时间：2023-08-07 17:31:52
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理法治化的意义，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、研究缘起
高校学生管理法治化是落实依法治国方略、推进依法治校进程的必然选择，也对适应高等教育内部结构治理优化改革、新时期高校学生思想政治教育工作新诉求具有积极而重要的意义。从“法制”走向“法治”，不仅仅是概念层面的变化，更体现出中国教育治理的系统性和综合性变革[1]，随着中国的法治化进程与教育改革的不断深化，传统的高校学生管理模式已经不能满足当前的国家发展和社会发展要求，也与依法治国的治国方略不相适应，因此，学界和高校越来越关注和重视高校学生管理法治化的研究和实践。高校学生管理的法治化，主要是按照国家法律调整学校与学生之间的关系，用法治的原则，处理学校与学生之间发生的各种矛盾，在管理规章制度的制定与执行上规范化、合法化[2]。在依法治国的大背景下，中国颁布制定了一系列的政策法律来支持高校学生管理法治化建设，加之目前高校的法律纠纷问题和侵权问题的不断发生，高校学生管理法治化逐渐成为学界关注的热点话题。学界逐渐认识到，在高校学生教育管理过程中引发的法律纠纷，会对学校的发展和学生的成长造成
不利影响，高校学生管理法治化就是必须厘清高校与学生的基本法律关系，认真分析高校学生教育管理中存在的突出问题，努力提高高校学生教育管理法治化水平和法律风险防范意识，构建高校和谐发展的优良环境，促进学生成长成才[3]。同时也亟需学界针对这一议题进行研究，以提供理论和可行性建议的指导。为此，笔者运用Ciitespace软件对知网数据库中关于高校学生管理法治化的文献进行可视化分析，以期全面了解当前学界研究状况，展望研究前景和趋势，为高校学生管理法治化工作提供理论指导和可行性建议。
二、研究方法
（一）Citespace简介
美国德雷克赛尔大学陈超美团队开发的Citespace软件，是一款在科学文献中识别与可视化新趋势与新动态的Java应用程序，已成为信息分析领域中影响力较大的信息可视化软件[4]。近几年来，中国学术界逐渐兴起运用科学知识图谱的方法来把握学科的研究前沿和知识基础发展动态。高校学生管理法治化是实现依法治校的基础和前提，因此我们运用Citespace软件对高校学生管理法治化相关文献中的作者、关键词、研究机构、热点以及趋势进行了可视化分析，显示了国内关于高校学生管理法治化的研究历史、现状、研究力量的分布、研究和主要的研究领域，并根据Citespace形成的图谱，对国内学者关于高校学生管理法治化的研究热点和现状进行了概括总结。
（二）数据的来源
文献数据分析来源于中国知网数据库（CNKI），检索时间为2015年11月10日，检索文献数据的范围为2000-2015年，以“高校学生管理法治化”为主题词，其他检索条件均不限制。经过检索，得到625条相关文献，再经过人工剔除会议、报纸、辑刊，最终得到593篇文章，将这593篇论文的作者、题目、关键词、主题词、文献的引文等全记录信息导入citespace软件，利用citespace软件进行年代分布、合作者、学科领域、合作机构、合作国家、期刊共引、作者共引等信息分析，绘制网络可视化图谱。
（三）技术处理
一是数据格式转换。检索到的文献记录以Refworks的格式导出，导出的文献记录中包含的信息有作者、关键词、题名、研究机构、摘要、发表年份、期刊、卷次。选择Citespace3软件中自带的格式转换器，将Refworks格式文件转换为Citespace3可用的download_***.txt格式。
二是Citespace3软件设置。时间分区（Time Slicing）：从2000-2015年，每两年一个分区；术语（Term Type）：突显术语（Burst Term）；节点类型（Node Types）：分别选取作者（Author）、机构（Institution）、关键词（Keyword）。
三是数据可视化。分三次对已有的数据进行可视化，节点类型分别选取作者、机构、关键词，分别得到作者、机构、关键词的可视化图谱。
三、结果分析
（一）高校学生管理法治化相关文献的作者分析
参数设置中时间跨度设为“2000-2015”，time slice设为2，node type选择author，topN=10，过滤掉每个时间切片中发文量排在10之后的机构与作者，仅使发文量排在前10的机构和作者显示在生成的图谱中，以对网络进行简化。最终得到节点数为183，连线数为24，密度为0.0014的作者分析图谱（图1）。
图1中节点中心代表对应的作者，节点年轮表示发文量随时间变化的分布情况，年轮的颜色代表相应的发文时间，如深色代表较早的时间，浅色代表最近的时间，年轮厚度与相应时间的发文量成正比，因此节点直径越大，表明发文量越多。按照发文量进行排名的顺序依次为：严彦、吴涛、肖平、许璐璐、游敏惠、陈勇、朱方彬，发文量依次为：3、3、3、3、3、3、3、3。作者之间的连线代表他们之间的合作关系，作者之间有合作关系的分别有：游敏惠―朱方彬、江厚亮―郭玉松―张爱芳、邓珊珊―李文、马晓丽―查志刚、鹿士义―吴缄中、阮方明―刘淑媛、严彦―杨朝晖、颜辉―付伟、翟新明―余广俊、王刚山―王嘎利。作者之间连线颜色代表首次合作时间，连线粗细与合作次数成正比，例如：严彦―杨朝晖在2008-2010年之间进行了首次合作，合作次数较多，翟新明―余广俊在2012-2014年进行了首次合作，合作次数低于严彦―杨朝晖的合作次数。
从图1可以发现，近几年来研究高校学生管理法治化的学者越来越多，并且发文量也逐渐增加，如余广俊、严彦、杨朝晖、朱方彬等。此外，与2010年之前相比，近几年高校学生管理法治化研究的学者们更注重相互之间的合作研究，例如：翟新明―余广俊、严彦―杨朝晖、马晓丽―查志刚、阮方明―刘淑媛。总而言之，研究高校学生管理法治化的学者越来越多，呈逐渐递增的趋势，学者之间相互合作研究将取代早年学者们单兵作战的研究状况。
（二）高校学生管理法治化相关文献的产出机构分析
参数设置中时间跨度设为“2000-2015”，time slice设为2，node type选择institution，topN=10，过滤掉每个时间切片中发文量排在10之后的机构，仅使发文量排在前10的机构显示在生成的图谱中，以对网络进行简化。最终得到节点数为67，连线数为2，密度为0.000 9的机构分析图谱（图2）。
图2中节点中心代表对应的机构，节点年轮表示发文量随时间的分布情况，年轮的颜色代表相应的发文时间，如深色代表较早的时间，浅色代表最近的时间，年轮厚度与相应时间的发文量成正比，因此节点直径越大，则表明发文量越多。
从图2可以看出，按照机构发文量进行排序分别为：广东商学院、陕西理工学院、武汉科技大学文法与经济学院、四川理工学院学报编辑部。发文量依次为：4、4、3、3、3。机构之间的连线代表他们之间的合作关系，连线颜色代表首次合作时间，连线粗细与合作次数成正比，例如，成都大学新闻传播学院与河北工业职业技术学院高职所在2008-2010年期间首次进行了合作研究、华中师范大学思政所与华中师范大学法律系在2002-2004年间首次进行了合作研究。根据产出机构引用计数分析，机构引用计数排名分别为：广东商学院―4、陕西理工―4、武汉科技大学文法与经济学院―3、四川理工学院学报编辑部―3、上海政法学院―2、成都大学文学与新闻传播学院―2、湖南科技学院音乐系―2、石油大学―2、上海师范大学法政学院―2、辽东学院―2。
（三）高校学生管理法治化相关文献的关键词分析
参数设置中时间跨度设为“2000-2015”，time slice设为2，node type选择keyword，topN=10，过滤掉每个时间切片中发文量排在10之后的关键词，仅使发文量排在前10的关键词显示在生成的图谱中，以对网络进行简化。最终得到节点数为33，连线数为33，密度为0.625的关键词分析图谱（图3）。
图3中节点中心代表对应的关键词，节点年轮表示发文量随时间的分布情况，年轮的颜色代表相应的发文时间，如深色代表较早的时间，浅色代表最近的时间，年轮厚度与相应时间的发文量成正比。图3中节点大小的排序依次为：学生管理、法治化、高校、高校学生管理、法治、高等学校、依法治校、学生权利、高校学生、管理法治化。关键词之间的连线代表他们之间的相互关系，连线粗细与它们综合研究的次数成正比。例如“学生管理”，与学生管理相关的关键词有法治化、高校、高等学校、对策、法制化、管理法治化、法治。节点之间连线颜色代表它们首次综合起来研究的时间，从关键词连线的颜色看，学生管理首先与法治、对策进行了综合研究，然后与高校、高等学校进行了综合研究，最后与管理法治化、法制化、法治化进行了综合研究，其他的关键词节点以此类推。
从图3可以发现，在围绕法治化、学生管理、高校和高校管理这几个热点词为中心，逐渐向管理法治化、学生权利、依法治校、大学生、管理等热点进行扩展延伸，并且热点词之间的联系、综合研究的趋势逐渐凸显。从关键词引用计数分析可以看出，关键词按照引用频次进行排序分别为：学生管理、法治化、高校、高校学生管理、法治、高等学校、依法治校、学生权利、高校学生、管理法治化，引用频次分别为：202、201、164、93、59、45、44、27、26、25。关键词按照中心频次排名分别为：管理法治化、学生、法律意识、高校、教育管理、法治、学生管理、依法治校、职能职责、高校学生，中心频次分别为：0.58、0.37、0.35、0.33、0.32、0.27、0.21、0.21、0.21、0.20。
从图4可以看出，从2000-2015年十五年间关于高校学生管理法治化的热点转换，在2000-2002年间为初步探索阶段，主要以学生管理和对策为中心展开研究；在2002-2004年间依然为初步探索阶段，主要以法治、大学生、学生权利、教育管理、管理法治化等为中心进行研究；在2004-2006年间为蓬勃发展阶段，主要以高校、法治化、依法治校、高等学校、高校管理等为中心进行研究；在2006-2008年间仍为拓展研究领域阶段，主要以高校学生管理和管理为中心展开研究；在2008-2010年间仍为拓展研究领域阶段，主要以法律关系和听证制度为中心展开研究；在2010-2012年仍为拓展研究领域阶段，主要以高校学生和正当程序为中心进行研究；在2012-2014年仍为拓展研究领域阶段，主要以法律思维为中心展开研究。
从高校学生管理法治化相关文献关键词分析图谱和关键词中心频词分析可以发现，中国关于高校学生管理法治化研究的热点主要有以下几方面特征：第一，研究主题明确。从图谱中可以明显看出学生管理、法治化、高校三个节点比较大，其他的节点（如法律关系、法制化等）较小，节点的大小形成鲜明的对比，节点的大小代表着相关研究文献的多少。第二，混合交叉研究较多。从图3、4可以发现，大节点与大节点之间、小节点与小节点之间、大节点与小节点之间的连线较多，节点之间的连线代表着两个节点的关键词进行过混合研究。第三、研究逐渐呈现多元化，在2000-2006年主要围绕高校管理、依法治校、高校等关键词进行研究，在2006年之后开始逐渐出现了“法律关系、高校学生、法律思维”等新的热点词。与此同时我国关于高校学生管理法治化的研究也存在一些不足，首先，对国外关于高校学生管理法治化的研究较少，在图谱中并未见到与国外高校学生管理法治化相关的关键词。其次，文献述评是对一方面的专题搜集大量的文献资料并对文献资料进行分析、总结、评述的一种学术论文，文献综述能反映当前某一领域重要专题的最新进展、新趋势、新动态等，然而关于高校学生管理法治化研究的文献述评较少。
（四）高校学生管理法治化相关文献的作者和产出机构混合分析
参数设置中时间跨度设为“2000-2015”，time slice设为2，node type选择author和institution，topN=10，过滤掉每个时间切片中发文量排在10之后的作者和产出机构，仅使发文量排在前10的作者和产出机构显示在生成的图谱中，以对网络进行简化。最终得到节点数为77，连线数为26，密度为0.0089的作者和产出机构混合分析图谱（图5）。
Citespace的统计结果表明，发文量排在前五的产出机构分别有：广东商学院、陕西理工学院、武汉科技大学文法与经济学院、四川理工学院学报编辑部、上海政法学院，发文量依次为：4、4、3、3、3。图5节点中心代表对应的作者和机构，节点年轮表示发文量随时间的分布情况，年轮的颜色代表相应的发文时间，如深色代表较早的时间，浅色代表最近的时间，年轮厚度与相应时间的发文量成正比，因此节点直径越大，则表明发文量越多。作者和机构之间的连线代表他们之间的合作关系，连线颜色代表首次合作时间，连线粗细与合作次数成正比，例如：武汉科技大学文法与经济学院，它与周禹合作关系较为密切，第一次合作时间在2008-2010年之间，其他的节点依次类推。
四、高校学生管理法治化研究现状评述
中国学术界对高校学生管理法治化的研究起步较晚，但从2000年以后，国内对高校学生管理法治化的研究逐渐增多，研究领域也得到了不断的丰富。在近几年的研究中，研究高校学生管理法治化的学者逐渐增多，学者之间相互合作研究的趋势明显增加，并且高校学生管理法治化的研究在围绕法治化、学生管理、高校和高校管理这几个热点词为中心，逐渐向管理法治化、学生权利、依法治校、大学生、管理等热点进行扩展延伸，并且热点词之间的联系、综合研究的趋势逐渐凸显。总而言之，高校学生管理法治化的研究正逐渐被更多学者所关注，研究的主题和范围可以归纳为教育法制、学生权利、学生管理法治化、依法治校等内容。
第一，在教育法制方面的研究，劳凯声梳理了改革开放后30年来，教育法制建设的历程和趋势，特别是强调了教育法制和高校管理之间的关系。他认为历经30年的教育法制建设，人们处处都可以感受到法律与教育改革及发展的密切关系，然而要建立完备的法制，实现依法治教的目的，中国的教育法制仍面临两方面的问题：一方面要继续完善教育法制，真正做到有法可依，立法的任务还相当艰巨，例如《学校法》《成人教育法》《终身学习法》《考试法》等法律的制定工作仍待进行。另一方面，已经制定的法律，由于社会的发展变化，其中一些条文已经过时，或者与变革中的新制度设计相抵触，因而面临着适时加以修订的问题[5]。陶林从中国教育法制建设的价值取向视角出发，认为教育法制的价值取向应当包括保障教育自由、公平与效率并重、体现程序正义、“人本位”四个方面，并通过加强民主，实现对话；融合教育追求与法制目标；提高立法技术，重视话语实践；促进教育法律文化的形成等途径落实教育法制建设[6]。高等教育法制建设进程的深化是推动高等教育法治化变革过程的重要因素，同时也是中国高校走向依法治校、依法执教、依法管理轨道的重要标志。只有不断完善和优化教育法制，才能使得高校学生管理有法可依；只有教育法制建设与时俱进，才能发挥教育法制在高校学生管理法治化进程中的实效性。
第二，在学生权利方面的研究主要集中在两个方面，一方面是从权利救济的角度出发，就权利救济的现状和经验着手，提出中国普通高校学生权利救济的法治构建应当从明确高校的定位，厘清高校与学生的关系出发，构建学生申诉、教育行政复议、教育行政诉讼等救济途径，展开学生管理法治化工作[7]。另一方面是从学校权利和学生权利的角度出发，认为高校学生管理中存在学生受教育权、学生隐私权、学校管理权与学生救济权等矛盾和冲突，而平衡学校权利和学生权利，关键在于建构学校权力运行与学生权利保护的内部和外部的平衡机制[8]。近年来随着高校章程建设的完善，许多学者关注到大学章程对学生权利保障的基本问题，有学者就此指出，在依法治校背景下，基于实际对章程中的学生权利话语体系进行反思性建构，可以从话语语境、话语取向、话语内容、话语思维和话语姿态五个维度去理解和把握[9]。
