时间：2023-08-07 17:31:15
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理的背景，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。
一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义
现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。
就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。
二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式
从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。
三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题
（一）存在制度障碍
虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？
（二）运用法治思维和法治方式的能力不足
党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。
（三）行政手段的路径依赖
随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。
四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考
（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念
通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（二）重视正面引导和反面警示两方面作用
榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。
（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标
正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。
（四）要积极营造法治环境
推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。
崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。
总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。
参考文献：
韩国社会保障体系和福利治理
城市养老院老年人自杀意念初探
婚姻中的贱农主义与城市拜物教
特殊民族的贫困治理何以可能
农村老年人社会形象的自我认知
韩国社会福利法人的组织特性研究
社会工作本科培养模式的本土化构建
社会治理的核心要素及其相互作用
郑杭生教授对中国社会学发展的四大贡献
创新社会治理与实现和谐善治的“中山经验”
边疆多民族地区基层社会服务机制创新研究
社区治理视野下民办社会工作机构的社会创新
中国土地制度:农民工与工业化、城市化
统治治理自治:国家与社会关系视角
单位共同体变迁与基层社会治理体系的重建
论残障儿童家庭支持利政策与服务体系建设
政府主导型殡葬改革与厝棺土葬传统的变迁
农村现代化进程中的宗族变迁与慈善复兴
民办非企业单位发展困境的核心问题及其应对
体弱老人虚弱程度与其亲属照顾者精神健康的关系
时空社会学:中国社会发展研究的新视角
城镇化进程中的农民工犯罪时空结构探析
贫困儿童的生活满意度及其影响因素研究
农民工培训政策:一个分析框架与顶层设计
权威的构成:乡村治理秩序的古与今
社会组织管理制度规范性变迁的影响因素
项目下乡与基层环境治理——桂西M镇个案研究
农村集体土地征收的社会工作介入研究
社会倡导视角下社区公民利益表达机制研究
经济特区社会组织发展创新:探索、问题与对策
社区养老服务的供需失衡问题及对策研究
韩国跨国婚姻家庭生育及养育支援政策研究
论当前我国社会建设的实质内容及若干关键问题
福利体制研究中的二维视角——评艾斯平·安德森
我国城乡居民的环境友好行为及其综合影响机制分析
学贯中西,联系实际——对郑杭生老师的追思和悼念
红十字会应急救护培训联动管理的定位、边界与模式
社区工作与社会治理创新——对S市M社区的个案研究
中国农村居民社会福利意识研究——基于北京市的抽样调查
台湾社区型社会企业之资源连接与社会影响:兼论其可持续性发展
社会学如何培养专业人才——怀念作为教育家的郑杭生先生
倡导理论自觉,研究中国问题——郑杭生教授对中国社会学的贡献
始终保持高度的社会责任感——郑杭生先生的精神遗产与人格风范
追求至善之境——郑杭生先生后期学术事业与基金会事业的二三事
从“一体化”向“良性互动”发展:治理结构中的国家与社会关系演变
韩国社会服务供给体系的发展:社会经济模式的理论背景和政策意义
社会工作介入社区矫正机制的研究——基于天津实践经验的分析
【关键词】 第三部门;贵安新区;参与式治理
一、第三部门参与贵安新区治理的现状
贵安新区自2014年1月6日由国务院批复成立以来，各方面建设治理逐渐展开。根据对已有的第三部门组织参与贵安新区治理的事实及其与政府互动实践概况的了解和分析，可以简要地总结为以下几点：
1、整体性不足
目前，第三部门与政府主要表现为：有“政府”色彩或者有合法身份的第三部门组织与政府互动较多，而更多的民间NGO和草根组织则游离于贵安新区治理体系之外。总的来看，第三部门协同政府，参与贵安新区治理的程度明显不足。
2、与政府的互动存在被动性和偶然性
第三部门组织与政府互动的积极性不够，同时也缺乏长效制度机制的保障。在现实中，政府已然成为了第三部门的宏观管理者，在很大程度上束缚了第三部门与政府互动交流的能动性。
3、所涉领域较为集中
就目前而言，第三部门参与贵安新区治理的活动主要集中在环保、公益、扶贫、农村发展等领域。
4、参与治理的“绩效”导向有待增强
第三部门参与贵安新区治理在很大程度上只是局限于“参与”的层面，而尚没有达到“治理绩效”的程度。
二、第三部门参与贵安新区治理的困境分析
1、传统体制的束缚
首先，受传统的制度环境影响，第三部门若没有一定的“政府”背景，其在民政部门注册登记便相对较难。加之人员、资产等方面的制约，使得许多第三部门组织在“合法身份”门槛前望而却步。没有合法身份，也就大大束缚了第三部门的自身运作及其参与地区治理的作用发挥。其次，传统政府行政体制下的“家长制”现象，使得民主参与往往流于形式，严重抑制了社会组织参与基层治理的积极性。
2、政府对于“善治”的认知程度不足
从贵安新区官方出台实施的政策、规定等来看，现下的贵安新区建设还是偏重于经济发展方面，而对基层社会治理重视不足。此外，“倒逼型机制”下，基层行政部门缺乏主动施为精神，这些同样严重制约着第三部门参与贵安新区的治理。政府的治理理念及行政安排，对于第三部门组织能否切实参与到新区的治理当中来，有着至关重要的影响作用。
3、法治机制缺乏
法治机制是第三部门组织参与贵安新区治理的长效机制。然而，目前我国政府对第三部门组织进行管理的相关法律法规主要有《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》等，对于第三部门组织的地位、权利、义务及其与政府的关系等尚未清晰给定，这远远不能适应第三部门组织迅速发展的形势。随着社会主义市场经济的深入发展，法治观念虽业已确立，然而全面法治秩序的到来仍需时日。
4、源自社会的困境
伴随市场经济的发展进程，一定时期内公民公共精神的淡漠、流失往往不可避免。另外，虽然广大公民参与社会治理的意识有所提高，但从整体上来看，公民的参与意识仍比较淡薄。这些不仅制约了第三部门组织自身的发展，更是构成了第三部门参与贵安新区治理的困境。
5、第三部门自身的困境
第三部门组织自身的一些问题也成为了其参与贵安新区治理不可逾越的沟坎。如：管理混乱、资金等可控资源匮乏、人才及公信力不足等。
三、第三部门参与贵安新区治理的实现路径
1、立信
所谓立信，主要是指第三部门组织通过完善自身管理、规范自身行为等方式来树立信义的形象。第三部门作为社会组织，要想有效地参与地区治理，必须走“品牌”路线。以“品牌”求立身，求发展，求参与治理的运作空间。具体地：首先，要取信于人民。这是因为人民群众不仅是新区治理的主要对象，也是第三部门组织的潜在新鲜血液，更是推动经济社会发展的根本力量。其次，要取信于政府。在我国特有的行政治理环境下，政府的支持无疑是第三部门组织切实有效参与地区治理的重要因素。此外，有了较高的信义，第三部门也就更容易获得来自政府、社会、企业等多方面的物质性支持。
2、培育公共精神
公共精神代表着一种理念、一种精神，蕴含着责任与合作、公平与正义、法制和诚信、利他和自律。公共精神的回归，将有利于激发人民群众参与公共生活的热情;有利于调动各基层政府部门锐意进取的积极性;更将有效推动政府、社会、公民三者间的互动，而助力公民社会的健康成长。
首先，应当激发和培育基层政府的公共精神。基层政府部门只有真正做到心系群众、心系社会，才能产生主动施为、创新治理理念的动力。率先规范和塑造政府的公共精神，并以此为“突破口”，来推动整个社会的公共精神的逐步回归。其次，要引导和规范各类社会组织的公共取向。对于社会组织尤其是第三部门组织来说，公共取向可谓是其立身之本。并且，在“辐射效应”下，它们将潜移默化地影响一群群的民众，从而助力整个社会公共精神的回归。最后，要培养公民的公共意识。公共精神的全面回归，最终还得落实于每一位公民的行动中。
3、完善法制，增进法治
欲使第三部门组织长期有效地参与到贵安新区的建设中来，必须构建一个公平公正、井然有序的社会环境。法制的创立与实施，离不开法治意识的确立。而法治意识的逐步增进，同样也离不开法制的外在推动，两者互为连襟。不仅需要通过法律来规范第三部门组织及政府部门等基层治理主体的行为，确立它们各自的权力、权利与义务以及其相互间的关系。并且，对于第三部门参与新区治理及其与政府部门互动实践的有益探索和作用机制等，要及时上升到法律的高度。在我国“人治”“关系”等治理土壤中，法律的准绳，无疑是第三部门能够长效参与贵安新区治理的重要保障。
4、创新协同机制，适时建立统一的治理机构
为使第三部门更为有效地参与贵安新区治理，树立其在公民心目中的“政府”形象，加强其与基层县乡政府的协同等等这些是很必要的。因此，适时地建立第三部门与贵安新区政府之间统一的治理机构，或将有助于促进两者在文化发展、生态保护、民生扶贫、基层服务等领域的协同治理。
四、小结
随着我国改革事业的不断推进，基层社会治理主体的多元化将成为大势所趋。然而不论何时，稳定与和谐都将是各项事业顺利发展的基石。因此，要注重“参与式治理”理论的本土化研究，走符合我国国情、社情、民情的“参与式治理”之路。第三部门在基层社会治理中具有灵活性和适应性，但同时也面临着现实“瓶颈”。现实的困境，现实的路。如何实现第三部门与基层政府的协同，共同造福于人民，仍有待于人们在现实中进一步地探究。
【参考文献】
[1] 俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.
[2] 刘桂花.参与式治理及地方政府治理的优化[J].天府新论，2014（2）.
[3] 张康之.论参与治理、社会自治与合作治理[J].行政论坛，2008（6）.
