时间：2023-08-08 17:09:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理法治化存在的问题，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、研究缘起
高校学生管理法治化是落实依法治国方略、推进依法治校进程的必然选择，也对适应高等教育内部结构治理优化改革、新时期高校学生思想政治教育工作新诉求具有积极而重要的意义。从“法制”走向“法治”，不仅仅是概念层面的变化，更体现出中国教育治理的系统性和综合性变革[1]，随着中国的法治化进程与教育改革的不断深化，传统的高校学生管理模式已经不能满足当前的国家发展和社会发展要求，也与依法治国的治国方略不相适应，因此，学界和高校越来越关注和重视高校学生管理法治化的研究和实践。高校学生管理的法治化，主要是按照国家法律调整学校与学生之间的关系，用法治的原则，处理学校与学生之间发生的各种矛盾，在管理规章制度的制定与执行上规范化、合法化[2]。在依法治国的大背景下，中国颁布制定了一系列的政策法律来支持高校学生管理法治化建设，加之目前高校的法律纠纷问题和侵权问题的不断发生，高校学生管理法治化逐渐成为学界关注的热点话题。学界逐渐认识到，在高校学生教育管理过程中引发的法律纠纷，会对学校的发展和学生的成长造成
不利影响，高校学生管理法治化就是必须厘清高校与学生的基本法律关系，认真分析高校学生教育管理中存在的突出问题，努力提高高校学生教育管理法治化水平和法律风险防范意识，构建高校和谐发展的优良环境，促进学生成长成才[3]。同时也亟需学界针对这一议题进行研究，以提供理论和可行性建议的指导。为此，笔者运用Ciitespace软件对知网数据库中关于高校学生管理法治化的文献进行可视化分析，以期全面了解当前学界研究状况，展望研究前景和趋势，为高校学生管理法治化工作提供理论指导和可行性建议。
二、研究方法
（一）Citespace简介
美国德雷克赛尔大学陈超美团队开发的Citespace软件，是一款在科学文献中识别与可视化新趋势与新动态的Java应用程序，已成为信息分析领域中影响力较大的信息可视化软件[4]。近几年来，中国学术界逐渐兴起运用科学知识图谱的方法来把握学科的研究前沿和知识基础发展动态。高校学生管理法治化是实现依法治校的基础和前提，因此我们运用Citespace软件对高校学生管理法治化相关文献中的作者、关键词、研究机构、热点以及趋势进行了可视化分析，显示了国内关于高校学生管理法治化的研究历史、现状、研究力量的分布、研究和主要的研究领域，并根据Citespace形成的图谱，对国内学者关于高校学生管理法治化的研究热点和现状进行了概括总结。
（二）数据的来源
文献数据分析来源于中国知网数据库（CNKI），检索时间为2015年11月10日，检索文献数据的范围为2000-2015年，以“高校学生管理法治化”为主题词，其他检索条件均不限制。经过检索，得到625条相关文献，再经过人工剔除会议、报纸、辑刊，最终得到593篇文章，将这593篇论文的作者、题目、关键词、主题词、文献的引文等全记录信息导入citespace软件，利用citespace软件进行年代分布、合作者、学科领域、合作机构、合作国家、期刊共引、作者共引等信息分析，绘制网络可视化图谱。
（三）技术处理
一是数据格式转换。检索到的文献记录以Refworks的格式导出，导出的文献记录中包含的信息有作者、关键词、题名、研究机构、摘要、发表年份、期刊、卷次。选择Citespace3软件中自带的格式转换器，将Refworks格式文件转换为Citespace3可用的download_***.txt格式。
二是Citespace3软件设置。时间分区（Time Slicing）：从2000-2015年，每两年一个分区；术语（Term Type）：突显术语（Burst Term）；节点类型（Node Types）：分别选取作者（Author）、机构（Institution）、关键词（Keyword）。
三是数据可视化。分三次对已有的数据进行可视化，节点类型分别选取作者、机构、关键词，分别得到作者、机构、关键词的可视化图谱。
三、结果分析
（一）高校学生管理法治化相关文献的作者分析
参数设置中时间跨度设为“2000-2015”，time slice设为2，node type选择author，topN=10，过滤掉每个时间切片中发文量排在10之后的机构与作者，仅使发文量排在前10的机构和作者显示在生成的图谱中，以对网络进行简化。最终得到节点数为183，连线数为24，密度为0.0014的作者分析图谱（图1）。
图1中节点中心代表对应的作者，节点年轮表示发文量随时间变化的分布情况，年轮的颜色代表相应的发文时间，如深色代表较早的时间，浅色代表最近的时间，年轮厚度与相应时间的发文量成正比，因此节点直径越大，表明发文量越多。按照发文量进行排名的顺序依次为：严彦、吴涛、肖平、许璐璐、游敏惠、陈勇、朱方彬，发文量依次为：3、3、3、3、3、3、3、3。作者之间的连线代表他们之间的合作关系，作者之间有合作关系的分别有：游敏惠―朱方彬、江厚亮―郭玉松―张爱芳、邓珊珊―李文、马晓丽―查志刚、鹿士义―吴缄中、阮方明―刘淑媛、严彦―杨朝晖、颜辉―付伟、翟新明―余广俊、王刚山―王嘎利。作者之间连线颜色代表首次合作时间，连线粗细与合作次数成正比，例如：严彦―杨朝晖在2008-2010年之间进行了首次合作，合作次数较多，翟新明―余广俊在2012-2014年进行了首次合作，合作次数低于严彦―杨朝晖的合作次数。
从图1可以发现，近几年来研究高校学生管理法治化的学者越来越多，并且发文量也逐渐增加，如余广俊、严彦、杨朝晖、朱方彬等。此外，与2010年之前相比，近几年高校学生管理法治化研究的学者们更注重相互之间的合作研究，例如：翟新明―余广俊、严彦―杨朝晖、马晓丽―查志刚、阮方明―刘淑媛。总而言之，研究高校学生管理法治化的学者越来越多，呈逐渐递增的趋势，学者之间相互合作研究将取代早年学者们单兵作战的研究状况。
（二）高校学生管理法治化相关文献的产出机构分析
参数设置中时间跨度设为“2000-2015”，time slice设为2，node type选择institution，topN=10，过滤掉每个时间切片中发文量排在10之后的机构，仅使发文量排在前10的机构显示在生成的图谱中，以对网络进行简化。最终得到节点数为67，连线数为2，密度为0.000 9的机构分析图谱（图2）。
图2中节点中心代表对应的机构，节点年轮表示发文量随时间的分布情况，年轮的颜色代表相应的发文时间，如深色代表较早的时间，浅色代表最近的时间，年轮厚度与相应时间的发文量成正比，因此节点直径越大，则表明发文量越多。
从图2可以看出，按照机构发文量进行排序分别为：广东商学院、陕西理工学院、武汉科技大学文法与经济学院、四川理工学院学报编辑部。发文量依次为：4、4、3、3、3。机构之间的连线代表他们之间的合作关系，连线颜色代表首次合作时间，连线粗细与合作次数成正比，例如，成都大学新闻传播学院与河北工业职业技术学院高职所在2008-2010年期间首次进行了合作研究、华中师范大学思政所与华中师范大学法律系在2002-2004年间首次进行了合作研究。根据产出机构引用计数分析，机构引用计数排名分别为：广东商学院―4、陕西理工―4、武汉科技大学文法与经济学院―3、四川理工学院学报编辑部―3、上海政法学院―2、成都大学文学与新闻传播学院―2、湖南科技学院音乐系―2、石油大学―2、上海师范大学法政学院―2、辽东学院―2。
（三）高校学生管理法治化相关文献的关键词分析
参数设置中时间跨度设为“2000-2015”，time slice设为2，node type选择keyword，topN=10，过滤掉每个时间切片中发文量排在10之后的关键词，仅使发文量排在前10的关键词显示在生成的图谱中，以对网络进行简化。最终得到节点数为33，连线数为33，密度为0.625的关键词分析图谱（图3）。
图3中节点中心代表对应的关键词，节点年轮表示发文量随时间的分布情况，年轮的颜色代表相应的发文时间，如深色代表较早的时间，浅色代表最近的时间，年轮厚度与相应时间的发文量成正比。图3中节点大小的排序依次为：学生管理、法治化、高校、高校学生管理、法治、高等学校、依法治校、学生权利、高校学生、管理法治化。关键词之间的连线代表他们之间的相互关系，连线粗细与它们综合研究的次数成正比。例如“学生管理”，与学生管理相关的关键词有法治化、高校、高等学校、对策、法制化、管理法治化、法治。节点之间连线颜色代表它们首次综合起来研究的时间，从关键词连线的颜色看，学生管理首先与法治、对策进行了综合研究，然后与高校、高等学校进行了综合研究，最后与管理法治化、法制化、法治化进行了综合研究，其他的关键词节点以此类推。
从图3可以发现，在围绕法治化、学生管理、高校和高校管理这几个热点词为中心，逐渐向管理法治化、学生权利、依法治校、大学生、管理等热点进行扩展延伸，并且热点词之间的联系、综合研究的趋势逐渐凸显。从关键词引用计数分析可以看出，关键词按照引用频次进行排序分别为：学生管理、法治化、高校、高校学生管理、法治、高等学校、依法治校、学生权利、高校学生、管理法治化，引用频次分别为：202、201、164、93、59、45、44、27、26、25。关键词按照中心频次排名分别为：管理法治化、学生、法律意识、高校、教育管理、法治、学生管理、依法治校、职能职责、高校学生，中心频次分别为：0.58、0.37、0.35、0.33、0.32、0.27、0.21、0.21、0.21、0.20。
从图4可以看出，从2000-2015年十五年间关于高校学生管理法治化的热点转换，在2000-2002年间为初步探索阶段，主要以学生管理和对策为中心展开研究；在2002-2004年间依然为初步探索阶段，主要以法治、大学生、学生权利、教育管理、管理法治化等为中心进行研究；在2004-2006年间为蓬勃发展阶段，主要以高校、法治化、依法治校、高等学校、高校管理等为中心进行研究；在2006-2008年间仍为拓展研究领域阶段，主要以高校学生管理和管理为中心展开研究；在2008-2010年间仍为拓展研究领域阶段，主要以法律关系和听证制度为中心展开研究；在2010-2012年仍为拓展研究领域阶段，主要以高校学生和正当程序为中心进行研究；在2012-2014年仍为拓展研究领域阶段，主要以法律思维为中心展开研究。
从高校学生管理法治化相关文献关键词分析图谱和关键词中心频词分析可以发现，中国关于高校学生管理法治化研究的热点主要有以下几方面特征：第一，研究主题明确。从图谱中可以明显看出学生管理、法治化、高校三个节点比较大，其他的节点（如法律关系、法制化等）较小，节点的大小形成鲜明的对比，节点的大小代表着相关研究文献的多少。第二，混合交叉研究较多。从图3、4可以发现，大节点与大节点之间、小节点与小节点之间、大节点与小节点之间的连线较多，节点之间的连线代表着两个节点的关键词进行过混合研究。第三、研究逐渐呈现多元化，在2000-2006年主要围绕高校管理、依法治校、高校等关键词进行研究，在2006年之后开始逐渐出现了“法律关系、高校学生、法律思维”等新的热点词。与此同时我国关于高校学生管理法治化的研究也存在一些不足，首先，对国外关于高校学生管理法治化的研究较少，在图谱中并未见到与国外高校学生管理法治化相关的关键词。其次，文献述评是对一方面的专题搜集大量的文献资料并对文献资料进行分析、总结、评述的一种学术论文，文献综述能反映当前某一领域重要专题的最新进展、新趋势、新动态等，然而关于高校学生管理法治化研究的文献述评较少。
（四）高校学生管理法治化相关文献的作者和产出机构混合分析
参数设置中时间跨度设为“2000-2015”，time slice设为2，node type选择author和institution，topN=10，过滤掉每个时间切片中发文量排在10之后的作者和产出机构，仅使发文量排在前10的作者和产出机构显示在生成的图谱中，以对网络进行简化。最终得到节点数为77，连线数为26，密度为0.0089的作者和产出机构混合分析图谱（图5）。
Citespace的统计结果表明，发文量排在前五的产出机构分别有：广东商学院、陕西理工学院、武汉科技大学文法与经济学院、四川理工学院学报编辑部、上海政法学院，发文量依次为：4、4、3、3、3。图5节点中心代表对应的作者和机构，节点年轮表示发文量随时间的分布情况，年轮的颜色代表相应的发文时间，如深色代表较早的时间，浅色代表最近的时间，年轮厚度与相应时间的发文量成正比，因此节点直径越大，则表明发文量越多。作者和机构之间的连线代表他们之间的合作关系，连线颜色代表首次合作时间，连线粗细与合作次数成正比，例如：武汉科技大学文法与经济学院，它与周禹合作关系较为密切，第一次合作时间在2008-2010年之间，其他的节点依次类推。
四、高校学生管理法治化研究现状评述
中国学术界对高校学生管理法治化的研究起步较晚，但从2000年以后，国内对高校学生管理法治化的研究逐渐增多，研究领域也得到了不断的丰富。在近几年的研究中，研究高校学生管理法治化的学者逐渐增多，学者之间相互合作研究的趋势明显增加，并且高校学生管理法治化的研究在围绕法治化、学生管理、高校和高校管理这几个热点词为中心，逐渐向管理法治化、学生权利、依法治校、大学生、管理等热点进行扩展延伸，并且热点词之间的联系、综合研究的趋势逐渐凸显。总而言之，高校学生管理法治化的研究正逐渐被更多学者所关注，研究的主题和范围可以归纳为教育法制、学生权利、学生管理法治化、依法治校等内容。
第一，在教育法制方面的研究，劳凯声梳理了改革开放后30年来，教育法制建设的历程和趋势，特别是强调了教育法制和高校管理之间的关系。他认为历经30年的教育法制建设，人们处处都可以感受到法律与教育改革及发展的密切关系，然而要建立完备的法制，实现依法治教的目的，中国的教育法制仍面临两方面的问题：一方面要继续完善教育法制，真正做到有法可依，立法的任务还相当艰巨，例如《学校法》《成人教育法》《终身学习法》《考试法》等法律的制定工作仍待进行。另一方面，已经制定的法律，由于社会的发展变化，其中一些条文已经过时，或者与变革中的新制度设计相抵触，因而面临着适时加以修订的问题[5]。陶林从中国教育法制建设的价值取向视角出发，认为教育法制的价值取向应当包括保障教育自由、公平与效率并重、体现程序正义、“人本位”四个方面，并通过加强民主，实现对话；融合教育追求与法制目标；提高立法技术，重视话语实践；促进教育法律文化的形成等途径落实教育法制建设[6]。高等教育法制建设进程的深化是推动高等教育法治化变革过程的重要因素，同时也是中国高校走向依法治校、依法执教、依法管理轨道的重要标志。只有不断完善和优化教育法制，才能使得高校学生管理有法可依；只有教育法制建设与时俱进，才能发挥教育法制在高校学生管理法治化进程中的实效性。
第二，在学生权利方面的研究主要集中在两个方面，一方面是从权利救济的角度出发，就权利救济的现状和经验着手，提出中国普通高校学生权利救济的法治构建应当从明确高校的定位，厘清高校与学生的关系出发，构建学生申诉、教育行政复议、教育行政诉讼等救济途径，展开学生管理法治化工作[7]。另一方面是从学校权利和学生权利的角度出发，认为高校学生管理中存在学生受教育权、学生隐私权、学校管理权与学生救济权等矛盾和冲突，而平衡学校权利和学生权利，关键在于建构学校权力运行与学生权利保护的内部和外部的平衡机制[8]。近年来随着高校章程建设的完善，许多学者关注到大学章程对学生权利保障的基本问题，有学者就此指出，在依法治校背景下，基于实际对章程中的学生权利话语体系进行反思性建构，可以从话语语境、话语取向、话语内容、话语思维和话语姿态五个维度去理解和把握[9]。
大部分学者在研究高校学生管理法治化中主要关注以下三个方面：一是关注学校权利和学生权利的定位，一般认为法律虽然赋予高校一定的行政权力，但是没有明文规定高校实施的各种行为中哪些属于行使了学校权利的行为，也没有将师生权益的行为纳入到高校行政权利行为当中；二是对学生法律身份和学生权利的探究，一方面学生作为自然人享受平等、公正、统一的民事权利，另一方面学生享有学习的权利、义务教育无偿化、教育机会公平等方面的受教育权；三是对学校权利和学生权利冲突的分析，主要表现为高校管理权和学生受教育权、隐私权、救济权等学生权利的冲突。
第三，在学生管理法治化研究中，有学者研究美国高校学生管理的法治特点，认为法治化管理是其重要的特征，其特点有：学生管理法规制度具有完善性、可操作性、适时调整性；具备严格的学生申诉制度；学生管理机构下设专门而健全的法律咨询机构，以服务学生；管理人员和学生具备强烈的法治观念和法律知识，学校重视法律教育；学生管理法治化程序严格[10]。有学者从法治化和程序化的角度出发，认为高校学生管理应当构建一个正当程序体系，包括事前程序（事先通知、告知、给予管理者相对人足够的时间准备辩护）、事中程序（说明理由、听取管理相对人陈述和申辩、听证、做出决定）、事后程序（送达、告知管理相对人救济途径和时效、报教育主管部门报备）[11]。也有学者基于受教育权由他赋向自赋转变的趋势，提出大学生学习权救济机制的构建应该明确学习权的价值位阶，重视参与主体的多元性，尊重和落实高校办学自主权以及健全校内救济机制（特别是申诉制度）[12]。另有学者对《普通高等学校学生管理规定》的法治化思想进行了分析，认为从权利内容、保障程序、法律救济等角度看，均促进了学生管理法治化进程[13]。学界在学生管理法治化方面的研究，首先厘清的是高校学生管理法治化具备哪些属性，以此来判断高校的法治化程度；其次着重关注学生管理法治化的程序化；并对中国颁布的法律法规进行分析，明晰其对高校学生管理法治化的指导意义和作用，以及完善和改进的主要内容。
第四，在依法治校方面的研究，近年来许多学生诉高校的案件中，学校屡屡败诉，有学者就此认为高校学生事务管理法治化的缺失是高校承担法律风险的主要原因[9]，依法治校就是把法律作为管理学校的依据和最高权威之意。从具体内容看主要包括教学、管理和服务等方面；从管理空间看包括校园内管理和学校周边环境管理；从管理范围看包括内部和外部两个方面。在依法治校的背景下，从管理制度的视角出发，高校应当通过确立以人为本、依法治校的办学理念，重新整肃规制，应对新的变化并作出积极的调整[14]。另有学者针对高校依法治校中的问题进行了调研，发现“人治”传统的深刻影响、依法办事观念未能深入人心、高等教育法制的不完善加大了高校依法治校的难度，普法工作力度不够等也是影响高校依法治校的核心因素[15]。学界对依法治校的研究主要集中在对依法治校本身的定义、特征、基本内容、意义和价值等进行论述，以及对依法治校现状和问题进行调研分析，并在此基础上构建对策和建议。
