时间：2023-08-08 17:10:02
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇金融监管的基本出发点，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、金融监管法
金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。
二、金融监管法基本原则
金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。
我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：
（一）依法监管原则
依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。
（二）监管主体独立性原则
国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。
（三）合理适度监管原则
适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。
（四）公开、公正原则
公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。
（五）安全与效率并重原则
安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。
（六）协调监管原则
与其他金融形式相比，我国农村金融及其所处环境具有许多独特之处：一是其主要服务对象数量众多，且居住分散。二是农民对农地没有所有权，只有使用权，因此农地不能作为贷款抵押物。三是农业经营的市场风险与自然风险同时并存。四是农户既是一个生产单位，也是一个消费单位，农民不仅具有投资与生产性金融服务需求，也有消费性金融服务需求。同时由于我国农户土地经营规模十分细小（平均每户半公顷），单个农户的平均金融服务需求量一般很小。
因此，为满足我国转型期农村发展的现实需求，多元化必然成为我国农村金融制度与政策框架的首要原则。这意味着我国农村金融供给既包括农业银行、农村信用社这样的正式金融机构和金融服务，也应包括各种民间金融机构及其提供的金融服务。而且，由于历史、文化等多种因素的影响，农村金融需求与民间金融联系更紧密一些。目前，我国农村金融需求的2/3以上是通过民间金融满足的。
与此同时，为维护金融市场竞争的公平性，消除价格对金融的抑制作用，实行比较自由的利率就成为一个重要的前提。另一方面，金融市场的发育与公平竞争环境的维护离不开来自外部的有效监督与监管。这有利于维护竞争的公平性，也有利于防止金融风险的发生。
二、合理利用民间金融的优势
民间金融具有多种表现形式。其正常运营与可持续发展主要是通过两种特殊机制得以实现的：一是从农村熟人社会、差序格局关系中所产生的以村庄信任为基础的信任机制，它大大减少信息不对称的情况，较好地控制金融风险；二是农民自我管理、自我经营的自治机制，有利于对市场机会做出快速反应，同时控制运营成本，提高资金使用效率。
因此，在我国的现有条件下，发展各种形式的合作金融应是我国农村金融发展的一个理性选择，也是农村信用社改革的一个重要出发点。但仅有信用社是不够的，不少地区的农民还在信用社之外，从事具有合作性质的多种民间金融活动，这样的民间金融形式在我国浙江、福建、广东等省比较普遍地存在。从实地调查的结果来看，一些地区存在的民间金融从设计到运营都是比较科学合理的，但要保持其健康发展，持续地维持低金融风险和低运营成本，并及时为农民提供多样化的信贷服务，促进地区经济增长，是有条件的。调研结果也清楚地显示，影响民间金融健康发展的主要因素包括：组织形式、融资规模、参与成员、融资目的等。而社会服务性融资，如看病、盖房、婚嫁、就学等所引起的融资风险较小；经营性融资风险相对较大。
如果严格地将民间金融限制在一定地域范围内，使信贷边界与信用、信息边界高度一致,那么，在与村庄信任相适应的一个行政村内部村民之间，通过民间融资的各种方式，基本上比较安全。为此，建议有关决策部门首先从法律上使行政村内的民间金融、行政村一级的互助基金等民间金融活动合法化，并从政策上准许它们依据其特有的方式从事存贷款业务,利率在这个层次上可以放开。实际上，基于特殊亲缘关系的融资范围，一般要比一个行政村的范围要大得多，但为了实际运作与政策执行上的方便，以行政村为边界促进农村民间金融发展是一个保守，同时也是金融风险低和容易操作的边界。
三、做好与民间金融发展的政策建议
（一）由于“普惠的金融服务”对于我国农村居民来讲还比较远，因此，建议在推进社会主义新农村建设进程中，逐步放松对农村民间金融的管制，要鼓励根据农户的基本特点发展民间金融，重点支持村庄内部村民之间的民间金融和非政府小额信贷的发展。从而在我国农村形成正规金融与民间金融相互补充、相互竞争、共同发展的格局。
