时间：2023-08-08 17:09:32
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理方式，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
导读：改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。
党的十八届三中全会强调要“改进社会治理方式”，并首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，从而为开启一个社会治理的新时代树立了风向标。
由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家―单位―个人”的一元主体、单线条的社会治理格局曾在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。
从社会管理实践向社会治理创新的转变既表明了国家治理的有效性积累，也体现了国家治理的策略性、阶段性与能动性。通过回溯社会主义中国的社会治理历程我们可以发现：在单位制社会时期，虽然国家也非常注重各个发展阶段的社会管理问题，但从总体上来看，国家并未针对社会领域的新变化而做出重大的管理布局，最终导致一直沿用旧有的思维框架来处理社会领域的新问题成为各项管理工作的“惯习”。而即使是在利益分化的单位制社会解体时期，由于诸种因素的羁绊，国家也未能建构起较为系统而高效的社会治理体系，国家与社会的同构性在某种意义上导致了社会治理实际上被长期淹没在国家管理体系之中，因此对许多社会问题的治理难以取得预期的效果。新时期，党和政府推进社会治理创新的宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从“总体-支配型”的管制模式向“技术-治理型”共治模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。
十八届三中全会《决定》将以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，虽只有一字之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。“社会治理”不同于传统的“社会管理”：（1）从主体构成上来看，传统的“社会管理”主体主要是政府和国家，一般带有强制性，而“社会治理”除了国家和政府之外还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与；（2）从方式上来看，传统的“社会管理”方式一般都以带有行政性的管制方式为主，而“社会治理”的方式除了行政方式以外还强调法律、市场、社会自助互助、思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动；（3）从方向来看，传统的“社会管理”一般是单向式的、自上而下的行政命令比较多，而“社会治理”强调的是双向的多元主体间的平等互动；（4）从内容来看，“社会管理”多以行政管控的内容为主，而“社会治理”则是政府和社会组织共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序；（5）从目的来看，“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，而“社会治理”则是为了培育更大范围的公民社会和提供更广泛的社会参与渠道；（6）从权利配置来看，传统的“社会管理”多是以政府的集权式管理为主，以单纯的强制性秩序维持为核心目标，而“社会治理”则强调政府管理要多给社会放权，并为公民的增权提供机会和便利。针对社会治理的这些特征，笔者认为，其相关的策略至少应该包括以下五个方面：
一是实现“为民服务”思维向“与民服务”理念的转变。社会治理创新需要从自身的优势视角出发来进行思考。以基层社区为例，可尝试改变以往的“社区需求或社区缺失”为取向的“需求模式”，而替代以社区优势或社区强项为取向的“优势模式”，强调应该用一种“优势视角”或“能力镜片”去了解基层居民的实际需求。
二是寻求社会治理方式的柔性化转变。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会管理”，这种管理的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心理与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”，即治理依据是心理和行为的规律、方式方法是非强制性的、对人的影响是潜在的以及最终目标是让民众自觉行动。
三是以“协同政府论”促进社会治理体制的优化。基于社会治理的角度来运用“协同政府论”，至少可以达成四种目标：一是综合考虑消除治理体制内部的矛盾和张力，提升治理系统的整体效能；二是通过消除不同治理项目方案的重复与冲突来更科学地使用各种资源；三是在相关治理部门的不同利益主体之间加强合作和传递优秀理念，从而形成一种“协同性”或更加明智的治理方式；四是从服务民众的角度出发，提供一套更为完整或“无缝隙”的服务方式。
四是努力提高广大居民和社会组织参与社会治理的投入度。相关经验研究表明：参与相关决策过程能够赋予参与者对自己的生活方向和周围环境一定程度的控制权，有助于参与者成为负责任的行动者，并产生强烈的荣誉感和归属感。就当前我国社会建设而言，社会治理多依靠政府的宣传与推动，并通过行政手段来动员社会组织和居民群众的参与，社会参与始终处于浅层化的初级阶段。对此，必须予以改变。
五是加快建立社会治理效能评估的指标体系。近些年来，国家也开始重视群众评议政府服务绩效，诸多层级的政府部门都开展过不同形式的群众评议政府服务绩效活动。这些活动实践的成效表明：要使社会治理绩效评估形成长效机制，必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系，并体现出分部门、分项目、分层次、分地区的特点。
总之，我们应着力于促进传统的“总体-支配型”的社会管理转向“技术-治理型”的社会共治。这种社会治理模式是专门指针对社会领域出现的各式问题，既依靠“嵌入监管+行政吸纳服务”的逻辑来改变政府既有的社会治理体系结构和行为模式，也通过对基层社会自身优势的多维视角考量和切实树立以公共服务为本的治理理念，来不断地改进社会治理的程序与技术，提升治理效能和服务效果，从而最终达到整个社会的“善治”。
近日，成都一所职业学校开展了“校园违禁物品清查活动”，将部分查收来的寝室“违禁电器”当众销毁，以加强警示安全教育效果。此事一出就引发网友热议，有人认为学校安全事关重大，应该加强管理和教育；也有人认为校方做法简单粗暴，应该人性化处理；还有人认为校方行为有违相关法律，学生可以向上级部门反映。
校园安全涉及千家万户，是学校建设的重要内容，也是社会关注的热点。如何加强学校安全工作呢？长期以来，学校安全工作采用管理思维，运用学校行政权力，自上而下实行单一向度的管理。虽然取得了一些成效，但随着网络社会的逐渐形成，民主、法治、友善等社会主义核心价值观慢慢深入人心，学校安全管理迫切需要通过深化改革，实现从传统学校管理向现代学校治理的转变。
一是明确治理即服务的意识。治理是不同主体管理相同事务的诸多方式的总和。治理的本意是服务，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。学校不能为了消除潜在的危险而完全牺牲学生的正当生活需求，更不能只为人身安全着想而全然不顾学生的心理安全。学校要加强创新校园安全治理方式，及时解决生活需求与安全保障之间的矛盾，将服务育人做实、做细、做深。
二是完善学校安全治理体制。要坚持系统治理，建立学校主导、学生参与、社会协同、制度保障的安全治理机制。利用网络等媒介畅通家长、学生与学校的沟通渠道；鼓励和支持学生、家长以及相关社会团体参与学校安全治理；支持各类学生团体自我约束、自我管理，发挥团体章程、自治公约、宿舍规章等规范在学校安全治理中的积极作用。
三是建立安全治理的动力机制。学校安全治理是一个上下互动的过程，学校、学生以及家长主要通过合作、协商、伙伴关系，为共同目标处理学校安全事务，其动力过程是自上而下与自下而上的融合。本次事件的后续发展就反映出了校园安全治理的动力机制，学校主导自上而下地当众销毁电器的安全教育方式就因为受到多方评论而采取了新的应对方式，调和过程得以发生。
四是注重学校安全治理的持续性。治理并不意味着一种正式制度，而是有赖于持续的相互作用。一方面，校园安全相关方的沟通、协调、妥f并非单一过程，这种相互作用会因为新想法、新诉求的出现而不断更新；另一方面，校园安全治理也会随着社会经济的发展而出现新的内容、要求、方式，都需要新的制度来应对。
总之，学校安全治理要以促进学生身心健康成长为根本目的，创新学校安全治理体制，改进学校安全治理方式，构建学校、家庭、社会、政府共建共享的学校安全治理格局。
1.教学内容存在问题。
首先，成人思想政治理论课的教学内容更新缓慢，理论与社会现实脱节。利用这样的教学内容使受教育者学习的理论知识不能与社会现实问题相联系，对于自身所困惑的社会现实问题没有相应的理论进行解释，这样直接影响教学目标和教学效果的实现。其次，思想政治理论课教学内容经常出现命题和概念等机械堆积，缺乏理论逻辑的承接。教师在讲解过程中缺乏严格推理，又缺少对社会现实的评判，极大地削弱了思想政治理论课教学效果。最后，教学内容的设置没有考虑成人教育对象的实际状况和特点。
2.教学方式和教学手段单一。
思想政治理论课教学方式和手段单一，传统的灌输式的教学方法仍然存在。这种教学方法以教师为中心，追求教学的程式化，忽视成人受教育者的主体性。这种灌输式教学方法注重理论教学，缺乏对学生技能的培养，使受教育者不注重理解和消化，也不会在实际生活和实践中应用理论知识，只是学会了死记硬背，严重制约了教学效果和学校发展。在教学过程中，开始利用多媒体等先进的教学手段，但仍然按照落后的教学理念和方法，同样影响思想政治理论课教学效果。
3.缺乏科学合理的考核方式。
传统的考核方式和标准只是注重理论知识的考查，对于成人教育对象的思想素质以及理论知识的运用能力没有有效的考核方式；并且考试目标不明确，题目偏难；对于学习效果评价手段比较单一，知识重视考试成绩，将分数作为唯一的标准。因此，必须改变传统的、单一的考核方式，建立科学合理的考核标准和方式，充分发挥考核的作用，提高教学效果。
二、提高成人教育思想政治理论课教学效果的对策
1.改革传统的教学模式，采用多种教学方式和手段。
首先，采用互动教学的方式。在成人思想政治理论课教学过程中，教师要尊重成人教育对象的主体地位，引导教育对象发现和解决问题，提高主动参与教学的程度，可以提高教学效果。互动教学方式的运用要根据具体的思想政治理论教学内容进行，例如，可以根据教学内容联系社会热点问题进行辩论；可以根据理论知识论述周围发生的事件等。其次，采用案例分析的教学方法。在思政理论课课堂教学中，要恰当地选用社会中的典型案例来辅助抽象的理论知识的讲授。其中可以让成人教育对象根据所学习的理论知识对自己选用的典型案例进行分析，教师最后进行适当的评讲。采用典型案例分析方法可以促进理论联系实际，将抽象的政治理论知识具体化，激发成人教育对象的学习主动性和积极性，能够有效提高成人教育思想政治理论课教学效果和质量。
