时间：2023-08-07 17:30:15
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区治理中存在的问题，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文摘要:城市社区治理是实现和谐社区的基本途径。如何搞好社区治理，是当前学术研究的热点问题。随着新公共管理运动的深入发展，社区治理主体也呈多元化的发展趋势。社区业主是构成社区的基本元素，在社区治理中起着举足轻重的作用。但当今的业主与以往的居民并不相同，对他们的管理、组织等遇到了新问题。所以应根据新情况，给社区业主一个合理的角色定位并使业主主动参与到社区治理中来，这样才能更好地进行社区治理。
近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。
一、社区治理主体多元化是发展趋势
“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（government administration or government management）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。
二、社区业主的角色定位
（一）社区业主与以往的社区居民的比较。
我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：
1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。
2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。
3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。
可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。
（二）存在的问题。
社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。
从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。
（三）社区业主的角色定位。
矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。
社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。
问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。
三、努力引导社区业主发挥其治理水平
将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。
（一）强化业主委员会在社区中的作用。
我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。
要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。
（二）加强社区业主间的内聚力。
社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。
（二）业主应加强与物业公司的互动。
物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。
（四）政府为社区建设提供外部支持。
政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。
综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。
参考文献
[1]严浩.我国城市社区发展政策研究[M].北京:中国计划出版社，2002.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.
[3]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2001.
[4]滕世华.公共治理视野中的公共物品供给[J].中国行政管理，2004，(7).
关键词：社区治理 治理理论 善治
一、社区治理的理论依据和现实意义
全球治理委员会于1995年发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》中，对治理做出了具有权威性和代表性的概念界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。 治理理论打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，强调管理是一种有效互动的合作过程，认为公民社会也是合法权力的来源，同时，治理也是当代民主的一种新的形式。
善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。随着我国改革开放的深入，单位制的解体，街居制向社区制的转变，政府主导下的传统社区管理方式已经不能有效解决城市社区发展中存在的矛盾和问题，正是在此背景下，社区治理应运而生。在社会资源的配置过程中的政府失灵和市场失灵使得国内外学者纷纷将希望寄于治理理论，而建立在国家和市场基础上的有效的治理--善治--是弥补国家和市场在调控和协调过程中不足的有效手段。善治是一种最好的治理方式，是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。因此社区治理的现实意义即是走向善治，实现合作共治。
二、D市城市社区治理的实证研究
1.调查方法
本文采取实证研究的方法，通过电话采访和走访民政局相关部门（基层政权和社区建设科、社会组织管理科、社区管理办公室）、查阅D市政府信息公开的政策文件和在典型社区（二女桥社区、望海社区、新坝社区）发放调查问卷（对象为社区居民，纸质调查问卷60份，电子调查问卷40份，回收问卷94份，其中有效问卷92份）等形式对D城市社区整体情况和典型社区进行统计分析和实地调查。
2.调查背景及概况
近年来，D市以“组织和谐、文化和谐、利益和谐、人际和谐、环境和谐”为根本出发点，以创建“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的新型社区为目标，不断提高社区服务水平，扎实推进和谐社区建设，取得了比较明显的成效。
截止2013年5月，D市全市辖14个镇，368个村委会（其中含75个农居），42个居委会，总人口115.23万人，总面积2340平方公里，耕地面积161.6万亩。目前，市区现有5个街道、22个社区，常住人口21万人，市区建成区面积26平方公里。先后创建省级文明社区2个、和谐社区3个、民主法治示范社区10个、绿色社区3个，地市级社区建设示范社区17个。《D市“一委一居（村）一站一办”社区管理体制改革实施办法》（以下简称《办法》）规定，到2013年，D城市社区全面建立“一委一居（村）一站一办”社区管理新体制，农村社区达标率达80%；到2015年，农村社区“一委一居（村）一站一办”达标率达100%。2013年D城市社区已全面建立“一委一居（村）一站一办”社区管理新体制，农村社区达标率达82%，已达《办法》规定水平。
3.问题及原因分析
D市城市社区在组织架构、规章制度、人事管理安排、公共服务等方面已经取得了一定的实践成果，一定程度上实现了现代社区管理的标准，但社区治理还未在这个长江以北县级市中唯一的中等城市里深入人心，与已在全国很多城市得到良好实行的成熟社区治理机制还存在着一定的差距，主要表现在：
社区治理主体单一。在D市城市社区生成和发展的过程中，政府扮演着不可或缺的角色。但随着社会转型的不断深入，社区问题越来越复杂化、多样化，而社区治理的主体仍然停留在政府“一家独大”的局面，政府全能型的主导地位并没有改变，政府部门对于社区方面还没有实质性的放权，只是交给社区居委会来承担社区管理的相关工作，忽视了社区中其他治理主体的地位和作用。
D目前在民政局登记备案的社区民间组织有30余个，而实际上这些民间组织与社区的联系仍然是停留在书面层面，实际操作意义上能够真正起到社区治理主体作用的社区民间组织少之又少。社区居民也因为“熟人社会”的逐步瓦解而很少参与社区治理，社区居民参与社区公共事务管理的积极性不高。缺少了社区居民和非政府组织、非营利组织等社会团体的力量，便缺少了政府与公民社会的良性互动与合作，公共利益不可能在这样的模式中最大化。
关键词：动迁；安置社区；管理
随着我国经济的快速提高，工业化城市化进程的加快，全国各个城市快速的扩张着。数据显示，2013年，我国的城市化水平已经达到了50%，在城市化过程中，很多郊区土地农村土地被城市化，大量的农民居住的房屋，生存的土地被征用。于是动迁安置社区也成为农村村民城市化后的居住场所。动迁安置社区相对于城市社区而言，是一种新式社区，也是一个国家在城市化过程中出现的必然历史产物。动迁安置社区作为一种过渡型的社区，既存在着城市社区的一些特征，同时也兼有农村社区的一些特征。
上海市嘉定新城（马陆镇）是众多处在城市化进程中的一处。近年来，按照嘉定新城规划建设的要求，自2008年起马陆镇进入大动迁时代。与以往城乡异地动迁模式不同，此次嘉定新城采用的动迁政策安置的房源是高层楼房。目前，嘉定新城（马陆镇）一共有4个大型高层动迁安置社区，即远香舫、枫树林、金沙湾、唐家苑。其中远香舫动迁安置基地于2012年交房入住，安置房源3595套，共安置石冈村，众芳村、马陆村1200多户动迁户；枫树林动迁安置基地于2015年6月建成，共有安置房源2233套，目前已安置石冈村、彭赵村、马陆村440户动迁户；金沙湾一期于2016年3月竣工交房，将安置陆家村、马陆村448户1251套房源入户；唐家苑动迁安置基地于2014年开工建设，预计将于2017年竣工，用于安置新联村380户动迁户。该四个基地都是高层商品房社区，享受嘉定新城区域内的动迁政策，是嘉定新城建设造就的新型社区，是嘉定新城最新一代的动迁安置小区。
目前嘉定新城（马陆镇）动迁社区管理形式与其他城市社区的管理形式相类似，成立社区居委会，按照现在城市社区的管理方式进行，居委会和物业公司共同管理社区。由于缺乏经验借鉴，在动迁安置社区管理上发现不少问题，现对目前管理模式中存在的问题简要分析如下：
一是政府对于动迁安置社区居民的市场化引导不够。动迁安置社区内居住的大部分是农村宅基地拆迁安置过来的“农村人”，受固有的传统思想影响深远，大部分动迁居民无法一下子从“农村模式”转变成“社区模式”。动迁安置社区在硬件上虽然已经基本同步于城市商品房小区，但居住者的思想意识却与商品房小区业主相差甚远。很多动迁居民的思想还停留在农村自给自足模式和村委会管理模式，对于物业公司和居委会联合管理的“社区管理模式”很难适应，甚至可以说，很多居民认为社区管理模式就是物业费、维修基金、垃圾清运费、停车费等各种费用的累加，巨大的消费差距给动迁居民内心形成了巨大的阴影和心理恐慌，自然而然的，就会产生很多不满情绪和抵触心理。
二是农村生活方式和习惯的较难改变。城市化运动过程把农民城市化为居民，户口簿上的“农转非”代表的只是表面身份的转变，但是千百年来骨子里的农村生活习惯却并没有改变，这需要两代甚至更多代人的努力才能真正实现改变。随地扔垃圾、在公共绿地晾晒衣物、小区绿地变菜地等现象屡禁不止，对社区环境造成破坏，为社区管理增加难度。
三是社区管理参与性的积极性较低。由于动迁安置社区的生活环境和之前农村的生活环境以及生活方式发生了极大的转变，不仅从居住环境，宏观的外部环境也发生了结构性的变化，动迁安置社区的居民在经济和生活的各方各面也都受到了农村和城市的双重辐射。对于突然而至的城市化社区管理，一大部分的村民还处于抵触、适应的阶段，因此在参与社区管理方面，有很大的消极因素。另外，动迁安置社区的居民文化素质相对较低。很多居民虽然最近几年十几年受到城市化运动的影响，了解了新事物，但是本身受教育水平较低。尤其是家庭管理角色的中老年人，很多都是法盲、文盲，习惯了以道德、风俗习惯等为行为标准依据去生活。他们没有参与小区治理的意识，也没有参与小区治理的能力。
四是小区居民缺失社区管理的归属感和认同感。在马陆镇动迁安置社区的治理工作中，政府组织基本处于主导的地位，很多居民对于社区发生的很多事情都处于一种“事不关己，高高挂起”的态度。例如小区的公共设施被破坏，窨井盖被撬走等等，都处于冷漠的状态。对于动迁社区缺乏城市小区居民应有的归属感和认同感。动迁安置社区没有居民热情的参与，就少了最基本的生气与活力，没有治理与被治理者的沟通互动，最终造成动迁安置社区的治理结果十分不理想。
五是外来流动人口引起的管理难问题。截止到2014年，马陆镇共有人口12.4万人，其中农业人口3.7万，非农业人口有2.3万人，其中外来人口共有6.3万。从数据中可以发现，外来人口已经超过本地人口数量，占了马陆镇总人口的一半还稍多。伴随着大动迁的全面铺开，动迁安置社区出租给外来务工人员的不在少数，且不难发现群租现象。外来人口来自祖国各地，文化差异、生活习惯差异、受教育程度差异较大，加上不同的生活方式、受教育水平等因素使流动人口的社会融入存在很多问题，也给社区管理带来了很多问题。
一个成功的社区管理应该是由政府作为主导，居民积极参与自我治理的过程，目前嘉定新城（马陆镇）的动迁社区管理还存在很多问题，还处在探寻摸索阶段，相信通过不断分析总结，积累经验，定能在不久的将来建立完善健全的管理模式。（作者单位：西北农林科技大学）
参考文献：
[1] 朱媛媛.过渡型社区治理体制研究[D].苏州大学，2013.
