时间：2023-08-08 17:09:37
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇区域社会治理现代化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：区域公共管理 整体性治理 监督机制
中图分类号：D630 文献标识码：A
区域公共管理是我国解决政治、经济、社会三者之间公共问题的手段，通过对区域内进行横向或纵向的干涉，妥善解决好政治、经济、社会三者之间的公共问题，从而实现经济效益与社会效益的共同发展。在进行区域公共管理政府整体性治理的过程中，要想推动区域公共管理政府整体性治理的顺利进行，就要构建完善的区域公共管理政府整体性治理的监督机制，通过对区域公共管理手段的合理利用，形成多元主体共同治理区域公共事务的新格局。
一、我国政府区域公共管理的相关概述
（一）我国政府区域公共管理的发展现状
从现阶段我国区域公共管理的发展情况来看，还是存在着很多的缺失，比如单一的治理体系、“金字塔”式的权力结构、区域公共管理的方向等[1]，都是影响区域公共管理政府整体性治理效果的因素，长此以往，区域公共管理方面的问题会越来越多。由此可见，要想充分发挥区域公共管理的效果，就要不断深化区域公共管理手段的改革与创新，建立完善的区域公共管理政府整体性治理的监管体制，为区域公共管理政府整体性治理的顺利进行提供保障。
（二）我国政府区域公共管理的基本特征
区域公共管理是现代公共管理中的一个分支，只有将基础理论与实践经验相结合才能促进其发展。区域公共管理弥补了传统行政区划的劣势，是解决社会、政府、经济之间的公共问题的基本手段。区域公共管理不仅传承了现代公共管理中的优点，还具有自己的基本特征，一般情况下，区域公共管理的基本特征分为三种，下面笔者将有针对性地进行分析。
1.从政治治理的社会背景的角度来看
区域公共治理是社会发展到一定时期的必然产物，是应现阶段市场经济环境的需求而形成的。随着世界经济形势的不断变化，为了适应时代的发展，我国的市场经济环境也要做出相应的改变，才能应对复杂的国际形势，拓宽市场经济发展的深度与广度，从而提高我国的国际竞争力，与国际之间形成一种“你中有我，我中有你”的依赖关系[2]。
2.从政治治理的价值导向的角度来看
现代化的区域公共管理的价值导向是公共问题与公共事务，与传统的公共区域管理相比更加灵活、外向，改善了单一的治理体系，向多元化的方向发展。在政府进行区域公共管理的时候，要将“合作治理”作为基本原则，将大量跨国界的公共问题和跨行政区划的公共事务都作为区域公共管理的内容，从而实现社会、政府、经济三者之间公共问题细化治理的目标。区域公共管理的主体具有多元化的性质，因此，不管是官方的政府组织还是非官方的民间组织，都在区域公共管理的范围内，在区域公共管理的实际运行中，其覆盖范围远比我们看到的要多很多。
3.从公共权力的运行向度的角度来看
区域公共管理将“合作治理”作为基本原则进行发展，而“合作治理”的本质在于市场原则、公共利益之间的相互合作。在进行区域公共管理的过程中，面对复杂的跨国界的公共问题和跨行政区划的公共事务的时候，并不是所有的问题都能够通过区域公共管理来解决，所以才需要不断深化区域公共管理手段的改革与创新，打破传统区域公共管理的单一化，向多元化、现代化的方向发展，只有这样才能达到双赢甚至多赢的目标[3]。
二、我国区域公共管理政府整体性治理的意义
“整体性治理”是政府改革与创新过程中的新举措，是一种解决社会公共问题的新理论，比如犯罪、环境保护等方面的问题。近几年来，“整体性理论”在我国政府发展中的应用非常广泛，尤其是在我国区域公共管理方面。区域公共管理政府整体性治理是以解决公共问题为核心，通过协调社会、经济、政府三者之间的关系，来推动市场经济建设的稳定发展，既要改善政府内部各自为政的现象，也要促进市场与政府的合作[4]。
三、区域公共管理政府整体性治理的监督机制的作用
（一）监督机制是区域公共管理政府整体性治理中关键的环节
监督机制是区域公共管理政府整体性治理中关键的环节。在社会的发展过程中，我们总会遇到为了个人利益而奋不顾身的人，其结果可想而知，都不是非常的圆满。由此可见，只有理性地、科学地追逐自身利益，才是正确的选择。但是，在现实生活中却很少有人能够认识到这一点，才会造成经济、政府、社会三者之间的矛盾，所以，构建区域公共管理政府整体性治理的监督机制十分重要。区域公共管理政府整体性治理的监督机制是政府行为、社会行为、经济行为的保障，在区域公共管理政府整体性治理的影响下，政府的行为受到一定程度的约束，社会对于法律、法规的落实方面也更加完善，推动了我国国民经济水平的增长，有助于提升我国的国家竞争力，使中国在复杂的国际竞争中脱颖而出。
尊敬的翟浩辉副部长、各位领导、各位专家、同志们：
在全省上下认真贯彻党的十六届六中全会、省第十一次党代会精神，加快推进全面小康社会和现代化建设的重要时期，中国水利现代化高级论坛在无锡市隆重召开。借此机会，我谨代表*省人民政府，对各位领导、各位专家的到来表示热烈的欢迎！向长期以来关心支持我省水利事业发展的水利部领导和兄弟省、市、自治区的同志们表示衷心的感谢！
*地处江淮沂沭泗流域下游，位于南北气候过度地带。特殊的地理位置和气候条件，决定了水利在*经济社会发展中始终处于十分重要的战略地位。“经济要发展，水利必先行”。发达的经济要有发达的水利作保证，经济社会的现代化要有水利的现代化作支撑。早在上世纪90年代中期，我省就提出了水利现代化的发展构想。“十五”以来，我们在大力推进“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”新征程中，不断调整治水思路，坚持不懈地加强水利建设，新建了淮河入海水道、南水北调三阳河潼河宝应站，城市防洪、农村水利、环境水利等一大批水利工程，进一步完善了水利工程体系，不断深化水利改革，加快推进水利现代化进程，积极谋求以水利的现代化来支撑和保障经济社会的现代化。
在推进水利现代化的思路上，努力做到“四个坚持”。一是坚持人与自然和谐，实现可持续发展。在治水的同时，注重约束人的行为，防止人对水的侵害。二是坚持以人为本，着力解决涉及群众利益的突出水问题。以确保人民群众生命财产安全、改善提高人民群众生活环境为水利工作切入点，切实解决好水安全保障、水资源保证和水环境保护问题。三是坚持遵循两个规律，实现又快又好发展。遵循水的自然规律，进行统筹综合治理。遵循市场经济规律，更加注重发挥市场机制的作用，增强水利事业发展活力。四是坚持改革创新，增强水利事业的持续发展能力。不断深化水利改革，进一步创新水利发展的体制和机制，用改革的办法解决一些深层次矛盾，促进水利事业的加快发展。
在推进水利现代化的目标上，着力构建“四大体系”。一是建立保障社会经济安全的高标准的防洪减灾体系。以保障全省社会经济安全为核心，建设以流域为单元的防洪除涝工程体系和非工程体系，提高整体综合防洪除涝能力。二是建立保障经济社会发展的优化配置的水资源供给体系。以水资源优化配置为核心，以节约保护水资源为重点，形成城乡供水、农田灌溉、环境用水等水资源综合开发治理格局。全面推行节约用水，初步实现水资源的合理配置、高效利用和有效管理。三是建立保障社会经济可持续发展的水环境保护体系。以保障可持续发展的生态环境基础条件为核心，进行水资源保护、水污染防治、地下水超采控制、水土保持等水环境综合治理。四是建立适应现代水利要求的水利发展服务体系。使水利与经济社会、资源、环境协调发展，形成优质服务、高效低耗、良性发展的运行模式，建立适应社会主义市场经济体制的水利发展体制和运行机制。
在推进水利现代化的建设上，积极实施“四个统筹”。一是统筹安排防洪工程和水资源、水环境工程建设，在加快防洪工程建设的同时，加大水资源、水环境工程建设力度，提高水利工程防洪排涝、抗旱供水以及水环境保护能力。二是统筹安排流域治理和区域治理，在加大流域性工程治理的同时，加大区域性工程治理力度，使区域性与流域性工程建设同步推进。三是统筹安排城市水利建设和农村水利建设，在加大城市水利建设的同时，加大以农村河道疏浚为重点的农村水利建设力度，提高城乡水利基础设施的保障能力。四是统筹水利工程措施和非工程措施。在大力实施水利工程措施的同时，通过运用先进的管理模式和科学的调度手段，强化非工程措施运用，达到费省效宏的目的。
在推进水利现代化的措施上，注重强化“四个创新”。一是积极推进体制创新。大力推进水资源管理体制改革，实现地下水和地表水，城乡水，水质、水量的统一管理，有一半以上的县市建立水务一体化管理体制。加快推进水利工程管理体制改革，开展经营性水利企业的产权制度改革，落实公益性水利工程的财政保障政策，建立水利工程维修养护市场，提高水利工程管理效益。深入开展乡镇水利站改革，进一步完善乡镇水利服务体系，促进农村水利现代化建设。二是积极推进投融资机制创新。在征收用好防洪保安资金、水利建设基金、农重资金以及水资源费的同时，省级财政预算内水利投入实现了持续逐年增长的态势。“十五”期间我省省级水利基本建设投资从*1的9.3亿元，增加到*5年的12.4亿元，*6年的14.7亿元，逐步形成政府投入为主导、市场化运作为补充、群众积极参与的多元化、多渠道的水利投入机制，保持重点水利工程和农村水利建设投入大幅度增长。三是积极推进科技创新。大力推广新技术、新材料、新工艺、新设备，全面提高水利科技水平。加快水利信息化建设，全省水利信息化框架体系基本形成，以水利信息化带动水利现代化，为水利现代化建设提供支撑和保障。四是积极推进管理创新。建立健全水利规划体系，强化规划管理。大力推进水利管理规范化、制度化、现代化、法制化建设，提高水利管理现代化水平。积极推行招标制、委托代建制，提高水利投资效益。强化水资源节约保护和优化配置，提高水资源和水环境的承载能力。
在*，从城市水利到农村水利，从流域性工程到区域性工程，从水利工程建设到水利工程管理，从水资源调度到水环境保护，都正在向现代化目标阔步迈进，努力走出一条符合*省情，具有*特色的水利现代化之路。
我省水利现代化建设虽然取得了一定成绩，但与经济社会发展的要求相比，与兄弟省市相比还有不小差距。这次全国水利现代化高级论坛在我省召开，给我们提供了一次很好的学习机会。我们将认真听取并吸收各位领导、各位专家的意见和建议，学习借鉴各兄弟省市好的做法和经验，坚持改革创新的发展道路，坚持水利现代化的发展方向，加快推进水利现代化建设进程，为实现“全面达小康、建设新*”的目标提供坚强的水利支撑和保障。