综上所述，学界对高校学生管理法治化研究的主题和范围主要涉及到教育法律制度、学生权利、学生管理法治化、依法治校等几个方面。而在对高校学生管理法治化的研究内容上体现出了多元化、主体明确、混合交叉研究较多等特征；在研究方法上运用思辨方法者
较多，而运用定性研究和定量研究者较少；在研究取向上更加关注学生群体的权利和利益、学生管理法治的程序化；在政策规定和现实问题之间的关系方面，更加注重互构关系，注重政策后评估的作用和效果。
五、高校学生管理法治化研究的趋势展望
从学界研究的现状来看，随着依法治国进程的推进和依法治校的深入实践，高校学生管理法治化研究的趋势将表现在三个方面：第一，高校内部结构治理优化背景下对学生参与权利的研究；第二，法治中国进程推进背景下通过管理法治化对学生法治教育的紧迫性和路径的研究；第三，学生权利救济渠道研究的深化。
首先，高校内部结构治理优化背景下对学生参与权利的研究有以下三个方面的转向。第一个转向是对高校内涵式发展的研究，主要针对提升部门之间的协同治理和发展促进法治化进程、如何建立内部质量保障体系对高校学生管理法治化进程进行监控和调节等问题进行研究；第二个转向是对高校学生治理的研究，主要表现为对共治、以人为本、差异性、新颖性、反思性、过程性等方面的关注和研究；第三个转向是对学生参与高校管理的研究，主要针对学生参与高校管理的理论、特征、原则、价值和意义、途径和方法等方面进行研究。
其次，法治中国进程推进背景下通过管理法治化对学生法治教育的紧迫性和路径的研究将会有以下两个方面的转向。一方面，对中国教育法制建设和中国社会发展之间关联性的研究，主要表现为对教育法律法规在实践中的适应性和适用性、顶层设计和基层反馈的体系构建、对教育法律法规和政策的后评估。另一方面，学生法治教育与依法治国、依法治校之间的网络关系的研究，主要表现为不再单独关注课堂或学校中的法治教育，而是关注国家法治化进程、高校法治化建设、法治社会建设与大学生的法治教育的关联性以及如何全方位、大视角培养大学生的法治素养。
关键词：特大型城市；公共安全管理；法规体系
Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理条例》，对于实现特大型城市公共安全常态管理法治化，解决当前城市存在的诸多公共安全危机问题、顺利实施可持续发展战略和“十二五”规划，具有积极现实意义，也是特大型城市走社会管理创新之路的重大课题和紧迫任务。
1 制定《城市公共安全管理条例》是特大城市公共安全常态管理法治化的必然趋势
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”规划》，该规划的核心是“四个坚持”：第一，坚持“规范”：通过健全制度和程序，促使政府严格按法定权限和程序办事，规范政府共同行政行为，并建立通过媒体回应社情民意的机制，主动回应群众关切的问题；第二，坚持“创新”：强调政府应当积极破除影响上海创新驱动、转型发展的制度。第三，坚持“效能”：建立健全促进及时执法和有效执法的行政执法责任制度，解决执法不作为和迟作为的问题。同时按照“职能最相近、处置最有利”的原则，建立健全指定管辖和协议管辖机制，解决部门或者地区执法推诿扯皮的问题；第四，坚持“参与”：要求健全重大行政决策草案向社会公开征求意见的制度，并建立公众意见反馈机制，对意见采纳情况以适当形式反馈或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危机常态管理的大量问题，这也是加快实现上海公共安全危机常态管理法治化的良好契机。
“适应风险社会的治理需要，睿智的政府应学会未雨绸缪，从制度层面上实现从行政管理向法治管理、从事后管理向前瞻性管理、从危机管理向风险管理的转变，将公共安全危机纳入法治化治理轨道”。[2]上海目前正处于公共安全危机的多发时期，每年社会安全事件、自然灾害和事故灾害等突发公共事件，不仅造成重大人员伤亡和经济损失，而且给广大市民的社会心理造成负面影响。面对无所不在的社会风险和多发频发的安全危机，加快实现上海公共安全危机常态管理法治化，切实保证在提供公共产品服务的同时，及时承担并化解社会公共风险，为公众提供强有力的公共安全保障，是上海政府的创新社会管理的重要使命和当务之急。针对特大城市公共安全管理的特殊性与紧迫性，上海应当率先制定一部专门的《城市公共安全条例》，同时完善不同类别、不同行业应对重大安全事件的专门法规，以增强政府公共安全治理的合法性、权威性与规范性。
2 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成创新型特大城市公共安全危机管理法规体系
建立健全公共安全危机管理法规体系，是实现特大型城市公共安全危机管理法治化的前提。
就国家层面而言，自2003年非典危机以来，加强了公共安全危机管理立法，初步建立起包括《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等在内的应急管理法律体系，已经制定了若干有关公共安全的法律法规，例如《安全生产法》、《生产安全事故和调查处理条例》、《药品管理法》、《食品安全法》等，但这些法律法规都是用于针对某一领域某一行业的，目前尚没有一部全国统一的公共安全管理法，部分公共安全领域至今仍没有法律法规，且已有的法律法规普遍存在操作性不强、实施不到位或公共安全管理法律依据缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建构还存在诸多不足，比如形式上缺乏与宪法相衔接的《紧急状态法》、《灾害救助和补偿法》等高位阶立法，使得公共安全危机管理的法律依据缺乏周延性、对受害人的权益保护操作存在局限性；内容上则缺乏足够的程序性制度建设。诸如此类问题的解决，有待于通过进一步完善立法。
就地方层面而言，以上海市为例，近年来上海人大、市政府相继出台了《突发公共事件总体应急预案》、食品卫生法规、食品安全法规、生产安全管理法规等，充分体现了政府的强烈公共安全意识，以及政府高度重视运用法律手段应对公共安全事件，但是上海同样存在上述国家层面公共安全管理立法缺漏问题。有鉴于此，上海应从法治创新角度出发，及早考虑制定一部统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法规，使公共安全管理有统一的法律依据，避免不同领域的公共安全问题适用不同的法律。
统一公共安全管理法规，须对以往出台的各种公共安全法规及时进行梳理，以形成一个公共安全管理法规体系，方便管理和方便使用。根据不同行业的公共安全业务行政，可以将各种公共安全法规具体划分为：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品管理公共安全法规、地震公共安全法规、防汛防台公共安全法规、刑事公共安全法规、治安公共安全法规、交通管理公共安全法规、消防公共安全法规、出入境公共安全法规、人口管理公共安全法规、安全保卫公共安全法规和重大突发事件应对法规等。近年来，市人大和市政府的公共安全管理法规文件数量越来越多，建议市人大法工委和市法制办公室组织力量，进行梳理归类，汇编成册，并经常进行此类法规的立、改、废的通盘考虑。不仅要方便执法部门全面了解掌握使用这些法律法规，还要让社会各有关非政府组织、广大民众通晓这些法律法规，以形成公共安全危机管理执法有据、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成权责明确的法治化城市公共安全管理体系
2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话指出：要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监督体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制”。我国2011年3月的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，也专门辟出一章对“加强公共安全体系建设”进行规划部署，提出要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”。
健全权责明确的法治化公共安全危机统一管理体系，是实现特大型城市法治化管理的基础。我国的公共安全体系虽已初步建立，但该体系仍需进一步健全和完善，其中最主要的问题就在于公共安全管理主体过于分散，“有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案侧重危机发生后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。”[3]
城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织，这需要从立法上给予保证。明确责任，建立统一的组织机构，理顺城市公共安全综合管理体制，从而建立完整的城市公共安全保障体系。同时，通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。
受计划经济体制的影响，上海政府各部门的公共安全危机管理迄今尚存在条块分割、职责混淆、管理分散等弊端，处在各自为战局面，例如安全监察部门、安全生产监督管理部门、食品药品监督管理部门等，均只是自顾自地针对本行业本领域实行内部安全管理，缺乏一个综合的、常设性的协调管理机构。为解决各自为政问题，亟需形成公共安全体制化管理统一管理体系，以实现公共安全管理的统一目标、统一指挥、统一行动局面。该管理机构的名称拟可考虑为“上海市公共安全管理委员会”，该机构由信息资料系统、监测预警系统、决策系统等组成，负责分析突发公共安全事故的性质，制定解决公共安全问题的方案，并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。与中央相对应，各地方可成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全局或公共安全管理委员会，组织各地方政府相关部门处理突发公共安全事故。[4]城市规划建设的基本要求之一，是树立“安全第一，以人为本”理念，此理念的梳理有助于将不安全事件防患于未然。因此要把“安全规划作为硬性指标写入城市规划编制办法中，提高公众和规划者的安全意识，保障安全规划的开展程度。其次，还应在法规中明确规定规划者的法律责任，采取规划方案负责制，增强规划者的责任感，确保他们能够严肃、认真地对待规划设计过程中的各个环节”。[5]
4 制定《城市公共安全管理条例》，促进完善特大城市常态化公共安全管理执法机制
建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制，是实现特大型城市法治化管理的关键。实践证明，现代公共安全危机往往具有辐射效应，亟需改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的单一管理机制，变被动应付为主动出击，从日常“危机管理”层面着手建立执法机制，既要善于以强大的动员能力来处理紧急事件和公共安全事件，更要依法防范和处理公共安全危机。
建议上海政府从以下几个方面入手建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制：一是进一步健全公共安全危机管理预案设计：特别是要从上海的自然环境、社会环境和经济建设实际出发，着力加强防范和应对各种公共安全危机的实战能力；二是进一步强化信息，落实保障：及时获取可能引发影响公共安全危机的的各种信息；政府部门要及时、公开、透明地向社会相关信息，使社会各界和广大民众对可能发生的公共安全事件有充分的心理准备和物质准备，从而增强应对公共安全危机的主动性和有效性。三是坚持在政府统一领导下，积极整合管控资源，形成机制保障，多元社会资源的参与是实现公共安全危机法治化管理的重要力量支撑，政府要在发挥主导作用的同时，将社会和公众资源纳入危机管理的制度框架，全方位做好人力、物力、财力的准备工作，一旦发现有各种影响公共安全的隐患和苗头，要采取有效措施加以处置，四是要抓紧建立突发性事件应急指挥平台，完善社会联动工作机制，健全统一协调、部门负责、社会联动、公众参与的工作网络，组织动员社会各方力量积极参与公共安全突发性事件的防范和处置。五是把综合治理的思想变成机制、变成保障，各有关部门应把公共安全管理、应急管理与对政府业绩的评价结合起来、把更多的人力、财力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全应急预案更好地与危机处理结合起来，以多元的路径实现公共安全危机管理的最大社会效益。
5 积极借鉴国外城市公共安全法制与机制保障经验
以俄罗斯和德国为例，在维护城市公共安全的法律制度方面，俄、德两国分别具有相当完备的相关法律体系。俄、德两国作为市场经济国家都十分注重城市应急管理的依法行政。在苏联解体和两德合并的十多年间，先后建立了应急管理的法律法规体系。
上世纪九十年代，俄罗斯先后制定了《关于联邦执行权力机构结构》、《民防法》、《防疫法》，规范应对突发公共事件组织系统的相互关系；民防办在应对突发事件中的作用、任务、法律地位；应对突发公共卫生事件职能等。
德国联邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，国家层面由内政部牵头，联手国防、经济、交通、建筑、财政、农村、环保、邮政、劳工等部门，制定了《民防法》、《灾害防护法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《国防法》、《民事保护法》。在州的层面，则由各州制定《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律，为应对各类突发公共事件提供了法律法规依据。[6]
美国的公共安全危机管理机制，包括政府安全危机管理、社会危机管理机制、经济危机管理机制、道德危机管理机制和紧急事态管理机制等。
第一，政府安全危机管理机制。这是最重要、最核心的方面。它是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。
第二，社会危机管理机制。负责美国国内治安、执法、劳工权力、民权、移民等方面的安全保障。它涉及美国劳工部、司法部及其所属的联邦调查局、移民与归化局及各州警察局、消防局等。
第三，经济危机管理机制。它旨在解决经济生活中不断出现的问题和危机。财政部是美国管理经济危机的最初机构。
第四，道德危机管理机制。它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制。20世纪70年代美国出现道德危机后开始在联邦及各州均设立了道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督。
第五，紧急事态管理机制。在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是最基本的原则和实施方案，其中包括几个部分：一是全危险方法：应用公共安全管理的危机理论、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。二是综合紧急事态管理系统。使用该系统有助于促进联邦、州、地方等政府的充分合作、加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施、实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合，在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。三是开展有恢复能力和减除灾害社区的建设，将社区的住宅、企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区而不是高风险区。[7]
上述三个国家国家层面与地区城市层面的法律法规体系和危机管理机制互相衔接配套，既体现国家大法的权威性，又维护地方城市特色性需求。相比之下，我国在《突发公共事件应对法》出台后，上海至今没有一部实施该法的地方性法规细则条例，许多与城市公共安全相关的地方性法规和政府规章，由于制订的年代较早，在2008年发生的一连串的突发公共事件处置过程中，已暴露出不适应或缺陷，亟待进一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理难度空前加大，进一步整合健全相关的法规、规章，既是当务之急，也是长远之策。
参考文献：
关键词:高校学生管理;法治;实现途径
2003年7月17日由教育部下发的《关于加强依法治校工作的若干意见》中指出，依法治校是推进依法治国基本方略的必然要求，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容。2010年由国务院审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》中再次明确把“坚持依法治校”作为未来教育工作的指导思想之一。而党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》无疑将把我国法治进程推进到一个新的阶段。然而，由于历史与现实的种种原因，我国高校依法治校并未完全落到实处，特别是在学生管理领域，学生工作管理者根深蒂固的长官意识和家长作风尚未得到彻底改变;另一方面，随着大学生的法治观念和维权意识的不断增强，高校学生管理工作面临严峻挑战。新时期、新形势下如何运用法治思维妥善处理学校和学生之间的关系，促进学生管理工作走上科学、规范的法治轨道，值得我们教育工作者特别是学生管理工作者去认真思考和研究。
一、依法治校的内涵
(一)依法治校的含义