大部分学者在研究高校学生管理法治化中主要关注以下三个方面：一是关注学校权利和学生权利的定位，一般认为法律虽然赋予高校一定的行政权力，但是没有明文规定高校实施的各种行为中哪些属于行使了学校权利的行为，也没有将师生权益的行为纳入到高校行政权利行为当中；二是对学生法律身份和学生权利的探究，一方面学生作为自然人享受平等、公正、统一的民事权利，另一方面学生享有学习的权利、义务教育无偿化、教育机会公平等方面的受教育权；三是对学校权利和学生权利冲突的分析，主要表现为高校管理权和学生受教育权、隐私权、救济权等学生权利的冲突。
第三，在学生管理法治化研究中，有学者研究美国高校学生管理的法治特点，认为法治化管理是其重要的特征，其特点有：学生管理法规制度具有完善性、可操作性、适时调整性；具备严格的学生申诉制度；学生管理机构下设专门而健全的法律咨询机构，以服务学生；管理人员和学生具备强烈的法治观念和法律知识，学校重视法律教育；学生管理法治化程序严格[10]。有学者从法治化和程序化的角度出发，认为高校学生管理应当构建一个正当程序体系，包括事前程序（事先通知、告知、给予管理者相对人足够的时间准备辩护）、事中程序（说明理由、听取管理相对人陈述和申辩、听证、做出决定）、事后程序（送达、告知管理相对人救济途径和时效、报教育主管部门报备）[11]。也有学者基于受教育权由他赋向自赋转变的趋势，提出大学生学习权救济机制的构建应该明确学习权的价值位阶，重视参与主体的多元性，尊重和落实高校办学自主权以及健全校内救济机制（特别是申诉制度）[12]。另有学者对《普通高等学校学生管理规定》的法治化思想进行了分析，认为从权利内容、保障程序、法律救济等角度看，均促进了学生管理法治化进程[13]。学界在学生管理法治化方面的研究，首先厘清的是高校学生管理法治化具备哪些属性，以此来判断高校的法治化程度；其次着重关注学生管理法治化的程序化；并对中国颁布的法律法规进行分析，明晰其对高校学生管理法治化的指导意义和作用，以及完善和改进的主要内容。
第四，在依法治校方面的研究，近年来许多学生诉高校的案件中，学校屡屡败诉，有学者就此认为高校学生事务管理法治化的缺失是高校承担法律风险的主要原因[9]，依法治校就是把法律作为管理学校的依据和最高权威之意。从具体内容看主要包括教学、管理和服务等方面；从管理空间看包括校园内管理和学校周边环境管理；从管理范围看包括内部和外部两个方面。在依法治校的背景下，从管理制度的视角出发，高校应当通过确立以人为本、依法治校的办学理念，重新整肃规制，应对新的变化并作出积极的调整[14]。另有学者针对高校依法治校中的问题进行了调研，发现“人治”传统的深刻影响、依法办事观念未能深入人心、高等教育法制的不完善加大了高校依法治校的难度，普法工作力度不够等也是影响高校依法治校的核心因素[15]。学界对依法治校的研究主要集中在对依法治校本身的定义、特征、基本内容、意义和价值等进行论述，以及对依法治校现状和问题进行调研分析，并在此基础上构建对策和建议。
综上所述，学界对高校学生管理法治化研究的主题和范围主要涉及到教育法律制度、学生权利、学生管理法治化、依法治校等几个方面。而在对高校学生管理法治化的研究内容上体现出了多元化、主体明确、混合交叉研究较多等特征；在研究方法上运用思辨方法者
较多，而运用定性研究和定量研究者较少；在研究取向上更加关注学生群体的权利和利益、学生管理法治的程序化；在政策规定和现实问题之间的关系方面，更加注重互构关系，注重政策后评估的作用和效果。
五、高校学生管理法治化研究的趋势展望
从学界研究的现状来看，随着依法治国进程的推进和依法治校的深入实践，高校学生管理法治化研究的趋势将表现在三个方面：第一，高校内部结构治理优化背景下对学生参与权利的研究；第二，法治中国进程推进背景下通过管理法治化对学生法治教育的紧迫性和路径的研究；第三，学生权利救济渠道研究的深化。
首先，高校内部结构治理优化背景下对学生参与权利的研究有以下三个方面的转向。第一个转向是对高校内涵式发展的研究，主要针对提升部门之间的协同治理和发展促进法治化进程、如何建立内部质量保障体系对高校学生管理法治化进程进行监控和调节等问题进行研究；第二个转向是对高校学生治理的研究，主要表现为对共治、以人为本、差异性、新颖性、反思性、过程性等方面的关注和研究；第三个转向是对学生参与高校管理的研究，主要针对学生参与高校管理的理论、特征、原则、价值和意义、途径和方法等方面进行研究。
其次，法治中国进程推进背景下通过管理法治化对学生法治教育的紧迫性和路径的研究将会有以下两个方面的转向。一方面，对中国教育法制建设和中国社会发展之间关联性的研究，主要表现为对教育法律法规在实践中的适应性和适用性、顶层设计和基层反馈的体系构建、对教育法律法规和政策的后评估。另一方面，学生法治教育与依法治国、依法治校之间的网络关系的研究，主要表现为不再单独关注课堂或学校中的法治教育，而是关注国家法治化进程、高校法治化建设、法治社会建设与大学生的法治教育的关联性以及如何全方位、大视角培养大学生的法治素养。
关键词高校 学生管理 法制化 法治化
中图分类号:G647文献标识码:A
1 高校学生管理法制化与法治化的涵义与关系
法制化,即指国家和社会的基本关系和主要活动经由法律制度规范、调整和保护,在法律的规范和保护下发展的过程。高校学生管理法制化,是指国家通过教育立法对高等教育事业的发展实行干预和调控,教育行政部门行使管理职以法律为主要依据,教育管理者解决教育问题诉诸于法律。
法治化是一种“法律至上”、“法律主治”的社会状态。高校学生管理法制化就是要按照国家、教育部门等相关法律规定对学生进行有效的管理。简言之,高校学生管理法制化是制定完整教育法规范体系,健全的法律运作机制以及相关的保障制度。高校学生管理法治化就是要在运用这些法律来治理事务,法制化是法治化的基础、前提条件,法治化是法制化的具体实践。
2 高校学生管理法制化与法治化的原因
高校学生管理法制化与法治化是一个长期的历史过程,并且有其深刻的历史和社会原因,是社会民主、法制发展的必然。
第一,教育法律思想由来已久。教育法律思想早在古希腊时就有,柏拉图最早在其名著《理想国》中阐述教育法律思想。19世纪中期到20世纪50年代,世界各国进入教育立法的时期;1957年德国学者黑克尔撰写的《学校法学》一书是世界上第一部系统的教育法学著作。我国教育向来强调人治不重视法治,但教育法治思想和法治实践却一直存在。如韩非就曾提出“以法治教”的主张,并从中央到地方设吏师,保证国民的法治教育在全国范围内实施。悠久的教育法律思想给教育的法制化与治治化提供了沃土。
第二,教育法制与法治意识日益增强。20世纪70年代末期,我国进入改革开放时期,随着政治、经济改革的推行,教育亦不能像以往一样仅靠行政命令或人治来发展。这样,教育的法制化和法治化就成为政府和全社会关心的重要课题。从20世纪70年代末开始至今,我国教育法制化和法治化经历了起始、发展、深化等阶段,法律理论研究日益丰富,法制化建设取得初步成效;法律实践也逐步得以实施,人民的法治意识日益增强。
第三,学生管理实践中案例频发。在全社会快速推进法治化进程的大趋势下,人们法制意识不断增强,大学生也不例外,而且更注重维护自身的合法权利。故此近些年大学生为维护自己的权利状告高校的案例时有发生。如:1998年田永诉北京科技大学管理不当,,侵犯其受教育权案;1999年刘燕文诉北京大学滥用行政管理权,不颁发毕业证书,拒绝授予博士学位案;2000年余丹丹诉襄樊学院勒令其退学处分无充分理由和法律根据要求案;2000年张某诉华西医科大学不授予其博士学位案;2001年王某诉武汉理工大学不授予其学士学位案;2003年董斐诉郑州大学请同学替考“勒令退学”案等。这些案例为高校的学生管理工作敲响警钟,同时也给高校学生管理法制化与法治化提出了许多新的问题。
第四,较为完善的教育法体系。随着教育法律研究的不断推进,我国建立了较为完善的教育法体系。它由教育法律体系、教育法规体系和教育规章体系构成。教育法律是指《宪法》中关于教育的条款,我国教育的基本法《中华人民共和国教育法》,单行法《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国教师法》等;教育法规则由行政法规如《中华人民共和国义务教育法实施细则》及地方性法规如广东省实施《中华人民共和国教师法》办法等构成;教育规章包含行政规章与地方性规章。较为完善的教育法体系为实施高校学生管理法制化与法治化提供了理论依据。
3 高校学生管理法制化与法治化存在的问题
第一,法规、规章与法律存在冲突。地方性法规、规章与国家法律抵触的这种法律规范相互打架的现象,就是学术界通常所说的法律冲突。法律冲突是“维护社会主义法制统一,建设社会主义法治国家”进程中面临的又一个重大现实问题。在高校学生管理法制化与法治化过程中,也存在这样的问题,如新的《婚姻登记条例》规定:允许在校大学生结婚,但由于在校生结婚给学生管理带来一系列问题,有些高校校规限制大学生结婚;又如《学生体质健康标准》实施办法与《高等教育法》冲突等。
第二,管理人员的法律意识不强。1999年6月,第三次全国教育工作会议确定了高等教育大发展的新思路,我国高等教育事业得到空前发展,过去高度强调意志统一、集中统一管理和学生的服从的管理模式已不再适应大众化阶段的高校学生管理形势。但这种传统习惯根深蒂固,导致管理者法律意识淡漠,较少用法律的原则和精神管理学生。具体表现在:片面强调严格管理,片面强调学校的权力,从而忽视了学生权利的保护;将法制与严格管理对立起来,认为遵循法治原则,就是放松管理,就会放任学生的某些不良行为,这些认识与现代法治观念相悖。
第三,未理清高校与学生间的关系。随着高等教育改革的不断深入,高校和学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变,而管理者却较少从法律角度认真思考学校与学生的关系。在这样的大背景下,一些学者提出要重新审视高校和学生之间存在的法律关系,基于二者关系的复杂性,目前尚未形成能够全面准确描述二者关系的理论研究成果。主要观点有特别权利关系理论、教育契约关系论、行政法律关系、民事法律关系和行政法律关系与民事法律关系并存等,但这些观点有一个共同点,就是维护学生自,强调学生权益,主张司法程序介入高校学生管理,倡导高校学生管理法制化与法治化。
第四,管理程序不够规范。现实高校学生管理中,有很多程序不清,不够规范的地方。比如,学校在对学生做出行政处分时,学生的知情权、申诉权、如何调查取证等都没有比较详细、严格的规定,这样都可能造成对学生权利的侵犯。学生寻求救济的途径还很不顺畅,各种救济手段未得到有效的运用,学生遇到问题时诉之无处、无门,造成大学生的权利无法得到及时的维护。
4 改进高校学生管理法制化与法治化的措施
第一,加强立法工作。目前,我国虽然建立了较为完善的教育法体系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法规、规章与法律存在冲突。学校内部规章制度与法律法规冲突是目前侵犯学生权利,引起法律纠纷最主要的原因。从法律的位阶上看,学校内部规章制度的位阶是最低的,其效力也是最低,只要与法律、法规、规章相冲突,均属无效。实践中学校内部规章制度与法律、法规、规章冲突的案件均有,但最多的还是与教育方面的法律法规冲突最多,这有待于加强立法工作。对学生的管理中, 必须依法制定全方位的规章制度,并对现有的规章和条例进行清理和修订,过去行之有效的方法和改革成果应继承,同时要充分考虑整个社会法治的进步。
第二,提高法律意识。近年来,教育法律纠纷频频见于报端。纠纷的实质是教育者法律意识的淡漠和学生日益崛起的主体权利义务之间的冲突,是关于学生权利的法律规定与学生管理制度中不当因素的冲突,冲突的焦点是学生或学生的权利是否得到尊重或侵害。减少、避免、解决教育法律冲突的必由之路是:教育者和学生都要学习、理解、掌握有关教育法律、法规和规章的条文和实质,按教育法科学地管理和教育学生;依教育法科学的学习。做到教者、学者均知法、守法、护法。
第三,树立服务意识。教育者应该充分认识到与学生法律关系的变化,找准与学生的法律关系,适时调整角色地位,保护学生权利,树立服务意识,做好服务工作,热忱为学生服务。大学生智商高,知识面广,观念更新周期短,法律意识不断增强。教育者要从民主、自由、平等、公正的观点出发,既要严格按照法律、法规和规章制度来规范、管理、教育大学生,又要充分尊重学生的法律地位,保护他们的合法权益。
第四,规范高校管理行为。2005年颁布实施了新的《普通高等学校学生管理规定》。新《规定》依据《教育法》、《高等教育法》以及其他相关法律法规,遵循“育人为本,依法建章,规范管理,加强监督”的原则,对原《规定》进行了全面的修订。新的《规定》把学校管理的自由裁量权限定在一定的范围之内,对于保护学生合法权益具有重要意义。进一步明确了高校工作职责、范围,管理者的权限、义务,完善法律监督机制体系,规范了高校的管理行为,依法行事。
第五,完善学生救济机制。一是要按照法律的规定,禁止侵犯学生权利行为的发生;二是建立学生申诉制度,使学生权利得到救济,三是进一步明确司法审查介入高校的教育管理活动的权限、程序,在维护高校的自主办学权和保障学生的基本权利之间找到一个平衡点,从而更好地维护学生的各项合法权益。司法审查对大学管理的介入不仅是完全必要的,更为重要的是可以规范管理权利,更新管理观念,促进高校管理的法制化和法治化。
学生是学校的主体,学生管理工作的成效,关系到学校的稳定与发展。但随着高等教育改革的推进,高校与学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变。为适应这种变化,高校必须更新管理理念、改进管理方式和完善管理制度,加强高校学生管理法制化与法治化,才能促进高校的长期稳定与健康的发展。
参考文献
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[3] 付红梅.大学生受教育权及其保障[J].南华大学学报,2006(4).
[4]张静.论高校对学生的管理权与学生受教育权的冲突和平衡[J].河北法学,2005(2).
[5] 陈宗波,陈祖权.论高校自治与大学生受教育权的保护[J].扬州大学学报,2005(6).
Abstract: In recent years, the management of college students in China is facing a number of challenges, so the student management system that adapts to the new situation is urgent. Student management is more complex, so the multi-perspective thought is needed. As main channel of ideological and political education of college students, the ideological and political theory course also has the function of student management. The instructors of ideological and political theory course must understand this and consciously persist in the combination of knowledge transferring and student management in teaching.
