时间：2023-08-07 17:30:55
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理内容，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
在市场经济体制实行以来，我国政府不断简政放权，在社会公共管理方面，逐渐改变为服务性政府，进一步减少了政府的行政主导作用。在社会治疗模式方面，中国政府也在不断寻求一种多元管理模式，强调公民与政府互动，双方共同管理，而对于社会基层——社区的治理则更多的放弃于民众，并提出了社区自治的管理模式。社区自治模式，是解决中国社会和经济问题的一个重要方法，其集合了公共机构和民众的策略，明确了治理主体，强调公共利益最大化，从而使公众利益真正得到了保障。
一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示
对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。
“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：
（一）合法性质与法治状态
即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。
（二）公众深度参与
“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。
（三）公开与透明
“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。
（四）公共服务优质性
“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。
从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。
二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径
重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。
（一）自治主体多元化发展
在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：
1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。
2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。
3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。
（二）自治方式转向复合型
传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。
1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。
2.明确公共服务的需求。随着市场经济体制的完善，民间组织公共服务能力显著提升，我国政府已经开始向民间组织购买公共服务。未来应进一步明确公众对公共服务的需求，以提升公共服务质量为原则，增加政府购买公共服务的种类和数量，这些公共服务将覆盖教育、扶贫、卫生、教育等社会领域。政府提供的公共服务较为有限，而购买公共服务可以为公众提供更加多样化和异质化的公共服务。但是，当前基层政府购买公共服务的量较少，不能满足公众的现实需求，因此要求政府转变态度，鼓励民间力量支持社会建设，并针对现有公共服务的不足，购买公共服务。此外，基层政府还要加强公共服务供给信息评估公开，使社区民众可以监督政府行为。
关键词 社工 志愿服务 志愿者
作者简介：王德明，重庆工商大学硕士研究生，研究方向：社会工作与社会福利。
一、社会治理的基本取向
所谓社会治理是指在党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。党的十八届三中全会提出社会治理的概念取代了社会管理的字眼，意味着党和政府在执政理念上有所转变。长期以来，社会管理被赋予管控和统治的内涵，采取强制性的管控思维来维持社会稳定。事实上，基于管控思维的网格社会管理模式，并不能真正有效地解决社会矛盾，反而增加了许多社会不稳定因素。而社会治理的目标是追求社会的“善治”状态，促使社会公共利益最大化的过程。在社会治理的框架中，强调各个主体的主动参与性，明确各个行为主体的责任，通过社会关系的协调与社会行为的规范，解决社会问题，促进社会和谐。
创新社会治理的取向在于基层社会治理。随着社会领域的扩大和公共社会的兴起，过去由政府全权包办管制的社会方式，逐渐转变为由多元主体共同参与管理的社会治理方式，基层社会治理已成为中国社会发展的重要命题。可以说，基层社会治理、社会服务是社会转型过程中兴起的一种新的社会治理方式，对稳定社会秩序，促进经济持续发展具有重要的意义。
二、社工引领志愿者合作路径辨析
党的十八届三中全会提出要创新基层社会治理的方式，强调基层社会治理主体的多元化，激发治理主体的责任意识，培育治理主体的社区参与，促进治理主体共同管理公共生活。社工与志愿者作为社会治理的生力军，在社会治理与管理创新方面发挥着重要作用。
（一）社工引领志愿者服务模式的可能性
2.社工与志愿者同理：利他精神。社会工作者遵循助人自助的价值理念，综合运用社会工作专业知识和方法，为有需要的个人、机构、家庭、社区提供专业社会服务。它与人们把本职工作之外的福利性、公益性和非专业性助人活动称为的社会工作，有本质不同。志愿者提倡“互相帮助、助人自助”，坚持“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神凭借自己的双手、头脑、知识、爱心开展各种志愿服务活动，帮助那些处于困难和危机中的人们。
3.社工与志愿者同心：大爱之心。社会工作者和志愿者都用自己的爱心去服务和关怀需要帮助的群体，帮助困难群体走出生活的困境。社工运用自己的专业技巧为有需要的个人、家庭等提供专业的社会服务。志愿者利用自己的爱心积极参与各项公益活动，用一颗爱心感染者身边更多的人投身于志愿服务，尽自己的力量去帮助更多的困难群体。
（二）社工引领志愿者服务模式的必要性
1.社工服务在于专精，而志愿服务在于量大面广。社会工作者多用于自身的专业性、技巧性来帮助有需要的人解决困难。相对与志愿者服务的方面较窄，但较于志愿者的服务更加专一，精准。由于志愿者的人数众多，职业教育背景也不尽相同，因此志愿者要比社工的服务范围大，覆盖面要广。
2.专业社工数量有限，志愿者数量众多。改革开放以来，许多高校相继开设社会工作专业，三十年来培育了众多的社会工作专业的学生，但真正从事社会工作这一行业的全职社工少之又少。因此，随着经济的快速发展，专业社工数量难以满足社工服务市场的需求。充分利用志愿者的人数优势，挖掘志愿者的潜能，在社工的带领下开展相关服务，已成为弥补社工人数短缺的重要途径。
3.社工重在链接资源，志愿者服务强调落地生根。社工在提供专业化服务的同时，更要注重资源的链接。通过社区资源整合，在社区工作分工的基础上，强调整合资源进行相互协作，合理配置资源，保障资源能够被有效协调和使用，发挥资源最大的效率达到共同的目标。
（三）社工引领志愿者服务模式存在的难点
1.社工虽具有专业优势，但人力资源有限。志愿者的人数众多，但服务缺乏专业性，系统性，长效性。因此，社工要通过培训、引导志愿者，提高志愿者的服务水平，使得居民享受到常态化、规范化、专业化的服务。
2.由于当前的管理体制问题，存在着政府部门利益分割，社会组织职能分离等问题。在管理体制上，由于长期受计划经济的影响，政府各部门与社会组织机构缺乏良好的沟通，从而影响了社工与志愿者的交流合作。
3.社工与志愿者在观念和专业背景上存在着差异。不可否认的是，社工与志愿者都认可彼此之间有加强合作沟通的必要性。但志愿者与社工互不认同，互不配合的情况时有发生，从而阻碍了社工与志愿者之间的互动。这些是我们在采取社工引领志愿者服务模式中不得不面临的现状。
三、基层社会治理路径探析：社工引领志愿者――以渝中区上清寺路社区服务为例
重庆市“社工引领志愿者”市民学校服务模式是共青团渝中区委与重庆市民悦社会工作服务中心、渝中区上清寺街道办事处、渝中区520志愿者组织和重庆市青年助学协会共同发起的。该模式主要是通过专业社会工作者对社区居民的日常的探访和服务，了解居民的实际需要，并将需要归类，旨在通过整合辖区的专业社工资源和志愿者资源，以专业社工为引领，以广大志愿者为依托为社区居民提供有序、可持续和专业化的服务，以满足社区居民个性化、多样化和复杂化的需要。 （一）“社工引领志愿者”的服务理念
1.坚持助人自助的服务理念。助人是一种美德，努力帮助被助者提升自己帮助自己的能力、环境和条件，最后促进被助者实现自助。如在服务居民过程中，就是要注意唤起居民的参与，培育居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力。
2.促进邻里互助。当前，社会竞争日益激烈，工作竞争压力大，人口流动、居住方式的改变等使原有的邻里关系遭到破坏，重建邻里关系是一个不争的事实。基层社会治理需要立足在重建邻里关系、培育守望相助的非正式支持系统，因此，“社工引领志愿者”的服务需要立足增进邻里关系，培育邻里之间的互助，形成守望相助的和谐氛围。
3.促进社团协助。社工具备一定的专业知识和技术训练，在助人过程中重视其角色和艺术，非社工专业的团队，如志愿者组织、社团等拥有助人资源，当社工在一线服务中发现和评估居民的需求后，可以协助社团更有效的服务居民，并告知服务者需要明晰的是其角色是协助者，而非主角。这样可以使社团的资源发挥更好的助人效果。
（二）“社工引领志愿者”的体制、机制
1.政府搭台，社工、志愿者唱戏。由民政局、文明办、团市委等单位牵头，共同搭建社工与志愿者联谊会的架构，协调社工与志愿者服务项目的运作。通过这种方式一方面是易于社工与志愿者的接受，另一方面其职能更多体现在交流、合作，而非规制、管理。
2.社工与志愿者互相认同。“了解―熟悉―认同―合作”机制是社工与志愿者能够合作的必然路径。除了要加强对社工的宣传力度外，社工作为受薪人员，也应该主动的迈出一步，与志愿者交流，比如以个人身份加入志愿者组织，参与志愿者活动，在活动中建立友谊，树立权威。
3.加强社工与志愿者培训交流机制。培训社工与志愿者是增进双方认同的良好平台，培训可以采用“引进来，走出去”的模式，也可以通过个案讨论沙龙、分享会的形式开展。通过培训，树立社工与志愿者共同的服务信念。
（三）“社工引领志愿者”的具体服务内容
1.周末剧场。依托嘉陵桥西村星光广场现有的周末电影放映活动。例如，通过社工的日常探访了解居民喜爱什么样的电影，并将电影分类存档，建立电影库，引领志愿者挑选下载具名喜闻乐见的电影，丰富了社区居民的文化生活。
2.开展爱心直通车活动。社工定期或不定期了解，征集辖区内困难青少年、空巢老人的心愿，通过社工站平台和结对共建单位，招募志愿者等方式，建立一对一关爱帮扶机制，帮助困难青少年和空巢老人完成心愿，使其快乐健康成长。
3.四点半课堂。上学日的下午16：30-17：30，在社工的引领下，由辖区志愿者为社区小学生们提供服务，日常安排为课业辅导、陪护托管，并根据青少年的成长性需要设计形式多样、内容丰富且具有积极意义的专题活动，通过链接各志愿队伍，定期开展志愿服务。
4.开展艺术团活动。以歌会友，以舞会友，以拳会友，重建邻里关系。根据社区群众兴趣爱好和要求，通过组织引导相关志愿者，成立了以居民为主，旨在重建邻里关系、形成良好的邻里守望的支持系统的居民心连心艺术团，不仅丰富社区群众精神文化生活更促进常住居民和暂住居民之间的邻里关系，形成守望相助的支持系统。
关键词：基层管理；法制化；社区
自从“十二五规划”实施到现在各地方政府将工作中心逐渐转移到民生问题，证明我国从中央到地方都对基层建设给予了很大重视。基层社会管理是国家政权分配到地方的体现，其与社会基本活动息息相关。基层建设的好与坏，直接关系着整个社会管理体系的效率与质量。随着我国社会主义进程不断迈进，基层管理主体也逐渐由专门管理转为了分区域分工管理和群众自治，而基层管理的方式和内容也应与时俱进。因此，以新视角新观点来研究基层社会管理是必须且亟需的。
一、基层社会管理概述
基层社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、社会多方参与，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面，为人类社会生存和发展创造既有秩序，又有活力的基础运作条件和社会环境，促进社会和谐的活动。社区和家庭是一个社会的根本，人从婴幼儿开始，在社区和家庭中成长，社区和家庭对他们的影响是深远且根深蒂固的。要想保持社会稳定，就要从社区着手。
法律规定，地方政府有权在自己所管辖的地区行使管理职能。政府在行使这些职能时，不仅需要进行由上至下的监管，更多时候需要参与到社会活动中去，例如订立合同、合作开发、社会工作授权等。在这过程中，政府与社区、与社会进行着频繁的互动，构成了现在的地方社会。地方政府要行使自己的职能，必须保证基层社会的秩序、运行、发展和创新。
二、基层社会管理法治化建设
基层管理的有序有效实施应以城乡社区为平台，从立法、执法角度出发，充分发挥其作用。
（一）社区管理体制建设
社区管理体制建设是指社区各个管理部门的体系结构、职能设置、及其分工的合理性。我国的社区按行政范围划分可分为城市和农村。随着我国现代化节奏的加快，人民逐渐步入小康社会，城市社区格局愈发复杂，社会收入差距日益加大，原有的街道居委会式或单位大杂院式传统模式逐渐被物业管理式小区、工业技术开发区、高新产业区、科技园区等取代。农村社区也发生了很大变化，随着新农村建设以及农村城市化政策的推进，农村社区逐渐集中，人口向城市流动，形成典型的城乡结合处。不管是农村还是城市，在现今这个多元化社会，基层管理面临着许多新问题。社区管理体制的完善需要法律的规范和强制。
第一，社区管理体制应依法建设。目前，我国的基层管理刚刚发展起来，还未完全成型，社区的系统性尚未完整、功能还不完备、权限分工也存在着模糊之处，需要进一步完善。在城市，人的自主性越发增强，社区形式的多样化需要系统的法律制度进行规范和管理；在农村，社区功能较之以往发生了很大变化，需要在法律制度上进行创新。
第二，社区管理体制应依法运行。社区管理离不开党的领导，基层管理应符合政府的整体规划，无论是社区选举、决议还是一般事务管理，都应依法进行。
第三，社区管理体制应依法保障。社区成员权利一般通过社区活动得到体现，法律赋予每个公民的权利需要通过社区这一途径得到实现，因此，社区管理中的各个途径需要法律进行规范，从而使每个社区成员乃至整个社区管理体系的权利得以发挥作用。
（二）社区管理队伍建设
社区管理队伍包括社区管理中的领导者及基层工作者，他们肩负着建设社区、管理社区和维护社区发展的重任。社区管理队伍质量的高低直接决定了社区的优劣。目前，我国基层管理尚处于起步阶段，社区管理队伍结构复杂，管理水平参差不齐，不能适应管理需要。因此，在社区管理队伍建设上，不仅需要从法律上设定社区管理者身份及其工作内容，还需要加强社区法治教育，普及法律知识，保证社区管理工作的依法进行。
（三）社区纠纷解决制度建设
几乎所有社区都具有人口构成复杂、受教育程度参差不齐、经济能力差异较大等特征，这样复杂的群居生活，产生纠纷在所难免。这些纠纷大多是家庭、邻里间财产及权益纠纷，也有些是群众和政府间利益协调上的分歧。这些问题需要社区配备相应的应对程序及措施，才能维持社区乃至整个社会的稳定。
三、基层社会管理法治化的完善
（一）立法体系完善
目前，我国已颁布实施了两步关于基层管理的法律：《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。这两部法律规定了村、居民委员会的责任和义务，解决了基层管理中的很多问题。但是，社区管理工作复杂且多样性强，这两部法律远远不能满足需求。因此，应先对整个社区管理体系进行合理规划，在此基础上，秉着集权与分权相结合的原则，根据各个地区的实际情况，对社区工作的管理进行进一步的细分。