（二）进一步改善政策、法律、体制与制度环境，包括市场准入、政策支持、法律确认、有效监管、产品创新等。根据建设社会主义新农村的现实需要，尽快确立农村金融发展的法律与政策框架，使民间金融活动合法化。为了尽快构建这样的法律框架，可先行制定相应的规定，将长期以来游离于法律之外的农村民间金融活动引入到法律框架之中，以促进其健康的可持续发展。
（三）建议尽快成立一个专门的民间金融监管局，对推进我国社会主义新农村建设具有重大意义的各种民间金融活动实施有效监测和监督管理。由于监测和监督管理农村民间金融的方式方法与正规金融的方式方法有很大差别，因此，这样的监管局需要具有一定的独立性。从目前我国金融监管体系的设置现状来看，可以考虑将这样一个监管局设在银监会下，也可以将其作为一种特殊的试验先放在央行内。
关键词:金融监管;自由裁量权;法律控制
中图分类号:D912.28 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0081-04
一、对金融监管自由裁量权法律控制的必要性
金融监管自由裁量权是金融监管机关在金融监管法规定的裁量范围内合理地选择法律结果的权力。它是一种较为灵活的权力,稍有不慎就会出现权力滥用的情况,因此,对金融监管自由裁量权进行法律控制是规范金融监管行为的需要。
1.对金融监管自由裁量权的法律控制是保证金融监管目标得以实现的条件
金融监管有着明确的目标。《银行业监督管理法》第3条规定:“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。”虽然此规定只涉及银行业的监管目标,但在一定程度上也反映出整个金融业的监管目标,即促进金融业的合法、稳健运行,维护公众对金融业的信心。因此,这就要求金融监管机关树立适度监管的理念,从传统的以行政管理为依托的监管向依据适度监管原则确立的现代金融监管转变。适度监管要求金融监管机关应当遵循金融业发展的客观规律,其监管行为不能干涉金融活动各方当事人的权利,要通过制度和规则使金融活动各方当事人积极、合法参与,让金融业获得良性的发展。这无疑有利于金融监管目标的实现。从实质意义上看,适度监管避免了监管的专横与金融监管自由裁量的丧失。因为对金融监管自由裁量权的过度限制等于取消自由裁量,而没有限制则易形成监管专横。因此,对金融监管自由裁量权的法律控制必须是适当的。总之,规范金融监管自由裁量权的行使,对有效地促进银行业的合法、稳健运行,实现监管目标,正确发挥监管职能具有重要意义。
2.对金融监管自由裁量权的法律控制是实现依法监管的关键
依法监管是指金融监管必须依据法律,不得与法律相抵触。它包括以下三个方面的含义:第一,金融监管机关地位的确立和监管权力的取得源于法律。金融监管法需要对金融监管机关的地位和职责权限作出明确规定,在法律中赋予金融监管机关以支配性的地位和权力主体资格,确保金融监管机关的监管行为具有正当和合理的双重根据,充分维护和保障金融监管的权威。第二,金融监管机关应依法行使监管权。金融监管机关必须在法律授权的范围内行使权力,其金融监管行为不仅要符合金融监管实体法的规定,而且要符合金融监管程序法的规定,不得逾越权限,损害监管相对人的合法权益。第三,金融监管机关的监管权行使应受到法律限制。迈内克指出:一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一,而且滥用这种权力的危险也是始终存在的”[1]。为了防止金融监管机关或越权行为的可能性,必须使其监管权的行使受到相应制约和监督。依法监管是金融监管的核心,直接关系着金融监管的水平和力度。金融监管自由裁量权主要发生在具体监管过程中。因此,对金融监管自由裁量权进行规范和制约,使监管自由裁量权的行使不仅符合法律的规定,而且符合立法的精神和意图,这是实现依法监管的关键。
二、对金融监管自由裁量权法律控制的反思
从我国金融监管自由裁量权的运行现状来看,无论是在金融监管立法上,还是在执法上,都对金融监管自由裁量权缺乏有效的控制。究其原因,在于金融监管自由裁量权的法律控制在制度上的缺失,主要表现在:
第一,在金融监管法规中缺少对金融监管自由裁量权控制法律原则的规定。由于我国的历史文化传统、社会价值观以及金融监管制度的长期影响,金融监管自由裁量权缺少个人本位理念的文化积淀和对相对人权利的充分尊重,表现为对金融监管自由裁量权控制的制度体系中缺少基本的、公理性的法律原则。众所周知,法律原则是指可以作为众多法律规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。它的功能主要体现在:其一,直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向;其二,使法律规则保持连续性、稳定性和协同一致性,同时,还是后继立法的出发点;其三,指导法律解释和法律推理;其四,补充法律漏洞,强化法律的调控能力;其五,能把国家机关的自由裁量权限制在法定的和合理的范围内。[2]反观西方国家,金融监管自由裁量权控制的法律原则已十分发达,并且起着十分重要的作用。如英国的合理性原则和德国的比例原则。
