时间：2023-08-07 17:31:30
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇市域社会治理概念，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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关键词：新区域主义；区域主义；范式转变
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-12-04（4）
早在1938年，社会学家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新区域主义”来描述当时社会文化、政治经济区域化的发展现象。[1]随着二战的结束，尤其是经济全球化的发展所带动的各种国家间多边协议的签订，“新区域主义”开始从区域经济发展的实践开始走向国际政治学、区域经济学、城市发展等多个学术层面的理论研究，所以目前学界对“新区域主义”并没有一个清晰的范畴界定。但从区域发展的视野来看，“新区域主义”作为20世纪90年代以来的新兴理论，其对城市发展中的城市群规划，尤其是对区域发展过程中的政府间协调机制建设产生了深刻的启发。
1 “新区域主义”的溯源
“新区域主义（New-Regionalism）”源自于20世纪五、六十年代的“旧区域主义（Regionalism）”浪潮，“旧区域主义（Regionalism）”产生的背景是20世纪初期欧洲工业化迅速推进过程中城市内部出现了显性的环境恶化、人口膨胀以及隐性的生活质量下降等城市问题。针对这一问题，以社会生态学家盖迪斯（P.Geddes）和规划学家芒福德（L. M umford）为代表的学者主张城乡均衡、分散发展，而被称为生态学派的区域主义。但区域主义真正出现发展演化则是在二战后期，尤其是瓦尔纳（Viner，1950）关税同盟理论的引入，其贸易创造（trade creation）理论和贸易转移（trade diversion）理论大大加快了区域经济一体化的进程，从此区域主义开始成为区域经济发展和城市发展的核心理论之一。
进入20世纪60-70年代后，区域主义无论是在理论的内涵和实践的外延上都出现了极大的拓展，表现为：“一方面，从权力结构、社会动力机制、区域治理模式等视角，研究和解决不同类型区域的经济、社会和环境的协调发展问题；另一方面，区域主义通常被用来分析社会凝聚力（共同继承的民族、族群、语言、宗教、文化、历史、意识等）、经济凝聚力（贸易模式、经济执行程度）、政治凝聚力（体制形态、意识形态）以及组织凝聚力（正式区域机构的存在）等的程度，尤其关注区域互相依赖关系及其走向。”[2]
在实践上，区域主义的发展主要表现为两大实践推动力：第一个推动力来自欧洲一体化的实践。区域主义作为一种具有推动力的思潮，对当时欧洲一体化产生了一定的积极作用，但由于其未能提出真正解决欧洲各国间的贸易分隔问题，未能有效促进各国经济、贸易、文化交流，未能有效抑制个别超级大国的国际政治力量上的“单级化”。到20世纪80年代末期，区域主义日渐式微。区域主义的另一实践推动力来自美国和欧洲城市群（大都市区）各政府间的合作。[3]具体案例有1960年代的加拿大多伦多大都市政府，1964年荷兰的大鹿特丹政府，1965年英国的大伦敦政府及成立与1974年的西班牙的巴塞罗那联合政府，二战后至90年代前期美国的“大都市区政府”实践。
2 “新区域主义”的内涵
2.1 新区域主义理论兴起的时间
新区域主义是上世纪90年代初期之后对传统的区域主义的再思考。进入20世纪80年代后，随着美苏霸权的衰落，和欧洲在一体化进程中的迅速崛起，区域主义面临的环境已经发生了深刻的变化，原先各国签订的带有对抗性质区域贸易协定（RTA）已被更加自由的贸易环境所代替，区域主义研究出现了明显的复苏，此时的区域主义研究已不同于以往超国家主义和国家中心主义，出现了区域经济发展的第三条路线、区域治理的网络化决策机制等一系列主张。
2.2 新区域主义对区域的分类
新区域主义将区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，这类区域主要是跨大洲的经贸合作组织，如欧盟、东盟、亚太经合组织、北美自由贸易区等。另一类是国家层面之下的各类区域，这类区域在近些年的城市化浪潮中主要表现为区域空间规划和区域治理。在欧洲“新区域主义”是欧盟空间发展蓝图（ESDP）的重要理论基础，较有影响力的实践如20世纪90年代至今的新大伦敦空间总体规划[4]、德国在1997年《德国的欧洲大都市地区》（European Metropolitan Areas Germany）中要引导打造的7个大都市地区[5]以及美国洛杉矶、东北沿海地带的大都市区治理。无论哪一类区域，它完全不同于自然地理特质的空间概念，而是不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间。[6]
2.3 新区域主义的核心论点
“新区域主义”是在反思“区域主义”的基础上而得以兴起的。所以，新区域主义的核心论点无论是其对作为子概念的区域的表述、还是对区域主义的运作机制都做了较为深刻的变革。这些变革使得新区域主义已经成为不同学科和不同价值的聚合理论。
3 “新区域主义”与“区域主义”的比较
新区域主义在理论上源自对传统区域主义的发展，同时又在很多理念上与区域主义有着重大区别。在区域管理机构上，由于旧区域主义主要是冷战时期两极政治架构制约下的产物，它主要呈现的是以强权为中心的统治格局。而新区域主义则产生于后冷战时期全球多极架构下，它呈现的是以国家、市民社会和企业公司共同构成的治理格局。[7]在区域成员所承担的责任上，传统区域主义的科层制机构使得区域成员在成本收益上出现不匹配，而新区域主义强调的自愿协作是区域内成员在利益一致的前提下，着眼于相互信任和依赖的分工与合作，可以确保区域成员间形成可信任的承诺和协调，从而有利于促进区域内成员间的信息迅速交流和实现既定目标。[8]在对外开放程度上，传统区域主义强调行政边界的划分和因此形成的权利和义务，而区域主义在强调行政边界的融合外，更加强调政治、经济、社会等全方位的有机融合。在区域化的内容上，传统区域主义的实施存在着大量的前设性条件，极大地限制了区域主义的主题内容。而新区域主义则对前设性条件要求较少，因此，区域内成员的协作主题内容更加充实广泛。“新区域主义”与“区域主义”的比较具体内容见表1。
4 “新区域主义”与西方大都市治理
普遍认为，西方国家在对大都市地区区域治理模式和治理机制的理论探讨和实践中形成了阶段性鲜明的三种大都市区治理理论：以建立科层制集权型大都市区政府为目标的“区域主义”；以分权化的市场机制实施大都市区治理的“公共选择派”；以在大都市区建立网络化治理机制的“新区域主义”（图1）。
作为新型的大都市区治理理论，沃利斯（Wallis）认为，新区域主义的关键，是要依靠公民的广泛参与和责任，创建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同过去的区域主义相比，新区域主义表现出五个方面的特征：强调治理能力的发展，而非政府的扩张；治理的主体为跨部门联盟，而非单一的公共部门；跨部门的合作代替政府间的协作；治理的性质为过程性的，而非结构性的；构筑以任务和项目为驱动的合作治理网络，代替正式的政府组织。[10]基于大都市区在空间上和职能上是多中心的、空间连绵不断、服务功能相互交织扩散的广域地区。新区域主义认为，建立统一的大都市区政府存在诸多现实困难，应该强调通过综合性政府改革来促进形成治理战略。[11]它提出有效的大都市区治理可以不依赖成立统一的区域性政府，相反，区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。[12]与区域主义主张以县市合并实现大都市区政府的主张不同，塞维奇（Savitch）和（Vogel）认为新区域主义主要有三条实践途径：多层级政府方法（“multitiered” approach），由处于不同层级的政府提供与之相对应的不同范围的公共服务；功能链接方法（“linked functions”appraoch），建立区域功能的合作或地方政府间的合作协议；综合网络方法（“complex networks” approach），通过多层次，多主体的合作协议网络来促进区域治理。[13]新区域主义的这种有别于传统区域主义的治理理念已经成为代替科层制与市场制的第三条治理之道。代表着大都市区治理理论的新趋向。
5 新区域主义与区域治理的“第三条道路”
新区域主义理论在区域发展理论上的创新之处就是其对传统的二维管理体系的发展，提供了一个由区域多层级政府、区域发展多功能融合而形成的网络体系，最大限度地实现了区域各类资源的高效动员，并且其将区域发展的视野拓展至包括经济发展在内的全方位领域。在治理方式上走出了一条超越于政府干预和市场自发调节的“第三条道路”。
更为重要的是，新区域主义已经逐渐成为对区域管治最具影响深远的方法之一，为区域发展过程中的协调机制建设提供了新视角。在欧洲，大都市政府作为一种区域协调管理机构开始复兴，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府ACM，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德国斯图加特地区政府。在北美，Calforma州政府设立一定的基金或税收优惠政策，以奖励投资于区域利益行为的地方当局；Oregon地区那样设立区域基础设施发展基金等。[14]新区域主义倡导建立信任、互惠、合作、创新的治理方式以及在此基础上，政府、私营部门和非赢利部门积极参与区域项目；其将区域看做是不断演进和变化的空间，新区域主义被视作一个过程和社会构建[15]；以及其淡化模糊区域界限和行政区界限的内涵，新区域主义的这些理论精髓也为我国同城化浪潮中城市政府间关系的协调提供了极为有益的启发。
参考文献：
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关键词：新区域主义；区域发展
20 世纪末，伴随着经济全球化和新的劳动分工在世界范围蔓延，区域一体化成为全球发展的趋势。“新区域主义”（New regionalism，NR）在这样的历史背景下应运而生，成为西方学者分析、解决当前区域问题的重要框架。目前我国正处在城市化高速发展阶段，一些城市发展已经初步形成区域化发展模式，如长三角、珠三角、京津冀地区。在区域一体化大潮下，通过借鉴“新区域主义”的理论实践经验，实现区域内经济、社会、环境协调发展具有重要的现实意义。
1 新区域主义理论概述
1.1 区域主义的发展及新区域主义理论溯源
区域主义（Regionalism）是伴随着欧美城市工业化迅速发展和城市问题日益恶化而、产生的，其理论及实践在 100 多年的发展中几经兴衰，由最初的政府、经济构建手段逐渐向空间结构、经济发展、权利结构、社会动力机制、区域治理模式、社会凝聚力等更宽泛的领域展开。在全球一体化的大背景下，区域主义逐渐形成了“外向型、兼容型、复合型”等新特点，为区别于此前的区域主义，学者们称之为“新区域主义”
1.2 新区域主义的核心内容
新区域主义以区域及其功能、区域化、区域治理及区域规划等为研究课题，新区域主义的核心内容可以概括为以下四点：
1.2.1多种含义的区域空间
从功能角度看，区域有多种物质性和功能性定义，从二维的平面地域逐渐扩展到广义的空间概念并具有某个或多个特定的社会、政治、经济、社会功能。从尺度角度看，区域的范围包括了全球-国家-区域-次区域-市镇多个层次。从组成因素角度看，区域是以一定的地理界线为基础们根据某个或者多个特定的经济、社会、政治关系方面的多种因素进行构建；是协调社会经济生活的最先进形式和竞争优势的重要来源；是经济、文化、政治组织的回归。
1.2.2多层治理的决策方式