[2] O栋.上海大型居住社区治理研究[D].华东政法大学，2014.
关键词：政府；社区治理；职能浅析
当前，我国正处于改革发展的重要战略机遇期，利益格局深刻调整，社会矛盾集中显现。城市社区治理任务更加繁重，亟需政府部门厘清思路，完善措施，深化城市社区治理，以期更好的适应经济社会快速发展的要求。
一、政府在城市社区治理过程中存在的突出问题
政府部门为城市社区的基础设施建设、管理机构搭建、政策法规的制定等工作倾注了大量人力、物力、财力，使社区的软硬件设施得以完善充实，取得了显著成效。但是，随着经济社会的快速发展和诸多社会问题的集中显现，政府在城市社区治理过程中职能定位混乱的问题愈加凸显，主要体现为三个方面：
（一）治理理念偏离
政府对城市社区治理理念的偏离是导致职能定位不准的关键。受长期计划经济体制的影响，政府权力渗透于社会管理的各个角落，权力边界界定模糊，行政管理范围涵盖范围过大，一味强调管理职能的重要性，忽略了服务职能在社区治理过程中的重要意义。
（二）治理职能执行不到位
政府在发挥社区治理职能的过程中存在三个方面的不足：一是“该管的没有管好”。对非政府组织和专业性机构的培养、扶持和监督的力量不到位，没有很好的发挥其调解基层矛盾、化解社会冲突、规避不法行为和帮助弱势群体的作用。二是“该做的没有做实”。非政府组织、团体和相关工作机构大多是非营利性的，一般是通过企业、慈善组织、热心人士的捐助维持其正常运转。政府在这方面缺乏应有的制度设计和财政投入。三是“该理顺的关系没有理顺”。 政府职能部门、街道办事处、社区居委会、非政府组织的职责分工不明确，既重叠交叉又相互掣肘。比如：街道办事处作为政府的派出机构，承担了本应由社区自行组织和开展的公益、文化娱乐、志愿服务、公益慈善等活动，制约和限制了社区组织自我发展、自我完善和自我管理的积极性、主动性。同时，由于政府的影响和干预，非政府组织的独立性受到制约，缺乏独立运作的条件和环境。
（三）治理缺乏法律制度保障
随着经济社会的快速发展和社区治理过程中问题的不断显现，相关法律制度与社区治理工作不适应、不协调的问题日益突出，原有法律制度缺乏前瞻性设计，距离依法治理社区的要求还有一定的差距。受长期计划经济体制和思维惯性影响，社区干部和群众的法律意识还比较淡薄。相关职能部门对社区依法治理工作的指导考核力度不够，工作浮于表面。同时，社区依法治理缺乏系统性设计，没有形成政府、社区和非政府部门齐抓共管的工作格局。
二、政府在城市社区治理过程中存在问题的原因分析
当前，我国政府在城市社区治理过程中存在问题的原因是多方面的，笔者认为集中体现为以下三个方面：
（一）治理理念没有及时转变
当前，我国发展战略机遇期和社会矛盾凸显期并存，面临我国“基本国情”和“主要矛盾”两个没有改变的现实情况，政府部门传统的重硬件建设、轻服务治理，重强制指令、轻协调指导的治理理念没有根本转变。行政权力对社区干预的范畴越来越广泛，社区组织自身力量不断削弱，体制机制日趋僵化，导致社区居民缺乏对社区的认同感和参与社区发展的责任感。在指令性管理理念没有向服务性指导理念转变的大背景下，政府在社区治理过程中，其职能的无序化、行政化、碎片化成为了必然。
（二）治理主体发展不健全
社区是一个多元化组织体系，仅靠政府传统的一元化社区治理体系，已经不能应对社区治理过程中的新情况、新问题。首先，我国社区中的社团主要是“挂靠制”，其民间性、自愿性和独立性受到很大限制；其次，社团组织的相关法律法规不完善，其自身发展的制度环境和体制环境没有得到很好的营造。第三，街道办事处与社团组织工作职能的交叉重叠问题没有得到根本改变，街道办事处的行政管理范围没有得到厘清，社团成了街道办事处的下属机构和办事单位，社区成员多元化诉求难以得到有效回应和解决。第四，社区居民参与社区治理的积极性、主动性不强，对社区建设发展的知情权、参与权、建议权没有得到很好的维护。
（三）社区治理模式单一
政府主要依靠单一的行政管理模式开展社区治理，没有形成经济、文化、法律、技术手段并用的综合治理模式。在面对多元利益诉求的情况下，收集、整理、反馈手段单一，运用互联网、微博、博客、微信等新兴媒体进行治理信息处置回应的力度不强，系统化处置利益诉求的效果难以对接多元化诉求。同时，过多的采取了强制性手段，运用教育、调解、疏导等手段处理矛盾的能力和措施不够。
三、政府在城市社区治理中职能定位的几点思考
政府在城市社区治理过程中职能定位不明晰，治理理念滞后，治理措施僵化，基层矛盾不能及时化解，基层民生问题不能及时回应解决，严重制约和影响了我国改革发展稳定大局。笔者认为应该从以下几个方面对政府在治理城市社区中的职能进行定位。
（一）适应形势发展需要，转变治理理念
深入推进服务型政府建设，强化政府在社会管理和公共服务中的核心地位，更加有效的地整合各类资源，向社区提供更高质量的社会服务。加大政府在制度层面服务社区的工作力度，制定符合我国城市社区发展趋势的规划设计，确立社区建设的具体工作目标，支持社区各类活动的开展，促进社区各类资源的开放融合，调动社区成员的参与社区治理的积极性。
（二）明确社区各要素的职能
首先要做好“减法”。把街道办事处的部分社区管理权限进行剥离，把福利保障和群众自治工作调整给居民委员会或中介组织承担，街道办事处则主要负责执法和行政管理。其次要做好“加法”。街道办事处要梳理本应由自身承担，但却分配给基层自治组织的行政权，积极协调有关职能部门，强化社区基础设施、环境整治、安全维护和弱势群体救助等方面的工作。社区组织应发挥政府和社区居民间的桥梁和纽带作用。最后要做好“乘法”。在治理实践中，政府部门、社区自治组织和社会各方力量，既要明确分工，各司其职，又要统筹协调，整体推进，最终形成综合治理、齐抓共管的工作格局，最大限度的放大社区治理的综合效能。
（三）完善社区治理法律法规体系
社区治理的稳步推进，必须紧紧依靠法律法规的不断健全。要以民生建设为出发点和落脚点不断建立健全社区治理的法律法规体系，突出宪法的核心指导地位，以服务型政府理念为先导，精心调研现有社区治理的法律法规，取其精华，去其糟粕，不断加以完善，使之能够适应经济社会发展的要求。要完善社区治理主体的立法，搭建包括行政机关、社会组织和基层自治组织在内的完整法律体系，确保各类社区治理主体有法可依、有章可循。要规范执法程序，为各类社区治理主体行使职权提供程序规则，确保程序合法。畅通社区群众的知情权、参与权、表达权和监督权渠道，打通社区治理的“最后一公里”。
参考文献：
[1] 金津.城市社区治理结构研究[D].安徽大学硕士学位论文，2007.
[2] 王敬尧.参与式治理：中国社区建设实证研究[M].中国社会科学出版社，2006.