所谓依法治校就是各高等学校在办学过程特别是在推进学校内部管理与内部治理的活动中，要秉承法治精神与法治原则，依据国家的法律法规以及学校依法制定的内部规章制度对高校的各项事务进行规范管理的一种管理理念与管理方式。作为一种治国方略，“依法治国”就是国家对政治生活、经济生活和其他社会生活的法治化管理。依法治校是依法治国方略在教育领域的具体体现，而学校是作为肩负教书育人重要职责的、最基本的教育机构;将学校的各项工作纳入法治化轨道、依法对学校进行管理。
(二)依法治校与高校学生管理
依法管理学校其中很重要的一项任务就是依法管理学生这一特殊群体。“依法治校”视野下的高校学生管理，就是将学生管理纳入法治轨道，严格依照宪法和法律规定对学生进行规范、科学和民主管理，保护学生的合法权益不受侵害。具体来讲，它包含以下几层涵义:第一，学生管理权的行使包括学生管理规章制度的制定必须在宪法和法律许可的范围内进行，绝不能超越或凌驾于宪法和法律之上。第二，必须构建和完善学生权益保障体系。第三，必须建立正当的管理程序，这是高校学生管理法治化的重点。第四，学生管理必须接受法律和社会的监督。作为社会重要组成部分的高校，高校学生管理实质上是教育、引导、规范和服务学生的过程。学生管理法治化，无疑是保障我国高等教育事业不断发展、有效保护学校和学生合法权益的必然要求。
二、法治化之于高校学生管理的必要性
(一)将高校学生管理工作法治化是依法治国的内在要求
全面推进依法治国方略的实施，要求全国自上而下依法而治，其中也当然包括国家的高等院校。高校作为培养高等人才的摇篮，坚持依法治校，对于国家实施依法治国的伟大方略，使学生在学习实践中培养和形成良好的法治意识具有重要意义。作为学校管理工作重点的学生工作必然需要引入法治理念，转变以往的管理思路，用法治精神指引日常工作行为，依法治校，依法管理，为大学生接受高等教育提供良好的环境。
(二)市场经济和高等教育体制的不断改革要求高校学生工作法治化
以往计划经济时代的高校学生工作主要是按照计划进行，行政权力至上，学校自身主体意识很强，学校更多地对学生在义务上作出规定，学生只有服从命令而不知道自己的权利。实行市场经济体制改革以来，大学生的权利意识已显著增强(日益增多的学生母校的案例说明了这一点)。在我国高等教育体制不断改革的大背景下，高等教育已成为“大众教育”，接受高等教育的学生规模日益壮大;高校与学生之间的关系也在不断发生变化，这些都要求学生管理工作要转变以往以行政命令为主的“管制”思想，不断增强法治观念，实现学生管理工作的法治化。
(三)新的社会形势要求高校学生工作的法治化
随着我国经济社会的不断发展，受周边环境的影响，在高等院校中学生涉法问题日渐增多，其中各种形式的违纪行为大多与法律法规有所联系。如果学生工作者的法治观念淡薄，则不利于及时有效地处理学生出现的问题。比如认为法治是专门机关的职责而与学生管理部门无关，学校的事法律管不到等等。这种观念看似没有演变成大问题，但若无视问题的存在，不站在法律的视角去认真对待，就有可能带来严重的法律责任。从另外一个角度看，对于高校来讲，在学生工作中树立法治化的意识，严格制度建设，使学生工作讲法律、讲程序，也才能使学生管理工作更有说服力。
三、当前高校学生管理法治化进程中的问题及成因分析
“依法治校”视野下的高校学生管理，就是要求在高校学生工作中融入法治理念，运用法治思维推进高校学生管理工作。但就目前来看，由于受传统高校管理思想的影响等原因，在推进学生管理工作法治化进程中仍存在一些现实问题。
(一)对学生的角色定位呈现义务本位，忽视学生的权利
影响当前高校学生管理工作顺利运转的主要问题之一就是对学生角色定位上的冲突，而冲突的根源在于从事高校学生工作的管理者与大学生之间在对学生的角色定位上存在思想认识上的差异。我国自古有尊师重教的传统，历来十分重视教师的主导地位和作用，加之受中国传统“义务本位”文化的影响，当前很多高校学生管理工作者在制定、适用规章制度时，对学生存在普遍的重义务轻权利。他们认为，在学生管理工作中，学校是管理者，处于主导地位，而学生是被管理者，位于次要地位，必须无条件服从学校管理。在这种观念的影响之下，无论在我国现行法律规定层面还是我国高校的学生管理实践层面来看，我国高校中从事学生工作的管理者同时担负着在校大学生的思想教育工作，而且享有对学生进行管理与监督的权力;相应地，在校大学生有义务配合学校的管理工作，遵守法律法规和学校的规章制度。而现实情况是，随着公民权利意识的觉醒，现在的大学生们并不认同自己是完全的被管理者。随着服务行政观念的深入身心，现今社会对于学生管理工作者的角色定位也在发生改变。高校学生工作者不再是单纯的主要通过行政命令的方式开展工作的管理者了，而应成为具有服务意识的新型管理者。如果学生工作者不适时转变观念，必然无法面对新形势下呈现出的新问题。随着高等教育改革的不断深入，高校学生工作的职能将会逐渐趋于服务和管理并重，这意味着学生工作者应尽可能地将视线转向如何保障学生的合法权益以及赋予他们与义务相对应的权利上面，实现角色定位的自然转变。
(二)规章制度建设上存有一定缺陷，可能导致不能实现其制定目的
高校学生管理工作离不开各高校结合本校实际制定的具有各自特色的规章制度。纵观这些规章制度，它们确实对维护校园良好办学秩序发挥着重要作用，但另一方面在制度建设上也不同程度地存在着某些缺陷。具体体现在:第一、由于缺乏法治意识，有些高校制定的规章制度存在与国家的某些法律法规相抵触的情况，这就可能导致作为下位法的“校规”与作为上位法的“国法”相互矛盾从而无效的问题。第二，从各学校规章制度的内容来看，大多重规制，轻保护。高校在规章制定中通常以追求良好的“秩序”为导向，更多地侧重于对学生的管控，而对大学生作为普通公民(自然人)的权利重视不够，也缺乏对规章制度适用所可能产生的负面效应的考量。第三，规章制度的制定程序民主程度不够，未能有效地吸收学生参与，听取学生的意见和诉求。这些都有可能导致规章制度制定出来，但不一定能实现其制定目的和效果。
(三)学生管理工作的正当程序观念不足
正当程序是法治理念的应有之义，也是有效保障人权的基本条件。高校学生管理工作过程能否始终奉行正当程序原则，对于在校大学生合法的知情权、请求权等权利的实现至关重要。在实践中，不少高校在对学生进行自主管理时，由于未能秉承正当程序理念，依据正当程序开展学生工作，从而导致管理工作难以顺利开展甚至遭来诉讼。如对违规学生作出处罚时，是否适用了恰当的法律法规或规章制度，是否履行了必要的调查程序、听取学生解释和接受申诉的程序，作出行政决定以及实施处分处罚的程序是否正当等等。任何程序方面的缺失，都可能导致侵犯学生合法权益，成为程序瑕疵或程序不当，从而影响整个行为的合法性与正当性。所以，牢固树立正当程序理念，依法规范高校学生管理的权力运行秩序，在保证管理行为的高效和权威性的同时，有效保证大学生在受教育过程中的机会平等和其他合法权利的实现，是当前高校学生工作法治化的重点。
四、实现高校学生管理法治化的现实途径
高校学生管理工作在依法治国的大背景下所面临的挑战，必须通过法治化的系统工程得以缓和并最终解决。而要想实现学生管理工作的法治化，具体来讲，至少应在以下几个方面予以完善:
(一)转变观念，正确把握高校与大学生之间的法律关系
首先，高校学生工作者应当转变观念，客观、理性看待新时期大学生的思想变化。大学生法律意识与权利意识的觉醒是社会进步的表现，也说明当代大学生对宪法和法律赋予的权利有了理性思考，这既有利于端正他们的学习态度，也有利于推动我国高等教育事业的发展。虽然这种变化会对当前高校学生工作者带来了一定的压力与挑战，但积极转变观念主动出击，努力与大学生在思想认识上寻找共识，才是有效可行的做法。其次，高校管理者特别是高校学生工作者应当重新审视高校与大学生之间的法律关系。法律角度而言，一方面，高校与学生之间既存在纵向的行政法律关系，高校受国家委托依法对大学生进行管理与培养，享有一定的行政管理职权;另一方面，大学生在高校接受高等教育，学校收取费用并提供教育与服务，这在一定程度上是一种平等主体之间的民事法律关系。两种层面的特点决定了高校与学生之间绝不是单纯的服从关系，需要将两种法律关系相结合去把握。高校作为教育机构，承担对大学生的教育管理责任，依法享有在其特定职能范围内自主管理学生的权力，我国的《教育法》和《高等教育法》都给此权力以法律保障。高校学生工作者要认识到法律关系上的这种特点，在行使管理权力时严格依法办事，自觉规范自己的公务行为;同时树立服务意识，充分尊重和保护大学生的合法权益。
(二)健全机制，完善高校学生管理规章制度
按照法治理论通说，依法治国的“法”本身须为良法。适用到依法治校上讲，就是高校在学生管理过程中，首先要遵循法治原则要求，建立健全所依据的各项规章制度，使学生工作有章可循。结合现阶段我国高校的实际情况来看，学生工作的很多内容在我国现行法律中很难找到对应条款，需要高校通过自主制定内部的规章制度加以规范。因此，高校在制定、实施学生管理内部规章制度时，首先应当遵循法治统一原则的要求，从而有效保证学校的规章制度不与国家的法律法规相抵触;在制定程序上，最大程度地认真收集、听取学生意见，可以采用投票表决的方式，也可以尝试类似听证的办法;最后制定出来的规章制度要公示，尤其要在颁布前公示，加大对规章制度的宣传力度，务必让学生了解知晓，提高学生对这些规章制度的认可度，使其具有较高的公信力。为此，高校学生工作者可在以下方面予以努力:首先，结合学校各自实际情况，在制度建设中寻找学校现有的规章制度与国家法律法规相关内容的重合点，认真研究《普通高等学校学生管理规定》，进一步认识国家法律与学校规章制度间的法律关系;其次，整理学校规章制度中与现行法律法规相抵触的部分，对不符合国家法律法规的部分要废除，对不恰当不完善的部分要酌情修改完善;最后，加强大学生的日常教育工作，密切关注大学生思想认识上的新变化和新趋势，及时调整学生工作规章制度的范围和内容。
(三)强化正当程序意识，完善工作程序
高校学生工作者需要不断提高自身法律意识特别是正当程序意识，完善工作程序。正当的管理程序在高校学生工作中不仅体现为日常管理工作程序的有序性，更主要的在于当高校学生工作者在依据国家有关规定和学校内部规章制度对学生(主要是违规违纪学生)的实体权利作出处分时，除了告知学生处理的理由和依据之外，还应尊重和保证学生作为相对人所应有的权利，比如申辩与异议权，同时明确告知学生异议期限。即在涉及学校依法依规处分学生实体权利时，要经过学生解释和申诉、学生管理工作者的调查、以及必要时候由专门部门的听证、有关部门根据听证意见作出处分决定、公告并送达学生实施处分等程序，在最大程度保证学生应有的合法权利的同时，降低学校管理合规方面的法律风险。
参考文献:
［1］高军．高校被诉问题背后的思考［N］．法律图书网www．law－lib．com/lw/lw_view．aspno=1321．
［2］张泉．沿着法治化方向改进高校学生管理［J］．教学研究，2005(5)．
论文摘要:高等学校与学生之间的法律关系本质上就是权利和义务关系，主要是行政法律关系和民事法律关系。高校学生管理引发的法律纠纷是多方面的，对学生权的原因也是多方面的。用法治的理念和精神解决实践中存在的高校学生管理问题，必须坚持以学生为本，充分尊重和保护学生的受教育权和各种合法权益，依法规范高校学生管理的内容和方法，积极推进高校学生管理的民主化、法治化.
教育部新的《普通高等学校学生管理规定》已于2005年9月1日开始实施，新《规定》充分体现了学校以育人为本、育人以德育为先的原则，确立了一系列依法治校、维护学生合法权益的新规则，这将推进高校学生管理进一步法治化和民主化。回顾近年来发生的高校学生与学校之间的法律冲突和纠纷案件，一方面隐含着高校学生管理与法律法规之间存在着一些冲突与矛盾，另一方面它也表明高校学生法制意识、维权意识的日益高涨与成熟。如何正确解决和处理高校学生管理与法律法规冲突的问题，树立以学生为本的理念，加快推进高校学生管理的民主化和法治化，已成为高校管理者面对的现实新课题。
一、深刻认识高校与学生之间的法律关系
高校与大学生的法律关系，实际上就是高校与大学生的权利和义务关系。目前，国内外学者对此还没有达成共识，归纳起来，主要有宪法关系说、民事关系说、行政关系说、特别权力关系说及综合说等观点。笔者认为，高校与学生之间的关系，在法律意义上包含着两重内容:
其一，具有行政法律关系的性质。高校按照国家的法律法规，代表国家，或者说接受国家的委托，对学生教育的有关事项进行管理。我国《高等教育法》对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的规定，以及《学位管理条例》对高校授予学位的规定等，体现了这种性质。学校虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这种法律关系强调的是管理与服从，是一种纵向关系，双方主体地位是不平等的。
其二，学校与学生双方还形成了一种属于或具有服务合同性质的民事法律关系。教育格局的变化，学生自费上学、自主就业，后勤服务社会化等等，体现了高校更多的是在为学生提供服务，这一切使得高校和学生之间的服务合同法律关系已经表现出来。尽管由于公办学校的性质和我国人民群众收人水平的限制，现在乃至将来一段时期，学校的收费还不能全部满足培养学生的支出，“合同”双方“对价”不完全相等，但双方形成的民事法律关系的基本性质是存在的。在这种关系中，学校和学生的法律地位平等，双方形成民事法律关系，属于私法性质，主要属于民法的调整范畴。当然，在学校特殊环境下，民事关系的双方，实际地位并不对等。学校与学生之间的服务合同，明显属于“格式合同”的性质，学生处于被动接受学校规定的状态。
因此，无论是行政法律关系，还是类似服务合同的民事关系，作为一方的主体学生始终处于弱者的地位。因而，如何把握这两种关系，如何保护学生的合法权益，就成为学生管理法治化需要注意的问题。当然，在现实的学生管理过程中，有时是很难判定哪些事项属于行政管理性质的行为，哪些属于民事性质的行为。但是，从理论上，行政法律关系与民事法律关系二者是能够分清，也应该分清的。这对于确认学生管理的指导原则具有实际意义。
二、正确把握高校学生管理中的法律纠纷及其成因
高校学生管理引发的法律纠纷主要指学生管理制度、校纪校规及其执行过程中违背国家法律法规的问题。高校管理中对学生的侵权，主要有以下几个方面:一是侵犯学生的受教育权，二是侵犯学生的名誉权，三是侵犯学生的财产权，四是侵犯学生的公正评价权，如对学生的学业成绩和品行进行公正评价及学业证书、学位证书的权利。高校在管理工作中对学生侵权，其原因是多方面的，主要有:
第一，教育管理者法律意识淡薄。自古以来，中国教育一直十分突出教师的主导与主体地位，“一日为师，终身为父”，教师对学生无所不管，其尊严神圣不可冒犯，学生权利被漠视，甚至被抹杀。在传统思想的影响下，一些教育管理者的法律意识淡薄，在依法治教、依法治校上存在一些误区。如有人认为，依法治教、依法治校就是用法规治学校，再由学校用法规治老师和学生。也有人片面认识法律的功能，认为法律可用可不用;对自己有利就用，没有利就不用;口头表态用，实际操作不用。这样，高校学生管理规章制度的制定，高校学生管理工作的开展，都以学校和管理者为主体，以学校和管理者的意志为转移，这就势必造成对学生权利的侵害。
第二，教育行政规章和学校的某些学生管理规定违背法治精神已经凸现出来。随着依法治国方略的逐步推进和各项法律法规的日臻完善，我国法制建设进程迈上了新的台阶。从教育立法来看，针对教育事业我国先后出台多项教育法律和200多件行政法规、规章，但是仍然出现学生管理部门在没有法律授权的情况下搜查学生宿舍、学校禁止学生谈恋爱、在巡夜中曝光学生个人隐私以及各种名义的校内罚款等种种现象，还包括“女博士因生育被劝退学”案件引发的法律冲突，引发人们对于高等学校管理权限的讨论。从这些案件和纠纷中，学校的规定和做法与国家法律法规的冲突不断凸现出来。
第三，高校内部缺乏规范管理。高校管理中的一些重要环节，由于缺乏符合法治精神的规范及应有的保障制约机制而出现脱节，造成内部行为矛盾，导致受教育者合法权益受损。以1999年田某诉北京某高校一案为例，校方败诉的根本原因在于学校对学生的违纪处分超出了教育部的规定和对原告作出的退学处理决定并没有得到切实的执行。
第四，高校的自主管理权与学生的受教育权之间的冲突矛盾日趋加大。高校对学生的自主管理权《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构行使下列权利:按照章程自主管理;组织实施教育教学活动;招收学生或者其他受教育者等权利。学校的这些权利有助于学校实现对学生的教育、管理职能，维护学校的教学秩序，促进教育质量的提高，但是，高校对学生的退学和开除学籍处分的决定都直接针对的是学生的受教育权利，而受教育权又是我国宪法和教育法赋予公民的一项权利。在发生多起学校败诉的纠纷中，有的学校权利随意扩大，采用类推、比照条例和随意扩大自主管理权，导致了大学生的受教育权受到侵害。
第五，学校管理程序存在瑕疵。正当程序是法治理念中的重要内容。管理过程中的正当程序是相对人权利保障的基本要求，没有正当程序，受教育者在学校中的“机会均等”就难以实现，其合法的“请求权”、正当的“选择权”、合理的“知情权”就难以得到保障和维护。从学生状告学校侵权诉讼案来看，缺乏正当程序，存在程序瑕疵，是高校在行使管理自时较为普遍存在的问题。如，学校依法行使自主管理权对违规学生作出处罚时，应包括学生的解释和申诉程序、学生管理部门的调查程序、专门委员会听证并作出处罚建议的程序、作出行政决定的程序、具体实施处罚的程序等，缺乏其中的一项程序，就有可能造成对学生的侵权，从而成为学生状告学校的理由。
三、加快推进高校学生管理的民主化和法治化
用法治的理念和精神解决实践中存在的高校学生管理法律问题，必须坚持以学生为本，充分尊重和保护学生的受教育权和各种合法权益，依法规范高校学生管理的内容和方法，积极推进高校学生管理的民主化和法治化，这不仅是贯彻依法治国、依法治校的一个重要组成部分，也是我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会对高层次人才培养的客观要求。法治是时代的呼唤，是社会的需要。高校作为社会的一个组织系统，自然不能游离于法治的触角之外，高校的学生工作理应置于法治之内。从这个意义上讲，完善高校学生工作的法律秩序，进行高校学生管理工作的法治化构建，是高校学生工作走向现代化的一个标志。