第二,在金融监管机关内部缺乏规定裁量基准规则。由于金融监管活动的专业性、技术性以及复杂性等因素,立法机关赋予金融监管机关较为广泛的监管自由裁量权,而金融监管机关有大量的监管实践经验,有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、明确的标准,这样,金融监管机关为了执行金融监管法规中的规定而制定规则都可能对其拥有的监管自由裁量权的范围进行限制,因此,“为了对行政过程中的自由裁量权进行有效限制,应当鼓励行政机关通过连续的行政立法,将行政过程中积累起来的理性和智慧规则化”[3]。裁量基准的建立在科层制管理下有利于抑制金融监管裁量行为的恣意和专横,保证金融监管裁量行为的一致性、可预测性;有利于加强对金融监管裁量行为的层级监督,制约其腐败。但是,目前各级金融监管机关均没有建立此类规则,金融监管执法的统一性和公平性得不到保证,也使对金融监管机关内部的监管执法权的监督成为空中楼阁。
第三,金融监管行为说明合理性理由制度的缺失。金融监管自由裁量权的不断扩张,客观上提出了加强对监管权的制约,防止其滥用的要求,但是,事后的司法审查制度难以对滥用金融监管自由裁量权进行预防性控制,人们开始在金融监管自由裁量权行使的过程中寻找法律控制的基点,这个基点就是理性的金融监管程序制度。因此,“现代行政法强化了程序的作用,主要是为了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融监管程序制度中,对控制金融监管自由裁量权起着核心作用的程序制度就是监管行为说明合理性理由制度,该制度要求金融监管机关在作出影响监管相对人权益的监管行为时,除金融监管法规有特别规定外,必须告知监管相对人监管决定的内容,并说明事实根据、法律依据以及行使金融监管自由裁量权时所考虑到的相关因素等。从当代金融监管法的发展趋势来看,金融监管机关必须对监管行为尤其是监管自由裁量行为说明理由渐成一般原则,特别是当金融监管机关作出不利于监管相对人的监管决定或对一般原则作出例外规定时尤为显得重要。而遗憾的是,在我国金融监管程序制度中,并未明示这一制度。
第四,金融监管的事后救济制度缺乏对金融监管自由裁量权的实际控制。金融监管复议制度与司法审查制度相比较,在控制金融监管自由裁量权方面有其自身的优势,主要体现在:一是金融监管复议程序具有简易、迅速的特点,可以避免将监管争议诉诸法院,启动费时、费力和不经济的司法程序,同时可以减轻法院的案件负担,达到救济目的,充分体现了公正和效率的统一;二是金融监管复议机关作为上一级金融监管机关,具有监管方面的专业知识和技术知识,且熟悉金融监管立法的目的、监管规则、大量的有关监管纠纷处理的先例以及裁量的基准、政策和着眼点,能有效地对金融监管裁量行为的正当性、合理性进行实质性的审查,并予以纠正和补救;三是有利于金融监管机关加强自我控制,通过金融监管复议可以使金融监管机关再一次审视监管行为的合理性,可以保证监管裁量行为的统一性和公平性。为了解决金融监管纠纷,减少法院的案件负担,世界许多国家在存在大量裁量行为的金融监管领域设立复议前置制度。但我国至今没有建立金融监管复议制度,不利于金融监管良好秩序的建立。此外,对金融监管裁量行为的司法审查面临诸多的障碍:一是金融监管的专业性和技术性使司法部门对金融监管自由裁量权的控制实际上很少能奏效。从专业的角度看,金融监管需要具备金融监管和法律等诸多方面的知识,要求法官都掌握,确实是苛求;二是法院对司法自由裁量取代监管自由裁量的做法一直持一种谨慎的态度;三是从法经济学的角度看,面对巨额的诉讼费用和严格的诉讼程序,当金融监管裁量行为涉及到的利益是“小额”时,当事人一般不愿诉诸法院。
三、完善金融监管自由裁量权法律控制的构想
针对我国金融监管自由裁量权法律控制在制度上存在的不足,笔者认为,应当采取以下措施予以完善:
1.在金融监管立法上移植西方国家的一些控制原则
虽然金融监管法规中规定了大量的、广泛的针对相对人的监管自由裁量权,但在总则中并未揭示这些权力的运行和控制原则。要真正实行依法治理金融监管,有必要在金融监管立法上移植西方国家经多年实践证明行之有效的控权原则,如英国的合理性原则和德国的比例原则。合理性原则是判断自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准。比例原则要求作为实现某种目的(或结果)的手段的措施,必须具有适当性、必要性和相称性。虽然英国和德国在政治体制、经济发展水平、文化背景和法治环境等方面与我国存在诸多差异,但在经济全球化的大潮中,法律的全球化要求必须建立稳定的、可预期的、透明的法律制度包括金融监管法律制度,以扫清法律原则移植的障碍。
2.在金融监管机关内部建立裁量基准规则