为切实抓好海圣社区作风建设专项治理工作，按照上级有关要求，结合我辖区工作实际，特制定本方案。
一、总体思路和目标
以中、省、黑河市改进工作作风、密切联系群众有关规定为指导，以转变作风、提高效能、优化发展环境为主线，坚持以自检自查为主，集中检查与日常监督检查相结合，纠正问题与建章立制相结合，全面组织开展对社区作风问题的专项整治，完善相关制度规定，促进作风建设长效机制建立，海圣社区将在三个月时间内，实现干部工作作风，履职效能等根本转变。
二、工作任务
针对当前作风实际，重点解决以下问题：
（一）机关风纪问题。重点解决纪律松散、我行我素、“慵懒散浮”、贪图享受、骄气十足等问题。严禁社区工作人员迟到早退、擅离职守；严禁工作时间上网聊天、炒股、玩游戏或者从事与工作无关的活动；严禁工作日午餐饮酒；严禁无故缺席应当参加的会议或组织的活动；严禁执行公务时态度生硬、言辞粗俗、作风霸道甚至故意刁难当事人；严禁参与服务对象安排的各种娱乐活动。
（二）履行职责问题。重点解决不履行或不正确履行职责，办事拖拉、推诿扯皮、敷衍塞责、不作为、乱作为、慢作为等问题。严禁在公务活动中索要好处或接受服务对象的馈赠；严禁滥用权力，弄权勒卡，贪图私利，以权谋私。
（三）与民争利，侵害群众利益问题。重点解决社区工作人员乱用自由裁量权，失职、渎职、乱收费、乱罚款、乱摊派，在居民保障性及惠民问题等方面损害群众利益的突出问题。
三、主要推进措施
（一）成立领导小组。按照铁西办方案要求，结合实际，建立和落实作风专项治理责任制，由社区支部书记负总责，分管领导具体抓，层层落实责任，一级抓一级，一抓到底。要明确治理的工作标准、阶段性目标、进度要求、保障措施、责任部门。
（二）坚持查改并举。海圣社区支部将采取多种有效形式，通过大家找、自己查、集体议、互相帮、上级审、群众评等方式，从每名工作人员做起，从身边的每项具体工作抓起，自上而下查找机关作风方面存在的突出问题。要撰写承诺书，认真查找自身存在问题，要坚持边查边改，边整边改，立行立改。对发现的问题要认真梳理，剖析原因，制定切实可行的整改方案，明确整改内容、整改时限、整改措施。
（三）严格纪律约束。海圣支部针对作风专项治理暴露和查摆出机关风纪等方面的突出问题，结合实际，制定和完善本单位约束工作人员基本行为的准则规定，对工作人员个人形象、纪律约束、工作标准等最基本的行为做出明确规定，让每名干部都清楚地知道自己什么可为、什么不可为，坚守行为底线，慎用权力，恪尽职守。
（四）公开作出承诺。社区要建立健全行为规范，并通过分管领导审阅，按章执行，完善履行职责、转变作风、提高效率。要注重制度的针对性、操作性、指导性，坚持以制度巩固落实整改成果，强化制度的硬约束。
（五）加强监督检查。由铁西区街道党工委牵头，组成监督检查领导小组，重点加强对一楼服务大厅及各社区窗口工作人员的服务态度、工作效率、履行职责等方面的监督检查，加大对不作为、乱作为、慢作为、“慵懒散浮”等问题的整治力度，提高执纪监督的实效性、震慑力，形成加强作风建设的高压态势。要求各科室及各社区每月至少上报四次工作情况动态。党工委监督小组将随时检查，发现一起查处一起，对情节严重的要上报市纪委，决不姑息。
四、有关要求
（一）高度重视，加强领导。切实提高对作风专项治理工作的认识，将此项工作纳入了重要日程，建立了工作机构，周密部署，统筹安排，精心组织。海圣支部要加快建立横向到边、纵向到底、责任到岗、任务到人、一抓到底的工作推进机制。用扎实有效的工作，促进问题的解决和作风的改善。
（二）层层落实，坚持扎实有效开展。党支部要切实发挥好牵头作用，及时研究解决工作推进中遇到的问题，加强对工作推进落实情况的监督检查，切实解决工作落实不力、浮于表面、走过场等问题。社区要切实负起责任，并把压力层层传导下去，确保我社区作风专项治理活动扎实有效开展。
（三）健全制度，坚持作风建设常态化。要注重制度建设，注重从加强专项治理向工作常态化转变，注重不断提高作风建设的针对性和实效性。要加大问责力度，党工委将加强对制度落实情况的监督检查，对有令不行、有禁不止、搞变通、打折扣，致使职责范围内问题迟迟没有解决的，要严肃处理，追究相关人员和领导责任。
五、组织领导
为推进此项活动开展，成立作风建设专项治理工作领导小组。
组 长：陈秀兰 （副书记）
副组长：王亚莉 （妇联主席）
成 员： 张金华 张 颖 李敏杰
关键词：社区卫生服务；运行现状；多方治理
中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）23-0144-02
引言：
自2009年医改实施以来，基层医疗卫生机构综合改革全面推进，初步建立了基本药物制度，构建了维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层运行新机制。然而，医改实施的成效到底如何，是我们需要进一步进行调查研究的。本研究着眼于《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》下基层社区卫生服务中心的运行现状，以W街道社区卫生服务中心为例，探求其运行过程中存在的新问题并提出建议，构建政府、社区、居民三方的合作治理方案，以促进其发展。
一、研究方法
调查中我们主要采取以下几种研究方法：
1.问卷调查法：编写《关于社区卫生服务中心的问卷》、《关于基层医疗服务工作的问卷》、《关于社区卫生服务中心满意度调查》，了解基层社区卫生服务中心运行情况及居民对基层社区卫生服务的满意度，从而发掘基层社区卫生服务供给与居民需求的矛盾所在。
2.个案分析法：对单一的研究对象进行深入而具体的研究，分别以医护人员、居民、就诊人员为对象进行调查。
3.访谈法：对医护人员、居民、就诊人员进行访谈式调查，了解基层社区卫生服务的质量及医护人员的待遇、居民满意度。
4.文献研究法：参考新公共服务理论、自治组织理论和社区管理理论相关书籍，为调查提供理论支持。
二、调查结果分析
本次调查，针对居民进行的满意度调查，共发放120份问卷，有效问卷112份；针对就诊人员调查，共发放120份问卷，有效问卷112份；针对医护人员进行调查，共发放20份问卷，有效17份。
1.存在的问题。国内许多学者都对社区卫生服务中心的运行状况做过一系列的研究，发现了一些问题，如：投入经费不足、医疗人员素质有待提高、人才匮乏等。根据调查，我们发现了一些新问题。
（1）基本药物使用率低，采购不规范，定价不合理。首先，基本药物范围小。至2012年为止国家基本药物种类已经扩大至520种，但社区卫生服务中心的基本药物仍然满足不了居民的需求，据调查，有39.3%的居民表示社区卫生服务中心的药品种类不齐全，同时，基本药物使用率仅为70%。其次，基本药物采购不规范。有关部门指出“坚持以省（区、市）为单位网上集中采购，落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等制度”。据调查，中心的药物都是自行上网采购的，虽然政策已经颁布并开始实行，但是地方对政策的落实出现了滞后的现象。最后，基本药物定价不合理。中心的基本药物对居民实行零差价销售，但是仍有不少居民表示基本药物价格太高。这是因为基本药物采购方式不规范导致药物价格存在偏高的情况。基本药物属于准公共产品，政府可以运用其“暴力潜能”降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用，并且取得相对合理的价格。但是若由基层医疗机构自行采购，则会由于信息不对称以及医疗机构在药品流通供求中的双重垄断地位，扭曲药品的价格。此外，在调查中，有35.7%的居民认为药价不合理。同时，也有医生表示基本药物的价格甚至高于正常药物，导致医生看病开药无从下手。
（2）计划生育指导、健康教育指导工作不到位，健康档案建立难度大。在调查中我们发现75%的居民没有接受过计划生育指导、健康教育指导工作。同时，健康档案的建立也由于政府宣传不到位、居民防保意识未跟上、医护人员缺乏等问题导致困难重重。
（3）10元诊疗费迟迟未落实。《意见》规定“全面实施一般诊疗费，各地结合实际合理确定基层医疗卫生机构一般诊疗费标准，原则上10元左右”。调查显示，由于当地卫生局没有下发文件要求社区卫生服务中心实施10元诊疗费政策，因此中心也没有实施这一项政策，75%的居民都不知道这项政策。
（4）政府拨款不及时。根据调查情况显示，政府对中心拨款不及时，有医护人员在调查中表示几乎每个月的工资都会有拖欠情况。我们了解到，中心的政府拨款由财政部拨给卫生局，再由卫生局下发给卫生服务中心，这一做法增加了财政流转的中间环节，使得资金落实存在时效性问题。
2.原因分析。
（1）政府政策制定程序的漏洞。政策规划应注重可行性分析认真考虑主客观多种因素。“10元诊疗费”难以贯彻实施的根本原因在于政府在制定政策过程中缺乏相应的合理性。从总体来看，诊疗费10元包干，对于患者是则可以降低不少费用。但是，这是从整体考虑的。一旦分摊到人均次上，一些利好就会被大众化，毕竟，有些患者在门诊中并不用接受输液等相关治疗服务。所以，一些患者自然就会觉得多掏钱了，自然就不会接受这项政策了。
（2）社区卫生服务供给中的市场缺陷。社区卫生服务中心大多由政府进行投资创办，缺乏市场竞争机制，导致社区卫生服务供给缺乏活力。同时，基本药物采购目前仍是由社区卫生服务中心自行负责，使药物供给缺乏竞争，最后导致价格扭曲。
（3）社区动员力度不足。所谓社区动员，指的是把满足这区居民需求的社会目标转化成为社区成员广泛参与的社会行动过程。社区动员对社区卫生服务供给的质量具有十分重要的意义。然而，由于社区卫生服务中心缺乏与社区的合作，导致宣传不到位，动员力度不足，使居民的保健意识不足，对社区卫生服务中心医护人员缺乏信任，最终导致相关服务功能的不到位。
三、对策及建议
社区卫生服务中心的发展对国家的基层医疗具有深远意义，为了进一步加强社区卫生服务中心的运行活力，解决现存的问题，我们提出了以下的对策及建议。
1.坚持政府在社区卫生服务供给中的主导地位。
（1）增强政府政策规划可行性。政策规划应注重可行性分析，认真考虑主客观多种制约因素，特别是人员方面的因素。凡是涉及民众合法权益有重大影响的政策都应该举行听证会，征求群众意见。
（2）拨款及时完整。政府从本国现有国情出发，结合社区卫生服务中心发展，安排财政拨款。虽然拨款远不能满足中心需要，但是迫在眉睫的问题是资金超过规定实效，从而影响中心部分计划的开展和落实。特别突出的是医护人员的工资到账问题。这不仅会影响其工作积极性，还削弱了政府的公信力、合法性。
（3）加强药物采购的监管。监督管理必须采取政府和居民相结合的办法，没有政府参与，监督就没有权威，管理就没有效力；没有居民参与，监督不能及时发现问题，不能表明问题是否具有严重性和普遍性。对于药物采购问题，可以定期举行听证会，同时定期公布药物采购清单，设置反馈专线或专栏，最终达到监督实效。
2.积极利用竞争机制健全社区卫生服务供给。奥斯本认为“竞争是促进革新的永恒动力，而政府通常是缺乏这种动力的”。在竞争的市场中，市场主体应该是多元化的，社区卫生服务市场也是如此，只有社区卫生服务主体多元化，引导社会多方力量参与，通过政府、社团、居民群众、个人举办的社区卫生服务机构之间的有序竞争，才能使社区卫生服务焕发蓬勃生机与活力。当然，竞争也不是放任自流的东西。奥斯本认为，不经规范的竞争很可能导致严重的社会问题。为此，公共政策必须建立竞争规则，防止垄断或其他不公平的出现。
3.发挥社区在配合卫生服务中心服务功能实现中的作用。社区卫生服务主要解决社区的卫生问题，关系到社区居民的利益。因此，要加强社区宣传，增强社区居民的防保意识，提高居民对卫生服务中心医护人员的信任度，这必定能为社区卫生服务中心健康档案的建立以及相应功能的实现减少阻力。同时，加强对社区卫生服务工作的综合协调，组织动员，积极参与社区健康活动。