另一方面，在现阶段，居民的权利义务意识较淡薄，村民、居民委员会在行使管理职能时困难重重，且管理层面有限。在这种情况下，我们应当结合现阶段民情，从强调外部管理逐渐转变为由内而外的治理，积极构建基层自治体系。
（二）明确法律地位
社会基层管理组织在社区工作中发挥着举足轻重的作用，但其法律地位却未得到足够重视。因此，有必要在法律中明确其包括管理地位、管理权限、管理职责在内的权利义务，使基层工作得到有力的法律支持。明确基层管理组织的法律地位不仅能用法律强制力保证基层管理工作的依法进行，同时，还能促进基层管理工作积极性，起到引导公民积极参与、配合基层管理的作用，形成政府、社区管理者、社区居民三方有效沟通，积极互动，形成和谐发展的社会管理局面。
（三）加强法制宣传
基层社区管理的法制建设不仅需要各方面积极参与，还需要长期稳定的法治宣传。从普及法律入手，使居民逐渐认识法律、了解法律、用法律保护自己的权益。另一方面，法制宣传还可以促进政府政策的实施，使居民能够了解政府管理意图和目的，在理解的基础上积极配合社区管理工作，同时也减少了因不懂法引起的各种纠纷。在宣传形式上，可以采用新闻媒体、户外广告、标语、普法课程等方式开展，频率要适中，既无需过密使人厌烦，亦不要过疏丧失宣传效果。
（四）培养法律意识
公民是基层管理中最主要的客体及参与者，公民法律意识直接决定了基层管理工作的难易，其法律意识越高，越能理解政府管理目的，越会积极配合政府管理，其法律意识略低，则会认为所有的管理工作都是无意义的，都是与其对着干的。依法治国是我国的基本方针，也是社会主义法治理念的重要体现。首先，应使每一位公民都了解宪法。中华人民共和国宪法是我国的根本大法，是所有法律法规及地方规章的准绳，每一位中国公民都应遵守宪法、了解宪法、在其所允许的范围内进行活动。其次，应使社区内每一位居民了解其权利义务。这样做的目的不仅在于可以使居民用法律规范自己的行为，保护自己权益，更能使政府行为得到有效的监督，真正做到依法治国，执法为民。最后，应使每一位居民了解常用的诉讼方法，培养其诉讼意识，使公民的权益得到真正有效的保护。
（五）加强法律援助
法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度，是一种社会公益福利措施。在我国，依然存在着因自然、经济、文化等原因处于不利的社会地位，难以用自己的力量维护自己的权益的群体。法律援助为这些弱势群体中的当事人提供法律上的支持，使他们可以像正常人一样，用法律的武器保护自己的权益不受侵犯。这也正体现的法律的平等性。基层社会管理也不应忽视这些弱势群体，积极组织设立地方法律援助点，通过免费法律咨询和法律教育等方式，使法律进入社区，进入所有群体当中。
综上所述，基层社会管理是推进社会主义法治国家建设的重要微观基础，基层管理需结合社会各层级力量，协调社会各方面利益，有效配置社会资源，将法治植入人心，合力推进社会法治化进程，并最终构建出和谐发展的基层社会。（作者单位：首都经济贸易大学法学院）
参考文献
一、认清形势，科学定位，建立社会治安防控体系长效机制
学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。××街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有××市最大的关闭国有企业—××氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有××区人口最多的城中村—××村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，××地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给××地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。
二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构
学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从2006年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。2007年3月份形成了《××街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。
（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。
贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、××公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以××地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。
（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。
贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。
（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。
贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以××地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。
（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。
贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。
（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。
贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑××街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。
三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展
（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从××地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。
（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。
[论文关键词]农民 组织化水平 乡村 治理结构
[论文内容提要]我国农村弱质性的社会基础以及农民组织化水平低的基本状况，越来越不适应市场经济体制的发展和建设社会主义新农村的需要。所以，要在尊重农民权利和自由、保障农民权益的基础上提高农民的组织化水平。农民组织化水平的提高。必然会对农村政治、经济和社会文化产生积极影响，从而影响；村治理结构的改革。因此，要不断扩大农村自治体的规模，逐步实现乡镇自治，实现农村社会自主治理和民主治理。
在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。
一、当前农村组织存在的问题
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在： "
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。
最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响 "
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。
对舟山市普陀区桃花镇居民而言,镇干部到家串门已渐成习惯。
桃花镇200多名机关、社区干部和教师、医生、民警等,分成40个网格管理服务小组,进村入户走访群众,了解民情,倾听民声。这是舟山市推出的一个基层行政管理新模式。干部们说:“这个模式将传统的联系包干制度与现代的信息网络技术结合起来,我们叫做网格化管理、组团式服务。”
干部们口中的“网格化管理、组团式服务”,落实到操作层面,就是按照“网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理、全范围覆盖”的要求,在乡镇(街道)、社区大格局不变的基础上,把每个乡镇(街道)划分成若干个单元网格,并组建一一对应的联系服务团队。
到目前为止,舟山市289个社区共建立了2464个网格。2464个网格,织成了一张覆盖全市城乡、遍及每家每户的“大网”,犹如将血脉延伸至整个社会肌体的最末梢,使全市基层党的建设和社会管理服务焕发出了蓬勃生机与无穷活力。
社会管理服务的“无缝对接”
一幢新落成的棕黄色两层楼房里,普陀区展茅街道松山村村民沈平均一家人,正在忙碌着最后的室内装修。他高兴地给记者算了一笔账:房子造好加装修共要30万元,正好与拆迁补偿费用相抵,但旧房换新房,统一规划的水、电、卫生等设施都大不一样了。
与沈平均一起因公路建设而搬迁过来的有16户人家,分别来自同一街道的3个村。“一开始大家都有顾虑,甚至有抵触。”来自茅洋村的林心刚介绍说,网格团队成员就像是“保姆”,分工明确,每一个细节都有人替他们着想,“有些我们没想到的,网格团队也都帮忙张罗好了。大伙儿都是开开心心搬家的。”
很多明明是百姓受益的好政策、好措施,为啥一到基层就变了样?舟山市委、市政府经深入调研后认识到,这在很多时候并不是落实不力的问题,而是现有基层社会管理服务体系存在着“上面千条线,下面一根针”的缺位、越位、错位等问题。
2008年8月,舟山在普陀区桃花镇、勾山街道等地试点的基础上,全面推开“网格化管理、组团式服务”工作。即以100至150户为单元,将全市划分为2464个网格,以乡镇(街道)干部、社区工作者、民警、教师、医生、党员小组长或志愿者为网格团队成员,以摸清网格“家底”为基础,建立起基层社会管理服务新体系,从而使“上面千条线”与“下面一张网”实现有机衔接,实现了基层社会管理服务的“无缝对接”。
就这样,网格开始成为舟山基层社会管理服务的“新单元”。这一新模式带来的变化,被专家形象地概括为:每一寸土地都有人管理,每一户人家都有人服务。
通过“网格化管理,组团式服务”,密切了干群关系,基层群众的需求和困难及时反馈到了上级管理部门,社会和谐稳定的基础更加牢固了。
“千条线穿进一根针”
舟山市“网格化管理、组团式服务”的重要创新之处,在于为整合有效资源、强化协同合作搭建了一个新平台。
展茅街道党工委委员顾磊洲向记者说了一件事:有一次,第33网格团队到大展社区走访,在与居民张赛表的交谈中了解到,因张家宕边坡治理产生了噪音、扬尘和震动,周边居民要求承包人停止作业,否则就有可能集体上访,而承包人的经营权是从张家经济合作社获得的。
于是,街道领导次日就会同相关部门负责人、网格团队成员,察看现场,与承包人交涉,并召开了居民、妇女、党员等7种不同对象座谈会。最后,各方在街道召开的“民心凝聚推进会”上达成共识,承包人被责令控制爆破药量,避开居民休息时段作业,并派专人清扫周边路面,以尽可能减少对居民的生活影响。
长期以来,村和社区都是自治组织,拥有的工作资源有限,乡镇、街道的工作资源也相对贫乏。执政的很多资源,掌握在县(区)以上工作部门。而这些部门,无法与基层保持最紧密的联系,且条块分割,因此执政资源难以在基层实现最有效的集聚整合,从而出现了被老百姓比喻为“千条线穿不进一根针”的现象。
“网格化”管理,在整合“条块”公共服务资源的基础上,实现了网格化治理与现有行政管理的对接,将“各管各的”转变为“网格联动”,提升了基层党委、政府的管理水平和执政能力。
三鹿问题奶粉引发的食品安全事件发生后,许多地方无法迅速掌握辖区内婴幼儿情况,也就无法开展“一对一”式的社会服务。但普陀区凭借当时已建立的网格,迅速摸清并走访了所有3周岁以下婴幼儿,对患病婴幼儿进行了跟踪帮助,没有遗漏一个人。
舟山市还建立起上至市属各部门、下至村(社区)的“网格化管理、组团式服务”信息管理系统和办事平台,运用现代信息网络技术,“网格联动”更为高效。
2009年清明期间,蚂蚁岛居民要过海去小蚂蚁无人岛扫墓,由于天气状况不好,许多群众担心起海上安全。网格服务组通过网上信息平台,向区海洋与渔业局要求加派海上执法监管人员协助管理,仅过1小时,渔政船和6名工作人员就赶到蚂蚁岛。
舟山市葫芦岛90%以上居民是老人,急需一个托老所,此事多年得不到解决。网格服务组逐级反映情况,上级整合多个部门资源,在半年时间里建起一所设施齐全的村级托老所。
从“走上来”到“沉下去”
曾经担任过村党支部书记的桃花镇塔湾社区居民孙福元,几年前说起干群关系,常常抱怨:“以前干部群众是鱼水关系,现在干部群众是油水关系。”如今,孙书记的这种担忧解除了。
“为民、惠民、便民”,是舟山推行网格化管理服务的理念和宗旨所在。这一理念带来的最明显变化,就是变群众“走上来”为干部“沉下去”。
据统计,“网格化管理、组团式服务”工作开展一年多以来,全区4200多名基层干部已走访群众近11万户,入户率90%,累计帮助群众解决实际问题3480件。教育部门对离岛就读经济困难的431人次学生每年生活补贴2000元,没有一个学生因贫困而失学。有关部门对持《特困职工证》、《残疾人特困证》、《最低生活保障证》、《重点优扶对象优待证》的150人进行各种扶持,减免各种费用18.4万元,极大地减轻了基础困难群众的负担。
“干部们现在挨家挨户走访,听取我们的意见,我觉得蛮好的。以前我们跟干部之间多少有些距离,现在,我们跟干部特别亲。有什么困难,有啥难处,都跟干部沟通。前一阵我在家待业,干部走访得知了,马上帮我联系单位。现在工作已经安排好了。我希望这种有益于我们老百姓的做法能坚持下去。”舟山市普陀区勾山街道南岙社区居民陈燕说。
周月琴是勾山街道芦花社区干部,她所在的46网格组组长、镇干部王玉芳经常约她在工作之余一起下户走访。“她对我说,网格就像是自家的‘责任田’,得尽心尽力才行。”46网格组有一个无父无母的孤儿,在外读大学,家里两间平房成了危房,网格组就筹资帮他在台风来袭前修好。
勾山街道党工委书记刘明永介绍,街道调整了各社区(村)党小组的设置,将党小组与网格一一对应、相辅相成,使网格团队的政策法规宣传员、舆论道德评议员、社情民意反映员、邻里纠纷调解员、群众思想疏导员等“多角色”作用发挥得更加深入、到位。“只要服务到位了,其他管理问题也就迎刃而解了。”刘明永说。
有关专家在深入调研舟山的做法后认为,“网格化管理、组团式服务”,密切党群干群关系、完善为民办实事长效机制、巩固了基层党的执政基础,可以说是基层社会管理服务理念的一次全面创新。
“网格化”管理还需不断探索
舟山推行的“网格化管理、组团式服务”做法,如今已成为舟山基层党的建设和社会管理服务的有效抓手。
舟山市委党校经济与行政管理教研室副主任丁友良认为,作为基层社会管理的创新模式,“网格化管理、组团式服务”有效整合了各方资源,畅通群众诉求渠道,夯实了维稳工作的群众基础。其成功经验是寓管理于服务之中,做到服务全方位,信息全覆盖,充分了解社情民意,及时化解矛盾纠纷,把不稳定因素消除在萌芽之中,从而促进社会和谐稳定。“这对于搞好基层社会管理工作具有一定的启示意义。”
“这种模式能够把握老百姓的真实需求,更能贴合群众实际。”宁波大学MPA中心主任、公共管理系主任何翔舟教授接受记者采访时说,“这体现了一种公共管理的思路和理念。以往,单纯的行政管理可能会存有偏差,如今,在网格团队成员中引入教师、社区工作者,甚至是一些志愿者,这样就能够避免以往政府官员由于受身份、时间限制,对基层情况了解不够深入的尴尬局面。”