(一)树立依法治校理念，融入人文关怀精神
高校学生管理必须坚持法治理念。我国《教育法》、《高等教育法》的出台标志着高校的管理进人了法治化的时代。1999年教育部在正式文件中提出了要“积极推进依法治校”，由此在中华大地掀起了一股依法治校的热潮。然而，不少从事高校学生管理的人员往往囿于传统观念的影响、旧的行为方式的惯性以及缺乏应有的理论指导，在学生学籍管理乃至后勤服务管理方面，仍然习惯于用政策、道德以及行政手段来治理学校，由此造成了学生与校方的对立和冲突。从这个意义上说，高校学生管理工作者必须尽快树立依法治校的理念才能够摆脱困境。法律有规定的必须遵守法律的规定，没有规定的，也应该符合法律的基本精神。超越法律范围，限制学生的权利，或者处罚(分)学生，不管主观愿望如何，都是不允许的。特别要防止权力的滥用与乱用。在这方面，我们有许多需要完善的地方。比如有的学校，对学生的处罚(分)制度公开不够，有的甚至是暗箱操作，对什么样的情况给予何种处理，缺乏详细的规定，人为因素太重;处罚(分)学生时，并未履行严格的程序，对学生的异议权没有给予足够的保障;还有的个别学校设定了许多对学生罚款处罚。按照我国《行政处罚法》的有关规定，学校这种做法是很值得非议的。所有这些，都说明高校学生管理法治化中存在的问题，说明强化法治观念、坚持法治原则具有非常现实的意义。
高校学生工作的价值导向过去主要是着眼于有效地规范和维护正常的学校教育秩序，而对于如何以人为本、维护学生的权益重视不够。高校在推行法治的同时，不仅要关心国家、学校的利益以及教师的利益，更要关心学生的利益，要以学生为本，尊重学生的权利价值，关心学生的权利实现，培养学生的权利意识，激励学生的权利追求。在学校“立法”—制定管理规章制度时，特别是与学生利益密切相关的管理制度时，应该进行认真的研究，注意听取学生的意见，某些问题可以实行类似听证的做法，使制度科学化、合理化，切实增强制度的可执行性。学校的各种规章应该公示，要使得学生了解和掌握。学生管理必须体现民主、平等的精神，在管理工作中公正地善待每一个学生，尊重学生权利，坚持做到有管有放、有宽有严，确保学生应有的法律权利和正当的利益，为学生的全面发展创造最佳条件。
(二)建立学生参与机制，完善利益表达制度
高校学生管理必须坚持民主思想。作为学生工作的主要对象，学生利益和学校的利益在总体上是一致的，但在具体情况下又往往存在某些矛盾。思想教育工作要实现指导和帮助学生成长成才的目的，就必须让学生能够充分表达他们的意愿，反映他们的利益，调动他们民主参与的热情，从而增加他们对学生工作的认可度，减少矛盾，提高工作效率，增强工作效果。实行扩招政策以来，高校规模迅速膨胀，为了维护正常的学校教育秩序，制定了诸多规章制度。囿于管理者习惯思维的局限性，这些规则的制定过程中往往缺乏学生的参与，导致带有明显的“泛道德主义”倾向。这些规章往往特别强调高校的公共利益，忽视学生个人利益，并以公共利益为借口过多地要求学生奉献服从，以致在规章施行过程中，遭到学生的反对和抵制。规章作为一种行为规范，只有与社会相协调时才能成为一种有用的规则。要达到与社会发展的契合，规章必须是各方主体不同利益的有效充分的平衡。学生作为高校的管理相对人，其自身利益与学校利益在总体上是相一致的，但在具体领域也存在着许多差异。因此，高校中和学生切身利益相关的规章必须体现学生的利益，表达他们的意志，否则就很难得到他们的认可和支持，导致实行成本大大提高。为此，我们必须建立起完善的利益表达制度，让处于弱势地位的学生充分、有效地表达自己合理的见解和反映自身的利益，使高校不同利益之间在公平程序中得到有效博弈，从而增添规章的正当性和学生的认可度。比如高校学生会制度和学生代表制度，高校通过这两个制度促使学生的参与，有利于体现学生的意志，寻找学生利益和学校利益的优化点，减少规章实行的摩擦和阻力。同时，建立这种制度就能够使学生与学校管理者增加沟通，减少矛盾，同时也为决策者提取信息资源提供了一条捷径，可大大缩短信息交流的管道，提高管理的效率。
(三)规范学生管理程序，维护学生合法权益
西方有句古老的法律格言:“正义不仅应当得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”管理过程中的正当程序是相对人权利保障的基本要求。在高校的管理工作中应坚持正当程序原则，通过正当程序控制管理过程，规范权力的运行秩序，使权力的行使遵循符合法治精神的规范步骤和方式，避免管理运行的无序性、偶然性和随意性，保证管理行为的合法性和高效性。为此，高校管理部门必须建立科学、合理、严格的程序机制，以保证受教育者在学校中的机会平等得以实现，其合法的请求权、正当的选择权、合理的知情权得以保障和维护。处罚(分)学生，必须严格按照程序进行。例如在高校对违规学生进行处罚时，就必须建立一套完整严格的程序，包括学生管理部门的调查程序、学生的申诉程序、专门委员会的听证程序等等。
(四)强化司法审查原则，保障高校依法治校
依据我国《教育法》、《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》，在校大学生作为受教育者享有众多权利。高校一方面有权依法对学生进行管理;另一方面有义务尊重和保护学生的权利，并给予学生充分的法律救济。超级秘书网
1对于大学生思想政治教育管理的立法不足
我国的《教育法》和《高等教育法》作为宣言性立法，缺乏实践性和可诉性；而《高等学校学生管理规定》又给高校过于广阔的空间，导致在对学生进行处理时偏向于主观判断而缺乏法律依据。同时高校中存在的法制不统一的情况也严重影响了思想政治教育活动的规范性，这种随意既会造成思想政治教育管理活动的不规范，同时也浪费了管理资源。
2在违纪学生的处理中未能保证全程法制化
首先是一些管理者没有充分重视起事前预警的作用，对大学生的法律知识教育做的不到位，以至于出现了违法违纪事件。其次是在处理违纪的学生时，没有接受监督并且及时听取申辩，导致处理结果不够公正，很多高校的思政管理者在观念上仍然未能转变，没有倾听学生的声音，调查事件中不能保证证据确凿、事实清楚，处理的过程也没有公开并接受监督，所以很难保证公正和公平。并且在处理结束后也没有及时地对学生进行疏导、教育和关怀，可能会导致部分被处分的学生产生消极心理，变得自卑甚至产生厌世情绪或者报复心理，使得事态进一步扩大化。
二加强大学生思想政治教育管理法制化的对策
1加强大学生思想政治教育管理法制建设
目前我国的高等教育领域，在管理规章制度方面存在着诸多问题，例如内容违法、制定程序不规范、解释混乱等。想要真正建立健全教育法制就要从以下四个原则出发：保持教育法制内部的一致性、稳定性、统一性以及实体和程序并重的原则。首先是完善教育法体系，符合立法的规律以及时代的要求，保持内容和形式的一致，使大学生思想政治教育管理有法可依，同时做好教育立法的协调和领导工作。对于学校内部的各种规范性文件，不符合法律规范的坚决修改或废除，合法的可以作为法律法规的延伸而存在；这些规范性文件要秉承科学严谨的态度，严肃执行，不可朝令夕改，为大学生思想政治教育管理行动制定一个规范。其次是完善教育法的监督，来消除有法不依、执法不严的情况，包括人民法院的法律监督以及社会组织、社会舆论和人民群众的社会监督，使其真正发挥出应有的作用。
2优化高校思想政治教育管理的法制
环境良好的社会环境可以帮助我们形成健康的思想政治品德，高校的法制环境对于学生的影响也是巨大的，一个强调公平与秩序的法治环境可以更好地保障学生健康成长并发挥出自身的创造性；而健全的制度可以更好的树立起法律的权威，通过依法管理学生来营造出一种“法律至上”的氛围，当学生对法治有了肯定的态度后，自然就会信任法律、遵守法律，这在无形中增强了大学生的法制观念，提升了其法律意识。这就要求高校从客观环境和精神环境两方面积极建设思想政治教育环境，客观环境来说是要提高管理以及综合治理的科学性和规范性，来保持校园环境的安全、稳定以及和谐；从精神环境来说就是要建设良好的校风，提升校园文化品位，更好地维护大学生的权益并且保证大学生思想政治管理教育工作顺利进行下去，只有这两方面都做好了，才能真正建立起适合国家未来人才培养的育人环境。同时高校还应该积极的加强法治的宣传与教育，对教师进行法律法规方面的岗前培训，通过讲解学生管理案例来提高教师的大学生思想政治教育管理水平；对于学生可以通过开设选修课程，例如《教育法概论》或是《教育行政法》，还可以通过校园网或者报纸、宣传栏等进行宣传；还可以采用座谈会或者知识竞赛等形式来加强师生、生生之间的交流与学习。
3对思想政治教育管理
队伍进行管理法治理念方、面的教育教育者自身也是需要教育的，管理者的管理水平和法律意识都影响了其思想政治教育管理的法制化水平。首先，要让管理者对各项学生管理的法律法规都有所了解并且熟练运用。其次，是让管理者认识到法律不仅是一种制度和工具，更是一种理想信念和文化力量；再次是大学生思想政治管理者需要转变管理理念，树立以人为本的理念，真正做到依法管理。最后，是在工作中要严格依法管理，不能因为自己的主观情感而侵犯学生的权利，在对学生进行各种评选中要保持公平、公正、公开，对于学生的管理要以教育为先，严格管理的同时慎用处分。学生不仅仅是高校思想政治教育管理活动中的教育管理对象，更是整个高校的主体，学校应该改变以往重管理而轻服务的模式，真正做到一切为了学生；而学生也不应该继续沉默下去，当自身权力受到侵害时，应该主动拿起法律武器进行维权。高等学校作为行政主体，应该充分尊重学生，为他们提供高质量的教育和服务，将教育管理的重心向学生主体方向进行转移，从而更好激发学生的积极性从而进行自我管理和自我教育。“以学生为本”这种高校思想政治工作的原则，既是时代的进步所要求的，也是大学生思想政治教育管理法治化的必然结果。
4加强大学生法纪方面的教育
时展推动了素质教育的深化和改革，这是一种科学的人才培养模式，受到良好素质教育的大学生也应该拥有法律素质，守法、懂法并且可以利用法律来保护自身的合法权益。就人才培养方面来说，加强学生的法律素质也会对其道德素质和政治素质产生积极影响。大学生是祖国未来的建设者和接班人，但是在大学时期很可能会因为受到社会上一些不正确的观念的误导而影响价值观和人生观，这时候如果高校因势利导，及时对大学生进行法律教育，就能更好地保证他们健康成才。同时很多学生法律知识的严重匮乏也会让他们受到了侵害却无法解决，我们对大学生进行各种知识教育的同时，也必须加强法律素质的培养，提高他们的自我保护能力和依法办事能力。
三结束语
关键词：多元化教育；应用复合型；法律人才；培养
一、我国目前应用复合型法律人才培养中存在的问题
同志在党的十八届四中全会上明确指出：我们要坚持依法治国、依法执政、依法行政，不断努力地实现法治国家、法治社会、法治政府的一体化建设。这一重要论述，指明了法治社会建设在全面推进依法治国中的重要地位和作用，丰富和发展了法治思想和社会治理理论。建设法治社会，要求我们善于运用法治思维和法治方式治理社会。进一步加强和创新社会治理，不断提高社会治理法治化水平。随着我国改革开放30年的发展进程，中国法学教育事业虽然有了明显的进步和发展，一定程度上打破了严重缺乏法律人才这一局面。但是目前大多数的法律院校培养出来的法律人才均不能够完全很好地适应中国现阶段社会主义政治经济的发展需求。未来，从我国社会政治经济发展的方向来看对法律人才的需求将会进一步大量地增加。然而，目前我国存在的严重问题是，一方面一些人仅仅有着单一的法律知识，还不足以运用到日益复杂的环境中去。另一方面我国目前正面临着对于应用复合型法律人才的严重缺失状态，应用复合型法律复合型人才表现在素质、能力、层次上，随着金融领域、房地产领域等等的发展，对于专业型技术人才的需求缺口越来越大，而供给的高素质人才却供不应求。这些问题都有待于解决，更专业化，更多元化的人才有待于培养，也有待于投入到市场中去。
二、培养应用复合型法律人才的缘由与意义何在
（一）应用复合型法律人才培养是社会政治经济发展的必然结果
长久以来，我国对于法学人才的培养模式基本上沿袭的是前苏联所谓的“对口教育”，“专才教育”模式。[1]但这种传统的苏联模式存在着诸多问题，比如课程体系梯度设置的不合理性，专业课的设置过多，教学方法落后，学生实务的操作能力明显欠缺，培养目标的单一匮乏性，考试模式固定呆板，忽视了对学生创造性新思维的开发与培养，严重缺乏创新性，不能够很好地适应现代经济社会的快速发展。而早在20世纪60年代，国外就已经兴起了以科技教育、人文教育与通识教育并重的一种探索性教育模式，后被人们称之为应用复合型人才培养教育模式。[2]新时期，为适应社会政治经济的快速发展，由此带来的社会对应用复合型法律人才的强烈需求这一社会现象，卓越法律人才计划的实施正是为了应对社会出现的这一现象。目的在于要切实提高我国法律人才培养的质量，同时也响应了依法治国的基本方略。旨在通过各高校对法学学生的切实有效，具有较高强度针对性地教育培养中，逐步造就出应用复合型法律人才，以满足社会政治经济不断快速发展，所引起的对这类人才的高度需求！从而进一步促进人类社会的不断向前发展与进步。
（二）培养应用复合型法律人才是法治社会下的必然要求
依法办事是社会主义法治化背景下的一项重要准则。社会主义市场经济的运行过程当中，只有严格地遵循法制规范，才能够维护社会主义市场经济秩序，进而保证社会主义市场经济的有序健康发展！然而，在现实社会的政治经济运行中，不断出现各种类型的新型复杂的社会问题。为应对这些复杂的社会问题，就进一步推动了高校对应用复合型法律人才的培养。复合型法律人才培养的目标是提高学生运用法学与其他学科知识方法解决实际法律问题的能力，是法学教育与不同类型的法律职业的深度衔接，多元化教育的目的在于要求学生一方面精通法律基础知识。另一方面熟悉不同行业领域的专业知识，从而将两者熟练的相结合并运用，最终解决社会中不同类型的纠纷，这符合现代社会发展应用复合型法律人才的最佳标准。[3]
三、国外多元化教育培养应用复合型法律人才的模式范本。
（一）将必修课与选修课按照适当比例做出安排
美国本科法学教育基本上大致涵盖了一名合格律师所应具备的法学的基本理论知识与实务技能，分为必修课与选修课两个方面。其中，以必修课为主，选修课为辅。学生在学好必修课的基础之上，根据自身的情况可以自主的选择选修课来弥补自己认为的知识有所欠缺之处，从而不断丰富完善自己的阅历和思维方式。
（二）着重培训法律实务应用技巧能力
英国的律师资格考试分为“职业适合性阶段”和“基础法学阶段”。首先主要向学生开设基本法律的内容，使学生具备一名法律从业者的学术知识。进而法学院与律师学院或其它法律实践技能培训中心联合开设法律技术训练课程。另外开设课程专门提供一些更为传统的写作技巧，英国高校十分重视将理论学术基础知识与法律实务技巧应用相结合。
（三）建设双学士学位制
澳大利亚在进行法学本科的教育培训的同时也注重对其他相应学科的培训，学生在本科学习的时间里可以根据自己的能力以及兴趣爱好去选择两项不同的专业去学习，在本科毕业的时候，即可获得法律和其他一个专业的双学士学位。
四、如何不断完善多元化教育对应用复合型法律人才的培养建设
（一）完善实践教学的改革，将必修课与选修课有效地相结合，相互补充。
“必须课+选修课”，法学课程目前大致包括法理学、经济法学、法制史、刑法学、环境与资源保护法学、民法学、商法学、民事诉讼与刑事诉讼法学、国际法学和军事法学等。随着社会的不断进步与发展，社会分工越来越细，社会中的许多细微之处虽然也会涉猎到法学领域，但这些细微的领域却并没有被包含于现有的法学学科当中。在社会生活的实践中，我们必须充分地把握每一个不同的细节知识，在面对各种新型的复杂问题的时候，才能得以很好地去解决这些问题。生活中往往细节决定成败，作为一名应用复合型性法律人才，他必须具备敏锐的观察力和高度缜密的心思，才能更好地实现自己作为一名法律人应有的真正价值意义所在。
（二）切实实行“行业导师+实务导师”的双重培训方法。[4]
在复合型法律人才的培养中，高等院校应当将校内导师的教育和校外导师的引导相结合，方能够取得最佳的效果。在引进通过社会人士带动学习和帮助提高法律人才的实际操作能力的初衷下，可以从三个方面来帮助学生提高自己的法律水平，提高自己的业务效率。首先引入一些有着丰富的社会经验的法学界法官、公检机关的检察官以及优秀的律师，让这些人员深入校园，深入教学实践课堂，充实师资队伍，快速帮助法学专业的同学提高能力。其次，具有法律和实务经验的人才将大量地加入法学师资。可以通过各种机制例如定期考核评教来督促和提高这些师资的实际教学能力，同时也给予他们更多的出国进修等机会，吸引更多的人才加入。最后，将专家带入课堂，专家致力于最前沿的法律研究，同时也有必要将优秀的法学观念带入到基础教学中去，在初期培养人才的时候就将观念注入新一代的法学学生的理念中，优秀的学者不仅仅局限于我国国内，更应吸收和采纳更多优秀的外籍专家，明确专家的职责，实现专业化教学和实践化教学相结合，通过各种各样的多方位的培训来增加学生的积极性，增加学生的实践机会，为培养应用复合型法律人才的培养增加亮点！
（三）鼓励倡导学生获取双学士学位
在主修法学专业课的同时，通过辅修第二学历，学生能够掌握两门不同的专业知识，从而达到应用复合型法律人才的基本标准。在毕业之后，走向社会后，将更加具有竞争优势，能够更熟练地处理各种复杂的法律实务问题。积极鼓励同学将所学到的法律知识与其他各方面的知识广泛的互相结合，综合运用，从而在不断形成法律思维的过程中，也注重了对自身逻辑思维的有效训练，广泛关注社会政治经济生活中的方方面面的知识，决不能仅仅局限于单一的法律知识，才能更好的适应社会政治经济快速的发展变化，真正成为应用复合型法律人才。
（四）建立行之有效的实践教学体系，全面提升学生的实践创新能力[5]
为了强化学生法律技能和综合性实践创新能力的培养，要求各高校在法学专业本科人才培养方案中集中设置模拟法庭、专业研讨课、法律诊所、课外研学、毕业实习与毕业论文等校内实践教学相关的环节。同时，应当积极组织和鼓励同学们参与法院开庭审理、模拟法庭和辩论竞赛、法律援助、普法活动等丰富多样的法律实践活动。切实努力加强与法律实务部门的紧密联系，进而建立“高校与实务部门联合培养应用复合型法律人才的新机制。（作者单位：吉林财经大学）
参考文献：
[1]李龙.《论中国法学教育的改革》，载《中国法学》1997年第6期.
[2]徐维祥.《创建一体化双专业复合型人才培养模式》，载《中国高等教育》2009年第7期.
[3]刘莉.《多科型大学复合型法律人才培养的多元化实训模式探究》，2013年.