四、结语
从分析W街道社区卫生服务中心现状出发，通过调查研究并结合公共管理理论提出合作性治理的解决策略以解决社区卫生服务中心运行存在的一些问题。但是，社区卫生服务中心合作性治理要想实施可能还需要很长一段路要走，无论从法律上还是政策上，在履行各自的公共责任的同时，形成多方治理的局面，为切实解决社区卫生服务中心运行困境而共同努力。
关键词：石油企业 综合治理 社区化 网络化
石油企业的综合治理工作原则上是围绕石油生产与管理开展的，但随着企业的发展和社会的进步，石油企业的综合治理工作也出现了新的挑战，石油企业的综合治理工作也从以往只注重自身的内部社会治安综合治理，逐步向所辖社区的社会治安综合治理上来。本文对新形势下石油企业所面临的综合治理工作进行分析与探讨，为石油企业的综合治理工作提出一些合理的建议。
1、石油企业综合治理面临的问题
1.1单一企业厂区向多功能社区转变
石油企业大都建立在地理位置较偏远、周边交通生活环境不便的地方，以前的石油企业主要是针对厂区方面进行的综合治理，综合治理也大都局限于企业的社会治安方面，但是随着城市建设的不断扩张，加之石油企业自身内部环境的不断改善，石油企业的社区化功能不断凸显，这就与企业的业务功能与服务功能发生了一定的矛盾。由于石油企业作为一个生产企业，其性质限制了自身的综合治理工作内容，依照市场规律，石油企业只能对自己业务范围内的工作进行管理，但从目前的实际情况看，由于社区化的建立，从一定程度了提高了石油企业员工的生活环境，方便了大家的工作，但社区化带来的一系列问题则强加给石油企业，这就给石油企业带来了一定的负担，同时增加了石油企业综合治理的难度，比如社区化后，小区内的闭路电视信号、小区大门外的交通拥堵、小区的盗窃、医疗卫生服务、学前教育服务、老年工作服务等问题，都会让石油企业来解决，这使得石油企业在管理自己的同时，还要承担政府的职能，与石油企业的实际性质冲突较大，也相应地让石油企业的综合治理工作额外增加不少。因此，社区居民对石油企业综合治理寄予的这种高期望，希望石油企业的综合治理工作能够附带解决社区生活中遇到的各种各样的问题，，把石油企业的综合治理从“重管理”转变到“管理与服务并重”的状态，也使石油企业的综合治理工作从以往只注重企业自身的内部社会治安综合治理，逐步转变到社区所辖居民小区的社会治安综合治理治理上来，为石油企业的综合治理工作提出了新的考验与挑战，这一方向性的转变，将很多难题摆在了石油企业综合治理工作者的面前。
1.2 社会治安环境日益复杂
社区化给石油企业周边环境带来了很大的改变，也让石油企业周边的环境变得复杂，石油企业社会治安综合治理工作复杂化程度也不断增加。这种复杂化程度主要体现在以下的几方面。一是新型违法犯罪案件不断出现。例如近年来出现的短信诈骗、银行卡诈骗，同时，伴随着这些新的违反犯罪案件的发生，在社区发生多发财案件如“盗窃机动车”等也呈现出作案手段越来越隐蔽，科技含量越来越高等特点。这些新型的违法犯罪不断给社区综合治理工作带来新难题。二是矛盾纠纷日趋复杂化。随着石油企业周边环境的好转，社区居住人员的多元化，带来的社会治安综合治理的难度在不断增大，需要协调好的关系更为复杂。三是移交社区负责的特殊群体人数众多，管理难度大。按照石油企业管理的统一部署，社区化后接手管理的特殊群体有：退养家属、协解人员、企业失业子女、改制单位移交油田人员。这些特殊群体在油田每个社区人数都数以千计，是社区在职职工人数的数倍。巨大的人员底数，带来的是管理难度的增大。
2、石油企业综合治理措施探讨
2.1 完善综合治理机构
为适应新形势，保证综合治理工作顺利进行，应改变思想观念，及时调整工作思路，成立综合治理工作领导小组，下设领导班子成员副组长，具体分管这项工作，相关职能科室负责人为成员，层层签订责任书，明确责任人及工作职责，并把综治治理工作作为一项制度列入年度目标考核内容之一。
2.2 加强保卫队伍的建设
加强保卫队伍建设，不断提高综合治理工作在新形势下的适应能力。一是加强思想建设，将综治工作与党政工工作很好地结合起来，通过各种形式，经常开展“爱企、敬业、守法”教育。坚持正面引导，开展多渠道、多形式的思想教育，尽量多照顾有困难的职工，让他们安心工作，增强保卫工作者的责任心和使命感。二是加强作风建设，从抓保卫人员风纪入手，严明组织纪律。从军事训练入手，使保卫工作真正成为半军事化组织，把保卫队伍建设成为一支有组织、有纪律、懂业务，能胜任本职工作的内行，为企业发展和生产经营创造良好的内外治安环境，为构建和谐企业贡献自己的力量[2]。
2.3 利用信息化网络辅助管理
由于社区化的功能增加，给石油企业的综合治理工作带来了额外的负担，因此，石油企业内部的综合管理就相应的会减弱，而在工作人员不能快速扩充的情况下，有必要通过一些高科技的辅助手段来加强综合治理工作，使用信息化的监控网络是一项很重要的措施，也可以利用其他的防控措施，所以我们可以通过：（1）加强与公安机关的联防联动。石油企业综合治理工作依靠公安机关的支持与配合，增加企业周边联网防控，才能真正震慑犯罪，打击犯罪，确保企业平安（2）加强人口流动密集区域监控。在企业与社区人口流动密集的区域，重点加强视频监控，对可疑人员随时掌握动向，必要时，通过视频锁定可能带来综合治理隐患的人员。（3）与地方政府的联防联动。由于企业在地理位置上隶属于一个地方政府，搞好好社区的综合治理工作，还需要地方政府的支持，并积极参与地方政府综合治理工作专项行动。（4）发动社区居民积极参与联防联动。社会治安综合治理工作，本身就是需要协调各方力量，共同参与，这样才能维护社会稳定，保障人民生命财产安全。作为社区管理与服务的对象，社区居民是社区综合治理工作不可或缺的一只重要力量，吸引居民参与到社区综合治理工作中来，做到治安一起管，防控一起抓，社区治安人人参与，平安成果人人共享，才能真正铸就抵御违法犯罪的铜墙铁壁。
参考文献
关键词:协商合作 城市社区 治理结构
城市社区作为城市的基本单元，其发展过程实质上是各种力量在社区空间中相互博弈、相互作用构成网络的过程，是一个逐步走向社区善治的过程。城市社区的日益发展及社区主体的日趋成长，为社区治理提供了多元主体。在这种背景下，无论是社区资源的整合，还是社区功能的日益完善，都要求社区的治理结构走向协商合作。
协商合作逻辑下的社区治理
合作主义也被称为统合主义、法团主义或社团主义，是20世纪70年代由施密特(Pilippe C Schmitter)系统概括的。合作主义是“一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型”。在合作主义的视野中，国家与社会是一种协商、合作的逻辑关系。由于中国的公民社会还不成熟，因此，一方面需要政府必须有一个规范的模式和框架，以及时地将社会的积极性和创造性纳入政府的体系，另一方面国家要承担起培育公民社会的责任，由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程，因此培育公民社会是一个培养公民自主性、参与性、权利性的过程。从政治层面上看，公众参与社区治理是城市基层民主的基础和核心内容，也构成了现代民主发展的重要基础。而公众参与与社区治理的实现过程是国家与社会的一种相互博弈过程。从现代民主的发展趋势与西方发达国家实践来看，协商合作是现代社区发展的逻辑视野。
从我国社区治理的实践来看，社区治理正经历着深刻的变迁，主体由单一化(政府)转变为多元化，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理过程由行政控制转变为民主协商与合作，治理关系由依附与庇护关系转变为博弈与互惠的理性取向关系。由于利益主体的多元化，社区治理实质上成为一种利益主体间的集体博弈与选择过程，即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的合作互动过程。在协商合作逻辑下的社区治理，应是在相关利益主体(即社区治理主体)间合作网络体系建构与完善的基础上，以社区参与为社区治理的结构性驱动力，通过正式和非正式制度规则的形成，塑造一种新的多中心社区治理秩序。
同时，社区治理的核心对象是社区公共事务，这也是社区治理的逻辑起点。协商合作逻辑下的社区治理结构源于社区公共事务及利益主体的多元化。社区公共事务是公共产品的组合，是涉及多个家庭和多个组织的共同需求，是个体需求的集合。社会公共事务涉及到多个行为主体之间的复杂权利关系，实质上这是一种利益关系的博弈，这就需要建立一种集体选择机制来解决个体需求的表达与整合问题。同时，治理社区公共事务需要各相关利益主体贡献资源、分摊成本、共享利益，这也需要建立一种平等的协商合作机制，以实现资源的效用尽可能最大化。
现行社区治理结构分析
构建或确立一种新的城市治理与社区建设模式，首先必须在理论上确立政府、市场和(社会)社区三者之间的关系。研究一国或一个地区的城市治理和社区治理模式亦是如此。国家与社会的关系从不同角度可以有多种分类，按其强弱程度的不同，可划分为四种模式:“弱政府，弱社会”、“强政府，弱社会”、“弱政府，强社会”、“强政府，强社会”。所谓“强政府”，就是强调“国家至上论”，认为政府行政权力应当无所不在、无所不能，这种模式的典型特征是“万能政府”。所谓“强社会”，是强调“社会至上论”，认为“管得少的政府就是最好的政府”，其典型特征是社会充分自治。
从加强和推进社区建设的目标来看，应该是“强社会”;但从实际社区建设的推进过程和经验来看，特别是在初期阶段，应该是“强政府”。从我国社区建设的推进过程来看，我国现行的社区治理结构呈现出“强政府，弱社会”的特征，其主要表现为:现实社会与强大的政府相比，还相当弱小，人们所追求的强社会所依赖的市民社会，没有真正形成;另一方面，长期以来，政府虽经历了多次政府机构改革，但政府权力的回缩力度过小，没有为社区组织的发展释放更多的权力空间。从理论上说，在“强社会”的表象特征中，社区是城市社会管理的微观重心。从我国现行的社区管理体制来看，“强社会”事实上是不存在的。
从社区的自主权来看，当前，社区很大程度上受制于政府，难以与政府形成有效的协商合作。社区的自主权主要包括社区的财权、用人权和事权。一个充分自治的社区，必然是对自己的事务有充分的自主决策权，能动用社区财力进行社区各方面的建设。现实中，社区的财权依靠于政府，包括各种建设经费、办公经费、社区工作人员的工资等都来源于政府。政府对每个社区经费的划拨具有自由裁量权，因而社区建设的状况与前景取决于政府的投入。在用人权上，社区所拥有的自主权限也十分有限。政府一般掌握着用人权，以保证其各项方针政策得以在社区顺利实行，一些地方甚至出现由政府直接任命社区工作人员的情况。在社区的事权上，社区承担了大量来自政府的职能，而对于自身的事务反倒无暇顾及。这种情况导致了社区居民与居委会是法定的，而政府与居委会却形成了实际的，这种双重极易导致政出多门、令出多门等现象，从而形成委托—困境，最终出现居委会缺位。
构建协商合作的社区治理结构
自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后，虽然各地区进行了治理模式的多方实践，也取得了一些成效，但仍存在以下问题:政府仍然在社区治理中扮演着重要角色，社区居委会的力量仍旧较为薄弱，社区成员参与主动性差。伴随着经济发展与社会转型，国家与社会关系也随之不断进行调整，在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长，这为社区治理协商合作的实现提供了基础。
(一)改革城市管理体制
我国社区建设是从改革城市街道办事处和居委会的管理体制入手的，体制问题是一个根本问题，社区建设的重点就是要创新城市基层管理体制。从目前的改革模式来看，主要是弱化模式，即弱化街道办事处的职能，通过扩大社区居委会规模，健全社区居委会的职能，以此做大、做强社区。这种模式虽然在实践中表现形式多样，但从理论上看，都有一个共同的前提特征，即基于协商合作的逻辑。