【作者简介】
[关键词]宋代富民；社会形象；乡村治理；社会作用；社会影响
中唐以降，伴随着土地制度的变革，贫富之间的社会、经济流动日趋频繁，许多人可以通过这样或那样的方式成为土地和财产的主人。迄于两宋。因“不抑兼并”国策的推行，民户贫富分化也在呈现加速之势。富民阶层以其丰富的人际网络和社会资源，在乡村事务中较为活跃，逐渐成为一个举足轻重的社会群体，社会影响渐趋显著。以往研究多立足于富民豪横乡里和济贫扶弱两方面的考察，较少对其在乡村治理中的多个面相进行深入探讨，也未见对国家相关制度理念的发掘。笔者注意到上述问题，试图从社会积极作用和消极影响两个方面，结合有宋一代的社会发展变化状况，作进一步研究。一 宋代的乡村富民，按其社会角色不同，大致由以下几类社会群体构成：以官户(形势户)身份居乡者(富且贵者)；以士人的身份居乡者；以宗族和家族的形象出现在乡村者；当然还有许多纯粹是乡间土地主、财主(富未必贵者；富有的商人、僧道也有居乡者)。他们均有机会成为乡村管理体制的头目，或说可以成为官方认定的乡村精英[1]。贫士与贫宦不在本文的考察范围之内。
在宋代基层社会中，按照是否为官方所认定，可以将乡村精英分为两类：一类是官方认定的乡村精英(可视之为国家权力的“神经末梢”)；另一类是不为政府认定而为民户所认同的乡村精英。而按照其执行的职责，又可将之分为征税派役的乡村精英与管理乡村社会治安的精英两大类。无论是否为官方所认定，富民都是在乡村中拥有一定社会声望和影响力的社会群体，国家借助他们丰富的经济、政治、文化和社会资源，由他们协助或替代地方政府征税派役，维持基层社会秩序，以起到社会治理的成效。
一般而言，历代王朝都是依靠比较富有或兼多丁的民户治理乡村，借以稳定乡村秩序，代替地方政府从多个方面管理乡村。譬如，北朝的党里邻，“三长皆是豪门多丁为之”[2](《常景传》)；唐代“里胥者，皆乡县豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承担乡役者，政府规定一般须是乡间富民，士人、大家族和宗族的首领等自然也在其列。
在宋代，乡里、乡役和保甲三种制度，是国家用以加强乡村控制的主要方式。虽然这三种制度前后错综复杂，甚或有相互兼充、重合的现象，但是从国家的规定来看，其中的头目都要求由乡间富足(或兼多丁)的乡村民户承担，他们在很大程度上替国家承担着乡村治理和维持社会秩序的作用。不太富有的民户(第四、五等主户和广大的客户)，则只能充当次要角色——丁、承帖人等，其所谓职责就是被用于驱使。至于广大客户，一般是没有承担职役资格的。
关于充当乡役的富民，我们先检视两宋各个时段的政府规定。宋太宗淳化五年(994年)诏令：“两京、诸道州府军监管内县，自今每岁以人丁物力定差，第一等户充里正，第二等户充户长，不得冒名应役。”[4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，诏废里正，户长一役主督赋税，以第二等户充役。宋神宗熙宁年间(1068—1077)，推行募役制时，应募户长役者，规定须是第四等以上的乡村民户“有人丁物力者”方可承担[5](《转对论役法札子》)；元丰八年(1085年)，经过一番反复，重行募役时，仍规定户长以第四等以上民户应募[4](元丰八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙宁前的制度，以第二等乡村主户轮差户长。此后，但凡以户长催税，大致沿用了这一规定。关于耆长、壮丁，据《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四载，耆长“以第一、第二等户差”，壮丁从属于耆长“于第四、第五等差”。另，《续资治通鉴长编》卷七十三载，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“况第一、第二等户充耆长、里正……”这说明，宋初以来，一直以第一或第二等乡村主户轮差耆长，以第四等或第五等户轮差壮丁。熙宁年间推行的募役法中，关于充募耆长的户等规定，也可从元丰八年(1085年)朝廷再次下诏恢复耆壮之法中找到根据，即耆长允许募第三等以下民户充应[4](元丰八年十月丙申)。元祐之后，复更为差役制，耆长、壮丁的应役户等则一如熙宁前旧制，此后也大致沿用未变。保甲制被混同于乡役制后，宋政府对于充担都副保正、大小保长、甲头、承帖人等乡役的民户，也均有具体规定。熙宁三年(1070年)初行保甲制时，朝廷规定充任小保长须是主户中“有才干、心力者”，充任大保长须是主户中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者须是主户中的“最有行止、心力材勇为众所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。这时，由于以乡间中下民户充任都副保正、大小保长等缺乏参加训练的马匹、武器和衣食等，所以必须用富民承担。此后，宋政府也一再强调，“在法：保正副系于都保内通选有行止、材勇，物力最高者二人充应”[6](食货六六之八二)。南宋林季仲《竹轩杂著·论役法状》引述绍兴二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，称他们要求轮派差役，“欲不拘甲分，总以一乡物力次第选差，非第一等[户]不得为都[保]正，非第二等不得为保长”。
早在熙宁三年(1070年)二月，被差派为甲头之役者，政府强调须是以乡村“有物力”[6](食货四之十九)的第三等以上民户方可充任。南宋时期曾有“自高至下，依次而差”[6](食货六五之八五)的情况。然而，绍兴三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官员的奏章，以“甲内税高者为[甲]头催理”[6](食货六五之九二)赋税。“税高”之家，当然是指较为富有的乡村主户。
总之，大致而言，两宋政府一直贯彻着以乡村中较富裕(一般为三等以上主户)的民户充任里正等重要乡役的制度，并凭借他们实现政府对乡村社会的控制和有效管理。而乡役户的社会交际网络、社会流动的可能性，以及“因役致富”和行政经验的积累，有利于他日的举业和仕业[7](P441)，也构成为其社会资源的一部分。
居乡的士人、形势户，有时他们并非官方认定的乡村精英，算不上协助政府管理广土众民的、国家政权的“神经末梢”，但在基层社会中，他们同样起着乡村治理作用。如所周知，读书和考取功名所需的费用，是很可观的一笔开支，没有一定经济能力的民户，是很难加入到科举人仕的行列中的。宋代科举的发展，相当可观。社会上读书的人越来越多，而考取功名的人毕竟是凤毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多阙少的矛盾也很突出，所以，为数不少的落第士人和待阙、丁忧、致仕的官员仍会有很多可能生活在乡间。虽然有些士人并不富裕，被目为贫士[8]但从总体上看，这个社会群体中的大多数人比较富有，或拥有一定的社会资源，在乡间具有一定的影响力。由于各种因素居乡的形势户，因其所拥有的财富以及其他政治、社会资源，一般也比较富有。而按照宋政府的规定，所谓形势户，“谓现充州县及按察官司吏人、书手、保正、耆[长]、户长之类，并品官之家非贫[户]弱者”[9]。“非贫[户]、弱者”，意即非富有者不能列入形势户。他们也往往参与乡村治理，起着社会控制的作用。
另有一类乡村富民，是以大家族、大宗族的形象出现的，他们同样对乡村治理影响较大。南宋汪藻《浮溪集·为德兴汪氏种德堂作记》中的这则史料，大致可反映出他们在乡间的经营和社会影响：
迨宋兴百年，无不安土乐生。于是，豪杰始相与出耕而各长雄其地，以力田课僮仆，以诗书训子弟，以孝谨保坟墓，以信义服乡间，室庐相望为闻家，子孙取高科登显仕者，无世无之。
再如，为了延续家族的兴旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三个儿子分别“吏而役”、“耕而食”、“使就学”[10](P394)。自南宋初延续二百六十多年的浦阳郑氏家族，其族规中虽然有着“子孙勿习吏胥”的条款，但却又强调“立家之道，不可过刚，不可过柔，须适厥中”，要求凡是“子弟当随掌门户者，轮去州邑，练达世故，庶无懵暗不谙事机之患”[11]P13，P5)。即要求族人到县司熟悉官民交接的门道。上述两例，都是家族、宗族要培养同县司官吏打交道的族人，使他们参与到国家权威的范畴之中。一方面，是为了避免自家受到蒙蔽，遭受损失；另一方面，他们也有着借以发展家族的理念。换言之，这也是家族、宗族的首脑与乡役等交叉重合的例证。他们对于地方、对于家族的治理作用，也是很重要的。
居乡的官户、形势户，一些富有的士人和家族，他们的各种社会行为，或成为民户心目中的“豪横”，或被目为“长者”。富民豪横乡里的情况，史例颇多。例如，《续资治通鉴长编》天禧四年(1020年)四月丙申所载：
浮梁县民臧有金者，素豪横，不肯输租。畜犬数十头，里正近其门，辄噬之。绕垣密植橘柚，人不可入。每岁，里正常代之输租。及临泾胡顺之为县令，里正白其事。顺之怒曰：“汝辈嫉其富，欲使顺之与为仇耳!安有王民不肯输租者耶?第往督之。”里正白不能。顺之使手力继之，又白不能；使押司、录事继之，又白不能。顺之怅然曰：“然则此租必使令自督耶。”
再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常关防》中所载：
贵宦之子孙……其居乡也，强索人之酒食，强贷人之钱财，强借人之物而不还，强买人之物而不偿。亲近群小，则使之假势以凌人；侵害善良，则多致饰词以妄讼。乡人有曲理犯法事，认为已事，名曰担当；乡人有争讼，则伪作父祖之简，干恳州县，以曲为直。差夫借船，放税免罪，以其所得，为酒色之娱，殆非一端也。
反映南宋时期东南地区社会现实的《明公书判清明集》，其《士人因奸致争既收坐罪且寓教诲之意》、《贡士奸污》、《士人教唆词讼把持县官》以及《豪横》类目下各篇所反映的，许多都是居乡富民所为不法之事的记录。其中，《为恶贯盈》条所载“鄱阳之骆省乙者，以渔猎善良致富，武断行于一方，胁人财，骗人钱，欺人孤，凌人寡，而又健于公讼，巧于鬻狱。小民思其罗织，吞气饮恨，敢怒而不敢言”，更是一个较为典型的例子。
富民被乡户目为“长者”的史例，也颇为丰富。例如，刘挚(忠肃集·赠刑部侍郎孙公墓表)所记，孙成象之子孙隽居乡时，“轻财乐施，教子有方，里人以为长者”。再如，胡铨《胡澹庵先生文集·易长者墓志铭》载，易啼“乡人有斗者，踵门求直，闻君言羞缩辍讼”；洪咨夔《平斋文集·罗迪功墓志铭》记载罗介圭事迹云：“乡邻信其长者，有讼不之有司而之君取平相踵也。”他们有的虽非官方备案的乡村治理头目，其实即使在暗中，他们仍是乡村中举足轻重的人物，其社会效用有时也远远超过乡村管理头目。譬如，前揭乡民争讼者会主动找他们平决词讼，社会救济、桥道、水渠等公益事业的兴建，教书育人，解读官方文件，向广大不识字的民户传达国家的题壁公告、赋税征收条款及状纸的书写和案件判决结果，等等。这些连接于地方政府和广大民众的事务，依赖这些人的活动，方可达到官民相接的目的。总之，他们在乡间的威望很高，影响力很大，在乡村治理和秩序维护方面作用显著。
此外，乡间富民当还有兼具二者的另一种社会形象——充当国家和社会间的缓冲剂。就宋代而言，国家的治理理念是以在人口中占极少数的富民治理广大的贫苦民户。如果依傅衣凌的“公”和“私”的两大系统的划分[12]，则这些乡间富民，一方面他们代表着“公”(国家)的系统的功能，为征收国税和社会稳定而工作；另一方面，他们也往往代表着“私”(社会)系统的利益，为了地方与乡村民众的生活和生存，与官方做着这样或那样的融通的事情，甚至会或明或暗的与国家抗衡，化解国家和基层社会间的矛盾与冲突，成为名副其实的社会缓冲剂。这两者之间的界限是很难区分的，往往是公、私交融在一起。此外，我们还要注意到，这些富民更多的会从自身的利益着想：对自家有利的事情，或争或抢，极力为之；对自家不利或是利益较少的时候，他们则避之唯恐不及。例如，据袁采《袁氏世范·处己·官有科敷之弊》载，在应付州县官员的各种钱物需求时，“为手分、乡司者，岂有将己财奉县官，不过就簿历之中，恣为欺弊”，是其更多为一已之利考虑的表现。柳立言在讨论家族问题时指出，士大夫并非不留意宗族的命运，但更关心本家的前途[7](P438)。这当然也是出于对一己私利的考量。再如，当国家赋役不太沉重时，富民大多乐意承担乡役。基层公吏“自食而办公事，且乐为之，争为之者”无非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出现，就是很好的说明；诡名挟户一直是两宋社会中不可根除的顽疾，也是最好的例证[14](绍兴十三年六月辰子[15]。
即使并非官方认定的精英，他们同样还是乡村中实际的富有群体。在宋代，虽然贫民有求富心理，但是富民却有露富忧惧一出于逃避赋役负担的考虑。而无论如何，他们之所以愿意成为带有一些官气的公吏，主要还是出于能够借此与官方接触，利用自身的社会资源，采取各种有利的手段，转嫁或是逃避过多的赋役负担。在这些问题上，出自官方的史料和民间的实况往往有很大差异。现存史料，在《明公书判清明集》等判例和官方反映基层混乱的文献之中，多有记载乡间富民“豪横”的一面，而在墓志铭、神道碑、行状等史料中，则多有记载其作为“长者”扶贫济困的一面。这些史料本身所显现出的信息，其可信程度早为学者所发觉，近来柳立言[7](P435]、邢铁(河北大学2001年宋代经济史研讨会上的发言)两位学者均有讨论。传统中国乡村社会中，聚族而居的乡民，地缘性和血缘性紧密结合，强调睦邻友好。富民充当官方的精英与否，都不会对贫乏不能自存者过分压榨和侵夺。在完税纳粮过程中，如果贫乏者实在无力缴纳，而充当催税乡役的富民自己也不愿代纳时，则往往是向较为富有的中等民户多征，以完成征收任务。所以，在实际社会生活中，似乎还有更多的乡间富民是二者兼而有之，并随着外界事物的发展，不断调整变换自己的