由于金融监管机关有大量的监管实践经验,金融监管机关有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、更明确的裁量标准。经过层层的细化和明确,裁量标准有可能涵盖金融监管实践中的大多数事实情形和法律后果,进而对金融监管执法中的监管裁量行为进行实质性的层级控制,避免监管决定考虑不相关因素,不考虑相关因素和相同情形不同对待,不同的情形相同对待等问题,确保金融监管裁量行为的统一性和平等性。同时为对金融监管裁量行为的复议和司法审查提供参照并进行自我约束。作为一种内部规则,裁量基准规则不应设定相对人的权利和义务,一般不具有直接的外部法律效果。但在德国法中,一般认为这种内部行政规则具有间接的外部法律效果,无正当理由,行政机关偏离稳定的、为行政规则确立的行政惯例,构成违反平等原则,相对人可据此提出行政诉讼。[5]另外一种可行的做法是,金融监管机关在实践中发现并制作、公布一些金融监管裁量行为的典型案例来指导和规范监管裁量行为。
3.建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度
程序理性亦即程序的合理性。它不仅是指通过法律程序所产生的结果从实体角度看仍是合理的,符合实体正义,而且主要指一个法律程序产生该结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。因此,可以认为,程序理性是程序正义的一项基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心问题是通过一系列的程序机制(包括程序原则和程序制度)限制自由裁量权,尽可能地保证自由裁量权行使的理性化。[6]金融监管程序对监管自由裁量权的有效控制是通过一系列的公正、理性的程序制度实现的。这些制度包括监管听证制度、监管回避制度、职能分离制度、监管告知制度和监管行为说明理由制度。对金融监管自由裁量权的控制起着核心作用的是金融监管行为说明理由制度中的说明合理性理由制度。金融监管裁量决定的运作过程是一系列的理性推论过程,理性的决定者在作出决定前必须仔细考量一系列的事实和法律因素,根据理性的原则和规则对行为进行理性的选择,这个考量的、选择的过程和这一系列的因素构成了金融监管行为的正当性理由的内容,形诸于外,则构成了金融监管决定的重要部分。金融监管行为说明合理性理由的作用主要在于促使金融监管机关在作出监管行为时,能就事实问题和法律问题进行认真考虑,慎重做出决定,以避免草率。在西方国家,按照“正当法律程序”原则和程序理性观念,金融监管裁量行为如果未说明理由或说明理由错误被视为无效的或可撤销的监管行为。因此,我国必须建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度。
4.建立金融监管复议制度
无救济即无权利。金融监管复议制度对于金融监管自由裁量权运行的监督意义在于它是金融监管机关内部的一种层级监督机制,是一种内部纠错机制。在构建我国金融监管复议制度时,必须做到:第一,金融监管复议应由政府比较超脱的部门来承担,这样可以保证公正、合理地处理金融监管裁量行为的复议,实现公平保护,节约社会资源;第二,充分发挥社会中介机构,如律师事务所、会计师事务所、金融监管咨询事务所在金融监管裁量行为的复议中的作用,改变金融监管相对人在信息和保护等方面的弱势地位。第三,对金融监管复议的资格和条件作出合理的规定,这样有利于金融监管相对人的救济权利的实现,避免大量的金融监管裁量行为游离于司法审查之外,从根本上解决金融监管纠纷。
5.创新金融监管自由裁量权的司法审查制度
司法对金融监管自由裁量权的审查始终处于要求加强合理性控制和要求“监管自治”的一对矛盾和悖论之中。因此,人们试图在这一对矛盾中寻找两者的契合。大家普遍认识到:司法审查的目标是制约金融监管自由裁量权,而不是代行监管自由裁量权,应从监管和司法各自的职能出发来找寻司法审查的目标和标准,“司法审查之所以有存在的必要,不是因为法院可以代替行政机关做最理想的事,而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事”[4]256。一方面,对于金融监管裁量行为的司法审查的着力点在于通过案件审理,明确滥用金融监管自由裁量权和“显失公正”的司法审查标准,给金融监管机关以外部强制和压力,迫使金融监管机关进一步细化裁量标准,完善监管裁量行为的运行程序,改进对监管裁量行为的复议。保证金融监管裁量结果的合法性、统一性和公平性,促使大量的金融监管裁量纠纷在金融监管机关内部得以公正解决。另一方面,由于对金融监管自由裁量行为的司法审查是一个非常复杂的过程,要对大量、复杂的金融监管裁量行为进行司法审查,因此,应借鉴大陆法系国家,如法国和德国的经验,在行政法领域引进判例法制度的做法。判例法具有具体性、可比较性和可区别性的特点,可以增强对金融监管裁量行为司法审查的准确性、一致性和效率,同时可以对金融监管自由裁量权的运行提供指导。
参考文献:
[1]博登海默.法理学――法哲学及其方法[M].北京:华夏出版社,1987:346-347.