最后，预祝本次会议取得圆满成功！祝各位领导、各位专家身体健康、工作顺利、万事如意！
谢谢大家。
【关键词】长江经济带 协调发展 城市群 【中图分类号】F120 【文献标识码】A
长江经济带在全国的地位非常重要，早在“七五”计划中国家就把长江经济带列为与沿海并列的两条国家一级开发轴线之一。然而，近30年来，尽管长江流域的经济社会发展速度也比较快，但与沿海地区特别是珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区的飞速发展相比，两者的差距拉大了，在全国的经济地位下降了。当前，长江经济带虽然迎来了千载难逢的重大发展机遇，但同时也存在着许多困难和挑战。只有正确认识到这一点，并且采取积极的措施予以妥善解决，长江经济带才能早日腾飞。
基础设施比较落后。长江自西向东流入东海，干流总长6300公里，其中目前的干流通航里程约3000公里。在呈东西长南北窄的长江经济带范围之内，中上游的绝大部分地区以及下游的部分地区，现代化的基础设施还比较缺乏，铁路、公路和通信网络的密度较低，甚至平原、低丘部分县市至今没有通高速公路和铁路。
区域、产业发展不均衡。区域发展不均衡、内部差异大是长江经济带的重要特征，一业独大、一城独大的现象非常普遍。从整个长江经济带范围看，上海市的国际大都市地位突出，2013年人均GDP达到74515.81元，而最低的贵州省仅为22862.04元，只有上海的30%。同年，长江经济带11省市中，实力最强的江苏省GDP达到59161.75亿元，而贵州省为8006.79亿元，两者相差7倍。从一个省市内部看，省会城市和部分发达城市现代化程度高，而广大乡镇则依然以农业生产为主，二、三产业水平很低，集中连片贫困地区还有数千万贫困人口。
对外开放条件与水平不高。由于地理的和历史的原因，长江中上游地区的对外开放条件不如沿海，在引进外资、对外贸易额、与世界的经济技术交流和人员往来等方面，与长三角相比差距非常大。
以建设长江黄金水道为突破口，合力构建长江中游城市群的综合交通网络
开发利用好长江这条黄金水道，是建设综合交通运输体系的首要任务。但目前长江航道存在着诸多问题，如下游岸线资源基本开发殆尽，中游航道不畅、能力不高，上游大部分地区航道等级低甚至还不能通航，大部分二三级支流航运萎缩等。长江水运建设的重点，就是要围绕这些制约经济社会发展、阻碍统一连续航运网络的问题，采取有效措施，逐步加以解决。
首先，从国家到长江经济带各省市要重视沿江通道建设，优先推进水运发展，通过优先推进水运发展来支撑流域开放开发。以长江口、长江中游航道为重点，加快长江深水航道治理;以湘江、汉江、赣江为重点，加强重点支流航道建设;以三个航运中心为重点建设一批现代化的港口，以及依托港口的物流园区和加工业园区;加快实现水运管理的信息化和现代化。其次，要继续加强以客运专线、高速公路为骨干的现代化立体交通建设，实现客运零距离、货运无缝对接。要通过建设翻坝高速公路和高速铁路，与三峡船闸一道构建综合翻坝运输体系，彻底解决三峡瓶颈问题。第三，加大改革开放力度，打破利益保护，制定整个经济带综合运输规划，统一调度运力，统一使用资源。
要以长江中游城市群建设为引爆点，将其建设成为促进中国区域经济协调发展的重点
长江中游城市群以长江中游，包括的武汉城市圈、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为核心，外加鄂湘赣三省沿长江、环洞庭湖、环鄱阳湖的若干城市，是一个已具雏形的跨省域的区域经济一体化程度较高的城市集群。要加强粮食主产区建设，提升农业现代化水平。长江中游三省都是全国重要的粮食主产区，一直以来在稳定全国粮食生产、保障国家粮食安全中发挥着举足轻重的作用。该地区要在加大农田水利等基础设施现代化的同时，大力推进农业生产、运输、销售等环节的合作与联合，降低成本，提高效率;积极发展现代农业，加快农业结构调整。
加强产业融合，促进产业一体化发展。长江中游城市群区域内各地应从自身的比较优势和核心竞争力出发，优劣互补，实现强强联合，逐步形成一批具有全国重要影响的光电子信息产业、汽车制造、工程装备、农副产品加工、有色金属开采与冶炼基地。
以“四江三湖”为重点，共同加强河流湖泊的治理。长江中游都是水资源丰富省份，区域内河流纵横，湖泊密布，共同面临长江防洪大堤加固、水资源综合利用、农村安全饮水、湖泊治理等任务。四省要加强协作，以“四江三湖”（长江、汉江、湘江、赣江、洞庭湖、鄱阳湖、洪湖）为重点，在加强长江防洪大堤加固、水资源综合利用、水污染综合治理、湖泊治理等方面展开合作，共同加强河流湖泊的治理。要特别重视丹江口库区和汉江中下游的生态环境保护。
建设长江经济带要干支结合，实现流域的协调发展，提升其整体实力
目前，长江经济带11省市中，干流沿线经济发展水平普遍较高，交通运输条件也较好，而一些支流尤其是远离干流的山区、库区则要差很多。实现长江经济带的协调发展，就是要树立“流域一盘棋”的思想，更加重视支流及广大腹地的基础设施建设和产业发展，如疏浚淤塞河道、提高航道等级，建成多个区域性航道网，让节能、节地的水运通达流域的广大地区，从而充分发挥全流域黄金水道的作用。还有，受南水北调中线工程的影响，丹江口库区及上游地区淹没损失严重，移民搬迁安居致富的任务繁重，未来发展受到严格限制。对这个为全国经济社会可持续发展作出了巨大贡献的流域，建议国家在建设长江支撑带过程中，作为开发的重点和试点。支持汉城市打造包括铁水公空管在内的全国性综合交通运输枢纽，支持其产业转型升级，推动其新型工业化步伐，支持其生态环境保护、低碳城市建设等。
（作者为湖北省社会科学院长江流域经济研究所所长、研究员）
【参考文献】
随着行政生态模式的变化，尤其是在全球经济一体化的态势下，各种复杂因素和不确定的挑战，迫使传统的政府公共管理模式加以调整和转型，在正视公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的视角，创建以民众需求和问题解决为导向的协同型、整合型公共管理创新模式。思考公共管理改革的方向和趋势，转变碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建构公共管理的全新战略框架。
一、协同型公共管理背景及理论基础综述
随着公共管理高度复杂化，利益主体呈现出多元化的特征，公共管理牵涉众多部门、区域，这对于公共管理提出了更高的要求。如何实现跨地域、跨部门的治理，是当前改革中需要思考的重大课题。而协同型公共管理的兴起，是对传统官僚行政公共管理模式的反思，是对碎片化新公共管理模式的重组，它以公共需求为主导，通过社会资源的有效整合，实现跨区域、跨部门的公共管理创新模式，它的理论基础和依据主要有以下内容：
(一)资源依托论
这是一种较为成熟的理论，由于政策的制定和执行需要有相互之间的协作与依赖关系的存在，从这个视角下，可以认为任何一个单一的组织都不具有全部的资源，只有在群体组织的相互作用之下，才能输入全部的能量，才能得以顺利运转或提供公共服务。由于政府面临众多复杂的问题，需要运用资源之间的相互依赖性，并维系持久的互动伙伴关系，从而使协同型公共管理得以实现并运作。
(二)交易成本理论
在资源交换与合作的过程中，交易成本的降低是组织的追求目标，在现代公共管理过程中，组织是一个动态、复杂、系统的整体。单纯的市场机制和科层机制已经不能满足公共管理的需要，它需要基于交易成本理论，寻求合适的协同合作伙伴，从而可以减少组织的监测成本、信息成本，防范机会主义对组织公共管理的威胁。
(三)跨部门协同治理理论
政府公共治理将跨部门协同治理视为网络，而公共管理者处于纵横交错的网络核心。因此，对于现代公共治理而言，协作网络是重要的核心内容，在这个网络之中的公共管理需要关注组织间的协同与合作，也意味着第三方政府、协同政府、顾客需求之间的融合，再利用信息技术将网络加以有效的整合，提供给社会公民更多的选择权。
二、当前公共管理面临的困境剖析
(一)显现出与治理体系现代化要求的不一致性
公共管理治理体系的现代化要求是要实现公共治理的法治化、民主化、科学化和制度化，总体来看，我国目前的经济发展稳定和谐，文化也处于大发展、大繁荣的时代，国家治理体系和治理能力也在不断迈进。然而，这与公共管理治理现代化的目标还有较大的差距，这主要表现为：
第一，公共管理的法治化、民主化程度还不高。由于公共管理机制缺乏科学、合理的制度基础，因而显现出刻板性，缺乏适宜的变通，对利益的调节和分配还有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力还不足。在公共管理的治理主体结构中，主要有政府、社会组织、市场主体、社会公众，显现出治理主体成员的素质和能力欠缺等问题，在治理主体各成员之间，也存在分工不合理、权责模糊的问题。
(二)公共管理技术在实践应用中存在单一性的问题
公共管理技术归属于社会技术领域，它包含众多的技术内容，并与现代管理技术相契合，成为政府的追捧对象，现代公共管理技术中的数字治理技术、智慧决策和政务技术、风险评估技术、绩效治理技术等，都具有前沿性特征和先进性特征，有极强的实用性和可操作性。然而，它在公共管理职能履行的政府治理行为中，存在应用意识上的偏差，将这些先进的、前沿的现代化公共管理技术僵化为“政绩展示手段”、“便利性手段”，而没有从社会民众的意愿和需求出发，没有充分发挥出公共管理的效能，无法实现社会公共利益的最大化治理。由此，也引发了社会民众的质疑，从社会层面传来怀疑的声音，而导致社会信任危机、公共治理危机。
(三)组织文化与价值的偏离，降低了公共管理的效能
公共管理者所处的组织文化和伦理价值体系具有“染缸效应”，这种“染缸效应”会对身处其中的公共管理者产生浸染性影响，如果组织文化和伦理价值发育健康而良好，则身处其中的公共管理者会形成一种自我约束和自我控制能力;如果组织文化和伦理价值发育不良，则身处其中的公共管理者难以形成道德自觉意识，而陷入道德困境。这种组织文化和伦理价值的“染缸效应”，使公共管理权力沦为个体谋求权利的工具，引发社会的异动，降低了公共管理的效能。