基于目前各地的社区建设实践和各地的城市基层管理体制的改革试点，本文建议的改革思路是:
第一，弱化直至取消街道办事处的存在，在社区内设立社区行政事务服务中心，履行本社区内的行政管理与服务职能，承接现行街道办事处的职能，同时将现在由社区居委会承担的行政性职能转接过来。第二，实施“一社区一党工委”的政策，将现行的街道党工委改为社区党工委。社区党工委是社区内多种组织和各项工作的领导核心，同时取代社区内原有的其他党的组织，如社区党委、党总支、党支部。第三，保留社区内现有的社区居委会组织和社区成员代表会议。这两个组织应该成为社区居民权益的保护性机构，其主要职责是维护社区居民的合法权益不受侵犯。在法律程序框架内，社区成员代表会议由全体有选举权的社区居民选举产生，社区居委会是在社区成员代表会议的常设机构，由其产生，对其负责。经过这样的组织和制度设计后，社区里有社区党工委、社区行政事务服务中心、社区成员代表会议、社区居委会以及其它社会中介服务组织、民间组织。
(二)明确社区组织的职能
首先，要对社区事务进行明确划分，主要分为社区公共事务和社区私人事务，凡是可以通过市场来提供的私人产品，应该通过市场来调节，由市场主体来提供。社区居委会自己创办的便民服务点，可以通过承包、租赁等方式由个体或者私营企业来经营，同时由社区居委会负责监督。其次，将社区公共事务进一步细分为社区行政事务、社区邻里事务、社区组织事务。凡是属于由行政执法主体提供的公共产品，必须由相应的行政部门来独立承担;凡是可以通过社区居民民间组织来解决的邻里事务，可以让各种社区民间组织通过自我服务的方式加以解决;凡是涉及到居民权利的社区组织事务，均由社区自治组织来承担。明晰各组织的职能，有利于推进社区各类组织的功能分化，这为社会中介组织的发展提供了充分的空间，同时也为构建协商合作逻辑下的社区治理模式奠定了坚实的组织基础。
(三)提升社区居民的参与度
社区居民参与度的高低，决定着社区建设与城市基层民主化实现程度的高低，是实现社区建设由外源型行政推动向内生型自治发展的关键，也是协商合作逻辑下社区治理模式发展的本义所在。为此，要探索各种行之有效的民主实践形式，拓宽民主渠道，提高社区居民参与的积极性，积极推进社区自治。
首先，加强对社区居民的思想培育，树立社区意识;培育各类社区组织的社区意识，逐步建立健全共驻共建、资源共享、利益共享、责任共担的机制。其次，强化社区居民与社区之间的利益关系，推动居民利益社区化。将社区居民的利益与社区事务紧密相联，能使居民在利益关系的基础上自主参与社区事务的管理。这样，可以真正实现居民回归社会的目标。再次，开辟多种民主渠道，为社区居民参与社区事务提供良好的机制保障。要大力试行社区事务听证制度，要在社区内开展民主评议活动，提高社区工作的透明度和居民的信任感。
结论
综上所述，自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后，虽然各地区进行了治理模式的多方实践，也取得了一些成效，但总体上并不理想，表现为政府仍然在社区治理中扮演着重要角色，社区居委会的力量仍旧较为薄弱，社区成员参与主动性差。伴随着经济发展与社会转型，国家与社会关系也随之不断进行着调整，在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长，这为社区治理协商合作的实现提供了基础。从我国的历史发展趋势来看，在国家与社会的关系上，将从国家主导型向国家与社会合作型转变。在政府与社会的协商合作中，政府的权力逐渐向社会过渡，社会权力逐渐扩大，社会的自治能力得到增强。在协商合作的逻辑视角下，在城市社区建构一种新型的国家与社会关系将有利于中国社会的长期稳定与发展。
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关键词：政府参与；市场参与；草根参与；第三方参与；多元参与
城市社区治理是指在城市社区这一地域范围内，由政府、社区自治组织、非政府组织（NGO）、赢利组织、非赢利组织、辖区单位以及社区居民共同对社区公共事务进行管理，通过有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制，从而推进社区持续发展的活动。目前很多学者在这方面进行了研究，取得了很多学术成果，但也存在一些研究空白。本文将从五个方面对本领域的研究现状进行分析，并在此基础上提出我国未来的研究方向。
一、政府参与型治理模式研究
政府参与型治理模式，即积极发挥政府多重角色的扮演、多样职能的行使，由政府主导、居民参与、自上而下推行的社区发展模式。赵晓芳等（2009）分析中国城市社区治理模式基本采用的是政府主导型模式，政府是社区建设的强力推动者，强调了社区治理要求社区与政府共同承担起社区建设的责任。[1]陈蕾，高芳（2010）提出中国城市社区建设应在政府主导下，通过弱化街道和居委会的行政特色，培育社区自治组织，增强社区参与程度等治理手段，完善社区自身发展的动力机制，形成政府与社区组织合作的城市社区建设模式。[2]田阡（2012）提出政府作为公共利益的代表者，是城市社区管理的最重要主体，其主导作用的有效发挥，直接关系到城市社区管理整体水平的提升。[3]王永红（2011）提出“即使将来社区和社区自治组织发展成熟了，政府依然不能完全退出对社区和社区自治组织的扶持，政府在社区的建设和发展中依然是社区建设的指导者，是社区公共服务的供给者，是社区公民社会的培育者，是社区自治组织的监督者。”[4]从以上研究可以发现，学术界基本都认同政府在城市社区治理中的作用，但是究竟如何参与，却不得而知。
二、市场参与型治理模式研究
西方国家在对“市场失灵论”、“政府失灵论”的认知和差异对比中，选择在公共部门中引入市场机制。在成本-收益分析法的选择比较中，市场参与社区治理模式在某些职能里可以带来更快的社会总产值增长，市场参与社区治理模式在一段时期受到了众多学者的青睐。宋梅（2009）提出物业管理作为一种市场化的社区管理模式，利用市场自身的力量以及社区民主参与的形式开启了我国社区治理过程中市场、政府、社区居民三方有效合作的新时代。物业管理作为社区多元治理主体中的一支重要力量所采取的市场手段和政府治理所采取的行政手段都是为了更加有效率得配置资源，政府和市场依托社区这个基础平台，把自身的管理触角伸向基层，使社会矛盾在基层得到有效的调节和控制。[5]政府在此模式中扮演催化剂、规划者、监控者或购买者的角色，市场作为社区治理的主体，通过充分竞争为社区的和谐发展提供发展模式。从以上研究可以看出，现有的研究也仅仅是提出可以通过市场这种模式来进行社区治理，却少有具体的实施机制。对于物业管理这种社区治理、市场参与治理的主要形式，也少有研究。
三、草根型治理模式研究
草根型治理模式是政府用法律规范社区的运行方向，对社区建设进行宏观控制，社区居民自发合作治理。埃莉诺·奥斯特罗姆（1990）创建了自主组织和治理公共事物的制度理论，证明了在一定的条件下，自发的合作治理是可能的，也是可以实现持续发展的。[6]戴维·奥斯本与特德·盖布勒（1996）指出，通过参与式民主给公民授权，社区靠自身的力量来解决社区内部的问题。[7]吴志军（2003）认为，社区治理模式是以社会中介组织为主导，以街道办事处为主，以社区为辅助的基本管理模式，他的理念是基于自治和服务的视角[8]。李秀琴、王金华（1995）指出：自治性是指居民委员会在党和政府的领导下，在国家法律规定的范围内拥有一定的自和自决权。[9]实行社区居民自治也就是说居民有权依法管理自己在社区内的事情。[10]从以上研究也可以发现，目前学术界都认同社区居民可以自己管理相关的社区问题，但是如何建立一个科学合理的运行机制是管理的关键，而这个方面的研究却甚少。
四、第三方参与型治理模式研究
第三方组织为介于公共部门和私人部门之间的非政府组织、非营利组织等。非营利组织扮演着社区发展提供者的角色，协调政府与社会力量。[11]瓦思（VasS，1999）认为社区工作机构或者组织常常处于政府和居民的中间位置，着力于解决居民的困难和保护居民的利益，不断为居民争取福利。学者Levitt（1973）将从事政府与私营企业不愿做、做不好或不常做的事，处于政府与私营企业之间的社会组织统称为“第三方组织”。[12]徐晞（2012）认为如何发挥非营利组织在我国社区治理乃至社会管理创新方面的作用，应当引起国内的高度重视。[13]从以上研究也可以看出，大部分研究都认为第三方参与有助于社区治理，但是第三方如何参与，其作用的机制是什么，却很少研究。
五、多元治理模式研究
从这个领域来看，王英伟（2003）提出了多元型治理模式，她认为城市社区治理应该“以政府为主导，以社区理事会为载体，以社区成员参与为核心”。[14]孙肖远（2012）提出了复合治理概念，他认为进入风险社会，社区治理单纯依靠任何的单个治理主体都无法实现良性运作，应通过“共建共享”从协调社区利益关系入手，将社区多元治理主体以利益和情感为纽带连接成一个社区治理主体群，从而构建了一个由多个、多层、多界和多域等行为主体结合或联合而成的社区复合治理体系。[15]胡祥（2009）认为社区治理需要通过合作关系将政府、社区自治组织、第三部门等团结起来，整合各自的资源，形成社区内部的共同合力，来有效的解决社区公共事务问题。[16]王筱桢（2011）就城市社区治理主体问题进行了研究，认为城市社区治理应通过构建主体之间合理、互动的关系，在有效的社区资源整合和良好的制度设计中，真正走向“善治”，实现构建和谐社区的目标。[17]蔡小慎、卢鹏展运用合作博弈理论构建了社区多元治理主体互动网络的动态模型，把多元治理作为城市社区自治的基础和前提，要实现合作共治必须建立多元治理主体之间的合作模式。[18]
六、总结与展望
从以上研究来看，当前学者从不同角度对社区治理进行了丰富的研究，取得了不少研究成果。但与此同时也可以发现，城市社区治理中还有很多问题没有解决，亟待进一步深入的研究。
1.治理机制研究。无论是政府参与模式、市场模式、第三方治理模式、草根型治理模式，还是多元治理模式，大部分研究阐述了这种治理模式的合理性，但是很少有研究回答了具体如何运行，即政府、市场、第三方、社区居民通过什么方式来进行参与或者主导治理。这些问题的回答将对我国城市社区治理模式研究的发展与实践起到直接的推动作用。
*基金项目：国家自然科学基金面上项目“地方政府生态管理与绿色社区志愿者组织成长的互动关系研究”（编号：71173099）；江苏省“青蓝工程”资助；2011年教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目（编号：NCET-11-0228）
作者：梁莹，南京大学社会学院社会工作与社会政策系副教授 南京 210046
[摘 要]21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。本文基于对长三角地区三个城市的实证调查，对公民治理成长之基本现状进行解析，接着通过Multinomial Logistic回归分析深入剖析影响社区中公民治理的重要因素。通过以上的分析本研究尝试探寻影响和制约社区中公民治理的真实图景及影响其发展的深层原因，期望可以为我国社区中公民治理与草根民主的成长提供一个基本的理论和实践分析框架。本文的研究结论表明，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。
[关键词]草根社区；公民治理；公民志愿精神；草根民主
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0054-06