[2]张文显.法理学[M].北京:法律出版社,2000:72-74.
[3]王锡锌.自由裁量与行政正义―阅读戴维斯《自由裁量的正义》[J].中外法学,2002(1):27-35.
[4]孙笑侠.法律对行政的控制――现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,2001.
一、建立内控机制的基本原则
健全的内部控制体系是金融机构防范风险的关键之一，按照什么样的原则来建立内部控制机制，是关系到内部控制能否真正发挥控制作用的关键。一般来说，金融机构应当按照下列原则来建立内部控制机制：
有效性原则。要使内部机制充分发挥控制作用，在各部门和各岗位得到贯彻实施，其所建立的内部控制制度必须具有有效性，即各种内控制度应当具有高度的权威性，要真正成为所有员工严格遵守的行动指南。此外，执行内控制度不能存在任何例外。任何人（包括董事长、总经理）不得拥有超越或违反制度的权力。
审慎性原则。内部控制的核心是有效防范各种风险，为了使各种风险控制在许可的范围之内，建立内部控制必须以审慎经营为出发点，要充分考虑到业务过程中各个环节可能存在的风险和容易发生的问题，设立适当的操作程序和控制步骤来避免和减少风险，并且设定在风险发生时要采取哪些措施来进行补救。审慎性原则是建立内部控制的最重要原则。
全面性原则。内控机制必须全面、完整，覆盖到各个业务环节和业务部门，不能留有任何死角和空白点。如果在业务过程中，有一个环节失控，即使其他各个环节控制再好，也有可能导致风险的发生。因此，只有坚持全面性原则，才能使内部控制完全发挥作用。
独立性原则。内部控制渗透到业务过程的各个环节，它控制的是整个经营过程，因此，与其密不可分。从整个业务过程来看，各个环节都是整个业务的一部分，它们之间在操作上有连续性；从控制上来看，各个环节的操作又是相对独立的，它们之间是相互核查、相互控制的关系。因此，在建立业务过程内部控制时，要保持各个环节的相对独立性，即坚持独立性原则。同时，内部控制作为一个独立的体系，必须独立于其所控制的业务操作系统，直接的操作人员和直接的控制人员必须适当分开，并向不同管理人员负责，在存在管理人员职责交叉的情况下，要为负责控制的人员提供一条向最高管理层直接汇报的渠道。
及时性原则。是指内部控制的建立和改善要跟上业务和形势发展的需要。开设新的业务机构和开办新的业务种类，必须树立“内控先行”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融创新的领域，也不能因为法律没有规定或监管当局没有要求而不采取必要的控制制度，要根据形势发展的需要和业务变化的新特点，适时进行修订，保证不落后于形势。
二、巴塞尔核心监管原则的内控规定
巴塞尔委员会近若干年的几乎所有文件，都贯穿了加强银行内部控制的精神。
1998年1月，巴塞尔委员会在吸取各成员国经验和其早期出版物所确定的原则的基础上，针对银行失败的教训，颁发了一份旨在适用于银行一切表内外业务的《内部控制系统评估框架（征求意见稿）》。它“描述了一个健全的内部控制系统和各基本要素，提出了若干原则供监管当局用于评价银行的内部控制系统。”其核心内容主要体现在三个方面：
一、内部控制活动应成为银行日常经营必不可少的一部分。高级管理层必须建立适当的控制结构以确保内部控制有效，对各个业务面的控制活动予以规定。包括对不同部门适当的业务控制，对实物控制，定期检查遵守风险限额的情况，审批和授权制度。复核和对账制度。高级管理层在任何阶段都必须确保银行的所有领域遵守了事先制定的政策和规程。同时高级管理层应确保职责适当分离，职员不被委任相互冲突的职责。对可能产生利益冲突的各个方面，应加以识别，设法改善，并密切监视。
二、内部控制的实施操作状况应该始终得到有效地监督。高级管理层应不间断地监视银行内部控制的整体效果。对关键风险进行监控应是银行日常经营的一部分，包括按要求进行单独评估。应由经适当训练、有能力的职员对内部控制系统进行有效、全面的内部审计。内部审计部门，作为对内部控制系统进行监督的一部分，应直接向董事会或它的审计委员会以及高层管理人员报告。内部控制的缺陷一经查出，应及时向适当的管理层报告，并应立即得到解决。重大的内部控制缺陷应向高级管理层和董事会报告。