(四)由上而下发动的顶层设计在贯彻与落实上的困境
我国正在全面深化改革的关键转型期，顶层设计的重要内容是要全面推行依法治国和构建国家治理现代化体系，在由上而下发动的顶层设计，配套制定了各项改革举措，如“大部制”、行政审批制度改革、完善基层民主制度等。然而，这些由上而下发动的顶层设计在地方政府的贯彻与落实上陷入了困境，由于一些激励性措施缺乏法律性依据和制度性保障，难以得到全面的贯彻落实。同时，社会组织和民众参与公共管理治理的话语体系还没有完全构建，因而较难实现多元治理主体制度化、法治化和协同化，在我国特有的行政生态环境中遭遇了“肠梗阻”的问题。
三、协同型公共管理的转型与组织创新启示
(一)转变公共管理观念，建立公共性和区域性公共管理模式
长期以来，中央分权政策中的“理性经济人”塑造目标，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的项目和“高税率产业”，而忽视了社会发展及公共利益。这种社会管理和公共服务的“缺位”，亟须加以转变，要用整体治理的全新视野，突破行政区域和部门管辖的局限性，从公共性和区域性的视角，对公共管理服务进行审视，要由部分向整体转变，由破碎化向整合转变，抵消公共管理在行政区内和部门内的抵触和冲突，最大化地减少公共管理服务中的交易成本，达到各个利益主体共同的目标。
(二)创新构建以协同为特征的协同整体型公共管理组织模式
传统的公共行政模式无法解决跨区域的边界问题，而协同型的公共管理创新组织模式则可以针对这个问题，进行整合与协同之下的组织设计或重组。基于这个视角，政府将公共管理的整体组织结构设计作为实现公共管理服务的工具，也即达成各个政府组织之间、各个部门之间的团结协同目标。
这种协同型公共管理组织机构模式是现代横向组织管理和网络化治理的主要模式，它的治理前提是不同组织结构之间的差异化，不同的组织结构有其不同的框架、职能和利益追求。因此，协同型公共管理模式正是符合了整体性治理的主旨和价值理念，实现了替代注重等级、注重程序的官僚政府体制与组织架构。
(三)创新以结果为导向的协同整体公共管理模式的目标
协同型公共管理模式强调的是社会公众的公共利益，它的实现目标是要用最低的成本，提供最好、最为有效的公共管理服务，在协同型公共管理模式下，要努力将复杂而分散的各个层级和机构进行整合，以满足不断提升的公众的需求。
协同型公共管理模式的服务目标，总体来说是要消除不同组织机构、不同部门之间的矛盾，在特定政策的规范之下，实现各组织、各部门之间的合作与交流，从而更好地运用各种资源，为公众提供整体的或“无间隙”的公共管理服务。在这个目标结果中，牵涉到政府、公众、组织等不同层次的整合目标，在协同创新的过程中，就是将所有活动相结合，达到各个层面的有益结果。
(四)创新以整合为核心的协同型公共管理运作机制
在协同型公共管理转型和创新的过程中，它的对立面是碎片化、分散化公共管理模式，在这个协同型公共管理运作机制构建的过程中，它需要的是有效的整合，是基于专业化上的整合，要注重全局战略的统筹眼光，它的整合内涵包括三个方面：一是整合处于不同层次的公共治理过程;二是整合组织的功能内部治理过程;三是整合政府部门与私人部门之间的治理过程。从这三个方面来看，我们不难看到协同型公共管理的信息分享、协同作战的宗旨和运作方式，在这个以整合为核心公共管理协同之下，可以有效地打破组织之间、部门之间的壁垒，形成一种无缝合作的协同体制。
从纵向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新重新界定了中央和地方的公共服务职责，赋予了地方政府更多的公共产品、管理公共事务的权限。从横向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新可以对政府机构的职能进行整合，生成综合性的“一站式”服务体系，避免公共管理服务职能交叉或重叠。
(五)协同型公共管理的参与主体多元化
在整合视角下的协同创新型公共管理模式，既不是科层管理模式，也不是市场治理模式，它强调政府和非政府之间的合作、公共机构与私人机构的合作。这就使协同型公共管理的参与主体显现出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服务提供者，不是垄断公共物品供给的垄断者，而要让这些公共管理服务职能形成一种多元的网络形态，吸引各方的力量，实现地方公共管理服务的供给，以满足社会民众多元化的需求。当然，在这个多元化公共管理服务的格局之中， 要注重过程管理和结果控制，政府要融入其他主体的力量，提升公共管理服务的质量和效能。
四、结语
协同型公共管理的治理模式是一种新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主导之下，促成地方利益集团的成长，从而有效地解决横向方面的跨行政区、跨部门的协同合作问题，也为社会公共管理与服务提供了有力的整合资源的支撑，在政府与非政府力量通力合作的条件下，充分其战略协作的功能，从而消除狭隘的部门、层级的传统官僚观念，形成运转协调有序的公共管理治理网络。
【关键词】重点项目；产业结构；生态化；探讨
生态建设涉及环境、经济、社会发展等多个方面，是一个多目标决策问题，而生态建设的核心部分是重点项目建设，即传统产业结构的生态化建设。
1 石家庄市当前生态环境分析
“十二五”期间，我市的环保工作取得了显著成效，但环境形势依然十分严峻。“十三五”是我市率先实现小康社会的关键期，更是环境治理任务的繁重期。扭转严峻的环境保护形势注定是一场持久战、攻坚战，环境保护工作面临着巨大的困难和挑战。
1.1 产业结构偏重，能源结构单一，大气污染治理难度加大
石化、医药、建材等资源型产业增加值在工业增加值中的占比一直在一半以上，这种产业结构的转变需要一个过程，因此经济的高速增长仍主要依靠高投入、高能耗来拉动，环境污染问题将会在较长时间内继续存在。而能源生产和消费结构中煤炭一直占据主导地位，这将导致以PM2.5为特征的区域复合型大气污染日益突出。
1.2 资源环境承载力严重透支，水环境质量全面改善仍是一个长期的过程
由于石家庄“十二五”延续工业化、城镇化步伐，给水环境带来新的压力；目前城市内依靠大量人工设施维持的环城水系缺乏水源补给，污水收集、处理等配套设施跟不上经济社会发展，导致水污染问题比较突出。因此，石家庄水资源短缺与水问题协同存在，导致水环境质量全面改善还需较长时间。
1.3 农村环境管理薄弱，生态领域问题比较严峻，环境保护能力亟需提升
大量不合理的使用农药、化肥、农膜等，一定程度上污染了土壤，尤其是部分地区使用污水灌溉农田，加剧了土壤污染。农村一些乡镇企业本身污染治理措施欠缺、环境管理不规范，加之城市工业污染向农村转移，使农村工业污染贡献份额大大提升。农村环境问题呈现出生活、工业污染叠加，点源、面源污染共存，的特征。
1.4 区域生态环境脆弱
森林资源总量与人均值偏低。森林资源分布不均，西部山区森林覆盖率相较高。原生森林植被破坏严重，树种单一，生物多样性差，山地森林覆盖率较低，山体的绿色屏障作用不明显。
2 石家庄生态环境建设的机遇
2.1 国家层面高度重视生态文明建设
“十”提出，将生态文明纳入“五位一体”的战略布局，从而把生态环境保护提到了前所未有的高度。新《环境保护法》的修订，为我市生态环境保护工作提供了法律依据。
2.2 经济新常态缓解部分压力
我市经济进入了增速换挡期，GDP增长进入中高速发展通道，环境压力进入调整期。目前，第三产业及高新技术逐步成为拉动经济增长的主力，在一定程度上缓解了经济增长带来的环境新增量压力。
2.3 生态环境治理将带动石家庄向绿色发展模式转变
绿色发展模式是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下的，在大气污染严峻形势的倒逼下，石家庄生态环境治理将进入高度重视的实质性治理阶段，并带动发展模式向绿色发展模式的转变。
3 以项目建设推进石家庄市产业结构生态化
3.1 第一产业生态化
实施中东西三大区域经济协调发展战略，西部区域成为第一产业生态化的主战场。我市西部属于生态环境脆弱地区，不适宜大规模工业开发，应发展特色农业和生态农业。
3.1.1 立足山区资源优势，发展特色农业
基于平山中药材、赞皇小杂粮及樱桃、矿区苹果、灵寿食用菌等特色农业上一批大项目、好项目，打造一批具有一定知名度的特色林果产业，这不仅可成为当地农民致富的新途径，亦可增进生态农业的发展势头。
3.1.2 依托区位资源优势，发展农业生态观光及休闲旅游业
《大西柏坡红色旅游开发总体规划》、《驼梁五岳寨创建5A级景区改造提升规划》的出台，为石家庄市西部休闲旅游业未来的发展点明了思路。位于平山县王坡乡的“葫芦峪”现代生态农业开发项目，成为了集设施农业、农产品深加工、立体养殖、旅游观光为一体的现代化生态农业基地。“葫芦峪”模式可在西部山区进行推广复制。要继续支持西柏坡、驼梁、五岳寨、天桂山等20个旅游重点项目的升级改造。
3.2 第二产业生态化
第二产业生态化就要充分有效地利用资源发展工业生产，同时也有要减轻污染实现经济社会协调发展。它是全面、根本地解决和控制污染，节约资源和能源，以及提高区域竞争力的重要基础和手段，是生态文明建设的重要选择。
3.3 第三产业生态化调整
第三产业是循环经济与产业生态化建设的重要组成部分。首先，第三产业本身要尽可能实现资源循环利用和清洁生产；其次，还要为生态工业、生态农业及生态市建设服务。
3.3.1 依托主城区不断完善的产业平台，引进大项目
在石家庄市打造生物医药、高端装备制造和电子信息业为主的现代化都市型工业区，同时对其他工业技术进行创新升级，逐步把石家庄市制造业推向创造业的高度。
3.3.2 围绕主导产业上项目，加大对支柱企业项目支持
在中心城市的项目建设中，投资项目规模较大、项目较多，对行业支撑作用明显。进一步围绕新能源汽车、生物医药等主导产业，加大项目谋划力度，抓紧谋划一批符合省产业调整振兴规划、具备开工条件的装备制造业、高新技术项目。实行产业招商，围绕优势主导产业，出台有针对性地优惠政策，打造成本洼地、服务高地，吸引更多的主导产业支柱企业项目落户石家庄。
一、突出开放性，新型城镇化须与新型工业化、农业现代化、信息化、市场化、国际化、民主化紧密结合