浙江工商大学法学院教授郑春燕博士认为,从整体上说,“网格化”管理的思路契合了现代公共管理学倡导的改革理念,即变传统的命令控制式的管理手段为灵活的、高效能的规制途径,这是值得肯定的。“但从报道的内容来看,改革的举措更多地强调确立行政机关工作人员的服务理念,将‘网格化’的模式作为行政机关便捷获取信息的方式,作为以行政机关为主导、化矛盾于基层的新方法,改的仍只是‘形’”。
关键词：数字化学习；整合资源；强化队伍；输送营养
随着城乡一体化的快速推进和经济发展方式加快转变，玉山镇充分利用远程教育这一平台，开展基层社区居民素质提升工程。镇远程教育从内容到形式进行了全方位链接，并及时注入新鲜“血液”，全面提升各基层站点操作员素质，同时建立健全了“让干部经常受教育，使居民长期得实惠”的长效机制，远程教育这一基层助力器有效地推动了玉山镇学习型社区的建设，同时也有效地推动了党委、政府提出的“和谐玉山”建设。
一、整合资源，“建”平台
1.设备投入着重“早”
玉山镇按照“建、管、学、用”建设远程教育平台的要求，2006年1月，全镇26个社区（村）远程教育基层站点全部投入使用，建成覆盖全镇社区（村）的干部现代远程教育网络。通过链接省、市级教学服务平台，借助有线电视网和互联网进行教学资源和教育信息的传输，苏州市首批镇网上党校和社区教育网站投入使用，供社区（村）基层接收站点的社区干部和群众选择学习。在基层建立能实现“点播、互动、现场直播式”功能的用户终端接收点，村级建点率达到100%。
2.教学资源着重“广”
玉山镇依托有线电视网“村村通”以及社区教育中心、农村党员服务中心、党员活动室或其他现有的电教播放点，合理利用原有电教设备建成现代化远程教育接收站点。工作人员通过入户走访，深入了解基层群众的需求，从党的政治理论解读、政策法规、实用专业技术等专题，及时搜索、筛选、下载，有目的地储备教育资源，精心创作课程，以便于基层查找。自远程教育教学服务平台开通起，建立终端接收站点的社区（村）全面开展教学活动，各人根据各自实际情况和从业特点自主安排学习。基层站点每月至少开展两次远程教育学习活动，即“党员干部教学活动日”及“群众学习开放日”，在玉山镇学习型社区建设中发挥了极大的作用。
3.课件储备着重“精”
玉山镇在创建成为全国社区教育示范乡镇的基础上，围绕“和谐玉山”建设，实施“333”工程，即充分利用“全国农村党员干部现代远程教育网”、“江苏先锋网”、“昆山市民学习在线”三个政府确定的网站，镇社区教育中心专人有目的地下载课件并指导终端站点开展示范教学；重点建设玉山镇社区教育网站、玉山镇网上党校、玉山镇远程教育网站，三个网站各配备一名专业管理人员，精选适合本地特色的教学资源；教学资源注重“三性”，集思想性、知识性、实用性于一体，让基层了解最新的政策法规，浏览最新的时事报道，最适合的实用信息及市场销售信息等。信息技术的进村入户，满足了社区群众生产生活中的需求，丰富了他们的业余生活，提高了他们的思想认识，培养了一批掌握现代科技知识、技能的具有创业致富本领的新型社区群众。
二、强化队伍，“管”平台
远程教育作为信息时代基层学习的主要载体和工具，其作用日趋显现，教育的实施作用如何，队伍建设是核心。那么如何提升站点管理员、教学辅导员、技术服务员“三位一体”骨干队伍的素质，充分发挥远程教育网络平台的优势，玉山镇在组建队伍，机制建设等方面进行了探索。
1.创新录用机制，注入站点管理员队伍新鲜血液
完善规章制度，用科学有效的制度保障工作机制的正常运行。远程教育是一种先进的信息化手段，势必要求站点管理员具备一定的电脑基础知识、因此我们对各站点的管理员进行严格选拔，鼓励高校毕业生到基层工作，实施“人才反哺”工程，择优选取大学生，将工作踏实、乐于奉献、对新事物接受能力强的年轻技术人员吸纳进来，作为各站点的技术骨干重点培养。
2.强化学用实效，突出教学辅导员服务作用
熟练掌握现代远程教育的相关知识和终端接收站点设备的基本操作，了解终端系统的基本性能。根据现代远程教育节目播出安排和本地实际，合理确定教学辅导时间；按照教学要求，及时辅导，并进行必要的现场操作演示和答疑。及时了解市民在学习实践中的疑难问题，提高他们的应用能力。注意收集市民的意见或建议，并及时进行整理和汇报。强化服务意识，及时解答市民提出的问题。
3.创新培训机制，提升技术服务员队伍素质
为提高人员素质，玉山镇形成定期组织技术服务员集中培训机制。要求技术服务员培训熟练掌握学习终端接收站点设备的连接、卫星数据的接收、专用频道接收软件的使用、计算机软硬件等知识。定期组织技术服务员进行设备运行、日常维护、软件更新、故障排除等方面对技术的培训。每年社区中心组织培训不少于4次。培训班采取集中授课、实际操作、交流问答等多种形式。及时传达中央关于现代远程教育相关精神的文件、上级领导的工作部署，并邀请专业人员讲解节目播放、信息上传、设备保养维护等知识，重点向技术服务员传授与远程教育相关设备的安装和调试、远程教育程序软件的操作和使用等理论知识，同时安排技术服务员上机操作练习，教师进行专门辅导，及时让操作员掌握新知识新技能，真正做到理论与实践的有机结合，全方位，多维度、多层次反复探索实践。培训结束后，让技术服务员进行交流总结，对培训中出现的问题及一些重点难点汇总分析，进行培训效果的抽查，并对操作不合格的技术服务员进行了再培训。截至目前，95%以上的技术服务员都能够熟练掌握相关操作。
4.创新激励保障机制，激发“三位一体”队伍创新活力
坚持以人为本，鼓励干部到基层建功立业。对优秀的大学生村官实行“三个优先”的激励政策，即招录乡镇公务员时优先考虑，招聘事编人员时优先照顾，选任副乡镇级领导干部时优先关注。分年度表彰一批优秀的站点管理员，带动其工作的积极性，部分特别优秀的管理员，还可以破格提高政治待遇，延长基层干部的“政治生命”，稳定基层干部队伍，形成“留得住人、拴得住心、干得好事”的良好格局。
5.创新考核机制，提高“三位一体”队伍主动性
加强制度建设，强化工作奖惩，将远程教育工作列入年底考核体系中。远程教育2008年开始纳入社区（村）年终百分考核（占3分），与年终社区（村）分配挂钩。根据考核结果分为好、中、差三种类型，对表现特别突出的管理人员，再给予适当的奖励；对工作不到位的站点，给予批评教育，凡是工作懈怠、责任心不强，不适应工作的操作员，坚决调整。对于不规范的站点，进行整改，从而推进远程教育的责任感、紧迫感，激励站点操作员对远程教育工作开展的主动性，努力培养一批创新型的“三位一体”队伍。玉山镇姜巷村今年力争创建江苏省示范远程教育站点。
三、输送营养，“用”平台
1.输送“生命”必需营养，构筑思想教育阵地
利用远程教育教学资源的共享性，中央和省级下达的文件精神、提供的教学内容能够直接传达到基层，成为社区群众学习领会党的政策的直通车，为基层组织创先争优提供“生命”的必需营养。发挥远程教育“柔顺剂”作用，尽善尽美地发挥远程教育的传播功能扩大教育的覆盖面。有效地提高基层社区干部的政治理论素养，进一步增强其服务于民的意识和本领，引导帮助基层组织明确工作目标，改进工作方式，提高工作水平，夯实党在基层社区（村）的人才基础，巩固党在基层社区（村）的执政之基。丰富的教学内容，通过通俗的语言、深入浅出的理论，结合生动的案例，突破了传统的做报告、念文件等呆板的方式，更具有亲和力、说服力和感染力，有助于基层群众及时了解和领会上级最新的政策方针，提升思想觉悟。远程教育这一直通车，输送了基层群众“生命”的必需营养，构筑了基层思想教育阵地。
2.架设致富桥梁，激发内在动力
发挥远程教育“金钥匙”的作用，用先进文化武装社区（村）干部，以此提高社区（村）干部的业务水平，更好地发挥致富奔小康的带头作用。社区（村）群众享受到信息化发展的成果，视野开阔了，观念更新了，知识水平提高了，有助于充分发挥其在社会主义新农村建设中的主体作用。
本世纪初，房山区城市化进程加快，产业结构调整加速，矿区失业职工和城郊失地农民增多，人口向城镇集中，社会结构发生深刻变化，一系列社会问题和矛盾随之而来。
为发挥教育在社会治理中的基础性、先导性和全局性作用，房山区教委构建一个覆盖所有人群、多元化终身教育体系，把成人教育纳入其中，提出成人教育工作新思路：明确一条主线――为经济建设和社会发展服务；搭建一个平台――社会各类学习者学习的平台；构建一个网络――覆盖城乡、方便学习的成教网络；抓实六大板块工作――学历教育、社会培训、社区教育、基层成人学校业务指导、学习型组织创建业务指导、社会化考试服务；并对成人教育管理体制进行了大胆改革。
首先，深化区成教中心内部改革。把区成教中心调整为区政府直属全额拨款事业单位，确立其全区成人教育业务指导中心、学习型组织创建工作指导中心，由区教委1名领导分管并兼任其中心主任。其次，加强乡镇成人学校建设。在全区23个乡镇（街道），各成立1所具有独立法人资格的乡镇成人学校，校长由各乡镇教育助理担任，办公经费由区财政核拨，专项培训经费由乡镇拨付，教职工由区教委改革分流出来的教师补充，学校由并校时腾空的教室进行整合利用，从而彻底解决了乡镇成人学校的法人资格、编制和校舍的问题。在乡镇成人学校指导下，全区每个村（社区）都建立了1所村级成人学校（市民学校），校长由村委会（居委会）主任兼任。从而构建了以区成教中心为龙头，以23所乡镇（街道）成人学校为骨干，以583所村级成人学校（社区市民学校）为基础的三级成人教育网络。
在其基础上，房山区进一步整合各类学习培训资源，为学习者提供更加方便、灵活、个性化的学习服务。第一，依托区成教中心，整合区直机关工委、区文明办、区财政局、区妇联、区残联等多个部门，在区成教中心建立培训基地，开展大量行业、部门专项培训。第二，依托乡镇成人学校，大力开展学历教育、自主培训、辅培训工作，狠抓学习型组织建设。第三，依托村级成人学校（社区市民学校），积极推广农业实用技术，培养新型职业农民。
以成人教育为纽带，房山区形成了一个党政统筹协调，部门齐抓共管，区、乡镇（街道）、村（社区）三级管理，企业和社会组织广泛参与的终身学习服务体系，全区的人力、物力、财力、权力、注意力，依靠这个体系下沉到基层一线，为破解基层治理难题奠定了基础。 创新成教形式，丰富成教手段
房山区创新成教形式，改革成教内容，让群众实现自我教育、自我管理、自我服务，在凝聚人心、提高素质、构建和谐、促进发展中推动基层社会走向善治。
第一，改变过去封闭式、灌输式的成教形式，突出贴近、互动、实践特色。成教内容由学习者自主选定，因人设班、按需培训。在街道社区，主要围绕居民关注的热点焦点问题开展学习培训。比如，拱辰街道北关东路社区市民学校每月固定开展健康知识、法律法规、大众创业等培训。在乡镇，重点围绕与农民生产生活息息相关的内容开设应用性课程。比如，史家营乡社区成人职业学校根据当地群众生产生活需要，进行乡村旅游、种养殖技术、手工艺制作等方面的知识培训。第二，建立各类教育资源互联互通机制。在成人学校内设立中小学社会实践基地，为中小学生参与社会实践创设便利条件；在中职学校和成人学校之间，建立师资、设备、课程、培训项目等教育资源共享机制；面向城乡社区，开放幼小中职成等各级各类学校的舞蹈教室、图书室、体育场等，使校内教育资源为社区居民服务。第三，推动精神文明建设由“虚”向“实”转化。区文明办与区成教中心牵头，将全区成人教育、市民文明学校教育、道德大讲堂三方面资源进行整合，成立了房山区市民文明学校总校和道德大讲堂指导中心，构建起“资源统筹、三位一体”新型市民文明教育体系。第四，以文化的力量把群众组织发动起来。比如，阎村镇本着以文“化”人的理念，利用乡镇成人学校，整合全镇各类教育、文化资源，建立种植实训基地、阎村学习网、中国农民合唱培训基地、梓萌书社四大学习平台，为建设经济大镇、城市新镇、文化名镇凝聚了最广泛的人心和力量。
通过以上措施，房山区成人教育满足了社会成员在人生各个阶段的教育、学习需求，既提高存量劳动力知识和技能、增加其就业创业机会，又能持续丰富群众的精神文化生活，提升新型市民的道德素质和文明程度，进而使他们在学习和活动中获得幸福感、成就感和归属感，让社会和谐稳定。 实现四个结合，凸显四大亮点
房山发展成人教育，注重思想引领，立足本地实际，经过十多年坚持不懈的努力，构建了一套完整的工作体系， 实现了四个结合：一是成教工作与提升群众素质结合，使基层群众在自我教育、自我管理中提高就业技能和文明素质。二是成教工作与发展地方经济结合，为房山加快调整产业结构、促进经济转型、建设首都高端产业新区和现代生态休闲新城提供了人才支撑。三是成教工作与深化教育改革结合，使成人教育在体制机制、管理路径等各个方面取得了突破性进展，在构建终身教育体系和终身学习服务体系上迈出了坚实步伐。四是成教工作与推进基层善治结合，让成人教育成为创新基层社会治理的动力源泉。
房山成人教育发展还凸显了四大亮点：第一，成教工作向基层群众延伸。从城区街道社区到乡镇农村，一个立体式、全覆盖的成教网络，成为基层群众提高自我、融入社会的民心工程。第二，成教理念向机关社会渗透。成教倡导的终身教育、终身学习理念，得到了机关和社会积极响应，社会上各类学习培训资源得以整合盘活，使学习型社会建设有了坚实基础。第三，成教方法向实践一线拓展。成教侧重因人设班、按需培训，凸显贴近性、实践性，助推经济建设和社会发展。第四，成教探索向纵深方向发展。摆脱了传统意义上的成人教育，在破解城乡二元结构、解决基层治理难题等方面发挥了巨大作用。
调研组认为：房山区在成人教育创新发展过程中，统筹经济、政治、文化、社会等方方面面，彰显了以人为本、立足全局、着眼长远的胸怀。其实践探索具有前瞻性、独创性、系统性，对各地在“四个全面”战略布局背景下如何创新基层社会治理工作，具有重要的参考价值和积极的借鉴意义。
2016年是“十三五”开局之年，全县供销社系统应急管理工作要以党的十和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持问题导向，按照“重法制、强基础、抓规范、促能力”的工作思路，以风险管理为抓手，以预案和演练为重点，以信息平台为支撑，以宣传教育为基点，进一步夯实基层基础，提高应急处置能力和应急管理水平，确保“十三五”良好开局，为供销社综合改革顺利推进和平安建设提供有力保障。
二、工作目标
完成烟花爆竹仓库及城区、乡镇配送点烟花和爆竹等6个突发事件风险点风险识别登记和评估工作，修订完善《烟花爆竹安全事故应急救援预案》，认真开展烟花爆竹安全事故应急救援演练，加强救援队伍训练和物资装备保障体系建设，不断提高识灾避灾能力、信息获取和报送能力、现场指挥能力、处置执行能力，进一步完善应急管理机制体制，妥善处置各类突发事件，保障人民群众生命财产安全。
三、主要措施
（一）进一步加强组织体系建设，健全完善应急管理工作体制机制。
按照“党政同责、一岗双责”和“谁主管谁负责、谁分管谁负责”以及“属地管理、分级负责”的原则，我社成立由党委书记、主任贾芝斌任组长，班子其他成员任副组长，各基层社主任、直属公司经理和机关各科室负责人为成员的全县供销社应急管理工作领导小组。领导小组办公室设在室，由戚健同志担任办公室主任，全面负责本系统安全管理的日常工作，所属各基层社和直属公司也要建立相应的组织机构，并全面落实安全管理工作职责，不断完善工作制度，明确任务分工，确保全年安全管理工作各项目标任务的圆满完成。
（二）加强应急管理制度建设，严格考核奖惩。
各基层社、直属公司要健全完善应急管理工作制度，对当年应急管理工作目标和重点任务要层层进行分解和落实，我社将进一步强化应急管理工作考核督查机制，对各单位应急管理工作开展情况，实行每月一次督查、每季度一次调研、每半年一次梳理，确保各项工作落到实处。同时将继续实施应急管理工作“一票否决制”，严格执行应急管理行政责任追究的各项规定，完善应急管理目标考核体系，把应急管理工作考核结果纳入对各单位年度综合工作目标考核内容，并根据其完成情况实行奖惩兑现，全面推进应急管理各项工作的有效开展。
（三）突出重点，强化突发事件风险管理。
按照突发事件风险管理的要求和步骤，坚持以风险识别为基础、风险评估为手段、风险控制为目的，科学、有序、有效地开展烟花爆竹风险管理工作。日杂烟花爆竹公司对风险点要每日开展1次巡查，每月对风险信息进行1次修正，每季对风险数据库进行1次更新，每半年向我社和辖区政府报告1次风险隐患更新整改情况，切实做到对各类风险实行挂帐销号和动态化管理，建立风险管理的长效机制。
（四）坚持对突发事件趋势实行分析会商。
