。
(八)持续改善生活品质，让人民群众更好共享发展成果。
全方位全周期保障人民健康;
不断提升教育发展质量;
积极做好就业增收和社会保障工作。
(九)牢牢守住安全发展底线，确保首都和谐稳定。
毫不放松抓好常态化疫情防控;
提升城市安全保障能力;
推进平安北京建设。
(十)持之以恒加强政府自身建设，全面提升政府服务能力和水平。
强化政治引领;
严格依法行政;
增强政府效能;
【关键词】 环境治理； 投资效率； 规模报酬； 数据包络分析法（DEA）
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）01-0069-05
经过30多年快速发展，中国一跃成为世界第二大经济体，但面临资源约束趋紧、环境污染严重的严峻形势，日益积累的环境问题不断显现，社会各界和普通民众对环境生态保护与治理改善空前关注。为实现蓝天常在、绿水长流和经济社会健康协调永续发展，中国政府提出了生态文明建设的战略任务，倡导绿色循环发展，践行低碳环保理念，努力建设美丽中国。当前中央和各地方政府正以空前规模的投入实施大气污染、水污染等防治行动计划，以空前的工作力度和铁腕决心推进环境保护与污染治理。
因多年的规模粗放型发展，中国环境治理历史欠账太多，因此看似巨额的污染治理资金仍显不足；且中国幅员辽阔，各区域间的经济及环境污染情况有所不同，相同规模环境治理投资带来的治理效果也不尽相同。为客观反映区域环境治理的投入产出效益，科学合理配置资金和资源，实现有限投入的最优污染治理效果，需要对区域环境治理投资的效率进行系统分析和评价。因此，研究区域环境治理投资的效率，对于上级政府考评辖区内不同责任区域的环境投资治理绩效、回应社会关切，以及改进环境治理措施、优化资源配置、提高环境治理效率等具有重要的理论价值和现实意义。
一、文献综述
关于环境治理投资问题的研究主要集中在两个方面：一是经济学角度的定性分析，研究环境治理投资的现状、发展与效益等，提出更好保障和促进其持续健康发展的政策建议、对策措施等；二是投资效率的定量分析，选取评价指标，采用现代数学方法定量研究、分析，提出建议对策。本文研究属于后者。投资效率的定量分析，主要以某区域为研究对象进行实证分析。刘立秋、刘璐（2000）首次采用数据包络分析法对我国环境保护投资的有效性进行了分析，评价了各决策单元的相对效率；董秀海等（2008）运用DEA的CCR模型对我国环境治理效率进行国际比较和历史比较分析；刘纪山（2009）、陶敏（2011）从投入财力角度，选取环境治理投资额和废水、废气排放达标量等控制绩效作为评价指标，运用DEA分析法，分别研究了中部六省和2008年我国省级行政区域环境治理投资的相对有效性；胡艳（2013）和王连芬（2012）选取环境治理投资的财力物力要素作为投入，以排放达标量、综合利用产值等作为产出，分别对我国省级行政区域和山东省各设区市的环境污染综合治理、废水治理、废气治理的投资效率，进行DEA分析评价；潘孝珍（2013）以人均环境支出规模指标作为投入，以废水、废气、废物治理完成量所占的比重作为产出，分析2010年我国省级行政区域环境保护支出的DEA效率，并采用最大似然估计的Tobit模型分析了影响地方政府环境保护支出效率的因素。
综上所述，对于如何评价区域环境治理投资的效率，已有不少研究和文献基于不同视角进行了探讨，并不断深入完善，以期为提升我国区域环境治理投资的运行效率，优化环境治理投资结构，提供科学决策依据和参考。但是，当前的研究：一是对区域环境治理投资效率评价的涵盖面较窄。严格意义上，某区域内的环境治理涉及废水、废气、固体排放物、污染土壤治理和城市生活垃圾无公害处理等多个层面。大多研究主要关注废水、废气治理投资，对于固体废物治理投资鲜有涉及，实际上固体废物对环境的污染亦相当严重，应予涵盖。二是评价指标选取，虽难以统一标准，但有些指标选取不够确切。投入指标常用投资额这个财力要素，忽视了治理设施及运行的物力要素；产出指标常用排放达标量的绝对数或相对数来表征，实际上排放达标量除与治理能力及效率有关外，更与污染量有关，用其表征既定投资的产出效益，不够确切；个别评价指标，不是来自现有政府统计设置的指标或难从其中加工提取，数据获取困难。三是运用DEA分析评价，一些研究假设规模报酬不变，选用CCR模型评价，而规模报酬可变应是我国目前区域环境治理的特点之一。四是大多研究仅从整体上衡量相对效率和规模报酬，未做进一步的探讨。实际上，当投资效率整体相对无效或弱效时，需从多个层面和维度对环境治理投资效率做深入的具体分析，方能为决策者提出可操作的针对性建议，为此应进一步分析技术效率、规模效率和投影值。
鉴于以上所述，本文在借鉴已有研究的基础上，以江西省各设区市2013年“三废”治理投入产出政府统计数据为研究对象，构建多层面的评价指标体系，并假设规模报酬可变，采用DEA分析法建立BCC评估模型，从多维度评价不同区域环境治理投资效率的相对有效性，并进一步分析探讨，以期为提升各区域的环境治理投资效率，推进生态文明建设提供决策参考。
二、评价指标体系构建
废水、废气、固体排放物治理是区域环境污染治理最主要的内容，是污染治理投资的重点和主体，更是政府和社会各界关注的焦点。考虑研究数据获取的可行性和数据的完整性，基于现有政府统计指标，本文从环境治理的主体层面――“三废”治理，探讨区域环境治理的投资效率。
在区域环境治理投资效率评价指标体系中，投入指标反映经济中对环境治理投入的物力、财力（投入的人力，数据缺失，未纳入），产出指标反映环境治理的综合治理及节能减排效果。在指标选取上，本文遵循以下原则：尽量全面反映评价目的，选取决定性、关键性的指标，投入与产出指标之间应逻辑相关而非数值相关；指标的数量应精而简，在每一评价方案中应满足“投入产出指标个数
根据上述原则，本文构建由三个评价方案组成的环境治理投资效率评价指标体系（见表1），分别对某区域的“三废”治理效率进行评价。
三、评价方法和评估模型
（一）评价方法和模型选取
区域环境污染治理的投资效率评价有多项投入指标和多项产出指标，而且投入与产出指标之间的具体函数关系难以确定，评价起来比较复杂。数据包络分析法（Data
Envelopment Analysis，DEA）是对一组具有多指标输入和多指标输出的同类决策单元的相对效率进行综合评价的方法。作为一种新的非参数评价方法，DEA有较大的包容性，不需确定各变量间的具体函数关系，能够排除主观因素的影响，只要确定合理的投入与产出项，就能计算不同决策单元的相对效率，并给出规模报酬的变化方向。鉴于DEA方法中相对效率概念的适用性，近年来在经济管理、系统工程、决策分析、产业绩效评价等方面逐渐应用，并成为重要的分析工具和研究手段。显然，数据包络分析法完全适用于区域环境污染治理投资的效率评价。本文选择DEA作为研究方法。
DEA常用的模型有两种：CCR与BCC。CCR模型假设规模报酬不变，为CRS模式；BCC模型假设规模报酬可变，为VRS模式。已有的区域环境污染治理投资效率研究，不少选用CCR模型。笔者认为，在环境治理和环保产业，随着投入规模的扩大，规模报酬增加并达到最优，渐趋饱和，继续投入则报酬递减。因此其规模报酬是变化的，故本文选用BCC模型。
（二）DEA―BCC模型的建立
假设有k个区域的环境治理投资效率待评价（k=1，
2，…），即有k个DEA的决策单元（Decision Making Unit，DMU），每个决策单元“三废”治理有m个投入项、n个产出项。第k个决策单元DMUk的第i个投入项记作Xki（i=1，2，…，m），第j个产出项记作Ykj（j=1，2，…，n）。DMUk投入产出的相对效率记作Ek。核心是以相对效率Ek最大化为目标，寻找对DMUk最有利的投入产出权重组合，使得Ek达到最大值。建立的BCC模型如下：
目标函数：MaxEk
约束条件：（1）EK=■≤1，k=1，2，3，…
（2）Wkj≥ε>0，j=1，2，3，…，n
（3）Vki≥ε>0，i=1，2，3，…，m
其中，Wkj、Vki是未知变量，分别表示在Ek最大化的目标下，对DMUk最有利的第j个产出项Ykj的权重、第i个投入项Xki的权重，由实际数据计算而非事先给定。Uk0相当于Y轴的截距项，其正负代表决策单元的规模报酬；若Uk0
四、江西各设区市区域环境治理投资效率分析评价
（一）数据来源
江西省辖11个设区市，各设区市2013年区域环境治理的投入产出指标数据取自2013年的《江西统计年鉴》《江西环境统计年报》《江西环境状况公报》等统计资料。虽然各投入产出指标数据都有不同的量纲，但在DEA求解分析中，决策变量的最优效率值与投入产出项的量纲选取无关，而且采用实际数据便于根据DEA投影值进行投入产出分析，故本文未对原始数据进行标准化处理。
（二）模型运算与结果
采用DEA计算软件DEAP Version 2.1，程序运行时选用适合DEA―BCC模型的Input Orientated及VRS选项。按照环境治理投资效率的三个评价方案，分别输入11个设区市的废水、废气、固体废物治理投入产出指标原始数据，运行计算相对效率值，并根据数值大小进行排序（如表2所示）。
（三）效率和规模报酬分析
1.废水治理投资
全省废水治理投资DEA相对效率均值达0.748，表示目前江西的废水治理投资效率较高，但离DEA相对有效尚有差距。数据显示，萍乡、新余、鹰潭和宜春的相对效率均为1，说明这些区域的废水治理投资效率达到了DEA相对有效，已投入要素利用效率高，投资规模安排合理；其他区域的相对效率均小于1，说明其废水治理投资效率有待进一步提高。吉安和抚州的技术效率为1，但DEA相对效率值不高，规模效率低是主因；且处于规模报酬递增阶段，可扩大投资规模提高效率。赣州、九江、景德镇、南昌、上饶的技术效率和规模效率均未达到1，说明这些区域已投入要素的利用效率不高，有待进一步提升；除上饶外，其他四个区域均规模报酬递增，应适当扩大投资，提高规模效率；上饶的规模报酬递减，应减少投资规模，调优投资结构。
2.废气治理投资
全省废气治理投资DEA相对效率均值达0.806，表示目前江西的废气治理投资效率较高，但并未达到相对有效率。其中，景德镇、萍乡、鹰潭和抚州四个区域的相对效率为1，其技术效率和规模效率均达到了DEA相对有效。新余、宜春和上饶三个区域的技术效率为1，说明已投入要素的利用效率较高，但规模效率小于1，且处于规模报酬递减阶段，因此这些区域不应再扩大投资规模。南昌、九江、赣州、吉安四个区域的技术效率和规模效率均小于1，且规模报酬递减，表明这些区域投入要素的利用效率偏低，投资规模不合理，应采用科学有效的方法提高已投入要素的利用效率，并压缩或控制治理投资规模，以达到相对效率最优。