2.建立科学合理的考核方式。
建立科学合理的考核方式是提高成人思想政治理论课教学效果的重要手段。成人思想政治理论课教学要注重理论联系实际，作为教学活动主导者的教师要敢于探索和创新，将单一、机械、陈旧的考核方式转变成全方位、多元化、具有时代性的科学的考核方式。制定考核评价的体系要坚持公正、公开、公平的原则。实现教师评价与学生评价相结合；开卷考查和闭卷考试、平时表现与卷面成绩相结合；课堂学习与课外活动相结合；结果性评价与过程性评价相结合等。此外，考核评价还要综合考虑成人教育对象的调研报告、社会活动、论文成果等多个方面，全面评价成人教育对象的学习成果和思想政治综合素质，发挥思想政治理论课的真正作用。
3.优化成人教育思想政治理论课的教学内容。
首先，合理规划教学内容，建立适合成人教育对象的思想政治理论课的教材体系。成人教育思想政治理论课教学内容的规划要依据成人教育的规律与特点，使成人教育对象能够获得自身发展所需要的知识，充分实现成人教育思想政治理论课应该具有的价值。其次，教学内容的设定要注重理论联系实际，关注现实问题，全面分析和理解现实问题所隐含的价值观念和政治理论思想。最后，教学内容的设定要详略得当，重点突出；并且教师要注重对成人教育对象所关注的社会问题要能够进行透彻的讲解，对新问题与新情况能够具有预见性，提高成人教育对象学习的积极性与主动性。
4.提高成人教育思想政治理论课教师的综合素质。
提高思想政治理论课教师的综合素质是提高成人教育思想政治理论课教学效果的重要环节。教师是教学活动的主导力量，教师的综合素质直接关系到成人教育思想政治理论课教学效果。首先，要提高教师思想政治素质。思想政治理论课教师要坚定信念，信仰，培养良好的道德品质。其次，思想政治理论课教师要不断增强自身的专业素质和专业能力，不断学习人文社科和自然科学的知识，形成合理的知识结构，提高自身的科研能力；最后，优化教师队伍，建立一支具备较高专业技能和专业素质的合格的专业的教师队伍，改变成人教育思想政治理论课师资力量薄弱的问题。
三、结语
一、公共资金绩效审计实现国家治理价值的主要制约瓶颈
当前的公共资金绩效审计已出现制度、目标和理念等滞后的问题，不能适应国家治理目标的调整，不能适应国内外政治、经济形势和国家治理环境的变化。这已成为公共资金绩效审计实现国家治理价值的瓶颈和制约因素，主要体现在以下方面：
一是当前国家审计体制不顺，公共资金绩效审计的独立性受到限制，不适应国家治理环境变化的需要。我国现行的行政型审计领导模式实质上是以法律的形式定位了我国国家审计具有浓厚的政府内部审计监督色彩，削弱了审计的独立性。国家审计机关去监督和问责同级党委政府及相关责任主体显然存在很多制约因素，而且随着公共资金绩效审计环境及国家治理环境的变化，这种体制弊端日益显现，无法实现国家审计对权力监督和制约的内在要求。
二是公共资金绩效审计目标、审计范围和审计方式已不适应审计环境的变化，不适应国家治理目标调整的需要。公共资金绩效审计赖以存在和发展的外部环境的剧烈变化，势必要求更新公共资金绩效审计目标，适当调整审计范围，大胆创新审计方式方法。比如对国家军事机构及国防经费的审计，对驻外机构、境外投资、国有资产及境外国有企业及金融机构的审计监督，这些还是国家审计机关从未触及或较少涉及的领域，已不适应国内外审计环境的变化。
三是公共资金绩效审计理念滞后，不适应国家治理理念更新的客观需要。尽管近年来全国各级审计机关在公共资金绩效审计方面取得了一些成绩，但从整体来看，全国的公共资金绩效审计尚处于起步阶段。由于审计理念相对滞后，对国家治理风险评估、政府责任审计、公共政策审计、政府效能审计、环境审计、绿色GDP、幸福指数等方面的审计尚未有效启动。比如，经济全球化浪潮下对国家政治安全、经济安全和文化安全的影响日益加大，金融风险、贸易争端、国家信息安全、突发公共事件、大气雾霾、粮食安全、能源安全以及战略物资储备等矛盾和问题不断凸显，这些都是国家治理环境变化中遇到的新问题，新时期的公共资金绩效审计也必须更新理念，顺应这种变化和需求。
四是审计方式和技术方法落后，审计法律体系滞后，不适应国家治理发展的需要。当前在中西部地区，尤其在一些基层审计机关，还沿用传统的审计方式和方法，影响了审计质量和审计效率的提高。加之国家审计法律体系相对滞后，面对日益临近的知识经济，面对变迁巨大的审计环境，目前的审计法律规范体系已明显不适应公共资金绩效审计的发展，一些法律法规建设甚至还滞后于公共资金绩效审计实践，制约审计作用空间和执法手段的法律法规瓶颈较多，不利于审计作用的充分发挥。
五是公共资金绩效审计问责问效机制尚未建立，不利于国家治理价值的实现。健全完善的公共资金绩效审计问责问效制度是实现国家审计有效问责的制度保障，目前国家审计、国家治理的制度设计中涉及公共资金绩效审计问责问效的相关内容仍然很少。对一些问题机构和官员的问责因涉及敏感的问题而变的扑朔迷离，不能充分满足社会公众的知情权，也一定程度上影响了政府的公信力，削弱了国家治理的权威和效能。
六是公共资金绩效审计发展不平衡，审计管理相对滞后，不利于国家治理效能的提高。当前，我国中西部欠发达地区的绩效审计环境、审计理念、审计技术手段和装备条件、经费保障水平、审计人力资源配备等诸多方面都较东部、南部地区有很大差距，成为公共资金绩效审计发展的瓶颈，直接制约了国家审计的长远发展。
二、推动实现国家治理价值及公共资金绩效审计创新的路径分析
（一）重新定位国家审计目标，立足于维护国家安全，包括维护国家政治安全、经济安全、文化安全和信息安全。基于动态的公共受托责任理论，作为公共责任委托人的社会公众则越来越关注由政治、经济和社会发展引发的诸如政治稳定、区域发展不平衡、经济结构不合理、生态环境恶化等政治、经济、社会和环境等一系列问题，也要求人在国家治理中能有效发现、防范和化解这些矛盾和问题。随着国家治理目标的更新，公共资金绩效审计亦应转变为识别和化解政治、经济和社会发展中面临的各种风险和考验，公共资金绩效审计的目标应立足于维护国家安全，包括维护国家政治安全、经济安全、文化安全和信息安全。
（二）适时创新国家审计体制，增强国家审计独立性和威慑力。在国家审计体制创新中，应尝试运用生态政治学的思维，更多的关注公共资金绩效审计所处的具体的政治生态环境，关注国家审计在这个特殊生态链中所处的地位及发挥作用的效能和空间，以改革创新精神探索适应国家审计未来使命和发展方向的体制模式。
（三）构建公共服务型绩效审计，推动国家治理价值的实现。
一是探索构建公共服务型绩效审计。基于国家治理视角，公共资金绩效审计不能仅局限于传统审计领域，还必须进行创新与重构。以维护国家安全为主要目标，结合国家审计的环境变迁，探索构建公共服务型绩效审计。当前，要强化公共服务意识，树立公共服务绩效审计理念，强化人本理念，强化结果导向和绩效评估理念，开展对政府责任履行情况和公共政策制定及执行情况的评估，强化问责和问效机制建设，加大审计结果公开力度，促进政府由权威治理型向公共服务型转变，推动民主法治理念和国家治理价值的实现。
二是顺应公共资金绩效审计环境的变化，密切关注政府预算管理、政府投资重大建设项目、环保资金、扶贫资金、社会保障、经济责任、公共政策制定与执行效果（如民众幸福指数、健康指数、空气指标、基尼系数、透明指数、社会满意度等）、经济社会发展水平等公共受托责任的履行情况。要进一步强化对政府公共受托责任履行情况及维护国家安全有序运行的监督制约机制的再监督，建立和完善有效的政府绩效评价指标体系和审计信息披露机制，健全完善审计体制，不断加大跟踪审计力度，积极拓展国家审计的作用空间，促进实现公共资金绩效审计的国家治理价值。
三是建立健全问责问效机制，加大问责问效力度。牢记及顺应党和政府重托，社会公众的期待，建立健全对公共资金绩效审计事项进行全面问责问效的法律规定，制定适用于监督机构的专门的问责法律规范，加大公共资金绩效审计问责力度，满足社会公众的知情权，推动建立健全我国问责机制和责任追究制度，完善国家审计信息披露力度和审计结果公告制度，加大审计结果公告力度，提升政府的公信力，确保公共权力在阳光下高效运行。
四是完善审计整改制度，加大审计整改力度。应适时创新和完善公共资金绩效审计后续整改的督查督促方式，细化审计整改制度规定，明确相关责任主体的整改责任，严格约束整改时限和报告时间，加大审计整改公告力度，以细致完善的制度消除审计整改的瓶颈，确保公共资金绩效审计整改到位。
（四）重塑公共资金绩效审计理念，拓宽审计视野，提升国家治理效能。
公共资金绩效审计应充分发挥国家审计作为国家治理“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，维护民主法治，推动落实“责任、透明、法治、廉洁”及公平正义等理念。维护国家安全，密切关注国家政治安全、经济安全和文化安全并积极探寻解决对策，关注日益突出的如经济下行压力、金融风险、贸易争端、信息安全、粮食安全、雾霾治理、能源安全以及战略物资储备等矛盾和问题，积极提出化解策略并及时反馈相关部门。探索实施军事机构审计的方式，进一步加强对境外投资、境外国有资产、国有企业的审计监督，维护国家境外资产的安全完整，促进不断完善国家治理，进而实现经济社会健康、可持续发展。
（五）创新公共资金绩效审计方式方法，重构审计法律体系，为国家治理提供及时的“预警”信息和“修复”服务
一是创新国家审计的作用方式，发挥“防火墙”的“抵御功能”，为经济社会科学发展保驾护航。积极服务改善经济社会发展系统的外在环境和运行质量，促进全面维护国家安全。
二是创新公共资金绩效审计技术方法。充分利用现代信息和网络技术，积极探索运用计算机审计技术手段，应逐步采取现场审计与网络审计相结合的方式，实行动态跟踪和过程监督。积极探索实施实现网络化、智能化、实时化、主动式的审计方式，开展网络化动态监督，实现审计手段的现代化，以提高公共资金绩效审计的国家治理效能。
三是积极重构公共资金绩效审计法律体系。适时修改完善《审计法》及其实施条例以及一系列制约国家审计作用空间和执法手段的相关法律法规，建立完善适应网络技术、知识经济和经济全球化的审计法律体系，拓展公共资金绩效审计的国际视野，改革现行审计管理体制，扩大审计执法权限，不断完善公共资金绩效审计的执法手段，增强审计的独立性和威慑力。
（六）创新审计管理和审计发展，促进公共资金绩效审计和国家治理效能的全面提高
一是创新公共资金绩效审计发展，促进审计的全面、均衡、协调、可持续发展。进一步深化财政审计、政府投资审计、涉农资金审计、金融风险管理审计，探索公共政策审计和政府责任审计，拓宽审计的范围，延伸审计的触角，不断创新和完善公共资金绩效审计的评价指标体系，创新评价模式和问责方式。加大对中西部地区审计机关在经费、信息技术装备、人员培训等方面的支持力度，加大东西部地区审计机关的对口支援和人员交流力度，消除公共资金绩效审计发展的制约瓶颈，促进公共资金绩效审计能力和水平的全面提升。
二是创新审计干部管理。积极探索启动国家审计人员审衔制度，建立完善审计人员激励机制，激发审计队伍的活力。要以作风为基础，能力为重点，业绩为导向，锤炼作风，提振精神，培育和发展审计文化，营造积极向上的文化氛围和精神追求，大力弘扬“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计核心价值观，打造一支政治坚定、业务过硬、作风优良、纪律严明的审计队伍，促进审计队伍整体素质的全面提升。