在治理理论和网络理论的指导下，新区域主义突破了旧区域主义自上而下、依靠传统力量均衡维持区域秩序的观点，提倡一种多层治理的决策方式。“多层”是指不同层级权力组织，包括各级政府组织及各类非政府组织参与其中，并且其相互关系不再是一种垂直的命令与服从关系，而是平等与协商关系。“治理”是指从单一的政府行为转变为多元公共治理行为，这意味着政府不再是决策过程中的惟一主角，各种非政府利益群体在决策过程中的力量和作用得到了大大的增强。
1.2.3多方参与的协调合作机制
新区域主义的多元参与者及多层决策方式决定了多边谈判制度和协作治理理念在该理论中的重要性。地方层面的行政辖区、政府机构、营利组织及非营利组织之间存在的普遍相互依赖关系已经为人们广泛认识，这就意味着一个城市的发展和管理不可避免地将临近或相关城市作为决策考虑因素之一。新区域主义积极倡导区域或次区域的整体观念和合作观念。鼓励多元化的区域决策参与者，不断培养强烈的区域集体认同和组织认同，通过不同形式、功能的协调合作机制消除分裂隔阂，加快区域一体化。
1.2.4多重价值目标的综合平衡
新区域主义的发展是为了应对全球化和资源危机大背景下城市发展面临的竞争与挑战。在对产业集群、区域分工、全球价值链等经济发展和竞争能力分析的同时，新区域主义更倾向调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值目标，强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分。并形成了更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观。
1.3 新区域主义与旧区域主义的差别
新区域主义明显区别于旧区域主义的差异主要体现在以下四点：
1.3.1 区域治理方式。旧区域主义采用的是自上而下政府对次级政府及非政府组织的管理，而新区域则引入治理的结构体系，提倡各层政府与非政府组织之间以“协助、联合、网络、伙伴关系”共同实现区域治理，避免了复杂的科层结构及其弊端。
1.3.2 区域成员行为。旧区域主义下，区域成员由于科层制的限制，其行为大多是被动地完成相应的责任和义务，而新区域主义下，各个成员在一直的利益引导下，相互信任充分协调，主动实现分工与合作。
1.3.3 区域对外开发程度。旧区域主义十分重视区域范围的界定，侧重区域内合作而对外却有较强的封闭性。而新区域主义在进一步加深区域内经济、政治、社会、文化及制度等多方面合作的同时，关注开放视野下更全面、更多元、更深层次的区域间合作。
1.3.4 区域化内容。旧区域主义对区域化前提要求（包括地理位置临近，文化传统相似）苛刻，实质内容少，一些限制隔阂并没有消除。而新区域主义区域化前提要求相对较少，并注意实现在经济、社会、文化等多方面的丰富协作，使得区域化、反区域化得到更全面的发展。
2 新区域主义对我国区域发展的指导意义
2.1 发展目标
目前，我国的区域规划偏重于区域产业发展、空间结构、基础设施布局等方面，而对生态环境、社会进步、文化保护以及居民生活质量的重视程度还有所欠缺，区域成员相互合作也相应较少或者流于表面，这一现象是规划目标偏经济性物质性所致。新区域主义强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分，调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值的发展目标，以及更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观，促使我们反思当前多数区域规划的发展目标。为此，需要借鉴区域生态学、区域经济学、区域社会学以及可持续发展等相关学科的研究成果，尽快建立我国现阶段适度的区域协调发展目标评价体系、指标控制体系，并且加强发展阶段、发展时序、动力机制的研究。同时，给予“弱势政府”在区域发展中更多的机遇和优惠，促使区域内部更加均衡地发展也应该成为未来区域发展的目标之一。
2.2 政策支撑体系
在我国，政府作为规划编制实施的主体，其治理方式和决策方法都会对规划本身产生巨大的影响。在区域规划中，由于规划对象跨越多个行政区，建立高效有力的政策支撑体系成为区域规划的难点和创新点。能否突破政府自上而下的管理方式，形成一种基于相互利益而形成的包括各级政府、非政府组织在内的、面向整个区域的、更加开放灵活的治理体系，为更好地实现区域多元均衡的发展目标提供坚实的政策基础成为规划制定过程中体制改革和制度创新亟待研究的议题。
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[1]俞顺洪.”新区域主义”研究.2008
郑先武.”新区域主义”的核心特征.2007
关键词：公共事务；跨区域；管理
该文受SRT项目资助（项目编号：851713063）
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2014年1月2日
一、公共事务及跨区域公共事务管理
（一）公共事务。公共事务从广义上看，它可以被定义为组织的所有非商业化行为；从狭义上看，公共事务指的是组织涉及的政治活动及其与政府的关系。由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。
所谓社会性公共事务，是指不必依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育、科技、公共交通、医疗卫生等，又如政府社会保障中的社会保险、社会优抚、社会救济和社会福利等。它与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性。而本文就是基于社会性公共事务展开了相关论述。
（二）跨区域公共事务管理。跨区域公共事务管理是指在城市群内相邻行政区之间，地方政府以跨区域公共事务管理和协作为基础，以跨区域功能性项目为手段，为促进区域协调发展，实现双赢或多赢，寻求合作，共谋发展，针对城市群成员政府共同面对的发展难题通过联合管治而开展的持续性活动。城市群政府跨区域合作管理的主体是由不同层次政府、非政府组织、民间团体代表、专家学者所组成的一个“多中心”网络结构体；城市群政府跨区域合作管理的目标是通过城市群内政府间多元的合作，破解区域发展难题，增进区域协调关系，拓宽区域合作领域，实现共赢利益格局，进而提高公共事务服务的质量。
二、国内跨区域公共事务管理建设现状
（一）为何推行跨区域公共事务管理。在经济全球化、区域一体化的形势下，当今世界步入知识经济和网络化时代，原本属于地方政府“内部”的社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”，区域公共事务涉及面更宽，区域公共问题更为错综复杂。显然，单凭地方政府之力“单打独斗”难以应付复杂多变的社会生态环境的挑战，又加上利益的驱动，地方政府必然会有追求自身利益最大化的冲动。因此，强调区域政府间合作，政府与非政府组织间合作，寻求一条由“囚徒困境”向“双赢博弈”转化的城市群公共事务合作治理之路，日益成为政府有效治理的理性回归。
（二）跨区域公共事务管理建设面临的主要问题
1、部分地方政府的跨区域合作观念滞后。在跨区域合作治理过程中，有些地方政府存在着单打独干的意识，以及怕吃亏、怕担风险、怕负责任等思想，同时缺乏信用观念，地方保护主义问题突出。这些滞后的观念导致跨区域公共事务管理建设存在一定难度。
2、地方政府间跨区域合作管理法律体制不完善。我国区域治理的实践和研究起步较晚，一些相关体制尚不完善、不健全，这极大地阻碍了跨区域合作治理的顺利进行。目前，区域公共治理的制度载体主要为区域政府间合作协议以及区域部门间合作协议等（长三角地区和珠三角地区皆是如此）；相应制度性规范包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、都市圈规划等。由此看出，我国关于区域合作治理的法律缺失，导致地方政府在实行跨区域合作管理时因没有后续保障而不敢大力开展。
3、区域公共治理存在非均衡性。一方面随着社会进步、经济发展，区域经济发展活力显著提高、区域拉动性增强。较之以前，区域间合作的深度和广度有了进一步加深；但另一方面由于区域间发展不同步，导致区域间发展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿实现公共治理和资源共享。
由以上三点可见，区域一体化进程中亟须解决的政府滞后观念、法律制度缺失、区域发展不均衡是当前区域公共管理的难点问题，如何合理解决这些问题成为实现政府间跨区域公共治理的重要突破方向。
三、国外跨区域公共事务管理模式借鉴
以美国为例，从20世纪五十年代开始，美国的城市发展模式发生了变化。大城市的边缘地带涌现出许多新城镇，地区的政治单元呈“碎片化”状态。为了适应大都市地区的一体化发展趋势，同时又兼顾各市、镇居民的利益诉求，大都市地区纷纷通过政府间合作实施跨区域治理。
跨区域治理主张政府组织由金字塔形向扁平化方向发展，由政府单边管理转向多边（政府、企业、公民、社会团体等）民主参与。同时，也代表着建立以合作为基础的互惠的民众与政府关系，强调政府间在自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作。
再者，府际管理提出了公共产品和服务的多元化供给与多方协商、调和的合作机制。注重建立合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织的参与。主张政府协商公民和各种社区团体的利益，营建共同的价值观，建设公共、私人和非营利性机构的联盟，以满足相互一致的需求。在美国洛杉矶，邻里政府和邻里议会的创设为解决跨社区的问题提供了良好的途径，其被广泛运用于包括供水、跨区域的污水、消防、邻里街道等跨社区问题。
府际管理的兴起打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于由传统的较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义，这对国内政府间关系的管理变革也有着积极的借鉴意义。
四、跨区域公共事务管理建设思想
区域公共事务管理的主导者是地方政府，然而有些时候单靠政府的一方力量毕竟存在局限性，无法真正满足各区域的发展需求。区别以往制度设计中的对象，本模型引进另一方力量，即非政府组织，打破地方政府单一管理体制，并通过建立三个机制，即信息共享机制、监督约束机制、动力激励机制，规范区域合作程序，加强二者之间的联系，实现资源的合理配置，信息的共享交流，促使双方利益最大化，从而进一步实现跨区域公共事务的合理管治，提升社会公共服务能力。（图1）
（一）本模型的相互作用分为6个方面（合作对象）
（1）地方政府1 地方政府2
（2）非政府组织1 非政府组织2
（3）非政府组织1 地方政府1
（4）非政府组织1 地方政府2
（5）非政府组织2 地方政府1
（6）非政府组织2 地方政府2
即不再局限于政府间或政府内部的单一交流，而是巧妙依托非政府组织的力量，在政府与非政府组织之间架起一座桥梁，然后再加以制度的约束，从而达到公共利益最大化。
（二）本模型的合作机制（制度建设）
1、动力激励。制定双方一致认同的奖励协议，各区域提供优势资源共享，取得收益后，根据“投入比例”及“收益原则”，采取成果合理分配方式，从而实现跨区域治理的良性循环。（图2）
2、监督约束。为了防止合作中的机会主义，政府间可以利用权利进行相互监督制约。但涉及到与非政府组织间的合作，强制执行力将会使合作的预期效果大打折扣，所以需要设计一种契约来协调双方的合作，使双方在达到共同利益最大化的同时，能够继续保持一个积极的合作态度，从而贯彻可持续合作理念。（图3）
图3融入美国的府际管理模式，借助第三方力量，将区域治理的合作双方从一种僵硬对抗的关系中解脱出来，实行一种民主积极的合作形式。这里的第三方类似于美国洛杉矶的邻里政府、邻里议会等组织，主要负责协调区域管理双方的合作。故可建立这样一个第三方，作为合作的促成者与协调者。