3.固体废物治理投资
全省固体废物治理投资DEA相对效率均值只有0.269，表明江西目前的固体废物治理投资处于低效水平，需有关部门积极采取有效措施。11个区域中，景德镇和新余的相对效率为1，达到了DEA相对有效，说明其投资规模安排相对合理，已投入要素有效使用。南昌、萍乡和吉安的技术效率均为1，但规模效率远小于1，且规模报酬递减，这些区域应控制投资规模，合理调整投资结构，以达到治污规模的最优。九江、鹰潭、赣州、宜春和抚州五个区域虽然技术效率和规模效率均没有达到1，但规模效率接近于1，其相对效率低下的主因是技术效率太低，这些区域已投入的治污要素没得到有效使用，治理固体废物的技术手段较为落后，因此这些区域应把重点放在提高固体废物治理的技术效率上，积极寻求科学、有效的治污手段。上饶的技术效率和规模效率均远低于1，说明该地区不仅固体废物治理的技术水平低，而且投资规模安排也不合理，应引起高度重视。
（四）投影值分析
区域环境治理投资效率的DEA相对无效，可能是技术无效率或规模无效率。对于规模无效率，应按照规模报酬的变化方向扩大或减少投资规模，合理调整投资结构，实现规模效率相对有效或值较优。对此情况，本文不再分析。
对于技术无效率，需进一步分析既定投资规模下的投入产出量，提出调整改进方案，以实现技术效率相对有效或值较优。按照DEA投影理论，在既定环境治理投资规模下，运算得到的投影值对应于技术有效率时投入产出项理论上应达到的目标投入值和目标产出值，松弛变量对应于当前技术无效率时投入产出项的投入冗余值和产出不足值。由投入冗余值/实际投入值、产出不足值/实际产出值，分别得到当前技术无效率时区域环境治理投资的投入冗余率和产出不足率（如表3、表4所示）。
投入冗余率和产出不足率代表了当前的要素投入产出结构与技术效率相对有效时最优配置的投入产出结构的差距程度，可为提高投资效率提供调整的努力方向和改进力度。观察分析表3、表4，有9个设区市在“三废”污染治理的某些投入指标上存在投入冗余，而且一些指标的投入冗余率还比较高，表示该投入指标已投入要素的利用率低，可能存在浪费现象；另有9个设区市在某些产出指标上有的产出不足，有的严重不足，表示该产出指标的实际产出量与效率最优时的目标产出量之间的差距很大。这些区域在既定投资规模下，因已投入要素的投入产出比例不匹配，使DEA技术相对无效率。为提升投资效率，一方面，应调整投入产出结构，主要是适当减少对应指标的投入，减少浪费；另一方面，需加大管理和技术创新力度，提高技术和管理水平，提高已投入要素的利用效率，使冗余转化为有效投资，获得既定投资规模和已投入要素下环境治理产出的最大化。
五、结语
利用DEA方法的BCC评价工具能够对区域环境治理投资的效率进行科学合理评价，相对效率值反映投入项的总体运用效果，技术效率值反映已投入要素的利用效率，规模效率值和规模报酬方向可为决策者提供战略上的建议及指导，给出了提高技术效率应调整的方向和改进力度。实证结果表明，江西省各设区市的环境治理投资效率，尤其是废水、废气治理，有较高的投资效率，但地区差异明显，总体投入不足，技术水平不均衡，部分地区的投资结构不合理，技术和管理水平落后。因此，决策者应积极鼓励环境治理行业改进管理和技术，加强科技创新，提高技术效率；各地应结合实际，优化资源配置，发展合适的规模，调整投入产出结构，提高环境治理的投资效率，实现经济社会发展和资源环境生态的和谐，推进区域生态文明建设，促进江西绿色崛起和永续发展。
【参考文献】
[1] 潘孝珍.中国地方政府环境保护支出的效率分析[J].中国人口・资源与环境，2013，23（11）：61-65.
[2] 胡艳，吴振鹏.中国区域环境治理投资效率的实证分析[J].当代经济研究，2013（5）：39-44.
[3] 王连芬，孙平平.区域环境治理效率的评价指标体系研究[J].统计与决策，2012（10）：60-62.
一是加强源头管理。严格执行环境影响评价制度，任何新建项目必须获得区环保部门污染物排放总量认可，方可办理相关审批手续。准入原则包括：新建项目必须通过淘汰落后生产能力腾出总量。改扩建项目必须做到依靠清洁生产削减总量，依靠“以新带老”消化总量。坚持规划环评，对“新区国民经济和社会发展‘十一五’规划”进行环境影响评价，并开展各功能区域规划环评。
二是实行环境保护实绩考核制。将环保工作实绩作为考核领导干部政绩的一项重要内容，其中把减排要求纳入相关部门年度考核，实行年度目标管理，定期进行考核，并公布考核结果，实行污染控制目标责任制。
三是优化产业结构，实行引进产业“选商”。提高环保“准入门槛”。优先发展清洁、节约的新型产业。新引进产业项目的能耗水耗以及污染物排放必须达到同行业先进水平；大力推进产业结构调整，开展“腾笼换鸟”，依法淘汰“二高一低”落后的工艺技术和生产能力，对保留工业区外的电镀、化工、制药、印染、热处理等不符合产业导向、污染严重企业实施关停并转迁。
四是推进固体废物循环利用水平。加强对固体废物监管，从资源化、无害化和减量化三个方面推进新区固体废物循环利用水平。重点推进金桥出口加工区循环经济示范区建设。
五是实施强制清洁生产审计。结合环保三年行动计划，开展石化、制药等行业的清洁生产审计。
六是加大郊区面源污染治理力度。积极开展农村生活污水和禽畜养殖污染等面源污染的治理，加大污水纳管力度；以生态村建设为载体，扎实推进环境优美乡镇创建。
七是加强执法监察。开展污染源整治专项行动、加强危险废物处置的监管。对不能稳定达标或超总量的排污单位实行限期治理，治理无望的要坚决予以关闭。
八是加强执法监测。对重点排污企业和重点区域安装在线监测系统，提高预警预报水平，确保对违法排放、超标排放即时监控。
九是加大截污纳管的力度。要进一步提高新区污水收集处理水平，完善郊区污水收集系统，对直排河道的企业和生活污水进行截污改造。
关键词 大峁梁流域；生态建设；宁夏固原；原州区
中图分类号 S728.1 文献标识码 B 文章编号 1007-5739（2013）22-0177-02
1 基本概况
大峁梁生态建设示范点位于固原市原州区东北部8 km处，南起官厅镇沙窝村，北至头营镇徐河村，西与沈家河水库相望，总面积约1 467 hm2。涉及官厅镇庙台、沙窝、薛庄3个行政村16个自然村706户农户。属黄土丘陵半干旱山区，气候类型由半干旱带向半湿润过渡。海拔1 900～2 900 m，年平均气温5.8～6.2 ℃，无霜期120～150 d，近年年降水量为380～600 mm，且主要集中在夏、秋季，年蒸发量1 750 mm，多年平均日照时数2 600 h，干燥度1.00～1.59，年平均风速2.2 m/s，风向以西北风偏多。干旱、霜冻、冰雹等自然灾害频繁，自然条件恶劣。
2 治理前状况
由于受到自然条件、人为干扰和社会经济等因素限制，治理前区域内林业生产十分薄弱，工程区除部分退耕还林外，绝大部分为荒山，有林地面积167 hm2，其中：退耕还林100 hm2，零星天然灌木林地约67 hm2。办公、生产等基础设施建设薄弱，无水、电设施，生产道路不畅。
3 治理模式
根据山体地貌，坚持山、水、田、林、草、路统一规划，荒山与退耕集中连片，综合治理，整体推进的原则[1-2]。设计为水土保持林。
4 技术措施
4.1 整地
因地制宜地组装配套集流整地技术，在平缓地段采用“88542”和“66431.2”水平沟方式整地模式，在陡坡采用“100 cm×80 cm”鱼鳞坑整地模式，在遵循自然规律的基础上，以科技为支撑，利用了拦截径流、蓄水保墒，死土培埂、活土还原等技术，造林成活率和保存率明显提高。
4.2 造林
选用沙棘、山桃、山杏、柠条、杞柳、云杉等乡土抗旱造林树种，组装配套应用截干深栽、覆膜保墒、塑筒套干、生根保水剂及病虫鼠兔害防治等综合抗旱造林技术，提高了造林科技含量，确保造林成活率和保存率[3]。
4.2.1 造林技术。采用多树种混交植苗造林和夏季水平沟外沿柠条直播造林。
4.2.2 树种选择。树种选用沙棘、山桃、柠条、山杏、杞柳、云杉等，所有苗木在该区内采购，选用苗木根系发达、长势良好的良种苗，其中沙棘、山桃、山杏为一至二年生优质苗，云杉为1.2 m以上的壮苗。
4.2.3 栽植。在山坡上部选择沙棘、山桃混交，在山坡中部选择杞柳、山杏混交，水平沟外沿在雨季抢墒直播柠条，播穴间距为50 cm。栽植过程中，对苗木先进行蘸浆处理（要求抗旱保水剂与水按1∶200混合，再加入50 g驱鼠剂，加黄土搅拌打成泥浆），然后遵照“一提、二踏、三覆土”的技术要求进行栽植。造林结束后要及时对造林地进行松土、除草、喷药、病虫鼠害综合防治等，确保造林成活率，并在春、夏、秋季进行补植、补播。
4.3 流域内道路绿化建设
为方便作业，在工程区新建宽6 m、长30 km的林区道路，用大苗绿化。绿化时采用80 cm×80 cm的栽植穴整地方式，苗木选择以樟河柳、旱柳为主，在路两边各栽植1行。
4.3.1 整地方式。在流域区道路的两旁采用栽植穴进行整地。
4.3.2 树种选择。选用胸径3 cm以上的樟河柳、旱柳良种壮苗进行栽植。
4.3.3 造林设计。在道路两边设计为各1行，株距3 m。栽植时对苗木先进行蘸浆处理（要求抗旱保水剂与水按1∶200混合，再加入50 g驱鼠剂，加黄土搅拌打成泥浆），遵照“一提、二踏、三覆土”的技术要求进行栽植，然后进行灌水、覆膜、1.8 m处截杆套袋封顶。造林结束后要及时对造林地进行抹芽、喷药、病虫鼠害综合防治等，确保造林成活率。
5 取得的成效
5.1 生态效益
该工程的实施加快了区域内植被恢复进程，使林草数量迅速增加，涵养了水源，控制了水土流失，初步达到了“水不下山、泥不出沟”的效果，从而保护了现有土地资源。同时，工程的实施改善了生态环境，维护了生态平衡，生物多样性得到了有效保护。对促进黄土高原丘陵沟壑区水土流失治理和生态环境建设起到典型带动作用[4]。
5.2 社会效益
可有效保持水土，改善环境，并逐步南推北移，形成大的生态治理区域，对生态兴区、营造绿色屏障、开发旅游业、促进区域经济和社会事业全面发展有着十分重要的意义。
5.3 经济效益
该区完成荒山荒沟治理总面积约1 467 hm2，修建并绿化林区道路30 km，栽植云杉、出桃、沙棘、山杏、柠条、杞柳、杜梨等90万株，播种柠条种子30 t。工程实施的经济效益主要表现在木材储备效益和水土保持效益上，每年约3 000万元。
6 参考文献
[1] 孙新章，谢高地，甄霖.泾河流域退耕还林（草）综合效益与生态补偿趋向——以宁夏回族自治区固原市原州区为例[J].资源科学，2007（2）：194-200.