关键词： 学生管理；思想政治理论课；教师职能
Key words: student management；ideological and political theory；teachers' role
中图分类号：G647 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）15-0292-02
0引言
对于任何社会而言，大学生都是重要的人才资源和未来希望所在。中国尚处于社会主义初级阶段，现代化的任务任重道远。对中国而言，高等教育的质量在整个国家发展中都具有举足轻重的分量。而教育问题的核心是学生问题，同时大学生又具有不同于中小学生的特点。尤其是当前随着改革开放的深入和与之相应的高等教育体制改革，民主法治意识不断深入人心，在这种宏观背景下，高校学生的思想观念、价值取向发生重大变化，但高校学生管理模式却仍沿袭传统模式。探讨适应时展需要的学生管理模式，具有重要意义。
1当前高校学生管理中面临的问题和挑战
大学生管理是大学管理工作的一种，特指面向大学生的管理，其涵盖的主要内容有大学生日常行为规范管理、思想道德与法制教育、学习辅导、职业生涯指导、心理健康教育与咨询辅导、校园文化建设管理等方面。[1]必须看到，新时期以来，尤其是进入21世纪以来，一些非主流的、多元的因素等通过各种途径冲击着思想尚未完全定型的当代大学生，对他们的文化观、价值观、民主观等带来不可忽视的影响。总体说来既有积极的影响，又有消极影响，给大学生管理带来巨大挑战。具体讲，当前大学生管理面临以下挑战：
1.1 经济体制改革给学生管理体制提出新要求我国经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制，这种体制改革必然要求其他方方面面的体制与其相适应。然而，我国的学生管理是计划经济年代的产物，难以满足市场经济条件下高校发展的要求。比如，部分学生管理职能正在向服务职能转变；大学生分配制度正转变为自主择业等等，这一系列转变都需要有新的、系统的学生管理理念和方式来保证实施，而目前与之相适应的机制和办法尚未完全形成。此外，随着市场经济的发展，大学生思想活动独立性、选择性、差异性日益增强，原有的学生教育管理单一模式已无法达到预期的效果。因此，要创新原有的学生管理体制。
1.2 信息化给传统学生管理体制带来新问题目前互联网给学生的影响可能会超过许多人的想象，网络正极大地改变着大学生的生活方式、学习方式甚至是语言习惯。对学生工作而言，网络是一把双刃剑，一方面网络为高校学生管理工作提供了新的阵地和领域；另一方面，网络也给传统学生管理带来了极大的冲击。首先网络信息的快捷性、丰富性和开放性特点，使得从学校获取知识的权威性受到怀疑。其次，网络的虚拟性、隐蔽性使得网络成为有害信息的孳生地和传播地。网上部分不健康、虚假信息，对大学生来讲难以判别和低御，还有部分大学生沉溺网络，耽误学业。
1.3 开放程度的不断提高给高校学生管理工作提出了更高的要求经济全球化是无法回避的趋势，在这种情况下，高校学生管理工作必然要面向世界。全球化同样是把双刃剑，既有利于我们学习先进经验，又不可避免受外来文化、外来习俗和观念的影响，大学生在中外文化的交流碰撞中必定会遇到新的问题。如何在各种纷繁复杂的文化和思想观念中保持主流意识形态的影响，树立健康正确的文化心态，都给高校学生管理工作提出了更高的要求。
1.4 高校后勤社会化给学生管理工作带来新的问题高校后勤社会化，实际上是建立一种教育成本分担机制。目前，我国大多数高校实现了高校后勤社会化。高校按市场经济规律运作，开放学校市场，允许社会上的人员、资金、技术、设备开发校内市场，这些经营者进入高校市场的主要目的是盈利，而学生在缴纳各种费用的同时也树立了教育投资意识，对学校教学生活条件有了更多更高的要求，这就使二者容易产生矛盾。比如，学生宿舍管理实行公寓化管理后，不同年级、不同专业、不同班级的学生混合居住，就给学生管理工作带来了很大难度。在这种新的形势下，探索新的学生管理模式将是学生管理工作面临的新课题。
2高校学生管理工作的新思路
2.1 发挥思想政治理论课的作用思想政治理论课是我们党在高校中开展思想政治工作的主渠道，它帮助学生正确处理德与才的关系，自觉坚持加强思想道德修养与学习科学文化知识的统一，把思想道德素质与学习科学文化素质结合起来，相互促进，共同提高；引导学生树立正确的理想信念，明确学习动机，增强学习动力，转变学习风气，掌握科学的学习方法，把人的思想道德素质转化为人的科学文化素质，促进人的智力开发，从而促使人的综合素质的全面提高。可以看出，大学生管理的许多具体内容与思想政治理论课的部分教学内容是高度重合的，尤其是《思想道德修养与法律基础》课。如课程中的爱国主义教育、集体主义教育、社会公德教育，尤其是法治教育等。法治教育是《思想道德修养与法律基础》课的两大内容之一，这与当前学生管理法治化的要求相匹配。
此外，思想政治理论课任课教师也有不同于普通教师的特殊气质。在学生心目中，他们既是知识的传授者，更是人生的引导者，许多学生把思政老师作为良师益友。由他们通过思政课教学传达出学生管理的规则会起到事半功倍的效果。
因此，思想政治理论课教师要改变过去单纯教师身份的认识，要树立教师与学生管理干部的双重身份意识，树立“大学生工作”的观念。工作中不仅要以教学为中心，更要从学生工作的角度把握好教学工作。要善于发掘课程中的学生管理资源，并在教学中自觉或不自觉的体现出来。
2.2 实现高校学生管理的法治化高校学生管理法治化是指遵循法治原则，实现学生管理理念从义务本位向权利本位转变，学生管理目标从效率稳定向效益创新转变，学生管理依据从“管理法”向“控权法”转变。学生管理职能从管理向服务转变的过程，是法治思想与实践在高等教育领域的体现。在此过程中，通过高校的法治精神、规则和行为方式，体现高校制度文明。高校学生管理法治化的重要意义在于，高校法治是高校自治的根本促进和保障，是高校更好地服务社会、生产知识和培养具有法治素养的公民的体现。长期以来，高校与学生的关系是被服从与服从的关系，校园规则是义务本位的“管理法”，学生处于承担义务的从属地位。近年来，尽管诸多高校对学生管理规则进行全面修订，正在积极向依法治校努力，但是总体而言，与法治社会要求的学生管理还有一定距离，需要进行改进。
2.3 转变管理理念，树立“以学生为本”的教育、管理思想创新高校学生管理，最重要的是转变学生管理理念，树立“以学生为本”的教育、管理思想，变管理为服务。首先，要树立服务意识，传统的大学办学理念强调的是对大学生进行严格规范的管理，学校各部门扮演的是管理者的角色，往往导致学生情绪上的对立。因此，要改变过去把学生管理工作看成“管理学生”的错误认识，变管理为“服务”。学生管理部门要培养“以学生为本”的服务意识，一切为学生利益着想。在工作过程中要自始至终对学生富有热爱的情感，要会创设情感环境，以真挚的爱心去感染、感动、感化学生，从而取得良好的教育效果。[2]其次，要体现学生的主体地位。要根据“依法治校、科学管理”的要求，一方面，明确地告诉学生，他们在学校里享有什么样的权利，在充分享有权利的同时不能忽视应尽的义务；另一方面，对学生的合法权益要予以维护，针对学生的决定，要做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当，学生对学校的处理享有陈述、申辩和申诉权，学校要有明确的程序并予以确保。
树立以学生为本的管理理念，要注意发挥学生主体能动性，这既符合当代大学生个性特点，也符合新的教育理念。传统上，高校采取的是行政型的管理模式，教师辅导员处于管理者高度，有绝对权威，学生处于从属的和被动的地位。在这种模式中，学生对立情绪严重，管理实效欠缺。发挥学生主体性，学生本身既是管理者，又是被管理者，既能锻炼能力，又能起到自我约束、自我管理作用，可谓事半功倍。
2.4 加强队伍建设，形成高效的学生管理人才队伍高校人才不仅包括教学、科研人才，而且也包括好的学生工作管理人才。学生管理越来越具有重要性和复杂性。面对新形势，学生管理人才队伍需要走专业化道路。从学生工作发展趋势来看，高校学生管理工作队伍必须走专业化道路。要建立数量相当的管理人员队伍，使之在人员上适应规模扩大后的管理工作需要；还要注意管理工作者的专业化、职业化。[3]这支队伍要专研学生管理规律，不断提高自身业务水平。这就要求高校要真正重视学生管理队伍的建设，从人力物力等各方面给予保障。
参考文献：
[1]时术华等.法律视野下大学生事务管理的实践探索[J].中国成人教育，2011，(16)：34-35.
法治是人类社会的理想，也是人类在发展过程中所选择的一种先进的治理模式。社会管理创新与法治化具有天然的联系，体现在：一是法的制度为创新社会管理的成果提供了规范化、强制力的支持和保障。何为“法治”，先哲亚里士多德得到经典定义是“：法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。可见，守法是实现法治的关键。社会管理创新同样要符合法律的规定和要求，因为负载着正当性价值准则的法律为管理主体提供了价值引导，确保社会管理创新不会偏离基本的价值轨道。同时，只有符合法律的创新，政府管理才会具有马克斯•韦伯所谓的“统治的合法性”，才不会背离创新社会管理的初衷。二是社会管理创新能够建构新的法律制度。经过社会管理创新实践所探索出来的行之有效的机制或制度，必然要求以法律制度的形式固定下来，进而保障和巩固创新成果。在我国实行“依法治国”方略的今天，将社会管理创新工程纳入“法治国家建设”这一大的系统工程，这是对社会管理创新的必然要求。改革开放以来，在社会管理实践的不断推进的同时，国家层面的社会管理法律制度体系建设取得了显著进步，基本形成了社会管理的法规范体系。但各地由于省情、市情不同，社会管理面临的问题与矛盾以及所要达成的目标并不完全相同，这需要通过地方立法探索，对已有的国家立法进行细化以增强其可操作性。根据扬州社会管理的实际，结合“两个率先”“、三个扬州”①和“平安扬州”目标，扬州基本上构建了一个具有扬州特色的、完备的社会管理规范制度体系，并通过法规范体系的建设，引领扬州社会管理创新。2005年，扬州市颁发了《建设法治扬州实施纲要》，该纲要提出了实现“法治扬州”的“转变政府职能，建设法治政府”“、坚持以人为本宗旨，全力构架完备的社会保障体系”等九9大任务。这为扬州社会管理创新确立了目标方向和原则，成为社会管理创新的基本规范制度。2011年，扬州市政府《关于加快推进法治政府建设的实施意见》，法治政府建设有了具体的操作规范。2013年，扬州了《全市深化改革创新体制工作总体方案》，明确了统筹协调推进区域布局调整和行政管理体制改革、城镇化发展改革、国有资产管理体制改革、社会管理体制改革、教育卫生体制改革、要素市场改革、旅游业和建筑业发展改革等7大类22项重点改革任务。这为进一步深化社会管理创新提供了规范依据。此外，扬州还先后出台《关于深化平安扬州建设的意见》《关于深化法治扬州建设的意见》《扬州市加强和创新社会管理行动计划》，并召开相关会议，对深入推进社会管理法治化建设工作进行全面部署。
二、政府权能规范化
（一）法治政府的“服务”职能
伴随着新公共管理运动的浪潮，以公共服务为价值取向的“服务行政”逐步演进，我国政府的职能也从“管理”向“服务”转变。党的十七大报告明确提出了要构建“服务型政府”的目标。服务型政府是一种以公民为中心，以法治为手段，以服务公众多元的公共需求为导向的法治政府治理模式。建设服务型政府，客观上要求政府依法行政，倡导公民本位、社会本位和权利本位的法治理念。早在2004年，国务院就了《全面推进依法行政实施纲要》，其核心是提出了转变政府职能，建设服务型政府的任务，开启了服务型政府法治化建设的先河。扬州在社会管理创新过程中着力于政府职能转变的同时，努力推进法治政府建设。2011年，扬州市政府《关于加快推进法治政府建设的实施意见》，提出了“深化行政管体制改”、“创新行政管理方式”、“加大政府信息公开力度”三项转变政府职能的要求，其中还包括对政府的服务内容、服务的方式等方面的规定[1]。目的是通过政府法治化建设，促进由过去“以管理为中心”的管制模式向“以服务为中心”的公共服务模式转变。
（二）法治政府的“有限”权力
在计划经济年代，我国实行的是一种“全能主义行政”的管理模式，政府触角几乎伸到了社会的所有领域，政府集中了所有人事权、财物支配权。这种高度集权和包揽一切的管理模式，导致了市场功能低下，社会自主性较差，社会资源难以合理配置。法治政府建设要求政府的权力、职能、规模、行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约。扬州市政府通过设定权限、适度分权的方式，推进了从“全能政府”向“有限政府”的转变。
1.公布“权力清单”，规范权力运行
行政权力具有管理领域广、自由裁量权幅度大等特点，因而成为最容易被滥用的一项公权力。法治的核心要义是规范权力。那么，如何规范行政权力，又保持行政的创新性、灵活性以及“个体化正义”的实现，是构建法治政府面临的挑战“。法无授权不可为”。打造有限政府，必须从依法确权开始。依照《建设法治扬州实施纲要》提出的“加大行政审批改革力度，及时清理政府规范性文件和不合理行政审批事项，规范行政审批行为，依法界定行政审批权的设立范围、权限”等要求，扬州率先对行政审批权力进行了清理。截止2007年，经过对行政许可项目进行多轮清理之后，扬州市政府公布了349项行政许可事项和76项非行政许可事项的“权力清单”[2]。在严格规则主义模式下，主要通过详细的规则实现法律对行政的控制，其强调的是行政行为的结果。行政程序则是通过行政主体与行政相对人之间的“交涉”与“反思”，赋予相对方以知情权、参与权和辩论权，从而把法律规则控制转化为相对人直接监督的控制，成为行政法治的核心内容[3]。扬州在公布权力清单的同时，对权力运行与操作的程序也进行了规范。首先，以建设服务型政府为目标，以政府流程再造理论为指导，重新审视、设计执法流程，用健全的程序来制约权力运行。建立健全有关行政执法的公开、告知、听证、职能分离、调查取证、法律救济、回避等制度，对行政执法的各个环节、各个步骤进行具体规范，尤其是要注意抓好各项有关执法程序制度的落实，形成有效的制约机制。其次，为进一步从微观层面践行服务型政府的要求，更加方便行政审批事项的办理，扬州根据《全市深化改革创新体制工作总体方案》的要求，对城区行政审批服务模式进行探索调研，努力打造市、区共用的行政审批服务在线网络操作平台。同时，充分借助科技及舆论监督的力量，从外部规范行政权力。2008年，按照江苏省行政权力网上公开的要求，扬州市政府对全市各行政部门的许可、处罚、征收、强制等行政权力进行清理，并逐步实现行政权力的网上公开运行，实现权力监督网络化、权力运行透明化。
2.向社会适度分权，增强社会能动空间
社区是我国重要的社会组织，实践证明，社区能够有效地承接众多的政府职能①。扬州在坚持建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”总目标的前提之下，在《建设法治扬州实施纲要》明确提出“坚持以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为重点，强化基层依法治理，切实加强基层自治组织的规范化建设，实行村（居）民民主议事决策制度，完善议事规则，全面实行村（居）务公开，推进基层民主政治建设，发展人民民主，不断扩大人民群众对政务、社会事务的知情权、参与权、监督权和选择权”。这一具体目标。据此，扬州不断加强和创新社区社会管理模式，大胆放权，社区运行机制从政府推动向居民自治转变。扬州在全市社区建立了具有独立法人资格的民办非营利性单位———“社区工作站”，在规模较大的小区还设立了“小区工作站”，通过费随事转、购买服务的方式，承接政府部门下延到社区的行政管理事务和公共服务等职能。以社区司法站建设为载体，建立社区及大型居住区调解室，构建横向到边、纵向到底的多种类型、不同层次、全面覆盖的人民调解组织网络体系，让社区承接了政府大量的调解职能。
三、纠纷调解机制的综合化、制度化
我国现行的调解制度作为化解社会矛盾的重要手段，在定纷止争、维护社会稳定、构建和谐社会等方面发挥着不可替代的作用。但由于调解主体的不同、受理纠纷的范围各异、调解达成协议的法律效力有别，以及在调解工作实践中，因各调解组织各自为政，信息沟通渠道闭塞等原因，导致一些矛盾和纠纷调处效果欠佳，重复调解问题十分突出。因此，整合调解资源、畅通调处信息沟通途径，健全由消费调解、人民调解、行政调解、司法调解相衔接的综合调解体系，成为扬州社会管理创新中的一大亮点。
（一）扩展调解部门的横向联系
扬州工商局扩大与相关部门的横向联系，联合党委、政府、司法、社会多种力量，实现消费调解与行政调解、司法调解、人民调解的有机结合，消费调解力量得到有效整合。具体而言，一是联合综治委等部门，衔接综合调解，建立消费大调解的工作机制和组织网络，搭建社会大调解的平台，实现全市乡镇百分百覆盖。二是联合人民法院，对接司法调解，化解消费纠纷矛盾。扬州工商局联合扬州市中级人民法院印发了《诉调对接工作流程规定》，规范法院立案前的移送调解、行政调解协议司法确认、法官参与工商局行政调解、工商局派员支持司法调解等四方面工作流程。三是联合仲裁委，连接仲裁调解。联合仲裁委分别在县市局和工商所建立仲裁委工商联络处（站），对调解不成的经济纠纷，积极引导当事人进入仲裁程序，帮助经营主体、消费者快速有效解决各类经济纠纷[4]。
（二）强化调解队伍建设
扬州市司法局大力加强以社区矫正中心、矛盾调解中心、法律援助中心、专职调解员队伍建设为主要内容的“三个中心，一个队伍”建设活动，大力加强特殊人群管理服务，进一步提高法律援助质量，深入推进社会矛盾化解，为经济社会发展创造了和谐稳定的社会环境。为规范大调解制度的实施，扬州市司法局联合市综治办、指导办、编办、人社局、财政局等部门联合出台《扬州市专职人民调解员管理办法》，对人民调解员性质、职责等项制度作了完整清晰的规定[5]。
四、弱势群体权利保护的机制化