社会角色。换言之，乡村中的富民往往是一个比较中性的社会形象一一这样的人占大多数。这一社会形象，似乎是结合上述两方面史料，所反映出的特殊之外的一般，应更接近于社会生活中的常态。
要之，由富民治理乡村，其对国家的助益和稳定基层社会秩序的作用确实是很明显的一一赋税赖以征收，国家财政得以在困窘中运行不辍；两宋基层社会也相对稳定。但是，也应该看到，其中消极影响也不少。诸如诡名挟户，转嫁赋役负担；霸占良田，欺凌贫弱；违法犯禁，杀人害物，破坏国家法制；封山占水，强取豪夺，破坏国家经济秩序；武断乡曲，扰乱社会，破坏人民的正常生活，等等。当然，也不排除有些富民在乡村中常常是以“长者”的形象出现在公众面前，在有些时候隐藏起作为“豪横”的许多行为。换言之，富民治理乡村的社会作用和消极影响是同时并存的。
转贴于 三
历代王朝之所以以富民参与乡村治理，而不用贫民，不但因为富民是一个比较稳定的社会中间层，在社会中具有重要的作用，更
因为富民是国家财税所在，用他们承担差役，如果税物丢失或民户赋税不能及时、足额征收到，可以找他们代为缴纳。北宋刘挚以为：“役人必用乡户，为其有常产则自重。”或者说，富民“身任其役，则自爱而重犯法”[16](《食货上五·役法上》)。司马光则说：“国家旧制所以必差青苗产充役人者，为其有庄田家属，有罪难以逃亡，故颇自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣为不法，一旦事发，单身窜匿，何处州县不可投名?又农家所有不过谷、帛与力，自古赋役无出三者。”[17](《乞罢免役钱状》)此外，在讨论弓手时，还有这样的看法：“盖乡人在役，则不独有家丁子弟之助，至于族姻乡党，莫不为耳目，有捕辄获；又土著自重，无逃亡之患。”[16](《食货上五·役法上》)也就是说，有恒产者才易于为官府利用。那么，贫者为什么不能担当如此责任呢?这是因为，依赖乡间贫民参与社会治理，或用以加强国家对乡村社会的控制，这样的举措是不能奏效的一一富民不大可能听从贫民的支派，乡役人在向民间征收赋税过程中，总有一些“钉子户”(多半是豪横的形势户)“顽慢不时纳”[6](食货六五之七九)。贫民承担乡役一般不敢到豪横的形势户家催征，早在中唐时杜甫就有里正、村正等在征收赋役时“虽见(豪强民户)面，不敢示文书取索，非不知其家处，独知贫儿家处”的记载[18](《东西两川说》)，将他们欺贫怕富的心态跃出纸面。
从现存的文献看，两宋社会中，中下户或是情愿或是被迫充当官方乡村精英者也不在少数。据《历代名臣奏议》卷二五八载，宋孝宗时，太学博士虞俦说：“近来诸县所差保正长，虽以税力高下为则，然奸民利在规避役次，于未点差已前，先行计嘱乡书将所管税力虚立典卖文契，及诡名走寄，官司不究情伪，往往将无力下户抑逼承认。”中下户担任差役，富民诡名逃税，而官方催逼，自己又没有足够的经济能力代为缴纳，如有代纳，就会导致中下户因此破产逃亡，甚至铤而走险。这样一来，不但政府财政会受损，基层社会秩序也因而遭到破坏。出于这样的考虑，任何政府在制定政策时，都不会完全依赖这些贫民治理乡村的，而依靠富民催征，贫民一般是不敢和他们抗争的，即使是收获不多，但在富民承担乡役催税时，他们也会在威逼利诱下将不多的收获上缴。因为他们对于富民有着这样或那样的依赖性：贫病丧葬、天灾人祸，还要依靠向富民借贷来生存。这是他们一般不敢得罪富民的主要原因。司马光有如下议论，似可备一说：
夫民之所以有贫富者，由其材性愚智不同，富者智识差长，忧深思远，宁劳筋苦骨、恶衣菲食，终不肯取债于人，故其家常有贏余而不至狼狈也；贫者啙窳偷生，不为远虑，一醉日富，无复贏余，急则取债于人，积不能偿，至于鬻妻卖子、冻馁填沟壑而不知自悔也。是以富者常假贷贫民以自饶，而贫者常假贷富民以自存。虽苦乐不均，然犹彼此相资以保其生[17](《乞罢条例司常平使疏》)。
贫富相得，相依而存，或说“彼此相资以保其生”，这或许也是乡村社会中的一个常态。能够保证广大民产按时、足额地完税纳粮，并能在一定程度上教化、管理乡间中下等主户和贫弱客户，保障基层社会秩序稳定，这是国家依赖富民充任官方乡村精英的真正原因，也是国家制定相关制度的理念所在。进而言之，依赖富民参与乡村治理，还与两宋社会发展过程中内忧和外患不断，国家财政入不敷出，兼而国家将财政权集中于中央，地方财政困窘不堪等因素有关。在宋代，地方行政已不足于加强国家对基层社会的治理；尤其是到了南宋，“政府对于地方的统治能力有所不足”[18](P66)。为了国家的持续发展和基层社会的稳定，国家不得不更多地利用富民参与到基层社会治理中来。但是，即使是在这样的背景下，由于国家财政和地方财政都极端困窘，国家并没有足够的经济资源支付为数众多的乡役人的报酬，反而在征税派役过程中增加一些额外的负担[19]。过加大赋税征收的力度，将广土众民牢固控制起来，防止祸起萧墙。
宋代这种依靠富民治理乡村的制度，的确起到了一定的效果。有学者认为，北宋中期以后，尤其是南宋时期，士大夫已开始越来越多地经营和自己利益密切的地方事务了[1]。士大夫所追求的修齐治平，以前更多的是把精力和目光关注在怎样治国平天下上，而今则将修身、齐家的理念放在了首位。北宋时吕氏乡约的出现，范氏义庄的兴起；南宋时义役的肇兴，社仓的社会救济效用等等，都说明士大夫阶层日益关注乡村事务了。笔者以为，上述现象的出现，除了缘于宋代有大量士人、官户生活在乡间外，更由于北宋中期以后印刷术的发展，使得士人的事迹有更多的可能保存下来，成为后入研究的资料。至于前代类似史迹似乎较少，宋代的增多是否就意味着士人阶层对于基层事务的关注增多，增多的程度如何，似应有更为客观深入的思考。
宋代依赖乡村富民参与社会治理的举措，在一定程度上是为了国家财赋收入上的考虑，同时也是依赖富民在乡间的政治、社会、经济、文化等资源，起到国家权威所不能达到的社会治理效果。这种依靠乡村富民治理乡村的制度，自古皆然，只有到了国家权威有完全的能力控制乡村时，才出现了贫下民户参与乡村治理的局面。这从另外一个方面说明了，两宋时期的国家权威确实有着极力向乡村基层社会渗透的意向。但是，在当时交通条件、信息传播和缺乏有效监控机制等情况下，皇权的触角却并不具备支配和动员每一个社会细胞的能力。面对内忧外患，尤其是国家财政的人不敷出，宋代国家乡村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事扰民”[20](P537)的考量[21]。只有全面动员乡村精英，使之成为一级政权，中央和地方各级政府加大对其监控的力度，国家权力渗入基层乡村的深度才会更显成效。
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关键词： 基层纠纷；多元解决机制；机制创新；法治进路
中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2014）05-0032-04
针对当前基层纠纷现状，如何更好地构建基层纠纷多元解决机制以及如何寻求在法治化路径下进行纠纷解决，是改善基层治理机制、维护基层群众权益、促进社会和谐稳定的重要保障，是回应社会转型期推动新型城镇化建设和实现社会治理和体制创新的主要任务。课题研究的基本思路，即在对当前基层纠纷现状进行介绍、说明的前提下，对当前基层纠纷多元解决机制的具体适用进行评述，提出通过优化现有纠纷解决机制、寻求以法治化手段为主综合运用多种方式解决纠纷的路径。
一、当前基层纠纷总体情况概述
（一）基层纠纷的基本内容
所谓纠纷是指社会主体之间的利益对抗、矛盾冲突存续的一种持续的状态。当前发生在基层地区的纠纷主要有两类：一类是传统型纠纷，如婚姻纠纷、继承纠纷、抚养纠纷、赡养纠纷、宅基地纠纷；另一类是非传统型纠纷，也叫新型纠纷，是指处于社会转型期的基层地区基于经济社会发展、政策调整等因素冲击下产生的矛盾、冲突，如村民自治纠纷、村干部特定行为产生的纠纷、土地承包经营纠纷、土地征用征收纠纷、农房拆迁纠纷、环境污染纠纷、消费者侵权纠纷、农民工劳务报酬及用工损伤损害纠纷等。总体来说，纠纷主体日趋多元化，涉及群众生存、发展权利的纠纷持续增加，纠纷涉及的领域逐渐扩展，纠纷造成的破坏力更加持久。
（二）基层纠纷的基本特征
目前发生在基层地区的纠纷呈现的基本特点主要是：传统型纠纷的数量持续上升，利益纠缠与纠纷缘由更加复杂，由纠纷引起的矛盾、冲突程度高，如关于赡养父母的问题、夫妻离婚问题及遗产继承问题等，一旦不能及时、妥当地处理，往往极易演化成恶性的刑事案件；非传统型纠纷的类型明显增多，利益诉求表达多元化，诉求渠道相对不够畅通，权利表达与利益救济机制相对缺失，纠纷烈度明显增强，纠纷解决方式多样化并趋向寻求法治化方式解决，对息事宁人的认识基于利益导向不同而趋向复杂化。
（三）对当前基层纠纷的理性判断
基层纠纷产生后，矛盾得不到化解，诉求得不到回应，很容易产生不满情绪，即使微小的纠纷也极有可能产生“蝴蝶效应”，最终引发恶性刑事案件或。虽然纠纷的产生有消极作用，但是也有其积极意义，必须客观、全面地看待纠纷的发生：其一，在社会现代化建设进程中纠纷的产生不可避免，纠纷的产生从根本上来说是经济发展、社会转型、利益结构调整等诸多因素作用的结果，一般纠纷是“高压锅”的安全阀，典型纠纷是制度发展变革的契机和动力。其二，纠纷产生原因是多方面的，在进行纠纷解决时，必须要对纠纷有着理性的认识，要掌握正确处理转型期各种矛盾、纠纷的主动权，必须在社会治理进程中不断分析纠纷产生的根源，从源头上化解纠纷并采取预防措施防止此类纠纷的再次发生。其三，减少、解决和预防纠纷是政府的基本任务与职责所在，政府作为社会公共服务的主要提供主体，必须负起责任，在送法下乡、提供纠纷解决多元机制和途径等方面发挥优势，[1]44-45注重作为社会公共产品的纠纷解决机制的提供和完善，增强制度建构与机制创新的积极性。
二、基层纠纷多元解决机制适用的实证分析
构建多元化纠纷解决机制已成共识，也是当前走出纠纷解决困境的基本出路。目前在基层中存在国家纠纷解决机制和非国家纠纷解决机制两类。国家纠纷解决机制层面上可以划分为两大体系、四类机制。两大体系是指司法体系与调解体系，四类机制在基层的具体表现即以司法所为中心的人民调解机制、以公安派出所为中心的治安纠纷解决机制、以人民法院和各类地方政府职能部门为中心的调解机制。此外，在基层中还存在各类具有协调性质的调解机制，如乡镇和县区社会矛盾调处中心、综合治理办公室、县区以上各类协调委员会和协调机构。对基层纠纷多元解决机制适用的评述主要是派出所、人民调解组织、和人民法庭这四类国家纠纷解决机制。
（一）以公安派出所为中心的治安纠纷解决机制
基层治安纠纷解决机制处理的纠纷类型多为治安纠纷及纠纷主体间存在不同程度暴力冲突的纠纷。基于基层群众对公安机关作为执法机关这一认知的高度契合以及基层派出所设置的网络化布局，快速反应的警务机制，纠纷化解的免费性、快速性、主动性和一定程度的强制性等特点满足了基层群众对纠纷解决的基本要求，基于这些因素的综合考量，在未来相对较长一段时期内，不仅会有越来越多的纠纷流向公安机关，而且排查与解决民间纠纷也将成为基层警务工作的重点。对于以基层派出所为中心的治安纠纷解决机制，应当从快速化解社会冲突、保障人民群众权益和维护基层和谐稳定的角度统筹谋划。[2]34-39一方面，作为一种化解矛盾冲突的应急反应机制，治安纠纷解决机制对预防与减少因纠纷而转化为违法犯罪事件的发生有重要作用；另一方面，这一纠纷解决机制还需要从加强队伍建设、优化内部管理、完善绩效考核、增加技能培训等方面对现有机制进行完善。
（二）人民调解组织纠纷解决机制
近几年来，各级党委、政府将基层调解组织的机制建构和制度完善列入重要议事日程。一方面高度重视基层调解组织机构的规范化建设：以司法所为中心，形成了乡镇人民调解委员会、村委会人民调解委员会和村调解小组三级调解组织；以乡镇党委为中心成立综合治理办公室或社会矛盾调处中心，进行行政调解；此外，还设立大量行业调解组织、特殊部门调解组织等。另一方面，在调解组织运行机制上予以完善，不仅建立了具有一定职能分工的办公场所，经费投入有所增加，调解队伍不断壮大，调解人员业务水平得到进一步提升，而且建立了调解档案制度，制作了格式化的调解书，规范了调解的工作流程。
然而，由于调解组织在纠纷解决过程中的确定性不强、权威性不够、调解组织专业性不强等因素，也致使其在化解新型纠纷方面能力较弱。同时，适用人民调解处理纠纷的案件数量逐年下降，调解的运行规则被国家机制层面的司法“侵入”，基层群众自愿选择适用人民调解化解纠纷的意识也比较弱化。但是也应该意识到，以和为贵、重视和解是我们一直以来的文化传统，作为东方经验的调解制度的存在仍具有现实需要。基于纠纷主体的多元化及尊重主体选择的多元化，人民调解预防和化解矛盾纠纷最为及时，修复社会关系的成本最为低廉，在防范社会冲突、维护基层社会稳定中具有天然优势，是其他纠纷解决机制在很长时期内都无法完全替代的。保障人民调解组织充分发挥其功能应该从重塑调解理念、强化调解功能、创新调解组织机制、量化评价指标、加强人才队伍建设和加大扶持投入力度等方面进行。