[2] 高春河.固原市原州区水土保持生态环境建设现状及治理方向[J].科技资讯，2009（16）：139.
【关键词】扶贫开发 精准化 跨域 财政 金融
一、昭通市扶贫工作基本情况
昭通市是乌蒙山贫困片区腹地，是云南省贫困面最大、贫困人口最多的地区，贫困程度深、基础薄弱、发展条件差、产业滞后。自“十二五”以来，昭通扶贫工作取得了一定的成效，解决了61.13万贫困人口温饱问题，贫困发生率从37.5%降到25.71%，但仍高于全国平均水平；农村居民人均可支配收入从4075元增加到6497元，仍低于全国平均水平，也低于全省平均水平。笔者认为：要加快做好乌蒙片区扶贫工作，只能将“输血”式扶贫改变为“造血”式扶贫，将贫困人口的减少与区域发展、社会进步统筹兼顾，以精准化的跨域扶贫治理解决贫困问题。
二、贫困片区精准化跨域治理模式的需求与现实意义
（一）资源规模化需求
昭通市在自然地理上以高原、群山为主，夹杂少数民族聚居区与革命老区，人均可利用资源缺乏，如人均耕地严重不足、生计资本极度缺乏。资源缺乏型贫困在单个或少数几个县域内依靠传统经济项目带动劳动报酬率和常规资金利用增加农民收入的扶贫路径难以持续，这就要求贫困地区突破现行行政藩篱束缚，实行区域互动，统筹发展，实现资源的综合开发与规模利用，保证区域扶贫发展的能力聚集。
（二）扶贫对象精准化需求
随着户籍制度改革、劳动力流动，贫困人群分散化已成主要趋势，在分布上逐步退缩到村、乡、县、市甚至省的边界结合部，在偏远的村落或者在成片状、成特殊经济地理带状分布的行政毗邻区域上存在。对此，扶贫措施必须以扶贫对象的精准化为前提，在政策配套上点面结合，保障扶贫效果的最优化。
（三）公共服务和社会事业统筹化需求
乌蒙片区地域偏远、交通闭塞、人均可利用资源匮乏、生态环境恶劣等一定程度导致公共服务和社会事业欠缺等社会问题，进而导致可持续发展能力不足；落后的社会经济现状又制约自然条件的改善和利用。公共服务具有很强的外部性，需要区域统筹规划以实现外部性的内部化，避免“公地悲剧”，从而实现经济效益的最优。贫困片区公共服务和社会事业的投入与转移支付，具体操作要上升到区域发展战略层面上予以设计，进行整体规划、整合资源，才能有效跨域治理扶贫。
（四）跨域治理模式对于贫困片区社会经济的全面、协调、可持续发展具有很强的现实意义
一是有利于区域公共物品供给与服务质量的提高，满足社会多元化需求，引入多元竞争机制，克服公共物品和服务供给领域“政府”和“市场”的双重失灵；二是有利于贫困片区扶贫攻坚战略的全面深入推进，跨域治理模式的创新对贫困片区转变经济发展方式、调整产业结构、营造内生发展动力等都将产生巨大的推动作用；三是有利于贫困片区社会稳定和谐，跨域治理模式充分整合区域公益资金、市场资金，拓宽各项社会事业建设的资金渠道，完善公共服务体系，提升公共服务水平，促进和谐社会建设。
总之，结合乌蒙贫困片区实际，精准化的跨域治理模式是不二选择。
三、因地制宜、因时制宜，精准制定扶贫措施
财政扶贫具有政策性、直接性、一次性的、无偿性等特点，体现为“输血”；而金融扶贫采取有偿的资金投入方式，通过市场使金融机构实现提高贫困户生活水平与追求利润的统一，体现为“造血”。财政扶贫主要针对基础设施建设、社会事业建设和保障贫困户基本生活水平等基本问题，金融扶贫则更多地支持生产与再生产。扶贫的基础和深度更多取决于财政手段，而广度和实效更多取决于金融手段；所以，要从根本上解决贫困问题，财政和金融必须“两手都要抓，两手都要硬”。只有通过多渠道将农户从单个的、低效率的生产者改造成农村经营生产企业链条中的一环，将大量农民从低廉的农村土地中解放出来，将农村大量廉价资产转化为高价值的生产资本，为农村生产和扩大再生产注入新活力，才能更有效地激发农村、农户脱贫致富的内生发展动力。
（一）精准化跨域治理模式基础工作
基础工作是精准化跨域治理模式的初始环节，直接影响财政扶贫和金融扶贫的效果，尤其是扶贫对象的识别要精准。按照分级负责、精准识别、动态管理的原则，在区域内参照发展程度，分批、分块进行科学调查摸底和群众民主评议，以“贫困区域――贫困村――贫困户”的顺序逐步细化扶贫对象，逐个建档立卡，构建精准扶贫信息网络管理系统，进行动态管理，允许扶贫对象有进有出，为精准化跨域治理提供真实数据，避免随意扶贫、乱扶贫、扶假贫的现象。
（二）财政扶贫的精准化
财政扶贫资金要实行区域统筹、精准投放，调整资金结构，优先加强基础设施建设，着重加强“科教文卫”事业建设，注重事后考核。资金使用要严格明确使用范围，严格控制使用规模。
财政扶贫精准化需要正确处理好四个关系：
一是正确处理好生产与生活、生存与发展的关系，直接补贴、财政贴息等专项资金的建立应结合实际体现多样化，以适应不同地区。乌蒙片区社会经济条件参差不齐，各地贫困属性不尽相同：对特困地区应着力解决贫困人口的基本生活问题，资金使用以解决低保、人畜饮水、改造土地、支持发展种植业和养殖业为主。对于一般贫困地区，重点是解决经济发展制约因素和改善经济发展条件，资金使用应坚持集中财力办大事的原则，以少量财政资金撬动大量金融资源和社会公益资源，办好龙头支柱产业，增强辐射和示范作用。
二是正确处理好政策扶贫与财力扶贫的关系，实现消除贫困由外部扶贫向内部脱贫转变。一般地，国家财力投入往往只能解决贫困地区某些问题或一定时期内的困难，而不能解决贫困地区所有问题；政策扶贫具有受惠面广、机会均等特点，有利于调动贫困地区发展经济的积极性，便于促使扶贫工作从外部扶贫转向内部脱贫。并且，财力投入往往容易使受援地区形成“越扶越贫”的恶性循环。从本质上看，脱贫致富最终取决于经济发展。国家对贫困地区给予政策倾斜，充分发挥财政资金的杠杆作用，要比单纯增加财力投入的效果好得多。同时，要做到“扶上马，送一程”，摘帽不摘政策，有效避免返贫。
三是正确处理好地区差异与发展速度的关系，注重调整区域发展政策。在趋同的经济发展目标下，充分尊重地区差异，因地制宜，因时制宜，因人施策，因户施策，打造多元化的经济增长极，将经济增长调控在合理的区间内，切忌片面追求速度，避免出现重复建设、过度发展低效耗能企业和产能过剩企业等情况。
四是正确处理好短期发展和长期发展的关系，落实可持续发展的要求。扶贫开发工作既要在短期内解决一些迫切问题，让贫困户享受到实实在在的好处，对未来发展充满信心；又要有目标明确、措施到位的长远规划，才能彻底地消除贫困。结合昭通市实际，有关部门在制定扶贫措施时，体现短期经济效益的某些政策和体现长期效益的科教文卫建设都不可偏废，短期与长期要统筹发展，以扶智促扶贫，以健康保发展，才能提供生产和扩大再生产的必要条件。
（三）金融扶贫的精准化
一是目标设置要精准化。贫困地区受人才缺乏、农民金融意识淡薄等因素制约，金融扶贫存在不良资产居高不下、贷款资金用途不明等风险。在推动金融扶贫时要遵循“先试点、先易后难”的原则，逐步推进，把政策指导与市场相结合，以财政性资金作为支撑点，健全激励约束机制，调动和激发农村金融市场主体的积极性和创造性，在风险可控的前提下，增加信贷投放。同时，构建符合贫困片区资金需求的融资平台，改善贫困地区的金融环境，建立长效机制，增加贫困村金融供给，逐步解决贫困片区发展中的资金问题。可引导、鼓励涉农金融机构建立扶贫金融事业部，把扶贫开发金融服务工作与一般的商业化经营区别开来，允许有稳定还款来源的扶贫项目采用过桥贷款等方式，撬动信贷资金投入。
二是扶持对象的选择要精准化。金融扶贫不是无偿的慈善事业，从本质上讲是带有政策性色彩的商业行为，应遵循金融的客观规律，要考虑到一定的风险底线。扶贫对象的选择不能按照无偿财政拨付和社会捐赠的分配方式选择贷款农户，金融扶贫的扶持对象必须满足：诚信意识强，生产能力强，增收致富能力强，生产经营能力可持续，发展愿望强，产业的市场前景好，示范效应强，有较为成熟的上、下游交易对手，辐射带动效应强等。综合来看，金融扶贫最佳选择是已有一定生产规模的、符合当地特色的、有市场的涉农企业或者专业合作社。
三是金融扶贫模式设计要精准化。贫困属性的差异会导致对贷款等金融扶持的需求、期限、额度的不同。金融扶贫必须杜绝“漫灌式”，只能采用精准化的“滴灌式”，以实体支撑金融，以金融反哺实体。要根据当地特色和农户的贫困属性、发展意愿、发展能力等设计创新型的、切实的扶贫方案，创新担保方式，探索有效的风险分担方式，引进农业保险产品，完善风险对冲机制，实现财政、金融、公益资金的良性互动和互补，充分满足农户对金融服务多样化的需求，充分与特色产业生产周期和农户经营特点相匹配。
（四）收入分配与再分配