“公民治理”一词在提出之后，在公共管理领域迅速传播。虽然对其尚未有统一的定义，但是多数学者都认为公民治理涉及选择与声音两个层面，选择即是要提供更多的公共服务机会，而声音则重视地方主义与自我治理。[1]博克斯认为21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。然而我国草根社区中的公民治理的实现必然是一个相当遥远和冗长的过程。期望本研究成果能够对目前我国城乡社区中的公民治理的学术理论研究与草根民主的实践运行发挥重要作用和产生重要影响。
一、中国草根社区中的公民治理：研究背景与研究概况
（一）公民治理：公共参与及公民精神的强力复兴
未来社会的治理最终方向和目标就是公民治理，时下公民治理已然成为公共政策研究领域的流行词汇，许多学者都对公民治理的概念以及发展提出自己的看法。但非常遗憾的是，当前学术界对于公民治理是什么这一概念并未达成根本性共识。一般认为公民治理中主要包含以下两个主要议题：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。对于这两个议题的不同回答将形成公民治理的多种不同阐释。[2]福克斯所倡导的公民为中心的治理模式如今成为公民治理发展的经典蓝本，“福克斯从其个人作为政府管理者的丰富经验出发，又结合其对于民主过程与公共行政的研究，发展出一种新型的治理模型，这种治理模型致力于服务公众，并且促进公共实务者的专业性发展。他承认自己所推崇的是一种地方政府管理的规范性设想，但是他坚持认为在全世界都逐渐呈现出这样一种趋势：那就是公民越来越愿意参与那些影响他们生活的公共政策的制定与执行。”[3]
在公民治理实践中，行政管理者的主要角色是确保公共政策的开放性与包容性，并且为公民提供建议与技术支持，从而使公民成为地方政府公共政策制定的重要成员之一。[4]在公民治理的过程中，普通公民不再是被动地参与公共政策过程，并且只是象征性地被公共部门咨询。相反，公民治理中的公民应该是一种直接参与公共政策的公民，他们与政府享有同等重要的决策权力。[5]同时， 在公民治理过程中， 政府并非完全不存在， 而是作为一种治理的协调者， 充分促进公共政策的决策过程， 并且避免公共政策的破产。[6]
库珀等学者认为：“公共参与重新燃起学者们对于社会治理发展的希望，其已经超越地区、民族、国家与网络社区的限制，当下的公民参与在不同的层次呈现出不同的形式。而协商性与共同性的行为策略为达到公民为核心的公共管理实践起着至关重要的作用。” [7]对于公民治理的实现，托克维尔曾对这种未来的治理发展提出过自己的见解，在他看来，公民自发形成的志愿组织网络能够整合社会利益、表明个人需求与偏好、促进公民参与政府决策等。他将志愿组织视为公民身份与公共能力的训练场。[8]作为一种未来的社会治理模式，抑或为了公民参与的切实实现，抑或为了公民精神的强力复兴，我们都有理由坚信，公民治理的发展需要不断的实践积累，也唯有不断的组织性、自发性的自愿公共参与，公民治理的发展才能实现。
（二）我国草根社区中的公民治理：研究背景与研究问题
正如博克斯――公民治理理论的倡导者所言，公民治理理论在基层社区层面上进行实践较为合适，原因在于其充分考虑了理论的现实可操作性。公民治理模型试图帮助我们创建真正的公民自治治理。公民治理理论受核心价值理念的深刻影响在当前公共管理与公共政策的理论与实践领域中具有极为重要的地位。而公民治理理论本身所具有的特点与优势，与孕育与成长于目前我国城乡社区田野中的草根性社区自治组织与草根性民主的之间存在一定的契合与共性。社区治理理论随着公民治理的发展而小心翼翼地前行，其将公民治理传统价值的实现作为其最高责任，同时其也将公民参与和公民精神作为公民治理过程的重要部分。
从理论和实践的角度来看， 我国草根社区存在着公民治理的优势和实践空间， 但由于我国的悠久文化底蕴、政治传统和真实的草根社区治理模式同西方社会差异较大， 特别是在实现公民治理的主观基础方面（公民意识、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面还存在着诸多问题， 因而我国草根社区实现真实的公民治理还面临诸多障碍和困境。本文即对中国草根社区中的公民治理的真实民主图景进行深入考察和分析，并对深入影响草根社区中公民治理的深入主观因素进行深度剖析，挖掘和考量公民治理成长中重要的阻滞因素。
本研究以长三角地区的三城市实证调查为基础考察草根社区中公民治理现状。在我国，随着民主政治改革的深入，公民精神和公民意识得到了较大地提升，公民治理开始从理论逐渐走向实践，尤其是处于改革开放前沿的长三角地区的诸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐渐成为城市社区的主要治理模式。通过对这三个城市社区中真实草根民主现状以及影响因素的深度考察，可以对中国草根社区中公民治理成长的真实图景窥见一斑。
（三）研究概况与研究设计
当前国内很多学者较为关注中国特色的公民治理成长之路径与方向，而对公民治理孕育、成长与发展的真实场域和公共空间的深入研究则相对较少；更多是囿于抽象思辨和极为宏观的理论预设与分析，或者对中国草根社区中公民治理与草根民主成长历程之中的种种问题深表隐忧。对于在各方面都领先的长三角地区的这几个城市，在我们身边的民主意识、民主理念与草根民主建设是否就进行得彻底深入呢？当前我国草根社区中“公民治理”的成长现状距实现博克斯笔下理想的公民治理模型是否遥不可及？根据这两次延续性调查的数据和访谈资料，本文尝试对长三角地区三个城市社区中公民治理与草根民主成长之现状进行深入解析。
本研究的数据资料来源于2011年先后在长三角地区的南京、上海和杭州三个城市进行的实证调查。本次调查采用多阶段分层抽样方法，首先从被调查城市中抽取区（县），然后从区（县）中抽取街道（乡镇），接下来再从街道（乡镇）中抽取居（村）委会。接着，在居（村）委会中抽取被调查的居民户样本时则主要采用系统（等距）抽样法。最后，从居民户中抽被调查人，抽取生日距8月1号最近的那个人作为调查对象。整个调查过程共发放2000份问卷，回收1611份问卷，达80.5%的回收率；经过逻辑检查和幅度检查后，剔除46份废问卷，最后剩1565份有效问卷，达78.3%的有效回收率。 同时本文中少量的数据资料来自于2008年笔者在南京市进行的调查。2008年调查方法采用多阶段抽样法，抽样过程中结合采用分层简单随机抽样法、系统（等距）抽样法、间隔随机抽样与户内抽样法。总共发放1000份问卷，最后回收776份，达77.6%的回收率；在此基础剔除68份废问卷，最后剩708份有效问卷，达70.8%的有效回收率。
二、草根社区中真实的公民治理图景
在社区中，创建公民自主治理需要关注公民参与的动力问题。那些批判理论使我们认识到，当社区存在不同利益时，公众常常不能意识到公共政策过程以及该过程对他们生活的意涵，为了保证有关的政策议题决策的高质量，公民必须能够拥有获取信息的途径，并且参与审慎的、深思熟虑的决策，这个过程是公开的、公民是受欢迎的和充分知情的，在这里，每一个人的贡献都有价值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民协调委员会、公民理事会和帮助者。公民协调委员会即将民选管理局从“中心决策者”角色转变为“公民协调者”角色。重新界定管理当局的责任，从决定大多数政策议题到将政策议题委托给公民理事会，听取他们的建议，肯定或修正他们的工作，以适应社区发展的整体目标。[10]
在我国城乡社区中，与公民协调委员会和公民理事会这类自治组织比较接近的是居（村）委会、业主大会和业主委员会等社区组织。然而，这些社区自治组织与公民治理模型中所描述的自治组织的角色仍然相差较远。在漫长的发展过程中，我国居（村）委会逐渐由建国之初的基层群众自我管理性质的自治组织向具有比较浓厚的行政化色彩的基层“行政组织”转变。在公民治理的实践中，对于社区居（村）委会选举和居民自治的制度完善和健康发展而言，保持和激励居民参与社区选举和参与社区治理的积极性至关重要。本次调查中，对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这一说法，37.8%与15.6%的被调查的社区居民认为 “比较同意”或“非常同意”，将近一半的社区公民选择“无所谓”、“很不同意”或“不太同意”。这类情形很像博克斯所描述的，“只有决策到了至关重要，至少是直接影响公众自身利益时，社区居民才会参加此类会议。”[11]
在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事会是指建立公民咨询委员会，来协助地方政府执行行政管理的主要职能，如警务、消防、公共设施、公共工作、公园、娱乐设施和社会服务。在大型管辖区内，将这些广泛的功能分解为多个分支领域，并在每一个分支领域建立相应的公民理事会。[12] 在我国，业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人，他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理。本次调查中，对于“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加”这种说法，分别有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，23.6%的居民表示“无所谓”。这表明，近半数的社区居民对于参加社区召开的业主委员会会议的意愿并不是很强，这与公民治理模型中的公民理事会所要求的积极公民治理精神似乎仍有较大差距。
博克斯指出，“提升政府对公民的责任性，迫切需要民众与代议者和职业者一道参与公共政策的整个过程：从讨论如何选择行动开始，到制定公共项目的政策，再到公共项目执行中的行政管理。最后在可见的绩效结果基础上进行改革。”[13]而社区中公民治理最为直接而具体的表征就是社区居民参与社区各类社会政策。当问到居民是否同意“对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与，为社区尽一份力”这种说法时，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，选择“无所谓”的占19.1%，表示“非常同意” 与“比较同意”的分别是9.9%与48.5%。对于“我会主动关心社区的重大措施（如创建文明社区等）”这种说法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“无所谓”的有16.2%。而对于“我必须多了解社区的各项社会政策，参与监督社区社会政策的执行”这一说法，选择“不太同意”与“很不同意” 的比例达3.8%和18.3%，表示“无所谓”的居民占33.2%。
公民治理模型中积极参与者关心社区的发展，希望自己在社区事务中发挥积极、持续的影响。而本次调查中对于“我对社区的民主改革提出的建议越多，对社区民主成长作用越大”这种说法，分别有16%和3.6%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，22.6%的居民表示“无所谓”。对于“居民应积极参加社区政治活动，尤其应珍视自己的选举权”这个问题，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“无所谓”的有12.1%。而对于“经过社区共同决定的事，我虽然不喜欢，但也应该遵守”这个问题，分别有18%与6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“无所谓”。当问到居民对于“参与社区所举办的各项活动（包括政治、经济、文化等方面）就是最大限度地支持社区建设”这一问题，18.4%的社区居民与2.2%的社区居民选择“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“无所谓”，表示“比较同意”与“非常同意”的居民分别有46.5%与12.3%。