在社会转型过程中，我国的弱势群体无论在规模上还是在数量上，都在快速地扩大。由于弱势群体的利益极易受到损害，且其利益诉求又无法得到及时满足，由弱势群体引发的频繁发生，导致社会矛盾激化，上访数量居高不下，对社会稳定构成了严重的威胁。因此，在社会管理创新法治化过程中，建立特殊人群的利益表达和权利保障机制，对农民、下岗职工、农民工、妇女儿童、精神病人等弱势群体的教育、医疗、就业、养老等方面的权利给予特殊保护就显得尤为必要。利益表达是弱势权益保护的重要机制。没有顺畅的利益表达，权益保障就难以实现。弱势群体由于在社会资源的占有和权力分配上都处于相对弱势的一方，当其权益受到损害，无法通过正常渠道表达意见和得到公正处理后，往往采取集会、上访等群体行为方式，向国家机关表达强烈诉求，以实现自己的利益要求，形成很多恶性事件。因此，在社会管理创新中，建立起畅达的利益表达机制，让弱势群体享有平等的话语权，是服务型政府不可推卸的责任。扬州在社会管理创新过程中，注重拓宽并畅通利益表达渠道，形成了行之有效的特殊群体利益表达机制与制度。如建立民生诉求采集体系，充分利用市长信箱、局长信箱、12345公开电话等平台以及人大代表、政协委员的建议提案等途径，问需于民、了解民意、把握民情；制定领导干部接访、下访、回访和“三解三促”、“三下三联三交”等联系群众机制，提高解决群众合理诉求的效率。通过这些机制引导社会主体理性表达利益诉求，并将这些机制纳入制度化的轨道，从而实现利益表达的规范化、法治化。弱势群体的“弱势”首先体现在生存压力较大。
为提高全体干部职工的法律素质，促进企业依法经营、依法管理、依法参与市场竞争、依法维护自身合法权益，为我市经济健康发展营造良好的法制环境，结合实际，特制定法律进企业年度工作计划。
一、指导思想
为全面落实“七五”普法规划，以深化“法律进企业，推进依法治企”为主题，紧紧围绕企业改革、发展与创新，坚持理论联系实际，学用结合，坚持学法用法与建设高素质的企业经营管理队伍、职工队伍相结合，坚持学法用法与建立和完善现代企业制度相结合，坚持学法用法与加强企业科学管理、提高企业管理水平相结合，努力提高企业经营管理人员、职工法律意识和法律素质，培育社会主义法治文化，弘扬社会主义法治精神，推进企业生产经营管理法治化，在企业内形成学法、尊法、守法、用法的良好氛围，推进依法治企，为全市国有企业科学发展、加快发展创造良好法治环境和服务环境。
二、主要工作任务
(一)开展法治企业示范创建
坚持法治宣传教育与法治实践相结合，深入推进企业依法治理工作，深化企业法治示范创建，提高企业法治化水平,争创国有企业示范点。
(二)开展企业经营管理人员法律培训
根据企业自身条件，从实际出发，因地制宜，建立企业学法制度，每年集中学习不少于4次，有培训教案、学习记录和信息照片等相关资料。方式上采取自学与集中培训相结合的办法，通过举办培训班、专题辅导、讲座、交流研讨会等职工喜闻乐见的形式，利用班前(后)会，开展每周法律一题，每月一次讲你身边或你知道的法律故事进行交流，为企业经营管理人员学法提供广泛的学习途径。培训学习内容：主要开展对《合同法》、《担保法》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《商标法》、《专利法》等与企业业务相关法律法规的宣传教育，重点学习宣传担保贷款、侵权责任、环境保护、商标权和专利保护等法律制度；开展对《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等职工权益保护相关法律法规的宣传教育，重点学习宣传劳动用工、劳动保护、劳动纪律、劳动报酬、劳动者休息休假等法律制度和职工依法参加工会、行使法定权利、履行法定义务等内容。达到的效果：真正提高职工的法律素质，把法律进企业工作目标落实到员工。
(三)开展企业法律顾问
加强企业法律顾问工作，聘请律师担任法律顾问。法律顾问经常对企业职工开展法律培训学习，对企业生产、经营、管理中的重大事项在作出决定前，认真咨询法律顾问，并征求意见建议，认真研究吸取法律顾的问意见建议，优化决策。
(四)开展法律宣讲
组织法律服务工作者对企业员工开展法律宣讲活动或法律服务巡讲活动，全年不少于1次，集中为企业提供有针对性的法制宣传、法律咨询和法律服务。
(五)开展企业法治文化建设
结合企业实际条件，开展法治橱窗、法治专栏、法治挂牌、法治标语、法治走廊、法治漫画、法治文娱节目、法治文化活动等宣传，丰富企业法制宣传的内容和载体，充分营造企业的法治文化氛围。
三、时间安排
(一)动员部署阶段(2018年4月1日至4月30日)
对法律进企业和法治企业创建工作进行全面安排部署，营造浓厚氛围。按照市普法办安排部署和本计划要求，结合自身实际和工作职责，认真梳理工作任务，提出具有针对性的工作举措，制定年度计划，加强宣传，营造良好的法治环境。
(二)组织实施阶段(2018年5月1日至11月30日)
全面深入落实本计划的各项工作任务。完成相关资料：成立领导机构，制定2018年度企业学法培训计划、列出时间安排表。开展企业法治宣传：完善专业法制宣传工作机制，创新专业法律宣传形式和载体，突出专业法律宣传的重点对象和重点内容；利用有关法制宣传日、周、月活动抓好宣传，利用“4.26”世界知识产权日、“6.26”禁毒日、“12.4”全国法制宣传日及重要法律法规颁布实施纪念日等，大力开展法制宣传，营造学习和普及法律知识的良好氛围。开展企业法制阵地和园地建设，努力拓宽企业法制宣传教育的渠道；充分利用网站、手机短信平台，通过设置法制宣传栏(橱窗)、标语，印制法制宣传手册、挂图、法律知识汇编等法律宣传资料，加强法律法规的宣传教育。聘请企业法律顾问，签定相关合同，并正常开展工作。建立健全企业规章制度，完善和规范企业运行机制，维护职工合法权益。法治企业创建工作取得阶段性成果，不断提高企业法治化管理水平。
(三)总结阶段(2018年12月1日至12月31日)
对“法律进企业，法治企业创建”工作开展情况进行全面总结，巩固法治企业建设成果，形成法治建设长效机制，法治企业目标基本实现。
四、工作要求
(一)加强组织领导
开展“法律进企业，推进法治企业创建”工作，对于推进“七五”普法规划实施具有重要意义，要结合实际，精心组织，加强领导，分工负责，落实各项保障措施，确保普法工作落到实处。
(二)建立考核机制
将法律进企业实施情况纳入依法治理工作内容，建立健全考核机制，加强监督检查和考评，建立健全考核评估机制，推进“法律进企业”工作制度化、规范化，及时总结工作经验，保障工作有序推进。
一、突出政治站位，持续深化学习宣传
1.深入学习宣传法治思想。切实将学习宣传法治思想作为普法首要任务，持之以恒抓好学习宣传，强化教育培训，充分发挥领导干部领学促学作用和示范带头作用，通过关注“中国普法”、“普法”微信公众号的学习专栏，进一步拓宽法治思想学习宣传平台，带动交通运输系统干部职工把科学思想转化为法治建设工作实效，推动法治思想深入人心、落地生根。
2.深入学习宣传宪法。加强宪法学习宣传制度建设，广泛开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法主题宣传，深化“宪法七进”。开展好 “12•4”国家宪法日暨宪法宣传周集中宣传活动，在全社会营造浓厚氛围。
3.深入学习宣传民法典。加强民法典重大意义的宣传教育，聚焦民法典总则编和各分编需要把握好的核心要义和重点问题，阐释好民法典的基本原则、基本要求和一系列新规定新概念新精神。引导全局干部职工和广大人民群众在了解民法典、学习民法典、遵守民法典，促进民法典实施。
4.深入学习宣传党内法规。深入学习宣传关于制度治党、依规治党的重要论述，突出抓好对和准则、条例等重要党内法规的学习宣传。结合建党100周年，推动党内法规学习宣传常态化、长效化、制度化。
5.深入开展专题普法。围绕推动京津冀协同发展，着力服务保障“三重四创五优化”、“三基”建设年；围绕突发事件应对、疫情防控、优化营商环境、扫黑除恶、安全生产、国家安全、消防安全、交通行政处罚等重点领域开展专题普法。
二、突出重点群体，充分发挥示范效应
6.组织和落实交通工作人员旁听庭审活动。刚性落实《关于推动国家工作人员旁听庭审活动常态化制度化的实施意见》，确保交通工作人员进行网上旁听庭审活动；同时结合交通工作实际，组织交通工作人员实地参加庭审活动，不断提升交通工作人员敬畏法纪、依法行政的法治素养。
三、突出智慧普法，不断提升普法成效
7.大力推进“互联网+普法”。充分运用“智慧普法”模式，提升普法与依法治理工作科技化水平。发挥好今日头条、普法微信公众号、交通微信公众号等平台和载体的作用，总结推广新媒体普法工作典型经验，培树新媒体交通普法品牌，巩固和扩大新媒体普法成果，。
8.全员关注“中国普法”、“普法”微信公众号，并指导和鼓励广大服务对象和人民群众关注，以法律服务人民为中心，充分利用这两个平台丰富的普法资源，提高全局干部职工依法行政、优质服务的能力和水平。
四、突出文化引领，建设交通法治文化
9.广泛开展各类健康有益的交通法治文化建设活动。引导、支持各类文化作品创作、文艺节目编演、微信视频传播等等，扩大交通法治文化的受众面和影响力。
10.大力弘扬社会主义核心价值观。围绕宣传贯彻《新时代公民道德建设实施纲要》、《新时代爱国主义教育实施纲要》，推动法治和德治相结合，不断提升法治素养和道德修养。
五、突出普治并举，不断完善体制机制
11.有序推进行业依法治理，深入推进交通运输“放管服”改革，围绕关系群众切身利益的热点难点问题，不断开展普法与依法治理专项行动，不断夯实普法与依法治理的基础。
12.严格落实“谁执法谁普法”普法责任制。加强分业、分类、分众普法宣传工作，在执法全过程中开展好“以案释法”。认真研究创新普法宣传新机制新方法，积极培育交通运输行业法治文化，让法治成为全体交通运输从业者的思维方式和行为习惯。
13.全面启动“八五”普法。总结表彰和宣传树立“七五”普法先进典型，制定全局“八五”普法规划，组织召开“八五”普法启动大会，确保“八五”普法开好局、起好步。
〔关键词〕经验隶属性；法治化程度；司法裁判；认知科学；关系人
〔中图分类号〕DF82〔文献标R码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）03-0055-07
一、导论
司法裁判意味着对证据和法律等要素的识别与利用，每一次司法裁判，都是法官进入司法体系进行事实与法律判断，进而实现司法价值创造的“重大事件”。在我国，司法改革持续进行，政府与社会民众都对司法寄予厚望，但是，司法权威却越加遭受质疑；法官群体不断扩大，但是，法官证据分析等司法裁判能力不足的问题，也已成为制约司法判决公正性的瓶颈性问题。因此，急需抛开各种理论束缚，从认知本源上澄清什么样的法官通过什么样的行为，更可能在时间和资源约束条件下迅速有效地进行司法裁判。这不仅有助于把握审判前期证据举证、质证和认证过程的法律规范重点，也是谋求并提升司法判决权威性，识别我国法官司法技能提升途径的关键。
尽管学界和实务界普遍认为：法官的个人特征在很大程度上影响着司法裁判，但是，对于其在认知科学上的机理却存在着两种彼此割裂的观点。一是主观因素视角。该视角认为，具有较高的法律知识和司法技能优势，更善于应对所可能出现的实务或困境，进而快速进行证据分析并进行司法裁判。大多数研究集中于探索法官既有经验因素与司法裁判速度之间的因果关系。二是客观因素视角。该视角认为，司法裁判取决于法官从庭审外所获取的支持的效率和效果，强调法官所处的社会关系网络的资源和信息优势，对于司法裁判的积极作用。
但是，目前的研究仍存在某些局限性。一是，过分重视法官经验存量的作用，但对经验隶属性的影响探索不足。即便是经验存量相似的法官，由于来自不同地域、部门、行业和岗位的工作经验，仍可能具备着个体异质性的知识结构和思维逻辑，进而导致司法裁判的差异。但已有研究仍拘泥于探索先前经验有无和多寡对司法裁判的作用关系，是导致司法裁判的相关研究承认先前经验重要性，但又找不出现实和理论证据的重要原因。二是，缺乏对法官主观因素和客观因素交互作用的考察。尽管大多数研究都承认主客观因素对司法裁判的影响，但是，对两者作用机制的边界条件缺乏考察，尤其是在不同情境下，基于主观因素或客观因素更为有效的认识不足，目前整合二者的实证研究不够。三是，对情境化、结构性的影响关注不足。环境因素一方面可能塑造着法官从先前经验获取的知识特征，同时会约束这种知识特征向司法裁判能力转化的效率和效果。这意味着在不同的法律制度、机制和文化环境下，不同性质的先前经验可能会以不同的方式作用于司法裁判。
在我国，基于认知科学对于该领域的研究仍处于起步阶段，目前主要停留在对国外研究做综述性介绍，少数实证研究验证了法官个人特征与司法裁判的关系，研究深度明显不够。鉴于此，本文着重探求法官先前工作经验隶属性在什么条件下以何种方式作用于司法裁判。具体而言，立足于我国司法改革的制度环境，认为法官工作经验的体制隶属性不同，即，具有体制内和体制外工作经验的法官具备不同的知识优势本文论述当中的“体制内”和“体制外”包含两方面的蕴涵。一是进入法院系统之前，是否具有国家工作人员身份，具有国家机关工作经验，或者仅仅是刚毕业的学生。二是在法院系统内部，是否具有行政管理岗位或行政管理岗位经验，或者仅具有审判或审判辅助人员经验。，进而通过不同的方式促进司法裁判。基于实证研究发现，来自于体制内和体制外组织的工作经验，均有助于提升司法裁判技能，但其作用机制因法官知识结构的差异而不同。在法治化程度较高的地区，体制外工作经验对司法裁判的促进作用更强，同时借助体制内的社会关系能提升具备体制外经验法官的司法裁判能力。本文的经验材料主要来源于笔者在黑龙江、上海、重庆、广东和福建的实证调研。
二、经验隶属性对司法裁判的影响
“法律的生命在于经验，而非逻辑”。〔1〕法官的先前学习、工作经验，是司法裁判的前提性因素。某些研究或实践拘泥于探索法官先前经验的有无以及经验时间长短对于司法裁判的作用，对于先前经验所带来的知识结构和内容关注不足。如，在实际的岗位任命中，片面考虑候选人员的工作年限或基层工作经验，而忽视其先前工作岗位或经验的实质内容与结构。不少理论和实证证据表明，法官先前所生活、学习或工作的地域、领域、行业、竞争地位、岗位和组织惯例，在很大程度上决定了所汲取和积累的知识结构和内容，并对其后续司法裁判过程中的决策和行为产生显著影响。Z市和H市的法官在就同一个最高人民法院的文件的理解与适用上，存在不小的差异，法官所理解的地方性共识和部门惯例在当中发挥着相当的作用。在西方的理论视阈中，这种来自于从事“组织特征”的知识和内容差异性概括为先前经验隶属性，强调即使是拥有相同工作时间的个体，也可能获得不同的知识与技能，这往往来自于所处的“组织”所嵌入的社会结构特征。
基于西方较为“成熟”的司法体系与法治环境的研究在此，所谓的“成熟”是指基于历史因素或现实因素，西方司法体系与法治环境能够为当地社会所共同认可，其规则体系较具自身的“稳定性”和与社会的“契合性”。，主要从法官司法裁判前的社会地位和声望来刻画先前经验隶属性，认为先前工作经验的价值取决于诉讼各方对法官先前工作组织的社会判断，这种基于社会认知的集体评价可能带来面向外部获取合法性的行动优势。“法官坐在神坛上的地位更多的是由于在长期的司法经验中逐渐完善的司法体制和法官高尚的法律人格使然。”〔2〕在西方司法往往具有终局裁判的权威，任何疑难问题到了法官手中都会有生效的结论，即使议会作出的反映多数人意志的法案也可能被几个老头子（法官）所否决，人们总是相信法官的判断犹如神授的力量。〔3〕已有研究从不同角度验证了法官先前学习、生活、工作经验对司法裁判的作用关系。
在我国，法官先前工作经验隶属性内容更加复杂。与西方成熟法治体系不同的是，我国处于司法变革与转型期，同时，因我国的司法改革走的是由上而下的渐进式道路，即追仿西方发达国家司法模式〔4〕，同时保持相当程度上的国家行政控制，这种改革思路在客观上导致了我国司法体系中“行政”与“司法”格局并存且相互竞争的复杂局面。2003年河南洛阳市法官李慧娟在“伊川县种子公司与汝阳县种子公司的《玉米种子代繁合同》纠纷”一案中，判决适用上位法而非河南省地方性法规。随后，案件被发回重审，当事法官和分管领导被撤职。最后，在舆论压力下才撤销处罚。〔5〕而我国司法最为学界所诟病的症状也是“审、判不一”，“庭审流于形式”。如，在法官审理案件并作出判决后，判决结果还必须由法院行政领导审查“签字”后才能生效。①“行政”格局指的是由上而下的行政体制框架下，国家以条（科层体系）、块（地方政府）的形式来控制和监督并支配的各种法律资源，也包括司法资源，以地方党委、纪委、政法委和公安机关、检察机关等组织为代表。“司法”格局，即，在法律、法规和法理框架下，控辩双方平等对抗、法官居中裁判，最终达致定纷止争的司法目的。来自“司法”格局或“行政”格局的法官，可能会形成不同的知识和技能结构。这种差异主要是因为不同工作环境和模式，进而诱发的行为逻辑差异。
①本轮司法改革的主要内容之一就是法院“扁平化”管理，一般案件由法官判决后，直接生效，不再需要领导“签发”。当然，法院审委会仍然对特定案件具有审查甚至直接改变判决的权力。而且，法院领导甚至法官同事之间各种隐性影响案件审理和判决的现象仍然存在。（一）法官行政工作经验对司法裁判的促进作用
在西方国家，科层体制等行政体系对法官的消极影响也是存在的。“法律职业者刚开始从事自己的工作时，大都处于职业等级的最低级，由于级别越低，权力也就越小，所以法律职业者的晋级愿望十分迫切，而晋级升迁在很大程度上取决于从事这些职业的资历和上司对自己工作的评价。所以，大陆法系的法律职业者不仅不愿轻易改变自己的职业选择，而且在平时的工作，他尽可能地忠于他的上级。”〔6〕法官的命运取决于他们是否能够与主导性的政治意见以及司法上级的法律观念保持一致。甚至希望在职业上取得成功的法官们可能做出掌权者所需要的那种判决，即便政客们没有施加直接的压力。〔7〕当选拔、培训和升职体制的具体执行是由诸多具体的行政官员进行时，他们形成了对法官生活的实际控制。〔8〕从某种意义上而言，上诉是中央政治控制的体现。中央政权通过上诉不时地介入地方事物的管理，因而上诉机制在更基本意义上是与中央政权的政治目的相联系的。上诉是一个中央政权保证从属于它的基层争端解决机构朝着它所希望的方向适用法律规则的机制。
因此，法官要进行司法裁判，就要获取司法资源和行政资源，即，具有“司法”格局内的自洽和“行政”格局内的认同，在某些情况，后者重于前者。而且，在我国法官的绩效考核和“错案追究制”中，案件如果不能获得本院领导的同意，或者不能获得上级法院的认同，甚至不能获得诉讼各方的认可，而产生重审、再审、改判或涉诉等问题的，则需要追究法官的责任。此时，行政方面的工作经验有其独特价值。在行政格局中，国家行政管理是各项资源配置的主要手段，国家往往根据行政体制内组织或个人的地位进行有差别的权力配置，因此，行政体系中的组织或个人更注重并善于与行政主管部门或人员建立关系来获取更多的资源，同时获得案件相关主体的认同。如，具有行政领导岗位的法官，更善于领会领导意图，并施加影响，使得自己的裁判更符合各方“预期”，从而实现裁判的稳定性。C市法官坦言，有时候为了调解结案，就不得不将不利判决作为一种“压服”策略，迫使诉讼双方和解。或者为了迫使被告人积极赔偿，也不得不以“刑罚”作为一种筹码。法官也必须积极“理顺”自己在法院内外的各种关系，使得裁判更具有效性。类似的实证研究也已发现，在司法转型司法权逐渐独立并“替代”行政权过程中，由于司法资源在行政管理体制内外配置的不同，与司法管理权主体乃至其他行政管理主体的关系是案件得以顺利判决并执行的重要因素。