乌蒙片区本土以传统农业为主，同时，许多青壮年劳动力外出务工，收入分配方式主要是按劳分配，再分配主要体现为转移支付。精准化的扶贫开发必须要制定切实可行的新型收入分配方式和再分配，才能由下而上保障扶贫的实效，也才能从根本上达成区域协调发展、地区凸显特色、产业链完善的目标。农村专业合作社和农村企业在尊重按劳分配的同时，应充分体现要素参与分配，尤其重视技术的占比。区域间的再分配应健全，社会福利、社会缴款、收入税等要兼顾公平和效率，避免出现马太效应。在区域范围内，应允许一部分地区、一部分人先发展起来，但又必须控制住基尼系数；引导先富带动后富，最终实现共同富裕，同时控制地区资源过分流向先富，避免出现新的两极分化。
总之，贫困片区精准化跨域治理模式实现的有效途径为：以基础工作为指引，结合地方实际，区域统筹制定精准化财政扶贫政策，引导、鼓励、支持金融机构出台精准化金融扶贫措施，落实到户；以财政资金解决特困地区农户基本生产、生活问题，撬动金融资本和社会公益资金，完善区域特色的产业链和价值链。
四、完善区域产业链和价值链
不论是财政扶贫还是金融扶贫，最终目的都是通过完善、更新贫困地区产业链来促进农户增收。为了节约财政资金、有效降低金融风险、避免低效重复建设，打造区域产业链和价值链必须注意以下几个方面。
（一）统筹规划区域发展战略，要体现差异化
较小范围内若出现多个同质化企业，则容易出现“谷贱伤农”现象，对当地农户收入造成二次伤害，严重打击生产积极性。对于企业经营和产业发展，差异化是精准化的必然要求。按照“十三五规划”，差异化能够促进信息技术向市场、设计、生产等环节渗透，推动生产方式向柔性、智能、精细转变，推动生产业向专业化和价值链高端延伸、生活业向精细和高品质转变，推动制造业由生产型向生产服务型转变。
（二）认真做好调研工作，提高资源配置效率
在经济学意义上，企业生产成本最小化从个体经营来讲，必须满足每一价值单位投入的边际产出相等；利润最大化必须满足边际成本等于边际收益。对于区域发展而言，社会净效益的最大化必须满足社会边际成本等于社会边际收益。注重边际化的企业经营和区域发展是精准化的外延；同时，在边际化的前提下完善优质、成熟企业的上下游产业链是区域化的内涵。目前，乌蒙片区扶贫开发工作中存在既不注重企业资源配置效率，也不注重社会资源配置效率的现象，从而造成资源的浪费。在具体实践中，要认真调查扶贫产业优势，做好产品需求弹性测算等工作，把经济学和金融学的基本原理贯穿于扶贫开发工作中。要结合区位交通、资源禀赋、产业基础和人员素质等，发挥比较优势，优化区域特色布局，扶持特色产业发展，打造特色品牌，完善特色产业链和价值链。
（三）构建充分融入市场的、经营体系完善的、具有竞争力的产业链
借鉴国内外成功经验，某一地区在扶持多种产业共同发展的同时，要突出特定主产业；多种产业协调发展，层次分明，与周边地区产业形成互补优势。传统产业要充分吸收现代技术，以现代化金融促进发展新动力的培育，促进劳动力、土地、技术、管理等要素的优化配置，供给侧改革和需求侧改革并重，创造新供给，释放新需求。政府要引导、鼓励优质企业采取兼并、重组、租赁、股份合作、等形式壮大发展成龙头企业，要重视小微企业的良性发展和融资需求，要着力解决农村生计资本的转换问题；同时，推动商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系的构建和完善，着力发展普惠金融，降低融资成本，以金融手段促进农业生产结构和区域布局的优化，构建差异化、多层次、一体化的产业链，以现代工业反哺现代农业，以绿色城市支持新农村，提高经济实体的总体规模效益。
五、关于生计资本转换的思考
人类所有的活动都是为了生产和交换，活动中花费时间与精力创造出来的所有资本形式都是为了发展出可以在未来增加收益的资本。对于贫困地区，要发展生产力，改善生产关系，就必须重视生计资本的转换问题。生计资本包括功能相互依附的五种资本――自然资本、物质资本、人力资本、金融资本与社会资本。通过积累形成的生计资本存量是扩大再生产的先决条件。就目前来看，生计资本转换的不畅通严重制约了扶贫开发工作的进程。毋庸置疑，完善农村金融市场，以消费促增长，城乡发展一体化，城乡要素平等交换，培育特色城镇等增强农村内生发展动力等迫切而棘手的问题，其瓶颈都主要归结于生计资本转换。结合昭通市实际，生计资本转换要着重对待以下几个方面。
（一）移民搬迁工作
昭通市部分贫困地区生态脆弱，抗自然灾害能力差，优质资源稀缺，先天条件不足，恰当的移民搬迁政策是目前比较可取的扶贫开发方式。应结合实际，同时采用“内部消化型”和跨区域的“外部支持型”搬迁方式，既减少社会动荡，也兼顾到搬迁效果。“外部支持型”要特别重视跨域的要求，在更广阔范围内统筹开展移民集中安置点的布局，使环境资源承载力保持较为合理水平，更好地落实有土安置或有业安置。
（二）重视科技发展
索洛增长模型Y=A×F（K，L）较为清晰地反映了经济增长的渠道，其中，K为资本，L为劳动，A为技术水平。昭通市地理环境复杂，金融体系不完善，人均资本非常少；科教文卫事业滞后，劳动力水平低，劳动效率较低，对外来劳动力的吸引有限。所以，引进、应用、发展技术应成为昭通市发展的必由之路和根本举措。结合昭通特色农副产品种类较多的特点，可借鉴其他地区优秀经验，实施电商扶贫工程，加快贫困地区物流配送体系建设，支持有条件的电商企业拓展本土业务，加强农副产品网上销售平台建设，加强贫困地区电商从业人员培训，支持农副产品企业与专业合作社开设网店，并给予相应的政策优惠和资金补助。扶贫开发工作可以吸收并运用“互联网+”概念，既外部资源吸引进来，又将本土资源推销出去，同时在生产端和交换端实现与外部经济的接轨和发展的智能化、一体化。
（三）健全农村土地流转机制
要将农民从低廉的农村土地上解放出来，要将低价值的农村资产转换为高价值的生产资本，要实现城乡要素平等交换，就必须做好农村的确权工作，必须在具体实践中明确农村土地的所有权、承包权、使用权，并在法律上予以承认和保护。在编制土地利用总体规划时要统筹考虑合理安排，彻底理顺农村土地经营权流转制度，依法鼓励多种形式的土地使用权流转，将农村闲置土地、经营管理不善、利用效益低的土地流转到土地经营大户手中，促进农业资源向优势的龙头企业聚集，而农户以土地使用权的形式入股参与农业产业化经营，连片开发土地资源，实现土地资源利用效益最大化，为大规模产业扶贫开发奠定基础。土地流转后，农民通过以下一种或几种具体方式参与农村产业链：以长用劳动工人身份，以临时劳动工人身份，以现金资本股东身份，以土地资本股东身份或以初级农产品销售者身份参与。
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一、模型构建与变量选取
(一)基准模型的设定和变量选取基于省级面板数据，财政分权变量对废水、废气、固体废弃物环境影响的分析，本文主要从以下三个计量模型展开。首先，按照Keenet.al(1997)、李猛(2009)、邓玉萍(2013)等文献的回归思路，借鉴其关于财政分权、地方政府竞争等与环境污染的分析机制。其中，是第i个省在第t年的污染程度，分别用工业“三废”来表示。是第i个省在第t年的财政分权程度。交叉项是财政分权与外商直接投资人均值的乘积，表示财政分权体制下地方政府对外商直接投资的竞争，用来刻画地方政府竞争水平。其中表示不可观测的省或直辖市的特质，是随机扰动项，假设与解释变量无关。其中，本文衡量环境质量的因变量指标有三个:各省历年工业废水排放量、工业废气排放量和工业固体废弃物排放量，变量水平越低则该区域的环境污染水平越低。对于财政分权程度的测度，本文以各地区财政收入/中央政府财政收入的百分比全面反映我国财政分权趋势及其影响。在控制变量设置中，对于经济发展水平的指标构建，本文选取了省级人均实际GDP，通过采用以2003年为基期，利用平减指数获得各省实际GDP变量指标。此外，在总体样本数据中，本文以外商直接投资人均值来构建fdi指标，其中在区域引资水平的衡量上，以区域实际利用外资额为标准，估计原则与方法参考王立文(2007)的方法，同时依据当年的汇率水平转换为人民币单位，并以上述的GDP平减指数来消减价格影响。同样，本文借鉴徐现祥等(2007)、沈坤荣等(2006)、马晓钰等(2013)等文献，用工业生产增加值占GDP的比重来衡量区域产业结构。对于城市化水平会影响环境质量的问题，本文采用马晓钰等(2013)的研究，用各省非农人口占总人口比值衡量城市化水平。