早在党的十七大就提出加速推进“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化”。当前，转方式、调结构，提高发展质量和效益任重道远，以开放思维和开放举措推进新型城镇化尤为紧迫。
1.新型城镇化与新型工业化结合。城镇化与工业化互为因果关系，要完善县域国家级或省级开发区和工业集中区的基础设施，发挥园区的聚集效应，促进产城融合，既要发展具有区域资源优势的先进制造业、高新技术产业、生产业和文化旅游产业，也要合理引进能带动非农就业的劳动密集型产业，因地制宜推进县域新型工业化，通过壮大城镇经济，增强对农村经济的辐射、反哺效应。
2.新型城镇化与农业现代化结合。新型城镇化应把分散的小农经济、自然经济逐步变成产业化的农业经济，而不仅仅是农村的非农化，这有赖于通过改革推进农业发展方式转变，以农业集约化、水利化、农机化和农业信息化支撑农业现代化。一是推进农业增长动力由主要依靠土地、农资消耗，向更加依赖科技和资本驱动转变；二是推进农业生产方式由主要依赖自然生产、活劳动投入，向更加注重可控的设施生产和机械化转变；三是推进农业经营主体由兼业化的小农户，向专业化农业企业和职业农民转变；四是推进农业经营方式由分散经营，向适度规模化、标准化、集约化转变；五是推进农业产业功能由以农产品生产为主，向生产、生活、生态多功能并重转变；六是推进农业产业链由单一生产，向生产、加工、流通、服务转变。
3.新型城镇化与信息化结合。信息化是城镇化的催化剂，要在产业结构优化的基础上，以知识、信息化技术为依托，大力发展智能交通、智慧金融、数字城管以及智能化的公共设施、卫生保健、应急指挥等，建设数字城镇、智能化城市和智能化社区，提高公共服务的效率，最大限度填补政府“服务质量缺口”。
4.新型城镇化与市场化结合。政府引导下的市场推动型的城镇化，是最有效率的城镇化方式。一要把发挥市场优势与规避市场风险相结合，既要发挥市场机制作用优化配置城镇各种生产要素，又要善用规划、财税等宏观手段来弥补市场机制的不足。二要树立互联网思维，既要加快区域实体市场建设，又要加强电子商务平台建设，沟通城镇市场与国内外市场之间的联系，全面解决城镇化过程中生产供给与市场需求脱节的矛盾。
5.新型城镇化与国际化结合。要善于从国际视野、标准、惯例来治理城镇，要抢抓经济全球化的机遇，根据WTO规则参与国际产业分工协作与竞争，统筹利用国内国外两个市场、两种资源，提升城镇的对外开放水平，逐步形成城镇农产品或工业品的竞争新优势。
6.新型城镇化与民主化结合。推进城镇公共决策的民主化、科学化，尤其要加强城镇社区以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为内容的基层民主建设，落实好群众的知情权、参与权、表达权、监督权，实现民主、民意、民生有机统一。
二、把握规律性，新型城镇化须将城镇规划、建设、经营、管理有机结合
钱学森从系统论的角度认为，“所谓城市，就是一个以人为主体，以空间利用和自然环境利用为特点，以集聚经济效益、社会效益为目的的一个集约人口、经济、科学、技术和文化的空间地域大系统”[1]P58。我们应从系统论视角把握城镇化规律。
1.高标准规划城镇。要从战略高度、以国际视野编制区域及城镇化发展规划、城镇体系、城市群及城镇总体规划，统筹社会经济规划、城镇规划和土地利用规划的衔接，突出规划的前瞻性、科学性和规划执行的权威性、有效性。
2.高品质建设城镇。明代传教士利玛窦在《利玛窦中国札记》中对中国和欧洲的建筑物对比认为：“从房屋的风格和耐久性看，中国建筑在各方面都逊于欧洲。”[2]P15-16我国城市住宅建筑“短寿命”，这带来很多问题，如浪费大量资源，削弱了城市文化传承；容易引发社会矛盾等。按规划建设、利用先进技术延长建筑使用寿命是城镇建设中最大的节约。要加大城中村改造与旧城改造力度，完善水、电、路等公益设施，优化住宅、大气、绿化、水面等人居环境，打造绿色、宜居城镇。
3.高水平经营城镇。加快城镇基础设施资产市场化经营，鼓励法人和自然人利用社会资金、外国资本采取独资、合资、合作，产权转让、入股、拍卖，使用权出让、经营权转让等多种方式，形成多元化的社会投融资机制。放开市政公用事业经营市场，走专业化、企业化、社会化经营的路子。同时要逐步建立科学合理的城市供水、排水、污水处理、垃圾处理、公交、出租车、供气等市政公用事业价格形成机制。
4.高效能治理城镇。城镇化的本质是人的现代化和市民化，要以提高城镇居民的人文素质和管理者能力为核心，建立法治化、信息化、精细化的社会管理机制，逐步完善和落实进城务工人员在就业、子女就学、廉租住房和社会保障等方面政策，不断提高城镇公共服务的绩效和公共投资的效益，构建城镇社会信用体系，降低交易成本，以城镇治理创新来带动社会管理创新。
三、增强可持续性，新型城镇化必须走资源节约、环境友好的集约发展之路
城镇化意味着城乡居民生活水平的改善和资源消耗的提高，诚如马克思指出：“资本主义生产使它汇集在各大中心城市人口越来越占优势。这样一来，它一方面聚集着社会的历史动力，另一方面又破坏着人和土地之间的物质变换，也就是使人以衣食形式消费掉的土地的组成部分不能回到土地，从而破坏土地持久肥力的永恒的自然条件。这样，它同时就破坏着城市工人的身体健康和农村工人的精神生活。”[3]P552-553当前随着城镇化的加快，城乡污染加剧，有民谣唱到：“城镇污染农村的水和地，农村污染城镇的饭和菜。”走资源节约型、环境友好型城镇化道路，建设生态城镇、绿色城镇具有重大意义。
要集约利用土地资源，建设紧凑型城镇。紧凑型城市的核心是城市精明增长，强化规划的调控作用，优化城镇空间布局，提高城镇土地的利用效率，实行最严格的耕地保护制度；优先发展城镇公共交通，鼓励自行车、步行；发展节约型住宅等。
要节约、保护水资源，建设节水型城镇。改革完善水资源管理体制，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置；完善水资源保护和水污染防治协调机制，以湘江治理为契机，探索水资源为核心的流域产业布局、生态补偿、水域管理新模式，促进全社会节约和合理用水，确保城乡饮水安全。
要提高能源利用效率，建设节能型城镇。大力开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进实用技术，发展清洁能源和可再生资源，实施节能减排，发展生态农业等循环经济，促进工业、建筑、交通和生活节能，提高能源资源的利用效率。
要加大环境保护力度，建设生态型城镇。要重点加强水、大气（包括PM2.5）、土壤等污染防治，创新城镇生态环境保护和污染处理模式。在城镇污染治理设施建设上，要在贷款、税费减免、土地使用等方面制定优惠政策，将城镇环境综合整治与工业污染防治、城郊结合部与农村面源污染治理结合起来，逐步实现城乡环境保护、监督管理一体化，走绿色、低碳城镇化之路。
四、体现协调性，新型城镇化须统筹城乡区域一体化发展，建立平等、和谐的城乡关系
新型城镇化的核心是人的城镇化，诚如马克思指出，城镇的发展“造成新的力量和新的观念，造成新的交往方式、新的需要和新的语言”[4]P496。新型城镇化是一项民生工程，如何体现以人为本，保障农民权益，让农民工真正融入城镇化，至关重要。小城市、中心镇是统筹城乡发展、推进基本公共服务均等化的节点和基础。
[关键词] 治理 评价 区域中心城市 城市治理能力
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0016-04
[作者简介]王B（1984 ― ），女，湖北武汉人，江汉大学武汉研究院项目研究员，研究方向：区域经济与政府治理；夏宏武（1962 ― ），湖北武汉人，江汉大学武汉研究院副研究员，研究方向：区域经济与产业经济。
十八届三中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式将“国家治理体系和治理能力现代化”提到“全面深化改革的总目标”的战略高度，提出“创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，为开展城市治理理论研究和实践指明了方向和目标。
一、城市治理能力的内涵
城市治理是由政府、营利组织、非营利组织和市民群众等主体共同构成的管理城市公共事务的方式，并通过一系列的制度来约束和监督各方的行为机制。城市治理能力反映的是城市政府为了管理社会公共事务、提供公共服务、平衡化解社会矛盾、促进社会稳定发展而运用制度统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力，是对城市政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。以城市政府当前履行的主要职能为标准，可以将城市治理能力划分为经济调节能力、市场监管能力、社会管理能力、公共服务能力和政府财政能力等。
二、城市治理能力评价指标体系
城市治理能力评价可以归结为能够反映城市政府治理能力的一系列先进的、具有时代特征的指标体系或指标集合。国内外已开展了一系列围绕城市政府治理能力评价的研究，其中一些国家主要从政府与经济增长、国际竞争力以及政府绩效角度研究相关评价指标体系，我国则主要从政府公共产品供给职能角度设计评价指标体系，大多还停留在框架建立和指标选取阶段，尚未进行数据收集阶段的可行性验证。
本文尝试围绕武汉（华中）、深圳（华南）、南京（华东）、沈阳（东北）、西安（西北）5个区域中心城市治理现状特征和治理能力现代化目标，从政府公共产品供给的职能角度，保留政府文化教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护、公共事业和公共行政六大要素，并根据具体指标结合评价城市实际进行了“本地化”替换，增加了公共文化事业相关统计指标（并整合到教育文化类）。在此基础上，构建了包括基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、园林绿化六个要素，49个评价指标的区域中心城市治理能力评价体系。