综上所述，具备行政管理工作经验的法官，往往具备更加丰富的途径来获取信息，进而提高判决的效率和效果。尤其是在司法资源配置存在差异的情势下，这种有助于司法资源获取的关系运作能力具有相当的重要性。
（二）法官司法工作经验对司法裁判的促进作用
具有专门的司法裁判经验，可能经由提升法官相关专业知识来促进司法裁判。每一件案件的裁判，都是专门法律知识和其他相关知识的运用过程，这种运用是以法官在先前工作、学习中积累的事实认定、法律分析、定罪和量刑等有关知识为基础的。因此，法官职业需要拥有一套专门化的、相对于其他职业不同的知识结构和知识体系，@个职业必须接受专门的培训和特别的训练与考核。〔9〕所以，建国以来，我国最高人民法院等部门采取各种措施，促使我国法官队伍的学历水平、法学科班比例和司法考试通过率不断提高。
法学专业学生在数年的学习中，即是对相关法律知识的占有和法律观念与思维的养成。在我国法官学历构成方面，2003年、2004年和2007年，本科以上法官的比例又分别提升到41%〔10〕、516%〔11〕和651%〔12〕，平均每年增长约10%。2016年，据学者网络问卷调查统计，具有大学本科以上学历成为法官群体的基本特征（占9785%），其中还有相当部分法官获得了硕士和博士学位（硕士占3437%，博士占132%），相反本科以下学历的法官则成为绝对少数派，仅占215%；并且9017%的法官都是法学专业的毕业生，高学历的法官中6421%都是法学科班出身。胡昌明：真实数据：中国法官基本生存状况调查，http：///content/16/0730/10/30880678_579510395.shtml.2017-1-20.访问时间：2016年12月13日。国家统一司法考试存在的意义，也在于统一法律职业的准入条件，建立专业化的法律职业工作机制，统一法律职业的专业思维范式、促进法律职业共同体的形成，推进我国的法治事业。〔13〕根据我国《法官法》和《检察官法》的规定，法官和检察官一律从通过国家司法考试取得任职资格的人员中择优遴选。
基于以上基础性原因，我国法官队伍的法律专业素养不断提高。从我国行政权和司法权相互关系角度看，由于各种因素影响，行政管理体制外的司法人员不具有相对的行政资源占有上的优势，其所拥有的裁判权是相对弱化的，也难以获取关键资源和信息。在这种情况下，不具有行政管理经验的法官，更可能依赖“法律、法规或法理”来进行司法裁判，并借助“司法”格局来积累经验和资源。借助专门的法律知识，法官能够快速对审理过程中所面临的问题进行直觉反应和逻辑分析，迅速进行裁判。S市的法官在深度访谈中坦言，有些案件从法律上看不存在什么裁判的难度。但是，基于各方面利益博弈和政治、法律与社会效果的综合考虑，就必须顾及各级关系，规避未来风险，因此，往往导致判决“难产”。这时候，“愣头青”法官往往会将视点集中于法律层面，而迅速作出裁判。但是 ，该裁判不一定能够获得领导包括上级法院或当事人的认可，存在较多“风险”。
具有行政管理经验的法官往往因其对行政管理权的知悉，缺乏在案件审理时进行证据质证或认证的动力，在司法技能和规律方面的知识和经验积累也相对弱化。学界普遍疑惑的是，法官队伍学历和法学教育的提高和普及为什么没有形成成熟的法律共同体，并根本性的冲击司法系统当中行政权对于案件审理与裁判的影响。
对此，值得提醒的是，虽然法官学历层次不断提高，但是，当中也存在诸多问题。比如，在笔者调研的法院当中，仍旧存在相当数量的“法律业大”最高人民法院于1985年创办了全国法院干部业余法律大学（以下简称法律业大），并在各高级人民法院和铁路运输高级法院（后来又有军事法院）都设立了30个分校；在绝大多数中级法院设立了分部，共设340个分部；稍后又在大多数基层法院相继设立了教学班，共组建2800多个教学班。相关情况参见王斗斗《时代关键词见证法官队伍30年变迁》，《法制日报》，2008年12月7日。和“五大毕业生”。“五大毕业生”是指1979年9月8日以后按国家规定的审批程序，经省政府或国务院有关部委批准，由国家教委（原教育部）备案或审定的广播电视大学、职工大学、职工业余大学、高等学校举办的函授大学和夜大学的毕业生（参加自学考试毕业生也视同“五大”毕业生）。相关情况参见方流芳《中国法学教育观察》，《比较法研究》，1996年第2期。这些法官受到的培训往往仅仅包括审判专业技能，而没有系统且全面的法学学习，其考核也相对松散。党校毕业生也存在此类问题。而且，当时教学所依据的学说、理论、原则、规则和案例等，与当下司法理念和具体措施存在某些差异。同时，司法考试方面也存在争议。司法考试初始之时，法院检察院的参考人员通过率低，导致基层司法机关人才危机。为了走出窘境，一些边远、经济发展滞后地区呼吁提高司法考试的过关率，得到司法部的积极回应，决定对中西部、基层和民族自治地方实行放宽政策，如今放宽地区范围一再增加，放宽地区合格分数线一降再降，司考过关率从2002年的7%逐年攀升至30%以上，基层司法系统的精英化要求开始“打折”。同时，大多数法官由于精力有限，再加上惰性，毕业两三年后便失去主动学习的兴趣，能在工作之余坚持学习者可谓凤毛麟角。就法律法规方面而言，立法上，我国法律体系尚未完善，存在法律法规之间的冲突、矛盾与摇摆。司法和执法上，由于配套机制的弱化，也存在诸多博弈空间。
在笔者调研当中，发现一个有趣的现象，某些基层法官往往对所谓法学理论表示反感，认为这是学生考试才用的，对于实践却是无用。但是，却对相关实践问题的法律解读倍感兴趣，尤其急于获取关于法律问题的唯一性、实用性、便利性解答。这也从侧面反映出了“司法”格局、“法律规则体系”在法官心中的重要性日益增加，以及法官对自身司法知识与技能提高的内心焦虑与渴求。
综上，随着国家法治化进程的推进，“司法”格局与“行政”格局存在张力，而且司法格局愈加获得认可、具备权威。因此，具有专门化司法工作经验能够促进证据分析与司法裁判。
三、法治化程度和司法裁判的关系
行政工作经验和司法工作经验并非界限分明，更非不可兼容的。二者对于司法裁判的促进作用都是显而易见的，不过，其作用机理却有所不同，并依据嵌入的社会环境而产生变化。就司法裁判而言，遵循司法体系所限定的规则从而获得合法性、正当性，赢得诉讼各方和社会大众认可，是法官的责任与尊荣所在。在不同的司法环境下，法官先前工作经验属性差异所构成的知识结构和行为模式对证据分析及其司法裁判的影响各不相同。
（一）地区法治化程度对于法官经验隶属性和司法裁判作用机理的影响
在司法改革转型期，诸多因素及其限界未得以厘清。因此，司法人员的权力行使仍然与各级行政管理层的意志息息相关。在强调行政权尤其是司法管理权的环境下，案件裁判必须在相当程度上考虑相关行政领导包括上级司法机关的意志。在这样的环境下，具有行政管理体制内经验的法官的能力优势就可能发挥更为积极的作用。因为这种经验能力与判断依从了“制度力量”的作用，具有更好的相对合理性，更能促进司法裁判。在笔者调研过程中，就不断地发现法官在各级法院或各地区法院任职或者轮岗，除了可以增加自身的审判经验之外，其隐性价值还在于可以建构良好的信息沟通渠道，即各级法院或各地区法院的“非正式”“低可见度”的沟通渠道。同时，下级法院行政领导在上级法院兼任职务的F象并不鲜见。在基层法院，为回应国家治理需求，在专业化司法、行政体制之外形成多种“非专业体制”。这些“非专业体制”一方面可以弥补正式体制的不足。“非正式体制”的掌握与运用甚至成为某些法院领导或法官予以显示个人能力，为单位进行特殊贡献的“强势证明”。另一方面也可能滋生不规范行为。这就需要相关法官进行“高度个人化”的协调、运作，在此，专门的法律知识优势则可能被削弱。
随着社会的发展，命令型、控制型的社会治理方式，已难以适应社会发展和转型的需要。特别是在网络媒体高度发达的今天，任何一个事件都可能因为其“不规范”之处，而形成强大舆论压力。因此，在推进法治社会建设过程中，必须根据社会发展和社会治理转型的实际，从价值理念和具体手段两个层面，推动治理方式从命令向协商、从单向向合作、从强制向引导、从单一向多元转变；丰富和发展现代社会治理方式和技术，拓宽社会治理边界，提高社会治理精度，降低社会治理成本，以社会治理法治化推进法治社会建设。〔14〕以国家治理体系和能力现代化为导向，以法治化为框架，构筑全社会认同的基本司法规则体系，以实现国家治理。因此，在发达地区，纠纷各方都掌握了相当的信息和资源，单纯的“欺骗”或“压服”策略，显然都难以实现预期的目的。此时，只有脱离案外因素包括行政因素，通过“情理法”的专业化和程序化判断，使得各方信服，实现定纷止争。因此，在群众权利意识较强，社会法治化程度较高的地域，司法运行以法律法规为基础，关键在于司法裁判是否合法、合理。在这样的制度环境下，专门的法律知识结构的优势就可以得到积极的发挥。相反，基于行政管理体制内的经验优势则可能被抑制。
综上，法官经验隶属性之于司法裁判的影响，必须嵌入地区法治化水平等社会环境因素，才能还原其具体功用。
（二）关系人对法官工作经验与司法裁判的作用关系的影响
具有行政经验或岗位的法官在获取行政支持方面具有优势，但是，却可能存在法律专业知识和推理方面的不足。不具有行政管理经验或岗位的法官，则恰好相反。因此，后者在遭遇裁判困境时，可能或需要借助请示汇报、提交审委会讨论或个人关系帮助。这些应对措施所可能获得的实效，很大程度上取决于该求助对象在社会系统中，尤其是司法体系中所处的位置特征。法官在司法裁判过程中所动用的社会关系对象的隶属性，在一定程度上影响着该法官经验隶属性所形成的知识结构优势转化为司法裁判优势的可能性与大小。在我国情境下，具有行政领导岗位的关系人可能具有更高的社会权力、地位和声望；而其他关系人则对于法律、法理或其他专门化知识具有更加丰富的认识和了解。如，法官可能需要寻求法学教授对于某项法律问题的权威解答，或者寻求鉴定专家对于某项专业技术问题的鉴定与识别。
具备行政岗位或工作经验的法官虽然有资源获取能力优势，更善于撬动体制内行政管理部门关系来获取司法裁判所必需的资源。但是，其法律专业知识可能不足。而作为事实与法律分析、认定组合的司法裁判，在客观上需要法官一方面整合有关诉讼双方诉求、争点和提供的证据来形成裁判，另一方面依据有关法律、法理与实践的知识，来与领导、上级法院与其他单位进行沟通。一般认为：在此时，与富有行政经验的关系人相比，动用其他关系人就显得十分重要。因为，法律专业人士恰恰具备有关法律推理的知识优势。但是，在笔者的调研中，此推断并没有获得相应的经验证据支撑。相反，某些情况下，其他关系人的专业建议，并不能为法官或法官同行所理解或认同。或者，法学教授们往往精于法学理论探讨，但对于具体的个案，其知识储备与问题解决能力显然不足。律师被赋予了专业化辩护的角色，但在实际中，相对于理性辩护，某些律师更趋向于通过“将事情闹大”“死磕”等方式获得控方的让步或法院的支持。而司法鉴定本身也存在鉴定标准、程序和依据方面的困境，更存在大量的投诉、纠纷，最终仍然需要法院的认定。因此，法官从“一般关系人”所获得的建议，一方面是某些法官对“专业化、技术化建议”的理解与掌握障碍问题；另一方面是裁判最终仍旧需要法官回到法院系统中，仍旧需要自觉遵循或揣摩司法行政领导或上级法院的“主流”观点。
对于不具有行政岗位或经验的法官而言，具备法律专业知识优势，更善于快速进行专业的证据分析，但往往在行政支持获取方面的能力不足，而快速获取并整合信息与资源是促进司法裁判的重要条件。与行政领导或上级法院组织、个体建立关系纽带，是中国情境下法官获取资源支持进而推进司法裁判的重要手段。笔者在多次调研中也发现，不少高学历法官虽然掌握了相关的法律知识与技能，但往往就是由于不熟悉我国复杂社会结构下的司法运作方式，缺乏行政权力的支持，致使某些案件的裁判举步维艰。
四、结论与启示
认知科学与法学研究认为，法官先前经验是决定司法裁判的关键因素，与西方情境下关注法官先前经验的社会声望与地位隶属性不同，在我国情境下，先前经验的体制隶属性可能起着更加关键的作用，同时，司法裁判所嵌入的制度环境特征与作为支撑的主要来源的社会关系特征，则影响着先前经验隶属性优势的转化力度。
（一）法官经验隶属性
本文研究结果证实了法官先前工作经验隶属性有助于提升司法裁判能力，同时在不同法治化程度背景下，先前工作经验隶属性与司法裁判的相互关系呈现出不同的特点。
首先，法官在社会体系、司法体系中所处的位置及由此所累积的知识结构在很大程度上制约着其在司法裁判中的优势。具有行政领导岗位或行政经验的法官在工作环境中塑造的资源获取知识优势，有助于其在司法裁判中得到广泛的资源和信息支持，进而转化为快速有效的司法裁判行为。与以往研究不同的是，这一发现表明法官更善于通过利用来自先前工作环境所塑造的知识结构优势而非仅依靠基于经验存量的知识深度优势来谋求有效的司法裁判。法官先前工作经验会塑造法官的知识结构，进而影响其在司法裁判过程中的决策。同时，这种知识结构的差异更多的产生于其任职法官前的就职或学习组织的属性差异，并非取决于工作、学习经验的存量差异。这意味着，长期以来对先前工作经验在司法裁判过程中的作用机制认识不清的根本原因就在于过分关注经验存量差异，而没有真正关注到工作经验所带来的知识结构差异，关键在于工作经验是什么、来自哪里，而不是工作经验的有无或时间长短。法官先前工作经验隶属性，尤其是法官任职前的就职组织的属性更应该引起法官证据分析和司法裁判认知机制等相关研究的重视。
其次，我国社会转型期行政体制和司法体制两种力量在时间和空间上并存同时交融的复杂社会结构条件，形成了“行政”和“司法”芍植钜煨愿窬郑同时直接导致了来自两种格局法官差异性的司法裁判行为。社会结构塑造并改变社会行为，这种塑造过程表现为对社会结构嵌入条件下行为主体认知方式和行为选择的约束，结果表现为不同社会结构条件下行为主体行动优势差异。与以往研究不同的是，这一发现表明法官先前工作组织所嵌入社会结构和环境仍会对其经验性质和知识结构产生显著性影响。本文解释了组织所嵌入环境特征经由塑造行为来影响组织内工作人员的行为方式和知识结构，进而影响其在离开组织后开展司法裁判的行为。这意味着，除了组织属性之外，有关先前工作经验隶属性的研究更应该重视组织所嵌入社会环境属性的差异并挖掘其作用效果和方式。
（二）法治化程度
本文发现法治化程度会影响法官先前工作经验隶属性诱发现实司法裁判行为性的潜力大小。在法治发达地区，法官法律专业化工作经验往往会更有效地转换为有效的司法裁判行为。而行政管理岗位或经验的信息和资源获取优势则难以得到发挥。与以往研究不同的是，本文揭示了法官来自先前工作经验的知识结构的环境适应性本质。在法治化发达地区，用于支持司法裁判的信息和资源需要通过法律途径获得，而在规范的司法规则体系下，利用法律手段获取信息和资源的能力更多地取决于法官的法律知识和技能而不是基于关系运作。法官的法律工作经验更有助于其针对证据资格和证明力、证明标准作出更加细致科学的分析。而行政管理经验在基于关系运作的资源获取能力则难以适应环境所塑造的司法规则体系。
（三）关系人
本文发现借助利用具有行政领导岗位或经验的关系人，具有纯粹法律背景的法官的司法裁判能力会得到进一步强化。而具有纯粹行政背景的法官则难以通过利用其他一般关系人获得直接的助益。首先，在法律或专业知识方面存在劣势的法官难以借助相关法律或专业人士的知识的互补来强化其司法裁判。其次，随着我国法治化建设的逐步完善，在客观上凸显了法官在司法裁判中法律知识和技能的重要性。在某些案件中，法官或法院也越来越倾向于经由法学专家的论证或专业人员的鉴定，来为司法裁判提供支撑与支持。尤其是在某些社会高度关注的疑难复杂案件中更是如此。
（四）司法改革建议
本文研究结果发现了我国司法裁判差异的深层次体制原因，尤其是在法治化较低的地区，要改善司法环境，相关政策措施就不能仅停留于表面。更应该重视并强化面向国家治理体系和能力现代化的司法框架体系建设，采取针对性措施来化解甚至打破“行政”和“司法”并存甚至相互竞争的格局，培育法治文化和法律意识。这将有助于更多从事审判业务的优秀法律人才在理性的氛围下进行司法裁判，尤其是鼓励更多优秀法官留在基层法院发挥其知识和技能优势。
本文在理论上澄清了不同制度环境与法官特征的条件下，经验隶属性对司法裁判促进作用的差异，不仅有助于启发立志于从事法官职业或正进行法官职业的人员理性地积累有助于未来司法裁判公正性的经验，而且有助于为正在进行裁判的法官提供有关如何合理利用经验优势和“关系优势”进而提高司法裁判公正性的方法和技巧，这对于促进我国司法改革和裁判的一致性与公正性有着突出的现实借鉴意义。
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我国现行的环境治理手段主要包括行政手段和经济手段，无论是在理论层面还是实践现状，抑或从财政经济学和法学的视角来分析，这些治理手段不能满足当前全面深化改革、提升环境治理水平的总体要求。《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，同时明确“建设法治中国”与“加快财税体制改革”并重。由此可见，新形势下构建环境保护税法律制度，具有重要的现实意义。
第一，深化财税体制改革是构建环境保护税法律制度的政治因素。《决定》指出，当前深化税制改革的主要任务是:“建立规范的现代增值税制度，进一步发挥消费税调节功能，加快资源税从价计征改革……开征环境保护税，加强和改进税收优惠政策设定，完善国税、地税征管体制。”可见开征环境保护税具备现实的紧迫性，是深化财税体制改革的主要任务之一。因此，要尽快将现行排污费等环境污染费改革为环境保护税，从而推进财税体制改革向前发展。
第二，转变经济增长方式是构建环境保护税法律制度的经济因素。党的十以来，“加快转变经济发展方式”成为社会、学界普遍关注的议题。转变经济增长方式的主要内容，即是由不可持续性发展转变为可持续性发展、由粗放型经济转变为集约型经济、由高碳经济型转变为低碳经济型、由忽略环境型转变为环境友好型经济增长。经济增长方式的转变与生态环境保护是辩证统一的，经济增长方式的转变更关注对生态环境的保护以及自然资源的可持续利用。构建环境保护税法律制度，积极发挥环境保护税的引导功能，有助于淘汰污染严重、资源浪费、经济效益低下的落后产业，有助于推动企业新能源、新材料、新工艺和节能技术的釆用，有助于环保产业、绿色产业等新兴产业的发展壮大，从而加快推动经济增长方式的转变。