(二)地方政府行为模型的构建1.地方政府的节能环保支出行为通过上述文献的研究，借鉴Dewatripom和Maskin(1995)等文献的思路，本文基于省级面板数据，引入地方政府节能环保支出这一变量，分析地方政府的节能环保支出行为对环境污染的影响。相对于基准模型(3)，模型中加入变量inv，表示各类环境污染治理投资，即以ln_water、ln_air以及ln_solid分别代表废水污染治理支出、废气污染治理支出以及固体废弃物污染治理支出等。如果系数是显著的，则说明财政分权通过地方政府节能环保支出行为对环境污染发挥作用。X为其他解释变量。2.财政转移支付行为基于Boadwaye等(2009)等面板模型，本文采用省级面板数据，并构建中央政府转移支付变量，以及中央政府转移支付变量与财政分权变量的交叉项，以分析财政分权下中央政府转移支付行为对环境污染的影响。相对于基准模型(3)，模型中加入变量，表示中央政府对地方政府的财政转移支付占该省财政总收入的比重，交叉项刻画中央转移支付对fd的边际影响。如果回归结果发现和是显著的，则说明财政分权通过中央转移支付发挥作用。X为模型中的其他解释变量。3.污染产业发展行为在高污染产业的确定上，本文参考沈洪涛和李余晓璐(2010)的做法，以采掘、金属非金属、石化塑胶、生物医药、水电煤气、纺织服装皮毛、食品饮料和造纸印刷作为重污染行业。基于省级面板数据，引入各地高污染产业增加值比重这一变量，分析高污染产业发展行为对环境污染的影响。相对于基准模型(3)，模型中加入变量1，主要衡量高污染产业增加值对环境污染的影响。如果系数显著为正，说明财政分权通过地方政府吸引高污染产业来发展经济的行为加剧了环境污染。
(三)估计方法的选取本文主要选取系统广义矩估计(SystemGMM)的模型估计方法，对上述三个面板模型分别进行估计。SystemGMM模型由Arellano和Bond(1991)、Arellano和Bover(1995)以及Blundell和Bond(1998)发展起来。而在方差计算上，Windmeijer(2005)指出通过有效的GMM两步(GMMtwostep)估计法计算出来的标准差，能显著降低小样本情况下的估计偏差。据此，本文采用稳健的二步法估计面板模型的标准差。选取这一估计方法主要基于三点理由:一是本文采用年度数据度量环境污染程度，考虑到环境质量在时间上可能存在一定程度的持续性，会导致解释变量与随即扰动项的相关，出现解释变量的内生问题;二是各省、直辖市本身可能存在不可观测的固定效应，如果这些不可观测的固定效应与被解释变量相关，将会影响估计的一致性;三是本文采用的度量经济、社会的指标中，存在相互决定的可能(如人口密度和城市化水平，经济发展水平与工业化比重等)。因此，控制这些解释变量潜在的联合内生性十分重要。
二、实证结果分析
(一)基准模型的实证分析模型(1)结果表明，以各地区财政收入占中央政府财政收入的百分比衡量的财政分权程度与废水污染、废气污染与固体废弃物污染在1%水平上显著正相关，即现阶段财政分权体制下，我国财政分权体制改革给地方政府带来了极大的财税激励，对地方政府的环境规制行为产生了显著影响，进而恶化了区域环境质量。以财政分权程度与外商直接投资变量构建的地方政府竞争与环境污染在1%水平上呈现显著负相关关系，说明了地方竞争程度的上升对环境污染存在显著的抑制效应。这与以往研究中地方政府竞争会产生“竞争到底”的结果存在一定的差异性(De＇murger，2001)。从本文的实际出发，在以收入角度衡量的财政分权体制中，地方政府竞争对区域环境的改善效应表现如下:其一，人均财政收入较高的地区，更有能力加强区域环境治理的投入，进而改善环境质量，获得层次更高的外资的青睐;其二，外商直接投资的流入可以带来资本、技术和先进的管理经验等，在促进区域增长同时能够带来较多的溢出效应，提高了区域环境治理的水平与质量;其三，外商直接投资在带动区域经济发展的同时，能够显著增加地方政府的财政收入，保障和促进了地方政府对环境、教育等涉及区域居民福利的公共产品的财政投入，从而优化了区域环境财政支出结构。(沈坤荣、耿强，2001;江锦凡，2004)。可见，财政分权中地方政府对外商直接投资的竞争是全方位的竞争。外商直接投资不仅能够提高地方政府的财政收入，而且在改善区域投资环境以及公共产品投资等方面具有积极效果，使得在本文的回归分析中地方政府竞争与环境污染指标间存在显著的负相关关系。模型(2)的结果中，首先，就区域经济发展水平与环境污染间的关系而言，除废水污染之外，基本上可以验证“环境库兹列兹假说”(EKC)在我国是成立的，以人均国内生产总值衡量的区域经济发展水平在1%的显著水平上为正相关，但是废水污染与经济发展水平的关系不稳定，并没有验证EKC假说，因此，从废水污染的指标来看，经济发展水平与环境污染间是去联系化的(杨瑞龙等，2007);其次，在外商直接投资与环境污染的回归分析中，外商直接投资与废水污染、废气污染以及固体废弃物污染间在1%的水平上存在显著的负相关关系，说明财政分权过程中地方政府间的竞争行为带来了外商直接投资的流入，对区域环境污染的改善起到了积极的正面效应，这也一定程度上证明了外商直接投资的“污染天堂”假说以及发达国家污染产业转移的假说在此是不成立的(邓玉萍等，2013)。此外，外商直接投资可能带来较为先进的绿色环保技术和治理经验提高了地方政府环境治理的效率，并且带动了区域产业结构的升级转型，降低了产业发展中产生的环境污染负面效应，加之外商直接投资产生的区域溢出效应使得环保技术扩散和转移，促进了外商直接投资环保效应的发挥。再次，就产业结构与环境污染而言，以各省级第二产业的增加值与GDP的比值来衡量的区域产业结构状况与环境污染间在1%水平上存在显著的正相关关系，说明区域工业化比重将加剧环境污染程度。模型(3)的结果表明，财政分权仍与环境污染存在显著的正相关关系，说明财政分权程度的提升将恶化区域环境质量。外商直接投资的流入仍然会对区域环境污染产生显著的抑制作用，“污染天堂”假说在我国并不完全成立。经济发展水平与环境污染仍存在显著的正相关关系，说明财政分权进程中以地区生产总值为主的政绩考核标准一定程度上使得地方政府在发展经济过程中，以牺牲区域环境为代价，走“先污染，后治理”的老路。以第二产业增加值衡量的产业结构，仍然与环境污染存在显著的正相关关系。对于其他变量而言，其一，人口密度与环境污染显著负相关，说明人口密度的提高将会降低区域环境污染水平，由于本文采用的数据时间段是2003—2010年，因此人口密度对环境质量的改善作用可能与我国实施的新型城镇化战略以及产业结构转型加快有关。其二，城市化水平也基本上与环境污染在1%水平上显著负相关，这进一步说明了新型城镇化战略、加快产业结构调整的效果初显，使得区域环境质量改善。其三，环境与废水、废气和固体废弃物三类污染间的关系在1%水平上显著，其中环境与废水污染为显著正相关，环境与废气和固体废弃物两类污染为显著负相关。这也反映了以环境为途径的居民环境偏好表达机制，与环境污染间的关系虽然显著但相关性并不稳定，环境机制的存在一定程度上纠正了财政分权中激励扭曲程度，促进地方政府与辖区居民需求在一定程度上实现吻合，从而改善区域环境质量。
(二)地方政府行为模型的实证分析1.地方政府的节能环保支出行为通过模型(4)回归结果可以看出，首先，废气污染的环境治理支出与环境污染在1%水平上显著，即废气污染治理支出对废气污染具有显著的抑制效应。废水污染环境治理支出和固体废弃物污染环境治理支出并未对环境污染呈现显著的抑制效应，这与模型考虑到环境、城市化水平等诸多控制因素有关。其次，在加入环境治理支出后，财政分权变量与环境污染间仍存在显著的正相关关系，且在1%水平上显著，说明环境治理支出在一定程度上对环境污染存在抑制作用，但并未改变财政分权与环境污染之间的正向关系。据此可以验证分权过程中地方政府节能环保支出与环境污染之间的内在作用机制，以及地方政府在财政分权中对环境污染的投资状况与环保治理的偏好程度。其他变量系数的符号与前述模型基本一致。2.财政转移支付行为通过模型(5)回归结果可以看出，首先，中央转移支付变量与环境污染基本上在1%水平上显著，即中央转移支付与废气污染、废水污染以及固体废弃物污染间存在正相关关系，一定程度上说明了转移支付行为未能有效缓解地方政府间财政支出竞争中重基础建设、轻公共服务的问题，此外受到税收分成的激励以及转移支付机制的限制，地方政府不愿意内化外在的污染成本，环境质量改善不显著。其次，从支出角度的财政分权(fd4)与中央转移支付构建的交互项(bailfd4)来看，财政分权中转移支付与环境污染变量基本在1%水平上显著负相关，说明在财政分权下对转移支付的竞争性分配，有效地提高了区域环境治理效果。再次，在考虑到中央转移支付机制后，支出角度衡量的地方政府竞争与环境污染存在正相关关系，这与转移支付变量和环境污染呈现显著正相关关系的内涵一致。其他变量系数的符号与前述模型基本一致。通过模型(6)回归结果可以看出，首先，在收入角度衡量的财政分权下，高污染产业增加值与废水污染、废气污染和固体废弃物污染间存在显著的正相关关系。这一定程度上证明了在财政分权体制下，受到地方经济发展排名以及官员晋升激励的考核影响，高污染产业得到快速发展，从而加剧了区域环境污染程度，说明当前财政分权激励扭曲下产业结构发展的不合理以及对区域环境产生的负面影响。其中，本模型在控制了产业结构变量后，高污染产业增加值仍与环境污染间存在显著的正相关关系，验证了财政分权产生的激励扭曲效应促进了高污染产业的快速发展。据此可以发现，在区域经济增长竞争以及区域要素流动竞争的压力下，地方政府为促进区域经济的发展往往以放松环境规制、税收优惠以及土地出让等途径给予企业大量的优惠，以长期的环境质量换取短期的产值增长，无疑对区域环境产生了巨大的压力。其次，财政分权变量仍与环境污染在1%水平上显著，并且财政分权与环境污染仍然呈现显著的正相关关系，即随着财政分权水平的提高，环境污染水平也会随之上升。其他变量系数的符号与前述模型基本一致。