健全完善县供销社每季度，各基层社、日杂烟花爆竹公司每月对烟花爆竹经营安全和风险管理实行分析会商制度，对突发事件趋势进行定期或不定期的综合分析，会商应对措施，并收集、整理、运用会商结果，增强防范措施，加强对突发事件趋势与实际情况的对比分析，及时修正趋势分析结果，提高突发事件趋势分析的科学性和准确性。
（五）切实加强应急管理宣传教育与培训。
各基层社、直属公司要结合实际，创新形式，深入开展以《突发事件应对法》为主的应急管理法律法规的宣传教育，加强对应急管理人员业务知识的培训，不断增强应急管理能力。要利用“防灾减灾宣传周，119消防日、5·12防灾减灾日、安全生产宣传月”等重要时段，广泛宣传防灾避险知识，通过丰富宣传手段和宣传形势，推进应急管理知识的普及，营造“人人关心应急，人人参与应急”的良好社会氛围，促进应急管理工作的有效开展。
（六）加强应急队伍建设。
日杂烟花爆竹公司要强化烟花爆竹应急救援队伍管理，充实有生力量，健全完善队伍调度、指挥等各项制度，加强以“实战”为导向的日常训练和以“实用”为目标的专业培训训练，开展应急救援队伍“双盲”集结演练，确保队伍建设到位、管理到位、训练到位，确保队伍响应迅速、集结高效、处置有力。
（七）加强物资装备建设。
日杂烟花爆竹公司要进一步强化物资装备建设，配齐配足应急处置的专业器械设施、设备和个人防护装备，建立应急物资储备库，对干粉灭火器、消防桶、水泵、消防水枪、消防栓、应急车辆等应急物资装备实行集中管理、统一调度；要加强已配装备的日常维护保养和使用操作培训，确保急时会用、可用、能用；同时，要建立完善应急物资装备台帐，及时更新完善应急物资储备数据库信息。
（八）强化预案管理，认真开展应急救援演练。
日杂烟花爆竹公司、白花棉业公司、再生资源公司一是要完善预案体系，提高预案管理的科学化、标准化和规范化水平，按照“四化”（简化、实化、流程化、图解化）要求，突出抓好应急救援预案和风险隐患点“一对一”预案的编制，切实提高预案编制质量。二是要加强实战演练，每年开展1次以上应急救援演练活动，通过演练检验预案的操作性，提高救援和实战能力，要进一步规范应急演练程序，强化应急演练总结评估，提升应急演练质量，不断总结实战演练经验，增强预案的针对性和实效性。
（九）突出重点，深入开展安全隐患排查治理。
各基层社、直属（控股）企业要全面落实安全生产主体责任，按照“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”的要求，以烟花爆竹安全经营、报废汽车安全拆解和危旧房屋安全管理为重点，对本企业安全隐患进行全面深入、细致彻底的排查，对排查出的问题和安全隐患要迅速进行整治，不留死角、不留盲区，切实做到发现一起，整改一起，着力解决企业在安全生产中存在的问题，提高企业本质安全水平，有效防范和坚决遏制安全事故的发生。
（十）健全值守体系，确保政令畅通。
关键词：乡村秩序 暴力犯罪 国家法 民间法 豪强化
一、研究背景与理论探讨
近代以来，伴随着来自西方的压力和现代化的浪潮，建立现代民族国家成为中国必须面对的现实。在此背景下，基层社会的构造成为研究者着力处理的难题：一方面，不理解基层社会构造及其治理方式，就无法顺利实现对传统社会的整体改造；另一方面，深入理解中国帝国政府的基层治理方式，也成为当代中国在西方化之外探索另一种可能的现代化路径的前提。
关于中国传统基层社会构造的关键，大致有两种截然不同的判断：一种观点认为，作为基层社会基本形态的乡村社会是一盘散沙，以一家一户分散生产的农业经济为主要组织形式，“家”构成社会的基本生产和生活单位，各家各村之间缺少内在的经济文化联系，必须依赖于不同形式的帝政控制将“家”统合起来，形成皇权控制下的“编户”（萧公权，1960；杜正胜，1990），而帝政控制能力的缺乏和控制手段的低效，又直接导致乡村秩序在事实上的分散性（萧公权，1960：82—83；瞿同祖，[1962]2003：255；徐勇，2002）；另一种观点指出，中国帝国政治的特点是政权高度放任，地方高度自治。虽然国家权力的基层渗透力很差，但这不意味中国没有整合的乡村社会（，1999：368；张静，2000：18）。至于整合力量的来源，学者们亦有不同见解，但乡绅和地方精英在公共事务和地方治理中的重要角色，受到格外的关注（、，[1948]1988；张仲礼，[1955]1991）。
历史维度的讨论直接关乎对整个中国社会结构的理解，而关于现代基层秩序的讨论则直接将问题推进到当代中国治理模式的探索与选择。无论是松散论还是地方自治说都不会否认，近代以来中国社会最重大的变化之一是国家权力深入社会基层（郑卫东，2005）。国家的正式制度在进入社会基层的过程中，不但结束了乡族自治的传统，而且逐渐地影响、改变和控制民间的非正式制度（杜赞奇，[1991]1996：194-200）。那么，对比中国基层治理的前现代模式，现代乡村秩序究竟发生了怎样的变化？这种变化对于今天的国家基层治理有怎样的意义？此类疑问已成为现代中国研究的关键问题。而在基层治理方式现代化的过程中涌现出来的种种问题与弊端，也使得寻找现代国家下沉这一基层治理模式的替代性方案成为学术界的热门话题。
因此，除了对基层社会结构的历史性回顾和研究，现代国家建设背景下的乡村秩序也成为学界讨论的热点。其中，作为现代国家基本治理手段的国家法的意义与遭遇，以及国家法与民间法的关系，尤为关键，其学术价值超出法学范畴，成为整个中国基层社会研究的重要领域。
强调法律多元的学者，主张民间法生长于民间社会，与普通民众日常生活秩序密切相关，即使在政体变更、国家法被彻底改写之后，它仍然可能长久地支配人心，维系民间社会的秩序（梁治平，1996）。也有学者把关注点放在国家法渗入乡村日常生活的具体方式，讨论其如何确立自身在乡村秩序中的地位，达到国家改造基层社会的目标（强世功，1997：488-514）。
随着研究的深入，更多学者试图跳出简单的二元论范畴，发掘国家法与民间法互动的多元关系，以阐发在国家建设过程中乡村秩序的复杂性。黄宗智（[1993]1999：430-431）提出“第三领域”的概念，以凸显实践中的法律包括“带有成文法典和官家法庭的正式司法体制，由通过宗族/社区调解解决争端的根深蒂固的习惯法构成的非正式司法体系，以及在两者之间的第三领域”。在他看来，这种三分法不但适用于清代司法，也是理解中国基层社会和司法状况的基本框架：“过去的调解者是因事而定，此时的政府却要求专设官员负责调解事务，并由社区干部组成的半正式的调解委员会配合其工作。这种农村调解组织构成了中国司法中一种新型的第三领域。这种第三领域虽然已经制度化，但既不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”（同上：437）。强世功（2001：131）透过“法律的治理化”概念，强调在全能主义国家政权建设进程中，司法实践实际上消弥了国家法与民间法的明确界线，“国家法在民间社会确立合法化的过程既是国家法改造民间法的过程，同时也是国家法向民间法妥协让步的过程”。通过这一过程，国家打通了社会治理的通道，但同时也使得“法律无法建立独立于政治、道德和经济的自身逻辑，无法确立其内在的自主性，而这种自主性恰恰是现代法治的必须条件。……法律与道德、政策和习惯之间并没有泾渭分明的分界线。与此同时，法官与干部、村长、村中有威望的人也没有根本的不同，……由此导致‘司法的政党化’和‘法律的惩罚化’构成了当代中国法律治理化的两个重要主题。”（同上：256-257）
虽然都是为了超越基于西方历史社会背景的国家/社会二元划分，以更真切地刻画中国当前基层秩序的历史和现状，但黄宗智和强世功各自的努力之间还是隐藏着价值判断的对立。强世功在指出国家法和民间法界限日益模糊的同时，强调“法律的治理化”与“现代法治精神的价值内核是不相符的”（同上：256-257），在国家法向民间法妥协让步的过程中，“对调解的过分强调给国家法也带来不良的影响”（同上：131）。不难看出，这里所指的国家法，浸染着传统国家/社会二元框架中“市民社会”和“公共领域”的理想因素（张佩国，2005）。黄宗智（2008：10-29）则认为，这样的价值预设是伴随近代制度建立而移植到中国的法律形式主义理想，脱离了中国的实践历史，带来了错误的政策和严重的社会影响。因此，他强调发挥第三领域“集权的简约治理”的优势（黄宗智，2008：18-21）。由此可见，强世功所批评和忧虑的“模糊”和“不良影响”，对于黄宗智（2008：25）而言则正是中国特有的“半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式”，在中国“追求自身特色的政治现代性中扮演一个角色”。
反过来看，上述两种价值立场又共享一个基本的假设：以政府为代表的国家权力所面对的是一个相对自治的民间社会。强世功假设在这个民间社会层面上，国家法与民间法相互影响，最终形成了一个与现代法治不相符合的社会背景；黄宗智则相信民间社会和政府的互动，可以通过在第三领域的合作达到治理效果。那么，后续的研究应当追问：是否真的（仍然）存在这个相对独立自治的民间秩序？如果存在，其内在整合机制是什么？如果不存在，国家法深入基层社会所造成的影响究竟如何？
二、研究案例的背景与方法说明
笔者所在的课题组于2009年4月在东北某市的四所监狱实地调查时发现的现象对于回答上述问题或许具有特别的意义。这次调查以“民事转刑事”案件的纠纷解决机制与过程为研究对象，以所有在押犯人为总体，以“纠纷是否发生于农村”和“纠纷是否发生于熟人之间”为条件进行排查，符合条件的犯人共312名，调查人员向在场的所有犯人发放问卷290份，回收率100%，其中有效问卷272份，有效率93.8%。问卷内容主要包括个人信息、家乡的社会情况和纠纷的解决过程。个人信息主要涉及被调查者判刑时的年龄、学历、职业、收入、社会网络等；家乡的社会情况包括家乡的纠纷情况、邻里关系、社会风气、纠纷解决的常用途径、司法部门的状况与作用等；纠纷解决过程包括纠纷的性质、纠纷双方的基本情况、双方在纠纷解决过程中各自寻求的帮助、产生的效果等。在问卷调查基础上，调查人员根据“纠纷是否长期存在”排查出66名犯人，并随机抽取12人进行结构性访谈，详细询问他们的基本情况（个人、家庭、村庄）、案情陈述（纠纷本身、自身、对方、村里其他人）、判刑之后对于自身处境的反思与感受以及其他一些在问卷中无法获得深入了解的问题。通过访谈以及访谈过程中的观察和沟通，调查人员获得了关于具体受访者的更为丰富连贯的知识。
在前期研究中，通过对问卷数据和结构性访谈的分析，我们发现了一类在既往的纠纷解决机制的理论分析中长期被忽视的纠纷，它们无法被例行化的纠纷解决机制所消化和解决，最终“溢出”纠纷解决机制，成为国家暴力治理的对象，以一种激烈而悲剧的形式重新进入国家法的视野（储卉娟，2010）。
这一发现对国家法和民间法争论的意义在于：第一，这类现象的广泛存在，标志着民间秩序整合力量在特定情境下的失败；第二，它也没有被国家法系统处理和吸收。在这一发现基础上，本文通过对结构性访谈中7个案例的详细剖解，在乡村暴力犯罪的语境下，继续深入探讨在民间秩序整合失败的极端情况下国家法秩序扮演的角色，以及民间秩序和国家法治理双双失败后现实乡村秩序的可能图景。
受限于访谈对象的独特性，本文不能勾勒出所涉及的各个案例的全貌，也不可能对受访者述说的具体环节的真实性做出辨别和判断。或许会有学者因此批评本文所援引的材料只是来自于对服刑人员的访谈，难免片面和失真。但本文的研究目标并非是对相关案件的是非曲直做出“裁决”，而是想通过对受访者关于整个纠纷过程的叙述、行为的选择及理由的陈述，来挖掘个人关于国家法秩序的观念。换言之，经由对受访者所讲述的故事背后的整个意义结构的发掘，我们可以探知在这些人的观念里，国家法究竟意味着什么；进一步，透过这些受访者的讲述，洞悉国家法的背后隐藏着的世界图景的样态；以这样的世界图景反观现实的乡村秩序，将会获得什么样的一条线索？
三、法：异乡人的保护机制
【案例1】赘婿的故事
Q，东北人，37岁。故意伤害致人死亡，无期徒刑。在入狱之前，他曾被某村一名富有的寡妇招为上门女婿，摆了酒，但是没领结婚证。三年后，由于生活琐事双方发生争执，感情破裂，他被女方赶出门。Q并未试图挽回这段婚姻，但希望可以拿回一些共同的财产，多次上门讨要，女方坚决不答应。最后一次讨要时，女方的亲戚朋友不断恶言嘲笑，还出手殴打他。Q抄起院子里的锄头，挥舞自卫，导致其中一人重伤不治。当场死亡。
女方是本村人，家族势力较大，且家境富有，Q是一文不名的外来户，几乎没有任何社会支持，甚至连婚姻的法律保障也不曾得到。虽然处于绝对的劣势，但Q从未放弃争取各种权威的支持：他曾找过村里的老人，但大家都说别人家里的事，不方便管；他也曾希望获得村干部的支持，村干部虽然很同情他，却也表示无能为力，劝他去找派出所和法院；派出所则告诉他，没有合法婚姻关系，拿回财产是不可能的。
在与Q的访谈中，印象最深的便是他不断地重复同一句话：“我就亏在不懂法”。在回想自己做过的各种努力时，他显得无可奈何但又很温和。村里的老人、村干部、当时的媒人、派出所工作人员，甚至经常嘲笑殴打他的女方家人对他的态度和行动，在Q看来，都是可以理解的，“他们都是自家人”，“我一外来的”，得不到这些人的同情和帮助，也没什么可埋怨的，“怪就怪自己不懂法”。Q在入狱之后，在与狱友的交流中得知，摆酒三年后，按照国家婚姻法，其实已经可以被看成是事实婚姻，并可以依据这一法律关系提出财产分割要求。“我吧，没文化，不懂法，就不知道机会。只能去她家里要”，“要是早知道这个，我就不去找她了，也就不会打死人了”。
在这个案子里，我们看到的是一个与乡土社会迥然不同的场景。乡土社会的人口流动率低，“乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动”，是一个“富于地方性的”、“没有陌生人的社会”。在这样的社会里，社会秩序主要倚靠老人的权威、教化以及乡民对于社区中规矩的熟悉和对传统的服膺来保证（，[1948]1998：7-11）。Q的故事所表现出的乡土社会，是一个虽然已经开始流动，但依然基于“熟人”关系而运作的、排外的社会，其逻辑是帮亲不帮理。Q作为一个外来者，显然不是这个“熟人社会”的成员。尽管大家私下都同情他，但Q在他们的潜意识里就是这个乡土社会的“陌生人”或者“他者”，无人愿意为他做任何调解或者疏通的工作。他们的这种选择，不仅被他们自己认为是正确的，也被Q视为理所当然。那么，Q如何实现他的正义？
或者说，Q构成了民间秩序讨论的盲点。学者们在讨论民间秩序对乡村社会的规范力量以及对国家力量渗透的抵抗时，并未将Q这样的外来人考虑在内。然而，我们必须看到的是，随着整个中国流动性的加强，乡村社会早已不是人口流动性低、人们都附着于土地的世界，而是“村庄边界日益开放，流动性大大增加，使得人们的生活面向发生了巨大的变化”（董磊明、陈柏峰、聂良波，2008）的社会，农村里像Q这样的外来人越来越多，乡土社会的陌生人化倾向日益加强。在这种背景下，一方面，乡土社会的“特殊性”逻辑没有因为人口流动而发生本质的变化，仍然构成乡村日常生活的底色，熟人间发生的纠纷和案件往往表现出与国家法逻辑格格不入的“本土文化特征”，这一点也构成了民间法学者的主要关注点和现实依据；但另一方面，以Q这样的陌生人为当事人的案件则暴露出这个被假设具有道德感和秩序感的前现代民间法体系面对陌生人时的封闭和规范上的无力：规则的构成和使用因人而异，内部的道德化以对外人的去道德化为前提。陌生人的问题无法在这个秩序内得到解决，从而埋下尖锐冲突的种子。
【案例2】家务事没人管
L，东北人，47岁。故意伤害罪，有期徒刑3年。早年当过十年大队队长，后来外出谋生，四处收古董，收入可观。离家期间听说妻子有外遇，回家后多方打听，基本证实。L提出离婚，并保证财产大部分归妻子。但妻子坚决不同意，声称要好好过日子。事情暂时平息。L某次中途回家，发现房门紧闭，再后来看见传说中的姘头从房内出来。围绕外遇的纠纷再次出现。妻子不能断绝与情人的联系，却死活不肯离婚。事情一拖再拖。直到某一天L在家里遇见姘头男，双方扭打起来，L将对方打成重伤。