（三）诉诸的纠纷解决机制
当前，通过解决的纠纷以政策性纠纷为主，主要包括历史遗留问题、法律问题和特殊问题的案件等。基于历史传统和现实需要，作为利益诉求渠道和具体的权利救济机制，与其他解纷机制相比较，可以综合调配使用多种行政资源，促使案件得到快速解决。
不过，通过解决纠纷问题也存在不足。例如中各部门之间的“踢皮球”现象，上访群众“讨价还价”的缠访、反复上访、越级上访现象等屡禁不止，不仅纠纷得不到较好解决，而且导致基层群众满意度较低。除此之外，通过，上级政府部门把案件特案特办，在某些情况下，不仅容易增加纠纷解决的成本，而且易导致与基层组织、上级组织、社会和谐稳定之间形成紧张关系。以政府为中心，以为手段，通过行政权力和资源集中来化解纠纷的方式，对日益增多的基层纠纷往往应接不暇甚至无力应接。[3]25-27
在目前社会转型期，尽管制度仍然存在诸多需要解决的问题，但制度作为人民群众进行权利表达与利益诉求的渠道必然有其存在的合理性。当前，在国家层面，已经对机制在制度与运行机制上进行了大量的创新，如完善约谈制度，取消排名通报制度，实行网上受理制度，中央与地方建立点对点的通报机制，创新涉法涉诉上访和越级上访处理机制等。基层政府也在积极通过畅通常规性、法治化案件解决渠道，探索设立重大决策社会稳定风险评估机制等措施实现其制度创新和机制创新。
（四）以人民法院为中心的司法纠纷解决机制
基于经济发展和社会转型，传统纠纷解决机制在纠纷解决中的作用不断弱化。而与此同时，由于基层群众追求纠纷解决结果一致性的现实需要以及法律消除纠纷解决差异具有优越性等特征，加之转型期社会的高风险性需要发挥司法在风险控制、纠纷化解、秩序重建等方面的作用，近几年来，国家对人民法院进行了重建，让人民法院成为基层社会中重要的纠纷解决机制。基层地区获取司法服务的便捷性增强，法律的上传下达使法律的实践性、法律定纷止争的功能得到了更好的展现。从现在来看，基层地区的人民法院越来越成为基层社会中通过调解解决纠纷的重要部门。
当然，人民法院解决纠纷也存在一些现实问题：一是人民法院按照行政区划设立还是按照人口数量兼顾行政区划设立的标准问题；二是基层纠纷寻求司法解决的案件数量逐年上升，面对不断增多的案件、愈加复杂的案情，如何提高法官审判水平、保证审判质量的问题；三是人民法院在纠纷解决过程过度强调调解可能导致与人民调解组织功能上的重合问题；最后，如何解决基层地区人民法院存在的场所建设滞后、专业司法人员缺少、经费保障不到位等现实问题。
三、基层纠纷法治化解决进路的必要性和可行性探析
（一）法治化解决纠纷是必然要求
首先，法治化解决是推进法治中国建设的题中应有之义。党的十八届三中全会指出：要在遵循依法治理与加强法治保障前提下积极稳妥地化解矛盾与纠纷，这就意味着法治建设的核心是要建立良好的法律运行机制和促进法律秩序的生长。[4]3法治化是解决基层纠纷的最佳方案，强调法治化解决并不排斥依法治理前提下寻求其他解决方式。其次，法治化解决是法治思维与法治方式运用的具体体现，法治思维与法治方式在处理社会纠纷时，基本内容就是由政法思维转换为法治思维，由激烈程度较高、破坏力较强的革命方式转变为相对温和的、社会易于接受的法治方式。再者，依法解决纠纷才能彻底化解矛盾冲突。依法解决纠纷具有较大的明确性和强制性，它通过提供常规化手段和制度化路径，以规则为导向，遵循法律原则和法治精神，通过法定程序化解矛盾冲突。法治化解决的根本即在于修复秩序或者重建秩序。
（二）法治化解决纠纷的基本内容
首先，基层纠纷的解决必须以维护基层群众的权利为根本出发点与立足点，借助多种纠纷解决机制，有效运用法律解决复杂的社会纠纷矛盾，实现纠纷解决法律功能与社会功能的协调统一，能够最大程度地维护基层地区和社会的和谐稳定。其次，依法防止纠纷发生是首要环节。必须具备足够的预防意识，通过搭建权利表达平台、基层综合管理服务平台畅通权利表达渠道，优化社会管理。再者，充分重视基层组织、家族因素、亲友配合等要素在纠纷解决中的积极作用，善于借助社会力量与运用调解手段等多种方式化解矛盾纠纷。最后，法制化解决纠纷要将抓工作重点与解决现实问题相结合。一方面要以依法治理、及时公正、切实维护基层群众合法权益为基本原则，另一方面要将公正解决民事争议、打击坑农违法犯罪、清除黑恶势力等工作作为重点，实现依法维权与维护稳定的协调统一。
（三）法治化背景下纠纷解决机制的定位
基层纠纷多元解决机制建构的根本宗旨，是建立多样化发展的具有不同功能又相互配合的纠纷解决体系，既强调中立、公正地解决纠纷，又要求不同机构之间呈现高度的协同性与联动性，形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的体系结构，相互配合、有效化解矛盾冲突。寻求法治化解决纠纷过程中，必须注重纠纷解决机制是系统、公正和科学的，纠纷解决体系要以能够形成良性的社会秩序、促进社会和谐与稳定为出发点与落脚点。人民调解组织必须坚持运作机制上的非国家性、纠纷解决过程与形式中的非司法性；司法机关必须坚持运作机制上的国家性、纠纷化解过程中法律的权威性；治安调解应该坚持严格法治主义，即“严格的依法而为”特征。[5]153-155
（四）政府主导优化基层治理
当前的多元化纠纷解决机制是在公权力引导之下建构的。其中，党委、政府在基层社会纠纷治理中扮演着非常重要的角色。在未来相当长一段时期内，如何构建长效的纠纷解决机制，实现基层治理的优化是一项重要工作。一是完善系统治理。加强党委领导，发挥政府主导，统揽全局，协调各方，鼓励和支持社会参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。二是注重源头治理。标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。此外，要加强基层地区纠纷排查调处网络规范化建设和矛盾纠纷信息网络系统工程建设，把大量矛盾化解在尚未激化、酿成冲突和激烈对抗之前。三是加强自身治理。通过积极转变职能加快法治型政府建设，严格依法行政，预防和减少纠纷的发生。纠纷解决机制不仅是社会治理的有效方式，还是向社会提供的公共产品，要通过服务型政府建设以及推进政府向社会力量购买公共服务，不断加强纠纷解决机制的“产品”供给。
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关键词：碎片化；城市社会；公共空间；共同体
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0121-04
对于当下的中国城市社会而言，公共性的缺失不言而喻，一方面，原本较为完整的空间结构由于城市化与工业化的狂飙突进逐渐支离破碎，另一方面，原本较为均衡的社会阶层由于经济的快速发展及分配等因素分化明显，两相结合，使其整体呈现出空间割裂的“孤岛效应”及阶层隔阂的社群分化，即碎片化（Fragmentation）[1]过程加剧。碎片化背景下，人类社会创造的城市反而成为了阻扰社会共同体形成的障碍，这一异化过程的解决方案当然不是将人们赶回乡村社会，那么唯有重构城市社会，如此，城市社会公共空间的建构就势在必行。
一、公共领域理论视野下的城市社会公共空间需求
城市社会公共空间（public space）并无确定的概念，一般研究认为其源自古希腊城邦国家的公共集会场所，如广场、公园等，城市研究者从空间角度出发，认为其是指城市中所有开敞的、没有围墙的开放空间，可供所有居民公共使用的空间[2]。而社会学者则从公共领域角度出发，更为强调公众参与及对话的实现，也就是哈贝马斯所认为的交往，公共空间是“一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络；在那里，交往之流被以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论……公共空间的特征毋宁是在于一种交往结构……是在交往行动中产生的社会空间。”[3]对照当下的中国城市社会，公共性不足毋庸置疑。从实体空间看，纯物理性空间诸如公园、广场、海滩等建筑空间受制于财富、权力等资本效应的影响越来越大，表面的开放性并不能掩饰其公共性的逐渐流失，因此，城市社会公共空间的建构应当首先强调公共领域特性。
哈贝马斯的公共领域理论针对的是市民社会兴起引发的社会结构变化，“我们认为，‘资产阶级公共领域’是一个具有划时代意义的范畴，不能把他和源自欧洲中世纪的‘市民社会’的独特发展历史隔离开来……”[4]当前我国城市社会现状与之最为相似的特点也在于此，数据显示，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比2011年增长8.1%[5]。这些社会组织，绝大多数都植根于城市社会生活，它们的蓬勃发展表明当代中国城市社会活力开始显现，城市居民主体性觉醒，结社等共同体需求逐渐成为城市社会的表征，作为与政府、市场并列的三驾马车之一的社会组织正在中国城市社会活动中扮演着越来越重要的角色。与二者不同的是，市民社会强调的是在主体性前提下的交往行为，即通过主体的自我表述、相互沟通之后达成共识行为。这种交往行为产生的必要条件就是公共空间的存在，在满足衣食住行等基本需求以后，城市居民个体对于自身的公共空间需求感大为增加，开放性的公共场所无论新建多少依然面临短缺的窘境。更为重要的是，既有的政府权威主导下的城市管理格局已处于拙于应对的局面，市民社会则为之开创了达成善治的可能，但有其前提条件，原本居于客置的居民群体应平等地与政府、市场等多元主体共同参与城市治理活动，这就需要为之提供能够足够多的开放性场所，通过公众议题的纳入及共识行为的认可等举措赋予其公共性。
二、城市碎片化引发的社会公共空间缺失
（一）城市快速改造导致基层社会共同体的幻灭
作为社会性“动物”，共同体需求一直植根于人的心灵深处，我们曾经将之描绘为对故乡的怀念，或者说是文化之根的追寻，这种共同体需求表现在城市社会实体中，就是“社区”（community）实质的缺失。
改革开放以来，我国城市的发展速度远远超过了人类社会曾经有过的历史速度，使得城市社会生态基本处于一种震荡无序的状态，这其中，基层社会共同体的破灭最为明显。一方面，生产力能量的释放，工业化引领了城市化的方向。快速城市化与世界城市化进程遵循着同一个规律，即由工业化引领发展方向。工业化既是城市化的引路者，又是城市化的动力源泉。这样的城市必然按产业的轮廓塑造成型，打上工业化的深深印记，使其在特征上表现得更象一个庞大而畸形的产业怪物而非宜人的生活空间。另一方面，我国历史上长期存在的城乡二元结构不平衡，在放开身份约束之后，越来越多的乡村居民涌入城市寻找美好生活，这一波人口流动整体呈现出一定的规律性，但在大量人口的城市基层单位渗入方面却是无序的，他们对于既有城市基层共同体而言是破坏性导入因素。
原本在城市基层社会单位存在的“社区”（共同体）受到了这种快速城市化的冲击而不复存在，既有的城市“街居制”格局已无法纳受这种剧烈变化带来的冲量，最小的城市社会单位原本以共同体方式存在的熟人居住院落在受到城市化的双向冲击之后――既有空间格局的重新规划以及外来人口的大量涌入――只能成为工业城市化的附着物，即为城市发展提供劳动人口的暂时寄存地，这种依赖于产业布局形成的人群聚集地只能是机械性的人口集中，相互之间的社会联系纽带极为稀少，无法形成彼此的相互认同。同时，既有的城市基层社会共同体由于受到城市扩容以及人口涌入的影响也无法保持以往的共同体存在，虽然在政治生活层面上依然能通过两委换届选举的举措达成相互间的交往，但其他形式的沟通行为则大幅降低。以深圳为例，曾经存在的300多个村现均改为社区，但外来人口的急剧增加（通常一个社区中原住民约1000人，而外来人口则为20000人左右），居住格局的急剧变化都使得依托原住民社会交往网络构成的共同体幻化为泡影。
（二）地理空间的割裂凸显城市阶层的分化
当前的中国城市，特别是大型都市，空间规划基本是依据产业发展制定的分功能区布局，这在一方面使得人与事的分离，即城市居民工作、居住、娱乐等生活场景的碎片化，每个人都被空间分割成不同的时间段主体，片段之间的分离随着城市的扩大以及功能区分布的加剧逐渐加强。更为重要的是，在加入阶层维度后，这种功能分区越来越细化：高档小区必然与农民房相去甚远，金碧辉煌的购物中心毗邻的一定是金领白领阶层出入的写字楼，工厂社区附近只能是简陋的篮球架。宽阔笔直的快速路将城市分割成一个个孤岛，名义上生活在城市的人们局促于属于自己的岛屿，但很少有机会参与到全部的城市生活中。
每一座城市孤岛上最为明显的标志就是该岛的村庄――封闭型社区（是指与更开阔城市环境相隔离的有界区域，其往往被描绘成恐惧和特权的地区[6]）。作为城市特有的社会产物，封闭型社区代表了城市居民的异化趋向，作为群居动物的人类，因为恐惧自己的同类而将自身层层设防，以致回归个体化存在。但这种恐惧并非一般化的状态，它根据身份、阶层等的差异分级，最的高墙及警备装置是为了防范潜在的入侵者，同时透露出对于其他阶层或身份城市社会群体的不信任与排斥，通过这种城市建筑实体――道路、围墙、摄像头――将自身隔离于整个城市背景；其次，孤岛内往往设立社区会所、幼儿园、私有道路，加强岛内的认同并区别于其他社区，而且其往往会将一些公共资源例如学校、医院、公园等通过各种方式隐性纳入孤岛范畴，进而逐渐吞噬既有的城市社会公共空间，画地为牢地分割了城市原本就极为缺失的实体公共空间。