三、金融监管当局应适时对内部控制系统作出客观地评价。金融监管机构应要求所有银行，无论规模大小，都拥有有效的内部控制系统，此系统应与其表内表外业务的性质、复杂程度以及风险相一致，并反映银行环境和状况的变化。如果监管机构认定银行的内部控制系统不充分（如未能符合本文件所包括的所有原则），即应对该银行采取措施，以保证内部控制系统及时得到改善。
三、德国典型全能银行制下的内控制度
在战后欧洲的金融发展中，德国堪称稳健发展的典范，而德国的金融监管更是独领。其金融监管最主要的特点，主要表现在两个方面：
一、分工明确。互相协作的金融监管组织体系。德国的银行业虽然实行全能银行制，银行除了经营传统的业务外，还兼营保险、证券、投资等其他非银行业务。然而，银行的兼营业务与银行业务是分开进行单独核算的，所以政府对其监管也分别由不同的部门进行。如对保险业和证券业的日常监管，由联邦保险监管局和联邦证券监管委员会来实行，而联邦金融监管局，则负责对银行和其他非银行金融机构（保险、证券除外）实施监管。它们均隶属于财政部。此外，德意志联邦银行〔中央银行）、州中央银行协助联邦金融监管局实行业管。联邦金融监管局、联邦保险监管局、联邦证券监管委员会和中央银行既明确分工，又互相配合，构成了德国完备和多层次的金融监管体系。
二、健全完善的金融机构内部控制制度。长期以来，德国非常重视银行内控机制的建立，为了防范经营风险，各银行均都建立健全了内部控制体系和有关制度，主要是建立内都市计机构、风险管理机构和证券监管机构。
1、内部审计机构。各银行一般均没有内部审计部，通过内部稽核。及时发现问题。银行所有权人可以监督经理人，以此实施有效的监管，防范经营风险。
2、风险管理机构。银行建立了一套有效的风险管理机制，银行董事会、市场风险管理部、各业务部门、审计部门都分别对风险负有明确的职责。董事长负责整个银行的风险管理，确定风险及其上限。银行每天通过数学计算的方法确定风险的大小，如超过了规定的风险上限，董事会将马上采取措施降低风险。
市场风险管理都是银行专门负责风险管理的职能部门，负责制定衡量市场风险的指标，对各业务部门进行检查、监督，随时提供风险信息。同时，建立一些数学模型来预测和计算风险。通过进行量的分析到质的定性，提出降低风险的措施，及时向董事会报告。各业务部门要预测本部门业务范围内的风险上限，定时进行检查，发现风险及时采取措施，并向风险管理部报告。内部审计部门则通过每天计算风险情况。对当时风险所处的状态报告有关部门和董事会。
3、证券监察部。德国1995年实施《证券交易法》，并成立了联邦证券监管委员会。为了配合实施《证券交易法》和联邦证券监管委员会的有效监管，各银行都依法成立了证券监察部，具体负责对本银行证券经营业务活动的监督。
德国金融监管在内部控制上最突出的特点是“四只眼原则”（也称双人原则）。也就是业务交叉核对，资产双重控制和双人签字。在德国联邦金融监管局颁布的《对经营金融交易的信用机构业务管理的基本要求》中“，详尽地层示了这种”分而治之“的原则。在《基本要求》关于操作程序的监督与牵制中规定：各项交易活动必须有明确的职能分工，包括四个层次：一是一线交易，二是后线结算，三是会计审核，四是监控。最低要求是一线交易与其它职能部门要分开，即使是交易管理人员也必须遵守这个原则。在一个职能部门中，相关但不同的工作要有不同的人员做，以确保相互的业务监督牵制。使用自动数据处理系统时，要有相应的程序来保证实施监督数据处理系统中输入人员要与交易、后线结算分开，会计审核要与业务监控人员分开。任何数据内容的修改，由处理系统自动记录在案。为控制与交易业务相关的风险，每个业务部门必须建立一个用于测量和监控风险头寸和分析潜在亏损风险大小并对其进行控制和管理的系统。风险控制人员要与一线交易人员分开，头寸权限由管理人员授予，交易产生的风险要及时得到监控，要有一名管理人员专门负责风险控制和管理工具，并且他本人不介入每天的前线交易。
四、美国分业监管下的内控制度