第三，建设法治中国、实现财税法治化是构建环境保护税法律制度的法律因素。当今，税收法定主义得到越来越多国家的最高法———宪法的认可，在其宪法文本中专门对税收法治进行了明确规定。如法国《第五共和国宪法》第三十四条第二款规定，“法律规定有关下列事项的准则……各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式”;《美国宪法》第一条第七款规定，“所有征税议案应首先由众议院提出;但参议院可以如同对待其他议案一样，提出修正案或对修正案表示赞同”;《新加坡共和国宪法》第四十三条第二款规定，“凡作出(不论直接或间接地)以下规定的法案或修正案……，(1)制定或增加任何税收，或者废除、削减或豁免任何现行税收者”;“马来西亚、斯里兰卡、印度尼西亚、约旦等国宪法均有类似规定”［9］。除此之外，多数法治国家或者地区、若干发展中国家先后制定了专门的环境保护税法律。财税法治化包含形式上的税收法定主义和实质上的税收法定主义，前者强调税收应当有法律依据，后者关注税收法律规范的合宪性、正义性等法律价值。故，从法律价值的角度看，通过实施环境保护税法，明确税收机关和纳税人之间的税收法律权利和义务，有助于协调法律主体之间的权利义务关系，从而为我国财税法治化奠定法治先例。
第四，生态文明建设是构建环境保护税法律制度的社会因素。税收政策作为财政政策的有机组成部分，可以通过开征环境保护税这一路径来推动我国生态文明建设。其一，改革现行财税制度是生态文明建设的内在要求，主要包括改革消费税、资源税、车船使用税、城市维护建设税等与环境相关的税种。此外，可以开征必要的环境保护税新税种，如能源税、大气污染税(主要是碳税和二氧化氯税)、水污染税、垃圾税等。其二，通过开征环境保护税，让环境污染者履行其保护环境的法定义务，自行承担污染成本，并通过完善税收优惠政策，调动行为人的环保积极性，从而为我国生态文明建设奠定良好的外部环境。同时，开征环境保护税能够筹集大量税收收入以用于生态环境建设，以实现环境保护和生态文明建设的双重目标。
二、我国环境保护税费制度的现状及困境
1．我国环境保护税费制度的现状及不足
第一，现行税收体系中未规定专门的环境保护税种，由此导致我国环境保护税收体系缺乏明确性和规范性。国家通过开征环境保护税，目的是将其作为环境保护、自然资源可持续利用的有效财税手段。相比环境直接管制措施，环境保护税具备公平、高效、方便、简洁的优势，为当今世界绝大多数法治国家所采用。我国目前并未开征独立的环境保护税，与环境保护相关的税收政策主要体现于其他税目中，未能建立较为完善的专门以促进生态保护为目标的各税种要素相互配合与协调发展的环境保护税收制度。
第二，与自然环境、环境保护相关的税种在制度设计上缺陷重重。(1)目前我国环保相关产品的消费税税率普遍较低，未能发挥对消费行为的调节作用。一些属于限制消费、对生态环境危害较大的稀缺资源，其税目税率却不高，如汽油、柴油消费税税率过低，甚至一些产品未纳入消费税的征税范围。(2)增值税中与环境保护相关的税目减免计算方法过于繁多，在税收征管监督不力的情况下，多重减免方式易导致税收流失。(3)《企业所得税法》第二十七条第二款第三项、第三十三条、第三十四条对企业所给予的一些税收优惠政策虽然有明确规定，但是我国企业所得税所规定的取得税收优惠政策的条件异常苛刻、优惠期限过短、优惠形式单一，且大多限于对排放的废物利用采取直接减免等优惠形式，而对绿色产业设备的投资抵免、加速折旧或免税政策难以落实。除此之外，资源税存在一定缺陷，对此有学者认为，消费税在税收功能定位上体现出“单一征收范围过窄、计税依据不合理”等瑕疵［10］。
第三，我国目前排污收费制度已不符合社会变迁之需要，存在诸多弊病。其一，排污收费制度立法价值存在错误的利益导向，使得一些污染企业和个人认为，只要交纳相应排污费后，就可以无所顾忌地排放未经处理过的废物。其二，排污收费制度的立法依据为《排污费征收使用管理条例》，该规范性文件仅为国务院的行政法规，立法层次低且排污收费体系极不规范，这降低了税收对环境污染的控制力度，也难以对其进行有效的监督。其三，排污费征收范围过于狭窄。缴费主体仅限于企业，使得大量的非企业排污主体被排除在外。在收费项目上，《排污费征收使用管理条例》规定的收费项目仅包括污水、废气、超标噪声、固体废物和危险废物等5类113项污染源收费，而未将国际通行的危险废物、生活垃圾、生活废水以及流动污染源纳入收费范围，且未将间接污染纳入排污收费制度之中。
其四，违法法律责任与违法收益不匹配。根据《排污费征收使用管理条例》第二十一条之规定，对环境污染违法行为一概处以罚款1至3倍，但在现实执法中，由于行政执法自由裁量权过大，极易导致处罚不公。即使相对于3倍的环境污染处罚，企业的违法所得收益仍远远高于其处罚，造成大量企业在经济利益的驱动下宁可认罚也不愿采取切实措施以治理污染。最后，排污费征管难度大。由于排污费征收立法层次低以及征收手段缺乏强制执行力，导致大量排污企业存在拖欠排污费的现象。2．构建我国环境保护税法律制度的困境首先，深化财税体制改革难度大，尤其体现在新税种的确立上。笔者认为，构建环境保护税体系必须着眼于当前深化财税体制改革这一新形势之下。简言之，开征环境保护税，即将对生态环境、自然资源的利用和保护造成负面影响的一切生产经营行为均纳入其征收范围。故此次改革，尤其是环境保护税这一新税种的设立，涉及领域广泛，对国民经济的发展影响巨大，制度设计难度大，环境保护任务艰巨。其次，环境保护税税制设计及征收难度大，尤其表现为环境保护税税率设计与社会变迁的契合。目前，学者在讨论环境保护税税率设计时，多从一般均衡模型这一理论层面设计次优环境保护税率。但是，我们看到环境保护税在实际征收中还应当根据我国国情，如社会经济发展水平、税收征管现代化水平、污染物排放量、排污者利润与实际负担能力、环境治理成本等外部因素。故，笔者认为，通过科学合理的环境保护税税率设计来实现环境保护税税制的优化，在确保环境保护收入、实现环境保护目标的基础上，最大限度地减低对社会经济发展的负面影响。最后，我国缺乏环境保护资金管理、使用方面的先进经验。当前，我国税法理论研究多停留在税收征管机制的完善，以求实现税收征管的现代化、信息化和规范化，较少关注国外对税收款项的市场化运作。世界多数国家和地区对环境保护资金管理多采取基金方式，其做法是环境保护税由税务部门统一开征，再纳入生态基金或专用基金，并全部用于环境保护与生态建设方面的开支。
三、新形势下我国环境保护税法律制度之构建
首先，提高环境法治化水平。将环境保护税与生态建设纳入法治范畴已成为当今世界各国的共识。《决定》在“加快生态文明制度建设”中明确指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，……完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。由此可见，加快环境治理法制建设，提高环境法治化水平，是构建环境保护税的逻辑前提和制度保障。1979年9月，我国颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法———《中华人民共和国环境保护法(试行)》，随后，我国先后颁布了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《草原法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》等30余部有关环境、资源、能源与清洁生产等方面的法律，对控制污染排放和环境保护起到了积极作用。面临日益严峻的环境污染问题，当前迫切需要将环境保护税与生态建设纳入环境法治之中。笔者认为，应从以下方面加强环境保护税法治建设。其一，加强立法，制定《环境保护税法》，以构建独立、统一的环境保护税收法律体系。《环境保护税法》应当包含以下内容:环境保护税税收法律关系、环境保护税法的基本原则、纳税人、征税对象、税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点、环境保护税优惠政策、法律责任等内容。其中，《环境保护税法》应当分别确立自然资源税法律制度、二氧化碳税法律制度、二氧化硫税法律制度、垃圾税法律制度、生态补偿税法律制度等其他税法律制度。其二，修改与环境保护相关的法律法规，形成相互协调的环境保护法律体系。笔者认为，主要修改《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》等环境保护和自然资源等规范性文件。其三，废除与环境法治化不符的相关法律法规，主要有《排污费征收标准管理办法》、《排污费征收使用管理条例》和《排污费资金收缴使用管理办法》等以费代税的规范性文件。
其次，加快改进我国现行税制中与环境保护相关的税种。
(1)改进消费税，发挥其对消费行为的调节作用，提高消费税的环境保护力度。一是适当提高生态环境危害较大的稀缺资源的税目税率，如提高汽油、柴油消费税税率;二是适时扩大消费税的征收范围，把高污染、高能耗的消费品纳入征税范围，以充分发挥其保护环境的作用;三是改进消费税计税方式，采用与大多数发达国家的“价外税”形式，以加强我国市民的税收法律意识。
(2)改进资源税，提高自然资源的利用率，以实现环境治理和可持续发展的有机统一。目前资源税的征收范围可以扩大到与自然资源使用与保护息息相关的非矿藏资源，同时提高不可再生资源的单位税额，从而增加资源税税负。
(3)简化《企业所得税法》中税收优惠政策，如简化税收优惠政策的条件、扩大优惠期限、增加优惠形式，从而推动企业淘汰污染严重、资源浪费、经济效益低下的落后产业，进一步促进环保产业、绿色产业等新兴产业的发展壮大。再次，开征独立的环境保护税。我国现行的排污费制度，已远远不符合当前国际环境法治化的要求，在世界主要发达国家和地区均开征独立环境保护税的国际形势下，开征独立环境保护税是完善我国环境保护制度的必然趋势。
具体而言，我国独立的环境保护税包含以下几个方面。
(1)环境保护税税制要素设计。一是征税对象及税目。目前世界主要国家的环境保护税征收范围为大气污染、废水、固体污染物、垃圾、噪声等5大类。我国现行排污费制度征费范围为污水、废气、固体废物、危险废物、噪声等5类。故应将部分排污费直接改制为排污税，同时开征二氧化硫税和二氧化碳税，适时、适度地将居民生活废水废物纳入征税范围。二是纳税义务人。污染排放税由污染行为者承担，其中主要以企业为主。污染产品税、二氧化硫税和二氧化碳税以使用该污染产品者承担。三是税基。污染排放税和碳税依据实际排放量计税，污染产品税依据税目从价计征。四是税率。环境保护税税率既要体现其对环境的污染程度，又要对于同一类产品依据环境友好程度区别设计税率。按照税收财政学普遍共识，环境保护税率的最低水平应当维持污染行为所导致的环境治理的边际成本。五是税收优惠政策。对采用先进技术或技术改造有效减少污染物排放的企业，给予适当的税收优惠;对居民垃圾税实行“阶梯价格”，即对居民生活垃圾实行分类计量收取和超定额累进制。
(2)税收征管。我国《环境保护法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，可见，防治环境污染的主要责任在于地方各级人民政府。笔者认为，为兼顾效率与规范，环境保护税统一由国税局征管，再按一定合理比例返还地方各级人民政府。
最后，加强我国环境保护税收法律体系的配套制度与机制建设。
(1)改革创新环境保护税收征管体制。鉴于环境保护税的专业性和综合性，笔者认为，可由地方各级环保部门为国税部门提供技术支持。各级环保部门负责定期监测污染源，为税务部门提供各种计税资料，再由国税部门计算征税款。在环境保护税征管主体方面，笔者认为，国家税务总局设立环境保护税收司，各级国税局设立环境保护税收科(室)，负责本地的环境保护税征收与监管工作，并负责与本级环境保护部门协调工作。
一、加强农村法治文化建设已成为当前的紧迫课题
法治文化是法治建设的根本内驱力。当前，在我国加强法治文化建设，不仅具有重大的理论价值，更具有重大的现实意义。
（一）加强农村法治文化建设是建设社会主义法治国家的必然要求。党的十六大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大战略目标。十多年来，我国在法治建设进程中取得了巨大成就。但是，也毋庸讳言，在农村现实生活中仍存在大量与法治社会相悖的现象，侵害农民合法权益的事情还时有发生。究其原因是多方面的，但没有在全社会建立起深入人心的法治文化，则是最深层的、最根本的原因。可以说，离开了法治文化，一个国家的法治建设就成了无源之水、无本之木。我国是一个农业大国，13亿人民有9亿生活在农村，要加快依法治国进程，推进农村基层民主法治，加强农村法治文化建设已成为当务之急。
（二）加强农村法治文化建设是基于扬弃中国传统法律文化的现实需要。
产生于小农经济基础上的中国传统法律文化，从根本上来说是“人治”文化，是与现代法治观念相悖的。中国传统法律文化的主要特点是：重礼轻法，重德轻刑；“人治”高于“法治”；重刑轻民，重义务，轻权利等等。这些传统法律思想直到今天仍然具有强大的影响力，仍然在阻碍着我国法治的现代化进程，特别对农村基层民主法治建设产生着阻碍作用。要消除传统法律文化的不良影响，就必须对中国传统法律文化进行扬弃，并借鉴国外现代法治经验和整个人类文明成果，努力建设有中国特色的农村法治文化。
（三）加强农村法治文化建设是构建社会主义和谐社会的根本要求。
和谐社会，从本质上来说必然是法治社会,离开了法治的保障，和谐社会就不可能实现。农村法治文化作为和谐文化的组成部分，是和谐社会的重要基础和内容。首先，法治文化与和谐社会的目标具有一致性。法律是一种行为规范，其价值和目的就在于裁判世间纠纷、惩罚违法犯罪、维护公平正义。和谐社会追求的也是矛盾、冲突得到有效化解，使社会归于和平与安宁，所以两者在目标上具有根本的一致性。其次，法治文化是和谐社会建设的推动力。法治文化有助于社会民主法治、公平正义的实现，有助于营造诚信友爱的社会氛围，有助于保障充满活力的新农村建设，有助于建立人与自然的和谐关系。
二、当前农村法治文化建设的现状
多年来，农村基层经过持续深入开展普法教育，法治观念逐渐深入人心，运用法律手段解决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选，农村的法治水平正在向建设较高层次现代法治文化的方向提升。但当前农村有的地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法治文化的建设还相对滞后，农民的法治观念依然比较淡漠，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面还未能充分发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上制约了农村经济和社会事业的发展。
当前，阻碍农村民主法治进程、影响现代法治文化建设的因素主要有：
（一）长期人治历史造成了人们畏法息讼的心理和行为习惯。
由于我国传统人治理念的根深蒂固，农村一些地区至今还缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统，有一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，还不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的权益；有的基层干部在处理农村大量的复杂事务时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和权威性尚未被人们所接受。
（二）落后的社会文化环境对法治文化建设产生消极影响。
农村地区的法治文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地，其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区由于经济和社会文化事业发展相对滞后，造成乡村文化生活贫乏苍白。在一些社会文化环境较差的地方，文化设施还较为缺少，文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，不健康的书刊、音像泛滥，并处于无人过问的状态，因而严重地毒害了社会空气，戕害了青少年的心灵，导致有的青少年因此走上违法犯罪的道路。
（三）少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失。
有的农村地区，由于农民传统上对地方行政长官的尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对独立的社会区域而存在的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法治文化的状态发生重要影响。在一些社会文化欠发达、法治环境较差的地方，有的乡镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使行政权力，有的甚至以言代法，以权压法，区域内依然是传统的人治氛围；有的公款吃喝成风，参与赌博成癖；有的受地方势力、家族利益所左右，利用自己手中的权力想方设法谋取私利；甚至有的干部自身违法乱纪，贪污受贿。其负面效应所及，污染了一方的社会空气，致使部分农民对法律的信仰难以养成，对法律正义的期待难有信心。
三、加快农村法治文化建设的对策
在推进社会主义新农村建设，实施城乡一体化的实践中，如何加强农村法治文化建设，以法律手段来规范、引导、保障农业和农村持续稳定协调发展，逐步把农村经济、政治、文化和社会建设纳入法治化轨道，这是一项宏大的社会系统工程，是当前新农村建设中亟待解决的一个重大课题。如何在新农村建设中同步加强农村法治文化建设，笔者认为可把以下几方面作为工作的着力点：
（一）加强农村法治文化宣传，营造依法办事的社会氛围。
“五五”普法规划首次将农民列为普法的重点对象，为此要通过法制宣传教育培育农民的现代法治意识，引导他们尊重法治的理念和价值取向，营造出崇尚法治的社会氛围，使依法办事成为人们思维和行为的自觉，使法律成为维护自身合法权益不可缺少的武器。法制宣传教育所具有的增强公 民法治观念、提高法律素质的功能，在推进法治的过程中正是承担着法治文化建设的重要职能。随着新农村建设的全面启动，在城乡一体化进程的加快，村镇规划的土地征用、基础设施建设的招标投标、城乡流通体系有序构建、农民工权益的切实保障、社会治安的和谐稳定等，都与法律法规息息相关。因此，在开展“法律六进”活动中，要有效地整合社会资源，构建农村“大普法”的格局，结合当地农村的特色和实际，以“关注民生，普法惠农”为主题，开展形式多梓、丰富多彩的农村普法活动，把法律真正交给农民，使农民了解法律，使法律的公平正义原则深入人心，使法律能够在广大农村扎根开花。在普法过程中，首先要满足人的全面自由发展的要求，从“以人为本”的人文精神出发，树立人文的普法理念，从法律对农民的思维、道德、生产和生活方式的影响入手，通过法治文化的传播提高农民的法律文化素质，从而形成一种依法办事、循法而动的行为定势。要以村级“两委会”成员、党员、村民代表为重点，有计划分步骤地进行，注重选择农民身边需要的法律，开展普法互动活动，让农民从被动接受向主动关注转变，把事关农民切实利益的《合同法》、《婚姻法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《农业法》、《村民委员会组织法》等法律法规的宣传摆在突出位置。要利用村级服务中心的农民法制学校、法律图书角、法制宣传栏、新闻媒体、法制文艺等平台，大力宣传传统法律文化中的优秀成分，并使之与现代法治精神相融合，逐步形成具有中国特色的农村法治文化，让农民对普法宣传效果看得见、摸的着、记得住，并从中尝到甜头，得到“实惠”。