指标体系的第一层次即要素层为总类评价指标，也称为一级指标；第二层次即指标层指标为单项评价指标，也称为二级指标。各类一级指标、二级指标详见表1。
三、城市治理能力评价方法
本文以各城市统计年鉴（2012～2014年）以及相关部门信息报告等指标和数据为基础，综合考虑数据的可获得性和调查可行性，在上述构建的城市治理能力评价指标体系下进行综合评价。评价分为两步骤：第一步确定指标权重；第二步进行量化评价。
（一）权重确定
在对城市治理能力进行评价过程中，需要根据指标的重要性进行加权处理。为减少因主观因素产生的干扰，本文采用变异系数法，通过权重来衡量城市治理能力各指标在模型中的重要程度，综合计算得出城市治理能力指数评价值。
变异系数法是一种客观赋权的方法，直接利用各项指标所包含的信息，通过计算得到指标的权重，所得权重能够较为客观地反映评价指标的相对重要程度，避免专家赋权重的偏好性，削弱极值指标对评价结果的影响。其缺点在于对指标的具体经济意义重视不够，并且也会存在一定的误差。
由于评价指标体系中的各项指标的量纲不同，不宜直接比较其差别程度。为了消除各项评价指标的量纲不同的影响，需要用各项指标的变异系数来衡量各项指标取值的差异程度。各项指标的变异系数公式如下：
式中，Vi是第i项指标的变异系数，也称为标准差系数； σi是第i项指标的标准差，其中，
，N为第i项指标特征值的总数， Xi表示第i项指标的特征值， 第i项指标特征值的均值； 是第i项指标的平均值。
各项指标的权重为：
（二）量化评价
利用综合指数评价法对5个的城市治理水平进行量化评价，计算出各城市治理能力的评价指数。
1. 标准化
为了消除不同指标、不同量纲不能放在一起直接进行比较的影响，将评价指标规范化为隶属于[0，1]区间内的极大型指标。评价指标按属性分为效益型（越大越好）和成本型（越小越好）。
效益型指标可规范为：
成本型指标可规范为：
2. 综合评价
对指标进行标准化之后，代入综合评价模型，计算出城市治理能力综合指数或得分E：
E=W1D1+W2D2+……+W49D49
其中Di是各评价指标标准化后的值，Wi为相应评价指标的权重，其和为1。
综合评价指数E越接近于1，说明城市治理能力现代化水平越高，故依据综合评价指数的大小，可以对地方城市各年度城市治理能力现代化水平进行纵向比较分析。
四、区域中心城市治理能力评价
根据前文建立评价框架，我们按照基础建设、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护和园林绿化等六个因素选取相应的客观数据。由于各城市数据来源出处，统计方式的客观差异，各个因素下的二级指标数不同。其中，文化教育方面囊括了包括城市文化建设、教育、科技发展、公共文化设施等多个方面的内容，所以该项维度包含信息较多，数据量最大。表2给出了每个城市相应一级指标的权重，鉴于文化教育指标中涵盖信息量较大，相应权重普遍较高。
通过对指标的分析和计算，得出了5个城市的实际治理指数的得分（如表3），在5个城市中，综合得分最高是南京（0.737），其次是深圳（0.606），再者是武汉（0.533）和沈阳（0.540），这两个城市治理水平属于基本持平，最后是西安（0.513）。可见， 2013年5个区域中心城市，南京的城市治理能力现代化水平最高。
为了更直观比较5个城市在城市治理方面的水平差异，我们对各城市的综合得分进行标准化处理，将5个城市的总得分设为100分，并进行分析。可以发现，南京的综合评价指数，比深圳高出了近20%，而深圳、沈阳和武汉差距甚微，特别是沈阳和武汉基本持平。
对5城市各项因素得分在综合得分中所占比例进行分析的结果。文化教育涵盖的信息量最多，占到了约40%的贡献，其中，武汉的文化教育得分在总得分中的比例最大（43.18%），可以看出武汉在城市治理过程中，对文化教育的重视，符合武汉是科技教育基地的城市形象，而深圳的文化教育因素对其总得分的贡献最少（38.45%），低于其他各城市的平均水平，说明深圳作为一个新兴城市，在今后的城市治理改革中，可以更加着重于发展教育科技。在基础建设因素方面，沈阳和武汉两个城市综合得分中的贡献最大，分别占到19.29%和17.07%。近年来，这两个城市都在加大城市化和基础建设的力度。另外，深圳作为沿海新兴城市，其对城市绿化的重视程度，也体现出来（占15.05%，高于其他4个城市）。医疗卫生、社会保障和环境保护指标因素，对每个城市的贡献大致相同。经综合分析，目前城市治理中，5区域中心城市还是更加重视基础建设、文化教育和医疗卫生等传统领域，而对于环境保护和社会保障的发展则力度不足。
进一步将经过标准化的一级指标得分制成网状图。可以看出，南京六个因素的各项得分都处于领先水平，展现了较高的城市治理水平。在环境保护方面，武汉和沈阳这两个传统工业城市，相对落后；在园林绿化方面，南京和深圳处于较高水平，沈阳、武汉和西安的绿化水平依次下降，说明中西部地区在环保绿化治理水平上还落后于东部及沿海发达地区的水平。
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1．1可持续发展对水利建设提出新要求，丰富新思路
可持续发展研究要求对事关社会经济发展的各产业、部门进行深入研究，通过微观研究带动可持续发展宏观研究领域的发展。经过多年来的研究与宣传，可持续发展理念已经深入人心，当前可持续发展研究已经从思想启蒙、发动转向纵深的、微观的区域可持续发展和部门可持续发展研究，涌现出一系列研究成果，尤其是在矿产、农业、旅游可持续发展等领域发表一系列研究成果。这表明，进行区域的、部门的可持续发展研究是可持续发展研究的趋势。事实上，水利与社会经济发展存在着密切的互动关系，社会经济发展可以为水利建设提供更多资金、技术支持，而社会经济的发展也对水利建设提出新的、更高的要求，要求改变传统的水利建设思路，从生态治水、持续利用水资源角度进行水利现代化建设。水利建设能够促进区域社会经济发展，对提高区域粮食生产、加速工业化、城镇化进程有明显关联效应，对资源利用、环境保护会造成一定影响。不当的水利建设也会对水资源利用、水环境保护、区域生态系统完整性造成危害［3］。
1．2水利建设实践要求进行水利可持续发展研究
传统的工程水利在生态保护、资源可持续利用、移民安置、经济效益发挥等方面遇到一系列问题，工程水利已经不适应时代的要求。资源水利、生态水利、可持续发展水利等新的治水思路不断提出，如何实现由传统水利向现代水利、由工程水利向生态水利转变，是当前水利发展面临的重要问题。通过水利可持续发展研究，可以更准确地认识水利在可持续发展系统中的地位，发挥水利建设促进区域可持续发展的作用。我国历来十分重视水利建设，多年来投入了大量的人力、财力和物力，取得了一定成就，在解决水多(洪涝)、水少(干旱)、水脏(水环境)等方面发挥了巨大作用。总结过去水利建设的经验教训，科学评价水利建设在国民经济中的地位与作用，正确认识“水利作为国民经济重要基础产业和基础设施，需要与社会经济相适应的发展，并适度超前”的论断，从工程、经济、社会、制度等方面找出影响水利建设发挥作用的因素，通过相应的制度安排与制度创新，调动各方面的积极性，在充分发挥水利建设在防洪、灌溉、供水等方面效益的同时，促进水利建设生态、社会效益的发挥［4－5］。
1．3水利建设历史经验
从水利建设研究看，国内外对水资源利用、水环境保护、水利建设规划进行了许多有益的探索，取得了一定的成果。从国外水利建设看，水利建设已经先后经历了单目标开发为主时期、多目标开发为主时期、法规和现代管理为中心的综合治理时期，逐渐进入人水协调为主的可持续发展时期。为了更好地利用水资源、保护水环境、促进区域可持续发展，许多学者从水资源开发利用、水环境保护与水污染防治、水利及水利建设规划、水利可持续发展、水权制度研究等方面进行了大量研究，取得了较大的成绩。发达国家在总结过去经验教训的基础上，更加重视生态用水，在重视水利工程措施的同时，更加重视非工程措施、生物措施、水权制度等方面的研究，一定意义上说，发达国家大规模水利工程建设时期已经过去。我国水利建设与发达国家相比，还存在一定的差距，受时代局限，研究偏重于水(能)资源开发利用、农田水利基本建设等方面，对生态需水、区域水利建设与可持续发展关系研究较少，从区域整体角度进行水利可持续发展研究更少。但近年来，这方面逐渐有所加强，国家水利部先后启动了“水利与国民经济协调发展研究”、“中国水利现代化研究”等重大科研项目，对当前水利建设面临的重大问题进行研究，促进了我国水利建设事业发展。另外，水利部先后在大连、甘肃张掖、汉江中下游地区等进行水利点代化建设试点，取得了初步成果［6－8］。
2水利建设可持续发展思路
建国以来我国水利建设取得了很大成效，极大地促进了经济社会可持续发展。但是，我国大规模水利建设，尤其是农田水利建设多是在计划经济时代完成的，具有明显的计划经济时代特征，与经济社会可持续发展的要求相比，还存在一些问题。例如，农田水利建设滞后，粮食生产水利保障能力不强;水利发展相对滞后，供水安全保障程度不高;水利发展体制机制不顺，水管理制度不健全［9－10］。
2．1树立可持续发展意识，推进水利建设制度创新
为了合理利用水资源、更好地进行水利建设，有必要从新的角度对水利建设进行重新认识，将环保理念、可持续发展意识、生态文明思路纳入水利规划与建设中，进行社会经济制度创新尝试，探索适合区域特色和时代特点的水利现代化建设道路。从国际水利发展史看，人均GDP超过1500美元，就会更多地关注如何优化资源配置、调整产业结构和治理污染。正常情况下，水利工程建设达到相当的规模后，基本建设投资力度会逐渐降低，水利发展战略将由传统的“工程水利”向对水资源实行综合科学管理的“资源水利”、“生态水利”转变，工程运营维护管理费用在总投入构成中的比重会逐步上升，水资源管理将成为水利建设的主要内容。水利建设在配合水利发展战略转变的过程中，将逐渐向水环境保护、水污染治理等方面倾斜，水利建设的社会、生态效益将得到更大的彰显［11］。
2．2人水协调，加强水利现代化建设
关键词：煤矿 塌陷地 集约化 利用 模式
中图分类号：TD88 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）010-062-02
1 引言