美国联邦储备体系十分注重银行业的内部控制工作，其对内部控制定义为：内部控制是组织计划和在业务中采用所有协调方法和手段，旨在保证资产的安全、检查其会计资料的精确性和可靠性、提高经营效率、喜励坚持既定的管理政策。这一定义大大扩展了为部控制的范畴，它把内部控制的职能延伸到与会计和财务部门直接或间接相关的职能中。其内部控制不仅仅是对人员、风险、从业范围、制度和工作程序的监督管理，而且是一个包含了预算控制、标准成本、定期经营报告、统计分析等在内的内部控制与稽核相统一的系统。因此，银行稽核取能的发挥是评价其内部控制系统的重要尺度。
1993年5月11日，联邦存款保险公司董事会批准了执行“1991联邦存款保险公司改进法”第十二条中的内容。要求银行就其内部控制和守法情况以及经稽核过的财务报表档案向联邦存款保险公司和联储等管理机构报告，这些银行应设立由独立的外部董事组成的稽核委员会。大银行和稽核委员会中至少有两名成员要具备商业和金融方面的管理经验，并且这些成员不能是该银行大客户中的雇主或雇员。
美联储要求银行内部的稽核审计人员负责监督银行在会计、经营和管理等方面是否健全和适当，以确保这些方面都正常运转，使银行资产免遭损失；同时，内部稽核还负有帮助制定新的政策和程序的义务，还应督促银行遵守法律法规，对现行的监控政策及程序有效性作出评价。为达到这一要求，美联储对银行内部稽核进行检查时。着重从内部稽核的独立性，内部稽核员是否称职、内部稽核的充足性和有效性几个方面入手，强化了内部稽核的功能。从其工作程序、业绩，尤其是专业人员素质这些非常细致入微的指标检查中，促进了银行业极其重视风险的内部控制，因为，一旦美联储认为某银行内部稽核报告不可信，那么，该银行的内部稽核工作在联储的综合评级中将处于极低等级，这对该银行的经营发展来说是非常不利的，因此，迫使银行重视内部控制，由此来实现金融监管的精神实质，把风险扼杀在萌芽状态。
五、我国银行建立内控制度的基本要求
从我国目前银行业内部控制的现状来看，笔者认为应在内部控制制度的确立上体现这样几个方面的内容：
（一）健全内部控制管理制度，创造良好的内部控制环境，实施内部控制，首先必须在制度上有保障，各专业银行、商业银行应结合自己的营业特点，在各个岗位、各个部门、各个环节上建立严格而具体的内部按制制度，做到有法可依，有章可循。同时，由于金融机构的工作特点建立部门之间，岗位之间的相互核查制度也应构成内部控制制度的一个重要组成部分。因为每一环节在完成自身业务的同时，也是在进行对上一环节的检查，这样可以减少工作差错，防弊堵漏，及时纠正错误。
（二）部门岗位职责的适当分离，这是内部控制独立性的基本要求。合理的职能分工和责任分离能够使各部门，各岗位工作人员各尽其职，同时，由于一项任务不可能由某一个人从头至尾地完成，保证了各个工作环节相对的独立性和安全性，有利于内部控制制度的实施。这也符合巴塞尔有效核心监管原则第14余“职能分离”的要求。因此，金融机构在业务运营过程中应当对部门之间、岗位之间实行恰当的责任分离制度。如实行对货币、有价证券的保管与账务处理相分离；重要空白凭证的保管与使用相分离；资金交易业务授权审批与具体经办相分离，前台交易与后台结算相分离；信用的受理发放与审查管理相分离；损失的确认与核销相分离；电子数据处理系统的技术人员与业务经办人员及会计人员相分离等。
一、各国金融监管立法的变迁
（一） 美国：从《格拉斯-斯蒂格尔法》到《金融服务现代化法案》
1929年美国股市发生暴跌，随后美国陷入了一场空前绝后的经济危机，股市、银行体系几乎全面崩溃，公众对银行行为表现出极度的愤怒和不信任。在这样的经济和社会背景下，美国国会通过了《1933年银行法》，其中规范政权与银行业之间关系的一些条款被合称为《格拉斯-斯蒂格尔法》。根据该法规定：任何以吸收存款业务为主要资金来源的商业银行，不得同时经营证券投资等长期性资产业务；任何经营证券业务的银行，也不能经营吸收存款等商业银行业务；商业银行不准经营证券发行、证券包销、证券零售、证券经纪等业务；商业银行的员工不得在各种投资银行机构兼职；商业银行不得设立从事证券业务的分支银行或附属机构。这些规定使银行与证券公司在机构、人员、业务范围上严格区分开来。随后，美国国会又先后颁布了《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1968年威廉斯法》等一系列法案，从而逐步形成了金融业分业经营制度的基本框架。