（⒈复旦大学 法学院，上海 200438；⒉南京师范大学 泰州学院 ，江苏 泰州 225300）
摘要：本文从《行政强制法》的立法理念出发，论证了其是我国药监强制措施制度的基石，为制度的完善指明了方向。在具体剖析《行政强制法》对我国药监行政强制措施规范及影响的基础上，提出了完善我国药监强制措施制度的相关建议，以期为提升我国药品行政监管水平做出些许贡献。
关 键 词：药监强制；行政强制法；法治化
中图分类号：D922．16 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）08－0091－07
收稿日期：2015－03－06
作者简介：卢静（1983—），女，安徽阜阳人，复旦大学博士研究生，南京师范大学泰州学院讲师，研究方向为民商法、医药法。
基金项目：本文系南京师范大学泰州学院院级课题“药品监管法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：E201203。
近年来屡屡发生的恶性药害事件亟待有力的科学治理，这一现实需求表明，我国药品监管体制已经进入改革深化的关键阶段，我国的药监执法制度应加快进一步完善的步伐。《行政强制法》作为一部规范行政强制设定和实施的重要法律，对我国药品监管执法制度的完善起到了重大的推动作用。作为药监执法重中之重的行政强制措施更应在立法的推动下，完成制度重构，以规范药监执法活动，为维护人民生命安全提供强有力的保障。
一、药监强制制度的正当性基础
⒈健康权——基本人权之一。健康是维持个人尊严与发挥潜能的基本条件，目前许多国家承认国民应享有健康请求权，并将与健康权利相关的内容纳入宪法保障，以确保社会发展与对民众权益的积极保障功能。药品与人的健康权息息相关：药既可以治病，亦可能致病；既可以强身，亦可能戗身；既可以活命，亦可能祸命。药品治疗疾病、恢复人身健康的作用与损害人机体功能的副作用同存。作为特殊产品的药品，因其具有极高的利润，致使部分药品生产者和经营者目无法纪，大量制造、违法销售假劣药品，使公众的健康权受到极大的威胁。为了防范药品危害，最大限度地提升药品效用，需要政府充分发挥主导作用，对药品从研发到生产，从销售到使用乃至上市后的不良反应进行监测，实行全过程、无缝隙管制，最大限度地抑制药品的危险性，发挥其有效性。因此，政府监管是必要的，药监强制行为亦是政府在药品管理领域的得力手段。
⒉药监强制对健康权的保护功能。许多国家通过立法规定政府负有保护公民健康权的职责，“如芬兰宪法第19条、南非宪法第27条、日本宪法第25条、爱尔兰宪法第45．4．2条，均规范政府有义务保障民众获得健康照护服务的权利。”［1］在我国，健康权的立法保护涉及多个法律部门，如宪法、民法、刑法等。宪法规定了最基本的人身权利，刑法对健康权的保护力度很大，虽然“中国人偏好刑事打击，但在药物不良反应规制上目前尚无人论及刑者”，［2］而且由法条规定来看，只有那些严重侵害健康权的行为才能够构成刑事犯罪，而且这类情况发生时一般都已经产生健康损害后果，因此这都是事后措施。由于行政行为具有及时性、主动性、专业性、广泛性等特点，因此，在大部分情况下，公民健康权的保护还应依赖行政法律的保护。
二、药监强制制度的法治化：
以《行政强制法》为基准
⒈药监强制法治化溯源。药监强制行为在药品监督管理执法实践中广泛存在，由于其强制性、单方意志性以及对被强制方财产权、人身权的直接限制，可能对药监强制相对方的合法权益构成潜在威胁。英国学者J·赖兹认为：“政府的权威不能以武力或武力的威吓作为基础，它依赖于政府执法中所谓的体现的正义、公平并真正以公共福祉为目的的实际行政。”［3］因此，对药监强制行为进行精确化、具体化的适法性控制是依法治国理念的要求，也是我国药品监管的现实需求。国家要实行法治，把法律作为主要的治国方式，意味着权力将受到法律、权利的制约，以从整体上提高社会控制的效率。如《行政强制法》第43条关于“行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止”的规定就透射出这样的利益博弈：公民权的保障与行政权的限缩。［4］制约机制是现代行政法机制不可或缺的重要组成部分，通过制约行政权的非理性膨胀保护相对方的合法权益，同时又制约相对方滥用权利，维护行政秩序。
基于法治的理念，药监强制权是必须受到一定限制的，［5］药品监督管理执法中大量存在的强制行为，存在事实认定和法律适用的诸多问题。如药监强制行为的特征、执行主体、程序、法效果等方面规定的缺失，导致对此类案件的适法性认定存在诸多争议；药监强制以及药监强制与行政处罚并处案件的案由归类等问题。现代国家出于权利保障的目的，普遍设置分权机制，因为分权机制源自防止滥用权力的原理。［6］这些执法与司法实务中存在的难题暴露了药监强制法律体系的不健全。从法律技术上来看，这就要求把药监强制行为纳入法律调整范围进行精确化、具体化的适法性控制。
⒉《行政强制法》——我国药监强制法治化的基石。《行政强制法》第1条明确规定：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”该条折射出其立法目的，即赋予行政机关必要的强制职能，以保证行政机关履行职责， 维护公共利益和公共秩序；同时，为避免和防止强制机关滥用权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益免受不当强制行为的侵害，对行政强制的设定和实施进行了规范。《行政强制法》的实施无疑将有利于药品监管行政行为的统一。因此，以《行政强制法》的规定为基准清理药监强制的现有规定，审视现行药监行为的合法性，在法律框架内创新药监新方式，结合药监执法特殊性和有关法律规定要求，加强药监强制制度建设尤为必要。
三、药监强制行为法治化
（一）梳理抽象药监强制行为——法规清理
⒈理顺药监强制相关规定是药监强制法治化的首要之举。我国的药品监管历史虽然不长，但是相关部门出台了大量法律、法规和规章。尽管出台了众多的法律、法规和规章，但对于药品监管却没有形成一套完整的规范药品生产、流通、使用各个环节的法律体系。在现有的法律法规层面，药品流通受到《药品管理法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国刑法》等诸多法律的调整。在规章和配套文件层面，药品流通的规章和规范性文件多为国家食品药品监督管理局颁布，少数涉及药品的广告、价格、互联网等的法律和规章由国务院、国家食品药品监督管理局、国家工商局、发改委、卫生部、商务部等行政主体颁布。分别涉及药品综合监督与管理、药品经营许可管理、药品广告管理、药品价格管理、进口药品管理、生物制品管理等方面。［7］
⒉以《行政强制法》为蓝本进行药监强制法规清理。《行政强制法》出台后，原有设定行政强制的规章或规范性文件还大量存在，超越设定权限的行政法规、地方性法规也未得到系统清理。据统计，上海市有效的149件地方性法规中涉及行政强制规定的法规为50件，涉及的行政强制事项为111项，其中，存在与《行政强制法》规定不一致、行政强制权的设定与行政强制主体的规定明显不符合等问题。按《行政强制法》要求需要修改的法规17件、涉及修改的事项30项。国务院于2011年下发的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》要求：“规章、规范性文件存在设定行政强制措施或者行政强制执行，对法律、 法规规定的行政强制措施的对象、条件、种类作扩大规定，与行政强制法规定的行政强制措施实施程序或者行政强制执行程序不一致等情形的，要及时予以修改或者废止”。但截至目前，仅有国家工商行政管理总局等少数单位对本部门规章中不符合《行政强制法》的规定作出了适当的修订。地方性法规清理机制的欠缺，造成了行政执法及司法裁判面临着在浩繁的法律规范中甄别找法的问题。《行政强制法》的颁布是对抽象药监强制行为进行合法性梳理的重要契机。
在有关药监强制旧制度与新法规的适用问题上，需要有关法制部门进行深入研究，结合药品稽查实践，尽快开展法律法规的清理和修订工作，以规范和统一行政行为。应以《行政强制法》为上位法，对于由《药品管理法》、《药品监督行政处罚程序规定》等法律法规建立起来的行政强制制度，在法律保留原则的指导下进行逐一梳理和明确；同时，应结合一线稽查执法的实际，及时制定并落实有关详细操作规范。行政强制法引起的药监强制制度结构性重塑，重要内容即应从中央到地方的各级立法部门、药监主管行政部门把列入清理范围的地方性法规和规章中有关药品监管行政强制的规定全部梳理出来，再从现行法律、行政法规和国务院及国务院部门规定中查找设定药品监管行政强制事项的上位法依据、实施机关、强制条件、强制程序、强制期限等规定以及法律责任，认真对照《行政强制法》及有关法律、行政法规，依法提出保留、修改和废止的意见，对规章以下规范性文件的进行清理，废除药品监管领域内无上位法依据的行政强制规定。
（二）审视现行具体药监强制行为——以“取缔”为例
现代法治是由三个主要要素构成的，包括法律法典的制定、法律的实施和法律的实现。现代法治中的上述三个要素缺一不可。［8］立法机关制定相关法律规范后，由执法机关或者司法机关将立法机关制定出来的法律与相关的事态予以结合，即是法律的实施。如果司法或执法未能落实立法的目的，那么法律的实现这一终极目标也很难达成。所以，药监制度法治化的构建也必须着眼于具体的药监强制行为的实施是否具备合法性。
⒈现行的具体药监强制行为。《行政强制法》第9条将行政强制措施的种类分为：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。笔者查阅了我国各级、各地药品监管部门网站公示的行政强制措施项目，经归类分析，现行药业领域行政执法的强制措施主要有如下几种：⑴查封、扣押。包括查封扣押可能危害人体健康的药品及有关材料；查封扣押可能流入非法渠道的麻醉药品和精神药品；查封扣押可能危害人体健康的疫苗及有关材料；查封扣押假劣或者质量可疑的疫苗；查封、扣押已经或可能造成医疗器械质量事故的产品及有关资料。⑵封存相关的疫苗；⑶停止拒绝抽检的药品上市销售和使用；⑷暂停药品销售；⑸口岸药品检验所不予抽样的进口药品，但已办结海关验收手续的药品，对已进口的全部药品采取查封扣押；口岸药品检验所检验不符合标准规定的药品，应采取查封扣押；⑹先行登记保存等等。由以上分析可见，药品监管行政执法基本不涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款这两类行政强制措施，查封、扣押等行政强制措施在药品监管执法中广泛使用，封存、暂停销售等措施也大量存在。除此之外，药品监督管理人员在进行市场监督检查过程中，如果发现被检查方无法提供药品或医疗器械的合法来源，或无法提供药品相关生产、经营资质证明和有关批准文件，执法人员可对这些无证非法销售药品、医疗器械的场所予以取缔。可见，取缔在药监执法领域中被广泛使用。但取缔无证非法销售药品、医疗器械的场所是否属于药监强制行为，如果答案是肯定的，取缔行为就必须遵循《行政强制法》的相关规定。
⒉药监强制中“取缔”行为细解。《行政强制法》以列举的方式规定了行政强制措施的种类，同时规定了“其他行政强制措施”的兜底条款以防挂一漏万。但是，这种规定方式的局限性是明显的。在药监行政执法实践中普遍适用且在多部特别立法中明文规定的“取缔”行为的法律属性并未在该法中予以规定。“行政取缔活动已成为行政机关制止和处罚各类非法经营行为和非法组织而采取的措施的统称”。［9］“就实质意义而言，类似先行登记保存、取缔、责令停止销售、责令停止经营活动等措施究竟是否属于行政强制措施则不无争议”。［10］行政取缔活动以其反应迅速、执行力强等特点，及时解决了一系列危害市场秩序、公民药品安全等问题。但取缔活动也常因其依据不足、属性不清、程序不当、极易侵犯当事人合法权益而饱受争议。在《行政强制法》颁布实施之前，执法部门对取缔活动的属性存在很大分歧，因而执法实践中取缔时而被当作一种行政强制措施看待，并游离于《行政处罚法》等行政法律法规适用范围之外。
关于“取缔”的法律属性，有学者认为“取缔”属于行政处罚：“所谓取缔是指对非法主体及非法活动予以解散终止的处罚形式，取缔非法主体及非法活动实际就是从法律上消灭该主体及其活动，使其不复存在。应当说它是适用于一种彻头彻尾的违法过程，是一种严厉的处罚措施”。［11］否认行政处罚说的学者认为：“任何一类行政处罚都有特定内容，也就是具有特定的作用和社会功能。依法取缔并没有特定的内容，非法组织被依法取缔以后仍然继续存在，并不能使其消失。依法取缔不过是一种外在的形式，而实际内容应当是没收非法财物。没收当事人的非法财物也就实际上取缔了非法组织。因此，把依法取缔作为行政处罚是一种误解。［12］赞成行政强制措施说的认为：“行政机关依法取缔的事项，是需要依法行政许可的事项，被取缔的人一般未取得行政许可而非法从事行政许可事项的活动。被发现后取消其进行违法活动，并未给予其制裁，因此，不能定性为行政处罚。因依法取缔具有一定强制性，将其定性为行政强制措施更为合适。”［13］还有观点认为：“取缔本身仅仅是目的，缺乏特定的内容，为达到取缔的目的而采取的措施才具备行政行为的特质。如采取的行为是扣押、查封等暂时性控制或限制的措施，则该行为构成行政强制措施；如采取的行为是没收违法所得、罚款等，则该行为构成行政处罚；如采取的行为是责令改正则该行为构成一项普通的行政决定。所以当取缔活动陷入争讼时，争讼的标的本身不是取缔而是为达到取缔目的而采取的相关行政行为”。［14］持相同观点的人亦认为：“取缔”是国家对违法活动采取的一系列制止性、制裁性措施的统称，这些措施既可能包括行政强制措施也可能包括行政处罚。［15］
笔者认为应结合实践情况判断取缔的行为类型，其可以为行政强制，也可以是行政处罚或行政命令。药监行政命令与药监行政处罚密切关联，药监行政命令有时发生在行政处罚之前，有时是与行政处罚同时实施，有时是与行政处罚选择适用。但药监行政命令与行政处罚也存在着诸多不同：一是性质不同。命令属教育性的，而处罚则属法律制裁，有惩罚性。二是形式不同。如药监执法中做出的责令相对方限期等行为，不属行政处罚。三是实施程序不同。与药监行政命令相比，药监行政处罚更容易侵害相对人的权益，造成侵害的后果更为严重，因此相关法律对行政处罚特别规定了听证程序。药监行政命令与药监强制也存在诸多不同：药监行政命令本质上是一种意思表示，行政机关本身并不具体实施一定行为，其实施有赖于行政相对人的主动配合才能产生预期的法律效果。而药监强制是一种客观存在的行为，以动作形式作出，其实施并不依赖于行政相对人的配合。药监行政处罚与药监强制的主要区别在于药监行政处罚是一种制裁性行为，是对违反药监行政管理秩序的惩罚，因而必然以相对人的违法为前提。而药监强制措施是一种保障性行为，是为了维护和实施行政管理秩序，预防、制止违法行为的发生或为保障事后的处理行为能顺利进行而作出的。可视具体情况并结合行政行为的分类要件对药品管理中采取的取缔行为进行灵活确认。
“进入20世纪中期以后，行政系统在履行管理职能时需要大量的行政法规作为支撑，而同时立法机关则与这些行政规范的距离越来越大，尤其是他们难以对行政权行使中的技术规则有深层次的理解”。［16］《行政强制法》实施之后，厘清诸如行政机关、药监机关取缔活动的属性，通过行政规章、部门规章的进一步详细规定解决其法律适用问题应成为必要之举。这些方式及其执行机关只能由法律设定，下位法应有对立法的“规定权”，行政规章以下规范性文件虽无行政强制措施“设定权”，可以依据上位法来规定行政强制措施，这样也有利于行政执法活动的展开。［17］
四、在《行政强制法》框架内创新药监
强制执行方式
⒈创新药监强制行为模式。《行政强制法》以开放性的法条，为引进其他药监强制方式预留了空间。在现有法律框架内引入新的药监强制手段是缓解执行难的应有之义。因此，如何针对行政领域和行政对象的不同状况与特点，寻找到适当的“其他药监强制方式”，成为我国破解行政强制执行难的一个思路。
在治理医药领域商业贿赂行为过程中，卫生部曾推行了采取公布涉嫌贿赂的药品企业“黑名单”的做法；［18］药品不良反应信息通报制度也是我国药品监督管理部门为保障公众用药安全而建立的一项制度。《药品不良反应信息通报》公开以来，为推动我国药品不良反应监测工作，保障广大人民群众用药安全起到了积极的作用。［19］此外，上海市食品药品监督管理局及时数次虚假药品（医疗器械）信息网站的公告，以确保群众药（械）使用安全。［20］严格意义上来说，这三种药监领域内的执法行为不属于现有法律明确列举的强制行为，但皆是通过公开对违法药企进行否定性的评价，间接督促其履行安全制药、合法经营的义务，性质与“公布违法事实”类似。
⒉“公布违法事实”方式的探索。从比较法来看，美国FDA于2005年创立了药品安全信息查询库，并对该查询库内的信息实时更新，在现有信息出现变动或更改时将其标示出来，方便普通公众查询官方的安全药品信息内容。同时，FDA也十分重视药品不良反应事件的报告工作，为医务人员和公众开发了一个单一的网络入口，专门用于药品不良事件报告工作，方便医务人员和公众报告药品不良反应问题。［21］在日本和韩国亦有违法事实公布制度：对于违反或不履行行政法上的义务的，行政厅向大众公布其事实，并根据社会批评这一间接的、心理的强制来确保履行义务。
当下我国药品安全重大事故时有发生，为了打击各类社会影响恶劣的行政违法行为，各地行政机关大量采用违法事实公布这种社会治理手段，取得了显著成效。“违法事实公布手段在具体行政领域已获得了初步运用，并取得了比较明显的实施效果，应当引起行政法学的关注。”［22］违法事实公布本身并不对违法行为人直接带来法律上的不利，而是通过对违法行为人的社会非难造成其心理上的压力，迫使其履行行政法上的义务，属于一类确保义务履行的间接强制手段。
总体上来说，公布违法事实是一种具有多元化治理功能的规制手段，在实践中既可以作为一类独立的行政处罚或一般行政处罚结果的公开，也可以作为公共警告或行政强制执行手段。作为保障行政法义务得以履行的间接强制执行手段，违法事实公布在很多具体行政领域得以推行，已经成为有效遏制相关领域违法势头的重要手段。所以，公布违法事实作为药监强制制度的新生手段，在信息社会的时代背景下有更强的生命力和发展空间。随着网络和通讯技术的不断发展，违法事实一旦被行政机关在公众媒介上公布，便会立即引起全社会关注并引发公众的谴责。对于违法药企而言，公布违法事实则会对其商誉和社会形象造成负面影响，甚至还会因此而被市场淘汰，诸如此类的精神压力可以迫使行政相对人尽早履行义务。所以公布违法事实可确保行政法义务履行的实效性而成为药监强制的重要手段。
我国药监强制行为法治化依然任重道远，《行政强制法》对药品监督管理中的行政强制适用提供了统一的标准，可以有效避免各部门、各地区药监强制的随意性和差异性，有助于引领我国药监强制制度走向法治化。药监强制法治化的核心内容是以《行政强制法》为基准，审查抽象药监强制行为——清理诸多相关制度规范以及探究具体药监强制行为的合法性。药监强制法治化完善不仅有利于规范药品监管机关的执法行为，有效实现自身行政管理职能，而且可以净化药品市场环境，维护公共卫生秩序，捍卫民众的生命健康权。