以财富作为衡量标准的阶层分化现象日渐显现，富裕阶层往往会利用财富为自身群体营造排他的居住及活动空间，并出于对其他贫穷阶层的不信任而对城市政府提供的全社会公共空间持抵制态度，由于所占资源优势与消费社会的实践主体相结合导致其往往能将原本归属于整体城市居民的社会公共空间半公开化地纳入自身独享范畴。中低收入阶层则由于无法享有与富裕阶层相同的公共空间而产生消极情绪，并对富裕阶层整体产生排斥和归咎感，阶层之间从而丧失了对话的可能性，也使得政府的城市社会公共空间构建意图落空。
（三）人群分治理念导致城市社会公共空间的缺失
建国以后实行的户籍制度管理沿袭至今，政府的社会管理制度设计基本上是以之为根基，城市人口的爆炸性增长尤其是外来人口的大量涌入的现实却对其提出了挑战。我们通常关注到的城市人口统计常分为三类：户籍人口、常住人口、流动人口，政府则往往根据对象采取不同的制度设计，从而在实际意义上人为地分民而治，导致人群分裂，从而无法构建共有的社会公共空间。
我们以深圳市PS街道SB社区为例，该社区总人口约18000人，其中户籍人口1465人，外来人口16535人，外来人口中约13000人是在此居住工作超过半年以上的常住人口。在社区换届选举中，根据法律规定，仅有不到10%的户籍人口拥有选举权，选举产生的基层自治机构――社区居委会也因此只对10%的户籍人口负责，并在众多事关该社区民众切身利益上引发矛盾，例如公共资源的引入与利用，居委会合法地享有对政府公共资源的建议及监督权力，也因此会要求这些公共资源的受益对象进行等级排位，进而引发社区人群间的对立排斥――我们与他们的争夺，也就使得在城市基层社会中无法营造共享的社会公共空间。
三、实体与虚拟社会公共空间建构
如前所述，无论是作为实体建筑的城市，还是作为人口聚集、社会活动频繁、矛盾冲突日益激烈的社会而言，碎片化导致的公共空间已然成为稀缺资源。而现代治理理论的核心要素就在于多元主体间的平等协商，城市管理者无法依照既往模式来实现有效治理，多重矛盾的叠加效应需要各类城市主体在更多的社会公共空间中实现沟通交往，进行对话，进而达成一致的城市发展理念、思路及做法，但前提是我们的城市拥有足够的社会公共空间。构建城市社会公共空间，意味着在城市布局上的留白――为实现多元主体间的有效交往营造出必要的建筑空间，这在一方面要求包括公园、体育场馆、文体场所、代表会议厅等在内的社会公共空间的实体化，更为重要的是取消既有的城市单位之间的藩篱，打破横亘在各类城市主体间的交往障碍。
（一）城市社会公共空间的实体性建构――开放性实体空间的建构
1. 开放性小区建设。相对而言，城市阶层之间的分化及其隔阂积重难返，城市社会公共空间的实体性建构可以从最为基础的居民小区开始，经由开放型居住小区的营建推进公共空间的建构。出于治安的考虑，当前城市小区都以围墙栏杆等防御性装饰将自身独立于城市空间之中，形成封闭型小区，根据众多美国学者的研究表明，开放型社区更易形成街道公共监视（eye on the street），也因此较封闭型小区更为安全。当然，我国城市发展尚未达到西方城市的成熟阶段，转型期引发的各类矛盾更易于在城市社会当中爆发，治安始终是城市居民较为关心的问题，我们的城市居住小区也无法实现完全性的开放，但突破性的尝试却势在必行，带有穿透视觉效果的围栏装置较之于高墙更易于外界所接受，小区内活动场所的公益性开放更能引发周边人群的认同，居民小区的此类实体性做法将有助于公共空间的建构。
此外，将自在自然的居民小区而非行政话语当中的社区建设成为真正意义上的“社区”（community）共同体，也就是说，还城市社会基层自治以其本来面目，每个居民小区，无论是富裕阶层的高档小区，还是打工仔聚集的工厂宿舍小区，抑或是村改居小区，又或者是人群混杂聚居的小区，破除身份限制，以小区内居民的合法意愿表达为前提，经由居民人群的交往沟通，达成居民小区内的基层社会自治以弥补当前的管理失灵，这是更为根本性的开放型小区建设，也在最基础的意义上形成了城市社会公共空间的最小拼图。
2. 公共场所的开辟。城市社会公共空间的重要载体就在于公共场所。对于目前的我国城市而言，公共场所依然是稀缺资源，无论是图书馆、博物馆、体育场等公共文体场所，还是公园、游乐场等公共游乐场所，又或者是社区服务中心、矛盾调解中心等公共沟通场所，都存在严重短缺的问题。这就要求城市管理者必须以人口分布计算结果为标准，加快这些公共场所的规划建设进度，满足城市居民公共空间需求。这其中，固定的公共场所点的建设是起点。另外，要破除既有的孤岛效应，将原本固囿于某些特定人群或某些特定区域的公共场所重新释放出来，使之成为各个居住空间以及各类人群相互交往的公共空间，回归其公共性本源。与前二者相比更为重要的是，如何根据居民需求构建出城市社会公共空间系统，这一系统，是以宏观的城市文化（即居民认可的共同体精神）为引领设定开放的社会公共空间圈，与以中观的城市不同阶层人群追求为背景规划连通的社会公共空间带，及以微观的和谐邻里关系营建为目标的社会公共空间脉络相互贯通的立体系统，真正实现以点带面、点面结合、互联互通、相互补充的公共场所整体布局。
当然，我们所说的实体性社会公共空间建构，是建立在这些建筑空间符合公共领域理论这一一般意义基础之上的。它们是人们的活动场所，更是不同主体间平等交往、相互沟通、论辩异同、的场域，这才是这些城市空间内在于那些钢筋水泥森林的价值所在，也是碎片化状态下城市重构的关键所在。
（二）城市社会虚拟公共空间的建构
步入网络时代的人类社会，早已将自己的社会结构乃至群体意识投射到网络这另一维度的世界，也因此，我们可以为现实世界中严重缺乏的城市社会公共空间问题寻求网络答案，相较于乡村，城市无论是网络社会所需的物质设备还是居民的网络需求都已清晰地表明在虚拟社会中构建社会公共空间的可能性。由于儒家文化背景、教育、政治体制等因素的影响，相较于他们的前辈，当代中国城市人的现实社会交往频率呈现下降趋势，但这并不意味着他们对于社会公共空间需求意愿的降低，也不意味着他们只愿回归个体性需求而不再关注于周边公共事务乃至某些社会主题。数据显示，中国网民平均每周上网时间达到18.7小时[7]。在无数的虚拟社会沟通中，对于城市社会公共空间最为重要的就是虚拟社区（virtual community）的不断涌现。城市居民在各种虚拟社区发表着小到自己对于小区养狗事件的看法，大到城市交通规则制定的意见，在这些虚拟社区中，人们经由技术手段实现了跨空间时段多群体的沟通，典型的如早期的同学录（alumni）和当下十分流行的微信群以及在城市商品房小区中普遍存在的家园网。除去建筑实体因素，虚拟社区完全符合城市公共空间的定义，因此，也有学者将之认定为这是实际意义上的“社区”（community）共同体[8]。
当然，本文所意图构建的以虚拟社区为代表的城市虚拟社会公共空间里的参与者虚拟身份与实体身份存在一一对应的关系，即主体唯一性。同时，不同于以道路和建筑物来点醒的实体空间，虚拟空间自有其运行规律，如何将纷繁复杂的虚拟空间建构成碎片化城市重构所需的公共空间，仍将有章可循。
首先，开放性规则的设立，与实体空间一致，虚拟公共空间建构的第一原则就是开放性，即为每个有意愿并关注其生活着的城市的参与者提供交流的可能。其次，公共精神的塑造，这就要求每个参与者在此平台上交流的内容既是关系自身的更是联系他人的，此外，开放性的交流平台拒绝话语权的特定对象把持，参与者既是评述者又是倾听者，虚拟公共空间需要的是平等的对话而非一方独大的布道。第三，公众舆论有效性，虚拟社会公共空间不同于其他虚拟社会的地方在于现实社会对于在此平台产生的公众舆论能够较为迅速地进行回应，参与者因此逐渐认同该虚拟空间，并由此与其他参与者相互间搭建起共同体的桥梁。
总之，在大踏步的工业化过程中，我们的城市呈现出碎片化现象，居住其间的人们由于社会公共空间的缺失而丧失了构建共同体的可能，生活在彼此隔离的城市孤岛，如何将碎片化的城市重构，使之成为人类作为主体存在其中而非受制于彼的社会空间，成为我们必须面对的发展命题，符合公共领域实质的实体建筑类以及虚拟社会类城市公共空间建构成为当下的应有举措。
参考文献：
[1]迈克・费瑟斯通.消费文化与后现代主义[M].刘精明，译.南京：译林出版社，2000：32.
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[4]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，等，译.上海：学林出版社，1999：1.
[5]黄晓勇，潘晨光，蔡礼强. 民间组织蓝皮书：中国民间组织报告（2013）[M]. 北京：社会科学文献出版社，2013：12.
[6]Low S M. The Edge and the Center： Gated Communities and the Discourse of Urban Fear[C]. American Anthropologist， 2000：78-84
一、基本做法
（一）高起点谋划，明确全覆盖设置、一次性报批、按条件到位的推进模式
2009年初，浙江省检察院即开始谋划全省基层检察室建设工作。在组织力量专题调研的基础上，形成了《关于派驻乡镇检察机构建设的调研报告》，从发展方向、建设原则、工作职责、保障机制等四个方面对新形势下推进基层检察室建设提出了总体设想，明确了“高起点定位、科学谋划、统筹兼顾、积极稳妥”的发展思路。2009年7月，省检察院制定下发《关于加强和规范基层检察室建设的意见（试行）》，确定了“全覆盖设置、一次性报批、按条件到位”的推进模式，在全省正式部署开展基层检察室建设工作。所谓全覆盖设置，即通过在重点乡镇、衔道设置检察室，管辖周边3-5个乡镇、街道的具体工作，以实现全辖区覆盖；所谓一次性报批，是指各地在取得当地党委政府同意、支持的基础上，科学合理确定检察室设置的数量，一次性向编委和省检察院履行报批手续；所谓按条件到位，是指设置基层检察室要因地制宜、循序渐进，不搞一刀切，不强求一次到位，而是按照“成熟一个、设置一个、巩固一个”的工作要求，鼓励条件成熟的地方先行挂牌运行，不断积累经验。
（二）加强探索实践，明确职责任务、履职方式和运行规范
基层检察室的职责任务、履职方式如何，直接影响到基层检察室的工作成效，直接关系到检察室的发展前景。
1、在职责任务上，坚持以化解矛盾为主体、以强化职能为支撑。在2009年《意见》对基层检察室具体明确包括收集发现职务犯罪线索、开展职务犯罪预防、处理涉检、对公安派出所和人民法庭执法活动进行法律监督等十项职责的基础上，2010年全省基层检察室建设现场会又根据深入推进三项重点工作的新形势新要求，进一步明确了基层检察室以化解矛盾为主体、以强化职能为支撑的职能定位，着力引导基层检察室在群众处理、检察环节调解和解、职务犯罪预防和线索发现、社会治安综合治理等四个方面延伸职能、深化内涵，充分发挥检察室履行法律监督职能的一线平台作用。
2、在履职方式上，坚持融入和对接现有的乡镇基层党委政府各种工作平台。一是对接乡镇、街道综治中心。如在综治中心组织协调下开展矛盾纠纷的经常性排查与集中排查，加强对基层社会治安动态的调查研究，推动健全社会治安防控体系。二是融入农村惩治和预防腐败体系建设。立足检察机关法定职能和专业优势，以乡镇机关、基层站所和村级组织人员为重点，深入推进农村基层党风廉政建设。三是探索建立基层执法信息衔接机制。有效融入以联席会议、信息定期报备、信息实时共享等不同层次的行政执法与刑事司法信息衔接机制平台，深入推进基层执法信息的衔接。
3、在运行规范上，坚持正确处理三个方面的关系。一是正确处理好基层检察室与乡镇及有关部门的关系。基层检察室在履职中要突出体现依法独立行使检察权的宪法要求，做到“四个坚决防止”，即坚决防止超越职能办案办事，坚决防止为利益驱动、“创收”驱动办案办事，坚决防止从乡镇借用、从社会聘用非检察人员从事检察活动，坚决防止从社会拉赞助供检察室使用。二是正确处理基层检察室与本级院内设部门的关系。检察室的各项职责任务不宜是内设部门职能的分解，而是一种延伸和深化，检察室必须以配合协助基层院内设部门为主要履职方式，接受基层院内设部门业务指导，主动配合开展工作。三是正确处理本级院对检察室的领导关系。本级院对基层检察室负有领导责任，通过绩效考评等手段加强对基层检察室的引导、管理和监督，防止工作失范或无所作为。
（三）争取重视支持，着力加强保障机制建设，推动工作深入健康发展
省检察院出台《意见》后，即向省委作了基层检察室建设专题汇报，得到了省委赵洪祝书记的批示肯定。2010年，积极争取省委将基层检察室建设工作纳入省委年度重点推进的“基层基础建设年”及“法治浙江”建设重要内容。2011年，省检察院经与省财政厅、省发改委等部门反复协商，将检察室业务装备、基础实施建设分别纳入到了县级人民检察基本业务装备配备实施标准和省“十二五”政法基础设施建设规划中。全省市、县两级检察院也积极主动争取当地党委、人大、政府和相关部门的重视支持。如嘉兴、温州等市检察院紧密融入市委“强镇扩权”、加快新兴小城市建设的战略，推动市委下发文件，把基层检察室建设写进战略规划中，为推进工作赢得了主动。
二、成效与特点
（一）工作推进持续有力