3、信息共享。在互联网技术日益迅猛发展的今天，区域间的合作治理，就可以通过建立一个完善的信息系统，利用“信息高速公路”，以及庞大的信息数据库，来进行更加全面、快捷、准确的信息共享交流。（图4）
该模型的基本思想是：一个结构完整的跨域公共事务治理系统至少应该包括用户层、应用层、数据层三个层次。用户层对用户身份进行管理并提供交互界面；应用层是相关应用、服务程序的集合；数据层则是所有数据资源的集合，在此系统中一般是指RDBMS。
此外，根据目前社会的信息化发展情况来看，一方面不难发现庞大的数据资源中良莠不齐，且不能保证用户能够有效甄别信息真伪，因此无法真正保障用户的权益；另一方面数据资源本身的广泛性、全面性又决定了其也必定具有冗杂性，故用户对数据资源的检索也存在一定的难度，即获取其所需信息需花费一定时间。所以，在原有模型的基础上，增加“高效层”，其实质在于希望通过该层次的环节设计，能够有效改善甚至解决以上两大难题。高效层两大任务：①对信息分类整理，尽可能将其细化到各个小的领域，进而大大缩短用户检索时间，提高效率；②对数据资源进行甄别，将一些有危害性或潜在危害的数据进行处理，从而构造一个整洁健康的数据资源环境。
跨区域公共事务管理的建设涉及诸多民生问题，关系着最广大人民群众的根本利益，因此这也是各地方政府一直在不断探索的一条道路。本文就一些已有研究成果的基础上进行不断摸索创新，建立一套新的管理体系，从合作对象的选取与制度结构的设计两方面入手，详细描绘了建设跨区域公共事务管理体系的蓝图，借此希望能为有关部门或组织提供一些建议。除此之外，解决跨区域公共事务管理的根本之处，还是在于提高公民自身的水平，同时再加以政府的合理管治，相信一定能够大大改善社会公共事务管理的效果，进而日趋完美。
主要参考文献：
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一、城市旧村改造的基本概念
（一）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别
城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。
（二）城市旧村改造的基本概念
本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。
基于城市旧村改造的上述两个条件，本人认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。
二、城市旧村改造违规开发建设的原动力
基于城市旧村改造的上述特点，城市旧村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。故本人认为利益驱动是城市旧村改造违规开发建设的一要害原动力。
三、违规城市旧村改造存在的实际问题
违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：
（一）背离城市整体规划，乱开发建设
基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。
（二）无规则建设影响大型项目规划
城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，假如对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。
（三）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题
因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？……到时处理起来将会非常棘手。
四、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果
（一）户籍改革和社区化推进
将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员治理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政治理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的治理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。但是，这种方式在实践中难以凑效，鉴于城市房地产所蕴藏的巨大市场诱惑力，基于城市旧村改造区域土地不属于国家所有，该区域土地所有者和投资商违规开发的高亢热忱是难以阻止的。
（二）联合执法检查、查封非法售楼处
面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常碰到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。
（三）杀一儆百，强行拆除建成或在建楼盘
对于顶风而上的违规城市旧村改造，政府组织大批执法人员对涉及的某一违规建成或在建改造楼盘采取强行拆除措施，以起到杀一儆百的效果，遏制违规城市旧村改造。但是，时间一长，被拆除的楼盘又建了起来，而且又有新的楼盘不断的开工建设，而政府执法人员强制拆房也是冒着随时有可能与村民发生暴力冲突的前提下进行的，在实践中大量开拆已建楼盘的情况尚不多见。
（四）舆论宣传，扼住购买群体
鉴于违规城市旧村改造所建楼盘在集体内部往往采用分配制度，主要靠对外销售给其他购买群体获利，政府部门在购买群体中进行舆论宣传，扼住购买群体，以打击违规进行城市旧村改造。但是在违规城市旧村改造所建野楼盘的低价销售吸引下，仍然有络绎不绝的野楼盘购买者，舆论宣传实是难以凑效。
五、解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则
本人认为，解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：
（一）预先处理原则
政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。
（二）避免损失原则
尽最大可能的避免社会财富的不必要浪费，对于已建成或在建楼盘，假如确实不违反城市整体规划布局，没有必要拆除的，予以保留，确实不拆除不行的予以拆除，尽量避免处罚性的行为的发生，避免社会财富的浪费。
（三）市场机制原则
一律的遏制未必是一种好的方法，从经济角度来看，可以考虑用市场经济杠杆来适时调节，对于城市旧村改造在符合城市规划布局和法律规定的情况下，可以考虑适用市场经济杠杆逐步引导，使其走向正规，对于发展房地产市场经济亦是一次大的机遇与挑战。
（四）保持稳定原则
政府对违规的城市旧村改造所建楼盘的处理结果牵动的方方面面的问题，如处理不妥可能影响到安定团结的大好局面，避免发生大规模的拆除行为，以保持稳定为原则，逐步将问题处理完毕。
六、城市旧村改造问题的法律解决途径
城市旧村改造应分为两个阶段，其一是满足本集体成员的需要而进行的改造，对该方面的城市旧村改造，国家法律并没有禁止性规定，为满足本集体成员需要而在依据政府规划实施的城市旧村改造是政府支持的项目，应当依法公开定性为合法，而不应该避而不谈。其二是在满足了本集体成员的需要之外进行的改造，目前此类改造在未经法定的征用程序前，一般均认定为违规非法改造，而问题通常就出在这里。
政府部门在城市房地产开发和城市旧村改造问题上的处理是截然不同的，对于正常的房地产开发是严格按照《土地治理法》、《房地产治理法》等法律规定，按照正规程序履行集体土地征用开发建设审批程序，交有开发资质的企业实施开发，对正常的房地产市场予以法律保障；对于城市旧村土地所有者及不具有资质的投资者所未按法律规定程序开发建设的外销野楼盘暂时不予以法律确认，不办理土地手续和房产登记手续，故此也不能办理相关抵押贷款手续和法定的过户交易手续。
基于前述分析，本人认为，解决我国现存的城市旧村改造问题应当结合实际情况，在不违反经济规律的前提下，用立法的方式，以法律途径从根本上予以解决，在立法时应着重考虑以下几点：
（一）程序变通
根据我国《土地治理法》的规定，进行建设必须使用国有土地，涉及集体土地的应依法办理征用手续，在涉及数量众多的城市旧村实际改造过程中，城市旧村改造区域土地所有者及投资者无力先行做到支付土地补偿费、安置费等款项，故政府也无力先行支付征用土地的费用，而在建成后的楼盘如符合国家规定的各项标准，后继的资金可以补交；也可以先实行房地分离的方式，由将来的房产所有人另行向政府支付土地使用费；故基于该事实情况，相关法律规定程序可以在该非凡法中作出适当的变通，以便于实际执行。
（二）规划前置
在城市旧村改造过程中，避免经济损失和财富浪费的前提是进行预先规划，将规划前置。所有的改造项目均在整体规划的前提下进行，进行细致规划，将规划进行充分的公告并下发给各城市旧村改造区域土地所有者。
（三）登记制度
所有的城市旧村改造项目必须先行登记备案，建立完善的登记制度，便于规划部门了解情况和进行指导，控制城市旧村改造的范围，从而也避免了非法乱建等违规情况的发生。
（四）引导先行
规定凡非具有法定资质开发企业开发的城市旧村改造的主体必须是该城市旧村改造区域土地所有者，由其作为建设单位报送政府指定规划设计院按规定进行设计，经规划批准后交由具有合法资质的建筑企业进行施工，从而先行引导城市旧村改造的进行。
（五）时限制度
〔关键词〕 交易成本；区域合作；政治协调
〔中图分类号〕D035-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）04-0047-07
〔基金项目〕国家自然科学基金课题“我国区域水资源共享冲突的网络治理模式选择与理论验证”（71003013）；国家自然科学基金课题“地方政府合作路径选择与跨界政策网络动态演进机制研究”（71303032）
〔作者简介〕锁利铭，电子科技大学政治与公共管理学院副教授，博士，四川成都 611731。
一、问题的提出
随着经济社会发展的不断加速，资源依赖型经济已经出现困境，区域合作发展、互惠共赢的局面正在全球经济中扮演重要角色。为了适应更为复杂的发展环境，区际层面的政治合作成为公共管理领域一个新的研究课题。区域公共产品和公共服务的供给需要通过协作网络的设计和构建来协调。〔1〕但是，由于市场资源配置的经济区域与政治资源配置的行政区域边界的界定原因不同，〔2〕政治协调制度的创新将依赖于各国发展实际的探索。
近年来，随着东西部间产业转移、“9+2”泛珠三角合作区、长株潭城市群、成渝经济区以及关中-天水经济区等的推行、规划与建立，我国地方政府间的合作从东部逐渐扩展到西部，从相邻区域演变为跨地域合作，从单独依靠中央政府规划到多种合作途径实现，从单一资源互补型合作到基础设施、环境、资源、旅游等经济社会全面合作等，使得区域合作向纵深发展并逐步规范。由此寻求成功的区域合作、实现高效的合作治理模型以及制定适应区域合作的协调机制成为地方政府的主要职能与活动之一。
从已有研究来看，合作治理与区域治理（Collaboration Governance and Coordination Among Local Governments）是国外公共管理学界的热点之一。Teske和Schneider等人〔3〕基于Tiebout〔4〕的研究结论探讨了分散化的地方体制在边界内提供公共品的效率与能力问题。Basolo〔5〕、Lowery〔6〕、Michael McGuire〔7〕等证明区域之间的合作与集中，更有利于地方政府处理公共问题的外部性。近年来，在Ostrom〔8〕的制度分析基础上，由Feiock等人发展出制度性集体行动理论框架（Institutional Collective Action， ICA），并逐步引入社会网络等实证分析方法不断对其进行充实。〔9〕在公共品、集体行动和制度分析之上，形成了较为完整的区域合作与区域治理理论。