三、模型的稳健性检验
(一)稳健性检验:以支出角度测度财政分权程度由于已有研究中针对财政分权变量的指标构建争议颇多，因此本文构建了指标fd4，即各地区人均财政支出/中央政府人均财政支出的百分比，对上述模型进行稳健性检验，同样基于上述三个模型的设计，本文对fd4指标进行了相应的回归。从表4检验结果可以看出，尽管估计值不同(这是由于采用不同指标引起的)，但是系数的符号与前述模型基本一致。财政分权变量fd4与环境污染仍在1%水平上是显著的。其他解释变量与控制变量的回归估计值基本与上述回归一致。
(二)稳健性检验:OLS与静态面板随机效应在上述模型的分析中，本文分别使用了OLS以及面板随机效应估计方法，对模型(3)－(6)的两种回归方法的分析中，以收入角度衡量的财政分权程度仍与废水污染间存在显著的正相关关系，地方竞争程度也呈现负相关关系，废水治理支出对污染呈现抑制效应，高污染产业仍加剧了区域环境污染程度。其他控制变量系数的符号与上述模型基本一致，说明了本文构建模型的稳健性所在。五、结论与建议本文通过省级面板数据分析发现，首先，现阶段财政分权体制下，不完善的财政激励使地方政府对环境规制的行为发生扭曲:地方政府在横向经济增长竞争、税收返还与政治晋升等激励下，通过放松环境规制、贷款担保等政策措施吸引企业投资生产，影响了区域污染物的排放，使得环境质量呈现恶化趋势。分权过程中地方政府吸引外商直接投资的竞争过程，增加了公共基础设施等的投资，产生积极的正外部效应，改善了区域环境质量。其次，地方政府的环境治理支出行为即区域环境公共产品供给，在一定程度上对环境污染存在抑制作用，同时也为中央转移支付机制中进一步加大环保治理的转移支付力度提供实证支撑。再次，现阶段中央转移支付行为未能有效缓解地方政府间财政支出竞争中重基础建设、轻公共服务的问题，此外受到税收分成的激励以及转移支付机制的限制，地方政府不愿意内化外在的污染成本，环境质量改善不显著。最后，财政分权中高污染产业得到快速发展，加剧了区域环境污染程度，激励扭曲下产业结构发展的不合理对区域环境产生了直接的负面效应。本文的研究结论对当前分权改革中的环境治理提供了新的视角与实践路径，带来的政策启示主要有三点:首先，在分权改革中要全面考量地方政府行为的作用及其产生的一系列效应，注重宏观政策引导与政策失灵的纠正。其次，健全区域间有差异的转移支付机制，发挥其对区域居民福利改善的积极影响与作用。最后，不应再单纯以GDP为唯一指标，应该从多种维度完善政绩考核标准，促进地方政府对辖区内环境质量的重视，加大环境治理的投入。
作者：张欣怡 单位：北京语言大学
【关键字】水污染；经验教训；治理措施
在实施第九个五年计划以来，我国在重点流域的水污染防治已经取得了初步成果，然而造成水污染的现状不是三年五载的结果，解决水污染问题需要一个长期缓慢的过程，同时由于我国长期追求经济利益而忽视了对环境的保护，坚持错误的“先污染，后治理”的策略，使得我国的水污染防治之路更加任道而重远。
1 重点流域水污染防治面临的主要问题
长期以来，我国重点流域水污染防治已经初步实现，但从时间和成效上看，水污染防治面临的形势依然相当严峻。
1.1 黄河、长江流域水环境问题亟待解决
目前，我国黄河、长江流域的水污染问题非常严重，由于人类的不合理利用和污染，黄河的水体水质基本上达到了V类，经济的快速发展也是以牺牲环境为代价，西部大开发也加重了对黄河流域水资源的污染。长江流域沿岸经济发展迅速，大部分地区已经实现城市化，增加了这些地区的污染物排放量，加重了对长江流域的污染。
1.2 城市生活污水逐年增加，污水处理设施建设严重滞后
我国人口数量的快速增加和越来越好的城市生活水平导致生活污水排放量也随之增长，而当前的城市污水处理厂已经不能满足日益增多的城市污水。同时由于我国落后的污水处理设施，不能满足城市化进程和工业建设，长期超负荷运行，远远不能满足实际需要。区域经济发展不适应于环境容量的影响。
1.3 经济政策不配套，污染治理资金严重短缺
目前我国的排污收费制度还不健全，收费项目不多，对超标的污水排放收费过低，尤其是一些大中型企业和事业单位，不能刺激其发挥污染防治的作用。长期以来，我国不断增加对水污染防治重点项目的资金投入，但是由于水污染防治是一项持续时间长，效益小的项目，导致后期污染治理资金严重短缺。
2 关于水污染防治的政策建议
通过对当前我国的所有水流域的情况进行调查和分析，发现我国目前的水环境所处的现状是：资源比较丰富，但是人口数量非常之多，造成人均所占有资源比较少。由于解决水环境污染相关的问题不是一件一朝一夕的事情，我们应该总结过去的经验教训，结合外国的一些成功案例，对具体问题要用认真负责的态度具体对待，以争取通过自己的努力早日解决我国水污染防治方面的所有问题。
2.1 在决策中控制新的水环境问题产生
根据当前我国的发展形势，在未来水利发展的道路上，不仅要时刻紧跟中国特色社会主义的发展步伐，还要更加注重可持续发展方向，这就要求国家的相关政府机构，在制定促进经济发展、改善人们生活水平的政策的同时，也要尽可能的避免在水利改革中产生的污染，并要对已产生或将产生的水污染问题，做出一系列准确、及时的解决方案。
2.2 资源的开发和利用要坚持开源节流并举的方法
笔者认为，在政府当局的有利政策之下，国家水利部门还必须采取一些具体的解决措施，这样我国的重点流域的水污染问题才会得到有效的解决。因此，水利局在面对中国水资源分布不均和水资源污染严重现象的时候，要采取多元化多渠道的方式来提高对水资源的利用率，例如：在社会生产和生活的时候，要尽可能的让人们采取喷灌滴灌等高科技水平灌溉技术；对耗水多的企业或工厂要实行限水政策；对城市居民生活用水实行梯级收费制度，以此来实现科学健康的用水模式，达到开源节流的同时进行。
2.3 制定完善环境经济政策
中国现今的环境保护政策虽然已经趋于完善，但在水利治理方面却存在着很大的漏洞。有些地区政府不顾环境好坏，一味的追求经济效益，地区生产总值，这样导致了水资源污染和浪费问题，因此，需要地方配合中央制定科学有效的水利政策，提高排放污水收费标准，争取实现“谁污染谁付费”的政策，通过增加和减少附加税促进企业的水污染防治，从根本上解决水污染水浪费问题。
2.4 运用科学技术解决水污染问题
依靠科学技术是实现真正的社会主义现代化建设的关键，合理科学治理水污染问题也必须依靠科学技术，所谓科技是第一生产力，相关的水利部门、开发部和科技部要率先引进水治理方面的人才，借鉴国外先进的技术设备，发明适合本国的水利设施。比如：实现水污染零排放机器，水污染进化纯净水技术和多倍利用水资源技术。
2.5 保护自然环境
政府大力号召人们保护环境，提高人们节约水资源意识，官民合作，共同监督国内工厂水资源利用水平，政府可以采取财政补贴的方式强制排放污水量大的企业更新水利用技术。
2.6 将区域经济发展与当地环境容量相互结合
科学事实告诉我们，一个区域的环境容量是有限的，如果超过了这个限额，就会超出环境的自我修复能力，最终，环境将会恶化，重点流域的水体也是如此，对此，笔者认为，人们在进行生产生活的时候，难免会给重点水域的水质造成影响，因此，在规划经济发展的同时，需要将当地的环境容量作为重要的因素进行考虑，从而使水域的保护更加切合实际，更加有效。
3 结语
总而言之，在当前水污染日益严重的形式下，解决水污染问题是我国的一项重大国策，只有给予水污染相关的问题足够的重视，各领域的群体才会团结起来，一致去解决，去改善。另外，笔者认为，对于治理水污染并非是一件一朝一夕能完成的事情，必须大家通过不懈的你努力，以持之以恒的态度走可持续的水污染的防治之路。
参考文献：
[1]刘蜂.关于我国重点流域水污染防治问题的思考[J].现代周刊，2010（8）.
[2]曾立东.浅谈关于我国重点流域水污染防治问题的思考[J].中国科技发展商报，2011（2）.
[3]陈春华，夏陈星.初探我国重点流域水污染防治问题的思考[J].水利水电特刊，2011（5）.