三是创新公共资金绩效审计质量管理。积极拓宽公共资金绩效审计的范围和空间，逐步实行公共资金绩效审计的全覆盖。适时引入全面质量管理理念， 构建科学的审计质量管理体系，对公共资金绩效审计工作实施全员、全过程、全方位的审计质量管理。健全审计质量管理，实行审计项目分级分类管理，强化公共资金绩效审计项目质量的量化考核。四是加强公共资金绩效审计的科学组织与管理，推进完善多专业融合、多视角分析、多方式组合的审计组织方式，强化审计现场管理，建立健全科学的考核激励机制，加强人力资源整合、廉政建设和作风建设，全面提升审计队伍的业务水平和信息化程度，增强服务国家治理的能力，促进公共资金绩效审计和国家治理效能的全面提高。
四、结论
〔关键词〕 政府治理，国家治理，命令导向，协商导向，竞争导向
〔中图分类号〕D03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0047-09
“国家治理”作为源生于中国政治实践的理论和话语，对中国的政治发展与增强国际话语权具有极其重要的意义。然而，一段时期以来，国内学界出现了将“国家治理”与“政府治理”相混淆的现象。为了有效地推动国家治理现代化进程，有必要对国家治理与政府治理及其相互关系进行辨析。
一、国家治理与政府治理的区别
列宁曾这样指出：“所有各种政治争论、分歧和意见，都是围绕着国家这一概念的。” 〔1 〕52因此，“政治学的基本原则之一，就是我们必须把国家和政府区分的清清楚楚” 〔2 〕7。国家治理与政府治理的区别主要集中在以下几个方面：
（一）治理的涵义不同。随着生产力的发展和社会分工的出现，私有者利用其所拥有的资源优势在社会中建立起命令导向的权力结构，通过指令、控制等方式为主的手段来治理社会，保障其阶级利益。①但这一原始权力结构的具体形式是受各个阶级之间力量消长决定的，并不能够保持长期稳定。为了保障统治阶级的利益，统治阶级就采用明文的制度或不明文的观念等方式规定社会中各个阶级所各自拥有的地位、权力、权利和责任义务。而为了确保这些规定性的内容得以实现，统治阶级还逐渐开发出了一系列组织机构。社会中占优势地位的阶级主要依赖命令导向的制度与观念以及为此服务的组织机构来治理社会的现象出现宣告了国家的诞生，国家治理由此登上了历史舞台。
随着经济社会的发展，人类社会已经呈现出国家治理命令导向逐渐削弱的趋势，其本质：“说到底，治理所追求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。因此，治理的产出和统治并无任何区别。如果有什么差异，那也只在于过程” 〔3 〕。所以，国家治理的本质可以被定义为国家通过调整“体制机制、法律法规、核心价值体系” 〔4 〕来实现社会中的分工合作、资源分配和创造社会秩序的手段与过程。
在国家建立之后的相当长时间内，并不存在现代意义上的“政府”。现代政府和政府治理的问世可以追溯到资本主义生产方式的产生。资本主义生产方式的出现使人类社会和国家遭遇了深刻的危机。占有资源优势地位的统治阶级即资产阶级，利用资本自身增殖的特性 〔5 〕140剥削其他阶级特别是工人阶级的剩余价值，使其掌握资源的数量增长速度远远超过其他阶级，社会中各个阶级间掌握资源的绝对和相对差距不可逆转地扩大了。资产阶级为了实现资本不断增殖的目的就必须要与社会中的其他阶级合作，即使掌握了超出其他阶级总和的资源也不能消灭与吞并其他阶级，反而要将他们纳入到资本增殖的环节中，让他们消费生产出来的产品和成为扩大再生产的助力。因此为了促使其他阶级合作以更好地保障资本主义国家的规定性内容，资产阶级迫切需要对原有的国家组织机构进行调整。而社会中的其他阶级，一方面出于对革命选择的不确定性预期，另一方面出于改善生活水平的现实性选择，也会产生对可以持续提供公共产品与公共服务的组织的需要。所以，在社会各个阶级的共同需要下，现代政府产生了，它是从传统国家的组织机构中分化演进出来的具有实体的公权力组织。因此，政府治理就是为了满足社会公众需要的，常设的公权力组织在制度规定下向社会公众提供公共产品和公共服务的手段与过程。
（二）治理的主体不同。国家是社会中占优势地位的阶级出于维护自身权益和社会秩序的需要所产生的治理社会的抽象与实在的集合体。因此，国家治理的主体不容置疑只能是统治阶级，且国家治理的结构只能是单一和封闭的，绝不允许有其他阶级或组织参与进来。国家治理主体的变换同样也只能通过各种形式的流血或不流血的革命来完成。当然，需要指出的是，在不同的社会发展阶段，占有社会优势地位的阶级各有不同，在资本主义社会，掌握国家机器的必然是资产阶级，而在社会主义阶段，占社会绝大多数比重的人民掌握了国家机器。这说明随着人类社会的发展，国家治理主体将愈发趋向于贯彻社会全体的意志。
【关键词】思想政治理论 课实效性
思想政治理论课是理论性、针对性和实践性都很强的课程，对引导大学生构建社会主义核心价值体系，坚信指导思想，树立走中国特色的社会主义道路的共同理想，弘扬以爱国主义为核心、民族精神和以改革创新为核心的时代精神，践行社会主义荣辱观，培养良好的道德品质，识别和抵制各种错误思潮，以及大学生的健康成长成才具有特殊重要的意义。但从目前来看，高职高专的思想政治理论课教学仍存在模式僵化、形式单一等问题，教学效果受到了很大的影响，我们必须对思想政治理论课进行教法上的创新和改革，更好地为学生答疑解惑，体现政治理论课应有的实效性。
一、目前思想政治理论课教学上存在的问题
1、“出勤率”低。大多数高校的思想政治理论课都采用合班上课的形式，不利于课堂管理。有的学生课堂出勤的自觉性不高，长期不上课。
2、课堂纪律差。在很多思想政治理论课的课堂上，学生讲小话、睡觉、玩手机、看其他书籍等现象非常普遍，课堂也基本上是老师的独角戏，很少有学生能主动参与到课堂中来。
3、学生参与课堂教学互动的积极性不高。在目前高校思想政治理论课教学中，教师基本改变了以往的“注入式”方法，呈现出一些师生互动。但是，参与教学互动的学生往往积极性不高。
4、“认同感”不高。思想政治理论课教学的关键是增强认同，树立正确的人生观、价值观。而现在的一些大学生对思想政治理论课往往持消极态度，已经习惯以一种能逃则逃，能躲就躲的敷衍态度来对待，思想政治理论课往往不受学生欢迎。
二、影响高校思想政治理论课教学实效性不高的原因
对于目前高校思想政治理论课教育教学陷入部分学生厌学、部分教师厌教的问题要进行实事求是的分析。
1、从学生方面来说，现在在校的大学生一般都属于“80后”。他们生活在改革开放的新时代，接受新事物多，求知欲强，知识面比较宽。随着我国经济形式和经济利益、社会生活方式、就业岗位和就业方式多样化的日益明显，面对教育观念的转变和利益调整等出现的新情况新问题，当代大学生的思想观念、政治倾向、价值取向、行为方式、精神文化生活方式等方面都发生了深刻变化，一些大学生政治热情不高，社会责任感不强，重视专业和实用知识的学习，轻视人文社会科学特别是思想政治理论方面知识的学习，对思想政治理论课教学有较明显的逆反心理，其结果是对思想政治理论课不感兴趣，但又不得不学。这种心态在相当程度上影响了思想政治理论课教学的实效性。
2、从学校和社会的环境因素来说，近年来无论从上至下，都十分重视大学生思想政治教育，但教学的实际情况还不尽如人意，主要表现如下：一是认识不够到位，如有的把思想政治理论课作为纯粹的理论课、知识课来讲授，忽视了思想政治理论课的政治性和实践性；二是有些高校不按规定开设课程，任意削减课时；社会实践课并没有真正地落实。三是不少高校的思想政治理论课教学班容量太大，在很大程度上影响了思想政治理论课的教学效果。四是社会上一些错误观念和不良行为在一定程度上抵消了思想政治理论课教学的正面效果。具体到各高校来说，学校领导的重视程度、思想政治理论课学科建设的经费投入、师资队伍的状况等情况，都会影响到思想政治理论课教学的开展和教学实效性的实现。
三、提高高校思想政治理论课教学效果的措施
1、教学观念以学生为本。坚持以学生为本是增强实效性的前提。思想政治理论课教师，尤其要注意到当代大学生上述思想观念的变化，更新教学观念，在教学过程中遵循以学生为本的原则。这就要求尊重学生的主体地位，首先在教学中要遵循学生的身心发展规律，了解学生内心需求、兴趣爱好，合理调整教学方式。其次以学生为主体，要体现尊重与平等。教师要充分尊重学生的思想、学生的民主与权利、学生的个性、隐私与尊严等。遵循学生与教师平等的原则，将有利于提高学生学习的积极性。最后，以学生为主体，要凸显教育的服务功能，以学生为教学评价的主体。因此教师只有把自己置于与学生平等的地位，以学生为本，引导学生参与对理论的思考、分析，才能收到好的效果。
2、教学内容从思想政治理论课教学的实际情况来看，目前存在教学滞后于社会的急剧发展、脱离学生思想实际的情况，这是导致思想政治理论课实效性不高的基本原因之一。因此，只有找准和学生思想实际、成才成长要求、全面素质提高的最佳结合点，才能使教学有的放矢，才能激发学生独立感悟、思考和探索的潜能，从而调动学生的学习积极性和主动性。
[论文摘要]电子治理是现代治理理论的一个新领域。政府电子治理作为一种治理理念，主要是运用信息化技术对政府管理进行不断完善和创新，其基本目标是实现电子政务。电子政务作为未来政府管理的基础平台，必然会对政府职能转变和行政体制改革和创新产生重要影响。通过电子政务推进政府改革和管理创新，是提升我国政府管理能力的有效途径。
一、电子治理的内涵和意义
1．电子治理的概念厘清
电子治理(e—governance)与电子政府(e—government)内涵不同。电子政府强调的是应用电子技术，实现办公自动化，主要目标是提高办事效率，不突出体制和机制的变化。而电子治理是强调以人为中心、公民广泛参与、行政公开透明、政府与公民互动、公共部门与私营部门合作等，它是一种不同于传统管理体制和机制的新的治理模式。电子治理的发展将改变行政组织结构、行政方式和行政程序。行政组织将由传统的相对封闭的科层制，逐步发展为透明的网络状结构，能及时为公民全面发展提供优质、高效的服务。
电子治理与电子政务在对象、范围方面都存在一定的差别。如果说电子政务是主要集中于政府、政府管理和政府服务范围内的虚拟政府形式及其活动的话，那么，电子治理就是更广泛地应用于政治、社会群体相互间关系领域的虚拟政治一社会结构及其相互关系方式了，这种结构在不同的情况、条件和应用中，会呈现不同的形式、具有不同的价值和功能。电子治理涉及到公众如何影响政府、立法机关以及公共管理过程的一系列活动。而电子治理的基本目标就是实现电子政务。电子政务的发展对政府的运作方式带来了深刻的影响。电子治理的本质是对政务流程的再造，即选用信息技术和其他相关技术，来构造更适合信息时代的政府结构和运行方式，它为实现政府职能转变和管理方式的重大创新提供了巨大的技术支持。同时，实施电子治理也是通过创新的管理手段引起的管理方式的变革来改变久已习惯的政府管理环境，以引导我们逐步走向一个全新的政府管理境界。
2．发展电子治理的意义