我国公共管理学者的研究视角主要集中在对实践的解释，如一些学者通过对长三角〔10〕、珠三角〔11〕、京津冀〔12〕等经济合作区域的案例分析，说明政府间合作带来地方政府的合作绩效，以及组织方式、协调途径、协作形式等模式创新。也有学者开始尝试探索区域合作的机制设计，如马捷、锁利铭在区域公共事务的兴起，区域治理问题逐渐凸显背景下，构建了包含垂直和水平结构的区域网络治理机制协调水资源共享冲突〔13〕。臧乃康将“区域”因素放入“政治协调”机制之中，认为基于政治协调的区域公共治理更多的是为了建立和维护经济秩序、社会秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障区域公共利益和公众利益。〔14〕对于我国区域合作中存在的困境，金太军、沈承诚指出行政区间协作障碍来自地方政府规模效应、学习效应、协作效应、适应性预期及策略效应带来的路径依赖及巨大的交易成本。〔15〕
虽然学者普遍认同应引入交易成本分析区域合作的制度因素，但是对交易成本内部结构和集体行动的实现路径分析还有待深入，锁利铭等人指出区域合作治理的实质就是个体理性的地方政府为克服交易成本障碍互相连接，构建相互依赖的可持续合作网络，从而实现公共服务的供给〔16〕，提出了区域合作中的政治协调与交易成本存在的互动关系。本文在此基础上，进一步界定并分析区域合作的交易成本内涵及其作用机理，描述交易成本与政治协调之间的关系，并提出突破交易成本障碍，促成集体行动实现区域合作的政治协调改进路径。
二、我国地方政府区域合作趋势与特点
在区域合作深入发展的同时，我国地方政府治理形态正在从行政区行政、区域行政向区域治理转变，地方政府在面临区域发展模式转变的过程中要在“多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠”的区域合作环境中理性决策、科学发展，合作也采取了规划、协议、委员会等方式进行制度性规定。
我国地方政府间关系，逐步脱离原有框架，呈现出多重、多层、多中心、多领域的特征。首先，地方之间从竞争向合作发展。据不完全统计，目前全国各级各类地方合作组织已经达到300多个。至此，地方之间的关系发生了变化，竞争与合作均成为地方发展的重要途径。地方之间的关系经历了从竞争向合作的转变，目前处于竞争与合作并存，地方政府越来越重视合作的状态。其次，合作呈现出多重性特征。在加入或退出地方合作组织方面，地方也有较大的自。由于国内对区域合作没有法律和政策方面的禁止规定，为了通过区域合作而获益，一个地方政府可以同时参加不同范围的区域合作，比如目前一些较大的市，同时加入了不同范围的经济区、城市群等。第三，合作呈现出多层性特征。不同层级的地方政府间合作都在同时推进，最大的合作区是由广东省首先发起的泛珠三角合作区，涉及9个省级地方政府和2个特别行政区，还包括类似京津冀等；市级层面的包括湖南的长株潭、四川的成德绵以及长三角16城市等；还有不同行政级别间的合作，比如成渝经济区等，包含了直辖市、较大的市和县级城市等。第四，合作呈现出多中心性特征。表现为在合作区中的大小嵌套情况，比如成都、资阳、眉山的通讯同城化是发生在成渝经济区内部，长株潭的通讯同城化合作出现在泛珠三角合作区中。在大的区域合作边界和背景下，较低层次的行政区通过规划或自发形成了多个区域合作治理中心。
三、区域治理边界
（一）区域边界的双重性矛盾
无论在理论分析还是在实践中，“区域公共管理”与“区域经济”中的区域都是指代不同的两个概念。理论上，“区域公共管理”中的“区域”是指行政资源配置的边界，而区域经济中的区域则是市场资源配置的边界。实践中，“区域”往往是行政区概念，这一概念是基于行政管辖权的地理边界范围，是指国家为实行分级管理而划分并设立相应国家机关的区域。我国的行政区域划分：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时设立特别行政区，如香港、澳门等。经济区域则是若干个行政区域基于其经济发展水平和地理位置等条件而相结合，逐渐演变成为一系列的经济带。经过长期的发展和演变，我国大陆区域整体逐渐形成三大经济区域（地带）――东部、中部和西部。而在发展战略的推进下，形成了多个政府主导或自愿结合的经济区，如珠三角、长三角、京津冀经济区、“9+2”泛珠三角经济区、北部湾经济区、成渝经济区等等。
正因边界界定的不同，在区域合作中出现了行政区域与经济区域之间的耦合差异，为经济区或合作区的实现制造了一定边界刚。从两种区域的内容来看，在同一经济区域内既包含水平层级相同的行政区，又包含垂直层级不同的行政区，因此不同层级的行政区域如何实现经济区域内的共同发展成为区域合作的关键。“行政区经济”问题的本质在于经济区边界与行政区边界的冲突、经济中心与行政中心的冲突、横向经济网络系统与纵向行政等级系统的冲突。
（二）边界冲突的“交易成本”解释
自从科斯（1937）提出“交易成本”概念以来，其被广泛用于公司治理与制度经济学分析模型之中，成为治理理论的基石，其解释力不断得到印证。然而，“交易成本”概念的经济学出身，又掩盖其进入其他领域的功能。正如科斯和威廉姆斯曾用市场与企业“内外部交易成本”的两难抉择来解释企业的最佳边界，这一模型的本质并非只适用于由经济人组成的企业组织，该模型更说明了在理性选择中的环境因素影响，其中的行为主体是基于理性的选择，并非基于经济收益的目标选择。公共选择理论的贡献在于其发现了经济学中的标准选择模型对于公共部门的适用性，布坎南、塔洛克等人解释了政府中理性人的目标函数及其结构，并以此提出了政治市场模型，把交易成本分析推广到政治交换中的道格拉斯・诺斯（Douglass North）在1990年发表的《政治交易成本理论》一文，则被认为是交易成本政治学诞生的标志。1996年，阿维纳什・迪克西特（Avinash Dixit）首先提出了交易成本政治学的概念可以看出，如同“交易”存在的广泛性，在经济与政治领域中，“交易成本”也是广泛存在的。经济领域中交易成本决定了一个经济的最佳结构，而在政治领域中“交易”的概念已经被拓展为“行动过程”，其“交易成本”也决定了政治结构，比如国家的形式、决策的机制等等。
对于地方政府体制而言，行政区边界划定，在这一视角下，可以被看作是制度稳定性的体现，通过公认的行政区边界划分，地方政府能够较为有效地通过政治与行政手段配置区域内各种要素，同时也成为地方政府制定区域发展政策的激励机制，起到降低区域内交易成本的刚性约束。另一方面，对于由行政区边界划分的行政区域之间，边界成为一种府际关系的“长期契约”，这种契约具有隐性，成为各地方政府理解区域发展目标的可置信承诺。进而，经过时间推移与观念固化，这种契约同时形成了依赖性，区域发展的边界约束会沿着这条路径一直稳定进行下去，直到有新的主体发现交易成本降低的机会。
本文认为，边界界定的冲突来自于内生交易成本和外生交易成本的产生：内生交易成本是纵向行政区政府关系中的委托问题带来的激励不相容产生的成本，外生交易成本则是横向政府关系中集体行动问题产生的区域协调失灵带来的成本（见表1）。
行政区域是行使公共权力和提供公共服务的地理边界，在这种结构中，政治系统追求的是“政治交易成本的最小化”，政治交易成本来自上下级政府之间的委托关系。而区域经济中的“区域”则是资源流动与市场交易的空间结构，是参与经济活动主体以最低的经济交易成本配置资源的活动范围。
委托带来的内生交易成本是我国行政体制设计的内容，本文重点研究的是影响行政区域实现区域合作的外生交易成本问题。公共部门如果以经济区域的形式联合供给公共物品，也就是采取集体行动的范式，可以降低技术因素产生的固定成本，从而降低平均成本，但是此时因为行政区域的边界限制会产生新的外生交易成本。如果能够实现行政区之间的区域合作，以合作区的形式供给公共物品，则原有行政区域下的外生交易成本被内生化。因此，行政合作区与经济合作区的统一有利于地方政府降低外生交易成本。要实现这种统一，需要对交易成本的内部结构进行调整，利用政治协调机制实现制度变迁，从而使行政区的合作发展收益大于原有单个行政区的发展收益，而经济区的发展也会在行政区合作中得到更好的提升。
四、行政区域合作的制度及交易成本结构
（一）行政区合作：制度性集体行动
Coase在《社会成本问题》中得到这样的结论：如果市场交易成本为零，不管权利初始安排如何，市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。〔17〕Feiock成功地将科斯定理应用到区域合作中，他认为各地方政府可以通过谈判协议来获得规模经济和政策溢出效应。Feiock指出行政区域的合作可以视为地方政府机构之间广义的集体行动，定义为制度性集体行动。〔18〕
一旦合作收益高于协商、监督等带来的交易成本，制度性集体行动就会发生。制度性集体行动的优势在于不需要上级政府或一个统一的政府部门协调各行动者之间的合作行为，潜在的行动者可以自行评估合作的成本收益水平。而联合收益及对收益分配规则的认同是促成这种集体行动的关键。集体行动是参与者之间通过相互协商议价实现的，因此行政区合作是一种帕累托改进。
沿着Coase的交易成本逻辑，当地方政府之间交易成本足够低时，集体行动可以自行调整公共物品配置，也即是说没有必要对不同地区决策行为的外溢效应进行干预。区域合作格局形成以后，同一区域内某一地区的决策对另一地区造成影响或对其施加了成本，都可以通过与被作用地区之间的协商谈判解决问题。
（二）交易成本结构分析
从上文分析可知，交易成本是影响集体行动的关键，区域合作的实现需要最小化交易成本。从内部结构划分来看，这些交易成本主要包含信息（Information）成本、谈判（Negotiation）成本、实施（Enforcement）成本，以及（Agency）成本（见表2）。
1.信息成本。信息是实现集体行动的关键，为了实现区域合作，各行政区需要发现具有共同利益的潜在合作者，并能够清晰判断谁是最合适的合作者，以试错法寻找合作者或通过上级政府的行政命令实现合作的方式是不经济的。信息成本问题包括信息不完全和信息不对称：信息不完全影响潜在集体行动者对合作利益的认识，因为对共同利益的评估需要耗费大量成本。信息不对称则会影响各主体之间的相互信任及合作动机，大量来自不同地理位置的区域具有不同的经济、政治、人口构成特征，相互之间的空间离散阻碍了信任关系的建立，各自合作动机的偏差也阻碍了集体行动的可能。
2.谈判成本。即使地方官员拥有了充足的信息，为了分配成本或利益要达成公平协议仍然需要付出成本。谈判中利益的合理分配将会受政府之间的经济条件不对称和政治地位强弱的影响。〔19〕在我国，这样的事情会发生在行政级别不相同的地区，如有些省会城市与同省其他经济政治地位较低的城市之间进行合作谈判，甚至副省级城市与周边县市之间的谈判，都会表现出优势。在此基础上，包括拟合作各方就协议所涉及的内容、达成的目标以及各自的分工、约束机制的建立等，进行反复的磋商讨论所耗费的时间、物质及机会成本。
3.执行成本。集体行动的执行必定会有成本，除非合作各方做出可置信的承诺，但这几乎是不可能的。一方面由于合同的不完全性，参与合作的行政区可能会因为外界环境变化带来的合作协议价值改变而产生违约行为，从而导致集体行动的执行风险。〔20〕如当合作的不同行政区进入了不同的发展阶段，原有的利益分配格局可能会影响各自对合作收益的评价，那么一些合作者将有动机打破合作框架，改革合作内容。另一方面，合作框架的执行有许多不可预见性，当其实施成本偏离预期实现合作成果的最低成本时，这些额外的成本也是构成执行成本的重要内容。
4.成本。作为代表地方利益的谈判人，在实现区域合作中，会产生机会主义和道德风险的问题。问题不仅会影响达成协议的成本也会影响地方政府协议间的合作履行效果。参与谈判合作协议的政府官员就是人，当政府人在地方政府合作协议的谈判过程中所持有的认识与他们所代表的公民以及上级政府的委托出现偏差时，成本将会上升。〔21〕而成本的大小与政府组织的结构、行政权力和政治激励机制相关，因为这些制度安排产生的不确定性会对地方政府官员产生影响。
五、促进区域合作的协调机制
交易成本在区域合作中存在的广泛性，既解释了区域合作的障碍，也提供了改善区域合作的途径，即通过政治协调改变交易成本结构，进而改善合作困境，为区域合作的实现构建良好的环境。所谓政治协调，是中央及地方政府从自身理性出发，通过构建政府主体间的正式与非正式合作契约及其激励机制，改变其合作意愿，形成集体行动，优化合作模式，形成最优合作结构，降低合作交易成本，实现帕累托改进的一系列制度安排。