一、今后一个时期的工作思路和2010年前的任务目标
(一)工作思路。
围绕保障供水、安全防洪、改善水环境三大任务,加快病险水库除险加固、骨干河道治理、大型灌区续建配套与节水改造、水土保持综合治理、农村饮水、南水北调东线*供水区配套工程建设,进一步完善水资源、防洪安全、水环境保障工程体系;通过改革水利工程产权、工程建设和管理制度,形成多元化的水利投融资、科学合理的水价形成、水利科技创新机制,进一步加快我市水利发展与改革步伐。
(二)2010年前的任务目标:
1.城乡水资源供给基本得到保障。以南水北调东线济平干渠和黄河为依托,加快构筑我市骨干调水网络,实现黄河水、长江水、当地地表水、地下水的联合优化调度,使我市水资源紧缺的状况得到有效缓解,并逐步实现优水优用。
2.防洪工程基本达标。基本完成全市大中小型水库除险加固任务,骨干河道防洪标准达到或超过20年一遇,城区小清河河道防洪标准达到百年一遇。
3.节水型社会基本建立。节水灌溉率达到50%,农业用水实现零增长或负增长;万元GDP耗水量下降到70立方米,工业用水重复利用率达到75%,城市和工业节水达到全省领先水平。
4.全市农村实现村村通自来水。全面解决我市历史在册缺水人口、新增资源性缺水人口的饮水问题和北部高氟水、苦咸水问题。
5.水生态环境有较大改善。加大南部山区水土保持综合治理进度,实施泉域水源涵养工程,严格限制和有效控制泉域地下水开采,实现正常降水年份泉水长年喷涌;根据水功能区划分,加大水质保护力度,使水质恶化状况得到有效遏制;借助南水北调东线工程,实现小清河清污分流,主要河道、水库、湖泊水质有较大程度的改善。
6.以水利信息化带动水利现代化,并建立起符合市场经济要求的良性运行机制。
二、加快水利工程建设步伐
(一)病险水库除险加固工程。按照分级管理、先急后缓的原则,20*年底前,完成崮头、杜张、垛庄水库3座中型水库除险加固工程,并对100座小型水库进行综合治理。2010年底前,全面完成10座大中型水库除险加固和175座小型水库除险加固及综合治理任务。
(二)骨干河道综合治理工程。按照生态景观河道的建设要求,对小清河市区段和玉符河、北大沙河中下游段进行高标准综合治理。对徒骇河、德惠新河河道的险工、桥闸涵等各类建筑物进行维修改造,并达到相应的国家防洪标准。巨野河、绣江河、漯河、南大沙河、北大沙河上游段、浪溪河、汇河等骨干河道的重点河段全部达到20年一遇防洪标准。
(三)大型灌区续建配套与节水改造工程。搞好邢家渡、胡家岸等大型灌区的续建配套及节水改造工程建设,对灌区干支渠进行防渗化处理和建筑物配套,并进行计量设施现代化建设。
(四)农村饮水工程。20*年底前,全面解决山区群众吃水难和平原沿黄地区群众吃高氟水、苦咸水的问题,全市农村自来水普及率提高25个百分点,达到80%。
(五)水土保持综合治理工程。搞好*泉域、白泉泉域、明水泉域、长孝水源地补给区、洪范泉域水土保持综合治理和水源涵养设施建设。以大流域为骨干、小流域为单元,加快水土流失综合治理工程建设,积极为生态修复创造条件。
(六)骨干调水网络工程。以南水北调东线济平干渠和胶东输水渠为依托,连接我市田山引黄供水工程、玉清湖和东湖城市供水工程,实现黄河水、长江水、当地地表水、地下水的联合优化调度,使我市水资源供给得到更加安全可靠的保障。
三、建立健全多元化投入机制
(一)继续按照国家、集体、社会投入相结合的原则,调动社会各方面的积极性,形成多元化、多渠道、多层次的水利投融资机制,确保全市水利投入有显着增加。市财政对水利的投入要继续稳定增加;各县(市)区也要根据经济发展与财力情况,相应增加水利投入。依法做好水资源费、河道维护费、水保两费等规费的征收和管理,并确保按规定使用。
(二)针对水利工程设施生态性、公益性和商品性等不同性质,实行分类经营和管理。坚持水利建设分级负担原则,划清责任权利关系。关系国计民生的骨干调水工程、关系人民生命财产安全的防洪除涝工程和关系可持续发展的水生态环境安全工程等社会公益性水利基础设施建设,以政府投入为主。市级以上投资主要用于跨县(市)区的大中型工程建设、重点病险水库除险加固、骨干河道治理、地下水保护等。县(市)区管理的水利工程以地方投入为主,市以上给予政策性扶持。中央和省、市补助资金的建设项目因县(市)区配套资金不到位造成“半拉子”工程或严重拖延工期的,将严格限制审批新项目。切实解决好库区移民安置,帮助库区群众解决生产生活问题。
(三)各县(市)区可根据经济发展水平,积极探索农村税费改革后水利工程建设新模式,研究确定新的投资投劳机制和办法。农村基层组织可以在农民自愿的情况下,对河道清淤治理工程、农村饮水工程、小水库治理工程、农业节水工程、水土保持小流域综合治理工程等小型农田水利工程的具体建设行为进行“一事一议”,各级政府要积极引导并加以规范。
四、强化水资源管理和保护
(一)依法建立集中统一的水资源管理体制。对城乡地表水、地下水和江河客水等各类水资源,由市水行政主管部门统一规划、管理和调度。采取综合措施,逐步实现洪水资源化。城市发展规划、重大建设项目布局、产业结构调整等,要充分考虑水资源承载能力。全市新建、改建、扩建建设项目要进行水资源论证;未通过论证的,不批准取水,不安排用水计划。
(二)优化水资源配置和供水时序。按照优先保障居民生活用水,合理安排工业、农业、生态等用水的原则,“合理开发地下水,积极引用地表水,科学引用客水”,研究制定各类用水的规模和时序,实现计划用水、优水优用。城市生活用水尽可能使用地下水,工业用水由地下水向地表水置换。采取政府监管、社区参与、市场化运作、企业化经营的方式,逐步实施分质供水。重要水源地和工矿业集中采水区要建立地下水超采预警制度,编制供水应急预案。
(三)加强水资源保护。围绕“改善水环境,保持泉城特色”的目标,积极采取工程、管理、技术、经济等措施,加强水资源保护工作。在科学论证的基础上划定全市河流湖泊水功能区、地下水超采区、水源保护区;加强南部山区泉域补给区水土保持综合治理,有效涵养水源,积极开展拦蓄补源生态工程建设,增加泉域地下水补给量;禁止在水库库区等水源保护区设置排污设施。实施积极的地下水保护战略,严格控制地下水过量开采。加强南部山区泉域补给区水土保持综合治理,有效涵养水源,积极开展拦蓄补源生态工程建设,增加泉域地下水补给量,力争实现泉水长年喷涌。
五、大力推行计划节约用水
(一)认真抓好节约用水工作。全面贯彻落实《*省节约用水办法》,实行总量控制和定额管理相结合,全面建设节水型社会。各级政府要加强对节水工作的领导,各有关部门要各负其责,尽快在全市形成统一协调、健全完备的节水管理监督体系。要加大节水资金投入,建立科学的水价调控机制和节水技术开发推广体系。广泛开展节水宣传教育和科学研究等活动,大力发展节水型工业、农业和服务业,积极搞好节水型社会试点工作,在全市广泛开展节水型单位(社区、校园、企业)创建活动,全面推进我市节水型社会建设步伐。
(二)积极构筑全方位节水体系。坚持总量控制和定额管理相结合,科学制定和实施全市节水规划,构筑全方位节水体系。要围绕产业结构调整,从当地条件出发,搞好分类指导,逐步实现农业用水的零增长和负增长。蔬菜、果品等高附加值农作物生产地区,要以生产基地和产业园区为重点,大力发展微、滴灌等现代灌溉技术。大中型灌区要加快续建配套与节水改造,干支渠要基本做到防渗化。要努力创造条件,启动测水量水工程,使计量收费工作向农户延伸。要通过技术改造,采用先进的技术、工艺和设备,加强污废水处理与回用,发展节水型高技术产业。大力推广使用节水器具,逐步提高节水器具普及率,实施中水利用,提高雨水利用及污水处理回用能力。要尽快制定全市工业、农业及城市生活用水定额指标体系,落实并执行用水计量收费和超定额累进加价制度。
(三)加快节水技术改造和节水器具的开发生产与推广使用。鼓励我市企业研发节水设备,改造和淘汰浪费水的器具和设备,鼓励山区和贫水地区搞集雨设施建设。通过结构调整、强化管理和实施节水技术改造等措施,使我市城乡节水达到全省先进水平。
六、严格依法管水用水
(一)认真贯彻执行《中华人民共和国水法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律法规规章。大力开展水法规宣传教育,增强全社会的水法制意识和水患意识,形成珍惜水、节约水、保护水的良好社会风尚,切实做到依法管水、用水,并依法保护合法的用水权益。
(二)加大水政监察力度,建立良好的水事秩序。要在20*年前完成河道和其他水利设施管理范围的确权划界工作。依法管理河道管理范围内的砂石资源,在河道内采砂取土,不得影响河势稳定和堤防安全。认真贯彻实施《*市水土保持管理办法》,加大城区和城市近郊区水土保持监督执法力度。
(三)依法征管各项行政事业性收费和政府性基金,建立统一征收、集中管理、依法使用、有效监督的运行机制和管理制度。落实“收支两条线”和“票款分离”等规定,加大征管力度,做到足额征收、专项使用,不得搭车收费和截留挪用。
七、不断深化水利管理制度的改革
(一)积极探索建立水利发展的市场化运作机制。现有水利设施要根据不同性质实行分类经营。社会公益性和生态性水利工程由政府投资和管理。鼓励城乡供水设施和工程项目进入市场。鼓励水利行业发挥水土资源和现有设施优势,探索以水兴水、以地养水的有效措施,增强水利事业自我积累、滚动发展的能力。
(二)加快水价改革,建立科学合理的水价形成机制。水利工程的水价逐步实现由政府定价向市场化测算、用水户听证、政策性核准转变。农业供水价格逐步实现按补偿供水成本核定,力争尽早到位;非农用水价格按补偿供水成本、运行费用、计提合理利润的原则确定,水价中所含的水资源费应占一定比例。
(三)继续推进市场取向的水利工程运营改革。鼓励盘活变现有条件的国有、集体水利资产,走市场化运作、企业化经营的路子。鼓励民营资本、外资、金融资本和其他社会资本进入水利工程运营管理市场。鼓励水利基础设施和建设项目进行民营化试点,并按照现代企业的要求,逐步加以规范。经营性水利建设项目,应尽快对内对外开放。积极探索和建立水利资金有偿使用、滚动发展的新机制,进一步提高水利投资的综合效益。
(四)制定优惠政策,促进民营水利事业健康发展。明晰所有权、放开建设权、搞活经营权,积极鼓励采取承包、拍卖、股份合作等灵活多样的方式建设和管理小型水利工程。民营水利工程的供水价格可在政府指导水价范围内实行协议水价。