当前中国农业还是土地约束型农业，山东省历来是农业大省，同时也是有名的产煤大省，山东的煤炭资源开采方法主要以陷落法采煤。伴随着矿井生产，采区土地因采煤而逐渐沉陷，截至2012年，山东全省采煤塌陷地面积累计达到70.1万亩，其中绝产地37.3万亩，塌陷3米以上的16万亩。今后，每年将新增采煤塌陷地约5万亩，未来10年间将形成新的塌陷地约50万亩以上。其中，绝产地约占全部塌陷地的30%。全省煤炭开采万吨塌陷率平均约为3亩/万吨。山东巨野煤田作为华东最后一块整装煤田，在开发的同时，如果做不到有效的复垦土地以及循环使用，将会造成矿区内土地减少，人均耕地面积下降，地企矛盾会越来越突出，不利于当地的和谐稳定。本文以山东巨野煤田新巨龙公司塌陷地治理为研究对象，力求探索出一种塌陷区集约化治理利用模式，从而实现修复生态环境、塑造城镇形象、促进经济社会可持续发展的目标。
2 采煤塌陷地基本概况
山东新巨龙能源有限责任公司龙固矿井是山东能源新矿集团投资开发建设的国家“十五”重点建设项目、设计生产能力为600万吨/年的特大型矿井。公司于2009年11月正式投产运营。2008年1月17日由中资公司变更为中外合资经营企业。公司位于山东省菏泽市巨野县龙固镇，在巨野煤田中南部。该镇面积83.8平方公里，耕地8.2万亩，人口7.3万人。随着矿井的开采，龙固镇每年需搬迁村庄面积近1000亩，且该区地质属黄河冲积平原，将逐步沉陷形成浅盆地型积水湿地，大面积的耕地常年积水无法耕作。很显然，采煤塌陷地状况限制了当地区域经济的良好发展，对于农业现代化发展也造成了影响、已经影响了区域经济的发展，尤其对农业现代化的影响也颇为明显。所以，科学治理、合理开发、高效利用采煤塌陷地是推进企业可持续发展进程、履行企业社会责任、实现企业中国梦的重要途径。
3 采煤塌陷地治理模式
3.1 采煤塌陷地治理原则
改善煤矿塌陷区的生态环境。煤矿开采会不可避免的造成地面附着物沉降。地面的沉降变化直接导致土地耕地面积的减少，造成塌陷地生态平衡失调的主要原因是煤矸石等煤炭伴生废弃物引起的塌陷区水体污染；塌陷地沉陷后，形成的大面积水体，可以作为农林牧渔等产业的有益补充。所以，塌陷区土地利用要结合现有土地、塌陷地水体进行开发，改善塌陷地的生态面貌，实现土地的合理利用。
实现经济效益、社会效益和生态效益的融洽。土地集约式开发利用必须以失地农民的再就业和失地增收为前提，充分利用现代工业技术改造传统农业，建设现代高效生态农业，在土地复垦的现实条件下，最大限度挖掘土地资源的生产能力。通过农业生产技术示范，引领区域农业生产的发展，提升区域农业经济的发展水平。其次，建设循环经济园区，创造崭新的生态种植、生态养殖体系。最后，生产出符合国际标准的绿色、有机无公害农产品，创造出的农产品品牌，促进地方财政收入增长，提高当地生活水平。实现土地集约利用与促进人们生产生活水平提高，最终实现多方共赢。
3.2 采煤塌陷地治理方式
（1）“公司+公司+农户”的多元化经济组织模式。山东新巨龙能源有限责任公司在开发利用矿产资源的同时，积极履行企业社会责任，成立了山东龙美农业开发有限公司，并以此作为煤矿沉陷区土地综合治理的实施主体，联合地方政府劳务输出部门，形成了“公司+公司+农户”的多元治理模式，龙美公司以母体新巨龙公司资金和职能部门为组织保障，将当地失地农民作为公司发展的产业工人，对沉陷区进行高效农业开发和产业旅游建设，充分发挥了三方集约化利用开发的作用，较好地解决了地企之间的矛盾关系，实现了共赢。
（2）“边经营、边复垦、边收益”相结合。采取土地动态复垦治理模式，在土地受到沉陷影响前将其改造，恢复耕作用途，有效保护质量高的耕地。采取动态复垦的办法对沉陷区进行治理，根据采区沉陷预测和复垦方案，在土地下沉前通过“挖深垫浅”工程，在沉陷浅的地方复垦，种植农作物，沉陷深的地方则适合水产业的发展。这种模式可以大大提高耕地面积，提高土地利用率。目前，塌陷区的蔬菜、肉、面等基本满足了企业食堂供应，同时，部分作为公司福利发放到员工手中，较大程度的节约了企业运行成本。在产业旅游开发方面，聘请专业机构，结合地方民俗风情和区域经济特色，充分利用农民绘画、牡丹文化等鲁西南特色文化资源，发展文化旅游产业。整个园区建设将遵循循环经济和生态农业可持续发展的理念，最终形成矿区新的经济增长点。
（3）“资源不浪费、冒落不破坏、沉陷不减地、失地不失业”的“四不”新模式。在采煤塌陷地资源综合利用方面，探索形成了“资源不浪费、冒落不破坏、沉陷不减地、失地不失业”为特色的“四不”资源综合利用暨绿色矿井建设成套技术，把采煤沉陷区建成高效生态经济园区，形成矿区新的经济增长点，实现矿区的稳定和谐可持续发展。仅2013年上半年，共接待前来参观考察7000与人次，成为煤矿塌陷区治理模式的新样本。
3.3 塌陷区治理保障机制
借助国家和省市农业优惠政策。争取将园区建设列入各级政府及国土、科技、财政部门的农业科技发展计划，寻求重点倾斜支持，并作为农业基本建设的主要内容，在园区落地。
建立多元化的投融资渠道。一方面要争取得到政府的资金投入，另一方面也要靠社会各方面尤其是农业企业的资金投入，并积极争取金融部门的支持，逐步建立起多渠道、多层次、多元化的投融资机制，为搞好园区建设提供有力的保障。
加强体制创新，强化科技支撑。不断深化农业科技体制改革，解放思想，开拓创新，充分发挥农业科技人员的积极性和创造性，探索和完善园区运行机制，保证园区的高效运营；坚持依靠科技进步，坚持走产学研相结合的道路，加速科技成果的转化。建设院士服务站和专家大院，借助全国和山东省的农业科技力量，进行技术创新。建立园区农业专家咨询委员会，包括苗木、蔬菜、花卉、畜牧养殖、水产养殖等领域，为园区建设提供强有力的科技保障。
引进和培养复合型人才。人才是一个企业能够长久发展的重要保障，因此要根据自身需求引进和培养专业技术人才，特别是那些懂技术，会经营，善管理的复合型人才，他们的加入无疑会给企业和园区的发展注入一股有力的力量。在人才的聘用制度上也要有所创新，吸引一批有真才实学的优秀人才投身园区建设，为搞好园区建设提供智力支持。
加强园区科学管理和制度建设。按照上级主管部门的要求，紧密结合本地实际情况，制定园区建设实施方案、管理办法及相应的规章制度，在园区建设过程中，以项目建设为载体，明确责任，量化指标，全力抓好落实，使园区建设沿科学规范、健康有序发展的轨道发展。
加强园区建设宣传力度。通过稳妥有序的园区建设宣传工作，不断增强园区的知名度和影响力，吸引多领域的力量参与园区建设。
4 效益与结论
塌陷区集约式综合治理模式，在环境效益方面，经过园区复垦和土地整理，农业灌溉设施建设，可以极大地改善园区农业生产的生态环境，对于矿区农业生产和开发建设具有较好的示范意义。还有循环经济链条在园区农业生产环节的构建，对于形成园区循环经济模式，具有较好的探索意义和探索价值。社会效益方面，园区的农业发展，作为菏泽市巨野县农业产业发展的龙头和核心，对于整个菏泽市巨野县社会经济环境综合发展具有显著的“示范”和“辐射”带动作用，可以拉动区域农业发展，提升整个区域的农业发展水平。与区域农业发展形成良好的互动。园区的建设，将逐步成为产学研相结合的农业科技创新与成果转化孵化基地、体制机制创新的科学发展试验基地、培育现代农业企业的产业发展基地、促进农民增收的科技创业服务基地和发展现代农业的综合创新示范基地，将为现代农业发展开创一条崭新的发展途径。
煤矿塌陷地治理是一项任重道远的复杂的系统工程，在塌陷地治理方面，需要充分考虑当地的经济、人文、环境和社会等因素，在塌陷地项目开发建设方面，要结合塌陷地自身资源优势，寻求能够促进企业自身发展和产业链构建等增长方式，只有这样才能真正实现地企等多方面的共赢。
工业化、城乡一体化、增长方式转型、发展方式转变是中国经济社会现代化的突出表现。
在工业化方面，我国工业体系构建基本完成，其进程已经指向新型工业化道路。这在北仑表现尤为明显。石化、能源、钢铁、纸业、汽车、船舶等六大临港产业，599家规模以上工业企业，120家产值超亿元的效益企业，使这一地区成为浙江省的国家重大项目规模最大、密集程度最高、产业配套较为完善的区域，使其成为浙江省打造先进制造业基地、建设华东地区重要能源、原材料基地的战略重点。石化梦、钢铁梦、造纸梦的现实，使其重化工业与轻工业的结构逐步调整，形成了趋于完整并完善的现代化工业体系。
在世界经济发展格局中，中国占有特殊而重要的位置。在浙江省以及华东地区的经济发展格局中，北仑亦占有特殊而重要的位置。浙江省与宁波市对于北仑的发展战略定位，是要将其建设成为东北亚国际航运中心的重要组成部分、华东地区制造业的重要基地以及区域物流中心和现代化滨海新城区。
三十年来，我国经济社会的发展，是基于地大物博人口众多、生态环境禀赋良好的国情国力，是基于战略规划与政策的调整以及行业资源配置的国情国策。相比之下，北仑发展得益于三大优势，即得天独厚的港口资源、开发开放的政策引导和举足轻重的临港行业配置。在国内外两个市场两种资源的互动中，在经济全球化的背景下，北仑发展抓住了宁波与上海宝钢等重化轻纺相互呼应构筑杭州湾和长江三角洲工业体系的机遇，和抓住了港口这个中心环节，实现了国内外两类区域生产力合理调整。
“三农”问题是国民经济发展的重中之重。城乡一体化是我们的奋斗方向。在城乡一体化方面，北仑的发展走在全国前列。
当前，我国经济处于增长较快且相对稳定的阶段，也处于转型升级的端口。在增长方式转型与发展方式转变方面，推进循环经济，构建资源节约型、环境友好型和谐社会是改革开放内涵的深化。现阶段可持续发展是我国的基本国情与国际需求的必然选择。这也表明，北仑发展践行着绿色思想。
面向未来，北仑的地理位置、发展现状、经济状况和开发建设等各个方面具备诸多优势，有着可持续发展的巨大潜力。北仑的发展模式和开发模式，与国家的改革开放同步，北仑正在进入增长方式转型与发展方式升级的新阶段，她今后一个时期的发展目标，是全面构建宜居宜业、民富民安的和谐新北仑。北仑模式将对全国和国际社会有着绿色示范作用，对国家与世界经济增长的质量的提升有着积极的推进作用。北仑模式是中国模式的一个绿色类型，是中国可持续发展的一个范例。
基于上述认识，我们建议宁波北仑应有更为绿色的战略规划和创新设想。