(1)实施电子政务战略是“执政为民、勤政为民、廉政为民”的需要。电子政府是新事物、新趋势，将现代信息技术应用于政府业务流程，重构一个电子化的政府是先进生产力应用于现代政府的体现；通过实施电子政府战略推动中国五千年文明融入全球化浪潮是弘扬中华民族先进文化的体现；通过电子政府实现执政为民、勤政为民、廉政为民是代表最广大人民群众根本利益的体现。党的“十七大”报告提出了“大力推进信息化与工业化融合”，“推行电子政务”的战略方针，以建设电子政府带动政府管理体制改革的思路，为全面实现小康社会提供了有力保障。
(2)实施电子政务战略是转变政府职能的需要。发展电子政务不是信息技术在政务领域的简单推广和应用，不能简单地将现有政务职能和业务流程电子化，它本质上是政府职能转变的重大创新和改革。现代市场经济要求在党政分开和政企分开的框架下，建设现代政府体制，通过电子政府的建设，更好地为用户服务，提高政府的监管水平和工作效率，促进政府信息和决策的透明度，最终实现由管理型政府向服务型政府的转变。
(3)实施电子政务战略是整合政务信息资源的需要。经过近30年的政府信息化建设，我国政府部门建立了大量的网络系统、业务系统、数据库等，但这些系统绝大多数不能实现真正意义上的互联互通。网络利用率低，数据共享率低，已成为信息化发展的“瓶颈”。因此，在国家电子政府建设规划统一指导下，在建立统一标准和统一平台的基础上，整合已有网络资源、业务系统和信息资源，促进各业务系统的互联互通和信息共享，是国民经济和社会信息化健康发展的关键所在。
二、电子治理对政府管理创新的推动作用
(一)有利于建立服务型政府
服务型政府应具有的特征：(1)公民可以很方便地获取各种信息而不用耗费太多精力；(2)公民在某一政府机关办事，不需太多花费时间而可以得到答案或办事结果；公民应获得政府机关全程服务；(3)公民无需进入政府机关，即可得到各种服务等。未来政府服务将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方向发展。而电子政府的发展，为转变政府管理观念、建立服务型政府提供了全新的途径。电子政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平，具有更高的附加值。在电子政府时代，政府管理的各项公共服务通过网络进行，人们只要打开联网的电脑，就可以在网上找到自己所需要的服务种类和服务方式；在网上，可以了解政府及各部门的组成、职责、提供的服务项目和地点等基本情况；可以阅览政府许可的各种电子公文和电子资料库；可以查阅各种电子法规和电子新闻；进行税务处理、福利支付、电子邮件、电子保健、户籍管理、政府采购和招标；随时了解政府对某项管理或服务的计划及其实施的进展情况；可以参加各式各样的讨论，各专门网站可以满足你的特殊需要；了解政府掌握的宏观经济数据、专家分析和经济预测等信息；可以询问天气预报、邮政编码、电话号码、列车和飞机的时刻表等生活问题；遇到困难时，可以利用网络得到免费的咨询和服务。总之，人们在网络上可以找到自己所需要的任何社会信息、生活信息、服务信息，可以缩小地域差别、城乡差别。电子政府的特质就在于它是服务型政府，其实质目的是服务公众，方便公众。l3电子政府的创建使管理型政府转变为服务型政府成为必然。
目前，美国的政府网站，在首页头版位置设有网上服务栏目，用于为民众提供各种信息查询、申请、交费、注册、申请许可等服务。例如，洛杉矶市政府将地理信息系统用于为市民提供环境信息查询，市民只需键人自己的基廷地址，即可在地图上清楚地了解到周围政府部门、医院、学校等与市民生活相关的各种公共服务机构的信息。由于这些栏目充分发挥了网络的优势，将分属政府各部门的业务集中在一起，并于相应的网上支付系统配套使用，因而具有了“单一窗口”、“一站式”、“24小时”、“自助式”等特点，体现了电子政府的发展方向，极大地方便了民众办事。
(二)有利于扩大公民民主参与
治理的实质就是政府、企业、私人、第三部门及其他社会主体共同参与社会公共事务的处理。与传统的电子政府从属于政务系统，政务系统则从属于政治系统。电子政府处于民主发展潮流和公共行政走向的背景下，它们相互联系。当代世界民主发展的走向，一方面表现为民主的全球化扩张民主参与在信息时代获取了新的手段。现代信息技术尤其是互联网的发展，突破了地域制约的瓶颈，提供了便捷和廉价的工具。传统治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。缺乏政府与社会和公民之间的互动和合作。而当今政府治理的目标是要达到善治，善治就是国家权力回归社会。善治的过程就是还政于民的过程。信息技术更强调新型政府与公民的合作关系。公民在政治参与中表达自己的思想、意图和价值取向，从而影响政府政治决策和行为的活动。首先，电子政府为政治参与提供了良好的环境。传统政府掌握着最大量的公共信息资源，处于绝对强势地位。传统政府的运作和决策过程很大程度上对普通公民保密，进行“暗箱操作”，这源于信息的不对称。信息网络的建立大大推动了信息的产生、提供、获取和处理的能力和速度。同时也减少了信息的失真性。从而可以使公众随时掌握政府信息，有利于避免因信息不对称造成的判断非理性行为。其次，电子政府技术为公民公共参与提供了便捷渠道。传统的公共参与方式受到多方面的限制，往往制约了公民的参与积极性，而通过政府上网尤其是电子社区的建立，使得政府与公民之间通过各种电子渠道和网络平台连接起来，极大地方便了公民对政府决策过程的参与。同时，这种互动性的网络技术增强了公共参与的实效性。
三、电子治理视角下政府管理创新的途径
实现电子治理过程中政府管理创新的方向很大程度上是由信息网络的本质特征所决定的。信息网络的基本特征可以概括为智能化、联结性和超时空等。信息网络技术是扩展人类信息器官的技术，极大地方便了人们对信息资源的采取和利用。信息网络把不同的主体、不同的地域联结成一个整体，产生网络聚合和扩散的双向作用，使信息的沟通方式、资源的配置途径发生巨大的变化。信息网络可以消除时间和空间的距离，信息资源能够在同一时间传输到世界各地。这些本质特征决定了基于信息网络的电子政务的各种社会效应和政府管理的创新和发展方向。
1．开放公开条件与服务型管理。管理社会公共事务，为公众和社会提供服务，是政府的重要职能之一。随着信息化的发展和时代的变革，服务职能将成为政府的主要职能，电子治理的实施将为政府提高为公众服务的能力提供有力的手段。我国电子政务建设不是简单地将政府电子化和网络化，而是不断适应改革开放对政务工作的要求，以需求为导向，增强政府工作的科学性、协调性和民主性，全面提高依法行政能力，使政府由一个多层次、多部门的“管理型政府”，向一个智能化、高效、公开、透明、低成本运行的“服务型政府”转变。这是信息社会企业和社会公众对政府提出的新要求，因此，实行电子政务是现阶段政府改革的必然选择。
[关键词]跨界社会问题；碎片化；城市治理；整体性治理
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）03-0061-05
一、跨界社会问题的涌现：城市社会治理面临的新挑战
随着我国经济与社会的急剧转型，社会问题自身的属性和治理过程都表现出明显的跨边界性，各种城市社会问题相互交叠，对原有的城市治理模式提出了严峻的挑战。跨边界社会问题都不是仅靠单个部门或某一级政府就能轻易解决的。本文将具有跨行政区、跨部门、跨层级治理等特征的社会问题定义为跨界社会问题。从治理的角度而言，跨界社会问题具有四个方面的意蕴：
（一）地理空间维度：跨行政区边界。我国地方政府在特定的行政区划范围内通过行使职权，对政治、经济和社会等公共事务实行分层和分区域管理，每个地方政府的权力和职能都有着严格的边界。但是，在社会要素的快速流动和社会问题扩张的交互作用下，诸如环境污染、流动犯罪和传染病等典型的社会问题开始不断扩大其空间范围，并跨越原有的行政区域边界。这类跨行政区社会问题的范围大到涉及几个省，小到几个乡镇或街道，甚至是几个社区或村委会。面对跨行政区域的社会问题，某个行政区域内的地方政府已经难以仅仅依靠采取单方面的行动来实现有效治理。我国地方政府在行政管理中以利益为中心，片面强调行政区划和管辖范围，以至画地为牢、以邻为壑的管理思维与城市跨界社会问题之间形成了巨大的紧张关系。
（二）横向结构维度：行政部门边界。传统的官僚制以专业分工、等级制和非人格化为特征，并日益发展成为支配公共行政的普遍组织形式。这种专业化分工的管理模式强调以职能为中心设置政府部门，在一个部门、一个岗位只需重复一种工作的情况下，无疑能够提高行政效率。但是，现代社会的复杂性程度越来越高，社会问题的界定、诊断和治理都将超出特定部门的权力和职能范围。传统的官僚制在带来效率的同时，也造成了地方行政管理的“碎片化”问题，在我国则具体表现为部门利益导向、各自为政、多头管理、职责交叉重叠和推诿扯皮等现象。面对跨部门边界的社会问题，各行政部门在现实中经常出现“好事抢着管”、“难事不愿管、没人管”的尴尬局面。“碎片化”的地方行政管理已经难以有效应对大量跨部门边界的社会问题，成为我国地方行政管理中的一个普遍的难题。
（三）纵向结构维度：跨行政层级边界。以科层制为主要特征的行政管理表现出对权威和信息纵向流动的高度依赖。在科层制结构中，不同层级的政府主要依赖信息的层级控制进行公共事务的管理，即信息的传播需自上而下层层下达和自下而上逐级汇报。但是，近年来信息技术的发展日新月异，特别是在移动互联网时代，信息由“点到点”的传播方式逐步演变为“点到面”的裂变式传播方式。不同层级政府间的信息传播也已经从层级控制转向实时共享，任何个体、组织或政府都难以对信息进行垄断。传统的科层制管理模式缺乏灵活性和即时性，在治理跨行政层级的社会问题时显得僵硬呆板。
（四）公共治理维度：跨政府、市场和社会组织边界的共同治理。跨界社会问题的治理已经超越了政府部门的任务范围，单从政府角度来治理社会问题往往陷入“治乱循环”的困境。跨界社会问题的治理要求实现公共利益最大化，它的一个显著特征表现为政府、企业、社会组织和公民个体之间的合作治理。在现代社会，政府、企业和社会组织等作为公共治理主体将跨越各种壁垒和边界，按照信任、沟通、合作的原则，构建政府―企业―社会之间的公私合作伙伴关系，让社会组织和企业等组织充分参与公共服务的供给和社会管理过程，整合政府、社会、市场三方资源，发挥各自优势，努力实现经济增长、政治民主、社会发育的多赢式治理目标。[1]
二、整体性治理：对跨界社会问题治理的一种理论回应
针对社会问题跨边界性和行政管理碎片化之间持续增强的紧张关系，公共管理的研究进行了理论回应，并在各国的实践中进行了多维度的创新，形成了以下三种主要的解决路径：一是信息技术的路径。世界各国，特别是发达国家于20世纪90年代开始通过在政府部门运用互联网技术，全面推动和实施跨部门、跨机构的信息共享与电子政府工程。二是组织结构的路径。在充分尊重不同部门各自分工与专业化的基础上，围绕共同面临的问题，以共同目标为纽带，建立健全由相关职能部门联合组成的“部际联席会议”或者进行大部制改革。三是管理过程的路径。公共政策的执行与目标的实现既不能依靠各自分立的政府职能部门，也不能依赖设立新的“超级部门”，而是要在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作，典型代表有“无缝隙政府”和协同治理等。