“我挺好一个人，怎么就陷在这里了？”叙述过程中，L显得非常困惑，并反复提到“咱关键是不懂法”。在详细追问之后，我们才明白，他所谓的“不懂法”，不是说不该打人，而是追悔当年没有直接向法院离婚。对于一个事业有成、在当地享有威望的中年男人，面对老婆这件事情，他几乎没有任何可以启动的纠纷解决机制：与妻子协商离婚，“成全他们”，但妻子坚决不同意；能不能靠村委会或者村里的其他人调解呢？做生意之后，家“搬到市里。……就脱离村里很远了，从x×店坐车回××（镇），得40分钟。从起我就没有什么来往，给我安排了工作，我没干，我搞单干，养车，各方面，开个小煤矿。当地人都知道咱，都有名的。就这么样呢，我脱离他们很远。”“眼前只能靠朋友，你说我能不能跟朋友说这些事呢？”好事没问题，但是“你说这个事儿，丢咱自己脸面。不好说。”在同乡人印象中属于勤奋、努力一类人的他，在这个时候却无计可施。至于兄弟姐妹，家里人劝和不劝离，“力度不大”。
在回忆了当年的走投无路后，L有了Q那样的感慨：现在知道了，一定要懂法，懂法就能解决当年解决不了的纠纷，就不会有后来的悲剧。在L看来，法是一种拉大社会距离的力量。无论是双方协商，还是本村干部、同乡、朋友、父母亲戚，大家都关系太近了，没法插手家务事，只能看着他束手无策。但司法机关不一样，“因为他们懂法，能把这个事情从头到尾……他们也不会外出去告‘谁谁谁，他们家什么个情况’，都很保密的。调解起来。”
L是另一种意义上的Q。他虽然是乡村社会土生土长的人，甚至曾经属于乡村精英，但后来住到了城里，逐渐远离了原来的世界，跟乡村世界“没了来往”，变成了那个“熟人社会”的“陌生人”。在生活顺利时，他感觉不到这种自我陌生人化，一旦出现生活上的波折时，他就发现，虽然还是用“朋友”、“兄弟姐妹”等称谓来彼此称呼，但其内涵已经完全不同于传统的家族亲友关系，曾经附着于这个熟人社会之中的各种“社会性”关系，早已在不经意间演变成纯粹的个体之间的关系：跟朋友交往在乎的是“面子”，兄弟姐妹则宛如陌生人，人们虽然在劝和不劝离，但没有人在乎他是否受到亏欠，是否需要补偿，他日常生活中的正义是否需要重新实现。一言以蔽之，他曾经依附的民间秩序不再是他可以倚靠的、为他主持正义的当然途径。
研究者曾孜孜不倦地探讨人们为什么规避国家法（苏力，1996a，1996b）。法律多元视角则在探讨民间法和国家法的关系时形成了如下观点：民间纠纷解决机制依据的是乡土社会日常生活的内在逻辑，是乡民们所了解、熟习、接受乃至于视为理所当然的知识；相反，通过宣传和普及等方式自上而下灌输给乡民的国家法，则没有变成乡民自己的知识，无法指导他们的生活和解决他们的问题。在没有陌生人的社区共同体当中，成员基本上拥有同一种知识，受制于同一种生活逻辑。对乡民而言，国家法所代表的是另一种知识，而且往往是一种异己的、难以理解的、压制性的知识。
但在以上两个案例里，我们看到了相反的情形：Q作为外来人，被以乡土社会差序格局为基础的各种纠纷解决机制拒之门外；L则在法律之外的各种纠纷解决机制里看不到自己的未来以及怨恨解决的可能性，这些机制虽然可以被启动，但不能真正发挥效力。换言之，乡村社会的成员虽然拥有同一种知识，受制于同一种生活逻辑，但他们之间发生纠纷时并不必然意味着乡村秩序会自然而然地发挥调解作用。这样，民间法研究者的“民间法的动力自然孕育于乡土社会的共享知识之中”的假设就变成了一种“美好的想象”。L的故事充分证成了这一点：“我肯讲理，性格善良，不善良我也不会跟我对象拖延这么长时间。我就寻思能成一家人还是成一家人吧，孩子都那么大了。走一家进一家也不容易，都不容易。谁也没想到这次还是这样。……如果当时要懂法，各方面，找派出所也好……就不会发生，到我今天这个地步来。”
民间法系统失效的原因我们在前文中已有所涉及，这里可以从另一个角度做进一步探讨。正如萧凤霞、包弼得等人（2007）观察到的，在历经解放后几十年的基层建设运动之后，农村里原本存在的一层层的市场、寺庙、宗族、社群等组合和网络都消失了，或者虽然在形式上有不同程度的保留，但其背后的由很多跨区域想象（translocal imagination）和制度关联（institutional linkages）一层层地构成的农村却消隐了，乡村社会演变成革命和国家建设的场所。改革开放以后，随着整体社会流动性的增强，陌生人成为乡村社会不可回避的现象，而改造后的所谓民间秩序，已经丧失了原有的丰富性和弹性，蜕变成一个完全本地化的秩序。“差序格局”原本可以借由跨区域想象而荡漾开来的余波被切断，保留下来的只是从“个人”或“家庭”向外有限延伸的“熟人”逻辑。这种狭窄逼仄的圈子逻辑无法应对一个流动性不断加强的乡村社会的秩序维持要求。在此背景下，无论是真正外来的陌生人，还是由于斩断了社区生活的联系而陌生化的个人，要想实现个人的正义，都无法从这一强调特殊性的民间法系统获取支持。可能的情况是，纠纷解决只能够依赖于一个建立在陌生人基础之上的制度与价值体系。
在这里，我们看到了国家法对于乡土社会的积极意义。国家法律确实代表的是另一种知识，一种异己的知识，但这种知识并非时时处于日常生活的对立面，以至于不能很好地解决农民的需要和问题。对于乡土社会中的“陌生人”，这种不依赖于任何本地秩序而存在的、以原子化的个人为对象的知识系统，可能构成了他们唯一可以诉诸的秩序。在这里，我们看到现代社会作为整体力量对人的塑造，以及这一塑造背后牵连的整体社会问题。当以“非地方性”的公民为成员的现代国家秩序建立起来并成为中国人首要的“最具合法性”的身份认同之后，以陌生人为对象的国家法系统就成了人们的另一个选择。或许很多乡民还没意识自己身边存在这样的选择，但处于囚牢中的L和Q显然是终于知道了。在回溯性的评论中，他们都表示，唯一有效的机制可能就是“粗暴”的国家法，而阻碍他们获得这种机制帮助的最大障碍则是对法律的无知。
四、法：为什么没有用
【案例3】邻居家的狗死了
X，东北人，36岁。故意伤害致人死亡，无期徒刑。X的媳妇精神不大好。某日邻居家的狗死了，邻居推断一定是X的媳妇下药毒死的，要求X家赔偿2 000元。X觉得自己的媳妇虽然精神有些问题，也不至于去毒狗，更何况家里没有毒药，他媳妇也没有能力购买，所以坚决不赔。为此双方僵持不下，邻居屡次索要赔偿，毁坏X的菜地，直到有一天拿着斧子来X家闹事，被X夺下，混乱中反被X砍中，重伤死亡。X投案自首。
在诉说经历的时候，X异常激动，“为了条狗我这下半生就毁在这里边儿了”，并且一直强调自己“从来没被派出所罚过款没被派出所拘留过，完了也没跟别人打过架，跟邻居之间也都挺和谐，就是个老实人，靠干活儿为生，不偷也不抢，我就这么个人”。不管X的诉说是否属实，起码说明X认为，像他这样的老实人不应该遭受这种荒谬的无妄之灾。在他的观念里，这场荒谬悲剧的根源就是受害人太跋扈。“平时就挺称霸，我要说这意思是什么呢，你要说他老实，也不会没看见就说是我媳妇儿药死的。这家人啊就是不讲理，骂你也没有事儿，打你也没有事儿，他们就是这么想，平常跟其他人也这样。”X还专门提到，他虽然平常讨厌这家人的霸道，但还是顾及邻居应有的情分，逢年过节的礼数都不缺，“他们家盖房子我们还都去送过礼钱呢，送了20块钱，农村啊邻居之间虽然没有太大的来往，但有事儿不能袖手旁观哪，面儿上还得送，逢年过节的咱们也到他屋里去坐一会儿，拜个年啥的，咱们也就这么个人。有时候家里菜吃不了，倒了也白瞎了，我就说你们吃吧，……跟邻居之间还做到这种程度”。也就是说，在X的叙述和观念里，被害人及其家庭才是乡村秩序真正的破坏者。
为什么对方不讲理、破坏乡村秩序，进监狱的反而是自认为谨守规矩的老实人呢？在访谈的时候，我们曾留意到如下的问题：是否因为对方很有权势或者特别有钱，以至于可以有别的力量作为倚仗才无理由地欺负X及其家人？X的回答是否定的：“他家呢就是，钱还没有，就是打下那个底儿了……称王称霸那个底儿，他敢跟你打，敢跟你干，也敢跟你纠缠。他家三口人，爷俩，都挺厉害，谁也不敢得罪”。面对这样没什么特别背景的蛮横家庭，为什么研究者们假设的乡村纠纷解决机制不能发挥应有的作用呢？X的解释或许能给我们提供一个答案。X最初提出找村干部来解决纠纷，被害人同意其建议，并主动找来治安主任，但这个治安主任“是他妹妹的（干）哥哥”。X只好去找村长，但由于自己“就是在家靠干活儿，跟他也没什么关系。那个治保主任呢就是……跟我这个被害他们是亲属关系，完了他俩（指治安主任和村长）一串通，到那儿就让我赔。谁去都让我赔，村长去也让我赔，那个治安主任也让我赔”，“都没看着就让你赔偿，还不让我上班”。X在走投无路的情况下要求把案子提交到派出所，“我说这案子你们上交给派出所，我这么告诉他他们也没解决，也没管”。不仅如此，X还被堵在家里不能去上班，一出门就被打。整个过程没有任何邻居过来劝解，“打的时候也没有，都不想得罪人，因为又没打着你，谁都不上前，都瞅着。这家人打人狠，大家都上不了前，上去也说不了话，也只能不吱声。到后来我就躲，躲他就打不着了”。
（为什么不找法律途径解决？）“那阵我就以为……不是我造成的，也不是我家的错，说什么我也不会赔偿，所以也没多想”。无论X给出的理由是否是他当时的愿意，但就这桩事件本身来看，即使他诉诸法律，也很难得到他想要的结果。在抽象的以“权利”为核心的法律推理领域，这样的故事无疑涉及到众多法律问题，例如“诬陷”、“损毁财产”、“骚扰”，从而产生众多可诉诸的法律权利。但在实际的法律系统当中，仅仅有合法合理的权利主张并非国家法启动的充分条件，“效率”也是一个不可忽视的决定性因素。法律运行本身是一个建立在成本收益基础上的社会控制系统，即使在作为法治“模板”的美国司法系统中，成本考量和效率也通常是影响普通人获得法律服务和正义分配的关键因素（梅丽，[1990]2007）。在本案所涉及的中国基层社会情境当中，司法服务“供给”上的不足，导致了国家法系统不可能以“权利”为首要价值，而只能以解决问题为第一任务。
与以上国家法系统相匹配的是一个基本的预设，即社会自发调节能力的存在。抽象地谈论国家法系统对于整个乡村原有秩序的摧毁和无孔不入，往往会造成误解。事实上，国家法系统的根本特征之一便是关于法律调整范围的确定。任何一个社会事件进入国家法系统之前，必须经过立案这一步骤，这就意味着，必然存在一个界限，在这个界限以内，是国家法接管的世界，在此之外，则是社会或国家行政权力的范畴。
首先，在X的故事里，我们看到了派出所的“失灵”。“派出所有时候就下来看看，调查一下怎么回事儿就走了，都解决不了”。在乡村社会，虽然派出所担负着国家行政权力和治安权力末梢的重要使命，但在很多基层社会，它作为外来机构，只是一个偶尔出现的权力的影子，没有进入整个乡村生活的语境，其权力的行使依赖于更基层的机构提供的信息。其次，村长、治安主任和其他村干部也无法担任中立的判断者或者正义执行者的角色。在x的讲述里，他们更接近于拥有权力的普通村民，其立场的选择完全基于个人与具体事件、当事人的关系。再者，是否存在一个纯民间社会的调节力量？至少在这个故事里，这一点是不得而知的。
也就说，X所描述的乡村社会不再是一个由地方权威、精英、乡绅领导起来的自治共同体，清晰地呈现在我们面前的，只有一个个个体，包括不讲理的个人，作为亲戚的村干部，作为前者的朋友或者同类的其他村干部，不敢说话的其他人。
在这个故事里，我们发现的国家法的“没用”，与一般的民间法研究中所呈现的情形完全不同：国家法系统并不意味着对社会自治性的取消，相反，它预设了国家/社会两分格局的存在。在这个意义上，所谓的国家/社会视角是内在于国家法秩序之内的，因此国家法系统作用的充分发挥，必须以“社会”的存在和运转为前提。而国家法秩序面对乡村社会所表现出来的无力，有可能并非来自于民间秩序的抵抗，而是源于民间秩序的“缺席”。
【案例4】冯沟村世仇
F，东北人，25岁。故意伤害罪，有期徒刑8年。F与被害人是远房亲戚，但自爷爷辈开始便因分房而结下怨仇，几十年间两家矛盾不断，时有冲突。F小学一年级时，父亲曾在与对方家庭的打斗中失去四个手指。后经法院调解，对方赔偿9000元结案。这次F的母亲与被害人的妻子由于琐事发生争执，被痛打，F就跑去找被害人打架，互殴中将对方打成重伤。
这是一个典型的纠纷解决失效的故事。F与被害人的世仇起因于几十年前的“占道”纠纷，F的父亲拿到一套房子，但进出的某条通道被被害人的父亲给堵了，后者在通道上盖起了小院。从F的叙述里，F的姥姥家和大爷分别担任过村里的大小干部，例如村长、队长，都曾为此事找过被害人的父亲。F本人当时尚未出生，关于这个世仇的知识都源于家庭和邻里的诉说，不清楚细节，我们对于其中到底发生了什么当然也是不得而知。但至少可以肯定一点，即过去几十年里两家为此冲突不断，直到今天，纠纷还是没能解决。
国家法曾在两个时间点上介入这一案件，第一次是十几年前F的父亲失去四个手指时，第二次是导致F入狱的事件发生后。但国家法对这两次事件的处理方式大相径庭。无论按照哪一个版本的《中华人民共和国刑法》，造成受害者四指残废的行为都毋庸置疑地触犯了刑律，但当时的处理方式是调解，施害者赔偿F的父亲9 000元人民币了事。这在民间法研究当中可以被看作是经典的“刑事转民事”案件（梁治平，1997：432-449），体现了国家法面对民间惯习、为了“社会效果”而采取的司法实践上的折中和妥协（同上：442）。
那么，这样的处理究竟有无达到“社会效果”呢？很显然，在F家的故事里，事情并未像民间法学者所想象的那样终结：首先，矛盾和冲突此后继续频繁发生，没有减缓的迹象；其次，据F转述，“听我爸说就是不满意还能怎么样，我爸当时就是这么说的”，（你这么听起来还是不太满意，是吧？）“对”。既然无论在主观满意度还是客观效果上，这种对“社会效果”妥协的司法实践都未能达成其目标，那么问题的症结究竟在哪里呢？
当我们假设“刑事转民事”可以起到缓和社会矛盾的效果时，其实预设了社会矛盾在国家法不介入的情况下自行缓和的可能性。在这种假设下，虽然同样是国家权力的行使，但不同行使方式的效果是不一样的。刑事案件意味着国家权力直接介入社会关系，将一方定义为犯罪人，另一方定义为受害人，其结果指向的不是这个关系本身，而是更为抽象或者说更宏观的非地方性的秩序，即刑罚本身的“报应”性特点，一次性地抚平了抽象的社会关系由于刑事犯罪行为而出现的裂痕，至于具体当事人之间的社会关系，则不在考虑之列；刑事转民事的效果（或者说优势）则在于维续原有的社会关系，此一犯罪行为不构成从地方共同体领域向以国家为背景的抽象领域的飞跃。这种设想无疑有其合理性，但它们能否在实践中实现自身的初衷，却不能骤下结论。
如果社会仍然拥有自行修复社会关系的能力，即矛盾可以通过基层社会非诉讼纠纷解决机制逐渐被吸收或者彻底解决，则刑事转民事的做法无疑是有益的，这也构成民间法学者的基本看法。但是，他们错误地将这一预设看成是民间社会秩序的题中应有之义。正如前一个案例所分析的，基层社会并不一定蕴含这样的力量。同样的逻辑，在F的访谈中，我们几乎可以看到完整的再现：（1）“没有，从来没有。农村里…嗯…这么说吧，恨不得没有这个…一年到头没有这样的事啊，他都觉得没意思，都喜欢看热闹”，“从来没人管过。就是…这次我打人的时候他哥哥，他对象的哥哥，然后就是我婶，就他们俩拦着，就再也没有其他人，毕竟是亲戚嘛，再就没有了。”（2）“被害他的父亲以前就是在村上干过，可能跟上面的乡里什么领导都有些关系吧，应该是的。”（3）派出所根本没有出现在F所列的可被选择的纠纷解决机制当中，只是在提及被害人的社会关系时，说到“我这个被害啊，他弟弟还是表弟的在派出所，我们市的”。
这个案例表明，单靠国家法无法修复受损的社会关系。但与民间法逻辑不同的是，这并不能推导出“修复社会关系”属于民间社会的范畴，应当回归到由民间法来支配。因为这样的假设忽略了在以上两个案例、甚至所有案例中都或多或少体现出的民间秩序的缺位。与通常的理解不同，这种缺位并非加强而是在根本上制约了国家法系统作为一整套生活安排和行为规范的效果和作用。
【案例5】杀私奔妻
D，东北人，52岁。故意杀人罪，无期徒刑。D一直以既漂亮又有高中学历的老婆为荣，后来老婆开了个洗头房，招了四个小姐，时常与流氓地痞来往，D也不以为意。某日，老婆跟当地的黑社会人士C私奔，D大为惊诧。之后曾努力挽回，请儿子的老师、亲戚、痞子朋友去劝说，希望老婆回心转意，全无效果。后来D亲自找到老婆，想劝她回家，结果反被黑社会打成重伤。在老婆私奔后的第九个月，D决定杀死她。事后，D投案自首。
除了民间秩序的缺席导致国家法的无力之外，D的故事向我们展示了国家法在人们的意义系统中的另一种面相。