我们建议在北仑的循环经济建设中将生态恢复、环境治理向着产业化方向推进，将生产流通生活消费所产生的各类废弃物、排放物、释放物的回收、治理、加工生产进行系统化统筹及经营管理，成立专题专项组织机构并设立专门业务区域，且陆海统筹，构建国家级资源节约、环境友好循环经济综合开发基地。通过示范工程将摸索经验，为新型工业化、绿色城乡一体化及国土陆海统筹建设勾画出现代文明与优秀传统相结合的可持续发展蓝本作出贡献。过去，我们缺乏陆海统筹理念。北仑的开发建设正适于运用这一理念。
具体建议有三：利用科技创新成果和管理创新成果，以信息化建设为途径，促进新型工业化、城乡一体化下的“三农”建设、陆海统筹及军民结合。
（一）资源节约、环境友好循环经济综合开发前提下的新型工业化模式
利用科技创新成果和管理创新成果，以信息化建设为途径，支持、促进、完善北仑的新型工业化模式。利用信息化建设成果，利用办公自动化建设成果，利用奥运科技成果，发展北仑。利用北仑规模以上的企业密集、工程项目密集和科技资源密集的优势，开展资源节约、环境友好循环经济综合试验。将基础设施的项目扩展到资源环境、循环经济领域。新的基础设施建设必须规划设计资源这些方面的专项系统工程。
（二）城乡一体化下的“三农”建设模式
利用科技创新成果和管理创新成果，以信息化建设为途径，支持、促进、完善北仑的新型城乡一体化模式。丰富农业模式，在种植业、养殖业、渔业、林业之外，发展有利于生态环境的立体农业。在陆地与海域进行陆海统筹，陆地农业与“以海为田”的海域农业统筹兼顾。特别是将农业的生产经营与自然资源生态环境禀赋的保护管理相结合，将生态恢复、环境治理产业化，使其形成生产力而产生经济效益。通过“三农”的现代化建设及其为工业和城市提供的系统服务，使其与工业化、城市化进程有机联结，既可规避工业与城市对“三农”的不利影响，又能在交流中综合获益。
（三）国土陆海统筹军民结合模式
强调陆海统筹军民结合模式提法，是我们落实科学发展观五个统筹的延伸和发展。具体设想包括开展国土陆海生态恢复、监测管理以及提供生产经营服务；包括设立海上丝绸之路新口岸，向东南西北各方面陆海联动发展，组织国家海岸线和中国海海域的观光旅游等经济文化活动与海洋国土资源保护、生态维护、环境监测等的工程化、系统化、一盘棋地结合运作。
总之，通过一系列的活动方式有效地落实中央十七届三中全会精神与科学发展观，使全面协调可持续发展落到实处。以北仑为例，使其成为贯彻落实科学发展观的范例与实践缩影。
关键词：空巢村；治理模式；温州农村
引论
温州是中国最早对外开放的十四个沿海城市之一，其经济总量与人均GDP都名列全省乃至全国前茅。然而，在开放的市场环境下，受到利益杠杆的驱动，本土精英出现大量的“外向型”流动，他们的主要活动已经转向了城市，部分农村甚至出现了本地青壮年人口“空壳化”趋势，即所谓的“空巢村”现象。“空巢”意指大量的农村青壮年劳动力永久性或暂时性的向城市迁徙，许多村庄常住人口数量锐减，留在农村的大部分是老幼妇孺。由于传统农村精英的外流以及缺乏对农村公共事物的积极参与，以致农村公共服务有效供给不足。而在温州，与空巢村相伴的是外来务工人员大量涌入，占当地总人口的比重持续增高。最终，“空巢”的温州农村并没有出现理想的乡村治理模式，而是更多的表现出超前的村民市民化倾向，这给温州农村治理模式特别是公共服务供给机制带来了前所未有的挑战。可以说，温州的空巢村问题具有典型的代表性，其社会治理模式的转型与创新是一个亟待解决的现实问题。
一、社会转型与“空巢村”的形成
1978年改革开放以来，我国的经济发展与社会进步有目共睹。然而，我国从传统社会向现代化社会转型的快速发展，不断推动着城镇化的进程。在此过程中，我国农村社会相应地出现了青壮年劳动力向城镇大规模转移的现象，致使许多农村居住的人口数量锐减，而其中老幼妇孺占据大多数。这也是“空巢村”最为突出的表象之一。纵观我国社会发展的历史长河，我国“空巢村”的产生有其客观的必然性，它是社会转型的必然结果，也是在社会变革、经济发展以及生计所迫等多种社会因素影响下所产生的。
第一，经济体制改革打破了城乡壁垒，加速了劳动力流动。
我国在改革开放之前属于典型的计划体制经济国家。由于当时的政策导向，政府推行重工业优先发展的赶超战略，在很大程度上将经济资源由农村向城市聚集，城乡收入差距逐渐形成。而改革开放以来，随着城市化和工业化的不断深入，城乡收入差距进一步扩大。相对而言，农村社会的经济状况表现得更加贫穷、落后。农村不仅人口密度大，土地资源有限，其劳动生产的收益率也相当的低。据中国社会科学院城市发展与环境研究所的《中国城市发展报告No.4聚焦民生》显示，2010年我国城乡收入差距比已达到3.23：1，成为了世界上城乡收入差距最大的国家之一。
农村居民仅凭农业生产，根本无法获得足够的经济收入来满足日常生活所需。因此，绝大部分有能力，敢于冒险、尝试新鲜事物的的青壮年农民就离开落后的农村，去往存在更多就业机会的大城镇，以获取更多的经济收入。这也恰好体现了“空巢村”的实质：在经济利益驱动下，农村青壮年劳动力向城镇大规模的转移的过程。以温州农村为例，温州人素来有经商的传统，据有关调查显示，温州有外出经商者近300万，每年新增外出人口10万人。在部分乡镇，几乎所有的青壮年劳力都外出务工或经商。因而，温州农村的“空巢村”现象，在我国就表现得尤为突出。
第二，社会文化区域性发展加大了城市相对于农村的竞争优势。
从我国社会历史的变迁来看，我国逐步从最初的农耕文明社会向现代化社会主义社会迈进。而与此同时，我国农村与城市的文化界限越来越清晰，长期以来的平衡似乎难以维持，城市不断地加速向文明发展，而农村却逐渐成了“落后地区”的代名词。虽然整合城乡步伐，加快农村与城市融合的一体化建设不断地被提出，但城乡区域化分离现象依旧十分显著。突出表现为，农村村民科学文化素质不高，与城市聚集的精英相去甚远。现实也表明，社会文化区域性发展与转型在不断加大的今天，文化力越来越成为区域发展和竞争的重要力量。现代化的城市，汇聚了现代工业文明和信息文明，相对于落后的农村，城市更具有竞争优势。
城市各种专业人才汇聚，拥有先进的新文化、高端的新科技、科学的新理念，所带动的产业发展也是高效率、高效益的，这也创造了发达的城市文明。城市存在着各种机遇与挑战，敢于冒险的农村青壮年和具备专业技能、知识的高端人才都拥挤到城市寻找更好的发展空间。相对于农村，城市拥有绝对的竞争优势。相关统计显示，农村人的平均受教育程度显然低于城市人的平均受教育程度。因此只有在发展迅速的城市，普通的农村居民才能不断地开阔视野，学习到新的技术技能，从而掌握更多更高端的文化，增强自身的科学文化素质。以此，才能创造出更多的劳动价值。
第三，社会公共资源配置的不合理也导致农村精英的流失。
与城市相比，农村的各种物资都极为贫瘠。其中，较为突出的是公共医疗卫生事业服务、公共教育服务、公共文化娱乐设施建设这三方面。就其公共医疗卫生事业方面而言，落后的农村乡镇医疗机构存在着诸如业务用房紧张、设施简陋、优质医务人员缺乏等现实问题。而在公共教育服务方面，农村面临着教育机构数量稀少、规模小、办学效益较差、教育资源也相对贫瘠等境况。在公共文化娱乐建设上，又可将其不足概括为农村的文化娱乐点少，设施差，布局不合理等。
事实上，农村公共资源的供给不足，很大程度上与政府的优先发展城市的思路有关。这意味着城市的社会公共资源是相对富足的，也吸引更多的农村人去城市生活。比起落后的农村，城市相对完善的公共服务体制，更能给人提供一定的公共基础保障。况且在教育事业备受关注的今天，城市的高升学率拥有绝对的吸引力。绝大多数的农村人基于“望子成龙”的渴望，愿为了子女的美好将来付出一切艰辛。这一渴望，更是使得越来越多的农村人，将子女送往城市就学的同时，他们也跟着进城务工、经商等。从而，实现了农民向城市居民的转变。
二、“空巢村”社会治理模式的困境
第一，农村青壮年劳动力流失制约农村生产力发展。
随着我国城市化不断地加速发展，农村的青壮年劳动力不断地涌向城市已成为了势不可挡的趋势。与此同时，我国农村经济由于有效劳动力的流失，受到很大的限制。而剩余劳动力明显不足的“空巢村”，更是老弱病残农业的典型。“空巢村”最明显的特点就是村中人口稀少、分布相对分散。“空巢村”不仅没有高效的农业生产技术或设备，也缺乏最普通的年轻劳动力，这些都直接导致农业生产力低下，农民的农业生产效益甚低。目前温州的农业就可被称为“老弱病残”农业。由于其特殊的地理位置以及社会发展的历史因素，温州农村青壮年劳动力几乎都是向外输出，仅剩 “老弱病残”成为了农业的主要劳动力。精英的流失，使得农村缺乏专业管理人才，村庄的治理更是变得难上加难。
第二，“空巢老人”问题越发突显。
空巢老人是指子女常年不在身边，独自生活的老人。据民政部的数据显示，目前我国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%。农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%。温州农村的空巢老人问题也非常严重，有关数字显示，早在1995年温州就进入了老年型社会；2009年末，温州60岁以上人口已达108.10万，占总人口的13.87%。其中，老龄化程度排名前三的鹿城区、文成县、泰顺县，老龄化程度与欧洲发达国家相当。
很多的温州农民已拖家带口离开农村，可偏偏固执的老辈们一直坚守留在农村生活。诸多温州子女，在外经商，财富有了累积。因此，在物质生活上不会亏待留守的老人。可是，没有子女在身边陪伴，老人心理上孤苦无依，精神生活无以慰藉。更为特殊的是，温州这个侨乡，很多温州农村“空巢老人”的子女都已移民国外，老人难舍故土，坚持留守。“空巢老人”的赡养问题日益逐渐突出。
第三，“空巢村”的留守儿童身心健康成长备受考验。
留守儿童是指父母双方或一方流动到其他地区，孩子留在户籍所在地并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童。根据权威调查，在2005年我国农村的 “留守儿童”数量已超过了5800万人。当前，我国留守儿童数量仍有不断上升趋势，据有关数据统计，温州农村大约有留守儿童7万名，他们大多由老辈们或是亲朋好友代为监护、抚养，将其称之为“寄养”。
然而，没有父母在身边教育、抚养，他们的身心健康发展都存在问题。众所周知，父母是孩子的第一任老师，从小就缺乏正确的指引、教导，很难培养形成正确的人生观、价值观。亲情缺失，启蒙教育缺失，不免使得留守儿童心理有偏差。对此，“空巢村”留守儿童的“情感空巢”、“教育空巢”问题就十分令人担忧。