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［19］国家食品药品监督总局网站，http：／／www．sda．gov．cn／WS01／CL0936／．
［20］上海市食品药品监督管理局网，http：／／www．shfda．gov．cn／gb／node2／node3／node4／node2425／node2426／userobject1ai36197．html．
［21］齐晓瑕．药害事故防范与救济制度研究［D］．复旦大学，2011．
当代高校辅导员应当不仅做到“讲法律、讲政治、讲程序、讲法理”，而且要引导学生知法守法，将法治思维以落实为行为模式贯穿于日常学生工作之中。本文将从高等教育管理法治化的重要意义入手，在“良法之治”“依法行政”“法律风险防范”等方面浅谈高校学生教育管理法治化的建议。
近年来，随着我国公民法治意识的增强，高校大学生、教师与学校之间的矛盾也日益明显，学生“状告”学校的案例也屡见不鲜，而这些现象背后的原因，归根结底是由于部分高校的法治意识薄弱。一方面，对于学生的违纪处分“无章可循”或“有章但不合法、不合理”;另一方面，对于学生的管理监督以及问题的解决做不到“依章办事”或“程序不当”。
对于这一问题的解决，高校应当充分贯彻落实法治的新16字方针，依据教育部31号令构建以大学章程为龙头，高校听证监督制度为依托，法律风险防御机制为保障的高校法治体系，以实现“良法善治”“依法行政”“事前防范”的高校法治新局面。
一、“生告校”引发的思考
2008年6月，许昌某高校大学生A找到他的同学B，要求其顶替自己参加全国四级考试。考试中B同学的替考行为被发现，为了严肃学校考纪，学校决定给予B同学开出学籍的处分。得知学校的处分决定后，B同学对自己违反考级的行为追悔莫及，但认为学校因一次替考就将他开除学籍处分明显过重。在多次向学校请求撤销处分、恢复学籍无望的情况下，B同学选择了向法院起诉。
对此许昌人民法院认为，被告作为一所普通高校，有权对本校违法、违规、危机的学生做出处分，但应严格依照法定程序进行。根据有关条款，学校对学生的处分应当做到程序公正、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。
学校对学生做出开除学籍处分决定，在程序上存在违法之处，B同学请求予以撤销的理由正当，应予以支持。这是一个真实的“生告校“的案件，并且以校方败诉而告终。通过这个案例，我们不禁思考高校应当如何正当地行使权力管理、维护师生的合法权益，如何规避“被诉”的法律风险?那就需要高校科学地制定大学章程，严格遵守法律程序行政，构建风险防范机制。
二、良法善治——形成以学校章程为龙头的大学治理体系
(一)大学章程的概念与意义
大学章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。①与此同时，高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。
根据中华人民共和国教育部31号令，为完善中国特色现代大学制度，促进高等学校依法治校、科学发展，各高校应依据教育法、高等教育法及其他有关规定，制定大学章程。
由此可以看出，大学章程是不同于学校内部的，诸如学生手册的校内守则，而是依据宪法、法律、法规、相关政府部门规章来制定的，不与上位法相抵触，明确大学与师生之间法律关系的办学管理章程。大学章程的制定对于高校教育管理有着重要的意义。一方面对管理者的权力来源提供了依据，又对管理者的行为进行制度上和程序上的约束，这有助于规范化高校与学生之间的法律关系，顺应高校与学生之间法律关系从过去的行政关系为主向现在的大量民事法律关系为主转变的趋势。
(二)大学章程制定的基本原则
首先，大学章程的制定要坚持“以生为本”。学生是高校管理的主体，但更多的是作为高校的平等主体发生关系。这就需要把依法管理和民主管理相统一。
民主管理一是侧重于立章民主——在制定大学章程时需要学生代表的广泛参与，发表意见和提出建议，充分保障学生的参与权和知情权;二是侧重于民主容忍——有章可循要严格依章办事，但是制度的设立都不会事无巨细，对于没有明确规定的事宜应当遵从以人为本的教育原则对民主的结果有一定的容忍性。同时，章程应当健全教师、学生权益的救济机制，突出师生正当权益保护，明确利益相关人权利义务。
其次，大学章程的制定要坚持“有法可依”。根据国家教育部31号令的相关规定，“高等学校制定章程应当以中国特色社会主义理论体系为指导，以宪法、法律法规为依据”。②这就要求高校的章程制定要坚持科学立法的原则，即实现立章的科学性与现代性。章程要体现国家意志，符合社会主义核心价值观的要求，同时充分考虑本校的办学特色并结合以往办学经验，以确保章程行之有效;二是坚持宪法为本，上位法优先，特殊法优先的原则制订章程，为章程的顺利实施提供保证。
再次，大学章程的制定要坚持“立章有序”。章程的制定需要依照合法的程序，以民主、公开为原则设立专门组织开展章程起草工作，起草组织应包括利益相关人，比如学校党政领导班子、工会代表、教师代表、学生代表、校友组织等并充分听取专家、社会知名人士以及相关政府部门的意见，使章程凝聚各方共识、促进和谐，保证章程的有效性、合法性、合理性以及可实施性。
最后，大学章程的制定过程，制定内容应当接受相关部门以及社会大众的监督，并依法修订。
三、依法行政——形成健全的大学听证制度助推依法治校
(一)高校与行政机关的关系
依法行政的前提是高校具有行政主体资格，即享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。③
从理论上来讲高校不是单纯的行政主体，它不是国家的一级行政机关，并且服从于相关国家机关的管理和监督，但是在法律授权的范围内高校又具有行政主体资格，受行政法调整。
根据《教育法》第二十一条、二十二条以及二十八条规定，经国家批准设立或认可的学校以及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或其他学业证书，有权依法对达到一定学术水平或专业水平的人员授予相应的学位;同时，学校以及其他教育机构有按章程自主管理的权力、对受教育者进行学籍管理和实施奖励或处分的权力等。因此可以看出在学历认证、学位授予以及奖罚管理等方面高校依法享有行政权力，代表国家行使权力可以被视为行政主体，其权力义务关系受行政法调整。
(二)依法行政的必然要求
首先，高校在行使行政权力对其师生进行管理要坚持行政法的基本原则，即合法性和合理性相结合。合法性要求行政权的来源以及行使需要有法可依，符合法律的规定，不得与上位法相抵触。合理性原则要求行政主体应合理使用自由裁量权，保证实体合法与程序合法相统一，坚持正当程序原则、公开原则、比例原则、诚实信用原则以及信赖利益保护原则。
第二，高校行政管理应顺应现代行政管理的趋势，从“重管理监督”向“监管与服务并重”转变，即坚持行政平衡原则。
第三，高校行政行为要依照行政诉讼法的相关规定，制定相关程序法律制度，确保行政结果的合法、合理性。例如行政决策过程中的专家咨询制度、信息公开制度、复议制度以及听证会制度和公众参与制度。根据某高校的相关数据表明，学生处罚的听证会制度使80%的学生得到了权利的救济免于处分，大大减少了侵权行为，切实保护了学生的合法利益。
四、法律风险防范——建立法律风险处理机制维护高校合法权益
高校在日常管理和教学中需要面对的法律风险主要有民事法律责任风险、行政法律责任风险和刑事法律责任风险，而这其中易产生法律风险的情况主要有“学生意外事件”“学生权益纠纷”“网络舆情控制”“校园设施安全”以及“奖励与处分处理”等。因此建立法律风险处理机制是维护高校合法权益的必然举措。
(一)学生伤害等意外事件的风险防范
在高校内发生的学生意外伤害事件并不少见，对于这一类事件的风险防范主要可从如下三个方面来加强。一是事前教育必不可少。高校可通过加强安全教育、完善学生生活、教学管理制度，以及日常监督检查来减少风险的发生;二是事中救济。当高校中发生了学生伤害等意外事件应迅速赶赴现场，对受伤学生进行必要的救治并及时通知家长及相关部门，切实履行救治义务、告知义务，控制现场;三是事后救济。高校应当咨询相关领域专家，依法明确责任的分担、赔偿的范围以及赔偿经费来源，并做好安抚工作，尽快恢复正常的教学秩序。
(二)学生权益纠纷等事件的风险防范
这一类事件主要涉及到学生的受教育权、人格尊严权、与教育有关的财产权以及处罚不当所造成的其他侵权问题。这就要求高校首先不断完善大学章程以及相关教学管理制度建设，明确自身的权力义务，做到不越权，不滥用职权。第二，加强对高校教师以及行政人员的法制教育，构建一支知法、懂法的教师队伍，坚持以人为本，尊重学生人格，切实保护好学生的合法权益不受侵害。第三，严格依法办事，按照法定程序进行管理教学活动，坚持民主与法治相结合，合法与合理相统一。提高公众参与水平，保证当事人的知情权和申诉权。
五、总结
高校管理法治从本质上来讲就是理解与人治相对的法治是什么的问题，以及何为良法的问题。依法治校的含义就是用法治思维和法治方式处理学生、教师与作为民事主体和行政主体双属性的大学之间的权利义务关系。在十之前，我国所强调的法治是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”16字方针，而这一方针在十之后则有了新的提法，即“科学立法，严格执法、公正司法和全民守法”。这在立法质量、法律实施效果、法律公信力和权威和全民法制意识方面对“法治”提出了更为严格的要求。
高校法治首先要清楚治理依据，即权利的来源，科学地制定大学章程，切实做到有章可循;其次，高校法治应注重依法行政，在实体和程序两个方面规范行政行为切实做到严格执法;第三，大学治理应强调学生为本的理念，把依法治理与民主管理相结合，切实做到行使权力既合章又合理。第四，高校应以法律为武器，正当防范法律风险，对风险易发领域有一定把握，维护自身以及师生的合法权益。
环境科学治理涵盖自然环境和人文环境的治理。就自然环境而言，包括市容市貌、大气污染、水污染、土壤污染、水土流失防治以及跨地区资源调配等。建设生态文明、保护生态环境逐渐成为各地区的主要以及重点工作。
一、市容环境治理取得的实效
从目前的状况来看，市容环境的治理取得一定实效，从以下几个方面可窥一斑：一是环境建设与治理的重点工程立足于生态文明建设以及可持续发展，正在不断满足人民群众的需求，脏乱地区的环境面貌逐步改善;二是对于重点地区、主要街道环境景观、老旧小区、老旧平房区、历史文化保护区、风景名胜区、新城和小城镇环境建设水平不断提高，郊区、农村、薄弱地区、街巷环境水平在不断改善，交通要道即铁路、公路、地铁和交通枢纽及周边地区的环境质量也在不断提高;三是从全国范围来看，逐步构建了符合现代城市特点的环境卫生管理新模式，初步实现了精细、综合、全程监管，城乡环境卫生监管一体化的新格局正在形成;四是道路清扫保洁质量明显提高，垃圾分类及处理结构进一步优化和调整。
二、大气、水、土壤环境的现状
在2014年开展的空气质量新标准监测的161个城市中，只有9.9%的城市空气质量达标，剩余90.1%的城市空气质量不同程度超标。雾霾天气出现在我国城市的范围逐渐增大，而且污染程度也越来越严重。在中国环保部2014年的《中国人群环境暴露行为模式研究报告》中指出，在大气污染物浓度相同的情形下，我国城市居民暴露于大气污染中健康风险是农村居民的70%。
2014年，在全国202个城市中开展地下水监测工作，水质较差的城市占61.5%，只有10.8%的城市地下水质达到优良级别。这些监测点除了常规指标超标外，个别监测点检测出砷铅等重金属超标。在中国环保部2014年的《中国人群环境暴露行为模式研究报告》中指出，在水中污染物浓度相同的情形下，我国居民经口饮水暴露的健康风险是美国的2.4倍。
2014年，环境保护部和国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，中国的土壤污染较为严重。全国土壤总超标率为16.1%，其中重度污染点位比例为1.1%。总体来看，重金属超标问题以西南、中南地区为甚，镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。
耕地土壤点位超标率为19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。土壤镉超标率7.0%，其中镉重度污染点位比例为0.5%。几年来，农业部门多次抽查结果显示，中国约10%的大米存在镉超标问题。
三、环境治理存在的问题
一是被动型治理;二是突击性整治;三是环境治理重过程轻结果;四是权利分散，利益分割。要改变目前的环境治理状态，就要实现四个转变，即主动进行环境规划建设、实现常态化环境管理、重视环境整治质量以及实现环境治理体制分区域一体化(如目前已经形成的珠三角经济圈、长三角经济圈、东三省，以及正在形成的京津冀都市圈以及“一带一路”布局下的沿线城市)，以此推动环境治理体系的完善以及环境治理能力的提高。
四、环境治理顶层设计的难点
唯有实现环境治理的顶层设计才能彻底改观目前环境治理所存在的问题，那么，环境治理的顶层设计难点到底在哪里?笔者认为，一是行政体制的碎片化。碎片化的行政管理体制导致权利分散，利益分割，一定程度上造成了客观需要的简政放权与强大的体制运行习惯以及主观意志形成的集权制之间存在着一时难以调解的矛盾;二是老生常谈的二元问题，即政府与市场的博弈与平衡，政府该放的要放，市场该管的要管。2015年3月，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了地方各级政府公布权力清单的时间表。浙江省迈出了第一步，规定政府职责为“法无授权不可为”，同时规定市场“法不禁止即可为”，赋以市场自由权。可以说，必须有强大的整治意愿和强大的改革集团来推动政府释权以及治理法治化，才能逐步改观“上面千条线，下面一根针”的治理结构。
五、如何推动环境治理顶层设计
推动环境治理顶层设计究竟要从哪几个方面入手?笔者认为，首先要从意识上高度重视。要有强大的整治意愿改变现在的政绩观，启动绿色GDP2.0，寻求创新绿色GDP，形成理性、科学的国家统计核算体系;二要从技术手段上支撑。社会转型靠什么?当然是强大的技术力量，几次科技革命的导火索都是由于技术突破。要建设生态文明，必须依靠技术手段形成节能环保的社会服务体系;三是资金支持。资金支持要逐步打破现有的财政拨付方式，改变目前仅仅依赖财政补助的局面，在财政资金保障和维持好顶层设计以及宏观调控的条件下，让市场资金合理流入，使得财政资金真正发挥导向性和杠杆性的作用;四是企业转型升级。“十三五”是企业转型升级的关键期，也是中国新能源革命爆发的关键期，企业要处理好发展与保护环境之间的关系，坚持“高效、节能、集约”发展路径，借力新能源革命，借机生态经济战略，实现自我转型升级的同时，推动中国生态文明建设真正落地。
作者简介：
一、高校思想政治辅导人员人力资源管理过程中存在的问题
在当前形势下，高校思想政治辅导人员人力资源管理工作中的问题逐渐暴露出来。高校没有合理分配思想政治辅导员的工作内容，而且已经超出了个人的能力。增加思想政治辅导员的工作任务量，严重增加了辅导员的工作压力，这种问题一旦不及时结局，就会出现工作职能不合理分配的现象[1]。另外，在大部分的时候工资薪酬的比例也不合理，辅导员与教研工作者进行比较，其工作任务量非常多，不仅要进行布置活动任务还要对学生的相关问题进行辅导和讲解，同时还要树立学生正确的人生观和价值观，使学生适合现代化建设的发展。纵观辅导员的工作内容可知，其工资薪酬无法与辅导员的教学情况相吻合。长此以往，辅导员的工作质量和效率就会逐渐下降，严重影响学生的学生和生活，阻碍高校思想政治教学、的开展。所以要对辅导员的工作内容进行全面性的分析和研究，将依法管理在高校思政辅导员人力资源管理中合理的应用，并充分发挥其积极的作用。
二、依法管理措施在高校思想政治辅导人员的人力资源管理作用
（一）人力资源素质整体提高
通过在高校思想政治辅导人员的人力资源管理中采用依法管理的方式，可以从整体上对思想政治辅导人员的综合素质进行明确的规范。在法律法规监管制度提出的背景下，对教育机构的思想政治教育工作进行了不断的完善和改进，同时也起到了一定的积极作用[2]。一方面，在提高思想政治辅导员专业水平的基础上，可以使辅导员在工作中对自己严格要求，严格规范自己的言行举止；另一方面，为学生树立优秀的学习榜样，有助于提高学生的认知水平，激发学生对学习思想政治的积极性和主动性。在人力资源管理中通过进行法制管理，可以在很大程度上不断提高教育人员与学生的综合素质，推动教育事业的蓬勃发展。
（二）管理质量不断提高
依法管理在高校思政辅导员人力资源管理中起着极为关键、不可忽视的作用，不仅可以提高人力资源的综合素质，还可以使教育机构的管理质量不断的提升。通过利用依法管理的方式，对管理工作进行明确的划分，各司其职，可以在一定程度上保证思想政治辅导人员自身的利益和权利[3]。依法管理模式顺应了时展的潮流，可以满足现代化建设的需求，可以有效规范辅导员的工作内容和范围，减轻了辅导员的压力和工作的任务量，可以在有限的时间内更好的完成相关工作的内容，另外，还可以对思想政治工作进行不断的宣传和引导，加大工作的影响力度，使相关部门的职能和职责可以完全体现出来，并充分发挥其有效的作用。另外，在对薪金进行分配的时候，通过对管理模式的不断优化，可以加强思想政治辅导员对工作强度的认识和重视，对教学人员可以采用平等的方式进行对待，极大的体现了人力资源管理的工作职能。
（三）提高思想政治辅导员法律素质
在高校思想政治辅导员人力资源管理中要合理的应用依法管理模式，并积极树立“法律至上”的工作观念，使辅导员不仅要学校的制度，还要遵守相关的法律法规，以此来合理、科学的开展对学生的管理工作[4]。在这个过程中，也要利用依法管理的模式来不断的对自己的行为进行约束，不断培养辅导员自身的法律素养，唯有这样在思依法管理过程中，思想政治辅导员才可以在很程度上避免出现违规的行为和操作。另外，辅导员还要将一些重要的法律法规作为学生主要学习的课程，例如：《宪法》、《民法》、《刑法》等，通过学习可以有效明确自己在管理过程中所担任的权力和义务，明确自己如何约束自己行为。高校思想政治辅导员在学生管理工作中可以不断提高自身管理水平和自身所具有的权威性。
三、结束语
综上所述，由于思想政治辅导人员在高校学生的教育工作中起着极为关键的作用，所以高校思政辅导员人力资源管理工作已经逐渐被社会所关注，对于管理工作理念的改变、心理素质的培养等已经成为高校非常棘手的一项任务，要想做好人力资源管理工作，就要不断改变传统的理念，将依法管理合理的贯彻其中，建立良好的思想政治辅导人员人力资源管理体系，加强对学校的理论研究，创新新型的管理工作方案，为建设特色社会主义国家的发展奠定良好的基础。
参考文献：
[1]左颖.依法开展高校学生管理工作[J].吉林广播电视大学学报,2016,(7):56-57.