（一）政治协调的基本思路
政治协调的目标是通过调整交易成本及其结构，构建合作关系，淡化行政区边界在合作中的作用，实现行政区与经济区行为主体的目标一致。一方面，上级政府需要减少管辖区各行政区政府之间的合作壁垒，或通过创造合作的政策平台降低由于信息和谈判造成的交易成本。另一方面，参与合作的地方政府要在进行合作项目上建立有效可行的监督激励约束机制，明确政府合作治理的主体、客体及其相应的职能、规则等，减少由于执行和产生的交易成本。
政治协调可以视为一种在复杂的环境下降低交易成本的机制。政治协调既不能单纯采用市场手段，因为在此情境下没有价格机制；也不能完全依赖行政手段，因为不同地方政府之间不存在上下级之间的关系，即使是作为上级地方政府使用“拉郎配”的强制行政手段，也会受到区域类型、竞争状况等因素的影响。因而需要来自不同层次、不同领域和不同部门的利益相关者的参与才能构建一个合理的协调机制，这种协调机制被Provan & Keins视为网络治理（Network Governance）〔22〕。网络既是一种结构，也是一种治理机制。这种结构中引入了各类利益相关者，从而实现知识和信息共享，降低交易成本。同时网络也是兼具了市场和行政两种调控手段的综合协调机制，可以实现合作区域的政治协调。
（二）政治协调机制
本文强调政治协调降低交易成本，促进区域合作的目标。政治协调机制的核心在于改变交易成本结构，Feiock提出的合作交易成本的结构揭示了整个合作过程将产生的合作成本，包括出现在合作行动前的信息成本、合作行动中的谈判成本、合作执行中的执行成本与合作绩效实现中的监督成本。区域合作的交易成本结构决定于制度安排与制度工具的设计，包括信息共享、平台建设、政策网络以及激励机制。
这里，以“9+2”经济合作区为例，分析政治协调机制对交易成本的作用。①2003年以来，由广东省倡导并得到福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南等八省（区）政府和香港、澳门特别行政区政府积极响应和大力推动的泛珠三角区域合作（即“9+2”）已举行过七届合作论坛暨经贸洽谈会。在中央及各地方政府的支持下，经过“9+2”政府的共同努力，泛珠三角区域合作初显成效，整体上呈稳步推进的态势，并得到了广泛赞同。
“9+2”通过政治协调机制，以不同协调手段调节交易成本结构，从而实现交易成本较低的目标。其协调框架可以通过图1给出，具体而言，各交易成本类型的控制是通过不同的政治协调手段来实现的：
（1）信息共享：信息成本是信息不对称和信息不完全带来的，“9+2’通过构建公共信息网络平台，如“泛珠三角区域合作与发展论坛”与“泛珠三角合作信息网”等对合作领域、合作方式、合作框架及合作协议等实行全面公开。
（2）平台建设：平等互利的谈判平台建设是“9+2”降低谈判成本的途径。经过七次合作与发展论坛暨经贸洽谈，合作的11省区市在基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护、卫生防疫等领域展开全面合作，并取得了成效。
（3）政策网络：为实现合作各方的信任及平等从而促进合作的实施，“9+2”每一次论坛都会签署不同领域的合作协议及合作纲要。进一步，为保证合作纲要的有效实施，还引入了公众参与机制。例如近年来，广东在主要新闻媒体推出70多个专题专栏，刊播4300余篇新闻稿，建立了实施《珠三角规划纲要》（简称《纲要》）网络专栏；举办68场实施《纲要》群众论坛，拓展与公众沟通互动渠道。2011年超过17万网民实名参与网络问卷调查，对各市实施《纲要》工作进行评价评分。
（4）激励机制：合作绩效是各合作参与者最好的激励机制，近年泛珠三角的九省区与港澳的总贸易已占内地与港澳总贸易的70%。通过比较优势下的互利合作，不但各省区取得了合作绩效，对国家发展战略的贡献也十分突出。“9+2”既有东中西地区、港澳地区，又有沿海、沿边和内陆省份，既有经济发达地区，又有欠发达的革命老区、贫困地区和民族地区，涵盖了我国区域经济的所有特征，加强这一区域的合作与发展，本身就是对国家区域发展战略内涵的极大丰富。
交易成本的降低有利于经济区之间的合作，同时合作区域之间用合作替代竞争，将有利于突破行政区边界，改善经济区与行政区界定的困境。Skip Krueger & Michael McGuire通过实证研究指出，交易成本和竞争程度较低的情况下，地方政府之间更易进行广泛的合作，并且合作程度会更强。从“9+2”的例子也可以看出，打破行政边界，实施大区域的共同发展是以低交易成本和合作替代竞争为基础的。〔23〕
六、结论
地方政府合作与合作区建立带来了区域行政管理改革的挑战。与现有关于我国区域合作的研究范式不同，本文的视角在于揭示交易成本内部结构对区域合作的影响，以及如何通过政治协调手段改善交易成本的内在逻辑。交易成本可以被分解为信息成本、谈判成本、实施成本和成本，这种分类强调了对地方政府间实现合作的影响。Feiock将其界定为制度性集体行动的交易成本。Feiock的研究重点是对交易成本与ICA的理论关系的构建，我们的研究则是探讨我国实践如何突破这些交易成本实现实质性的区域合作。
区域政治协调的重点在于降低区域合作的障碍，“9+2”的实践证明信息共享、平台建设、政策网络以及激励机制是实现降低交易成本的有效途径。细化交易成本结构，通过政治协调手段弱化竞争强化合作，模糊行政区边界，内生合作区，达到突破行政区与经济区边界界定困境的目的，是文章的基本思路。本文的研究只是一种理论探索，“9+2”的实践可以成为未来我国区域发展战略的一条可行路径，而交易成本与竞争合作之间的理论关系可以为区域合作研究提供新的视角。
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摘要 中国社会的多元化发展，要求社会治理在内容和手段上的多样化调整。尽管目前中国的政治制度和行政体制集权程度仍然较高，但政治领导和行政管理方式已呈现多元化趋势，中央与地方的关系以及地方之间的关系在多元社会的治理中也在向多样化发展。中央政府的区域发展战略、规划、政策，地方政府的发展规划和政策等在内容和形式上的变化，反映了府际关系适应社会发展的适时调整。
关键词 多元社会 治理 府际关系自从市场化改革和实行对外开放以来，中国的经济、社会、文化等方面已经逐步多元化，集权程度较高的政治制度和行政体制与经济、社会、文化发展的多元化之间不断发生张力。为适应社会的多元化发展，中国的政治制度和行政体制进行了改革和调整，政治领导方式和行政管理方式也向多元化发展。中央与地方之间的纵向关系，地方政府之间的横向关系均呈现多元化特征，不仅有国家向市场和社会的分权、中央向地方的分权，也有中央的再集权、地方之间的权力让渡。中央不但向地方放权，给予地方自，也采取新的措施强化对地方的管理和控制。地方之间从不存在竞争关系走向相互竞争，进而又转向合作，竞争与合作并存。本文拟从中央与地方的关系及地方政府之间的关系分析中国社会多元化发展在治理方面导致的变化。
中央与地方关系的多元化发展
中央与地方的关系涉及法律、政治、行政、财政、经济等方面，中央通过立法、制度设计、政策制定、发展战略制订、发展规划制订及其执行等手段，对全国进行管理。30多年来，中央在管理、引导和约束地方的手段上也呈现多元化的发展。通过区域发展战略、区域规划、区域发展政策等，一方面重新强化中央对地方的引导和约束，从鼓励地方自主发展到通过全国性的规划约束地方发展；另一方面又不断给地方发展创新开辟新的空间，国家的区域政策呈现多样性趋势。
区域发展总体战略从分散向集中的调整。过去相当长一段时间，中国没有整体的区域政策，像东、中、西三大地带的区分仅具有统计意义，中国的区域发展政策主要是区域性政策，比如关于东部沿海部分地区的政策、西部大开发战略等。伴随分权化改革的是鼓励地方发挥自己的积极性，鼓励地方创新，甚至地方之间的竞争。最近几年，由于受到资源和环境的约束，过去的粗放式增长模式难以为继，科学发展观逐渐形成，中央开始约束地方的发展，以服从全国可持续发展的需要。
1980年代，中国被分为东部、西部、中部三大地带，这成为国家经济统计的区域划分依据。不过，当时国家层面并没有统一的区域政策，即使是对于鼓励率先发展的东部沿海地区。东部沿海地区率先发展一段时间以后，与西部内陆，尤其是边疆民族地区的发展差距明显拉大。这时恰逢一些东欧国家纷纷出现民族分裂，其中的一个重要原因是民族之间的发展差距过大。在前车之鉴的警示下，中国开始重视缩小地区发展差距，并注重帮助落后地区的发展。1999年中央政府为缩小东西部地区的发展差距提出了西部大开发战略，西部地区在国内首次作为整体成为中央政府区域政策的对象。为了进一步缩小国内其他地区的发展差距，2003年中央政府提出振兴东北地区等老工业基地的战略，2006年国务院出台《关于促进中部地区崛起的若干意见》，东北地区和中部六省陆续成为国家的区域政策概念。至此，东、中、西三大地带的区域划分被东、中、西及东北地区四大“板块”取代，而且除了东部之外，其他三个区域都有了国家层面的整体区域性政策。
真正覆盖全部国土的开发性区域政策是主体功能区规划。为解决区域经济发展过程中国土空间的开发混乱问题，2010年底国务院颁布了《全国主体功能区规划》。《全国主体功能区规划》按开发方式，把全国分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类地区；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级，分为国家和省级两个层面的主体功能区。四大主体功能区的划分目的在于控制各地开发的强度，强调不同地区要根据各自资源环境的承载能力来确定功能和开发模式。
主体功能区与三大地带或四大板块的区域划分有明显的不同，通过比较两种区域规划的差异，可以看出国家区域治理方式的变化。主体功能区规划是一种国土规划，与“三大地带”等区域划分在概念上是有区别的。
首先，“三大地带”等是以区域为综合经济社会发展单位，而主体功能区是以区域作为国土开发的单位。从规划的意义上看，区域发展规划注重发挥不同地区的比较优势，从宏观发展的角度定位区域发展的目标和布局，如“四大板块”的划分就是立足于东、中、西及东北不同区域的发展优势，突出不同地区经济发展的特点。国土空间规划以国土开发模式为重心，强调环境的保护和可持续发展问题，四种不同类型主体功能区的划分体现的是对国土开发的空间管制政策，从资源和环境承载力的角度对国土进行划分。
其次，主体功能区的划分主要以是否可以开发，开发可以达到的深度为依据；而“三大地带”等区域划分是以区域为单位，主要依据是区域内的经济联系和区域范围内竞争力的形成和提高。四大主体功能区规划重在引导和约束，为经济区域及地方政府制定发展规划指明了方向。主体功能区规划的颁布首次为地方和区域发展规定了限度，各个经济区域和地方政府今后的发展只能以自己拥有的资源和生态条件可支撑的能力为限。从鼓励地方在当地发展方面各显其能，自行发展，到为地方发展设定限制条件，国家的发展思路发生了重大的变化。
再有，主体功能区的划分是国家视角，兼有平衡全国区域发展布局的功能。而“三大地带”的划分是区域和地方视角，各个区域均以促进本区域的经济发展为目标，其结果很可能加大区域发展的差距。主体功能区的划分意味着中国的区域发展政策已经超越了在梯度发展与均衡发展之间二择一的阶段，在全国范围内形成整体发展布局。四类主体功能区内包含着若干经济区和功能区，划分得较为精细，表明国家对整个国土范围内的开发和发展已经有了整体性的成熟想法。这次国土规划要求各省也制定自己的功能区规划，以县为规划的最小单位。主体功能区规划完成后，各个地区在发展的功能、模式、目标、水平等方面，在2020年以前将各有定位，形成在全国范围和省范围，以县为最小单位的开发格局。今后地方的规划和建设只能以主体功能区规划为依据，这使得地方发展与国家发展的联系更为紧密。
关键词：集体效率；集群治理；非正式制度；集体惩罚；锁住效应
1 集体效率、锁住效应与产业集群治理问题的提出