问题在于，以上各种改革路径虽然都在某个侧面为解决行政管理的“碎片化”问题提供了具有启发意义思路：但是，任何单一的行政改革路径都难以从根本上解决这一问题，这迫切需要一种整合性的理论来提出系统性的解决方案。整体性治理作为一种问题的解决方式，它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化问题”的战略性回应。本世纪以来，为有效应对政府管理中的部门主义、视野狭隘和各自为政等问题，从而提升政府的跨部门合作能力和政府绩效，满足多方位、多元化的社会需求，西方国家的政府改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构向有效的“跨界”合作和推进整体政府改革的转变。[2]
整体性治理致力于解决传统官僚模式中的部门分立和碎片化问题，对跨界社会问题的治理具有十分重要的理论意义和应用价值。其一，整体性治理为跨界社会问题提供了整体主义的思维方式。希克斯则认为，整体性治理作为一种解决方式，它针对的是在20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片化状况。[3]整体性治理”是一种整体主义的思维方式，这思维方式注重各部分之间的连结方式或结合方式，以及在这种结合方式中产生的新的现象、新的属性，它是社会科学研究中一个行之有效、并被广泛应用的传统方法。其二，整体性治理为跨界社会问题提供了更加有效的治理工具。整体性治理理论强调通过政府内部的组织、流程、技术和机制等方面的创新，建立部门间的有效沟通和协调，达成组织之间的合作共治。其三，整体性治理为跨界社会问题提供了新的治理模式。整体性治理强调不同部门之间的协同，建立跨部门、跨层级组织的一体化的信息平台，通过实现“一站式”的平台，为公民提供跨越边界的整体。[4]
图2 城市跨界社会问题治理流程
资料来源：作者根据实地调研获取的资料绘制。
5.定期会诊问题：跨界社会问题整体性治理的信息研判。长宁区社会管理联动中心组建情况信息分析研判平台，每月会同区维稳办，将涉及社会稳定、城市运行安全、城区市容管理、市民需求反映等方面情况实现全方位采集、全时空汇集，形成了社会问题和信息的“月度分析、专项研判、动态预测”的分析研判和会诊机制，从中梳理出各阶段、各时期城市管理中市民反映最多和民生服务中市民最需要解决的问题。社会管理联动中心还围绕政府的中心工作，把对社会问题的分析研判融入到政府工作的推进中，在复杂地区整治、民生需求服务保障、公共服务体系建设等方面提供准确的信息，发挥社会管理联动中心的辅助决策和参谋作用。
6.畅通参与渠道：跨界社会问题整体性治理中的政社合作。发挥公众参与社会管理的作用是跨界社会问题整体性治理的有效措施，也是拓展信息渠道，广泛延伸管理触角，更有力地加强城市管理和公共安全的基本要求。一是组建社会管理议事员队伍。长宁区动员和引导人大代表、政协委员、居委干部、地区居民、企事业职员和热心参与社会管理的志愿者等加入到开展收集反映市民呼声、监督评价处置情况、查找管理建议、跟踪督促隐患整改等社会管理的工作中。二是建立健全公众参与社会管理工作奖励办法。长宁区制定了《鼓励市民参与社会管理奖励的暂行办法》，明确参与范围、参与主体、奖励程序、评奖要求等内容，提高公众参与社会管理的积极性。三是开发试用社会管理互动智能模块。按照更加有利于市民参与社会管理，更加便捷地建立政社渠道的要求，社会管理联动中心会同研发公司，开发互动智能模块，让市民便捷地从网络下载软件，建立起互通渠道。
（三）对上海市长宁区社会管理大联动模式的评价
与传统的社会管理方式相比，长宁区的社会管理联动模式是一种制度上的创新，也是城市网格化管理在技术上的升级、功能上的拓展和管理领域的延伸。它的特点在于在不打破原有管理体制的基础上通过组织结构创新、功能整合和流程再造，从而实现对城市跨界社会问题的整体性治理。在实际运行中，长宁区社会管理大联动模式在跨界社会问题的治理中发挥了积极的作用，具体表现在：一是实现了对疑难事项处置由“按职处置”向“指定处置”的转变。针对公众需求事项涉及多个部门和职能边界模糊的情况，长宁区遵循市民利益为重的原则，采取了“指定谁、谁处置”的方式，减少了因部门职责交叉、职能重叠而出现的推诿扯皮情况。二是实现了社会管理方式由“应急处置”向“常态管理”的转变。长宁区改变了以前社会管理具体事项应急运动式的处置模式，把联动处置作为社会管理的工作机制固化下来，以常态化的工作格局促进社会管理的规范化。三是实现了社会服务管理由“粗放型”向“精细化”的转变。社会管理联动中心的平台全面整合区、街镇、网格和部门的各类服务管理资源，形成以网格为基础，以街镇为单位，以部门为依托的工作格局，建立发现、立案、派遣、处置、核查、结案的闭环式工作流程。社会管理联动中心在处置事件中遵守工作规范，对联动处置形成了严格的评价标准，并纳入到对部门的绩效考核，有力地推进了社会管理的精细化和标准化。
作为一种新型的社会管理模式和手段，长宁区社会管理联动模式也有许多需要进一步改进的地方。尤其是地方行政管理体制没有发生根本性变化的前提下，新的社会管理模式不可避免地会与原有体制不衔接，在新技术及新管理手段的应用上也会存在一些技术障碍与认识问题。例如，在社会问题的发现层面，社会管理大联动模式主要存在市民诉求受理渠道多、受理面广，各部门的信息系统尚未完全归并和打通，条块信息汇集不畅，基层多头接受派单和指令等问题；在社会问题的处置层面，社会管理大联动模式中的综合类事件的处置效能不高，主动发现问题的效率和能力还有待提高；在社会管理大联动的体系层面，区和街道两级联动平台关系尚未理顺，网格内资源整合和利用的效果不明显。
（四）长宁区社会管理大联动模式的展望：基于智慧城市的跨界社会问题整体性治理
长宁区政府于2001年提出“数字长宁”的发展战略，又在“十二五”规划中更明确地提出建设“智慧高地”的设想。在智慧城市建设的背景下，长宁区社会管理联动中心的整体性治理还有更大的提升和发展空间。一是针对目前社会管理联动工作系统不通、接口不连、信息不畅等问题，长宁区可在现有系统平台的基础上，建立以“三个实有”数据库（实有人口、实有房屋和实有单位）为基础，依托社会管理联动工作，整合视频监控系统、GIS地理信息系统、视频对讲系统、移动通讯系统等网络资源，建立集发现、受理、派单、管理、统计、监督等功能为一体，覆盖社会管理各个环节的智能化的城市综合管理信息系统。二是在社会管理联动系统建设、平台升级的基础上，进一步统一数据标准、统一维护要求、统一信息格式，建立健全联动单位必须统一遵守的社会管理联动信息管理工作机制，形成“信息共享、系统共管、诚信共建”的管理格局。三是针对当前政府临管存在多头监管、监管职能交叉、条块分割、沟通不畅等情况。长宁区可依托“三个实有”数据库和社会管理联动平台，将食品安全监管、城市运行安全监管、企业日常管理监管等纳动平台之中，对企业单位日常经营、生产、管理过程中依法进行检查、监管、处罚等情况进行汇集，使多部门监管、多方位记录、多渠道反映汇集于一个系统之内，建立社会诚信体系建设的基础数据，形成政府监管的信息综合积累，提升监管的有效性、针对性。
四、结语
本文运用整体性治理理论对长宁区社会管理联动中心的改革实践作了初步的理论分析和评价，可以发现跨界社会问题的整体性治理涉及体制、机制和技术等多个层面，是一项极其复杂的系统工程。因此，健全部门间、层级政府间和社会主体间的协调配合机制，实现跨界社会问题的整体性治理模式需要战略层面的系统规划和顶层设计。长宁区社会管理联动中心的改革创新带给我们的启示意义在于：它对治理过程的优化是在未对现有的行政体制进行大规模手术的基础上实现的，这也避免了改革的阻力，这是一种系统内的技术整合和流程再造。但值得关注的是，随着长宁区社会管理联动中心实践的深入推进，它也必将遇到原有体制内政府部门利益化冲动和部门间合作文化缺失的阻力，这将影响社会管理联动中心整体性治理的长期效果。
作为全国社会管理创新综合试点区之一，长宁区担负着成果推广和经验扩散的责任，长宁区社会管理联动中心需要在以下三个方面作出改进：首先是加强顶层设计。在长宁区区级层面，不仅区委、区政府要对社会管理联动的改革进行常态化的沟通和协调，以使各个部门能步调一致，而且也要形成区和上海市政府之间的沟通协调机制，在更高层面达到条和块的协调以及部门间信息技术标准的统一。其次是构建合作文化。在长宁区社会管理大联动的运作过程中，共同价值观、参与、信任与团队合作文化的培养和塑造仍然是一项十分重要任务。再次是提升干部的素质和能力。地方干部要有更加包容的心态和开放的思维，不断提升运用新媒体吸纳和整合民意的能力，这些都是地方干部在实现城市跨界社会问题的整体性治理中必备的素质和能力。
[参考文献]
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The Holistic Governance on Cross - border Urban Issues in China：
A Case Study of Social Management Coordination Center in Changning District of Shanghai
Jiang Junjie
[Abstract] With the rapid movement of information and population， the cross-border social issues are springing up constantly， and beginning to break through the boundaries of different organizations in local government. It is increasingly difficult f'or the traditional bureaucratic system to adapt to this new situation because of the rigidity and fragmentation of the public administration model. The theory of holistic governance responds to the tension between cross-border urban issues and the fragmentation of public administration， and provides a new model of governance， which has a significant value for the application in local government. This paper takes the Social Management Coordination Center of Changning District in Shanghai as a case and uses the theory of holistic governance to explore the model and path of how to address the cross-border urban issues， and also evaluates the Changning model at the end.