[2]黄明贤.依法治校与高校安全管理法制化建设的探讨[J].区域治理,2018,(17):119.
一、加强农村法治文化建设已成为当前的紧迫课题
法治文化是法治建设的根本内驱力。当前，在我国加强法治文化建设，不仅具有重大的理论价值，更具有重大的现实意义。
（一）加强农村法治文化建设是建设社会主义法治国家的必然要求。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大战略目标。十多年来，我国在法治建设进程中取得了巨大成就。但是，也毋庸讳言，在农村现实生活中仍存在大量与法治社会相悖的现象，侵害农民合法权益的事情还时有发生。究其原因是多方面的，但没有在全社会建立起深入人心的法治文化，则是最深层的、最根本的原因。可以说，离开了法治文化，一个国家的法治建设就成了无源之水、无本之木。我国是一个农业大国，13亿人民有9亿生活在农村，要加快依法治国进程，推进农村基层民主法治，加强农村法治文化建设已成为当务之急。
（二）加强农村法治文化建设是基于扬弃中国传统法律文化的现实需要。
产生于小农经济基础上的中国传统法律文化，从根本上来说是“人治”文化，是与现代法治观念相悖的。中国传统法律文化的主要特点是：重礼轻法，重德轻刑；“人治”高于“法治”；重刑轻民，重义务，轻权利等等。这些传统法律思想直到今天仍然具有强大的影响力，仍然在阻碍着我国法治的现代化进程，特别对农村基层民主法治建设产生着阻碍作用。要消除传统法律文化的不良影响，就必须对中国传统法律文化进行扬弃，并借鉴国外现代法治经验和整个人类文明成果，努力建设有中国特色的农村法治文化。
（三）加强农村法治文化建设是构建社会主义和谐社会的根本要求。
和谐社会，从本质上来说必然是法治社会,离开了法治的保障，和谐社会就不可能实现。农村法治文化作为和谐文化的组成部分，是和谐社会的重要基础和内容。首先，法治文化与和谐社会的目标具有一致性。法律是一种行为规范，其价值和目的就在于裁判世间纠纷、惩罚违法犯罪、维护公平正义。和谐社会追求的也是矛盾、冲突得到有效化解，使社会归于和平与安宁，所以两者在目标上具有根本的一致性。其次，法治文化是和谐社会建设的推动力。法治文化有助于社会民主法治、公平正义的实现，有助于营造诚信友爱的社会氛围，有助于保障充满活力的新农村建设，有助于建立人与自然的和谐关系。
二、当前农村法治文化建设的现状
多年来，农村基层经过持续深入开展普法教育，法治观念逐渐深入人心，运用法律手段解决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选，农村的法治水平正在向建设较高层次现代法治文化的方向提升。但当前农村有的地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法治文化的建设还相对滞后，农民的法治观念依然比较淡漠，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面还未能充分发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上制约了农村经济和社会事业的发展。当前，阻碍农村民主法治进程、影响现代法治文化建设的因素主要有：
（一）长期人治历史造成了人们畏法息讼的心理和行为习惯。
由于我国传统人治理念的根深蒂固，农村一些地区至今还缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统，有一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，还不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的权益；有的基层干部在处理农村大量的复杂事务时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和权威性尚未被人们所接受。
（二）落后的社会文化环境对法治文化建设产生消极影响。
农村地区的法治文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地，其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区由于经济和社会文化事业发展相对滞后，造成乡村文化生活贫乏苍白。在一些社会文化环境较差的地方，文化设施还较为缺少，文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，不健康的书刊、音像泛滥，并处于无人过问的状态，因而严重地毒害了社会空气，戕害了青少年的心灵，导致有的青少年因此走上违法犯罪的道路。
（三）少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失。
有的农村地区，由于农民传统上对地方行政长官的尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对封闭的社会区域而存在的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法治文化的状态发生重要影响。在一些社会文化落后、法治环境较差的地方，有的乡镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使行政权力，有的甚至以言代法，以权压法，区域内依然是传统的人治氛围；有的公款吃喝成风，参与赌博成癖；有的受地方势力、家族利益所左右，利用自己手中的权力想方设法谋取私利；甚至有的干部自身违法乱纪，贪污受贿。其负面效应所及，污染了一方的社会空气，致使部分农民对法律的信仰难以养成，对法律正义的期待难有信心。
三、加快农村法治文化建设的对策
在推进社会主义新农村建设的实践中，如何加强农村法治文化建设，以法律手段来规范、引导、保障农业和农村持续稳定协调发展，逐步把农村经济、政治、文化和社会建设纳入法治化轨道，是当前新农村建设中亟待解决的一个重大课题。如何在新农村建设中同步加强农村法治文化建设，笔者认为可把以下几方面作为着力点：
（一）加强农村法治文化宣传，营造依法办事的社会氛围。
“五五”普法规划首次将农民列为普法的重点对象，为此要通过法制宣传教育培育农民的现代法治意识，引导他们尊重法治的理念和价值取向，营造出崇尚法治的社会氛围，使依法办事成为人们思维和行为的自觉，使法律成为维护自身合法权益不可缺少的武器。法制宣传教育所具有的增强公民法治观念、提高法律素质的功能，在推进法治的过程中正是承担着法治文化建设的重要职能。随着新农村建设的全面启动，村镇规划的土地征用、基础设施建设的招标投标、农村流通体系有序构建、农民工权益的切实保障、社会治安的和谐稳定等，都与法律法规息息相关。因此，在开展“法律六进”活动中，要有效地整合社会资源，构建农村“大普法”的格局，结合当地农村的特色和实际，开展形式多梓、丰富多彩的农村普法，把法律真正交给农民，使农民了解法律，使法律的公平正义原则深入人心，使法律能够在广大农村扎根开花。在普法过程中，首先要满足人的全面自由发展的要求，从“以人为本”的人文精神出发，树立人文的普法理念，从法律对农民的思维、道德、生产和生活方式的影响入手，通过法治文化的传播提高农民的法律文化素质，从而形成一种依法办事、循法而动的行为定势。要以村级“两委会”成员、党员、村民代表为重点，有计划分步骤地进行，注重选择农民身边需要的法律，开展普法互动活动，让农民从被动接受向主动关注转变，把事关农民切实利益的《合同法》、《婚姻法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《农业法》、《村民委员会组织法》等法律法规的宣传摆在突出位置。要利用村级服务中心的农民法制学校、法律图书角、法制宣传栏、新闻媒体、法制文艺等平台，大力宣传传统法律文化中的优秀成分，并使之与现代法治精神相融合，逐步形成具有中国特色的农村法治文化，让农民对普法宣传效果看得见、摸的着、记得住，并从中尝到甜头，得到“实惠”。
（二）完善农村民主制度，构筑安定有序的法治屏障。
要深化民主法治村创建，强化村民自治，实现从“人治”向“法治”、“制治”的转变。要切实保障广大农民群众依法享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民利，让广大农民真正成为农村社会管理的主人，成为民主制度的直接受益者，切实体现“以人为本”，从而不断促进广大农民群众民主意识、法治意识的提高，实现农村社会的稳定与进步。做到“民选干部为人民、民选干部受监督”，同时要求村干部主动带头守法，使村级决策管理和财务活动真正走上规范化、制度化、公开化的轨道，还政于民，对村民负责，受村民监督。
（三）加强道德文化建设，构建和谐农村的精神支撑。
构建和谐法治新农村，不仅要从法律制度上维护社会稳定、保障社会的公平正义，还要提供教育和引导，从文化上营造谅解宽容的和谐意识，提供和气、和睦、和谐的精神支撑，为法治和谐农村奠定广泛的群众基础和坚实的社会基础，形成社会进步的凝聚力。要建立起以法律为核心的农村新道德体系，推动法律与道德走向统一。要强化《公民道德建设实施纲要》和“八荣八耻”及新农村建设20字方针的宣传教育，同时，还要依靠广大农民群众在农村开展禁毒、禁赌等专项斗争，消除“黄赌毒”等社会丑恶现象，取缔非法宗教活动和封建迷信活动，以净化农村社会环境，促进村风文明。
（四）加强涉农执法力度，打造依法行政的法治环境。
加强对农民的司法保护，依法切实维护农民的人身权利、财产权利。为此要合理设置基层司法机构，降低农民的诉讼成本。要建立高素质的农村司法队伍和涉农执法队伍，保证其独立、公正，依法行使职权。要坚决打击各种坑农、害农的犯罪活动。加强执法力度，严厉打击制售假种子、假化肥、假农药和非法吸收农民存款、集资诈骗、赌博等犯罪活动。要落实村“两委会“干部职务犯罪预防。建立健全村组干部监督制度，推动村务财务公开。要落实农民群众工作，妥善解决农民群众反映的非诉类问题。强化执法监督，完备执法监督机制，严肃纠正和查处各种执法不严、执法违法行为，定期对执法、司法情况进行监督检查，保证法律法规的正确有效实施，树立法律的权威。
一、什么是犯罪原因
关于犯罪原因研究是伴随着犯罪学的研究而共同成长的，与探讨什么是犯罪一样，人们对什么是犯罪原因也提出了许许多多的观点。如苏格拉底将犯罪与人的骨相相连，认为相貌怪异者即是罪犯，典型的以貌取人，将相貌怪异视为犯罪原因，听起来就可笑；柏拉图认为不良的教育和不良的环境影响与犯罪原因有关，将犯罪的原因部分置身于社会大环境中；亚里士多德认为犯罪根本原因在于人类的罪恶本性，将犯罪原因完全归咎于个人；莫尔认为犯罪的根本原因在于社会，在于私有制，忽略了个人因素对于犯罪的影响；孟德斯鸠认为犯罪与专制制度的种种弊端相关，同时还深受地理环境等因素的影响，等等。19世纪末期，在资产阶级革命思潮的影响及启蒙思想的指导下，更多的人参与到对犯罪原因的研究中来，犯罪学得到了空前发展，在学术思想的不断整合中诞生了犯罪人类学派和犯罪社会学派。20世纪以来，由于社会结构的大变迁，人类社会结构向多极化方向发展，不同社会制度下价值观念相异过甚，思想斗争剧烈。与此同时，由于社会生产力结构的大调整，导致各种社会问题突出，犯罪现象频繁出现。为了正确了解和预防犯罪，关于犯罪原因的研究更多倾向于社会层次，人们较多地从社会角度探讨犯罪的原因。
人类对于犯罪原因的认识是一个渐进的过程，人们最初认为犯罪是基于个人的智力和理智自由选择的产物，完全把犯罪归责于个人，如贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中将犯罪解释为人在特定环境下趋利避害的必然结果，即人通过对自己是否犯罪，以及犯哪种罪进行权衡，然后根据这种权衡来抉择自己的行为，将犯罪完全视为自身的选择行为。后来，人们又认为犯罪是由其本人意志之外的因素决定的，又完全排斥了个人因素在犯罪中的作用，如菲利明确指出：犯罪自有其自然的原因，与犯罪人的自由意志毫无关系。随着人们对犯罪学研究的精进，人们对犯罪原因的研究也取得了重要成果，在借鉴前人研究的基础上，人们进一步认为犯罪是人的思想、行为和社会相互作用的结果，强调犯罪原因不能仅仅只从个人身上去找，也要从人类社会中去找，二者不能偏废。从犯罪与社会的关系来看，因为人的思想和行为主要受个人所处的社会大环境所左右，所以，社会因素更大程度上是犯罪产生的主要原因。
将犯罪原因的研究视野从个人原因转移至个人与社会相结合的角度，标志着犯罪学发展到了一个新的阶段。犯罪虽然存在着个人原因，但对于社会来说，犯罪的社会原因是不可忽略的，可以说犯罪的社会原因是犯罪的根本原因，或者说是犯罪产生的根源。由于特定历史时期生产力发展水平的局限性，生产关系与生产力之间、经济基础与上层建筑的矛盾必将通过一定的形式和渠道直接作用于个人，并从根本上决定着个人行为，而个人行为与社会行为之间存在的冲突和矛盾决定着一定数量犯罪现象的产生和存在是必然的。但是，社会原因虽然从根本上决定了犯罪现象的产生和存在，但并不表示有社会矛盾的存在就必然产生犯罪，也并不表示有社会原因的客观存在就必然每人犯罪，社会因素只是具体犯罪产生的原因之一。从社会的角度说，由于社会各种矛盾的存在及其运动的结果形成了具体的社会问题、矛盾和冲突，这些矛盾、问题和冲突，在一定的时空条件下作用于具体的个人，并与个人原因结合，共同促成了具体犯罪行为的发生。
社会原因对具体犯罪行为发生的决定作用，更多的是通过社会现存的政治、经济、法律等制度和利益之间的矛盾与冲突直接发生作用的，换句话说，在生产力水平、生产关系、上层建筑之间还不能完全相适应的基础上，并不必然产生犯罪，只有在现有国家治理机制对生产关系、生产力之间、经济基础与上层建筑的矛盾不可调和的情形下，人们行为又进一步与现有国家治理机制相冲突，这样，种种矛盾冲撞的结果就导致了犯罪。同时，由于完满的、没有矛盾和冲突的社会是根本不存在的，因此犯罪也是人类社会的必然现象。但是，社会原因并不直接决定和影响具体个人犯罪行为是否产生，只是提供了个人产生犯罪的可能性。要产生具体的犯罪，还必须通过犯罪主体的个人因素发生作用。
犯罪个体原因在是犯罪社会原因一定的前提下，作用于具有特定的心理特点、成长环境、经历和意识的个体，导致主体实施了与国家治理秩序不符的行为，而主体所具有的这些与犯罪产生的社会原因在一定时空条件下相互作用并结合在一起就产生了犯罪的特定因素，就被称作犯罪的个体原因。
二、国家犯罪的社会原因
国家为什么会犯罪？也就是说什么是导致国家犯罪的原因？国家犯罪原因是国家犯罪学的基本问题，对国家犯罪原因的研究是与国家犯罪学的建立和发展同步的。
由于国家犯罪学是一门新建的学科，因此，有关国家犯罪的原因在国家犯罪学建立之前同样是空白的。从国家犯罪原因的角度说，对国家犯罪原因的研究在短期内不可能象犯罪学在对犯罪原因的认识和研究过程中形成了许许多多、观点各异的学说，从这方面来说既是一种好处，也存在不足。从好的方面来说，由于对国家犯罪原因研究的缺乏，可以避免不同学说在国家犯罪学发展过程中的人为不当引导，可以无所限制地进行自由的学术研究，各抒己见，从而促成国家犯罪学的快速发展。从不足方面说，由于缺乏前人的经验借鉴，可能会出现学科发展时方向不正确、研究方法不适当的情况。但不管如何发展，国家犯罪学发展的方向是符合人类历史和法律学科发展大趋势要求的。在对国家犯罪的必然研究趋势下，对国家犯罪的原因研究也必将跟随着国家犯罪研究的深入而发展。
简而言之，国家犯罪社会原因是指引起国家犯罪的政治、经济、法律、历史、文化、传统等相关社会因素。国家犯罪社会原因是引起国家犯罪的必要条件，没有国家犯罪的社会原因存在就不可能出现国家犯罪，消灭了国家犯罪的社会原因，就基本上消除了国家犯罪。
（一）、国家犯罪的政治、法律原因
国家犯罪产生的政治原因是造成国家行为严重侵害公民合法权益和破坏国家治理秩序的主要原因。对于促成国家犯罪产生的的政治原因而言，主要有以下几方面的具体表现：国家的政治、法律制度不完善，国家行为缺乏必要的法律依据；缺乏必要的监督手段和监督措施，国家行为在代表国家进行国家治理行为时，法律和事实上的监督不到位，使国家治理行为过多地夹杂了私人因素，导致国家治理权力不断走向非公化的道路；违法的政治行为导致国家犯罪；重大或合法政治行为掩饰下的国家行为对于国家治理秩序的破坏或对公民合法权益的侵犯等。