第四，农村公共服务供给不足。
农村青壮年劳动力的减少使农村公共服务供给严重不足。主要表现在公共产品供给量很少，公共服务供给效率低下，及其公共服务建设结构不合理。例如，在村民自治中，缺乏专业管理人员，村庄的村容村貌破旧落后；而劳动力的缺乏，致使其基础设施建设也很不完善；且由于尚处于起步阶段，农村社会保障体系还不够健全，农村居民的保障水平仍旧十分低下，与城市存在很大差距，农村老人的养老保障体系建设就相对落后很多。此外，政府对公共服务的供给不均衡，表现为对城市有偏向投入，而农村地区的公共服务供给严重不足。
三、“空巢村”社会治理模式的发展思路
“空巢村”所带来的是农村劳动力的大规模转移，是我国社会主义现代化建设中城镇化、工业化的必然趋势。若违背这样的必然趋势，则会严重不利于社会经济的发展。然而，“空巢村”的治理，并非绝对性地要求已流向大城市务工、经商的青壮年全部回流。而是应建立在有效缓解或彻底解决现状的基础上，冲破现在的困境，寻找新颖的治理模式。
第一，统筹城乡人力资源配置，创造人才发展平台。
首先是想方设法探索如何破解“空巢村”精英流失，专业人才缺乏的局面。必须从贯彻新农村建设中“统筹城乡发展”这一要求出发，统筹城乡人力资源配置。其中的关键的是创造让人才施展才能的平台。政府应当在这方面出台优惠政策，给予精英们比较优越的条件，让他们愿意回到农村工作，为农村治理贡献自己的特殊力量。换而言之，引进人才是促进“空巢村”发展 的原动力，而政府在政策上的鼓励和支持就是给予他们成长的“土壤”。为了“空巢村”治理，要迈出的第一步就必须是引进人才尤其是专业人才，这势必能对振新“空巢村”有所贡献。
第二，在外劳动力返乡创业，带动本地经济发展
农村劳动力在城市打拼，积累了一定的经验、财富，学习到了新技能、新理念，可以鼓励他们返乡创业，创造更多的财富。“农民工返乡创业热潮”的掀起，有部分是缘于农村相对于城市，其生活成本来得更低。在此方面，政府应大力推广创业扶持政策，相关部门则要做好充分配合工作。积极支持、引导小型产业发展，优化其经济、产业结构，促进农村经济增长。例如加大对创业村民的培训投入，提高其科学文化素质；放松创业资金贷款条件限制，拓宽融资渠道等，最终实现更好地带动本地经济发展，让农村劳动力充分就业，缓解或去除“空巢村”劳动力不断向城市转移。
第三，保障“空巢老人”物质、精神上的双重需求，实现老有所养。
在社会化养老保障制度与养老设施尚未完善的境况下，“空巢老人”是一大社会困扰。为此，积极完善社会养老保障体系，是帮助独居老人安享晚年的必要举措之一。在温州农村的“空巢老人”，其子女都举家移民国外，剩下孤零零的老人独守着那片故土。虽然，物质上挺富足的，可精神上却是极大的匮乏。针对这一情形，则更要关注老人们的精神生活。政府资助一部分，再向“空巢老人”的子女们募集一些资金，然后可构建集中区域化的养老模式。建立区域养老机构，将十分分散的“空巢老人”生活在一起，不仅给其提供基础的生活所需，还帮其安排策划一些娱乐节目，满足精神生活需求。
第四，关爱“空巢儿童”，促其身心健康发展。
在“空巢儿童”的成长过程中，父母的引导、教育是十分关键的。然而，很多家长外出务工、经商，就是为了给孩子更好的物质生活，可却忽略了更重要的孩子的心理成长。因此，首先家长要努力纠正他们“金钱至上”的观念，取而代之灌输他们要给孩子更多的关心与爱护。其次，学校要加强监督教育及时疏导孩子，多开展集体活动，给予必要的关心、鼓励。再次，政府应当积极推出优惠政策，完善教育体制，解决“空巢儿童”的生活、医疗、受教育等问题，保障“空巢儿童”感受到平等的对待。
第五，借鉴温州“农村新社区”建设经验，推进农村社会治理创新。
温州积极推动社会主义新农村建设，促进形成统筹城乡一体化发展的新格局。温州农村主动向前迈进一步，探索“农村新社区”建设，完成“农村到社区，农民到市民”的转变。温州“农村新社区”是一个在当前特定时期通过农村实行“三分三改”农户集聚形成的一定区域范围内的人们所组成的社会生活共同体。“三分三改”指“政经分开、资地分开、户产分开”和“股改、地改、户改”。这样不仅有助于统筹城乡一体化发展，也推动了温州农村的转型发展。而其社区的组织构建，则是通过“并、联”的方式将市、县、镇5405个行政村组建成856个农村新社区，整合农村新社区基础设施，形成社区便民服务中心、社区综治服务中心、社区计生卫生中心、社区文体活动中心、社区老年活动中心等五大功能设施网络。这些举措不仅完善了基础设施建设，也通过资源整合使村民享有更多更好的社会福利。在很大程度上，减少了“空巢村”的产生。
参考文献：
[1] 林振兴.温州14万余名的空巢老人缺个知心聊天人[N].温州都市报，2011-09-30，A14.
[2] 王乐文.让留守儿童告别弱势心态[N].人民日报，2011-08-18，第19版.
关键词：采煤塌陷;环境恢复;综合治理;策略研究
随着淮南煤矿企业“建大矿、办大电”的战略步骤实施以来，煤矿的发展以前所未有的速度向前迈进。淮南在大发展建设道路上提出将采煤沉陷搬迁与城镇化建设、生态环境治理统筹发展的“三合一”模式，在战略上铺开了采煤塌陷综合治理与创新社会管理的合作化道路。
1 采煤塌陷区资源环境综合治理项目建设模式
1.1 规模型城市生态修复 新矿区治理与老矿区修复协同推进，进行采煤塌陷“泉大”资源枯竭矿区环境生态修复工程。
老龙眼水库生态区是废弃矿山地质环境治理项目。老龙眼水库生态区配套亭、台、桥、休闲会所等建设内容，修复工程提高了老龙眼景区的自然价值，形成开放式城市公园。大通湿地生态区是大通煤矿矿山地质环境治理项目，这里已成为连接南、北主城区的绿色纽带，此处商业开发地价已具备升值效应。
1.2 采煤塌陷村庄搬迁新村建设 按照已形成的“煤炭基地”规划实施“先搬后采”政策，于2012年底完成2015年的搬迁任务，解决搬迁历史遗留问题，涉及淮南市、阜阳市、蚌埠市三县、两区16个乡镇142个自然庄2.8万户、约10.2万人，统筹集中建2城、扩6镇、兴3个中心村。建成迪沟新镇、夹沟新镇、潘集新城、凤凰湖新城“两镇两城”的新城镇集群。
1.3 井下采场与地表环境大布局项目调整 淮河中段洼地和采煤沉陷区统筹治理，建设具有减洪、除涝、水资源利用等功能的蓄洪与水源工程。废弃上下六方堤，年均减少堤坝加固维护费用1000万元左右，移址重建济河闸，解放此处压煤量近3000万吨。
1.4 采煤塌陷土地复垦与地表水土保持 矿井塌陷区经过稳沉后，地表最大塌陷深度可达17.4m。对预测塌陷深度小于3m区域的表土进行提前剥离，集中堆放，作为塌陷土地复垦使用，大于3m的区域进行水塘改造，对早期业已形成的煤矸石堆场采用挂网客土绿化。对于井下含水层实施保护策略，对掘进巷道、断层出水点采取灌浆堵漏，设置防渗墙，防范上部松散层孔隙水位下降，防止地层浅部水土流失。
2 采煤塌陷区资源环境综合治理策略制定原则
2.1 配合政府提升城市面貌原则 淮南市政府提出建设“五彩淮南”，矿属地政府提出建设“美好乡村”，煤矿企业走向“矿业大发展”道路，共同宗旨是提升煤矿城市形象面貌。以科学发展观为指导，贯彻《关于采煤塌陷区加快村庄搬迁推进综合治理工作的意见》精神，围绕搬迁安置、环境修复等重点工作，兼顾提升土地利用经济价值。
2.2 农村新村搬迁和民生经济定位相结合原则 科学规划煤炭开采规模，采煤搬迁安置集中化，有序开发，做到建设规模、开发强度与区域规划布局、基础设施和相关产业发展相衔接，采煤塌陷资源环境综合治理项目由点到线，由线到面，改变过去采煤塌陷治理仅对分散零碎的受损住房赔偿，就地加固或异地新建，无法形成新镇规模。
2.3 采煤塌陷区资源环境综合治理中的经济杠杆策略
2.3.1 运用调节民生政策经济杠杆。民生政策价值杠杆是社会总财富的二次分配，从煤矿企业的总资本中分配民生建设资金可以为集团企业带来重要发展契机。在城镇化道路上，最重要是活化政策机制，能够充分利用地域资源，充分利用潜在的地方优惠政策，鼓励社会资金参与采煤塌陷地综合治理，通过招商引资激发城镇活力，城镇发展活力在于政府活化政策机制。
2.3.2 农民新村建设与后续经济开发相配合。农民新村选址应远离地下压煤区域，选址于省市级交通干道线路，便于形成城市经济交通网络，同时在农民新村设计上注意居住与商业开发相结合，从设计角度发掘经济后续潜力，在统一规划建设的农村新村门面地段集中建多层。
2.3.3 调动地方民营经济潜力共同开发。在采煤塌陷区地质环境恢复开发实践中，特别要对出现分散零碎的沉陷区进行深度思考，由于没有规模效应，难以形成投资热点。针对这种情况，属地政府应采取一定的政策优惠方式，将分散零碎的沉陷区由地方民营经济接管，采取农业经营方式，按照“公司+合作社+农户”的组合模式，土地入股，收益共享，深的挖成鱼塘，浅的垫成菜地，进行生态开发，解决失地农民的就业问题。
3 采煤塌陷区综合治理策略评价
3.1 对综合治理策略的评价和存在的问题 淮南市采煤塌陷区综合治理策略具有独一性，利用政策扩张型策略体系，发动大型煤炭企业为主导建设力量，民营企业参与建设，以多样经济体经营方式、有效的资源整合等模式完成了城市大规模历史性改造。煤炭开采属地由农业区向工业区，城市郊区向城市新区迅速转变，提升淮南煤炭基地在全国能源“主战场”地位。
3.2 采煤塌陷土地用地转征问题 未来采煤塌陷地规模会进一步扩大，搬迁村庄大量增加，搬迁用地需求量大，除了少量通过盘活存量土地来满足之外，大部分要通过征用农村集体土地来解决，而农用地指标有限，需要解决采煤塌陷地村庄搬迁新村址用地问题。对于经治理的塌陷土地如何核算土地价值量，复垦后的塌陷地权怎样转交给地方管理是目前需要解决的问题。
3.3 采煤塌陷土地综合治理难度增大 由于淮南煤层特点和现代化开采技术的应用，形成淮南塌陷区塌陷面积大、速度快、多煤层开采造成多次塌陷、形成稳沉区时间长的特点，往往是在很长时间内既不能综合利用，又反复补偿青苗费，综合治理工作难度大，制约采煤塌陷区环境综合治理和生态修复项目的申报。
3.4 在煤矿现代化建设中，历史文化资源逐渐消失 目前淮南有历史煤矿开采完毕后迁离原址，实施关、停、并、转。对采煤塌陷资源环境综合利用工作停留在对矸石山开发利用和对采煤塌陷区搬迁安置上，而对具有人文价值的煤矿文化遗产保护开发，还未进行项目评估工作。