马歇尔是最早研究产业集群的经济学家，他的产业集群理论核心是外部经济；Scott与Storper在研究产业集群时将外部经济与集聚经济做了明确的区分，他们强调外部经济不是产业集群所特有的，只有集聚经济才是一个严格的区域现象；Schmitz也认为外部经济并不是产业集聚的特有产物，外部经济本身也不足以解释产业集群的起源与优势，他第一次提出联合行动的概念并将外部经济与联合行动统一于集体效率进而解释产业集群的起源与优势（Schmitz， H.1997）。
笔者认为Schmitz的联合行动与集体效率的观点不仅深刻地诠释了产业集群的本质，而且也是理解产业集群治理问题的关键。因为只要是集体行动（联合行动）就会产生奥尔森所说的集体行动的困境（Olson， M. 1971）。事实上，如果我们把公司的利益相关者（客户、员工、股东、职业经理、社区、政府等等）看作一个"集体"，公司治理就是研究激励-约束"集体"行为的理论。
如果说即便有产权、资本与权威等"硬"约束的公司都需要治理的话，那么，仅仅存在"软"约束的产业集群治理问题就更值得关注。产业集群的外部经济、知识生产、技术创新、集体学习、区域品牌都会产生"偷懒"、"搭便车"等个人理性与集体理性的冲突，因此，为了保证集体效率就需要对产业集群进行治理。
但是，现存的文献都集中在对公司治理的研究上，对产业集群治理（以下简称集群治理）的研究还十分缺乏。最早明确提出集群治理概念的是Victor Gilsing， Victor Gilsing认为，集群治理是集群成员的有意识的、促进集群升级的集体行动。Victor Gilsing虽然认为集群治理是一种集体行动，但是，他研究的重点并不是对集体行动的激励与约束，而是产业集群的动态竞争优势，即产业集群面对外部环境变化的适应能力、持续创新能力。
笔者定义集群治理为保证集群企业集体效率的制度安排。笔者的集群治理观有两层涵义：第一，集群治理的目的是为了获得、提升集群企业的集体效率。这表明集群治理既要规制"蔑视"集体理性的机会主义行为，又要克服"迷信"集体理性的"锁住效应"。 第二，集群治理是一种制度。这意味着为了实现规制机会主义行为与避免"锁住效应"，集群治理规则必须是一种纳什均衡（可实施的）。
2 产业集群治理规则选择
产业集群是产业区域集聚体、产业区域联合体与产业区域创新品牌载体的有机统一，在产业由简单的区域集聚到产业区域竞争合作与产业区域创新的演进过程中，企业已经由集聚的一体化个体，演进为集群的合作化个体。由于网络化的企业制度以信任机制替代企业制度的权威机制，企业间分工替代了企业内部的一体化分工；因为有组织的区域市场制度以信任机制替代市场制度的价格机制，集群作为生态区域替代了新古典的地理区域。也就是说，作为博弈参与人的产业集群的各个企业已经在演进中形成了很好的信誉基础、信息平台与集体理性。
按照诺斯（North）对制度种类的划分（North， 1981，1990），集群治理规则属于非正式制度的范畴。笔者认为，集群治理制度的自我实施性与非正式性决定了集群治理制度的演进性与不可移植性，保证了集群治理的独特性与高效性。
限于篇幅与我们的研究目的，笔者主要探讨三种集群治理的非正式制度：交易限制、集体惩罚以及集群文化与社会规范 。交易限制、集体惩罚以及集群文化与社会规范对规避交易中机会主义行为的作用可以表述为图1。
（1）交易限制（restricted access）
交易限制是指交易伙伴的有意识的、战略性的减少，集群企业间的交易限制是通过身份最大化（status maximization）与关系型契约（relational contracting）实现的。集聚企业的"身份"是由其历史纪录决定的，企业的集聚便利了信息的流动与行为的观察监督等交易成本，集群企业通过"身份"的显示与甄别实现交易限制的目的（Podolny， 1994： 460，479）。关系型契约更多地在重复博弈而且"身份"良好的交易方之间进行从而具有了交易限制的功能（Bolton， Malmrose， & ouchi，1994； Helper， 1991； Macauley， 1963）。
交易限制减少了协调成本，集群企业间有选择的、频繁的重复博弈交易减少了预期的偏差，便利了信息的流动，从长期看，这种交易甚至可以形成交易惯例（Routines）进一步减少交易成本；交易限制还可以通过重复博弈的囚徒困境博弈规避机会主义行为的发生，提高交易效率。
（2）集体惩罚（Collective sanctions）
集体惩罚是指集群企业对违背集群规范、价值观等整体利益而采取的惩罚与排斥行为，包括语言谴责（Gossip， Rumors）、排斥（Ostracism）等等。
集体惩罚通过增加惩罚力度、有效分摊惩罚成本形成一种可信的威胁保障交易的效率，制约机会主义行为。集群企业的集体惩罚不仅仅是惩罚机会主义行为，而且也是激励-约束集群企业实施惩罚行为的一种制度安排。惩罚是有成本的，所以，也就有了惩罚行为实施者的"自认倒霉""忍气吞声"的"听之任之"行为。集体惩罚是一种对放弃实施惩罚行为的行为主体的惩罚机制（Axelrod，1985）。如果集群企业A向集群企业B推荐集群企业C，而集群企业C的行为没有达到企业A推荐介绍的水准，企业A的声誉会因为"连带责任"而受到伤害。这样，集群企业的集体惩罚惩罚了那些没有充分筛选、甄别、惩罚机会主义行为企业的集群企业，从而减少了集群企业行为的不确定性，激励了集群企业的监督行为，降低了集群企业的监督成本。
（3）集群文化与社会规范
从博弈论的角度看，集群文化是集群企业员工行动的一种稳定预期（expectation）和共同信念（common belief）。集群文化是一种行为规范（norm），属于非正式制度的范畴。
集群企业的经营绩效在很大程度上取决于集群企业成员的行为。作为一种非正式制度，集群文化是集群企业员工行为博弈的规则，集群文化通过对集群企业员工行为的影响进而影响集群企业竞争力。集群文化对集群企业员工行为的影响体现在三个方面（Kaushik Basu，1998）。Kaushik Basu论及的是社会规范的理性限定、偏好变异与均衡筛选功能，笔者认为集群文化也是一种"社会规范"，或者是一种"区域规范"，因而也就具备了Kaushik Basu所论证的三种功能。
3 "内在化""外在化"与产业集群治理的制度化
波斯纳（Posner，2000）在他的专著《法律与社会规范》（law and social norms）中以在酒店中顾客向服务员付小费为例，用羞愧（shame）与内疚（guilt）之间的区别来说明内在化的本质：如果顾客是因为向人们表明自己不是骗子而付小费，那么顾客付小费是为了避免羞愧（shame）；如果顾客付小费是为了避免因未付小费而带来的不愉快的感觉，那么顾客付小费就是为了避免内疚（guilt）。对于羞愧（shame）的恐惧不能解释人们在陌生酒店向服务员付小费的原因，而对于内疚（guilt）的惧怕则可以，波斯纳将为了避免内疚（guilt）而采取的行为称为行为的内在化（internalization）。
集群企业对集群治理制度的尊重也可以用羞愧（shame）与内疚（guilt）来解释。尽管产业集群能大大降低信息不对称的程度，但是产业集群依然不是信息完全对称的新古典市场。如果集群企业是因为羞愧（shame）而遵守集群治理制度，那么，集群企业就会在"陌生酒店"（行为不可观察、不可证实的信息盲点）采取机会主义行为；如果集群企业是因为内疚（guilt）而遵守集群治理制度，那么，集群企业就会将行为内在化，即便在"陌生酒店"（行为不可观察、不可证实的信息盲点）也会自觉遵守制度。
集群文化是集群企业重要的无形资产，是集群企业核心竞争力的无形载体。作为集群企业核心竞争力的集群文化主要体现在集群文化对集群企业正式规则的促进与制约的双重影响、集群文化作用机制的自我实施性、集群文化形成的路径依赖性以及集群文化在形成集群企业"集体"资产专用性过程中的独特作用等方面。
笔者强调行为的内在化与制度的自我实施，但是我们不否认正式制度（如法律制度）与强制实施在集群治理中的作用。我们强调的是正式制度的非正式制度基础（比如法律制度的信誉基础）、可实施性与强制实施成本。事实上，法律制度等正式制度是"防君子不防小人"的制度，为此我们认为，将内在化了的隐准则"外在化"为显性的法律、法规是正式制度的重要来源，集群治理制度化是"内在化"与"外在化"的有机统一。
4 研究结论
产业集群的效率取决于集群企业的集体行动，而集体行动就存在奥尔森（Olson，1971）所论述的集体理性与个体理性的冲突；产业集群作为一个演进适应系统，面对外部环境的变化还需要有一定的吸收能力、适应能力。为了规制产业集群的机会主义行为，避免锁住效应对集群动态能力的制约，本文探讨了集群治理问题。笔者认为，从制度的可实施性与实施成本的角度看，内在化的非正式制度是集群治理的最主要制度，非正式制度的外在化是集群治理正式制度的重要来源；制度化是高效的集群治理的保证。
参考文献：
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环保产业作为综合性新兴产业，跨产业、跨领域、跨地域，并与其他经济部门相互交叉、相互渗透。进入21世纪，全球环保产业开始进入快速发展阶段，逐渐成为支撑产业经济效益增长的重要力量，并正在成为许多国家革新和调整产业结构的重要目标和关键。
我国在经济新常态下，生态文明建设、环境保护也进入了一个新常态。经济发展和环境保护的新常态必将对我国的环保产业发展产生积极而深远的影响。未来环保产业将迎来更大的发展机遇和空间，进入全面升级阶段。
随着国家大力推行生态文明建设，并提出“绿色化”理念，不仅使环保融入企业的基因，而且也让“绿色化”成为助力环保企业升级提速的引擎。“绿色化”概念的提出让环保产业的发展步伐更加坚定，让原本就倡导绿色理念的环保产业 “绿上加绿”。在“绿色化”助推下环保产业也将迎来发展上的飞跃，实现“科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式”， “形成经济社会发展新的增长点”。
环境服务业的快速发展是“绿色化”下环保产业升级提速的根本体现
每一个产业的成熟都是从简单的资源开发到资源的加工利用，到成熟的产品，再到依托在这个产品上的基于知识的高附加值；环保产业也一样要遵循这个规律，因而基于知识的环境服务业的比重决定它的产业成熟度，所以说环保产业成熟的标志就是环境服务业比重的增加。
环境服务业的产生、发展，与我国经济发展、环保发展的阶段相适应，体现的是整个产业的发展水平。“绿色化”推动下的环保产业必然迎来环境服务业的快速发展，而反之环境服务业的快速发展也正是“绿色化”下环保产业升级提速的根本体现。
大力倡导服务业的发展，正是因为其无上限，还能产生更多的创造空间，涌现出各种意想不到的增值服务。环保产业正从资源、资本密集型，逐步向知识密集型转变，这种转变产生的价值无可估量。
以国家高新区——中国宜兴环保科技工业园正在组建的中宜环境医院为例，其正是依托宜兴丰富的中小环保企业集群，整合国际国内领军专家、领先技术和优势企业，以环保产业集团为龙头，以产学研创新平台为支撑，以PPP、第三方治理服务为模式，为国内外的区域环境治理提供系统解决方案及工程建设和运营服务的超级环境服务商。
宜兴“环境医院”的模式，对接区域性环境治理市场，提供区域性环境治理系统解决方案，促进了环保产业业态变革与转型提升，是促进环保产业升级的路径选择。
从未来环境市场的发展趋势看，“第三方治理”将主导环境治理市场，服务方式将从“谁污染谁治理”向“谁污染谁付费”转变。这一转变必然催生环境服务业的加快发展，也为“环境医院”的出现创造了机遇。“环境医院”模式正是满足了由单项技术到集成技术的转变，由技术服务提供方的直销向专业营销机构进入方向的转变，顺应了环境治理市场的发展趋势，可谓应运而生。
而未来类似“环境医院”的服务体系将在环保产业更多涌现，其发展速度更会在“绿色化”理念引导下快马加鞭，一路长阳。
科技创新的发展是“绿色化”下环保产业升级的根本途径
要提高环保产业的整体实力必须依靠环保企业的创新发展。目前，科技滞后是制约生产方式“绿色化”的主要瓶颈，必须整合现有的绿色技术创新要素，建立面向人才、研发、产品、市场的支撑体系，让创新驱动在绿色转型中成为强劲、持久的推动力。