从政治制度的角度看国家犯罪产生的社会原因，无论从历史的还是从现时代的眼光和角度，人类发展不同阶段和生产力发展不同水平对国家治理的要求都是有差异的。在此基础上，对于任何一个历史时刻的任何一个国家来说，完全适应于人类发展和生产力发展水平国家治理需要的政治制度是不存在的。在特定政治制度的指引下，存在着引诱或者促使国家犯罪的制度因素。所以，代表国家进行国家治理的国家行为都有涉及国家犯罪的可能。政治制度都是在不断的吸取前人国家治理经验中完善，在完善过程及完善前，在国家没有有效采取相应的预防国家犯罪的积极措施前，国家行为犯罪是必然的。国家犯罪的机率对于同一国家内的国家行为来说，在政治制度范围内的犯罪机会是均等的。每个国家行为都会潜在地国家犯罪，只不过在除政治制度以外因素的干扰下，有的国家行为没有犯罪，而有的则现实地进行了犯罪。但对于国家犯罪本身来说，由于政治制度的本身不完善是促成犯罪的制度原因，而不在于行为主体想不想犯罪，因为制度已经布下犯罪的圈套，而对于已经现实犯罪的国家行为来说，只不过是制度缺陷的牺牲品。换句话说，在另外一个制度相对完善的国家，把相同国家行为放在相同的国家治理权限的相同位置，有可能不会犯罪，甚至绝对不会犯罪。所以，不在于国家行为犯不犯罪，而在于政治制度是否提供了让国家行为犯罪的机会。
从法律制度的角度上看，法律执行着规范国家治理行为的功能，对国家治理行为产生最直接最实际的影响。就法律对国家行为的规范作用来说，国家治理事务越多，越复杂，法律对国家行为的规范作用就越重要，同时，法律对国家行为规范的科学化、民主化、理性化程度越高，法律对于国家行为的规范作用就越明显。由于法律在国家治理行为中的重要规范作用，因此法律制度的建立与国家治理职能在制度上是不能对立的，法律必须在规范国家行为方面发挥出绝对的导向作用，包括对国家行为的的指引作用、评价作用、教育作用、预测作用、强制作用。
就法律对国家行为的规范作用而言，一个国家规范国家行为法律的建立、完善与完备程度决定了国家行为犯罪的多少。首先，法律必须对国家治理行为作出明确的指引，国家行为主体才能根据法律对国家行为的指引合法合理选择国家行为方式和途径，国家行为主体才能清楚掌握哪些国家行为可为、应为或不能为。特别对于国家行为的方式有明确的规定时，行为主体更加容易掌握法律对于国家行为的法律要求，即使法律对于国家行为的方式没有明确的规定，而只是概括性的指引，但由于法律原则与法律精神的指引，从一定程度上告知了行为主体行为的可能后果，那么行为主体通过自主选择对自己有利的行为方式，同样可以最大限度预防犯罪。由于规范国家行为法律的存在，为国家行为提供了评判、衡量的依据，国家行为主体通过学习法律，可以对于国家行为的行为与后果之间的联系进行合理的预测。同时，由于法律的存在，可以在不断规范国家行为的过程中，通过法律对国家行为的规范和矫正的现实案例，对国家行为产生广泛的社会影响力，教育国家行为主体自觉弃恶从善，依法正当进行国家治理行为。所以，法律对于国家犯罪的产生同样起着制度化的制约作用，一个国家法律特别是对国家行为进行规范的法律制度的完善与完备程度，很大程度上决定着国家犯罪的产生机率。
由于政治制度与法律制度的缺陷，如果国家对国家行为的监督机制不健全或监督不力，退一步说，即使在政治与法律制度完备的情况下，由于对于监督机制的不严格遵守或执行，同样会不可避免地导致国家犯罪的产生。在对国家行为缺乏监督或监督不力的大环境中，每个国家行为主体都是直接或间接的受害者，每个国家行为主体都可能因为监督机制的不严实，提醒不及时，使国家行为一步一步不知不觉地走向国家犯罪的深渊。
权力缺乏监督必然导致腐败，对国家行为缺乏有力的监督必然导致国家治理权力特殊化、私有化，使国家治理权力转化为个人或机构特权，使国家治理权力在私自意志影响下随意改变或扩张管辖范围、行为方式、行为程序，改变国家治理效果。国家行为失去必要的有力监督，无论生产力发展水平的高低或社会财富的多少，无论公民素质的高低，国家治理权力都可以成为谋取不当利益的工具，都可以成为破坏国家治理秩序或公民合法权益的工具，都必然将国家行为导入国家犯罪的轨道。因此，国家对国家行为的监督是必然的，更是必须的。国家必须建立起对国家行为的监督机制并合理分配监督责任，依法承担起对国家行为合法合理行使国家治理权力的监督义务，引导国家行为正确行使国家治理权力。
对国家行为主体来说，在国家行为主体本身不断深化对国家治理权力的认识、树立正确的国家行为观的同时，即使认识到国家治理权力是国家赋予自己的一种责任，但是国家治理权力本身就具有双重性，行为主体不仅可以正确运用国家治理权力，同时也可以偏离权力行使的正确轨道而滥用国家治理权力，从而对国家和公民造成危害。因此，通过建立和完善依法行使国家治理权力的监督机制，加强对国家行为的有效监督是非常必要的。要使国家行为切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，就必须建立、完善规范国家行为的监督体系，对国家治理权力的行使进行全方位、全过程监督，增强监督的力度和有效性，使国家治理权力的行使时有章可循，这已不是对国家行为主体信任不信任的问题，而是对国家行为主体及国家行为效果负责不负责的问题。
（二）违法的政治行为导致国家犯罪
政治行为是指国家治理中央主体或特殊国家治理主体作出的影响国家安全、内政与外交的重大根本性国家行为。政治行为的前提条件是政治行为的进行必须以解决影响国家生存和发展的大事或要事为前提，对于国家治理中的日常事项或按法律规定进行国家治理的事项不得视为政治行为，对于日常国家治理中把国家治理一般事项当作政治行为、政治任务的做法是错误的。如果把不负责任的国家治理行为都以政治行为遮羞，并且以政治任务或政治行为的名义逾越、践踏法律，侵犯公民合法权益，那么实际上就是以无所谓的借口掩盖国家治理中的不负责任的行为、违法犯罪行为。
国家治理需要有政治行为，但政治行为也应当是法治化的政治行为。依法进行国家治理的国家行为与政治行为既有联系，又有区别。法律是国家意志的体现，由国家强制力保证其实施；法律受政治因素的制约，法律服务于政治，完全脱离政治影响的法律是不存在的。但是，不能把所有的政治行为都脱离于法律的约束之外，把国家治理一般事项等同于政治行为，政治行为也要遵守法律规定、法律原则、法律精神。政治行为不能抛弃法律，不按法律去解决国家治理事务是非理性的，而进行不讲法律的政治行为，国家却视之为正常，则国家治理的正义性、权威性处于危境之中。如果放纵政治行为脱离法律的约束，那么政治行为就可以毫无限制地破坏国家治理秩序或侵犯公民合法权益，这应当成为现代国家治理观念和国家治理行为的共识。并且，法律对国家治理的规范和约束也包含了国家政治行为通过国家治理行为对国家事务的治理功能，通过对国家治理过程中各种事务的协调、规范、处理，实现政治行为法治化。当然，具体的法律规定对于国家所有政治行为的规范和约束功能是有限的，法律并不能对所有的政治行为都设立明确的规范，但是，法律原则和法律精神仍然能为政治行为指明方向，成为政治行为应当遵守的行为规则。
政治行为应当以维护国家治理秩序和保护公民合法权益为根本目的和行动指南，违法的政治行为必然与国家治理秩序或公民合法权益相冲突并对其造成损害。政治行为代表国家，是国家治理国家过程中最敏锐的国家行为，当政治行为违法时，由于政治行为对国家治理秩序和公民合法权益的侵害，当然构成国家犯罪。
（三）重大或合法国家行为掩饰下的国家行为对于国家治理秩序的破坏或对公民合法权益的侵犯。
三、国家犯罪的经济原因
国家犯罪根植于国家经济活动和经济基础中，由于不同历史发展阶段不同国家或同一国家的不同区域之间生产力发展水平的局限性及差异性，以及与生产力水平相适应的上层建筑及公民综合素质之间的差异与磨合，导致产生不同的生产关系与生产力的矛盾、经济基础与上层建筑之间的矛盾，并通过一定的形式和渠道作用于国家行为，使国家行为在这些矛盾的综合作用下，可能出现对生产力的发展及生产力与生产关系调整起阻碍作用，甚至出现国家犯罪现象。
国家犯罪是法律问题，但对国家犯罪的研究和实践如果脱离了国家犯罪现时代的经济因素，国家犯罪将只会变成纸上谈兵，失去了其作为学科存在的价值。国家犯罪的社会原因根植于社会经济生活之中，国家犯罪的产生与现时代的经济关系有着割舍不了的联系。
国家犯罪的经济原因首先必须重视不同时代的经济结构对不同的国家犯罪的产生的影响。在历史特定时刻，每个国家都有其适应的经济发展水平和经济结构，不同的经济主体在国家中通过自然和国家调配的手段共同组成经济实体，此时，经济水平发展的高低，经济结构的简单与复杂程度，不同经济主体的发展方向等都对国家犯罪的产生不同的影响。由于不同的经济发展水平、不同的经济结构对国家治理的要求都有所差异，国家行为必须要与经济发展水平高度与进度基本保持一致，国家对经济的管理和指导必须有成熟的管理规范，才能实现国家对经济活动的有效的、合法的管理和引导。而对于一个国家如果其经济体制尚未完全建立，经济体系甚至还在转型和调整中，此时，由于对经济活动相适应的法律体系的不完整性，国家行为对经济活动的非合理干预或管理必将发挥出对经济活动的不规则调整作用，有可能使国家行为的目的和方向与经济发展、经济建设不一致，有可能破坏国家对经济的治理秩序，更可能在经济治理过程中侵犯公民的合法权益。同时，在物质利益的驱动下，国家行为主体的个体意志有可能战胜国家意志，个人利益欲望膨胀，致使国家行为为自己的私自利益服务，以牺牲国家利益为代价，利用国家行为犯罪获取不当私利。
国家犯罪的经济原因还必须综合考量社会的分配制度，一个国家的经济、政治制度合不合法、合不合理，是否具有生命力，社会分配制度具有直接的影响力。社会分配制度必须要符合不同历史时刻、不同经济结构和不同文化传统下的最广大公民利益，只有在实行了符合国家特点的分配制度前提下，才能对推动社会生产力的发展和国家文明建设起着正面推动作用，才能调动社会不同劳动分工条件下的不同劳动者的积极性和创造性，才能激发国家行为主体依法进行国家治理的热情，才能保证国家行为在法律的框架内进行并符合国家治理的宗旨和目的。
四、国家犯罪的思想、文化原因
国家犯罪是通过国家行为主体的行为体现的，但国家行为主体除了依国家意志进行国家治理外，还具有自己的独立意识，其个人意识在法律范围内是完全自由的，个人完全能够在自我意识的指引下自主进行行为选择。如果说个人行为没有掺杂到国家行为当中，个人意识可能就不会影响到国家行为。但是，问题在于国家治理行为主体在进行国家治理过程中不可能完全剥离个人行为与国家行为之间的联系，所以，个人意志不可避免地渗透到国家治理行为中并影响到国家治理行为的实施过程、效果。当个人意志与国家意志不符时，必将引导国家行为破坏国家治理秩序或侵犯公民合法权益。由于个人意志的影响，个人既是国家行为主体，也是民事活动的主体，必然通过积极行为实现自己的利益和发展要求，如果把这种追求利益和发展的个人要求与国家行为结合，就可能通过国家行为的便利，为自己获取不当利益铺路，此时，国家行为就在个人利用国家治理权力谋利的过程中构成了国家犯罪。再者，国家行为是责任性的行为，如果行为主体缺乏责任意识，以个体国家行为所体现出来的国家治理行为就不会自觉主动地承担必须承担的国家治理责任，而是故意推脱和逃避责任；同时，由于部分国家行为主体的特权思想，没有树立起自己与公民之间的平等观念，没有意识到在国家范围内公民都是国家的主人，每个公民在法律上的权利与义务都是平等的，每个人都应在自己工作职责范围内依法行使自己的正当权利、履行自己应尽的义务、承担应当承担的责任。但是，实际国家治理过程中，少数国家公职人员官本位思想严重，认为法律就是管老百姓的，国家治理权力就是维护自己特权地位的特殊权力。在工作中以主观爱好为行使国家治理权力的导向，以自我利益为中心，脱离国家治理实际，违反法定方式和程序，草率决策，工作不负责任，纸醉金迷，假公济私、贪污受贿、玩忽职守、以权谋私、权大于法、专横跋扈、滥用职权、以权欺人，从而产生职务犯罪，而国家就在个人的职务犯罪行为中构成了国家犯罪。
五、 国家犯罪的个体原因
国家犯罪虽然是必然的，但国家犯罪不是天生的，国家行为并不必然都构成国家犯罪。国家犯罪是国家行为主体在国家治理过程中主客观因素综合作用的结果，国家犯罪的社会因素虽然是产生犯罪的第一性决定因素，但不是国家犯罪产生的全部因素，社会因素的存在并不表示在社会因素影响下的所有国家行为均构成国家犯罪。社会因素是通过国家行为具体主体特别通过自然人主体的个人因素发挥起作用的，在外部因素恒定的前提下，国家行为主体的个体因素在促成国家犯罪的过程中的作用是不容忽视的。
对于国家治理行为的整体来说，构成国家犯罪的国家行为毕竟是少数，不影响国家治理行为的宗旨和目的。从另一方面来说，如果绝大多数国家行为都侵犯了公民合法权益或破坏了国家治理秩序，那么实际上国家治理行为从根本上已经失去了公正、责任的本质，这已经不只是国家行为构成国家犯罪的问题，因为国家犯罪只是国家治理过程中的非正常现象，是对正常、合法国家行为秩序、行为规则的破坏，而国家行为普遍犯罪破坏了国家行为、国家治理权力存在的基础，破坏了国家治理的根本目的和宗旨，是国家治理体系的崩溃。在剥离了国家治理体系本身存在的问题后，就国家犯罪具体行为而言，由代表国家进行国家治理行为的个体国家行为主体本身原因而致使国家行为构成犯罪的，特别是由国家公职人员代表国家进行的国家行为构成犯罪而言，具体国家行为主体的个体原因的作用是决定性的。
国家犯罪的个体原因主要是指在国家犯罪社会原因一定的前提下，具体国家行为主体本身的因素如心理、成长过程、受教育状况、工作及生活经历、思想意识、生存与发展经历等是致使所代表行使的国家治理行为构成国家犯罪的重要诱因。但是也不能说，国家犯罪的个体原因是国家行为必定犯罪的必然因素，这同样是不正确的，犯罪个体原因对国家行为构成国家犯罪并不具有必然的决定意义。尽管在国家犯罪的产生过程中，国家犯罪的个体原因的作用是必不可少的，但是，国家行为构成国家犯罪在没有国家行为主体的个体原因的时候也能产生，即使在国家行为主体个体原因存在的前提下，国家行为也未必必然构成国家犯罪。所以，国家犯罪的个体原因与国家犯罪现象的发生之间的没有必然联系。
概括说来，国家犯罪的个体原因主要有以下几种：
（一）国家行为主体的思想素质低，特权思想占据了国家行为的某些过程。国家行为是由国家行为主体的国家机关或国家公职人员代表国家所进行的国家治理行为，必须贯彻全心全意为维护国家治理秩序或保护公民合法权益作为国家行为的绝对主导思想。但是，某些国家行为主体缺乏行使国家治理权的正确思想，没有良好的思想基础，不能正确指导国家行为主体执行国家治理权力的行为，不能在代表国家进行国家治理的过程中严格自律，受腐朽思想的影响、侵蚀，在私己经济利益的驱动下，将与国家行为法律、宗旨、目的相悖的不良思想带入国家行为的过程中，将手中的国家治理权力视为为自己捞取利益的工具，以权谋私，从而使国家行为破坏了国家治理秩序或侵犯了公民合法权益而构成了国家犯罪，而这些国家行为主体的个体行为则可能构成了职务犯罪。
虽然国家行为没有将国家治理权力应用为谋取私利的工具，也没有因自己的行为在导致职务犯罪过程中同时致使国家犯罪的产生，但是，由于国家行为主体在执行国家治理权力的过程中，特权思想严重，自认为是在代表国家行使国家治理权力，自视为有别于其它公民，高人一等，拥权自重，不好好行使国家治理权力，而国家赋予的治理权利当作提高身价的资本；不仅不合法、公正、合理行使国家治理权，反而以为自己是国家行为主体就可以不受法律约束，将自己凌驾于法律之上；更在国家治理过程中，违背国家行为必须遵循的法律规则、法律精神，将国家治理权力和国家治理责任视为自己可以随意控制的特权资本，对国家治理秩序造成破坏，对公民合法权益造成损害。
（二）国家行为主体的法治观念淡薄。法治与人治的本质区别在于法律在国家治理过程中的作用，法治必须从根本上在国家治理过程中杜绝法律被恣意玩弄的现象。国家行为主体本身没有国家治理权力，国家行为主体之所以可以代表国家进行国家治理行为，这是由于法律授权的结果。但是，法律在赋予国家行为主体一定的国家治理权力的同时，也对国家行为主体行使国家治理权力的依据、过程、程序、规则、效果等进行了规定。国家行为不仅要行使国家治理权力，更要依法行使国家治理权力，这是国家治理法治状态的根本要求。因此，国家行为主体行使国家治理权力必须以法治作为行为的根本指南，从思想上、从行动上严格遵守法治规则。