公司治理理论最初建立在公司的传统法律模型之上，强调股东权利。这种理论被称为股东中心理论(Shareholder-focusedTheory)(也称为“股东优先理论”(ShareholderPrimacy)或“股东控制理论”(ShareholderSovereignty)。随着理论研究及公司实践的发展，公司治理理论出现了突破和扩展的趋势，产生了一种新的观点，认为公司治理的中心应加以扩展，而不仅仅限于股东；所有利益相关者(Stakeholder)都应拥有明确的公司控制权和收益权。公司治理模型的发展，无论在理论还是实践方面都具有重要的研究意义。
一、公司治理的利益相关者模型
利益相关者是指与企业生产经营行为和后果具有利害关系的群体或个人。对企业而言，其利益相关者一般可以分为三类：资本市场利益相关者(股东和公司资本的主要供应者)，产品市场利益相关者(公司主要顾客、供应商、当地社团和工会)，以及组织中的利益相关者(所有公司员工，包括管理人员和一般员工)。每个利益相关者群体都希望组织在制订战略决策时能给他们提供优先考虑，以便实现他们的目标，但这些权益主体的相关利益及所关心的焦点问题存在很大的差别，且往往互有矛盾。公司不得不根据对利益相关者的依赖程度作出权衡，优先考虑某类利益相关者。“股东优先”的治理模式正是因此而产生的。
然而，随着人们对企业行为社会效应的关注，利益相关者理论被提了出来，要求在公司治理过程中兼顾各类利益相关者。
为使社会期望与企业行为达成一致，最直接的方式是通过政府管制或社会调控。但这种方式的效果是不令人满意的，一方面因为管制成本过高，另一方面也因为管制的可行性或效果有限。出现后一情况的一个重要原因是，对企业的社会效应的考核和评价体系尚未完善。传统的评价方式如利润的现值评价，由于无法计算企业导致的社会成本增加，包括对人们健康和财产的损害、对公司的调查研究和费用等，已越来越不可靠。此外，由于股票市场受多种因素影响，有的只是反映了经济和市场的短期模式和一般水平，或者受到人为操纵，而不能真实地反映公司本身的绩效，因而通过股票市场同样无法作出充分评价。
鉴于社会管制方法的失效，人们提出将政府管制或社会调控内生于企业治理结构中，以内部调控替代外部调控。其方法是采用一定的组织制度设计方式逐步向企业内部渗透，这种组织制度方式就是重组企业的治理结构。
二、利益相关者模型与股东中心模型的比较
与传统的股东中心模型比较，利益相关者治理模型在各方面发生了变化，表现在：
(一)所有者的定位
股东中心理论认为，无论从收益上还是从对公司的控制上，公司剩余索取权的所有者非股东莫属。利益相关者理论则认为公司的所有者不仅仅是出资人，而是所有利益相关者，包括股东、管理层、职工、债权人、供应商、顾客、消费者、政府等。
(二)治理的目标
从公司治理理论的渊源看，问题是公司治理所要解决的一个核心，因此，在股东中心理论看来，公司治理的主要目标是监督和制衡经营者，实现股东的资产收益最大化。利益相关者理论则认为，在公司营运过程中，不仅会出现经营者败德行为，而且也会出现股东滥用有限责任、从而损害其他利益相关者利益的道德风险，如过度操纵、出资不足、欺骗等行为，公司治理的目标是满足多方利益相关者的不同需求，关注公司经营所造成的社会和政治影响。
(三)决策模式
在股东中心模型下，公司决策主要由所有者和经理作出，其他人的作用相当被动。而利益相关者模型中，公司决策是由多个利益相关者合力参与、共同形成的。
(四)思维逻辑
股东中心理论的推导很简单：股东必然争取股东价值最大化，在良好的规制环境下，通过“看不见的手”的作用，满足其他索取权的利益，从而使社会效率最大化。利益相关者理论则是通过直接考虑相关者的利益，从而达到社会效率的最大化。
(五)对企业绩效评价方式的影响
与股东中心模型相对应的是基于财务指标的评价方法；而利益相关者模型显然要求从更广泛的角度进行评价，不仅包括财务绩效等经济指标(针对股东)，还包括社会责任指标(针对其他利益相关者)，与此相配合，评价方法也由静态到动态，由短期到长期，由定量或定性到定性定量结合，由主观或客观到主客观结合，等等。
以上看来，两种模型之间存在的区别是非常明显的。理论上，利益相关者模型似乎存在更多的优越之处，但如前所述，股东和其他利益相关者之间的利益，从短期来看，并不具备一致性，甚至存在明显的冲突。尽管从长期来看，两者间能够达成一致，但我们生活的世界更直接地受到一系列短期绩效的影响，而财务分析家、机构投资者的行为更加强了这种对短期绩效的压力。这就对利益相关者治理模式的可行性和效果提出了质疑。
三、利益相关者模型评价：支持论与反对论
(一)支持论
1．理论依据：系统的内在平衡性该理论的倡导者和支持者，其支持观在一些角度存在不同：
(1)合法性、权威和责任的平衡。RobertsA．C．Monks和NellMinow认为，民主社会中公司享有巨大权利，实践中，公司对政府产生的影响已至少同政府对企业的影响一样大。具有政治言论权的公司“市民”，对影响它的法律已产生强有力的影响，比如，它可以说服政府，通过立法设置竞争壁垒或减轻负债，帮助他们应付自由竞争。但在享受权利的同时，必须符合社会整体利益，承担社会责任，否则就失去合法性和可信任性。因此，公司在“合法性、权威和责任”之间必须达成平衡。
(2)制度系统的内在平衡。新制度经济学认为，制度安排的特征和方式要受到制度环境的作用和影响。公司治理属于一种制度安排，它同样要受到历史文化、法律规章等制度环境的影响。制度因素(包括法律环境、产业规则等)对利益相关者在董事会中的地位具有重要影响。因为，正如Powell(1991)指出，制度模式影响了什么是合法的行为，道德合法性与一套宽泛的、社会的、标准化的判断和价值观紧密联系，这些判断和价值观能增进道德合法性，并推动社会福利。这样，随着社会环境对道德合法性的关注，组织需要考虑利益相关者的地位，以提高其对社会道德标准的认同。
(3)组织(企业)系统的互动和开放式网络。以RussellAckoff(1974)为首的系统理论研究者探讨了利益相关者分析。Ackoff是把利益相关者的概念放到组织系统内部来加以论述的，他认为将利益相关者置入组织系统内部，来对组织结构进行重新设计安排，可以形成一个利益相关者的互动和开放网络，从而有助于解决社会问题。以上几种，虽然在着眼点上存在差别，但其理论实质是相同的，都是将组织置于一个更大、更为开放的系统中来考虑问题，从而对企业行为有了新的要求。
2．实践依据：社会经济环境的发展与变革传统的股东至上模式是因为股东提供了公司所需的资本，它遵循着这样的观点：由于股东拥有公司的产权，因而有权要求通过运用这个产权使其利益增值。但利益相关者模式的支持者指出，社会正在从工业社会发展到“知识社会”，经济正在从“规范有型且在生产工具和消费之间有缝隙的东西的生产”转向“一个全球性的经济，其核心经济活动是提供使生产者和消费者更为融合的知识服务”，首要的资本由物质资本转向人力资本，即从“你所拥有的”转向“你所懂得的”(RichardCrawford)。事实上，30年来在人力资本上的总投资已超过物质资本，员工地位和利益必须受到更多的关注。
在当前的改革浪潮中，俄罗斯等国私有化的失败，从反面提供了证据。简单地将所谓的“私有权”转移给私人所有者，其他利益相关者被抛弃在资源重新配置之外，自然会采取不合作态度，如地方官员的掠夺、雇员的消极怠工行为。在中国，经营者腐败的事件目前屡有发生。实际上，他们的合作是公司在新环境中进行重组所不可或缺的。与此相应，股东只是拥有剩余索取权和收入权，对引导公司重建有效机制并没有起到应有的作用。因此，私有化在改革中只起到一部分产权的作用，并不能替代利益相关者模型所起的作用。
此外，支持观认为，由于转轨时期信誉机制和法规的强制力量都很脆弱，阻碍市场经济的正常运行，为此，应尽量保留现存的社会资本，并着手建立新的社会资本，建立广泛认同的社会契约，而不是向个别人转移巨额财富。否则，社会资本就会遭到破坏。因此，对于转轨经济国家，利益相关者模式尤其适用。
总的来说，利益相关者模式的依据比较充分，其理论思路也与经济发展的全球化不谋而合，顺应了经济和市场环境变化的趋势，但经过近几十年的孕育、讨论，总体上进展甚微。看来，该模式存在着一些固有的缺陷。对此，一些反对者对该模式的不足和缺陷作了讨论。
(二)反对论：模式的不足与缺陷
利益相关者模式的反对者认为，该模式在理论上存在固有的缺陷，实施条件也尚未具备或完善。
1．理论缺陷如前所述，传统的企业理论假设企业生产经营目标是一元的，即实现经济利润最大化，而利益相关者模式将企业的生产经营目标定义为多元的，其中既有社会性的、政治性的，也有经济性的。这样的企业实际上是一个政治经济目标合一的组织，带有很强的公益色彩，其结果必然引起企业经营效率的损失。
这样便会导致一个两难困境：任由企业追求利润最大化，会对社会造成负外部性，从而提高社会成本、造成社会福利损失；采用各类管制手段，包括通过外部调控方式和如上利益相关者的内嵌方式，虽能部分地解决市场失效或降低企业活动的负外部性，但会造成经济效率的损失，尤其是后一种方式，经济效率的损失仍然不可估计。
2．实践应用中的问题利益相关者模式的反对者认为，该模式涵盖的权益主体过于宽泛，不便于实际操作。比如产品市场的利益相关者，虽与企业之间利害相关，但因其数目众多，很难组织起来采取有效行动。因此，与其通过这种“内嵌”方式，不如还是通过国家或司法干预方式来维护其合法权益、或是通过“看不见的手”的作用，成本更低一些。利益相关者模式在理论上无疑是富有新意的，但就目前而言，其有效性尚缺乏实践的检验和相应的实证研究的支持。而且，调查表明，企业圆桌会议和经营者阶层对该模式普遍持反对态度。