如何有效把握“大众创业、万众创新”的时展机遇，充分发挥创新驱动对环保产业的推动牵引作用，推动环保产业领域的技术创新、模式创新、制度创新，成为当下环保领域迫切考虑的问题。企业要不断加大关键技术的研发力度，担当起行业技术先导的重任；要认真分析环保产业需求方与供给方的责权利，聚焦难点问题，促进环保产业由传统的装备制造为主逐步向服务业为龙头的转型升级；同时要探索新的环境保护市场化机制，通过新的金融帮助，来推动环保产业做大、做强。
在“大众创业、万众创新”背景下，在刚刚闭幕的“生态文明贵阳国际论坛2015年年会之创新创业引领生态文明”论坛上，宜兴市委常委、宜兴环保科技工业园管委会主任朱旭峰表示，宜兴环科园一直以国家环保产业创新发展为己任，就是要构建环保产业创新创业“大森林”，以科学的发展机制为保障，以创新创业大赛为抓手，以中宜“环境医院”为牵引，打造集经济增长和生态文明共赢发展的产业生态体系，帮助创新创业者应用新技术、开发新产品、创造新需求、培育新市场、打造新经济，进而充分发挥环保产业对生态文明发展的促进作用。
宜兴“环境医院”的模式，不仅是环境服务领域发展的典型，也是一种创新机制。环境政府和排污企业是“患者”，具体的环境问题是“疾病”，环保企业是“医生”，各种环保设备是“药品”，并设土壤修复部、化工废水部等专科门诊。通过一站式综合“医治”，达到解决各种“环境疑难杂症”的目的。
而在创新理念上与“环境医院”异曲同工的还有面向未来的中国污水处理概念厂的建设。2014年年初，由中国工程院院士、中国科学院生态环境研究中心研究员曲久辉等六位国内知名专家联合提出了《建设面向未来中国污水处理概念厂》，目标就是用5年左右的时间，建设一座（批）面向2030-2040年、具备一定规模的城市污水处理厂。这座污水概念厂将扎实践行低碳绿色的国际先进理念，集中应用与展示已经和即将工程化的全球先进技术，充分满足中国城市可持续发展的战略要求，力求成为国际水处理界的最新标杆。作为我国第一座城市污水处理概念厂，其建设正是依托技术创新，整合国内外优势资源，引领中国水处理事业实现跨越式发展的伟大尝试，并将成为中国污水处理厂的升级样板。
绿色投资将成为“绿色化”下环保产业升级的重要资金来源
环保产业的发展具有较强的政策导向性。随着各个环保政策密集出台，环保产业成为景气度最高的新兴产业之一。国家已经和即将出台的大气、水和土壤三大环保行动计划到环境污染第三方治理PPP模式，再到中央经济工作会议提出必须推动形成绿色低碳循环发展新方式，所有这些为环保产业的发展提出了不竭的动力。这些都让社会各方将目光聚焦到环保产业领域，同时也吸引了更多的资金注入。
然而随着行业的竞争加剧和产业升级，众多环保企业通过并购的方式寻求快速发展的需求加剧。在行业的兼并、整合大潮中，一部分强势企业往往能够凭借自身资金、技术、管理等优势积极寻求破局，突破区域瓶颈、规模瓶颈，或扩展产业链，或丰富产业结构、布局新的细分领域，寻求业务转型。诸侯并起，群雄逐鹿，这些拥有较强融资能力和资本运作能力、拥有良好项目运作经验、能够主动布局新业务结构的企业将在行业整合中迎来新的增长。
同时，环保投融资主体多元化也已经成为新常态，环保产业的市场活力进一步得到激发。事实上，环保行业的蓝海效应正在显现，除了行业内整合并购日渐增多，非环保企业跨界整合也在提速。从把厕所污水变成饮用水的神奇发明到清洁能源汽车技术，比尔·盖茨最近也将投资的目光锁定到绿色环保概念上。同样关注环保的另一个超级富豪就是刚刚砸了2300万美元买下布兰登公园的马云，用他自己的话讲，环保是他的另一个信仰。餐饮业的大牌“湘鄂情”近年也在不断加码环保产业，越来越多的主营非环保类的上市公司通过收购、设子公司、资产置换等方式跨界进军环保行业。
而绿色投资基金的发展也得到越来越多的支持。政府加强了环境保护方面的立法，使得公司不得不为它们的污染环境付出更高昂的代价。同时，越来越多的公众更加关心环境问题，使得那些从事有关环境保护和清洁能源方面的公司，如再生能源公司的声望得到提高，人们更愿意向这些公司投入资金。所谓绿色投资正是指在获取财富的同时，又能为改善地球环境，促进资源可持续发展做出贡献的投资，当前全球范围内绿色投资势头正劲。绿色投资已成为社会责任投资的重要关注方向。
伴随着绿色投资的热度，环保产业升级获得了更多的资金来源，“绿色化”下环保产业的发展有了更多的资金保障。
【关键词】环境治理，大气污染管理，创新模式创新方法
生态环境是公共产品，也是最公平的福祉。作为代表现代文明水平的城市，比如天津市，现面对着严峻的大气形式，如何创新大气环境治理系统，实现社会、文化和环境保护的协调发展方法，将是我们生态文明建设急需解决的理论与实践的问题。
一、城市大气环境治理的重要性
首先，考虑到相反发展的环境和经济，提出快速解决空气污染问题和处理城市大气条件需要360度无死角全过程管理。而作为一种理论体系或研究方法，城市空气环境治理和改革方法管理着高度人为的城市主体的大气环境，并不断改变管理理论，系统和方法以实现环境，并且实现合作发展和持续改进经济的决策过程。其次，就理论和创新而言，它可以表明“业务创新可以提高生态效率”这一假设。基于新系统经济学的原理，构建了既有利于方法又有利于经济的理论框架体系。基于持续改进的理论，建立的自给自足，完整的动态环境管理系统还可以内生地驱动八个系统的有序循环，从而改善环境和经济，实现持续发展的协调发展。再次，作为评估环境执法后果的主要方向，高层政府与污染公司之间的对立可能是周期性的特征。如果“环境管理影响因素”看起来相对不规则，这意味着政府正在推动环境质量的变化，那么以环境为导向的评估可以迅速形成一种稳定策略。在基于高度评价的评级系统中，累积罚款可以达到进化的平衡。第二，地方官员的晋升困难，基于地方基层官员“完全理性的人”方法，使用来自中国北方城市的面板数据建立衡量体系的假设。不影响环保性能。因此，有必要改变这种由GDP决定的评级模型，以改善大型和小型高管人员的绩效评级系统。最后，环境消极主义与环境悲积极主义两者都有其自身的原因并具有一定的局限性。除了利用这两种观点的理性因素之外，我们还需要避免这些缺点，对环境问题提供全面和客观的理解，并提供对环境治理有用的指导体系。近年来，我国一些城市区域一般达66-160天了。2017年5月，空气质量根据城市居民问卷调查显示，多数居民对于目前的空气质量感到不满，高达2%的居民希望京津冀地区的空气质量能够在2021年达标可达到。从2018年以来，国务院及环境保护部(以下简称环保部》等部门都出台了多项大气污染防治系统。2013年1月1日，该方法被反复称为新《环境保护法》的“历史上最严格的”方法，该方法规定了严厉的行政处罚，例如每日罚款和环境责任。2015年8月，国民议会常务委员会修订并通过了新的《空气污染控制法》。这导致对空气污染行为的惩罚增加，并增加了政府对污染控制的责任。2013年5月至2014年，省、自治区和直辖市在引入“十项大气条款”后迅速做出了反应，并以每个地方政府的名义制定了地方空气污染主管部门的治理体系规范。
二、城市大气环境治理现状
（一）城市资源浪费现象严重面对日益严峻的生态环境危机，不少人形成了环境消极主义与环境积极主义两大派别。环境的负面影响是基于自然资源的损失，许多物种的灭绝、人口的爆炸、食物的破坏以及各种物种的不断死亡。1961年一个美国人的《寂静的春天》一书开启了整个世界对环境污染问题反思的大序幕。1964年出版《人炸》则敲响了世界人口数量急剧膨胀的警钟。1972年，丹尼·米德斯（DannyMidus）教授向罗马俱乐部提交了题为“增长的限制”的报告，该报告严厉批评了生产和消费的结果。对这种环境的负面方法。马里兰大学的经济学家朱利安·林肯教授（JulianLincoln）尽快反驳了领导这对夫妇的学者的环境活动。环境活动主要考虑技术进步和市场体系，以解决环境问题。人类是理性的，科学技术是先进的，经济是无限增长的，市场和价格机制解决了资源短缺的问题。
（二）环境治理措施存在不足造成空气污染问题的原因很多。首先是出于历史原因。简而言之，煤炭是主要的主要能源消费结构，其次，长期以来，这是一个粗糙的发展模型。最后，也是最重要的是，对GDP和环境的重视是警察和政治理论的发展。在社会政治和行政投入虚假金额的过程中，普通帐户及其政府在废除基本帐户后处于中心地位，政府在实现良好的环境治理中起着至关重要的作用。对于市政当局来说，它们面临着经济发展和空气污染控制的双重压力。可以以北京市为例可以进行证明，根据三氧化硫，氢化氮和烟（粉）尘的库兹涅茨曲线，污染物排放量与收入水平之间的关系不太重要，但显然与广告组织的环境政策有关。创新将有助于提高生态效率。但是，空气污染系统物理环境的库兹涅茨曲线的滞后性相对较强，以结果为导向的环境质量评估系统需要考虑凤凰城机场的各种环境管理，以查看影响因素SBM-DEA模型用于计算北京和其他城市的大气环境，输入和输出变量的缓解率以及平均收敛分析用于通过管理创新提高环境效率。
三、城市大气环境发展趋势
首先，在旧城镇化的背景下，传统的环境和经济是无法遵循的。对这种巨大的对角线发展模型认为，在生态和文明概念的指导下，必须实现环境与经济的协调发展。其次，不应该为能够在短期内解决空气污染而盲目高兴。从洛杉矶和伦敦等城市的各种旅行来看，管理烟雾绝非几日之功。简而言之，无论是从其他山区学习还是基于中国的疾病反复学习，城市环境治理都需要持续而全面的创新。城市燃气环境治理创新模型的概念包括城市空气环境，管理创新和环境管理等许多领域，要定义它，我们首先需要组织相关概念。现代词典对城市的定义如下：人口稠密，工商业不发达，居民主要是非农业人口，通常是周边地区的政治，经济和文化中心。可以从法律和自然的角度看待城市的定义，从法律上讲，城市是国家和政府确定的具有法律重要性的行政单位。从自然和社会的角度来看，城市具有某些功能，包括经济和非农业功能，专门的分工以及某些功能，例如政治和文化，人口众多，人口稠密，社会关系复杂。城市环境是由使用和改造自然环境的人们创建的高度人造的存储环境。人口高度集中，人与环境之间的严重矛盾，社会和政治因素以及经济发展具有三个主要特征，这将对尽快飞行产生决定性影响。人类住区的城市化对空气，水和生物环境产生了重大影响。大气环境主要是指与人类生活更加紧密相关的大气。地球的大气层由地球周围各种气体的混合物组成，范围从几公里到几十公里。一个城市或一个城市群形成后，只有在用餐后才变得美味。由于人力资源的发展，人口密度很高，空气成分与其他地区有很大差异。塑造城市大气环境，城市大气环境是多种因素的集合，例如高度人造的城市环境以及人类通过利用和改造自然而创造的自然大气环境。
四、城市大气环境治理措施
（一）完善城市环境管理相关措施环境治理是政治生态学和环境政策领域中的一个重要概念，倡导将可持续发展作为全人类的政治活动。环境治理的定义是环境治理是管理环境和自然资源的决策过程。环境治理是三个主要的机构：市场、公民和社会（例如，在地方政府、家庭、国际或全球层面）之间的多层次互动。该实现是对环境需求和社会投入的响应，是独立于法律，没有任何程序，是人类过程并且具有广泛接受的行为约束，具有“良好治理”的特征，并且主要目的是：“实现环境的可持续发展”。齐晔等人则认为环境监管的内涵发生了几度变迁，经历了从环境的行政,再到环境的治理的演变。杨立华和张云则认为环境管理范式就应该从管理过渡到了参与式管理，然后最终再回到治理。专家学者参与、民间组织(或非政府组织)的参与、公民的参与、企业的参与等各种专门化治理模型和强调多个社会主体合作的多元协作理范式，这是治理机构针对环境问题采取的所有措施的原则和方向，主要包括治理机构结构、治理机制、治理原则、治理目标和治理绩效等分析框架。"。
（二）加强环对城市环境的管理1914年，在经济发展理论首次提出了创新的概念，生产要素和生产系统中条件的“新结合”以及通过市场获得潜在利益的活动和过程。这一新理论涉及五种情况：引入新的“礼物”，使用新技术，开放新市场，控制新原材料供应以及实现新的工业组织。熊彼特的创新方法属于经济学领域。研发的起点是企业家生产低成本或高利润产品的方式，他的研究集中于西湖的技术创新和市场提供的创新，即制度创新的方法，他的研究集中于制度的形成和改革。不同教授从各自的研究系统进-一步丰富创新理论,比较有影响力的有英国经济学家德维克里斯托夫.弗就里曼于1989年在《“国家创新系统"理论。该理论认为创新涉及政府、企业、科看研方法、大学等多方面，是一个机制概念。国民经济的发展和飞跃不能仅仅依靠自由竞争的市场经济，还需要政府以最佳方式提供公共物品和分配资源。社交活动提供信息，游戏规则和激励措施。