随着省检察院对基层检察室建设工作的持续推动和各地探索实践的不断深入，全省各级检察院在思想认识上更加统一，普遍把这项工作摆上党组重要议事日程，积极争取地方党委政府重视支持，通过成立专门领导小组、召开现场会、实施项目化推进等多种措施，切实加强组织领导，加大推进力度。经全省检察机关上下共同努力，覆盖全省的基层检察室工作格局基本形成。目前，全省共批准设立基层检察室134个，正式挂牌运行58个，还有一批基层检察室正在积极筹建中。
（二）工作成效初步显现
全省已挂牌运行的基层检察室，紧紧围绕省检察院确定的十项职责任务，结合辖区经济社会发展和司法需求实际，积极探索实践，在畅通群众诉求渠道有效化解基层社会矛盾、查办和预防涉农职务犯罪、服务村级换届选举、参与社会治安综合治理、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用，基层检察室的社会影响力和认同度逐步提升，得到了党委政府的充分肯定和广大群众的欢迎。如长兴县检察院开发区检察室因化解矛盾工作成效显著被县委、县政府授予其调解工作先进集体称号；路桥检察院金清检察室全程参与镇统一部署的保换届专项行动，为村级换届选举提供了有效的司法服务和保障。义乌检察院国际商贸城检察室、绍兴县检察院轻纺城检察室在服务专业市场，临海检察院杜桥检察室在服务重点建设项目等方面都发挥了应有的作用。
（三）工作机制逐步完善
各地把建立完善工作机制、制度摆在重要位置，单独或联合其他相关单位制定会签文件，建立健全基层检察室与院各内设部门、“两所一庭”以及乡镇其他相关站所的衔接机制，规范并推动了基层检察室工作的开展。如，在工作职责方面，慈溪、绍兴等检察院均制定了检察室工作规则、检察室人员岗位职责、目标绩效考核等制度，进一步明确工作职责、细化工作流程，保障了基层检察室在开展工作时有章可循，有效防范了基层检察室及其工作人员的办案办事行为。在与业务部门衔接方面，诸暨、上虞、吴兴等检察院出台加强检察室与院内设机构工作衔接的意见，明确并规范检察室与院内设科室之间工作职责与衔接配合。在与外部衔接方面，湖州市检察院与市公安局出台意见，积极探索基层检察室对公安派出所执法活动的法律监督；舟山定海区检察院与区法院出台意见，从五个方面规范基层检察室和法庭在民商事审判与执行工作的协作配合，强化基层检察室对法庭司法活动的监督；绍兴越城区检察院会同国土、工商等6家行政执法机关会签会议纪要，探索依托基层检察室加强对基层行政执法活动的法律监督。
（四）党委政府支持力度较大
基层检察室建设得到了各级党委政府的重视、支持。各地基层检察室挂牌成立时，县（市、区）委书记等主要领导都亲自参与成立仪式并为检察室揭牌。同时，在机构、编制、办公场所等方面都给予政策倾斜与支持，目前，基层检察室主任普遍高配到副科级，有的地方还给予事业编制，大多数基层检察室办公用房都由所在地乡镇提供，为基层检察室建设提供了有力的组织和物质保障。如，2011年省发改委将基层检察室基础实施建设纳入到了省“十二五”政法基础设施建设规划中，在办公用房方面，按每个基层检察院设置3个检察室、每个检察室建筑面积约500平方米规划；湖州市委、政府联合发文，落实基层检察室与公安派出所、人民法庭平衡的机构规格和干部职级待遇等相关政策；温州市编办出台文件，明确基层检察室机构级别为副科级单位，根据工作需要，检察室主任可以进基层检察院领导班子或检察委员会。
三、困难与问题
从调研掌握的情况看，全省基层检察室建设工作取得的成效还是初步的，一些实践成果还不稳固，工作中还存在一些亟待研究和解决的问题。主要有：
（一）在思想认识上，深入开展基层检察室建设的自觉程度还不够高
部分基层检察长对基层检察室建设的重要性和必要性认识不够，对要不要设、如何设仍然心存疑虑，态度消极，等靠思想严重，很大程度上还是因为上级院的部署而被动推动，工作的主动性、创造性不足。
（二）在职能定位上，不同程度地存在着职能泛化、虚化、异化的倾向
一些地方对基层检察室的职能定位把握不够准确、理解不到位，对哪些工作能做，哪些不能做心里没底，认识不一，导致实践中不同程度存在职能泛化、虚化和异化的倾向。如，有的大包大揽；有的该履行的检察职能没有履行或履行不到位；有的甚至参与一些征地拆迁、催欠农民工工资等不属于检察职责范围内的工作，真正属于检察职能、体现检察特色的工作还没有取得实质性的进展，基层检察室工作的法律监督属性有待增强。
（三）在工作运行上，尚未形成科学规范、运转协调的工作制度体系
基层检察室的工作制度机制还不够健全完善，对工作中出现的许多问题还不能完全解决，存在工作内部衔接不规范、不畅通的问题，如检察室与派出院各科室之间的工作对接尚未形成制度化，工作关系没有理顺，沟通交流不畅，不能形成工作合力；检察室与国土、税务、工商等派出机构的信息沟通、工作联系还不畅通。
（四）在工作保障上，还难以适应工作发展需要
在机构规格方面，有的还没有明确为副科级，主任没有高配到副科实职，与公安派出所、法庭不对等。人员配备不足、不强，除少数几个检察室配有3-4人外，大多数检察室工作人员只有1-2人，不少检察室只有1人，而且以退居二线的老同志为主，年龄结构老化。在办公用房方面，真正做到独门独面的还不多，大部分检察室还是设在乡镇党政办公大楼内部，使用其中一间或若干间办公室作为办公场所，对工作开展制约较大。
（五）在工作成效上，探索周期长、见效缓慢
首先，在工作推进上还存在发展不平衡的问题，有的地市已在所辖基层检察院全面推开；而有的地市仅选择一、两个基层检察院进行试点，工作整体进度不大。其次，大多数正式运行的基层检察室工作成效还不太明显，特色、亮点不多，有的甚至挂牌成立以来，工作基本处于半停顿状态。再次，宣传力度还不够，一些基层群众对基层检察室了解不多，社会影响力不大。
四、意见与建议
（一）要切实提高工作的主动性和自觉性
在中央深入推进三项重点工作特别是加强社会管理创新的大背景下，在新形势下检察机关强化法律监督职能的大框架下，基层检察室将会被更大范围、更广深度地推行。因此，要进一步增强工作的前瞻性、主动性，把基层检察室作为基层基础建设的重要内容摆上更加突出的位置来抓，按照“积极、稳妥、有效”的原则，认真思考谋划深入推进基层检察室建设的工作思路、任务目标和具体措施，大力探索实践，切实抓出成效、抓出特色，更好地发挥其化解社会矛盾、服务人民群众等职能作用。
（二）要正确把握基层检察室的工作重心和着力点
职能定位决定着基层检察室的工作领域、主要任务、运行方式和工作方法，事关检察室的前途和命运。要准确把握基层检察室的职能定位和履职方式，着力解决“做什么”和“怎么做”的问题。
一是要把基层检察室工作有效融入到基层社会管理创新大格局中。深入推进三项重点工作、加强和创新社会管理，是新形势下推进基层检察室建设大的社会背景，也是加强基层检察室建设、延伸法律监督触角的出发点、目的和归宿。这既决定了基层检察室的发展方向，也决定了基层检察室的履职方式，即基层检察室必须始终把化解社会矛盾作为工作主体，通过主动对接基层综治中心、“大调解”工作体系、农村惩防腐败体系等各种平台，全面深入地履行各项律监督职能，充分发挥基层检察室在矛盾纠纷源头治理和末端处理中的重要作用，有效化解社会矛盾、促进社会管理创新、维护社会和谐稳定。
二是要把加强对“两所一庭”等基层执法单位执法活动的法律监督作为履职重点和主攻方向。这是因为，一方面，基层检察室成立的重要理由之一，就是在基层各项行政执法和司法活动不断强化的情况下，检察机关却没有在基层成立相应的机构，法律监督出现死角，基层权力体系建构缺少重要的制衡一环，许多执法活动不能纳入到检察机关的视野，导致法律监督缺位的状况。一些执法违法行为，给基层社会的和谐稳定造成了不同程度的损害，制约了基层民主法治建设；另一方面，加强对基层执法单位执法活动的监督，是基层检察室职责任务中最具有法律监督属性、最能体现检察特色的职能，只有强化这个方面的职能作用，才能有效防止和避免基层检察室职能的泛化、虚化和异化，确保基层检察室可持续发展。因此，基层检察室必须强化对基层派出执法机构的法律监督，以维护社会的公平正义。对人民法庭和公安派出所的法律监督，主要是延伸侦查监督和审判监督的职能，纠正办案中的违法问题，确保诉讼活动的严格依法进行。对其他行政机关派出站所执法活动的法律监督，主要是通过各种途径和方法，例如建立基层执法信息衔接机制，依托执法信息共享网络平台，发现执法不公的行为，应当及时采用检察建议、纠正违法通知书等形式，督促这些基层站所依法履职，从而促进社会的和谐稳定。
三是要高度重视职务犯罪线索的发现、收集工作。通过受理举报、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走访基层干部、群众等，及时发现基层组织人员职务犯罪案件线索，并积极配合反贪、反渎部门进行查处。当前，在新农村建设过程中，村干部职务犯罪多发，严重侵害农民利益和危及农村社会稳定，必要的时候，经检察长批准，基层检察室可以独立或牵头对村干部职务犯罪进行查处，切实增强基层检察室履职的刚性。
（三）要切实加强基层检察室自身建设
一是在机构设置上，结合每个基层检察院的办案量、编制数、经费保障等现实条件，一个基层检察院设立的基层检察室一般不宜超过3个。在机构规格上，应考虑与公安派出所、法庭平行，争取高配到副科级；条件不成熟的地方至少室主任要高配到副科级。二是在人员配备上，根据工作实际，一个基层检察室以配备3-5人为宜，并且要注重人员结构，最好能做到老中青结合；从长远看，可以把基层检察室作为后备干部和新进人员培养锻炼的重要基地。三是在保障上，要统筹做好基层检察室的经费、基础设施和科技装备保障工作，基层检察室办公用房要坚持单独建设和标准化设计，力求外观设计注入更多的检察元素，突出检察形象与主题。同时，要加强基层检察室科技装备和信息化建设，加大装备建设必要投入，尽可能地将先进装备推广应用到基层检察室的执法办案中。
开放大学是在原电视大学体系基础上改建而来，属于成人高等继续教育范畴，办学定位就是培养合格的“当班人”。上海开放大学于2010年建立之时就明确将办学目标定位在构建为学习者提供终身学习的开放教育平台。而如何充分体现开放大学的“开放性”，是专业改革的头等大事。行政管理在我国是一个新发展起来的专业，以政治学和管理学学科为理论基础，为党政机关培养具有现代政治理念和管理思想的干部人才。随着社会的发展，企事业单位对组织内部的现代化专业化管理需求增加，行政管理的内容和层次也丰富起来：行政管理不仅包括政府公共管理，也包括企事业单位内部管理；从层次上也可以分为高级、中级和基层三种管理。
二、专业培养目标方案改造的逻辑演绎
要解决上述问题，上海开放大学行政管理专业改造及需要符合学科发展的规律，也需要从实际出发回应社会现实需求和学习者的实际需求。
（一）专业培养目标多元化
上海开放大学的行政管理专业生源构成以企业员工和社区服务人员为主体，因此上海开放大学行政管理专业培养适应上海区域发展与社会治理的实际需求，掌握行政管理专业基础理论、专门知识，具有现代行政管理基本技能和初步能力，同时兼具较好的政治素质、法律意识、人文素养，能够在上海的基层政府、社区、企事业单位和社会组织从事行政管理工作的应用型专门人才及具有优良素养的劳动者。
（二）专业培养要求层次化
在专业优化过程中，应综合专业特征、社会需求和学习者素质等三方面因素，将开放专科层次的行政管理专业培养要求解构为三个层次：一是知识要求，即具有较为完整的行政管理专业知识结构和较宽的行政管理专业视野；掌握行政管理领域的基本知识和基本方法。二是能力要求，即具有较强的解读法律与政策的理解能力和适用法律及贯彻政策的执行能力；具有较强的行政工作能力，具有运用代信息技术的能力，能参与到行政管理的网格管理中。三是素质要求，即具有从事行政管理事务性工作所必需的基本素质，包括职业道德素质、文化素质、基础能力素质等；具有健康的体魄，良好的心理素质和承担专业工作的身心条件；具有一定的奉献精神。
（三）优化课程体系
专业培养目标与培养要求最终要由课程体系来体现。上述专业改造的总体思路必须落实到专业课程体系的优化上。在课程结构方面，根据知识、能力和素质三个层次的培养要求设计；对应培养目标的多元化，按照公共行政（政府营销、社会保障理论与实务）、企业行政（企业行政管理）和基层社会治理（社会组织管理、社区管理）三个方向设置专业选修课。
（四）强化实践教学
为了强化学生的实践能力，行政管理专业针对应用型人才的培养目标和行政管理岗位背景进行多元化设计，在专业课程体系优化过程中，首先考虑到了实践的因素，许多课程都以“方法”、“实务”、“应用”命名，教学内容强调理论与实践相结合；在课时分配上，专业课程安排了不低于20%的课程实践教学，提升学生应用理论知识和方法的能力。
三、对专业改造的反思
现在，一些农村村民常说：“好人当不好村干部”;还有人说：“现在10个村长中有9个是混混。”所谓“混混”，是指具有灰黑势力背景的人。我所知道的陕西关中张庄村村长福仔，就是这样一个人物。福仔自己说：“我1975年出生，小学没有毕业，从小喜欢武术，不上学后就参加了本地的武术散打队，没有事情干就交朋友，喜欢玩，在散打队结识了几十个师兄弟。1997年回到村中想搞一番事业，借钱办了个炉具厂，亏掉了几十万，赔得一塌糊涂;1999年结婚，2001年炉具生意失败后，在家待了三年;02年开始在家中养狗，04年开始挣钱，到06年挣了100万，还了贷款，在县城买了一栋房，户口也迁出村外。2006年本镇的镇长介绍我入党，2008年村委换届，当选为村主任。”