[关键词]民营企业；软法治理；经营自；社会责任随着市场经济的进一步发展，民营企业规模得以进一步扩大，成为经济发展最为强劲的动力之一。市场经济的发展本质上是市场力量在市场活动中起主导作用，民营企业作为市场自发形成的经济组织，其依市场规律进行活动，既是市场经济发展的结果，又是市场经济快速发展的推动力。不管在何种经济形态之下，作为国家权力载体的行政机关对企业实施管理是经济得以健康发展的有利前提，只有“有形之手”与“无形之手”相结合，经济社会始能实现高速健康发展。在公共行政兴起的历史背景之下，行政机关对民营企业的治理得以从管制模式中脱离出来，更强调采用柔性的手段引导民营经济发展。行政机关通过软法对民营企业予以引导和治理，是时展的必然结果，也是公共行政兴起的内在要求。
一、民营企业软法治理的必要性分析
在依法治国的理念下，行政机关对民营企业进行管理必须依据法律而进行。对民营企业进行软法治理，是市场经济的内在要求，也是软法优势使然。
（一）市场经济的内在要求
市场经济本质上是自由的经济，在市场经济条件下，市场主体得以依自己的意志参与市场活动，在市场得以自主决策、自由竞争和自负盈亏。在市场经济的条件下，企业的经营自受到法律的严格保护，对于民营企业经营自范围内的事项，政府机关非有法定事由不得干预。这就产生了政府治理与企业自主经营之间的紧张关系，即企业经营自天生地具有排除政府干预的效力。然而，在市场经济条件下，市场的有序发展不仅需要市场机制得以充分发挥、市场规律得到充分尊重，更需要政府通过无形的手对经济运行进行调控。基于市场经济的复杂性，政府的调控不应当限于通过法律对企业进行征税、处罚、制定指导价等活动，更需要政府在充分掌握市场信息和尊重市场的前提下对企业经营自范围内的事项进行引导，才能优化企业生产，促进产业结构优化升级，确保经济健康发展。对国有企业和集体企业而言，对企业的自主经营范围内的事项，政府可以通过行使股东权的方式进行干预，而对于民营企业而言，企业所有权为私人所有，企业经营自范围内的事项，政府既不能通过硬法予以调整，亦不能通过股东权的行使而进行调整，因而只能通过软法以柔性的执法手段进行治理。因此，从这个角度而言，对通过软法对民营企业进行治理是市场经济的必然要求。
（二）软法治理具有自身优势
当前，我国法律体系已较为完整，尽管对民营企业的治理可以通过硬法来实现，但相较于硬法而言，软法治理的如下优势是不可忽略的：首先，在市场经济条件下，民营企业享有经营自，民营企业的经营自受到法律的严格保护，政府采用法律手段对民营企业经营自范围内事项进行规制，政府的行为就可能构成权力的滥用。如果政府通过软法进行治理，避免强制力规制，更多地体现为一种指导和服务，行为的合法性就不存在问题。其次，由于软法治理更加地体现为政府通过指导、服务等方式实施，在这种方式中，政府与民营企业之间的关系是平等的，政府不能强制企业为或不为一定行为，更有利于政府与民营企业之间建立起合作关系，通过双方的平等协商实现政府行政管理目标和企业利益之间的平衡。
二、民营企业软法治理的实施模式
政府通过软法对民营企业进行治理有其必要性，但通过软法机制对民营企业进行治理不能过于泛滥，企业所承担的法律义务不可通过软法机制予以实现。因此，政府对民营企业进行软法治理应当是有限度的，需要通过特定的切入点、以特定方式进行。
（一）软法治理的切入点
软法治理的切入点，是指政府通过软法机制对民营企业进行管理时所选取的管理事项。如上所述，企业有其经营自，民营企业的生产经营中的诸多事项不应当成为政府管理的对象；另一方面，立法规定企业的许多强制义务，应当严格履行，因此，软法治理机制在以上两种情形中是不能予以适用的。其只有适用在民营企业生产经营中的特定方面。
笔者认为，软法治理的切入点应当是民营企业所承担的社会责任。对于企业社会责任的履行，政府可以通过软法治理机制予以推进。企业社会责任，是指企业作为社会关系中连接点，其对其他社会关系主体及社会环境、自然环境所承担的道义义务和法律义务。企业承担社会责任之基础在于：现代社会中企业不应仅仅作为谋求股东利润最大化的工具，而应视为最大限度顾及和实现包括股东在内的企业所有利益相关者利益的组织体系或制度安排；企业的所有者应对企业的所有利益相关者负责，而不限于只对股东负责。企业社会责任包括两方面内容，一为道义责任，二为法律责任，前者包含在社会公德和职业道德中，后者则为法律所明确规定。对于法律所规定的企业义务，政府当然应当通过硬法实施予以实现。在硬法实施过程中，政府可以采取协商、听取意见等方式进行执法活动，但这些执法活动为政府之法定职权使然，不能通过软法机制进行治理。对于企业所负担的道义义务，如改进技术、改善经营管理、提高员工福利、配合政府优化产业结构等，政府就不能通过硬法机制予以强制实现，而应当通过软法机制进行治理。综上，软法治理的切入点应为民营企业道义责任的履行。
（二）软法治理的基本途径
政府对民营企业进行软法治理，其事项范围不仅应当受到严格限制，限于民营企业道义责任的履行，软法治理手段也应当受到严格限制，只能通过非强制手段予以实现。
1.政策制定
政府对民营企业进行管理可以通过政策的制定的方式实现。“软法主要是指发展规划纲要，各种指导性的规则、指南、指令、规程、法则、守则、示范，党政部门制发的各类红头文件，各种请示、批示、指示、通知、讲话。”政策是软法的重要组成部分，因此，政策制定当然是软法治理手段之一。对于民营企业治理，政府可以通过制定产业发展政策、产业规划等方式引导民营企业配合政府工作。民营企业参与市场活动的目的是获得利润。政府通过激励性政策的制定可以引导民营企业按政府设定的目标安排自己的生产经营活动，进而达成社会利益与企业利益的最大化。
2.行政指导的实施
行政指导的基本特征是无强制实施力，行政指导目的的实现需要相对人予以积极配合。因此，行政指导也应当纳入软法的范围，对民营企业进行软法治理，也包括行政指导的制定与实施这一方式。与政策制定相比，行政指导具有微观性的特点。行政指导的对象一般具有特定性，可以针对特定的民营企业做出；其目标具有短期性，一般为实现暂时性的目标。在民营企业软法治理方面，行政指导无疑是良好的软法治理方式。行政机关在行政管理过程中，对于民营企业经营自范围内的事务，可以通过实施行政指导的方式引导民营企业做出有利于行政目的实现的行为。就其实现方式而言，“行政指导的作用机制包括利益的诱导、道德的引导以及行政机关在知识、资讯、资源方面的优势和特殊的社会角色”。由于行政指导没有强制实施力，而基于政府在信息占有方面的优势地位，企业又往往愿意听从政府的指导，因而行政指导机制的运行对于平衡企业经营自保护和行政管理效益之间的关系具有重要作用。
除此之外，政府还可以通过与民营企业签订合同、引导民营企业制定自律规则等方式实施治理。
三、民营企业软法治理的司法规制
权力必须受到限制，否则它将无恶不为，这已成为颠扑不灭的真理。对行政权而言，司法审查机制无疑是限制行政权滥用的优良制度，政府对民营企业的软法治理当然应纳入司法审查的范围。然而，按照我国行政诉讼法的规定，法院对行政行为 “合法性”进行审查。在软法治理过程中，政府治理活动依软法而非硬法做出，因此政府的软法治理似乎并不能以硬法为依据判断其合法性。这种情况之下，对软法治理进行司法审查则需要从以下几个方面判断：
（一）是否侵害企业经营自
如上所述，政府通过软法对民营企业实施治理之基础在于，政府对企业经营自范围内的事务不能通过制定实施硬法横加干预。因此，尊重企业经营自是软法治理产生的基础，也是软法治理不能逾越的界限。政府通过软法机制对民营企业实施治理，一定要建立在尊重民营企业经营自的基础之下，不能通过采取强制手段而迫使民营企业服从。因此，在司法审查过程中，民营企业对政府软法治理活动提起行政诉讼的，法院可通过审查政府软法治理活动是否侵害企业经营自而认定其活动的合法性。在司法审查过程中，法院通过判断行政机关之软法治理活动是否侵害宪法所保护的权利从而确定该活动之合法性，这种司法审查的途径是符合宪法的权利保护精神的。在具体的审查过程中，法院可判断行政机关的软法治理是否违反了自愿性的原则，如有违反，则认为其侵害企业经营自，进而撤销行政机关的该种行为及该行为形成的法律效果。也就是说，企业经营自意味着企业可以依其意愿而决定是否服从和配合行政机关通过政策、行政指导而实施的软法治理；民营企业的自愿服从亦视为其经营自行使的结果。如果行政机关在实施软法治理的过程中超越了不得强制的界限，通过设定不利后果的方式强制民营企业服从其软法治理，则这种情形就构成越权，法院应当撤销这种治理行为或宣告这种治理活动违反法律规定而无效。
（二）是否违反信赖保护原则
信赖保护原则是行政法的基本原则。所谓信赖保护，是指行政机关的行政行为形成可期待的信赖，而相对人基于这种信赖而实施了一定行为，而行政机关不得任意撤销其行政行为；行政机关没有法定事由撤销其行为造成相对人期待利益的损害的，则应当承担赔偿责任。笔者认为，对于民营企业软法治理进行司法审查，法院是可以适用信赖保护原则判断软法治理之合法性的。