King，Cheryl S.等学者指出，参与是公民个体成为人民一分子的必要机会，是对社会应尽义务的一部分。行政人员认识到参与的必要性，但未能找到使公众恰当地参与决策制定过程的有效方法。[14]这个调查的结果表明，对公民治理中的各项事务部分公民缺乏积极参与的热情。尽管当前我国社区草根民主正从动员型参与向自治型参与转变，然而部分社区公民的积极参与仍比较欠缺。就民主政治的本质而言，在社区治理过程中公民参与被看做是公民的一项政治权利，民主参与的本质是自治，偏离了本质规定性的自治性，进而使得公民积极参与丧失了参与式民主的本性。20世纪以来，通过地方政府的制度建设与民主政治改革，长三角地区的这三个城市的地方治理逐步由动员型的政治参与向自治型治理转变，然而，以上的分析也同样显示，相当一部分社区居民仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏，这种现实与公民治理的理论要求相差甚远。
三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成长中重要的阻滞因素
国外学者的大量研究表明，在过去所谓公民文化消亡的时代，人们志愿的政治参与活动水平却没有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人参与志愿服务活动。公民治理与公民自治理念以及公民志愿精神有着极为密切的关联性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命运，在公共政策中更多地体现自己的作用。社群主义者将坚持追逐公共利益视为公民的一种美德，这种为公益而勇于奉献的精神就是公民志愿精神。如果一个国家的公民对其自身所具备的政治责任和义务的自我认识程度较低，缺乏志愿参与治理的精神与自治意识，则难以充分运用和行使公民资格和公民治理所赋予的各种权利。
对于公民志愿精神与公民治理之间存在的极为密切的关联性，可以从Logistic回归分析中体现。通过Multinomial Logistic回归对公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”与“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价对公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的看法的影响进行分析， Logistic回归的分析结果如下：表1 Multinomial Logistic回归模型
在以上的Logistic回归模型中，统计结果显示，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“很不同意或不太同意”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P
而公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“无所谓”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P
以上的分析表明，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的认同度越低，公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越低。相反，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”的认同度越高，则对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越高。这表明公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价越高，公民治理的意愿与意识也越强，反之亦然。
“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法都是对于公民利他性志愿精神的测量。由此可见，公民的志愿精神对于公民治理有着深远的影响。
在2008年的调查中，对于 “ 对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与为社区尽一份力”、“我会毫不犹豫地为社区的一项公益活动捐助一些钱”等说法，超过半数的社区居民都认为同意。由此可见超过半数的社区居民对于参与社区志愿活动具有比较强的参与意愿，社区居民中的志愿精神正处于孕育和成长中，然而对于较大部分社区居民而言，在参与意识方面依然存在较强的被动性和依赖性，社区居民参与社区志愿活动缺乏足够的热情度。接着对实际过程中社区居民参与社区志愿服务的现状进行解析，对于“您是否参与过社区志愿服务？”这一问题，公民选择 “没有参加过”的比例高达53.1%，社区居民选择“参加过”的比例为46.9%。从分析中可以看出，一半以上的居民都没有参与过社区志愿服务，这表明尽管有一部分居民参与社区志愿服务的意识与志愿精神正在成长之中，但是实际参与比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。
四、草根社区中的公民治理：真实与遥远的草根民主
公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一个活跃的、持续发展的问题，人们对此不断地进行探询、实验、改革和争论。[16]草根社区中的公民治理，准许每个公民甚至弱势群体――虽然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，对于社区乡村的社会政策过程与公共事务都平等而自由地参与，并积极治理这些公共事务和政策。然而本文的深入调查研究与实证分析则表明，草根社区中的公民治理依然在孕育成长之中，离真实的民主图景依然漫长而遥远。
（一）主要研究结论
本研究表明，在草根社区的公民治理实践中，社区居民中的相当一部分仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏。对于 “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”、“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加” “对于社区公共事务和社区社会政策，每位社区居民都应积极参与为社区尽一份力”“对于社区的重大措施（如创建文明社区等）我会主动关心”等说法，相当一部分社区居民仍然表示不赞同或态度模糊。深层的解析可以发现，甚至有很多公民并没有意识到自己是这个国家和社会的主体，并未将自身看作国家的主人，而是依然受延续千年的“臣民意识”影响，对于国家和社区中的各种事务缺乏参与和关心、缺乏足够的主动性、积极性，这也必然使许多公民普遍缺乏权利和参与意识，忽视了很多本应属于自己的权利。以上分析表明我国草根社区中的公民治理现状与公民治理已有蓬勃发展的迹象，然而离真实与充分的公民治理民主图景依然相差较远。
进一步的Multinomial Logistic回归分析则表明，草根社区中公民的志愿精神对于公民治理的成长与发展有着深远的影响。然而从分析中可以看出，实际参与社区志愿服务的居民比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。因而以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。
（二）与国内相关研究的区别与研究贡献
国内关于公民治理的相关研究，笔者搜索中国知网相关的论文20余篇，较有代表性的如史云贵的《中国基层社会践行公民治理的障碍及可行性路径探析》、黄显中《双轨模式：共和行政的制度建构――公民治理模型再造》等，这些研究主要基于单纯理论和逻辑思辨层面对公民治理的现在与实践路径等进行探讨。当前国内对于公民治理成长与发展的真实图景的深入规范的实证调查研究的成果仍较少。
本研究通过长三角地区的三个具有特色和代表意义的城市即南京、上海和杭州的深入调查，从严格与规范的实证调查的角度对中国草根社区中真实的公民治理图景进行深入分析，并对影响草根社区中公民治理发展的因素进行剖析。这对中国公共管理研究中关于公民治理的实践研究，在研究方法和实证研究方面具有一定的学术贡献；在一定程度上推动了中国公民治理在草根社区层面的规范实证研究，对于中国微观层面的真实公民治理实践的探索与研究具有开拓性的研究意义。
（三）相关讨论与研究展望
对于西方发达国家而言，教育和培养公民意识与公共精神依然非常重视，将培养公民意识看作其意识形态的重要建设工程之一，以此加强巩固相应的社会制度，缓解社会矛盾，维护社会稳定。本文Logistic回归分析也表明，公民的志愿精神对于公民治理有深远的影响。由此观之，对长三角地区这三个城市的政府来讲，需要在全市以及农村地区对志愿精神与志愿理念进行宣传和普及，加大“长三角地区社区志愿者培训基地”的培训设施建设，对社区志愿者在培训实践中自主掌握志愿服务的理念与技巧，提供体验、活动、训练的公共空间。大力培育和发展各种非营利性社区服务机构和社区志愿者协会，通过建立治安巡逻队与业余培训学校以及业主委员会，举办健康、家庭生活、法律、青少年教育等知识讲座，促进社区居民之间的互动和沟通。招募成立社区志愿者队伍并吸纳社区居民中的专业人才，帮助社区弱势群体，充分发挥群策群力的作用和价值，吸纳社会闲散资源到社区活动中来。此外，更加注重培育公民意识，尤其公民的法律意识、权利义务意识、选举意识、监督意识等。
在社会公共治理不断演进的今天，无可辩驳的事实是传统的政府中心与市场中心的社会管理模式已经无法适应复杂性公共事务治理的需要。[17]合作性的治理模式将担负起人类社会应对复杂性议题的重要责任。[18]新的社会治理模式的将会赋予公共社会新的生长空间，其中以合作治理为核心议题的现代治理模式正在成为当代世界治理模式变革的新趋势。[19]我们看到的是越来越多的公共部门，私人部门以及志愿部门的合作。不同部门之间伙伴关系的重塑正在为人类社会的治理开启新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社区，合作治理的轮廓正在变得更加清晰，社区治理不再将公众看作是一种可有可无的咨询者，而是将公众看作真实的决策参与者， 公共政策的制定以及执行不再是政府的垄断性事务， 公民也将对公共问题的界定以及解决产生直接性的影响。 [21]社区田野之间的公民治理民主图景的走向将决定于公民治理自身的民主发展的必然趋势以及民主价值。然而，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。
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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：
the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape
Liang Ying
[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.