福仔学过武术，年轻时很喜欢打架，现在动不动就要打人，而且，他的“师兄弟”和“朋友”，很多也是“混混”。福仔由镇长推荐入党，在户口迁出本村后，又当选为本村村主任。
好人为何当不好干部？
张庄的现象要放到更广阔的基层治理背景中去理解。农村税费改革以来，基层治理陷入了物质资源与权力资源的双重困境。
一是物质资源匮乏。税费改革以来，中央作出了从向农村“汲取”资源到向农村“输入”资源的战略调整，基层干部的工资由财政支付，并加大对公益事业与社会事业的财政投入，逐年加大农业补贴。但是，国家各项惠农政策一般越过村组组织，通过“一卡通”的方式直接对接到农民身上，基层组织基本没有可控资源。张庄村作为一个普通的农业村，没有集体经济基础，仅有的一些政府财政转移支付，只够支付干部工资。村级组织没有钱，严重制约村级工作开展。
二是权力资源匮乏。税费改革以来所进行的配套基层治理体制改革，总体思路是朝着削弱基层组织的权力，并加强监督权力行使的方向进行。国家加强了对农民上访问题的考核力度，在维稳问题上实施“一票否决制”，试图运用体制来监督和规范基层组织的行政过程，防止基层组织滥用权力。此轮改革造成的后果是，尽管村干部丧失“做坏事”的机会，但也丧失了“做好事”的能力。比如，在基层治理工作中，村干部没能力对付越来越多的“钉子户”，在实施农村公共事物“一事一议”过程中，只要一户农民不同意，整个事情就可能议不起来。连同考核压力，为避免出事，基层干部很容易陷入“不出事，不作为”的逻辑。
税费改革后，绝大多数农村与张庄村类似，都陷入了体制性双重资源困境，这就是“好人当不好干部”的原因。在上述现实下，大多数手中没有钱也没有权力的村干部，在基层工作中，只能选择消极无为的工作方式，导致基层工作瘫痪，大量的农村矛盾积累并被掩盖。
“混混”化解了双层资源匮乏问题
然而，“混混”福仔却能很好地扭转基层治理局面。自当选为村主任后，福仔重新恢复了小组长职位，并每年支付300元钱工资;另外，为提升其他村干部的工作积极性，福仔规定，开展一些基本的村级工作时，除规定工资外，每位村干部每天获得50元钱补助。解决干部的工作动力后，福仔积极开展村级治理工作。自2009年以来，福仔逐年进行村庄内部道路硬化工程。该项目预计需资金250万元左右，其中，向农民筹资80万元，其余部分靠国家惠农项目支持，
福仔之所以能顺利开展工作，原因在于他靠个人能力化解了体制性双重资源困境。首先，福仔不但个人经济条件好，而且有广泛的社会关系网络。按照政策，在实施“村村通”工程时，村里要垫付资金修路，通过上级部门验收合格后，才能拿到国家项目款。福仔计划今年落实―万平方米的修路计划，村民集资后，资金缺口还达80多万。这些缺口都是由福仔运用社会关系解决的。
福仔不但解决了物质资源匮乏问题，也解决了权力资源匮乏问题。村民普遍反映，福仔工作手段很强硬，原本困扰基层治理工作的“钉子户”问题，在福仔强硬的作风下迎刃而解。比如，修路时涉及到村庄街道中的建筑物、树木拆除问题，福仔要求各队队长按照标准划线，线内的所有树木、建筑物一律用推土机推掉，竟然没有任何村民敢站出来反对。虽然说线内建筑可能是违法的，但是，除非有福仔这样的强人，否则，必然有村民出来扯皮，造成工作难度。修路固然是好事情，但是，换了别的干部却不一定能办成。在基层工作中，“钉子户”不一定是因为利益受损而产生的，多数是与熟人社会的生活矛盾有关。只有福仔这样强硬的人，才能将工作做成功。单靠基层民主、村民自治或者“一事一议”，农村工作很难开展。
“好人当不了干部”的原因就在于，他们缺乏福仔这样的个人能力，既解决不了资源匮乏问题，也无法治理“钉子户”。恰恰是福仔这样的“混混”，带来了张庄村工作的根本改观。在福仔上台前，每年收合作医疗费用是老大难的事情，2008年为落实张庄村的合作医疗达标，村干部的工资全部被乡政府扣完了，用于垫付没收齐的部分。2009年福仔上台后，张庄村的合作医疗工作在全乡评比中达到第二名。包括垃圾清理、公益事业、完成上级工作安排等，张庄村一跃成为全镇的先进村。“混混”治村三方共赢
表面看，“混混”当干部，带来了多方共赢。站在乡镇立场上看，“混混”干部至少能维持村级运转。税费改革后，乡镇依然需要村级组织配合完成一些自上而下的达标工作。如果缺乏有效的村级组织，上级政府下达乡镇的工作必然无法落实。因此，乡镇政府期盼强有力的村级组织。另一方面，在下达给村级工作任务时，乡镇又没有能力赋予村级组织物质资源和权力资源，“混混”当干部正好化解了这两方面的问题。
站在村民的角度，福仔也能带来村庄面貌的更新。与一些“好人”干部的不作为不同，福仔上台后，积极向上级跑项目，谋取村庄的发展。在此过程中，无论福仔自身抱着什么样的目的，农民至少是得到了实惠。现在，福仔不可能向农民收钱，也不会从农民身上搜刮好处。在村庄公益事业发展方面，比如筹力、庙会、基础设施建设等，福仔的强硬作风，还给农民带来好处。因此，尽管部分村民对福仔的工作作风颇有微词，但总体评价还是好的。
福仔当干部有他自己的想法，他直言“人不为己天诛地灭”。在积极谋划村庄发展的同时，福仔也不隐瞒他个人的目的，他准备也发展自己个人的实体事业，比如搞一个基建队来承包村庄建设工程。
实际上，村庄的发展可以看作是福仔个人事业的平台。福仔发展村庄的根本目的是，依托村庄建设来谋取私人利益。在修路过程中，福仔动用个人的社会关系网络，用个人信誉来支撑村庄事业，包括项目规划、承包、实施等，都是他一手操办。在此过程中，福仔谋取了多少个人好处，谁也说不清楚。
福仔这样的“混混”，当干部的根本目的不在于他们要在村庄中获得什么样的好名声，他们的根本动力是：将村庄作为开发对象，利用国家政策、村庄土地资源等，为个人事业搭建平台。在当前新农村建设的政策下，他们较好地将村庄公共事务与个人事业结合起来。乡镇等上级政府容许甚至是鼓励这样搞，因为，村庄建设好了也是乡镇领导的政绩;村民也不反对，因为，他们毕竟是拿着国家的钱搞村庄建设。
党的十、十八届三中全会对社会治理提出了新的更高要求，要求各级党委政府要着眼于维护最广大人民的根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。随着农村经济的迅速发展，人、财、物大流动，信息流通的快速化，经济社会大变革等等，直接影响农民群众的生产、生活。同时，新环境、新形势对农村社会治安综合治理工作提出了更高更新的要求。基层社会治安综合治理问题和矛盾纠纷排查主要集中在一些自然村，所以村级社会治安综合治理工作是农村平安发展的工作着力点。加强村级社管综治工作的推进，是适应农村社会变化了的需要。对此，笔者通过对12乡(镇)35村40个村民小组246人进行随机调研，召开座谈会46场次，咨询群众80余场次。结合村级综治工作的实践与经验，浅谈一下村级综治维稳工作现状与对策。
一、存在的主要问题、特点及表现形式
1、户籍管理矛盾突出，不同程度影响当地稳定。从调研的情况看，上户口难是群众反映普遍强烈的问题。形成原因：一是户籍管理制度要求严格。按照要求，办理户口登记手续繁多，程序复杂，要求证明材料多，群众经常往返于乡(镇)与村组之间，对落户工作极大不满意，较为突出的是大量非婚生育人口上户难，由于父母婚变、死亡及躲避计划生育等因素，已过上户的年龄，造成大量的非婚生育人口存在(如：伍寨乡约有70—80人;莲峰社区有30人)，加之亲子鉴定费用高，一定程度造成了上户更难。二是存在许多未销户口问题。一些已经搬出和死亡的长期未销户，这些一定程度影响新农保、新农合、计生等工作开展。上级下达目标任务是根据所在户籍人口数下达，不符合乡镇实有人口数量，对新农保、新农合等工作开展造成影响。（如：马楠乡实施异地扶贫搬迁，有搬出未销户、双重户籍人口等290余户4000余人，每年都面临新农合、新农保的参保率，开展十分困难，都以工作经费代为缴纳完成参合率）。近几年，各乡镇都相继施行计划生育村规民约，大部分惠农政策工作开展都要求与计生工作挂钩，包括落户所需村组出具的证明材料，必须通过计生宣传员盖章后才能出具，导致各乡镇村民计生工作与登记落户工作相冲突，把主要矛盾聚集在乡镇派出所，降低了人民群众对政府的信任度、满意度。
2、村级综治专干老龄化现象普遍存在，缺乏对农村综治工作的高度认识。目前，在村级组织均已成立了村(社区)社管综治工作站，受社管综治专干(治安员)综合素质参差不齐的限制，但其作用发挥仍然不尽人意，有的形同虚设，有的纯粹是应付上级综治部门检查而了事。究其原因何在?是村级综治专干缺乏对村级综治工作的全面了解，深层认识，而导致片面的存在“讲起来重要、干起来厌烦、忙起来忘了”的弊病。在农村工作实践中，很多事情则往往被农村计生工作、招商引资、城镇建设特色产业打造等工作所挤占，没有花更多的精力用在抓好农村社会矛盾纠纷的排查调处上，忽视了农村的大局稳定。加之大部分综治专干基本上由村治安员兼任，其待遇偏低，无保险等福利，文化程度低，年龄偏大，人员流动大，基层工作难开展。而年青的、文化程度高一点的，大部分情愿出去务工，也不愿意当治安员。
3、对村级综治人员的实践指导、培训力度还远远不够。特别是村级综治工作人员的业务培训，基本上是一年一次。也没有规范系统的培训资料，培训内容单一，基本上都是以会代训。村级综治专干的文化程度、业务素质呈现参差不齐，很难达到抓好农村综治工作预期的目的和应有的工作效果。
4、村级综治工作缺乏应有的保障措施。上级综治委虽然制定了一系列的操作程序和规范制度，但村级综治工作最基本的要素是人员落实、合理报酬及时兑现。由于待遇低，很难调动他们创新村级综治工作的积极性和能动性。加之目前村级综治干部的责任心、事业心还有待进一步加强与提高，致使村级综治工作当下基本浮于表层。
5、目前村级不稳定因素主要是两方面：一是群众期望值过高。群众要求过高，诉求过高，不信法群众普遍增多，越级上访，缠访、闹访现象严重，矛盾纠纷排查化解、维护社会稳定难。二是移民矛盾纠纷突出，个案问题亟待解决。移民矛盾主要集中在历史问题、个案问题等方面，未切实得到有效化解。对食物量少，资金少，修房建设难的移民群体，维稳形势依然严峻，要加大后扶力度。由于个别部门在移民回访工作中只走过程，移民和移民村干部反感。朝阳黄葛社区存在移民吸毒人员(30人)，维稳形势严峻。
二、基本对策
1、强化户籍管理。简化落户手续，核实人口数据，加大办证流程宣传力度，由乡镇派出所牵头，制定统一的宣传手册，发放到村到组，确保人人熟悉办证流程，户户知晓办证程序。对非婚生育户口，积极协调上级部门，灵活变通的搞好服务，加大解决落户难问题。对亲子鉴定费用无法承担的家庭，协调有关部门帮助承担部分或减少亲子鉴定费用。加大落户登记的法律法规宣传，特别是对未到结婚年龄已生育子女的落户程序的宣传，要严格按照相关流程办理业务。
2、要切实解决好村级综治专干的思想认识问题。在当今农村的信息化时代，人们物质生活极其丰富，且每个人都有自己
的生活空间，人与人的生活方式随着经济的快速发展，相互间的差异也就越来越大，从而造成人与人之间的思想方式、价值取向呈现多元化。在这样的背景下，统一农民群众思想认识，提升平安稳定的理念是很难到位。抓好农村社管综治工作，首先要统一村“两委”班子成员的思想认识，树立强基固本理念，充分认识加强农村社管综治工作和农村基础建设的重要性。其次积极创新工作方式不断增强村级综治专干的政治责任感和历史使命感，把村级社管综治工作作为推进农村发展的最基本的要素来抓，使农村社管综治工作再上一个新台阶，让广大农民群众从细节小事起感到满意。
3、要解决好“有人办事”的根本问题。搞好农村社管综治工作要有前瞻性和预见性，以良好的工作方式把村级社管综治工作落到实处，村级社管综治工作也就抓到了点子和关键，开展村级社管综治工作也就顺畅多了。针对当前农村实际情况，村党支部应在主动抓好农村发展前提下，因村制宜配齐配强1—2名综治专干，选拔文化程度高、政策的观念强、肯吃苦、乐奉献的村综治专干充实到村级社管综治工作中来，在实践中得到锻炼和成长，进一步充实好村级社管综治力量，解决好有人干事的根本问题。
3、维护移民安置区稳定。加大移民安置区矛盾纠纷排查化解力度，对吸毒涉赌人员，以高压态势加以依法打击。积极探索移民创业就业新路子，加大宣传力度，加强示范效应、引领效应作用，把移民的心思和注意力引导在发展上来，确保移民安置区稳定。
4、深化创新人民调解工作机制。完善考核奖惩和责任追查制度，对重大矛盾纠纷，实行定领导责任、定单位责任、定调处时限、包调处制度;完善矛盾纠纷预警机制，大力推广“预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”，从“重调解”向“重预防”转变;完善矛盾纠纷集中排查机制，即乡、村每月至少集中召开一次矛盾纠纷排查例会;完善矛盾纠纷督办机制;完善矛盾纠纷交接机制;完善突发应急机制。
5、化解矛盾上注重决策机制与调节机制并举。注重“源头决策”的科学性，自觉将注重解决民生问题作为政府源头决策的治本之策，制定措施，严格政府行为的实施程序、严格政府行为的实施标准、严格政府行为的公开监督;注重“苗头纠纷”的时效性，把乡镇、村(社区)加强人民调解作为工作重点;完善基层矛盾纠纷的排查网格，加大对不稳定因素的排查化解。
6、制度规范上注重高效机制与长效机制并举。注重有效提高工作效率，解决社管综治办非主导性任务工作繁杂的问题，解决综治维稳中心程序化运作的额问题，解决基层工作运转通道的问题;注重理清相关工作制度，修改出台社管综治全面长远规划，建立资源整合长效机制，全面整合人力财力物力资源。