（二）完善农村民主制度，构筑安定有序的法治屏障。
要以贯彻实施新修订的《村民委员会组织法》为契机，深化民主法治村（社区）创建，强化村民自治，实现从“人治”向“法治”、“制治”的转变。要切实保障广大农民群众依法享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民利，扎实推进村级事务公开和财务公开，让广大农民真正成为农村社会管理的主人，成为民主制度的直接受益者，切实体现“以人为本”，从而不断促进广大农民群众民主意识、法治意识的提高，实现农村社会的稳定与进步。做到“民选干部为人民、民选干部受监督”，同时要求村干部主动带头守法，使村级决策管理和财务活动真正走上规范化、制度化、公开化的轨道，还政于民，对村民负责，受村民监督。
（三）加强道德文化建设，构建和谐农村的精神支撑。
构建和谐法治新农村，推进城乡一体化进程，不仅要从法律制度上维护社会稳定、保障社会的公平正义，还要提供教育和引导，从道德文化上营造谅解宽容的和谐意识，提供和气、和睦、和谐的精神支撑，为法治和谐农村奠定广泛的群众基础和坚实的社会基础，形成社会进步的凝聚力。要建立起以法律为核心的农村新道德体系，推动法律与道德走向统一。要强化《公民道德建设实施纲要》和“八荣八耻”及新农村建设20字方针的宣传教育，同时，还要依靠广大农民群众在农村开展禁毒、禁赌等专项斗争，消除“黄赌毒”等社会丑恶现象，取缔非法宗教活动和封建迷信活动，以净化农村社会环境，促进农村形成学法律、讲道德、树新风的文化氛围。
（四）加强涉农执法力度，打造依法行政的法治环境。
加强对农民的司法保护，依法切实维护农民的人身权利、财产权利。为此要合理设置基层公安派出所、司法所、法庭等机构，降低农民的诉讼成本。要建立高素质的农村司法队伍和涉农执法队伍，保证其独立、公正，依法行使职权。要坚决打击各种坑农、害农的犯罪活动。加强执法力度，严厉打击制售假种子、假化肥、假农药和非法吸收农民存款、集资诈骗、赌博等犯罪活动。要落实村“两委会”干部职务犯罪预防。建立健全村组干部监督制度，推动村务财务公开。要落实农民群众工作，妥善解决农民群众反映的非诉类问题。强化执法监督，完备执法监督机制，严肃纠正和查处各种执法不严、执法违法行为，定期对执法、司法情况进行监督检查，保证法律法规的正确有效实施，树立法律的权威。
从历朝历代的文史典籍中，都能发现儒家思想对讼狱观念的阐述。孔子的施政纲领中就有“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”的表述，儒家思想中所向往的“合”、“和”为贵的理想深刻的影响了中国人的法律意识，无诉思想对当代中国的法治建设也有不可估量的影响。
关键词：
无讼思想；法治建设；儒家思想
一、传统文化中的“无讼”思想概述
（一）中国传统文化中的诉讼观念中国传统文化主要是指封建社会的文化，在中华民族两千多年的发展历史中，各种思想交融，其中儒家思想深入其中。儒家文化不仅直接促使产生了封建法律制度，还固定了民众的法律意识，继而形成了中国传统的诉讼观念。我国的诉讼观念根植于传统法律文化中，其形成源于经济、政治、文化、法律等诸多因素，中国传统社会以礼立国，以礼施政、以礼立法，根本上决定了传统诉讼观念的归属。而孔子的“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”，更是诠释了传统的诉讼观念———无讼。至此，“无讼”几乎成了中国人民的共同理想。事实上，传统诉讼观念中除了“无讼”思想，还演化出了“息讼”“、厌讼”、“耻讼”等思想。无讼是中国传统法律意识中最理想的状态，是统治者所倡导的诉讼意识。在高度集权的专制统治下，统治者压制诉讼以达到社会繁荣稳定的景象，并通过宣扬儒家伦理法律观：“礼”“义”“仁”思想、重德耻法等，让民众逐步形成一种“耻讼”意识，即打官司是一件羞耻的事情，是道德败坏的表现。无论是“厌讼”、“息诉”、还是“耻讼”，都是民众所追求的“无讼”，构成了中国传统的诉讼观念。中国传统诉讼观念其实质是追求纠纷在表面形式上的消失，并非是在法治的基础上使矛盾、纠纷得到公平、公正的解决。在社会主义法治化的进程中，传统诉讼观念制约了权利意识的伸张，束缚着法律意识的发展，进而影响法治建设。
（二）无讼思想的内涵“无讼”，从字面上理解可以分为两个层面：一是人与人之间和谐相处，出现冲突和纠纷不是通过诉至官府，寻求法律的强制手段来解决，而是通过相互间的妥协与退让而解决;二是通过道德教化等手段使人们无争无讼，使得任何纷争都能得到及时化解，甚至没有形成诉讼的可能，做到禁之于未然。“无讼”思想注重和睦，尽量避免诉讼的发生，“无讼”秉承儒家思想，而“和”是儒家的精髓。诉讼则意味着对和谐的破坏，即只有达到无争无讼才能实现天人合一。儒家思想的“以和为贵”、“以人为本”构成了中国传统文化的核心精神。这种儒家特有和谐观、息讼止争和追求无讼的主张对传统社会有着深远的影响。在传统社会中，人们都是以家庭、家族为单位生活，即使发生纠纷也是内部矛盾，由家族内部人员调解。如果有人一发生纠纷就诉至官府，不但影响彼此的关系，而且劳民伤财，有时甚至会反目成仇。这样必定会影响社会的稳定。
二、无讼思想在当代延续的必然性
（一）人情规范在社会中仍起着重要影响先生认为：传统社会是一种“礼俗社会”、“人情社会”，人情在社会中起着不可忽视的规范作用。尽管社会主义法治化建设取得了很大的成功，但是中国数千年的传统法律文化指导社会依靠人情来规范。“德”、“礼”、“义”仍是社会的主导思想、备受推崇。人们靠着德与礼来规范自己的行为，也以此评价别人的行为。法律虽然为社会提供了行为规范，但人们还是希望通过道德来教化、规制他人的行为。虽然道德与法律一起发挥着规范市场秩序和人们的行为的作用，但是道德调整的范围较之法律调整的范围仍是很宽泛的。人与人之间的相处仍是以人情为纽带、道德为依托的。
（二）控制手段之间的相互排挤法律作为众多社会控制手段中的一种，与其他控制手段一起发挥着协调社会的功能。众多控制手段，互相配合的同时也会出现相互之间的排挤。政策对法律的调控空间排挤最大。从本质上讲，法律、习惯都属于制度的范围，因而无论是法律还是不同的习惯，都可以使人们对于自己的交往与行为产生合理的预期，进而规范人们的行为。当代中国法治建设虽然取得一定成功，但是法律运用较少，加之人口众多法律知识传播较慢，基本常识比较缺乏，都使得传统习惯较之法律有更大的存在和发展空间。并且习惯更具有灵活性，在国家强制力介入伤害交易双方信赖基础时习惯就成了首要选择，其作用范围更大。这种更为温和的解决纠纷的方式更容易为大众所接受，对于日后的交往产生的负面影响更少。所以说，习惯对法律调整空间的排挤为“无讼”思想的存在和发展留下了空间。
（三）诉讼的高成本的影响一旦诉讼即要面对高成本、高消耗。利益最大化是人们追求的目标，诉讼从心理层面到经济层面都是一种巨大的消耗。人们害怕付出高成本却没有收获，或者换来低回报而不愿诉讼，是人之常情。打官司有着严格的程序，复杂的手续，必要的诉讼成本。最重要的是，有些司法素质、工作效率不高，这无形中增加了诉讼的时间成本。而且即使得到判决，判决的执行也是经常要面对的问题。诉讼中经济的支出也在所难免，比如请律师提供的费用，由此产生的误工费等等。当事人还要面对社会心理成本的付出，被认为有失“体面”、伤害了信赖关系等都使得无讼成为首选。
三、无讼思想对法治建设的影响
（一）无讼思想对法治建设的积极影响“无讼”的前提是不争，它体现了人们对和谐的向往与追求，这种和谐的思想在法治领域的体现就是“无讼”。所以，“无讼”是和谐社会在司法上的要求和反应。古代“无讼”社会“礼法互补”、“德主刑辅”的治理模式给我们现代社会最大的启示就是德法并治，德治和法治并举，综合运用道德、法律和公序良俗以及舆论引导等各种方法来推动和谐社会的建设。另外“，无讼”思想推崇道德教化，有助于培养全体公民良好的道德规范，为以德治国培育良好的社会土壤，无讼思想有利于推进依法治国和以德治国的结合。古代“无讼”思想下的调解手段是现代人民调解制度的渊源，这就要求我们在构建社会主义和谐社会时，应该合理利用好人民调解制度，妥善解决人民内部纠纷，本着互谅互让、公平合理的原则，自愿达成和履行调解协议，把双方原有的良好关系继续保持下来，不至于矛盾加剧、关系恶化，从而维护了社会的稳定，也节约了司法资源，为促进和谐社会做出了贡献。
（二）无讼思想对法治建设的消极影响1“.无讼”法律文化妨碍人人平等法制观念的认同。如上所述“，无讼”思想根植于儒家传统文化中，君君、臣臣、子子，等级森严，高低贵贱有着严格的差别。“一般的社会秩序，不是靠法来维持，而是靠宗法、靠纲常、靠下层对上层的绝对服从。”这一点在今天的社会经济建设中尤为显著，市场交换主体事实上的不平等仍大量存在，严重制约了市场公平竞争秩序的形成，“权力至上”等腐朽观念严重损害执法、司法的公正。百姓不信任司法救济，纠纷得不到解决，以至影响社会的稳定。法治社会要求遵循市场经济规律，在法律面前一视同仁、人人平等，严格按照公正的司法程序协调人与人之间的关系，解决社会纠纷，维护社会公平正义。2“.无讼”思想尊崇“道德至上”。“权利”的概念源于西方，是指受法律保护的个人利益，本身含有道德“正当”的意味。权利一语，“表达的是尊重个人，尊重他的尊严和价值，以及尊重他作为自主的道德行为者的地位。”而在中国传统法律文化中“道德至上”一直占据主导地位，在传统思想中是没有“个人权利”这个概念的。国家一个大家庭，个人是家里的一份子。每个人对国家都有着责任，人人都是兄弟姐妹都应该遵守“礼”的原则。一个道德高尚的人在与他人的利益冲突面前，是懂得礼让和妥协的。在儒家思想教化下，法律的目的不是化解纠纷，维护公平正义、保护私有财产，而是抑制、消灭人的私欲，做到使民不争。争财成讼历来为官府和舆论不容，甚至有言：“良民畏讼，莠民不畏讼；良民以讼为祸，莠民以讼为能……”。在一般人的观念中，但凡是诉讼都是不可取的。“无讼”就是从思想上否定人的私欲，忽视人的权利诉求，并用严酷的刑罚加以威慑，这是导致民众忽视权利意思的重要原因。正像美国汉学家费正清所说，中国古代“很少甚至没有发展出民法保护公民；法律大部分是行政性和刑事的，是民众避之唯恐不及的东西”。
四、中国传统文化的无讼思想对法治建设的启示
（一）法律不是万能的，要重视道德教化法律不是万能的，有其自身的局限性，需要道德的适当引导。当今，我国经济飞速发展，人民生活水平显著提高，而犯罪率也在急剧上升，传统文化中道德体系千疮百孔，人情寡淡。法治建设急需解决这种现象。但现代司法体制治标不治本，收效甚微。有人似乎忘记了法律的作用是有限的，法律不可能规范社会生活的方方面面，相较之下，道德教化就可以做到这一点。“无讼”思想由传统文化演变而来，强调人对其自身的约束，“克己复礼”。只有当法律与道德的精神相一致时，法律才有价值。只有在不背离道德的情况下，法律才能得到普遍的认同。以法律为主、道德为辅，可以弥补现代社会中法律与道德的紧张对立所造成的法律的僵化及普遍的道德冷漠。在法治建设的过程中，应当重视社会主义道德建设，提倡“无讼”思想中的核心理念即和谐理念，才能减少资源浪费和社会生活中的各种摩擦，尽早实现法制化。
（二）借鉴以调解主导的多元化纠纷解决机制“无讼”思想重视多渠道、多元地纠纷解决办法，把调解作为解决民间纠纷，恢复人际关系和谐的重要手段。中国古代社会长期和谐稳定即反映了古人对和谐的追求，又有调解对解决民事纠纷的作业。所以调解制度在建设法治社会的过程中，仍有借鉴价值。第一，调解不需要进入司法程序，简单并且行之有效。第二，法治建设固然要树立“法律至上”观念，但法律并不是维护社会秩序的唯一手段。加之我国历史悠久，传统习俗较多，法律不是纠纷解决的唯一办法，调解就是最为简单方便的纠纷解决方法。第三，中国是“熟人社会”，有时无法依靠法律一元手段处理纠纷。在复杂的人际关系中，人们必须关注周围环境对自己的影响和评价，对簿公堂往往影响人际往来，并且在中国发展市场经济的现阶段，很多经济交易纠纷尚不适宜采取法律手段解决。第四，虽然中国经济正高速发展，国民素质有了大幅提高，但民众对法律规范仍然缺乏必要的了解，对法律程序存在偏差，不愿拿起法律武器解决纠纷，维护正当权益。借鉴“无讼”文化解决纠纷，应当加强民间调解，司法机关、人民调解组织协同合作共同完成民事纠纷的调解。
（三）“和为贵”等观念有利于法治建设的发展在我国的法治建设中一个重要的方面即为和谐，和谐指的是以人为主体的社会和谐发展状态，包括人与自然、人与人、人与社会之间的和谐这三个方面。事实上这与传统法律文化中“以和为贵”的精神是一致的“，无讼”思想传播了这种精神。在法治建设中对“无讼”思想进行客观分析是大有帮助的。法律作为调控社会关系的一种基本手段，最终要解决的是人与人之间的矛盾或纠纷，以暴治暴的诉讼方式不能解决人们的思想观念问题。而和平解决纠纷才可以融洽各种社会关系。因此，以传统“无讼”思想的精华来扶正当前的文化无序和道德失范，调处纠纷，以缓和各种复杂的社会矛盾这是法治建设的当务之急。
五、结语
无讼观念虽然产生于传统社会，是中国传统文化的一部分，但并非完全是糟粕而不能继承。尤其是在当下中国，社会矛盾日益突出，法律规范尚未完全，法治文明仍在全面建设下，传统的无讼观念是可以发挥其应有的功能与价值的。在法治的视野下审视中国传统文化中的无讼思想，继承传统文化中的有益成分，革除弊端、创新思路，对建设社会主义法治国家具有重要意义。
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[关键词]纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
(一)财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式)，以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众(纳税人)的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标
随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，上个世纪末，为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题，我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制，即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径，即所谓权力制衡的理论：以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下，财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入，以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品，但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人)，此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之，公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的，而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱，如何安排使用这些钱，都只能由主人来决定，都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的，而税收由社会公众(纳税人)决定，即社会公众(纳税人)控制税收决定权，就成为公共财政的起源和基点。依之，应当突出强调的是纳税人的各项权利，而非作为征税主体的国家的权力，否则便是本末倒置了。
(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分
上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革，不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用，更是要高扬法治与规则治理的价值和意义，市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后，上个世纪90年代末，国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》，开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程，而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本，权力为权利而生，为权利而存，为权利而息，已经成为人们的共识，昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。
因此，改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状，有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状，适应建设法治政府和服务政府的需要，弘扬纳税人的主体意识和权利意识，便是当务之急。
三、纳税人概念完善的逻辑