D的悲剧的起因与L相同，都是妻子的外遇；然而D与L不同，他一开始就想到利用国家法来解决自身的问题。“我怕磕碜你知道吗，你媳妇儿跟人跑了，多窝火儿啊，多磕碜。（所以谁都没跟说？）谁也不知道啊，家里也不知道啊”。后来他去找老婆被流氓打，“三次被打，不敢说呀，跟谁说啊，说了还挨谁笑话，又帮不了忙，不磕碜事儿嘛，媳妇儿跟人跑，完了还叫人打了，啥好事儿啊。我本身在家还大一点儿，叫弟弟妹妹们咋看待啊”。他特别说到，直到他杀人为止，他的生活圈子里知道这件事情的只有四个人。在这种背景下，他首先想到的是找司法机关，除了“法治”的意识形态力量之外，国家法系统所代表的陌生化世界与现实熟人世界的区别，D一定深有体会。
国家法系统眼看就要发挥L在后来的追悔中所盼望发挥的功能，但D选择了放弃。原因是他通过一桩事件感知到了对方的势力，“在潘井又开一个理发店儿，他俩跑到潘井又开一个理发店儿，没见着人。开业的时候去了好多人，剪彩啊啥的，她二哥也去了，她二哥是潘山天秀公司的一个书记。开业那天他们就被潘山市公安局给抓过去了，因为他没有合法手续，把他俩都给抓走了，他们家（C）大哥和侄儿一个电话就给放了，他大哥在司法局上班，他侄儿，他大哥的大儿子，在检察院上班。所以为啥我就不敢相信这个司法部门呢，人家都有，那小子，那男的都有直系亲属在里边上班，你说我他妈能上哪儿告去啊，我能告得了吗，我一个小穷工人……就只能……实在是没办法了。”
D通过这次事件见识了C的家庭的关系网和能耐，认为自己根本没有办法通过法律途径来制约有多个亲属占据各司法部门要职的C。在D的这种想象中，国家法不是一个高高矗立于乡村社会之外给予陌生人保护的体系，而是一个与基层政治权力结构有着千丝万缕联系的系统。至少在D的观念里，国家法对于个体的有效性取决于这个人拥有、分享和能动员的政治权力。C作为众多权力人士的亲属，在D看来，相比于自己，自然具有极大的优势。
然而D没有立刻完全放弃对国家法的诉诸。“我就再找朋友，那朋友好像管点事儿吧，也没起作用。”（那朋友是干嘛的呢？）“我那朋友是，台安县有宾馆，宾馆里的…就像派出所那样的，那…那个系统的，那叫什么的，派出所吧啊，宾馆里面那叫派出所还是啥的啊，他就像所长那性质的，是个小头头，管治安的。（是保安吗？）哎，对，好像就是叫这个。（你们什么关系呢？）我们是亲戚，是……我妈那头的亲戚，怎么个关系我也整不清楚呢，因为我上我舅舅家串门儿，过年时串门，正好他也去看我舅舅，他叫我舅舅叫姐夫，说他在宾馆上班，说有啥事儿找他去，就再没见过，这回有事儿我就找他去了。”粗看起来也许很可笑，他居然找了个只有一面之缘且拐弯抹角的亲戚，甚至连对方的职业都没弄清楚。他为什么会有这样的选择？“当时我寻思他这个管治安的，好像懂法律这方面还是啥的，公安局也好啊各方面可能认识点人儿，也能点拨点拔，我又不会说”。可见，D还是渴望通过司法途径来解决老婆的问题，可能也是出于同样的“陌生化”理由，他找了一个跟自己的生活圈子几乎毫无交集的人，期望他能够增加自己与国家法系统的联系，从而对抗C的优势。
结果可想而知。他跟保安朋友“溜达去了，人家根本没把他放眼里，把门锁了，面儿都没见着”。至此，D决定放弃对国家法的期望，认为这不是自己有能力利用的纠纷解决机制。这一判断甚至影响到他后来被暴打之后的行为选择，“我不敢相信公安局啊，他们家有人在司法局上班，有在检察院上班的。因为他本身…那个…他俩在那儿租房被公安局抓住了完了当天就给放了，打个电话就给放了，于是我就不敢相信他们（公安局）”。
在D的观念里，国家法系统表现出对基层政治现实极强的依赖性。它不像一些学者所想象的那样，是一个以强力的和孤绝的姿态进入基层社会的“异质性”系统，它的运行必须以乡村社会的政治力量为基础。尽管作为“法治”建设的主角，国家法总是被宣传为一套保护公民权利与义务的抽象实体规范，然则不可忽视的是，法律永远都是作为一整套制度出现的，一桩刑事犯罪所牵涉的部门包括派出所、公安局、检察院、法院，甚至还有司法局，每个部分都是现实的政治体，充满各色行动者出于各种利益诉求而进行的行动。中国整体司法制度的行政化运作，更是让国家法的这一特质得到更充分的发育。
在这个意义上，D的观念与其说来自社会底层对权威的变形想象，毋宁说更为真实地反映了他所面对的乡村社会和国家法。L的故事告诉我们国家法面对新的乡村社会时所可能具有的意义；而在D这里，现实更为复杂，他要面对的，并非国家法强行镇压活泼的民间秩序，或是国家法自然填补民间秩序缺位造成的空白，而是本文开头就强调的，是二者都无法解决其需求的真空状态。
那么，摆脱了对国家法和民间法关系的诸多假设与描述，直接进入这一真空本身，我们又会看到一个怎样的世界呢？五、法！我懂法
【案例6】乡村霸王
T，东北人，25岁。故意伤害罪，有期徒刑4年。当时村里有两块闲置土地，被害人Y想通过T的父亲（现任村长）接手那两块地，被拒绝，Y当时抱怨了几句。几天后，刚刚回乡的T得知此事，赶到Y家扇了他两巴掌，给予警告。两个月后，被害人Y酒醉后在小卖店遇到T的父亲，争执之下用啤酒瓶打了T父亲的头部，造成轻微伤口。T知道后，堵在被害人Y回家的路上，在大量村民的围观下殴打被害人Y长达两个小时之久，造成Y终身残废。T出外躲了几天，后投案自首。
在所有的访谈对象里，T的事迹最符合日常生活中所建构的“罪犯”形象，但坐在访谈人员面前的他既乐观又活泼，全然没有想象中的暴戾和阴沉。他所洋溢的“主流感”同其他犯人的边缘感形成极大的反差，让访谈者一直陷于震惊之中。在某种意义上，他所扮演的就是本文引用的所有访谈材料中都出现的那个“霸道不讲理”的角色，区别仅仅在于，他是“犯人”，而非其他材料中的“被害人”。
T无疑构成了乡村秩序中的暴力因子。“我从小就打架，打大的”，“敢打我爸，我打死他”。他还反过来告诫访谈者，“有人要打你爸，你也得打他，不然养你干什么的”。这种暴力分子，某一次没能控制住拳脚的轻重，将别人打成重伤，于是被刑事制裁，进入国家暴力机关，受到国家法的制裁。仅从表面上看，从T的故事中我们可以得出如上结论。
但现实要复杂得多。首先，T是村长的儿子以及前任村长的孙子。这一点他本人也不讳言，“我爷爷，我爸爸都是村长”，“从小我就在街上打架，没人敢管我”。这让我们联想到几乎所有案例里都存在的跟基层干部有着或现实或想象的联系的“恶霸”。T用自己的成长经历说明其他人的这种“想象”是有现实依据的。Y与T父之间的纠纷说明，村长握有的权力是实质性的，可以分配闲置土地。但与通常的想象不同的是，村长并非传统秩序中具有权威性的分配者，如“地方精英”、“乡绅”；从Y的反应看，村长的分配权与其说来自权威，不如说来自体制。村长拒绝Y的请求时，Y可以当面抱怨甚至谩骂村长几句，且不会招致体制的惩罚，惹来的却是T的巴掌和警告。Y的后续反应说明，明显他害怕T要远远胜过害怕T的村长父亲。他仗着酒醉拿酒瓶敲了村长的头，事后害怕地让所有目击者做见证，“说以后要是被我打了，做个见证”（T转述）。T在回忆自己打Y的情节时，神色镇定，仿佛在描述别人的经历。据T说，他在殴打Y的现场，来往人极多，但人们只是在充当看客的角色，即使Y被踢得奄奄一息，也没有一个人敢报警。究竟T凭借什么样的力量在当地造成了如此恐怖的气氛？单凭个人的蛮横霸道，似乎不足以有这样的杀伤力，若将之归结为“村长的儿子”，又难以解释为什么村民害怕T要远胜害怕村长本人。在这里，我们能隐约看到“村长的儿子”和“从小打架的恶霸”这两种形象的叠加。这才是解释T在乡间横行无忌的关键。那么，这种叠加又意味着什么呢？
T自己的叙述提供了一条线索，“谁敢报警？派出所都是我兄弟，敢报警我下一个就打死他”。爷爷和爸爸都是村长，对于T来说，这意味着“从小就在街上打架，没人敢管我”。T虽然屡次被关进派出所，但凭借他父辈的关系每一次都“没事就出来了”。久而久之，村里人就对T的“派出所都是我兄弟”要不然是亲戚的诳言深信不疑了。他在将Y踢到动弹不得、生死不明之后，在众目睽睽之下离开现场，走之前还威胁在场的人不准报警。三个小时后，他自己觉得可能要出事，才打电话报警和叫救护车。等救护车赶到现场，Y还躺在那里。Y被送到医院之后，T在派出所的“兄弟”一直跟T电话联系，告知他Y的抢救情况，“反正他要不行了，我就跑路。杀人不行，这个事情大了”。T在外地躲避了三天后，派出所的人打电话给他，说Y可能不会死，顶多变成植物人。T决定回来自首，“可以减刑嘛”，同时安排家人去跟Y的家人谈判，警告他们不要去告状，只能接受私底下的赔偿。这个案件的处理结果是，受害人家属接受私下赔偿，T以自首论，并积极抢救受害人，“家里人也费了老力气了”，判了四年。
T犯事的整个过程简直就是D的噩梦。D所忧心恐惧的一整套机制都在现实地运转，并且发挥了极大的作用。派出所的个别工作人员负责给T望风，提供信息咨询，他们的私人关系也是T借以恐吓乡邻的力量，这使得T获得了常人所不能拥有的充裕时间，来判断下一步要怎样行动。同时，T家的社会地位和经济状况也为他用金钱赔偿换取受害人家庭的私下和解创造了条件。在整个国家法的核心裁决过程中，T的家人是否动用了“公权力”，T说不清楚，但如果不是“家里人也费了老力气”，很难想象他只需要面对四年的刑期。
荒谬的是，T在被问及对法律的认知时，爽朗地说，“关键就是我懂法啊”，而他最后悔的则是“我不该自己去打啊，找个人去打他，查都查不出来”。T是否有暴力倾向或者是否是“犯罪人格”，本文不做评论，但倒推他与Y的纠纷的整个过程，我们可以清楚地看到一个悲剧：Y和X一样，遭遇了一个蛮不讲理的对手。如果说X的对手还只是依靠蛮横以及与村干部的“可能”的关系，那么Y就要更加悲惨，他所直面的是一个“地方土豪”。Y在愤怒时敢当面谩骂村长，是因为“乡权”已然不存在了，但当面对与基层权力、国家法的整个运行机制结合在一起的强力人士时，他彻底沦为一个得不到任何保护的个体，生死不明地躺在人来人往处，整整五个小时无人理会。
更为荒谬的是，正是这种“地方土豪”，成为乡村社会中所谓纠纷解决机制的实际启动力量。T首先是一个无赖少年，但他的力量来自于与父辈掌握的基层权力的结合，更来自于他与国家法秩序代表的更强大的“权力”的结合，只要他愿意，他可以发动任何一种纠纷解决机制来对付他的敌人，来维护自己的利益。六、法？忍忍算了
【案例7】他上面有人
W，东北人，59岁。故意伤害罪，致人伤残，刑期9年。在访谈过程中，他一直重复申明自己的委屈。言谈和举止间显示出他性格中的软弱。在他的讲述中，被害人本是他的邻居，试图抢占他的宅基地，多次挑衅，更公然在W的后院种阴宅树。W一直忍气吞声，最激烈的反抗也只不过是站在家里对着窗外咒骂几句。直到案发当日，被害人持刀闯入W的家里，当面侮辱谩骂并出手打他。W忍无可忍，与之厮打起来。结果两败俱伤，W折断了被害人的手指并造成筋脉不可恢复的伤害，被认定为重伤；被害人砍伤W的额头，伤口长7 cm，未达轻伤标准，不予刑事追究。
这个案例的意义在于给以T为代表的“地方土豪”提供了一个活生生的注脚。
在这个故事的所有转折点，都存在同一个问题：W有没有尝试找人调解，或者找政府、派出所来解决，为什么不这样做？W的回答很一贯：“忍忍算了，他上面有人。”至于对方上面有什么人，究竟这个人有多大的权力，可以让他肆无忌惮地仗势欺人，W一直说不清楚。“是村里的”、“派出所都是他的人”、“他上面有人，在市里”，在不同的阶段，他都会主动给对方换一个靠山。甚至到了诉讼阶段，他虽然质疑验伤报告，但没有胆量要求复验，原因仍然是“他上面有人”。“为什么觉得他上面有人？”在访谈者的反复追问下，W给出的证据仅仅是“他进过派出所，第二天就被放出来了”。
不管受害人实际上有没有手眼通天无处不在的靠山，至少在W的观念里，在纠纷发展的任何一个阶段，自己都处于弱势地位。这种心理认知导致他一直回避同权威发生关系的任何可能性。他不敢去找村干部，因为担心W上面有人，也不会去找派出所，因为相信派出所不敢把对方怎么样，“只好放出来”。当纠纷升级成恶性事件，从乡村社会转移到县法院，他仍然不敢主动提出任何要求。
在这个故事里，与其说地位较高的一方是“土豪”，获得了权威更多的支持，因而在纠纷过程当中占尽上风，不如说是地位较低的一方由于对“土豪”的想象和恐惧，主动放弃了所有让权威介入纠纷解决的机会，甚至主动放弃了维护自身权利的所有可能性。
在T与W的故事所勾勒的世界里，我们看到的是强大的地方势力与毫无凭依的弱小个体之间的对峙。当然，现实并非永远如此残酷。但在以T和W为两极的连续谱上，我们看到的却是国家权力、国家法都集中于少数强力者手中，弱者则退回到国家权力之下的“”生命的状态，他们唯一的选择是忍耐，或者忍无可忍。
与此相应的是，在国家法与民间法讨论中所涉及的现代国家作为公权力与民间秩序作为公权力的对抗或妥协的二元对立，在上述案例中却变成了如下情况：无论是民间秩序还是国家法秩序，在基层生活实践中，都难以保持自身的纯粹性和公共性，而蜕变为各种形态的“私权”。在人们的想象中，这些“私权”被同一种人操控，彼此关联，互相依存。它们不是可以被学者进行比较和选择的不同性质的“公共”秩序，而是基于同一个源头的强大压迫。
当然，这种图景并非随时随地都在发生，但它作为“偶尔”出现的现实，作为人们对政治和日常权力世界的印象，确实正在生产和再生产着难以估计的破坏作用。至此，我们或许可以更好地理解通过本次调查所得到的若干数据信息（储卉娟，2010）：
特征1：在纠纷发生之后，大多数当事人希望以“私了”的方式解决纠纷，即“忍”和“双方自行解决”占到61.8%，其他的纠纷解决方式仅占不到三成。
特征2：被调查的这些纠纷大部分发生在“相对经济地位较低”的服刑人员和“相对经济地位较高”的受害者之间。
特征3：卷入这些纠纷的行动者对于制度性纠纷解决机制的功能，同时存在普遍的不信任和较低的关注度（高达77%）。
七、“豪强化”的危险：总结与讨论
一直以来，国家法与民间法的关系是透视现代中国基层社会秩序的重要视角。基于东北四所监狱的“民事转刑事”案件中的犯人的问卷调查和结构性访谈，我们发现，在现代乡村社会，存在着一类既标志着民间秩序整合力量在某类情境下的失败又没有被国家法系统处理和吸收的特殊纠纷。通过对结构性访谈中7个案例的详细剖解，本文检视了在民间秩序整合失败的极端情况下国家法秩序所扮演的角色，以及在民间秩序和国家法治理双双失败的背后乡村秩序的可能图景。
透过“赘婿的故事”和“家务事没人管”这两个案例，我们看到，与传统民间法理论的预设相反，国家法构成了现代乡村社会的备选秩序，这个秩序对于民间秩序而言不见得一定是破坏性、压迫性的，在某种程度上，国家法秩序的“异己性”和“外来性”决定了它是地方性社会中的“陌生人”获得保护的唯一途径。
然而，国家法并非一种超然的、仅以国家强制力为保证的力量，它的行使依赖于基层政治运作，它的功能取决于民间秩序的配合，这是由国家法本身所预设的国家/社会二元性决定的。在目前的基层社会，正如“邻居家的狗死了”与“冯沟村世仇”两个案例所体现的，“社会”的缺席加剧了国家法的危机：它被迫直接面对个人，由此必然产生的无力或失效又会降低其合法性。“杀私奔妻”案例则透视出国家法系统作为一套实践机制，是如何与基层政权的运作紧密联系在一起，或者干脆被想象成同一种东西的。
“乡村霸王”和“忍忍算了”作为两个极端性案例，向我们展示了乡村社会的强力人士基于对基层政治权力的控制和分享，获得了一定的减弱/增强国家法作用的力量。这种现象的存在，在某种程度上瓦解了国家法与民间法理论探讨的意义：问题的症结可能并不在于国家法秩序和民间法秩序作为两种公共权力/权威的对抗，而是在不同的场景下公权力的日益“私人化”。那么，无论这两种公权力如何消长，落实到生活世界的层面，我们看到的，都是“强力人士”在乡村权力结构中的凸显和对权力的垄断。
有必要重提本次调查和分析的局限性。诚如前文所述，本研究不是对整个中国基层乡村结构变迁现状的完整分析，而是在国家法和民间法同时失效的极端案例中，探讨一种现实存在的危险性。至少在这些受访者的日常生活中，无论是国家法秩序，还是法社会学者寄予厚望的民间法及其所维系的社会秩序，都付之阙如。或许他们只是乡村秩序病态化的产物。但正是通过对病态的考察，我们才能更深刻地了解“常态”生活中蕴含的风险，以及怎样才能避免或者降低风险现实化的可能性。
秉持这一基本取向，我们发现，在民间秩序和国家法系统都无法对此类纠纷进行调节和吸收的情况下，传统的国家法/民间法分析视角很容易走向两个隐含价值判断的结论：（1）民间秩序的失败意味着国家法系统对传统地方秩序的瓦解，国家力量将进驻民间秩序撤退的地方，实现基层社会的进一步“国家化”；（2）国家法系统的失效意味着民间秩序依然起作用，移植自西方现代国家/社会背景下的国家法系统面临来自本土传统社会和生活方式的抵抗。但从上述七个案例来看，这两个结论都无法容纳一个正在发生的现实：民间秩序的衰弱和国家法系统的无力可以同时存在，且在某种程度上二者相互关联。