7、着力推进基层调解机制多元化。适应新形势需要，积极探索多远化调解机制，成为摆在我们面前的一项重要而坚强的任务。越是移民乡镇，越要稳定和谐发展、越是稳定和谐发展越要协调多方利益，越是协调多方利益、越要化解各种矛盾，越是化解各种矛盾、越要建立多元解决机制。主要方面：一是充分发挥好基层调解工作的基础性作用，健全人民调解纠纷机制。二是充分发挥人民法院是定分止争的主导作用，健全司法诉讼纠纷机制。三是充分发挥好刚柔监管有机结合的灵活性作用，健全行政处理纠纷机制。四是充分发挥好仲裁功能的自治性作用，健全协商及仲裁纠纷机制。五是充分发挥好社会大调解格局的整体性作用。六是充分发挥好法律教育宣传的引导性作用，健全排查防范解决机制。
8、着力推进综治维稳队伍社会化。在基层综治维稳中，目前仍然是沿用传统的社会控制防护，主要使用行政手段推动工作，导致政府在综治维稳上高投入、低效率，造成社会和群众对政府的高度依赖，低度自控。推进综治维稳队伍社会化，是实现基层综治维稳机制创新转型的途径之一。一是统筹发挥社会组织的作用，培育社会自我管理机制。主要加强村(居)委会、基层自治会、调解会等群众自治组织建设，同时，培育并依法规范行业协会、社会中介组织，鼓励各种非营利性的民间组织、社区组织、公共组织参与，逐步形成社会自我管理机制，探索建立社会缓冲机制。二是成规模地组建群防群治队伍、治安信息员队伍、治安志愿队伍、见义勇为志愿队伍、看楼护院队伍等方面，动大手笔，做大文章，建大规模，成大气候。三是大力发展由政府民间组织建立的社会工作队伍，这批队伍的组织主要为科研、教育、文化、文艺战线的人员(包括大中专学生)，让他们参与治安防范工作，提供维稳智力服务，协助预防宣传，促进社会平安创建。
银监会成立十年来，中国银行业呈现出日新月异的发展势头，通过核销不良资产、注资及引进优质战略投资者等一系列措施，我国商业银行陆续完成了股份制改造，资产质量持续提升，股权结构得到合理优化，在大力支持我国经济社会发展和抗击国际金融危机过程中实现了跨越式发展。随着打造中国经济升级版的深入推进，银行业又处在一个新的发展阶段。在此背景下，尚福林主席明确提出了银行业转型发展的“六项改革”，构建出了银行业未来改革发展的基本框架。对河南银行业来讲，我们应该深刻理解“六项改革”的重要意义，并以此为指导，打造河南银行业改革发展升级版。
从内部制衡来讲，完善公司治理有助于银行保护存款人和股东的合法权益，更好地履行金融服务的经济发展职能。商业银行吸收公众存款进行高负债经营，这一经营特点决定了银行不但要向股东负责，更要对包括储户和企业在内的所有债权人负责。此外，商业银行在获取经营利润的基础上还承担着为经济发展提供资金来源、自觉维护金融稳定的使命。因此，要进一步完善股东、董事会及管理层之间的行为约束和权力制衡机制，建立与风险挂钩的薪酬体系和延期支付机制，确保商业银行在合法稳健运行的基础上有效维护国家和社会公众的利益。
从外部监督来讲，强化信息披露有助于增强公众对商业银行经营的了解，形成良好的预期。高杠杆性决定了商业银行的经营具有较强的外部性，特别是在经济处于下行区间时，信息不对称会造成公众对经济信号异常敏感，一有风吹草动就有可能引发大的恐慌和震荡，对银行业稳健经营造成冲击。因此，在做好内部管理的基础上，商业银行更要积极宣传金融知识，主动做好信息披露，对金融消费者的预期加以引导，以高透明度赢得公众信任，塑造良好的品牌形象。
随着利率市场化进程的不断推进，长期来看银行将面临利差收窄、对大客户议价能力持续下降的局面，加之金融脱媒和互联网金融等带来的冲击，仅靠做大规模赚取利差的单一发展模式难以有效满足银行业发展的多样化需求，实施差异化经营和推进业务创新才是商业银行的根本出路。
利率市场化对银行业形成倒逼机制，迫使银行走向差异化发展。对大型银行来讲，虽然大型企业直接融资会使银行的利息收入减少，但依托广泛的网点布局、庞大的客户资源和丰富的结算渠道，大型银行依然可以采取综合化经营的发展模式，在投行、结算等中间业务方面提供一站式的多元化服务，增加非利息收入占比。面对日益加剧的市场竞争，中型银行更应找准市场定位，主动优化资产负债结构，对客户资源进行深度开发，在投资银行、财富管理和资产管理等中间业务领域深耕细作，在私人银行、供应链融资、消费金融等方面培育优势品牌。小型银行要发挥其快速灵活的特点，坚持服务基层社区、服务小微企业、服务“三农”经济，主动走出去、沉下去，持续提供快捷灵活的特色化金融服务。
伴随着差异化发展的持续推进，利率市场化为银行业创新带来新的发展机遇。监管并不是要限制创新，而是在一定安全区内鼓励适应经济发展需要的多种创新。金融创新必须植根于实体经济，面向市场，贴近客户，不能为创新而创新，更不能以创新规避监管、藏匿风险。银监会适时提出的创新监管“栅栏”原则正是要为银行业创新预留发展空间，鼓励在风险可控、有效满足实体经济发展需要的前提下推进金融产品创新，满足市场的多样化需求。
风险是银行经营管理和监管机构监管的重要领域。“六项改革”重点强调风险管理的重要性，针对综合化经营趋势，商业银行要建立并强化机构隔离、业务隔离及市场退出隔离机制，防止业务交叉带来风险传染和利益输送等问题。在推进创新方面，要把防范风险始终贯穿于金融创新的全过程，在产品设计上强化风险管控，全面评估创新产品收益与风险的匹配性，确保产品在“栅栏”构筑的安全区内合理运行，防止风险交叉传染。同时，要推进风险全口径并表和风险全口径管理，为大型银行集团化经营、国际化发展提供良好的管理基础，防止风险藏匿转移。
“六项改革”的提出，既是对国内外金融改革经验教训的总结，也是对当前我国银行业监管工作重点领域的精辟阐述，必将成为当前及未来一段时间我国银行业改革发展的指引。
下一步，我们将以“六项改革”为指引，进一步推动河南银行业改革发展再上新台阶。在法人治理方面，重点解决部分法人机构单一自然人股东持股比例过高的问题，加强对主要股东的行为约束，避免其对银行经营的过度干预，保持银行的健康发展。在差异化经营方面，针对河南法人银行业机构普遍具有资产规模小、区域集中度高、拥有关系型信贷优势等特点，鼓励其坚持服务基层社区、服务小微企业、服务“三农”经济战略，主动下沉服务重心，持续提供快捷灵活、特色化的金融服务。在风险防范方面，积极落实“六项改革”有关要求，并在安全稳健的基础上积极探索支农惠农新产品、新渠道。此外，河南银监局将继续积极开展金融消费者权益保护工作及“送金融知识下乡”等活动，推动银行业积极履行社会责任，努力赢得消费者的信心和信赖感，争取广大金融消费者对银行业改革发展的理解和支持。
关键词： 网格化管理；项目创新；机制研究
一、引言
随着社会的发展，社会管理所凸显的问题日益严重，不断要求有创新的管理方法。我国正处在转轨时期，面临着比其他国家更为复 杂的背景。我国基层治理也慢慢得到重视，网格化管理是近年来新兴的社区治理模式，这种模式是以街道和社区来划分层次，划分若干网格单元，从而提高基层社会管理的效率。网格在对网格化管理的已有研究中，研究者大多从政治、社会、法治等角度进行阐述，重点研究的是网格化管理对基层政治生态、社会组织培育、基层自治、法治建设产生的影响和作用。
宜昌近几年实施了社区网格化的管理后，取得了可喜可贺的成绩，本文进行了认真的总结，分析了宜昌社区网格化管理的创新之处，为各地的网格化管理提供很好的经验。
二、当前网格化管理存在的问题
（1）网格化的泛化。 一方面，网格化管理的功能被无限放大，各个单位各个问题都胡乱套用网格化管理；另一方面，网格化管理的范围也被大大泛化，几乎每一个部门、每一个方面的工作都进行了网格化操作，制定了网格化工作流程图，安排了网格管理员。由于网格化范围的泛化导致的管理人员增加，进一步增加了人力运行成本、机构数量和设备资金的投入。
（2）社区“自治力”发挥不足。 社区的互动性能充分调动居民的积极性，使社区管理工作能更好的开展，使得个人与集体保持一致，网格化管理不能只是流于形式而忽略了本质是提高社区管理的效率，提高群众参与解决问题的积极性。现阶段社区网格化仍以“单向交流”为主，“双向沟通反馈”较为缺乏，居民参与性不高，不利于社区文化和和谐社区关系的形成。
（3）缺乏长效管理机制。 社区管理本来就是一件长远计划的事情，当前的社区管理工作中，许多工作常以临时性的、专项性的突击整治代替长效管理，导致网格化管理难以长远发挥应有的作用。社区网格化管理工作大都是重复性、专业性的，若都是以突击性的方式进行应对，所产生的管理成本将大大提高，社区管理工作的效率也大大降低。
三、宜昌网格化管理的创新模式研究
至2010年起，宜昌市总结了上海、北京等地网格化管理的经验和教训，创新体制机制，借助政府机构直接购买服务的途径，为社区群众提供人性化和规范化的社会工作服务，了解民情、顺应民意、解除民忧、惠及民生，积极响应着党和政府密切联系群众的优良作风。在新趋势下如何做好社会管理和群众工作的现实诉求下，宜昌市勇往直前、积极探索，创造出一条创新城市社区管理与服务的新道路。宜昌探索的社会管理新体系被命名为“一本三化”，即以人为本，网格化管理、信息化支撑、全程化服务。
宜昌市将城区146个社区划分为1421个网格，每一个网格配备一位管理员，负责300多户居民的管理服务，遵循“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，全面履行综合治理、信息采集、劳动保障、计划生育、民政服务、食品安全、城市管理七大综合信息服务职责。通过社区数字化平台，从而自上而下建立统一的新型社会服务机构和队伍，确保每个网格员上连职能部门，下接居民群众，实现横向资源整合和纵向信息畅通，初步形成了在册的108000名志愿者、1421个网格管理员、各职能部门，力量层层倍增的服务管理新格局。
（1）通过政府直接购买，实现公共服务的有效投递 。从二十世纪末我国引入了政府购买服务这一制度后，全国在医疗卫生、公共交通、社区服务、居家养老、行业等多个领域迅速展开。但是，这一制度在我国也面临着不可回避的问题，一边是政府与社会组织严重存在着双方的职责不明、地位不等、欠缺能力、购买过程不规范、评估不合理、监督不到位、公共责任得不到很好的体现。另一边，我国社会组织的数量不多，并且其中的大部分还需要依附于政府，公共服务能力较弱的同时，提供公共服务的实践经验也存在不足。
如今，宜昌市针对这两个显性问题，开辟新的模式，提出和建构全新的政府购买公共服务模式，也就是政府通过建立市社区网格监管中心和区网格监管分中心，跳过委托社会中介组织这一环节，各区、街道、社区相应的建立网格监管分中心、网格管理中心以及网格管理站，直接向社会公开购买社会工作服务。
建立和维持这一模式，政府的公共责任意识得到了强化，转化政府的各个职能，同时政府的公信力得到了提升，积极响应服务性政府建设的要求，通过社工专业化服务使得政府与百姓之间的距离逐步缩短，从而更好地避免了服务供给方的缺陷以及竞争性购买不足的难题，进一步实现公共服务投递的高效性与专业性。
（2）推进城市基层管理体制机制的变革 。当前中国城市基层管理体制改革的目标，是要一步步将城市基层管理体制由原有的行政化管理体制变成法制保障下的社区自治体制。根据《城市居民委员会组织法》规定，社区居委会是一种城市自治组织，主要是实现社区“自我管理、自我服务、自我教育”的基层群众自治组织。然而，在实际运行过程中，社区居委会却成为街道办事处的“一只脚”，具有“准行政化”的性质，成为名符其实的一级小政府，往往承担了上级部门“纵向到底”的职能要求。这种由上及下一层一层推进社区的建设体现出明显的行政主导型特征，也使得社区管理机构与基层自治组织在边界上不明朗，从而使得行政机构和居委会在同一性质的局面上。
正是秉承这一改革思路，宜昌市通过网格化的管理，带领街道办和社区管理职能变革。如今，该市城区的街道办都成立了便民服务、综治维稳和网格管理“三个中心”，与之相对应，原有的社区改革成便民服务、维稳、网格管理“三个站”，与此同时组织社区专职工作者、网格管理员和社区志愿者“三支队伍”。在革新基层治理模式的基础上，政府基层力量加强了，部门分散资源整合了，社区服务水平提升了，将政府从越位、错位拉回到正位，从而最终使“全能政府”转变为“有限政府”。
（3）培育社区公众参与精神，促进社区信任团结 。当前我国社区规模较大，人口众多，在较大规模的社区，组织一次全体居民的活动是相当有难度的，并且参与到这么大规模的活动中，居民自身的有效性体验也不高。划小社区内的民主单位，是提高居民参与水平的必然选择。
宜昌市通过在社区设立网格，创建了网格管理员这一重要的联系枢纽，将民主单位划小，网格内住户居民之间的联系互动加强了，从而社区居民与社区利益的关联度也增强了。实践证明，交往越密切，居民对社区的归属感就越强。网格员积极调到党员群众的积极性、志愿者力量，开展有特色的文体活动，以此加强与居民群众的密切联系。例如，社区开展的广场舞活动以网格为参赛方阵，网格员为方阵组织者，广泛发动群众，许多退休老人、年轻上班族从高楼中走出来，加入到社区活动中来，增加了社区居民之间的信任团结。此外，社区居民还可以主动将生活中存在的问题和社区中的隐藏的隐患告知网格员，使居民身边的琐事、烦心事通过他们成为政府案头的大事，激发了居民参与城市管理的热情，形成了市民与政府良性互动、互促的格局，为构建和谐社会打下了坚实基础。 （作者单位：三峡大学经济与管理学院）
参考文献：
[1] 阎耀军.城市网格化管理的特点及启示[J].城市问题.2006（2）
[2] 张康之.对“参与治理”理论的质疑[J].吉林大学社会科学学报.2007（1）