【关键词】 后单位社会；城市社区；重建
改革开放以后，在市场经济的带动下，大批的新兴社会群体出现，国有经济面临改革。资源市场配置、效率优先、公平竞争成为主导逻辑，我国独有的单位体制失去了生存的土壤，单位社会逐步走向消解，迎来了以社区为主要生活场域的后单位社会。后单位社会呈现出了不同于单位社会的特征，社会保障取代了单位福利，整个社会从封闭转向流动。单位制的消解，使得生产空间和生活空间开始分离，人们从单位回到了社会。后单位社会中，社区成了人们生活的中心，人们可以通过社区参与政治以及享受各种社会服务，以社区为平台的社会建设逐步地扩展开来。
单位社会解体后，城市社区在社会整合方面只发挥了有限的作用，人与人之间并没有建立起普遍社会交往和联系，反而进入个体化原子化的陌生社会。“单位人”向“社会人”转变不是一蹴而就的过程，在实现社区对单位的无缝对接和功能替代的过程中，还存在很多问题，社区社会建设远远没有那么简单。各类企事业单位仍然在社区服务中承担一定的责任，另外，社会对于政府的长期依赖性导致社会生长空间不足，政府与社会之间权力的接棒并没有顺利进行，非政府组织以及其他社会治理力量的生长和发展面临困境。
进行社区建设，首先要明确我们所要建设的是什么样的社区。德国社会学家滕尼斯将社区界定为由自然意志形成的，以熟悉、同情、信任、互相依赖和社会粘着为特征的社会共同体。在本文中，笔者认为，社区建设主要有两个路径：其一是自我建设，即社区自我能力的开发和建设，包括个体意识、居民参与、社区组织、资源环境有效利用等方面，通过内在自生力量建构一个具有普遍社会交往和联系的共同体社区，这是社区建设最关键也是最核心的路径。其二是外部支持，主要是来自以政府为代表的行政力量的支持，政府应对其在社区建设中充当的角色有一个准确的认识，明确所承担的职责。
一、培养社区意识和社区文化
在单位社会中，由于单位社会能够为成员提供生活所需的各种物资和福利保障，对单位的依赖使人们形成了深刻的单位意识，因此对单位具有强烈的归属感。而在后单位社会中，则需要将过去对单位社会的高度依赖转变为对社区的强烈认同和归属感，这样才能实现社区的整合功能，而这种转变的首要条件就是培养居民的社区意识。培养社区意识的关键在于社区可以给成员带来什么，能否意识到并满足个体的需要。只有在这种条件下，居民看到了社区存在的价值，才可能形成一种社区意识，对社区产生归属感；而这种意识将进一步促进社区成为居民的利益共同体，代表居民争取正当权益，这是一个循环的过程。
居民有了社区意识和归属感之后，便可在此基础上产生新的维系社区整合的文化精神的内涵，它将成为社区建设的一大助力。独特的文化特征是社区的重要标志，文化本质是社区诸要素中最重要的要素，现代社区发展中绝不能忽略这个因素。建立无形的却具有社区特征的精神、文化是考察社区发展质量的一个重要指标，也是衡量社区是否无缝承接替代单位完成社会功能的重要标准。社区建设不仅需要个体意识的转变也需要一种文化精神的力量，能否形成自己独特的文化特质，很大程度上决定了社区共同体能否真正实现并稳定发展。
二、提高居民参与意识
单位制消解后，单位撤出了社区治理的领域，而新的管理实体尚未出现，由此造成了社区治理的真空，出现了极大的管理危机。在这种情况下，可以提高居民的参与意识，依靠居民自我管理。单位制解体后社区成为异质性的杂乱社区，不同职业、不同群体的人聚集在一个生活空间，而居民参与的可能性就在于社区成员间具有共同利益，存在对公共事务的共同关注，这成为异质成员间联系的桥梁和纽带。而且居民对所在的社区具有一定的了解与认识，并能够对社区中存在的与自身相关的问题有所反思，在此基础上参与社区治理的可行性和效果比较可观。因此，一种居民参与和自我管理机制的培育和发挥作用应是推进社区建设和社区治理的有效条件。提高居民参与，让居民参与公共事务中，可以使其有一种主人翁的意识，提高参与的积极性，强化对社区的归属感和认同感；并且基于共同的利益也有利于社区问题的解决，有效推进社区建设和社区治理。
三、发展社区组织，形成内动力机制
涂尔干指出，职业团体已成为现代城市社区发展中不可或缺的重要要素，它在社会整合中具有比其它团体更大的优势：“第一，职业团体到处都存在；第二，职业团体无论在什么地方都能起作用；第三，职业团体的力量渗透于生活的每一部分。”职业团体作为社区组织的一部分，毫无疑问可以在城市社区的整合中发挥重要作用，而进行社区建设还需要大力发展民间社团和志愿组织。由居民自发形成的志愿团体组织将为“社会人”的普遍联系和广泛参与提供进入机制和制度化的保障，构成社区日常生活的组织框架。社区组织在很大程度上可以看做是城市社区发展的支持系统，对社区活动的开展和维持发挥着十分重要的作用。在一个城市社区中，如果存在大量发育健全完善的社会组织，社区活动的开展与社区事务的处理也就具有了基础性的保障。社会组织在培育社区居民的民主意识和参与型的公民文化、促进社区居民利益诉求的表达、进行社区事务的管理、弥补公共产品的不足、提供社区服务等方面扮演着不可或缺的角色，起到不可替代的作用。
四、需要政府行政力量的支持
虽然后单位社会的建设强调“政府还社会于社会”，必须让政府以外的其他力量获得生长空间，但是现实社会中，社区在单位制时期长期依赖于单位并在单位解体阶段依赖于政府主体治理，导致非政府以外的其他社会团体力量比较弱小，短时间内无法在社区建设和治理中占据主导地位。所以在接下来的社区建设中，还需要政府在扶持其他非政府力量发展过程中发挥一定的引导和支持作用，协调政府、社会、市场三者之间的关系。对于社区基础设施建设和环境的改善，需要政府相关部门调动各种社会资源对社区资源进行必要的调整和补充，充当社区资源的提供者和管理者，建造一个适合人们居住、休闲、生活的场所和空间。另外，政府也要给予社区一定的权力，增加其自主性，使社区有意识地充当后单位社会建设的主体角色。
总而言之，当前社区的建设依然面临着许多问题，要以社区实现对单位社会的对接，实现对“社会人”的有效整合，还需要社区建设的长足发展。在社区建设中，一方面需要以政府为代表的行政力量的支持和引导，另一方面也是最重要的是社区自我能力的开发和建设，只有改变单一的外部力量的干预，激活主体内在力量，才会获得长久的发展。
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社区范围内深入开展“除陋习、树新风”集中治理“三乱”乱吐”随地吐痰、吐口香糖；乱扔”随地乱扔果皮、纸屑、烟头等垃圾；乱倒”随意倾倒、堆放垃圾、污水、建渣）活动，结合今年市城乡环境综合治理进社区“六个一”活动全面提升阶段工作。通过制定居民文明公约，积极引导社区居民树立良好的文明意识，自觉革除各种不文明行为和不良陋习，维护公共环境卫生，提升社会文明程度，使文明新风在社区内常态化，构建优美、宜居、和谐的社区环境。
二、工作内容
（一）广泛宣传
充分利用居务公开栏、社区阅览室、宣传画廊、文化站（室）、社区课堂、社区广场、社区小报等社区工作平台，大力宣传“除陋习、树新风”集中治理“三乱”工作，积极倡导良好的生活习俗和文明的行为方式，广泛开展治理“三乱”宣传活动。要做到工作有声势、有动作、有效果，使省委、省政府城乡环境综合治理的决策部署家喻户晓、人人皆知。
（二）文明劝导
要向社区居民宣传普及文明卫生常识、文明礼仪知识，引导人们自觉遵守礼仪规范；要发挥社区干部、离退休老同志、中小学生、社区志愿者的积极性，引导他们带头参与宣传环保、清洁环境，绿化庭院、美化楼道等各种公益活动，以自身行动倡导文明行为；要建立“文明劝导员”队伍，劝导社区居民增强自律意识、环保意识，根除“三乱”等不文明行为，共同创造整洁优美的社区环境。
（三）志愿者服务
要广泛开展以广大社区居民为主体，形式多样、内容丰富，以治理“三乱”为主题的志愿活动；充分发挥好“六个一”活动中“一支志愿者服务队伍”的作用，带动社区居民参加对楼院、楼道和自家庭院“三乱”集中治理活动；建立起“日巡查、周劝导、月清洁”的社区“除陋习、树新风”集中治理“三乱”的志愿者服务机制。
（四）制定《社区居民文明公约》
要指导社区通过召开社区居民会议或居民代表会议的方式，建立健全《社区居民文明公约》，《社区居民文明公约》要以自我管理、自我教育、自我服务、自我监督为原则，以“除陋习、树新风”集中治理“三乱”为主要内容，以提高社区居民道德修养、文明意识为目的。
（五）共驻共建
各地要结合城乡环境综合治理相关标准内容和本地实际，开展文明小区评选活动；要与驻社区单位、业主等签订“门前双五包”责任书，要求驻社区单位和业主承诺搞好门前卫生、秩序、绿化、立面、文明，共同参与治理“三乱”活动。
三、工作步骤
从6月20日至9月20日，集中开展社区“除陋习、树新风”集中治理“三乱”活动。
（一）宣传引导阶段（6月20日至7月20日）。各级民政部门要通过召开会议、下发文件、举办培训班等方式，迅速部署“除陋习、树新风”集中治理“三乱”工作。社区要在现有的基础上，明确集中治理“三乱”工作的目标、任务，开展文明礼仪培训教育活动、建立志愿者队伍和文明劝导员队伍，通过各种形式宣传集中治理“三乱”工作。
（二）集中治理阶段（7月20日至8月20日）。在持续抓好宣传引导的同时，组织社区居民开展“三乱”集中治理活动，既要充分发挥社区专职保洁员的作用，又要充分发挥志愿者作用，做好文明劝导等志愿者服务。指导社区制订“除陋习、树新风”居民文明公约，开展各种形式的评比活动，使社区实现文明活动有成效，卫生保洁无死角。
（三）巩固提高阶段（8月20日至9月20日）。持续抓好宣传和集中治理工作，组织督导督查。总结全市社区在“除陋习、树新风”集中治理“三乱”工作中的先进经验并进行推广，推进城乡环境综合治理进社区工作常态化、制度化，以优美环境、文明小区，迎接国庆。
四、工作要求
（一）提高认识。各级民政部门要将“除陋习、树新风”集中治理“三乱”活动，作为全面提升城乡环境综合治理进社区活动的重要内容，切实履行工作职责，积极协调、配合各相关职能部门开展工作。