回到本文开始时提出的两种判断：现代中国基层结构是一盘散沙，还是有内在整合力量的自治领域？答案是，很难说现代中国基层仍是一盘散沙，无论是基层政权建设，还是以国家法系统为手段的整体国家法律，都已经实现了国家权力在体制和实践上的下沉，至少在制度和权力运作层面上，中国的基层已然被纳入现代国家系统。其次，这是否意味着国家或者国家与社会合作/融合的机制已经成为基层社会的整合力量？从民间纠纷解决机制的选择和实际作用来看，似乎也不能做此判断。理想中的纠纷解决过程假设，村庄内日常生活中的纠纷可以经由“村长调解村委会调解驻村干部乡镇司法所乡镇政府派出所乡镇政府乡镇法庭”这一制度化路径被层层解决，但在我们的调查范围内，这样的纠纷解决链条往往是不能正常运转的。无论是“法律的治理化”还是“第三领域”，都没有显现出学者们在理论分析中呈现的“胜利”和“实践作用”。再者，是否可以就此否认国家权力下沉的合法性，回退到对传统民间秩序的“寻找”和“重建”中？本文分析的种种败象清楚说明，此种路线在很多时候已无事实基础。相反，我们在上述案例分析中逐渐清晰地呈现出了一种人物形象：“强力人士”。这一形象在传统的国家法/民间法秩序中一直被遮蔽。“强力人士”完全不同于传统乡村秩序中的“士绅”或“地方精英”，几乎不具有任何社会阶层上的共性，来源高度多样化，既有村长的儿子，亦有地方黑社会的小头目，还有穷困潦倒的底层人士；也不具备任何传统、品行、法理上的权威，不能被视为地方共同体秩序的化身或代言人。换言之，这一在民间秩序与国家法系统的中间地带崛起的关键角色既不是通常所说的国家权力拥有者（村干部），也不是乡村秩序代表者（地方权威），更不是“第三领域”，而以强悍为突出特征，其共性是“无赖”、“霸道”、“狠”。
这不禁让人联想到增渊龙夫刻画的“豪强”秩序。与一般的理解不同，增渊龙夫（1993：556-557）特别强调“任侠”和“豪强秩序”的意义，强调在中国社会中一直存在以人与人之间联接为特征的个别秩序。在现实中，这种个别秩序的群小世界大量并存，群小世界间起支配作用的规则是弱肉强食，构成各种群小世界的中心力量是土豪、豪侠与豪族。根据这一看法，这类个别秩序虽然在汉代以后消失于史书记载，但作为秩序构造本身却一直存留于中国帝国体制当中。
虽然在法律层面仍然缺乏对农民专业合作社联合的规范，但国家政策和地方立法出现了有利于农民专业合作社联合的演变。中央财政安排专项资金扶持的示范社中，联合社超过1/5。而中华全国供销合作总社先后公布的多批农民专业合作社示范社中，均有一定比例的联合社。2009年，中国银监会、农业部出台了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，将信用贷款和联保贷款引入农民专业合作社，对促进合作社联合以获得更高信用等级和开展贷款联保，发挥了积极作用。2010年，农业部会同发改、财政、科技、水利、商务、林业等部委出台《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，推动一些地区农民专业合作社联合经营，申报项目支持。与《农民专业合作社法》相配套的《农民专业合作社示范章程》等法规、规章，为农民专业合作社的联合预留了空间。农业部计划在“十二五”期间，依据《优势农产品区域布局规划（2008—2015）》和《特色农产品区域布局规划（2006—2015）》，重点围绕粮食、油料、棉花、蔬菜、水果、生猪、奶牛、禽类、淡水养殖、农机等10大行业培育100家联合社，扶持其做大做强，进一步指明了农民专业合作社的发展方向。从地方来看，越来越多的地方性法规，如北京、重庆、辽宁、黑龙江、江苏、山东、湖南、四川等省份的农民专业合作社法实施办法，都规定农民专业合作社可以组成联合社，积极引导同类农民专业合作社联合。
对于农民专业合作社而言，无论将其看作独立的企业，以集体或联合行动存在的联盟，还是一组契约关系的联结，其积极作用都被众多学者证实。Sexton认为，合作社能获得大量的经营业务以达到规模经济[1]。Nourse认为，合作社是促进市场竞争的力量，农民只有通过建立规模较大的合作社才能恢复力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）认为，农民合作组织能形成反市场垄断的力量，可以减少营销过程中的信息不对称以及外部性的影响，保护专用资产投资免受机会主义行为的侵害。Tennbakk也指出，农民合作组织能降低经济活动的风险和不确定性，改善市场失灵[3]。还有学者指出，农民合作组织能帮助农户节约交易费用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在农产品营销中起到积极作用，确保农民获得相对稳定的收益。国内众多文献也表明，农民通过发展合作社，提高了组织化程度，提升了话语权，改善了市场地位，提高了生产技术水平；合作社有利于整合社员资源，形成规模优势，推进农业生产的专业化、标准化和产业化；有利于促进农产品销售，在一定程度上遏制了流通环节对农民的盘剥，降低了经营风险，增加了农民的收入。
尽管现有文献对农民专业合作社已有广泛研究，但农民专业合作社联合是一个较新的课题，文献比较少见。张晓山探讨了农民专业合作社的组织发展[4]。方玉媚等、方凯等分别对四川果旺果蔬联合社、云南蒙自甜石榴产销联合社进行了分析[5][6]；孔祥智和蒋忱忱（2010）对四川省井研县联合水果合作社的治理机制进行了分析；苑鹏（2008）以北京市密云县奶牛联合社为例，剖析了联合社的产生、运作以及优越性，分析了联合社的发展空间。王艺华、王树恩指出，农民专业合作社联合发展可以对接大市场，延伸农业产业链，促进现代农业进程，增强自我服务功能，提高对社会资源的承接和利用能力，是农村经济社会发展的现实需要。也是专业合作社发展的必然趋势[7]。这些文献主要通过研究合作社联合的典型案例，探讨联合社的作用和发展趋势。综合来看，理论界对农民专业合作社联合的探讨，尽管远未达到条分缕析、引领实践，但作为农民专业合作社成长过程中自发出现的一种新的产业组织形式和制度安排，联合社已显示出更强的生命力和活力。在这种情况下，阐析其制度变迁特征，寻求其成长的内在根据，探讨其绩效和治理机制，可以为联合社的规范发展提供理论和政策依据。
一、诱致性制度变迁框架下农民专业合作社的联合
新制度经济学认为，有效率的制度变迁主要是诱致性变迁，但强制性变迁的收益有较大的不确定性。农民专业合作社的联合，在很大程度上是农民专业合作社制度诱致性变迁的结果。
（一）农民专业合作社的联合源于合作社制度的不均衡
确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式，从而改变了农业和农村经济格局，调动了农业生产者的积极性，在农业发展水平较低，主要是手工劳动的历史条件下，极大地改变了我国农业生产和农民生活。但是，下的农户小而散，需要独自面对市场竞争，分散农户和现代经济体系的脱节，导致其经济活动的交易成本高，经济效率低。随着市场经济进程的推进，农业生产经营越来越具有市场导向性，农民逐渐转向专业化生产。虽然农产品市场接近完全竞争，但在一定条件下，提升农民的组织化程度，可以提升他们的市场抗衡力。因此，农业专业化的过程，也是农民组织化程度不断提高的过程。而同一产业或同一地域的农户只有以一定方式组织起来，专业化分工才成为可能，且在专业化和交易费用的两难冲突中，只靠市场进行农业分工会使其协调效率受到限制，需要农民合作经济组织来进行农业分工和协调，提高交易效率，以获得更多专业化经济。农民专业合作社是一种介于市场与科层之间的制度安排，没有市场组织较高的市场交易费用，又保持着市场的灵活性；没有科层组织高昂的管理成本，又具备科层组织配置资源的优越性，从而很 好地契合了农产品交易的特性。它在一定程度上解决了我国农业产业化进程中集体经济组织统不起来、技术部门包不下来、农民单家独户办不起来的困难，使小规模分散农户与市场之间、农业与市场之间，形成一种以经济联系为纽带的组织网络。
虽然随着《农民专业合作社法》的施行，我国农民专业合作社迅速发展起来，但家庭承包经营、人多地少的基本国情，使我国农民专业合作社制度的边际效用急剧递减。绝大多数合作社在目前的制度环境下，存在着合作社普遍资金困难、带动力不强、产业化经营水平不高等问题。这些问题反映了现行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味着出现了新的盈利机会，进而导致了制度变迁的必然。
（二）农民专业合作社联合的发生和发展取决于联合社的预期净收益
从农户和单个合作社来看，农民专业合作社联合的“外部效益”，主要来自四个方面：
1.由规模经济带来的利润
通过把若干同类农产品专业合作社联合起来组成联合社，可以扩大加工或产品营销服务的规模，在更大程度上实现农业规模经营。通过统一组织生产、运输、冷藏和销售，统一提供技术服务等，降低了基层社的生产经营成本，也使得购销业务大大集中，购销规模明显扩大，实现了外部规模经济，有利于提高合作社的市场竞争力和市场占有率，也有利于农业现代技术、组织方式和资金的投入。因此，只要农业生产地域的分散性以及合作社规模的不均匀性存在，农民专业合作社就有联合的必要性。
2.外部经济内部化带来的利润
联合社比分散的单个合作社具有更强的市场谈判能力，整合资源的力量更为强大，通过搭建联合社、基层合作社和生产资料供应商、农产品销售商的平台，既能加强合作社之间的有机联系，避免了合作社之间的不良竞争，提高农民的组织化程度，又能进一步增强自身实力，提升农民的市场谈判地位，从而打破了原来基层社和农民被动接受企业单方给定的质量等级和价格的市场格局，可以分享更多加工和流通环节的利润。
3.克服风险厌恶带来的利润
农业生产的连续性与长周期性，无法通过内部控制及时扩大或缩小规模，加上农产品的可贮存性差，使农业成为一种冒险事业。而农户大多数是风险厌恶型，在风险普遍存在的制度安排下，风险厌恶无疑会大大消减经济活动，克服对风险厌恶的制度创新能获得潜在利润。联合社通过内部协作提高资源配置效率，提高规模经济性，降低经营中的不确定性，内化农业经营风险；通过契约安排，转嫁一定的技术风险和市场风险，使得基层社抗风险能力得到提升；通过推广种植、养殖保险，可以更有效地帮助成员降低生产经营风险。
4.交易费用的转移和降低带来的利润
合作社的联合所带来的直接效果，就是扩大了单个合作社的社员数量和资本规模，实现了资金、设备、原材料和劳动力的集中调配和使用，提高了要素的使用效率，大大节约了交易成本。同时，联合社弥补了单个专业合作社销售渠道窄、信息来源少等问题，进一步整合了资源，增强了合作社的市场对接能力和竞争力，有助于降低交易费用。
（三）各地农民专业合作社联合发展情况
随着农民专业合作组织的迅猛发展，全国农民专业合作社联合也呈现出较好的发展势头，以弥补单个合作社势单力薄等不足。但各地区的农民专业合作社联合的发展情况仍然存在显著差异，尤其以东西部差异最为明显。
1.全国农民专业合作社联合的总体情况
随着农民专业合作社数量的快速增长，多数合作社存在的生产规模偏小、科技含量低、服务领域狭窄、市场品牌不响、带动能力弱等问题也日益凸显，迫切需要通过合作社进一步的联合来解决单个合作社解决不了和解决不好的矛盾。而农民专业合作社生产经营规模的扩大，自身积累资金的增多，将逐步形成设立联合社的能力和愿望；某些规模较小的合作社，为了增强市场竞争力，也可能希望设立联合社开展经营活动。近年来，全国大多数省市已经出现了各种形式的联合组织，并在联合经营、开展信息交流和维护合作社权益等方面发挥了积极作用。从表1（见下页）可以看出，虽然从全国来看，单个的专业社是目前农民专业合作组织的主要形式，但联合社的比例已接近7％。
在农民合作社联合组织中，不乏由地方政府依托供销合作社、信用合作社这一类政府主导安排的专业性合作经济组织而组建的联合社或合作社联合会。例如，河北省、福建省、浙江省及温州市等地供销合作社（总社）筹组成立了农民合作经济组织联合会。这类联合社（或联合会）以横向联合为主，将主要职能定位为政府和合作社之间的沟通平台，承担向政府反馈合作社的意见与需求、政策法规宣传、教育培训、营销推广、对外交流和行业自律等工作任务，带有很浓的行业协会色彩。与政府主导的联合社制度安排不同，民间自发的诱致性联合社制度安排，以同业联合为主。这种民间自发的联合社制度安排，以承认合作各方的“私人产权”和“私人利益”为基础，其组建而成的联合社，并不仅仅是合作社成员数量的增加和规模的扩大，蕴涵了深刻的变化，是合作社制度的深化和发展。目前，农民自发组织的联合社，占了现有合作社联合组织的90％以上。
2.农民专业合作社的联合发展存在区域差异
我国现阶段农民专业合作社的联合发展，是在国家法律制度供给不足的情况下，主要由外部利润诱导的自发创新，因而呈现出自发性、异质性和区域性等特点。各类联合社可以大致分为由同类专业合作社组成的联合社和由特定地域内各类专业合作社联合组成的联合社两种类型。同业联合和地域联合的联合社在职能定位方面存在差异。由于国家法律和政策对农民专业合作社的联合缺乏明确而统一的规定，即使是同业联合的联合社，在不同区域之间，其业务经营范围、治理结构等也具有明显的异质性（见表2）。对此，一个明显的例证就是各省、市的地方性法规对农民专业合作社联合的规定大不相同。另一方面，从调查情况来看，多数联合社都对经典合作社原则有不同程度的修改，但不同区域的联合社的修改方向存在一定的差异：中、西部地区往往要求基层社具有较大的种植、养殖或营销规模；东部地区更加注重资本报酬，股份化倾向更加明显，而且合作社的管理者逐渐从社员向拥有专业知识的职业经理转变。
从联合社的数量来看，东部地区联合社发展最为迅速，联合社在全部农民专业合作社中所 占的比例最高，为9.90％，远高于全国平均水平；而西部地区联合社发展较为缓慢，联合社在全部组织中所占的比例最低，仅为2.59％，明显低于全国平均水平；而中部地区和东北地区联合社发展相对较为平稳，均高于全国平均水平，其中中部地区联合社在全部专业社中所占的比例为7.99％，东北地区联合社在全部组织中所占的比例为8.25％（见表3）。从四个区域平均数据比较可看出：中部地区合作社数量最多，平均每个省有8291.7个农民专业合作社，662.8个联合社，显著高于全国平均水平，而西部地区合作社数量最少，平均每个省2982.5个，77.1个联合社，明显低于全国平均水平。
进一步分析表3可以看出：东部地区虽然专业合作社和联合社的绝对数量并不领先，但联合社占合作社的比例最高，表明东部地区合作社的发展步伐较快，质量管理水平较高；中部地区无论是平均每个省的农民专业合作社总数量，还是联合社的数量，都比其他三个区域明显偏多；西部地区农民合作经济组织发展相对较为缓慢，农民专业合作社和联合社的数量比其他三个区域明显偏少。这在一定程度上说明合作组织的发育程度与市场经济的成熟程度紧密相关。
二、政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用及其边界
在农民专业合作社诱致性联合过程中，政府充当着重要角色。但从目前的现实情况来看，政府参与农民专业合作社联合的程度还不够深入，在一定程度上影响了农民专业合作社联合，需要政府不断加大制度供给力度，给农民专业合作社联合提供必要的政策扶持，促进农民专业合作社联合进一步健康快速发展。
（一）政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用不可或缺
在诱致性制度变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。一方面，制度变迁需要人们自愿的联合行动来完成，但集体行动常常面临高成本壁垒。为提高制度供给水平，需要引入政治资源来促成诱致性制度变迁。另一方面，诱致性制度变迁的创新主体来自基层，是一种自下而上的渐进发展的变革过程，所需时间长，难以全面实行，而强制性制度变迁的主体是政府，推动力大，但社会震荡大、风险高。二者组合的制度设计能较好地避免一方单独行使的缺陷。加之我国不同于西方市场经济国家的突出之处是政府力量强大，因此，在我国农民专业合作社联合由普遍性市场行为到强行性规则的程式转换中，政府发挥着重要作用。其作用范畴主要在两个方面：