一方面，在公共财政框架下，纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益，就应当向后者提供金钱，税收是这两者的交换，这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于，在这个交换关系中，纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利，是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利，是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利，这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系，主要体现为税收征纳程序上的权利)，同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力，同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此，纳税人首先是一个权利享有者，然后才是一个义务履行者，而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志，受纳税人的委托去征税，并按照纳税人的意图去使用税收，这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。
所以，政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系：政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点，政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说，权利是第一性的，义务是第二性的，是先有权利，后有义务，而不是相反，这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调，而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。
我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定：法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问，这里的纳税人不是具有人格意义的人，他只是税收征收管理的特定对象，而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说，是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体，充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人，应该是一个理性的经济人，是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的，以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款，是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以，作为理性的经济人，纳税人希望享有权利，希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报，这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人，因为是理性的经济人，所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外，在现代民主国家，公民作为当家做主的主人翁，应该享有完整意义上的公民人格，除了负有义务，更重要的是享受权利。
另一方面，在体制下，相对于税收法律领域的“权力关系说”，越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为，“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种债权请求权，国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下，“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系，早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。
实际上，西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想，更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》，法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇，甚至在受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利，各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人，又称对等委员会。值得一提的是，2009年11月6日，我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税人权利与义务的公告》，表明我国在依法保护纳税人权利的道路上迈出了标志性的一步。
尽管在是否可以用“债务关系说”解释包括税收实体行为和税收程序行为在内的所有税收行为的问题上尚存争议，但其对于重新审视税收行为、革命性地定性税收法律关系、还原法治国度里对纳税人的应有礼遇、保障和尊重纳税人的权利、制约和控制征税主体的权力无疑具有重大的理论和现实意义。它有利于征税主体和纳税人双方地位的科学定位，有利于保护纳税人的权利，有利于征税主体行为方式由强制型向服务型转变，最终有利于税收领域法治的实现。相对于“权力关系说”，“债务关系说”彰显了纳税人的权利，与前述公共财政框架下对纳税人主体地位的弘扬遥相呼应。
综上，无论是作为公共财政基本特征之一的公共选择理论对纳税人主体及其权利地位的本质要求，还是作为体制下法治政府重要特征之一的服务型政府对纳税人权利的尊重，都突出强调了纳税人的权利特性，因此，再将纳税人仅仅定义为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”已经变得非常不合时宜，建议将其界定为“法律、行政法规规定享有税收权利、承担纳税义务的单位和个人”。表面上看，这似乎只是一个微不足道的文字上的更改，但它的背后却折射出观念上的深刻变化：从国家本位到个人本位，从官本位到民本位，从权力本位到权利本位，从强制型行政到服务型行政。而且这种观念上的变化将产生不可估量的实践力量，进而成为深化我国财政税收体制改革、构建公共财政框架，实现依法征税、依法用税，建设法治政府的潜在动力之一。
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一、烟草企业为什么要加强法制建设
（一）加强法制建设是市场经济发展的要求。市场经济对市场主体的首要要求就是按照市场规律依法规范自身行为、依法维护自身权益。市场经济既有其运行的客观规律，也有其运行的基本规则。我国的市场经济确立时间虽然时间不长，但已经逐步规范化，尤其是在我国加入世界贸易组织以后，国内企业已被置于与国外企业同等的法律环境。在西方国家，严明的法制环境迫使企业高度重视法律事务，他们的企业如果有一项经营决策没有经过法律论证，就会成为公司股东的当然诉由。市场经济是竞争经济。企业在进入市场经济轨道后，与其他企业和组织之间的关系主要通过法律来调整。企业一旦进入市场，也就进入了不进则退、你死我活、优胜劣汰的激烈竞争的战场。随着烟草行业深化改革、推进重组步伐的加快，对每个企业都是严峻的考验，企业要在复杂、激烈的竞争中赢得主动，就必须在法律提供的空间内施展自己的战略，必须具有与竞争伙伴同等的法律力量；市场经济也是契约化经济。所谓契约化，就是企业、个人的每一项经济活动都要通过合同、协议的方式来进行。这就要求企业在懂经营、会管理的同时还必须熟悉法律、善用法律加强合同管理，这也是企业在市场经济中为生存、求发展最基本也是最终的必修课。所以说，市场经济的法制化，迫使烟草企业要法制化，贯彻依法治企的方针，尽快建立并完善现代企业法人治理机制，使企业的发展策略、规章制度、经营管理行为充分与法律法规接轨。这样，才能创造良好的企业内外部法律环境，才能使自己立于不败之地，保证企业能够持续地发展。
（二）加强法制建设是实现科学发展的要求。烟草行业是一个特殊的行业，当前内外部环境都发生变化，随着世界控烟形势的愈演愈烈及加入世界贸易组织的严格要求，烟草企业必须全面提高综合素质，才能确保生存和发展。企业对市场的适应力是企业能力的核心，其中从各个层面加强法制建设也是提高企业核心竞争力的关键环节。由于长期以来计划经济的思维方式和烟草行业的垄断性，烟草企业员工的法律意识不强，企业法律监管体系还不健全，企业的诉讼案件和法律纠纷处理案件不断增多，在经济管理中自觉运用法律武器维护企业合法权益意识还很不强。在解决处理法律纠纷时，基本上是处于被动地位，从中可以看出，烟草企业在依法经营、依法行政和依法执法方面，都表现出严重的滞后性。随着烟草企业改革的逐步深化，企业对法律法规的依赖性也越来越强，加快企业的法制建设，做好依法治企的工作更显得紧迫。如果不能熟悉相关法律、法规，在处理一些问题的程序上把握不好，就难免发生劳动纠纷，又要进行调解和仲裁。因此说，烟草企业加强法制建设是当前一项重要而紧迫的任务，是实现科学发展、持续发展的必然要求。
（三）加强法制建设是现阶段烟草企业现状的要求。我国烟草业经过几十年发展和壮大，自身建设、资本积累、市场营销、产品开发、科学管理等方面虽然较过去取得了很大进步，但与国际烟草业相比还存在很大差距，行业内部并未形成一套与市场经济相协调的科学机制，一些计划经济时代下形成的旧的管理模式仍然束缚着我国烟草业的发展。中国在世界贸易组织这个体系中，就是意味着要将改革开放提高到一个新水平，加快发展和完善社会主义市场经济体制。因此，我国烟草企业需要加强法制观念，在法律的框架下，彻底根除其存在的弊端。目前，我国烟草企业的差距主要表现在以下几个方面：烟草企业主体小、品牌乱，竞争力差，难有抗衡外烟的实力；烟草行业内部市场观念、竞争意识不强难以与社会主义市场经济相适应；国内地方保护盛行，行业内无序竞争难以与世贸组织的规则相适应；烟草职工长期生存在行业垄断的环境里，相对其他行业来说，压力较小，收入较高，普遍存在着依赖烟草、依赖企业的思想，缺乏必要的责任感和危机感，对各项改革措施承受能力较弱。这些，显然是于当前市场经济背道而驰的，导致当今国内卷烟盲目生产、产品与市场相脱节、采取不正当竞争手段无序竞争等不良后果。因此，目前烟草企业的现状迫切要求加强法制建设。
二、烟草企业如何加强法制建设
（一）坚持依法行政,建设法治专卖。依法，指依靠现行的法律法规，法律有广义和狭义之分。我们所指的是狭义的法律，即在企业生产经营中要遵循的各种法律、法规、规章、规范性文件，也就是国家烟草专卖局的各种文件。烟草企业依法行政需要做到以下几个方面：
1、要严格遵守有关法律规定。要遵守法定权限,不创设行政许可、行政处罚、行政收费等事项，不给公民、法人、其他组织增设义务或者限制其权利。对违反有关法律规定的，要做到有案必查、有错必究。
2、要加强和改善行政执法。要认真落实行政执法主体资格制度，不具备执法主体资格的专卖人员一律不准从事执法活动，不得委托其他组织行使行政执法权，内设机构不得以自己名义对外行使行政执法权。专卖人员必须经过培训、考试、审核合格,取得《检查证》和《行政执法证》方可上岗执法。行政执法活动做到执法主体公开、执法人员身份公开、执法依据公开、程序正当和说明理由。在作出涉及公民、法人和其他组织利益的行政决定时,必须告知行政相对人享有陈述、申辩、申请行政复议、提起行政诉讼、申请回避的权利。要完善行政处罚、行政许可听证制度,逐步扩大听证的适用范围。
3、要提高依法行政的能力和水平。要建立领导干部学法制度,完善领导干部任职前法律知识考试制度。强化对行政机关工作人员的法律知识培训,每年培训时间不少于20天。未按规定参加培训或者培训考核不合格的,年度评先时不再考虑。各单位把依法行政知识列入了专卖人员录用考试、资格考试的重要内容,人事部门把依法行政知识列为专卖人员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容，加大对行政执法知识的培训考核力度。
4、要建立健全专卖人员廉洁从政制度。要把反腐倡廉教育作为专卖人员培训的重要内容,组织示范教育和警示教育,发挥典型引路作用，筑牢拒腐防变的思想道德防线。烟草专卖督察组要采取明查暗访的办法,不定期、不打招呼地检查各单位的专卖执法情况，严肃查处利用行政执法权谋取私利、不认真执行罚缴分离制度、向当事人吃拿卡要、失职渎职等违纪违法案件,构成犯罪的移送司法机关查处。
（二）坚持依法管理，强化规范治理。管理，是一个全局的、动态的概念。企业的管理，不仅仅局限于管理学上的概念，而是指调整企业内部组织运行的各种关系的一种活动。如何在实践中依法加强企业管理，主要涉及理顺企业法人治理机构、通过职代会使职工参与民主管理、企业规章制度的建立等方面的内容。
1、理顺企业法人治理机构。按照《公司法》相关规定，现代企业需要按照现代企业管理制度建立一套完整的法人治理机构。现代企业一般由董事会、监事会、股东大会等组成。烟草企业全部为未上市的企业，即国家是企业唯一的股东，法律上都属于国有独资企业。这就决定了烟草企业在法人治理结构上是很明确的。在理顺企业法人治理机构的过程中，要以烟草行业联合重组为契机，对企业的法人治理机构进行大胆改革，进一步理顺组织关系，实现企业持续快速发展。
2、让职工充分参与企业民主管理。按照《全民所有制工业企业法》和《工会法》相关规定，企业为保障职工的民主参与权，在制定规章制度时应充分听取职工意见建议，努力实现民主决策。目前，烟草企业由于历史遗留问题较多、部分企业职工素质不高、加上在长期的发展中形成了错综复杂的利益关系，职工参与企业民主管理有一定难度。具体表现为职工代表的积极性不强；一些企业职代会代表的代表性不强，职代会不能较好地为职工解决实际困难，导致部分企业党群、干群矛盾突出，一定程度上影响了行业的稳定，给行业改革发展带来了负面影响。因此要切实顺畅“上下”沟通渠道，采取多种措施，让职工充分参与到企业的民主管理中来。
3、依法建立符合企业实际的规章制度。中国有句俗话：“没有规矩，不成方圆。”对现代企业而言，科学合理、赏罚分明、执行有力的制度是企业在激烈的市场竞争中立于不败之地的先决条件。然而，从烟草行业的实际情况来看，一些企业的规章制度并不尽如人意。烟草企业的历史一般比较悠久，仍然具有老国有企业的一些观念做法。具体表现为观念落后、制度不能适应企业发展的需要，缺乏灵活性、激励措施不够、执行力比较差，制度并没有完全转化为生产力、管理力。因此，在建立制度的时候，首先要考虑制度合法，不能违背法律法规的规定。其次要符合企业实际。既不能好高骛远，也不能固步自封，要具有可操作性。此外制度的建立还应该考虑到要繁简结合，刚柔相济。惟有如此，制度才能具有操作性和岳素丽，才能在实际执行中推动企业不断发展前进。
（三）坚持依法经营，公平自由竞争。加强法制建设，就必须强化依法经营，树立公平竞争的意识。虽然现在入世后，烟草仍然实行国家专卖，各地烟草公司拥有唯一的进货权和销售权，市场牢牢的控制在各地烟草公司手中，这种控制是由法律和行政手段来保证和体现的。但是作为竞争性行业的烟草业将不属于保护性行业，我国已实现承诺，中国将取消特种烟草专卖许可证，这就意味着我国要对现行的法制、法规、规章制度进行修改，这无疑也是对烟草专卖制度提出的挑战。面对WTO的“公平贸易、自由竞争原则”和“非歧视性贸易原则”，我们必须开放市场，建立起全国大流通的市场体系，让企业在公平、自由竞争中优胜劣汰，这样，我们的企业才能发展、壮大，才有实力在国内、国际市场上同跨国烟草集团进行角逐。同时，培养烟草企业具有正确的竞争意识和市场观念已是异常地迫切，这要求烟草企业转变观念，了解市场，分析市场，开拓市场，管理市场，建立和健全市场经济法制体系、培育和发展社会主义市场经济，为公平竞争提供强有力的法律保障。
三、如何推动法治型企业建设
推进社会主义民主法制，是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。国有企业，特别是烟草企业，作为社会主义市场经济的重要实体，应该在法制化浪潮中有所作为。依法治企，是依法治国的有机组成部分，对于烟草企业这样的纳税大户，把法律引入到企业的管理中具有巨大的现实意义和长远的战略意义。要实现依法治企，就要积极转变观念，牢牢树立法治观念，逐步建立完善法制教育体系、法律事务管理体系、企业经营管理体系和法律队伍体系，为企业保驾护航。
1、完善法制教育体系。要把深入开展法制宣传教育作为企业促进“三个文明”，维护社会稳定的一项重要工作来抓。制定法制教育规划，建立法制教育领导机构，分层次有计划的确定教育重点和教育内容，并以责任制的方式，将法制宣传教育计划、工作目标要求落实到有关职能部门和人员。要把《合同法》《税务法》《安全生产法》等作为法制教育的重要内容，把改制中涉及到职工群众权益保障、社会保障等方面的法律法规作为关键内容来抓，努力实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律管理的转变，不断提高依法治企的管理水平。
2、完善法律事务管理体系。一方面，建立完善法律事务各项工作制度，包括合同管理的审查会签制度、授权委托制度、企业商业秘密保护及知识产权保护制度、企业涉外文字材料把关制度、重大决策出具法律意见书制度、重大法律事项联合审议制度、法律事项督办制度等等。这些制度与市场息息相关，与竞争行为紧密相联，对规范企业行为、保护企业权益有直接作用，必须建立完善。另一方面，要细化各项法律事务工作管理和处置的流程。本着高效及时、避免漏洞的原则规定各类工作的处理程序，而且要使法律事务的处理与企业其它各项管理程序紧密结合。同时，聘请律师为公司法律顾问，协助处理法律综合事务。
3、完善企业经营管理体系。依法治企就要使企业的各项生产经营活动不能与国家法律相违背，也不能与企业的规章制度相对抗，摒弃人治，倡导法治，一切生产经营活动都必须以国家的各项法律法规及企业通过公正程序制定的规章制度为准，企业的所有员工都要遵守。同时，要把依法治企与建立现代企业制度、加强企业管理、提高企业竞争力和维护企业自身合法权益有机结合起来，在对外经济合作、市场经营、转机建制、公务往来等方面实现依法管理，并通过事前法律把关，把企业决策和经营风险降到最低程度，树立起“外讲信用，依法经营；内讲制度，依法管理”的企业新形象。