五、结束语
【关键词】会计治理 医院 会计制度 执行力
医院是我国公共卫生事业的重要组成，在新形势下，会计作为国家治理的重要手段，会计制度改革任务任重道远，在会计制度不断创新过程中，会计制度的执行力与内容进行了进一步深化。会计部门作为当前我国公共医疗体系的重要组成部分，进行会计治理非常有必要，强化医院会计制度的执行力对规范医院有偿服务收支、促进医疗事业快速稳定发展有重要意义。
一、治理与会计治理
治理体系与治理手段是国家相关制度与制度执行力的重要体现，两者相互依赖，共同促进，形成一个统一的整体。十八届四中全会制定的《关于全面深化改革若干重大问题决定》指出了“治理”的基本概念。概念指出了“治理”与“管理”具有重大差异，两者之间的转变并非简单的词语变化，而是思想上的重大飞跃，两者的主要区别为：第一，主体不同。管理在机构上比治理要大，既管理的主体必须是政府与国家权力机关，而治理不同，治理可以是公共组织也可以是经济市场与社会组织结构，因而治理的受众面更广，公众参与度更高，并且具备有效的法律保障；第二，权力来源不同。管理权力由政府与国家权力机关授权，因而其权威性更强，而治理的权力可以来源于社会公众认可的组织机构，在很多情况下，公民也具有一定的治理权力，可以实现自治的效果；第三，适用范围不同。管理由政府与国家权力机关授权，因此其适用于政府权力机关覆盖的区域，是一个比较宽泛的概念，而治理则不同，针对不同的行业，治理具有一定的针对性，适用范围也较广；第四，手段不同。管理通常以命令、控制的方式来进行约束，强调从上至下的管理，而治理更以来协商、合作，强调人员权力平等；第五；价值取向不同。管理的目的主要是强化政府与国家权力机关的控制能力，以此形成一定的责任观、行政观，而治理则主要形成民主观、社会观与法治观；第六，效果不同。管理往往是针对某种不良事件进行控制，哪里不合格就纠正哪里，而治理则更加具有全局性，强调整体协作，因此效果更加突出。
理清管理与治理的区别后，就可以基本掌握会计治理的相关概念。由社会经营活动得知，会计的功能主要是为了提高企业的生产与活动效率，使企业资金得到更好的控制，因此表明会计本身具有较高的管理职能。从现代化治理角度看，会计治理突出两种含义：一是随着会计制度的不断完善与执行，其本身逐渐成为国家治理体系与治理功能的一部分，对社会发展与社会稳定具有重要意义；二是在国家治理理念的不断深化下，会计制度在不断进行创新，会计功能也逐渐拓展，这使得会计在国家治理上的重要性逐渐提升。基于这种理念分析下，将会计治理作为医院稳定运行的重要保障，能够有效提高医院的服务水平，促使医疗事业稳步发展。
二、基于“治理”视角的医院会计制度执行力提升策略
（一）掌握会计制度的精髓
会计制度的精髓可以概况为“三统一、四实现”。其中“三统一”为：一是统一医院会计核算方式。将医院有偿治疗收入与医院医疗成本相统一；二是统一医疗费用范围。医院医疗费用具体由医疗成本与医疗管理量方面构成，而医疗成本又具体包括人力成本、药物成品、医疗器材使用成本等，管理费用为不计入医疗成本的费用，将两者进行统一，能够更好的控制医疗成本；三是统一会计报告。医院会计活动中，会计报告包含通用会计报表、专用会计报表、与科室成本报表，为了解决报表混淆与上交困难问题，可以分为财务与卫生两个系统。“四实现”为：一是实现管理与制度相对接；二是实现各层级人员同服务等级；三是实现医院科室、病种全面费用收集；四是实现医院实体财产与无形资产费用消耗的全面核算。
（二）精准计量医院实物资产的消耗量
医院实物资产比较贵重，数量也较多，因此此类资产的管理一直是医院会计工作的重点与难点，所以，为了提高实物管理成效，各医院应从强化实物资产管理着手，建立实物库存管理办法，严格管控实物资产的采购与配置。对于卫生与非卫生物资的消耗，应采取个别计价、先进先出或加权平均等方法进行物资成本计算，价值较低的资产在领用后采取一次摊销的方式，而价值较高的医疗器材，药物等资产，可以采取以平均年限法，使用计提折旧的方式，对已经报废的器材回收资产，确保企业实物资产管理的质量。
（三）开发成本核试验管理信息系统
随着高科技医疗设备在医院中的使用，大型检验设备每天需要完成大量的检验工作，这必然会产生大量的数据，这类数据往往比较重要，为了保证信息的及时收集与存储，医院信息部门应尽快研发符合设备数据收集的信息系统，实现信息的及时采集、整理与分析，在系统的设置上，应赋予系统不同的管理权限，采用相应的转化功能，实现数据的共享。信息系统总部管理部门应当解除医院各科室职权不宜的界限，消除部门主义，从卫生事业发展的全局角度来谋划成本，管理好信息系统，使得系统的功能得以实现。另外，为了使信息系统发挥更大的功能，要求医院信息部门在系统开发时应明确系统主要是用来整合企业会计信息、实现业务集成、统一数据加工与实现数据共享的，进而完成医院稳步发展的目标。
三、结语
总之，新形势下，会计制度的改革已经成为必然，基于治理模式下的医院会计制度执行力提升是提高医院医疗服务水平、控制医疗成本、提高医院资产管理水平的有效手段。因此，要求医院要掌握会计治理的基本概念，掌握会计制度的精髓，从量化医院实物资产与开发信息系统方面着手，全面提升医院会计制度执行力。
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关键词：京津冀；可持续发展；生态环境可持续发展
一、前言
生态环境是区域经济一体化的自然物质基础，而人们对生态环境所树立的正确思想观念和对生态环境全面科学的了解能够在很大程度上有助于推动生态环境可持续发展的有效而顺利的实现。随着京津冀区域经济一体化的快速发展，环境问题日益突出，2014年10月7日至11日、10月17日至20日两轮恶劣的雾霾天气过后，京津冀地区遭受到10月第三次重雾霾侵袭。京津冀地区连续发生雾霾天气，2014年的雾霾天气成为近60年来同期最多。由此看出，京津冀大气污染问题日益严重。并且，生态环境问题在危害着人民身体健康的同时，已明显成为影响京津冀可持续发展的主要障碍之一。因此，把京津冀区域的生态环境问题在可持续发展的层面上进行治理和改善，这对实现京津冀区域可持续发展有着重要的意义。
二、相关概念
（一）可持续发展
可持续发展是一种着眼于未来长远发展的经济增长模式，是指达到了经济与社会的资源和环境的协同发展，既能够满足当代人的生产和生活需要，又不损害后代人满足其生产和生活需要的发展，是作为我国科学发展观的基本要求之一。可以说，可持续发展是人类在文明发展的阶段中对其工业文明进程进行反思的结果，是人类为了解决生活环境同经济生产和人类社会之间的问题，特别是全球性的环境污染和广泛的生态破坏，以及它们之间关系失衡所做出的理性选择，必然选择。
（二）生态环境可持续发展
自可持续发展概念的提出和出现，到与“生态环境”一词的必然相遇，可以说，生态环境可持续发展是它们相遇之后迸溅的可爱的火花。生态环境可持续发展的概念最早是由生态学家首先提出来的，并将其称之为生态持续。通过对以往学者观点的总结，我们将生态环境可持续发展定义为，通过对生态环境的科学保护和开发，使生态环境达到良好的生态效益、社会效益和经济效益，实现生态、社会和经济同发展共进步，使人类的生存环境得以持续。
三、京津冀区域生态环境现状与问题
（一）水土流失问题严峻
水土流失比较严重的地区主要集中在西部以及北部的太行山的正东面和燕山山地附近，严重的洪涝和凶猛的泥石流，几乎每年都会造成水库淤积，以致于水库本身的调控功能失调，调节效果不能达到理想状态，受其影响最深的便是官厅水库和密云水库，山地的水土流失给这两大水库的行洪和供水问题造成了重大实际性影响。有学者指出，在未来的30年内，如果未能对两大山地的水土流失区域进行及时合理的科学治理，官厅水库和密云水库的调控功能仍会继续失调，后期只会更加增大洪涝灾害的隐患，增强供水的难度。
（二）土地沙化问题极易造成沙尘暴
冀北地区的土地沙化对京津风沙天气影响比较大，从而容易产生沙尘暴天气。沙尘暴所产生的环境污染不仅损害人体健康，而且对城市的交通安全和众多行业的正常生产活动都有着重大的影响。
（三）水资源短缺，水污染现象增多
首先是水的供求问题日益严重，水资源短缺严重阻碍了本地区人们正常的生产生活和经济。即使我国在2010年开展了南水北调工程，但实际上人们对本土水库供水的需要并没有太多改变。另一方面则是供水质量下降，水质愈加恶化，各个城市中的地表水和地下水源都在不同程度上受到各种类型的污染，甚至有些水库已经出现了富营养化现象，使饮用水的安全保障成为问题。
（四）贫困地区的生态经济处于恶性循环之中
以河北北部地区内的许多县区为例，这些县城不但所处的自然环境十分恶劣，影响日常生活，而且多数属于国家级贫困县。当地农民基本都为贫困人口，主要的生产因素便是劳动力，再加上落后的文化观念，人们不得不采取广种薄收的生产方式来养家糊口。对土地过度的开垦给当地土地造成了严重的破坏，从而使水土流失问题更加严重。水土流失问题的严重只会更加降低土地的生产力，这无形之中又迫使当地人们进一步加大对土地的开垦，使得上游地区更加处于生态经济的恶性循环之中无法逃脱。
四、京津冀生态环境可持续发展对策
（一）树立正确的可持续消费观念，建立可持续消费模式
我们作为消费环境的主体，应该努力把消费的正常发展建立在可持续消费同生态环境可持续发展相统一的基础之上。首先京津冀各地政府应进行有力的引导和宣传，使人们转变之前错误的、不可持续的消费模式；其次人们自身应树立生态可持续的观念意识，注重环境消费的科学性、合理性、节约性，建立符合现代社会需要的可持续的消费模式。
（二）保护土地资源，提高土地利用效率
首先，加强对现有土地资源的保护力度，尤其是农村中的农业用地，严厉抵制以牺牲农业用地来促进经济增长的做法，鼓励保持合理科学的农业用地占地面积。其次，合理开发和利用现有的土地资源，科学生态的提高土地基本的生产能力，并且建立土地集约利用机制，提高土地利用效率。
（三）加强京津冀区域生态工业园区建设和改造
总体来说，北京地区这一负有国之重任的地区最好应侧重于利用信息科技技术，加强对已有产业集群的生态工业园区改造，起到作为首都城市的榜样效应。天津市作为北京市的好伙伴好搭档应从具有优势的传统产业入手，以滨海新区的新兴发展为改造基础，建立具有本市特色的生态工业园。而河北地区应大力提高工业园区生产设备的质量效率，对高耗能、高污染行业进行合理控制和规划。
（四）建立区域经济可持续发展和环境保护利益协调体系
一是应建立京津冀区域大气联防联治机制，来治理类似于雾霆等严重的大气污染问题；二是应构建可跨界断面考核的生态补偿机制，以此来促进各个流域的跨界水质监测体系的完善；三是应强化要素生态补偿机制，因环境治理而蒙受巨大亏损的企业和农户，京津冀地区都应给他们予以及时的补偿和合理的政府帮助。四是应建立京津冀区域跨界的资源开发和环境污染纠纷仲裁机制，可依据现有的有关环保法律法规和条款，利用我国法律的威严和力量来完成对生态的补偿，处理解决因跨界资源开发和环境污染所导致的需要及时仲裁的纠纷。五是建立区域性质的生态网络共享机制，此机制由管理平台和科研及数据两个平台组成。管理平台的基本设定是可超越各区域行政界线的，而科研及数据的平台，则是以高端的科学技术联合监测和统计污染物区域的地理位置和时空分布。
五、结论
生态环境可持续发展是区域可持续发展的基础，目前京津冀区域面临严峻的生态环境问题和挑战，转变经济发展方式，无疑将成为实现经济和生态环境可持续发展的必然选择。而京津冀区域生态环境可持续发展的顺利实现，必须要促进经济和生态环境的协同发展，并且需要政府、企业和居民的共同努力来实现，而企业尤其要对其给予重视，同行业之间应彼此监督，互相学习，定期开展行业沟通会议，以科学的技术来减少生态环境的污染。（作者单位：天津商业大学）
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