1.政府对联合社的法律地位予以确认
政府是制度的最终供给者，任何正式制度都必须经过政府在政治和法律程序上的确认，才能够在全社会范围内扩散和推广。即使大规模的市场制度创新需求转变为市场的制度供给也需要最终得到政府参与。因此，诱致性制度变迁大致包含两个阶段：首先是市场主体突破既存制度，自发响应获利机会，形成普遍性市场行为；然后是政府进行制度供给，对普遍性市场行为的合法性加以追认。在我国，尽管单个的农民专业合作社，由于生产经营规模和自身实力的限制，依然摆脱不了抗风险能力差的困境，在参与市场竞争中仍处于弱势地位，有着进一步联合的制度需求。但联合社面临现行法律制度的刚性约束。联合社是多个合作社作为成员，联合成立的新的具有独立法人地位的合作社。从法理上说，设立联合社要求农民专业合作社能够成为合作社的成员。根据合作社法的规定，“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五”，显然这一比例几乎无法满足设立联合社的要求。因此，从现有法律规定看，尚无合作社联社存在的法律空间。另外，在现行法律框架下，虽然仍可以通过社团法人登记、组建公司或吸收合并等方式满足农民专业合作社扩张和联合的需求，但是和一般意义上的联合社仍存在本质区别。社团法人登记虽然解决了联合社的法律地位问题，却在很大程度上限制了联合社的业务范围，不能从事营利性活动；成立公司无法享受合作社享有的各种扶持政策，且由于对股东有最高人数限制，使得联合社的发展和规模都受到制约；而吸收合并、新设合并等手续较为繁琐，设立成本较高。因此，应推动立法机关尽快修改农民专业合作社法，对联合社的法律地位予以确认。
2.政府对联合社给予扶持，解决联合过程中市场主体不能自行解决的问题和困难
西方合作运动大多“自下而上”，即先有基层社，待基层社发展数目已多、有联合的必要时，才共同组成联合社。由于集体行动的内在矛盾，合作社联合往往存在巨大的协调成本，同时，合作社作为弱者的联合，与企业的竞争在资金、技术和管理能力上有可能处于劣势。故在各国农民专业合作社发展的过程中，政府总是扮演积极角色。在我国，家庭承包经营、土地细碎化的缺陷，使农民专业合作社在集体行动方面存在高组织成本，单纯依靠农民在逐利动机驱使下自发行动并不能完全实现诱致性变迁。土地使用权的流转迟缓，农村合作金融不发达，农业投资不足，也使农民专业合作社的联合发展受到种种限制。所以，应将民间创新主体的自发创造与政府推动相结合，一方面进一步强化农民在合作社成长中的主体作用，另一方面，在农民专业合作社自组织的基础上，政府适时地进行制度供给，提供核心制度安排，协助民间主体实现制度创新，同时，加大扶持力度，建立有利于农民专业合作社联合的信贷、财税和登记等制度，加强合作社成员的合作教育与培训，不断提高农民的合作意识和组织能力。
（二）政府参与农民专业合作社联合的程度
1.政府参与程度总体不足，农民专业合作社联合的制度供给滞后，影响了联合社的发展
在有限理性、信息高度不对称、传导反馈的时差性等因素约束下，制度供给会呈现一定的滞后性。作为制度环境的核心因子，法律对市场变化的反应也不可避免地存在一定的时滞。立法者有时也会主动地保持缄默，为前瞻性的市场参与者提供试验甚至试错的机会。农民专业合作社联合制度供应明显滞后，也使联合社在运行中遇到一些困境，影响了联合社的治理。
第一，无法形成与联合社相匹配的有效治理结构。目前的农民专业合作社多是在“能人效应”、外部力量带动下成长起来的，民主管理制度、财务管理制度和监督机制都不尽完善。30多年的家庭联产承包经营体制，逐步让农民“原子化”，农村 优秀人才流失，留守农民普遍素质较低，缺乏自我组建合作组织的能力。与一般合作社相比，联合社成员之间在资源禀赋、参与目的以及承担角色等方面的异质性明显增加，成员之间的利益冲突更加突出。联合社的核心成员多为兼职，自身精力有限，而随着联合社规模的扩大，成员参与管理的能力不足和兴趣减弱，合作社由成员民主控制转向专家控制，出现了类似IFOs的委托－问题。合作社的剩余索取权被限定在合作社合约框架下的提供惠顾的群体之中，合作社成员很难促使经理人员的运作符合成员们的利益，成本明显偏大。
第二，基层合作社和联合社的民主管理体制难以建立。基层社和联合社之间经济实力对比悬殊，联合社有充分的定价权，加之各基层合作社大多直接由农民组成，资本普遍稀缺，其角色一般是生产者，而产前和产后的环节由联合社控制，这样，在制度供应滞后、利益分配机制不健全的情况下，产前和产后环节的利润多与多数基层合作社无关。由于联合社的股权比较集中，如果制度约束缺位，联合社运营过度依赖大的基层社也就成为一种必然的趋势，内部人控制的倾向更加明显，极易造成联合社组织结构及其决策机制的不正常，从而使联合社变成了少数股东的“富人俱乐部”，联合社全体成员特别是农民成员的合法权益难以得到公平保护①。民主治理局面的实现与否基本上也就决定了联合会在多大程度上反映成员合作社的主流民意，进一步而言也就决定了能在多大程度上反映合作社农民成员的主流意见。
第三，联合社有排斥小规模合作社和兼业农户的倾向。联合社普遍为入社成员设定门槛。从调查情况来看，同类专业合作社联合组成的联合社，主要是以从事该种农产品生产为主业的达到一定生产规模和商品量的专业农户的联合，并不欢迎小规模的合作社和兼业农户。这样，联合社的发展明显有利于更具有企业家特性和境遇较好的农民来寻求新的市场机会，但创造一种机制来保护甚至增进弱势农民的利益越发困难。
第四，产权不明晰，滋生机会主义行为。大部分合作社在政府部门引导下组建，常常受多个部门单位支持，在组织资金、技术培训、产品销售等方面得到多方资助。合作社的联合，进一步使联合社与基层社之间、基层社相互之间以及合作社与农民之间财产关系模糊不清。立法粗陋，产权界定不清晰，加之合作社的新、老成员享有同样的投资和惠顾权，不可避免会激发了外部人攫取动机，导致机会主义行为和“搭便车”行为。
2.政府需要加大对农民专业合作社联合的制度供给，明确政府对农民专业合作社联合进行扶持的职责，促进联合社规范发展
过去50年，各国农业合作社企业的集中趋势加速。荷兰1949年供应饲料和肥料的合作社有1160个，1998年只剩36个；牛奶加工合作社从426个，降为6个。联邦德国1950年共有23842个农村合作社，而到1998年这一数字缩减到4221个。但同期的社均成员数则由137个增加到711个，规模明显扩大。我国农民专业合作社的联合发展尚处在起步阶段，目前政府推动合作社联合的重点是对合作社进行培训和规范，主要是建立稳定的合作社培训机制，规范联合社的各项职能、制度和组织架构，整合农委、农办、科协、农业局、供销社等涉农部门的资源，明确财政资金的支持方式，充分发挥政府的服务职能，更好地推动合作社联合发展。在治理机制上，联合社应当坚持成员以农民为主体、对成员服务不以营利为目的、民主管理，惠顾返还、资本报酬适度，以及入社自愿、退社自由等基本原则。虽然联合社可以不完全拘泥于国际“合作社原则”，需要从实际出发，适度放宽对资本权利的限制，以利于吸引资金，鼓励联合社向公司化和纵向一体化的方向延伸，并赋予联合社内部治理机制一定的包容性，但不能改变其农民专业合作社的基本特征。
3.政府应当避免对合作社联合进行不恰当的直接干预
农民专业合作组织的发展是一个水到渠成的过程，不可能超越阶段、跨越式地发展。在规制联合社的法律规范缺位的情况下，寻求政府的支持和保护，不失为一种理性的选择。但政府部门的过度干预可能影响合作社的自主性和生命力，最终合作社很难做到可持续发展。调查表明，政府不恰当的干预使一些合作社的联合出现异化。在政府的制度供给过程中，政绩往往被作为一个重要变量而引入了政府的效用函数。在进行联合社制度设计时，一些地方政府在农村市场资本化和农民专业合作社扶持政策的刺激下，以实现政绩为预期，过度干预合作社的联合和发展，导致了农民专业合作社联合的异化，结果一些联合社的定位不准，职能不明，体制不顺。有的联合社是“公司十合作社”，以套取政府的优惠政策；有的是假借联合之名义，投资大量资金入股控制合作社；更多的是供销社为完成工作指标，导致联合社只是形式上的表面文章，起不到应有的作用。因此，政府在扶持过程中，应注意充分尊重农民群众的选择权和决定权，不能采取强迫命令的方式推动合作社联合，同时，要求摆正政府与市场的关系，做到凡是市场能做好的事，都由市场来做，政府不必干预；即使政府有必要干预，也应更多采用经济手段和法律手段，而不是行政手段。
三、结论与对策建议
通过以上分析和研究，可得出以下结论：
第一，农民专业合作社的联合发展具有历史必然性。制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也是从一种制度均衡状态向更高的制度均衡状态转化的过程。理论和实践都表明，在农民合作经济组织促进农业专业化发展的过程中，合作社成员对合作内容、合作形式、合作层次必然会提出越来越高的要求，为此，合作社有必要走向联合，实现在更大规模和更高层次上的合作经营。这不仅仅是因为鼓励联合是国际合作社联盟确定的合作社基本原则，更是因为合作社的联合存在明显的“外部利润”。成立农民专业合作社联合组织，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高议价能力，扩大合作社的业务范围，解决合作社依靠自身力量无法解决的问题，推动现代农业发展。
第二，我国农民专业合作社联合发展的区域差异，表明了同一制度安排在不同制度环境下，具有不同的比较效用。联合社的发展，从一个侧面反映了农民专业合作社的制度绩效，说明制度安排的移植不仅会受到非正式制度环境的约束，而且也会受到产业特性的约束。而经济组织的绩 效，既取决于组织内部的制度安排，也取决于组织制度安排与环境的相容性。因此，联合社的制度安排是否有效率，不仅取决于该项制度安排是否满足制度需求，还取决于其他制度安排实现他们功能的完善程度。这种差异的存在，决定了政府在农民专业合作社联合中的重要作用，也表明了对制度变迁进行引导和控制的必要。
可见，要使农民专业合作社的联合健康发展，并加强政府引导作用，并从以下三个方面着手：
第一，政府应加快制定推动合作社联合发展的法律规范，即设立发展联合社的制度装置，帮助实现诱致性变迁。这些规范应从农户经营土地规模小且高度均等化这一基本农情出发，对合作社联合发展中的一些问题，如资本联合与劳动联合，基层社与联合社之间的民主管理，土地的集中投入和使用等，通过联合社治理机制的创新来努力解决。
第二，坚持诱致性制度变迁，关键在于基层社是否存在联合的需求，在于联合社的运行能否坚持独立、自治、民主的合作精神。政府参与联合社的创建隐藏着风险，应当通过宣传、教育、示范等方式培育人们对新制度的需求，如果合作社的联合并非基层社社员的要求，高昂的阻滞成本可能使制度变迁得不偿失。农民专业合作社的联合，就整体而言，不是政府推行的强制性制度变迁，而是农民在逐利动机驱使下自发创新的诱致性变迁。制度的设计应该是自下而上的，不是政府强制推动。
第三，政府只扮演一个基本行为规范的保障者和制度变迁合法性的最终确认者角色，从而保证市场创新主体在一定限度内有足够的自由进行制度创新，并通过仿效、接受或拒绝的方式对其试验或加强。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《基于诱致性制度变迁视角的农民专业合作社联合》。
注释：
1 农信社普法教育工作存在的问题
近年以来，农信社通过开展各种形式的普法教育，广大员工的法律意识、法制观念明显增强，依法保护自身合法权益的能力大大提高。但随着农信社改革步伐的加快，在农信社开展法制宣传教育工作中也出现了许多新情况、新问题。
1.1 员工学法积极性不高。农信社员工平时工作忙、压力大，对法律知识学习不够。认为只要做好本职工作了，法律知识学的好不好不重要；农信社领导在对待抓普法教育这方面也存在模糊认识，对普法教育工作支持不够，认为普法教育是“软任务”，抓不抓问题不大，只要能完成业务指标就行了，因此，在一定程度上难以达到提高员工学法积极性，当然更谈不上普法取得显著成效了。
1.2 农信社普法教育手段不能适应新形势下普法工作的客观要求。随着改革的不断深入，农信社新业务不断推出，员工得把越来越多的精力投入到新业务的学习中，把员工集中在一起上普法课也存在一定的难度。在内容、方式方法上无法满足员工的喜好，这势必挫伤员工学法用法的积极性和参与热情。目前，农信社普法大多时候还是采取横幅、标语、宣传资料等形式进行，方法简单，形式单一，普法未能真正进入基层社，在上级检查这项工作时，往往是走形式，工作中彼于应付。
1.3 农信社普法教育方式针对性不强。农信社没有建立起法律法规定期学习制度，领导没有把此项工作摆上议事日程，不能及时跟踪学习新近出台的一系列与银行业务密切相关的各种法律、行政法规和部门规章，所以也谈不上对相关法律、法规进行详细解读和分析，更谈不上用于指导和防范业务经营中存在的法律风险。
1.4 员工结构不合理，影响法制观念更新速度。目前联社员工基本上是两大结构群体：新入行青工和上世纪八十年代初参加工作的员工，即一部分是学生出身和转业军人构成的青工队伍，人员成分复杂，思想不稳定，可塑性强，且每个人的知识层次、生活阅历、思想觉悟、业务技能千差万别；另一部分是上个世纪80年代初招工入联社的老职工，他们经历了计划经济向商业银行转轨的历史变革，这部分人接受的普法教育基本是计划经济时期的理论，虽然后期也经历了多次教育普法教育和实践锻炼，有相当多的人员进入高等学府深造，也出现了部分精英人才，但就员工队伍整体结构而言，新鲜血液补充太慢，员工年龄没有形成梯次结构，尤其在基层联社，人员老化、合适人才青黄不接的现象普遍存在，严重影响了普法教育速度，影响了联社普法教育的有效开展。
1.5 普法教育忙于应付。随着改革开放的步伐，联社的业务范围、产品种类、客户构成、服务手段等发生了深刻变化，随之各种制度、办法、操作规程和实施细则等不断出台，但由于缺乏超前性、相互关联性、前后衔接性和对可能出现的风险漏洞预见性，在普法教育中表现为不顺畅、不自然，难与国家法规有机地结合起来。内部风险防控总处在亡羊补牢状态。
1.6 自卑心理产生对普法教育的抵触情绪。
联社由于其自身的特点，改革的步伐较其他国有商业银行相对慢一些，从单位形象到员工各方面待遇都不如国有商业银行，致使部分员工在攀比中产生了自卑感，特别是习惯了“吃大锅饭”的那部分员工，经常对从事的工作产生消极情绪，对普法教育新理念产生抵触，他们是联社进行普法教育的重点教育对象。
2 推进农信社普法教育的对策
随着国家普法教育的进一步深入，广大农信社员工要进一步提高自己的法制观念和法律素质、提高农信社法治化管理水平、积极推动农信社民主法治建设，大力加强农信社普法教育的力度，为建设社会主义新农村奠定坚实的法治基础。
2.1 加强组织协调，充分发挥法制宣传教育机构职能作用。一要善于“借力”。要立足于当前实际，善于借台唱戏，借兵打仗，借箭发令，积极主动协调各级地方政府，加强与公、检、法等相关部门协调普法与效能、综治等共同督查、督办；积极引导全员关注支持普法教育，充分调动员工的积极性，积极参与普法教育，努力探索普法运作机制。二要形成合力。充分发挥普法领导小组的作用，组织协调各有关部门齐抓共管，把普法与当地党委、政府的中心工作以及社会主义新农村建设试点、创建社会治安综合治理、党建、精神文明活动等结合起来，实现资源整合，形成工作合力，推动农信社普法广泛开展。
2.2 建立健全普法依法治理工作规范体系。一要建立刚性机制。目前，普法依法治理制度规定缺乏可操作性，特别是只规定应该怎么做，而对没有做到如何处罚没有规定，从而导致法制教育忽紧忽松。二要建立规范的指导体系。要尽快制定农信社具体依法治理工作指导意见、依法治社指导性意见，在全辖形成全方位、多层次，科学合法，易操作的普法依法治理工作规范体系。三要建立普法依法治理工作领导小组。应当组织人员根据实际，制订一个合理的、可操作的普法依法治理工作考评量化标准，纳入绩效考评，每年组织检查考评，并将考评结果作为各信用社评先评优的重要条件。
2.3 明确普法教育的对象。农信社普法教育的对象应该包括农信社的高管人员、联社所有科室人员、基层网点负责人及基层员工等所有从业人员。各社应该设置普法教育领导小组，加强对基层社普法教育工作的组织领导，并在每个社设置普法宣传员，负责本社员工的普法宣传任务。