(五)加强水利工程管理。科学划分水管单位类别,采取不同的财政支付政策和经营管理方式,建立职责清晰、权责明确的水利工程管理体制。加强供水协会、抗旱服务队等形式的农村水利服务体系建设,搞好乡镇水利站和基层管理单位建设,确保农村水利事业健康发展。
关键词：污水回用 环境经济 环境效益 经济效益
1、引言
1.1我国水资源的分布特点
我国是一个干旱缺水严重的国家。我国的淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6%。但是，我国水资源的特点之一是总量多、人均少，第二个特点是地区分布不均，由东南向西北递减，与人口、耕地的分布不协调。
1.2污水回用的兴起与发展
减轻水体污染程度、改善生态环境、解决城市缺水问题的有效途径之一便是污水回用。美国在1920年就开始了再生水的利用，形成了水在社会大循环中的良性循环，到1980年已有回用工程536项，年回用水量9.37亿m3。我国沿海缺水城市大连，在1992年率先建成了污水回用示范工程，取得了实效[1]。
现代城市污水回用已经有近百年的历史，技术上已经很成熟。与国外发达国家相比，我国的城市污水回用起步晚，但总体上我国城市污水回用不但技术上已经成熟，而且从经济效益和环境效益考虑也是可行的[2]。
2、污水回用主要途径
根据目前城市污水回用技术的发展情况，城市污水回用的途径主要包括农业用水，环境用水，工业用水，市政杂用水，地下水回灌等[3]、[4]。
2.1农业用水
农业用水是城市污水回用的一个大用户，主要包括大田作物、花卉和林地的灌溉。污水回用于农田灌溉时，不仅能给农业生产提供稳定的水源，而且污水中 的氮、磷、钾等成分也为土壤提供了肥力，既减少了化肥用量，又增加了农作物产量，而且通过土壤的自净能力可使污水得到进一步的净化，尤其污水回用可控制农村地区无节制地超采地下水。
2.2环境用水
主要用于城市水系补充用水以及绿化隔离带和园林灌溉用水。用中水补充河湖水系替代其它水源，既达到优水优用、节约用水的目的，又美化了环境。
2.3工业用水
工业用水包括冷却水，锅炉用水，工艺用水，产品用水等。在城市供水中， 50%～80%是工业用水，工业用水占城市用水的比例很大，但与生活饮用水等相比，要求的水质水平较低，城市污水经二级处理后，再经适当的三级处理， 一般都能满足工业用水水质要求。
2.4市政杂项用水
主要用于建筑施工、喷洒路面、洗车和冲厕等。中水回用时应格外注意卫生，不应含有致病菌，应清洁、无臭、无毒，且悬浮物含量满足应用要求。
2.5地下水回灌
再生水回用于地下水回灌体现了“减量化、资源化、无害化”的污染治理原则和可持续发展的战略思想。将城市污水二级处理后回灌于地下，水在流经一定距离后同原地下水源一起作为新的水源开发。这样既可以阻止因过量开采地下水而造成的地面沉降，还能利用土壤自净作用提高回水水质，直接向工业和生活杂用水供水。
3、污水回用效益分析
污水回用不仅开辟了第二大水源，减少了城市新鲜水的取用量和污水的排放量，减轻了城市供水不足，有效地节约和利用有限的、宝贵的淡水资源，具有明显的社会效益、环境效益和经济效益[5]。
3.1 污水回用社会效益分析
社会效益指人类活动所产生的社会影响，从而带来的社会效果或贡献。污水回用符合国家的可持续发展战略政策，是我国现阶段环保投资的重点领域。污水回用带来的社会效益十分明显，分直接效益和间接效益。
（1）直接效益
污水回用工程以污水处理厂二级出水为源水，经深度处理达到回用水水质标准后便可投入使用。
（2）间接效益
污水回用工程是一项保护环境、创建国家卫生城市，为子孙后代造福的公用事业工程。该工程实施后，可有效地解决服务区域水资源短缺问题，为城市服务，为社会服务，可改善城市市容，提高卫生水平，保护人民身体健康，保护自然风景，促进城市旅游事业的发展。
3.2污水回用环境效益分析
环境效益是指由于人类的活动给自然环境系统，也包括社会环境系统造成的影响而产生的效应。污水回用带来的环境效益是显著的，它在治理环境污染和生态破坏方面起着至关重要的作用。
（1）污水回用工程提高了服务区域水体的污染治理水平，增强了区域防治水体污染的综合实力。
（2）污水回用工程缓解了水资源短缺现状，减少了水资源的开发利用量，为社会经济环境的持续发展提供了必备的物质基础。
（3）污水回用工程可间接有效地控制水土流失、土地沙漠化等环境问题，很大程度上使环境质量得到改善。
3.3污水回用经济效益分析
污水回用工程可产生直接的经济效益，同时对社会经济的长远可持续发展的作用也是显著的。污水回用的直接经济效益包括污水厂销售再生水等产品的直接经济效益、用户以再生水替代优质水的直接经济效益、再生水利用而增加城市工业用水带来的经济效益和再生水利用而增加农业用水带来的经济效益。然而，城市污水处理厂的出水毕竟是污水，直接排放势必会造成不同程度的污染，通过处理回用就可废物利用，减少由此造成的经济效益为间接经济效益[6]。
（1）污水回用工程可有效地节约水资源，最大程度的利用水资源，同时有效利用污水、废水。宏观上，减少了水资源的开发利用，对国民经济有一定的促进作用。微观上，可促使企业有效利用废水，促进了企业经济效益的提高。
（2）污水回用在一定程度上降低了对纳污水体的污染程度，可减少国家对于污水治理方面的投资。
（3）污水回用工程可促使企业采用新技术、加快技术改造，提高了企业的技术水平，同时减少了企业的环境支出，可促进企业资金的流通和再生产。
（4）污水回用工程的建设及运营可促进一系列新兴产业的发展。
（5）污水回用可促进区域水产业良性、稳定的发展。
4、结论
在水资源极度紧缺的当下，污水回用不仅能减少污染、增加水资源，还可以降低给水处理与供水费用，改善生态环境与社会经济环境，促进工农业的发展，促进和保障人体健康。污水回用产生的经济、社会和环境效益显著，符合国家可持续发展、创建节水型城市的发展战略。因此，继续研究和开发污水深度处理新工艺，积极建设污水回用设施具有巨大发展前景。
参考文献：
[1]周彤.污水回用决策与技术[M].北京：化学工业出版社 ，2002
[2]傅钢，何群彪.我国城市污水回用的技术与经济和环境的可行性分析[J].成都：四川环境，2004
[3]石小蒙，赵然，李婷.浅析城市污水回用[J].广州：生态环境，2010
[4]魏娜，程晓如，刘宇鹏.浅谈国内外城市污水回用的主要途径[J].武汉：节水灌溉 ，2006
一、充分认清水污染防治攻坚战保障机制的重大价值
近年来，河南水环境质量已有所改善，但与全国年均水平相比尚有较大差距。目前18个省辖市有黑臭河流130条；地表水I至III类比例51.1%，比全国平均低12个百分点；劣V类水比例20.2%，高出全国12个百分点。水环境事关人民切身利益和全面建成小康社会。要充分理解水环境保障机制的重大作用，依托长效机制，举一反三推进水污染防治攻坚战，逐步改善并解决水资源污染问题，推动环保和经济双赢。
二、构建明晰各方责任目标落实的考核机制
各级政府作为水污染防治的实施主体，要明确主要负责人为辖区水环境质量的第一责任人。逐年确定分流域、分区域、分行业的水污染防治任务，签署目标责任书。要按照“党政同责、一岗双责”的明确要求，构筑党委统领、政府负责、部门协作、社会共治的环保大格局。落排污单位主体责任。完善农副食品加工、制革等重点污染行业的调查和专项治理方案。加强污染治理设施建设和运行管理，约束督促各类排污单位自行监测。完善责任目标考核问责，水污染防治目标的分解落实与考核结果向社会公布，并作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，以及水污染防治相关资金分配的参考。水环境责任后果要记录在案，终身追责。
三、完善坚持信息透明全民参与监督机制
要严格按照规程要求，科学设置站点，依托监测数据科学准确和标准化，为相关决策提供依据，方便社会监督。坚持环境信息依法公开，定期公布水环境质量和水污染防治情况，主动接受监督。坚持全民参与，组织多种形式的水环境保护宣传教育活动，推动节水洁水人人有责。提供水污染防治法规培训和咨询，动员和邀请公众参与重要环保执法行动和重大跨界水污染事件调查。健全举报听证制度，充分发挥举报热线和网络平台作用。限期办理群众举报投诉的环境问题，一经查实，给予奖励。依托公开听证、网络征集等形式，听取水污染防控重大决策和建设项目的公众意见。积极推行环境公益诉讼。
四、创新提升协调联动压力传导治理机制
要统筹兼顾生活、生产、生态用水，协调和平衡区域用水关系，加强河流湖泊沿岸地区间的协调和合作。将水环境整治与水权概念的开发相结合，明确水资源使用受益者和水环境问题治理者。全面规划、合理布局区域性综合治理，将水体污染与预防纳入区域发展、城市建设、工业集聚区的规划。构建跨区域联防联控机制，统筹调控流域管理机构。成立统一委员会，赋予一定行政能力，促进相互监督，相互协调。逐步推进监测体系、水量调配、信息共享、规范治理、环境监管、应急预警和联动执法的统一，打破行政区域界线，形成治水合力。
五、完善优化市场主导多元税费投入机制
要充分发挥市场机制功能，理顺价格税费。县级及以上城市全面实行阶梯水价制度。修订提高城镇污水处理费、排污费、水资源费的征收管理标准。根据“谁污染，谁治理”原则，增加政府环保资金投入，运用税收、信贷手段促进水环保，采取专项转移支付等方式，实施“以奖代补”。推进环保设备融资租赁业务；推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保；探索环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，引导社会资本投入。健全节水环保“领跑者”激励机制。构建守信激励与失信惩戒机制，强化环保、银行、证券、保险等协作联动。创新跨界水环境补偿机制。深化排污权有偿使用和交易试点。
六、强力打造技术创新支撑机制
要推动企业与科研院所、高校组建控源减排和清洁技术创新战略联盟。整合科技资源，通过专项、基金等科技计划，组织前瞻技术攻关与国际交流合作，攻克水污染防控的重点难点问题，形成水污染防控技术及设备产品体系。重点示范推广饮用水净化、节水、水污染治理及循环利用等适用技术。完善环保技术评价，加强环保科技成果共享与转化。梳理涉及环保市场准入、经营行为规范的法规，明确监管部门、排污企业和环保服务公司的责任义务，完善风险分担、履约保障等机制。