实质上，我国学者对信赖保护在司法裁判中的适用大都持慎重的态度，认为司法审判过程中适用行政法原则将有可能造成司法权的扩张，而权力的扩张，不管是行政权的扩张抑或是司法权的扩张，对于权力间的制约和平衡都是有害的。笔者认为，信赖保护原则作为行政法基本原则，其具有规范效力，这决定了信赖保护原则可以在司法审查过程中适用。即是说，尽管信赖保护原则具有抽象性的特征，其没有具体规定行政机关的权力义务和相对人的权利义务，但信赖保护原则作为行政法精神的集中反映，其对行政活动的开展具有指导性，行政机关应当依信赖保护原则的要求而做出行政行为；行政行为如违反信赖保护原则，则构成违法行政行为。由于信赖保护原则具有规范和限制行政行为做出的效力，法院当然可以以信赖保护原则为标准判断行政行为的合法性。特别是对于民营企业之软法治理而言，这种治理建立在行政机关无须依硬法对这些事项进行处理的基础之上，这种情况也使得法院无法依硬法对行政机关活动的合法性进行判断。因此，法律的原则，包括信赖保护原则，可用来判断行政机关之软法治理活动的合法性。就其具体的适用而言，行政机关在软法治理过程中往往通过政策、行政指导做出一定承诺以引导民营企业从事经济活动，在民营企业满足行政机关通过政策、行政指导而提出的要求而行政机关没有兑现其承诺时，法院可认为行政机关违反信赖保护原则，进而判处对民营企业的损失进行赔偿。当然，由于信赖保护原则具有抽象性，其仅就行政行为提出一种价值指导，但并没有也不可能明确规定行政机关应当为何种行为以及如何为该种行为，司法机关适用信赖保护原则解决具体案件，应当就为何适用该原则以及如何适用该原则做出充分说明，这样才能防范司法权对行政权的过度干预。
参考文献
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【关键词】可持续发展 参与式治理 流动农民 留守群体
一、主要背景
随着现代城市社会的不断发展，当今社会呈现出新特点：一.农村居民摆脱了和村庄组织的束缚，冲破了由户籍制度形成下的城乡二元格局，他们中的大多数涌入城市，这种城乡原有治理状态的崩解过程带来了诸多社会问题。二.在经济不断发展的同时，人们社会价值观念和生活方式逐渐多样化，民众的利益诉求也渐多元化，而农村社会发育缓慢，社群自主治理格局尚未形成。
二、现状分析
（1）经济发展水平在不断提高，但建立在违背生态和谐规律的基础上，发展效率有待提高。以Q乡为例，首先该地交通便利程度不佳，共同交通工具便捷及舒适程度较城市都有较大差异。第二，乡村内空气污染较严重，集镇马路上扬尘严重，空气污浊。污染的主要来源是汽车尾气及工厂废气，反映出工业生产环节中对废气排放缺乏有力的监管及解决措施。
（2）居民民主意识、维权意识显著提高，且诉权途径的不断拓宽和社会公平的逐渐实现为居民参与社会治理提供了有利的因素，但不可避免地出现个别腐败现象，即以的方式欺害百姓等无视法律的恶劣事件。并且，公民对个人基本民利的行使缺乏必要的积极性，对民主参与的兴趣普遍偏低。
（3）农村外出务工比例较高，由此带来的留守妇女及留守儿童问题值得关注。在对Q乡中两个村进行总体家庭务工状况的了解后发现，每户家庭居家的男性人数不多于两人，甚至没有，家中主要包括年轻的孕妇、抚养孩子的母亲、年迈的老人及未成年儿童和青少年。经了解得知，在农忙时节他们的耕地会有返乡的农民工及家中青壮年妇女共同耕作，而在平时，家庭主要承担生活、抚养和养老的职能。由上述现象带来的问题有：村内治安状况不佳、村内卫生治理情况较差、学龄儿童受教育水平较城市有较大差距、老人养老方式单一等。
三、问题讨论与建议
（1）农村经济发展无疑是提高农村居民生活水平的关键因素。针对当下出现的“追求经济发展，忽视环境保护的重要性”的做法，首先在政府层面应该提高农村工业准入门槛，杜绝高污染低治理的企业进村，坚持“以农为本，不让工业污染威胁农业发展”的原则，同时加大对现有农村企业的监管力度，督促其及时改进处理污水废气的设施及对策，对无良企业加大惩处力度或直接取消经营资格。其次，政府及农民应协同创新农村经济发展方式，大力创新发展生态农业、特色农业等以提高农民收入水平。
（2）大力提倡参与式治理，即创新社会管理方式。即营造“小政府，大市场，好社会”的社会治理结构，在具体方式上需要做到推进我国政府体制改革，加快政府职能转变，促进社会自主治理，构建公民社会。在农村社区参与式治理的建构过程中可借鉴杭州经验来拓宽多渠道的社区决策参与，具体形式有：提倡民情恳谈会、事务协调会即通过这两种会议的召开聚集村民，启发民智，共同商议以提高村民在村务中的显示度；建立“和谐社区居民建言献策”奖励制度以鼓励村民针对村内事务提建议。通过上述方式引入多元的社会力量，经由政府和居民群体双向的良性互动来创新社会管理的方式达致善治的目标。
（3）推进社区民间组织的发展，走非营利组织的中国化道路。从整体社会乡公民社会的转型，提供了一个新的发展空间，致使第三部门得以发展，非营利组织的作用得以凸显。在广大农村倡导社区民间自组织的参与，推进社区民间组织的发展，包括：社区文娱性组织，如秧歌队、广场舞团体；公益性组织，如“留守儿童之家”。这些组织客观上可激活社区公共事务的参与治理过程同时促进社区生活系统的组织化。通过村民易于接受的形式，增强村民间沟通交流的机会，促进村民关系的和谐。
（4）针对外出务工农民家庭出现的各类问题，在村内组织“流动农民之家”和“留守妇女之家”。根据2004年对南京务工经商的流动农民的社会支持网络的分析可以得出的结论有：流动农民社会支持网络规模和紧密度均较城市居民和农村居民低，且网络的性别趋同性强、异质性低；与农村居民相比流动农民的地缘作用下降且业缘力量不突出。以上调查数据可说明流动农民的社会支持网络较弱，他们需要社会各个层面的支持。同时有大量农民进城务工造成的“留守”现象也给农村生活中增添了诸如“留守儿童”缺少关爱和保护，“留守妇女”安全和身心健康得不到保障，“留守老人”孤独无依无人照料等社会深切关注的问题。因此，“流动农民之家”旨在为进城务工农民提供就业辅导、代购火车票等返乡便利等以增强该群体间的联系，为彼此提供生活上的帮助和精神上的支持；“留守妇女之家”的服务群体不仅局限于留守妇女，更有留守儿童和老人，该组织的存在旨在通过定期的彼此交流和情感辅导、心理咨询等服务来排解留守妇女心中的压力，增强面对生活的信心，同时对其孩子和长辈分别提供教育上的建议和养老方式的优化途径。即积极发挥农村社会组织的参与功能和服务提供功能。加强社会建设和社会管理、推进社会管理体制创新和公民参与社会事务管理，以更好追求富强、民主、文明、和谐的社会目标。
参考文献：
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供电所作为供电企业的基层派出机构，直接服务于农业、农民、农村经济，肩负着促进农村电气化建设、农村经济发展和社会进步的重任。供电所所长作为电力企业面向大众、服务社会这一基层“窗口”单位的领导者和治理者，其自身素质高低、工作成效如何，将直接影响着电力企业的整体形象和农电治理水平。因此，供电所长必须具备以下六种良好的思维方式。
思维方式决定行为人观察和处理问题的角度，不同的思维方式必将产生不同的行为和结果。企业经营的主导思想仍然停留在热衷于追求以安全生产为终极目标，以完成指令性计划为基本尺度的低级阶段。从而使得基层供电所的部分员工，还不能完全从计划经济条件下所形成的相对封闭的行业圈里走出来，还不能完全感受到外部环境的竞争给企业带来的巨大压力。同时，供电企业的垄断经营，使得供电所的员工缺乏市场经营意识，电老大的思想根深蒂固，面对其他行业的职工下岗危机，也未能对电力企业的员工形成切肤之痛。因此，在市场经济日益全球化的今天，面对如何尽快将供电所的各项工作完全转移到以经济效益为最终目标的经营思想上来，增强全体员工应有的危机感和市场竞争压力感，供电所长首先必须具有良好的思维方式。要敢于摒弃旧的思维方式，实现思维方式的变革。
一、具有开放性的思维方式。开放性思维是供电所长创造性思维的重要表现形式，没有开放性就不会有创造性。在当今复杂多变的市场经济活动中，面对电力供需矛盾的日益突出和经营治理的相对滞后，如何摆正优质服务与依法治电、依法用电的关系，为客户提供良好的用电环境和秩序。供电所长只有善于进行开放性思维，才能从困境中摆脱出来，达到“柳暗花明又一村”的最佳境界。
二、具有创造性的思维方式。没有创造性的思维，就没有创造性的工作。创造性的思维方式是确保供电所长发挥智能优势，开发脑力资源，提高治理水平，开创治理新局面的基本条件。供电所长要以“三个代表”重要思想为指导，敢于解放思想，开阔视野，打破旧框框的束缚，及时更新知识结构，勤于思考，勇于探索，在实践中实现思维方式的改造。
三、具有求异的思维方式。求异思维就是要善于把握、熟悉对象中的差异性、非凡性、现象与本质的不一致性的思维方式。求异思维能够让供电所长产生熟悉上的突破。只有善于运用求异性的思维方式，才能做到不唯书、不唯上；才能破除头脑中的思想障碍，打破经验主义和教条主义的枷锁，从而解放思想，充分发挥创造性的力量；才能使得供电所的各项治理工作与时俱进，开拓创新，走出一条全新的发展之路。
四、具有多样性的思维方式。多样性的思维是一种综合性的思维方式，它能够开拓人们熟悉世界的新角度、新形式、新视野，使人们的熟悉更全面、更深刻、更清楚。供电所长在实践的经营治理中，首先要善于从多角度、多方面、多因素、多层次去系统考察事物的全过程；其次要大量地、及时地吸收新的知识，丰富自己的知识储备，调整自己的知识结构，扩大思维的自由度。
五是要具有动态性的思维方式。面对整个世界都在瞬息万变的现代信息社会，要实现供电所内部各部门、各环节都处于比较活跃的能动状态，就必须对思维进行动态调整与控制，适时保持与现代信息的沟通。过去的那种僵化、死板、绝对化的静态思维方式已经很难适应现代的企业治理和市场营销方式的需要，因此上供电所长必须具有动态的思维方式，只有这样才能适应企业创新发展的需要。
六是具有超前性的思维方式。超前的思维总是立足与现实，着眼于未来，用未来的尺度来引导现在的治理工作，从而使得现在的治理工作向未来的新标准过渡。随着电力体制改革的不断深入，对未来因素的考虑已经成为供电所现代治理的需要。市场经营的变革，服务意识的创新，每一项社会实践活动都会引起多方面的变化。因此供电所长只有具有超前的思维方式，才能减少在具体治理工作中的无序行为，防患于未然。