20世纪80年代随着金融自由化趋势席卷全球，外资银行大举进入美国，对美国金融市场进行前所未有的冲击。由于分业经营的限制，美国金融业在国际市场的竞争力日益下降。美国金融监管当局被迫进行了一系列旨在提高美国银行竞争力，推动金融业发展的金融自由化改革，先后于1080年和1982年通过了《取消存款机构管制和货币控制法案》和《高恩-圣杰曼存款机构法案》等有关法律，放开了存款货币银行的利率上限，从法律上允许银行业和证券业的适当融合。
经过80年代的金融改革，美国金融分业经营的基础正逐渐消失，分业经营制度也已经不断地被现实所突破。进入90年代后美国银行界要求修改直至废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的呼声越来越高。与此同时，银行业的并购浪潮大大改变了国际银行业的整体格局，并购的规模、金额不断扩大，跨行业、跨国界的并购成为新的热点。在这些因素的刺激下，美联储于1997年初修改了《银行持股公司法》中的个别条例，建立了更有效率的银行兼并和开展非银行业务的申请和审批程度，取消了许多对银行从事非银行业务的限制，商业银行能更自由地从事财务和投资顾问活动、证券经纪活动、证券私募发行以及一些其他非银行业务。更重要的是，美联储扩大了银行持股公司附属机构可以承销和交易证券的范围，并大大减少了可能降低这些业务收益的限制。1999年11月12日，克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》，美国正式宣告实行金融业的混业经营制度。j
《金融服务现代化法案》的颁布标志着当今金融法律已经从规范金融活动过渡到管理和防范金融风险，并向推动金融市场主体的联合、竞争和效率方向发展。该法案体系庞大，内容涉及包括银行、证券和保险在内的整个金融业活动的具体规范以及在权利和程序方面的具体可操作规范，其要点包括（1）促进银行、证券和保险之间联合经营，加强金融机构的竞争；（2）强化银行业与工商业的分离，实现金融体制的现代化；（#）保留并扩展监管机构，加强金融监管；（4）强调消费者保护；（5）强调对小企业和农业企业提供金融服务；（6）以法律形式作出对有关课题进行研究的明确要求。k这一法案的诞生，促进了金融产品的创新、降低了成本，提升了美国金融市场的竞争力和抵御风险的能力，给市场注入了新的活力。在监管方法上，由个别监管转向了综合监管，确立了功能性监管的模式，这些都对其他国家的金融监管立法产生了深远的影响，从而影响到世界金融市场格局的变化。
（二） 英国：高度集中的单一监管
英国的金融监督管理体制最明显的特点是自律，它建立在监管者与被监管者之间相互信任、共同合作的基础上。这种自律监管方式的优点在于灵活、较有弹性，缺陷是人为因素比较明显。
1979年10月英国颁布了《1979年银行法》，是其银行监管走向法制化的第一次尝试，但该银行法没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式，因为在处理具体事件时，银行法赋予了英格兰银行广泛的自决权，在解释、评价和管理等方面带有很大的随意性，使得监管活动在很大程度上要受英格兰银行高级管理人员的支配。
70年代以后，英国政府放松了对银行业竞争的限制和对金融业的管制，一时间英国各金融机构间竞争激烈，金融工具、金融交易手段不断创新，金融业务、金融品种不断交叉，呈现出混业经营的迹象。为了顺应金融市场的发展，1986年10月27日，英国政府出台了《金融服务法》，该法案的出台被称为“大爆炸”（BigBang），它允许银行从事证券及其他投资等，成为没有业务界限，无所不包的金融集团，它有效地改变了英国金融市场的结构，促进了市场的全面竞争，使英国金融市场发生了根本性的变化，英国金融市场上再度出现了投资银行和商业银行全面融合的局面。在监管体系上，英国在该法案的基础上成立了证券投资委员会（SIB），对从事金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管，从而形成了自律管理与立法监管相结合的模式。l然而，此时英国的金融监管却没有跟上混业经营的步伐，英格兰银行仍保留了对银行的监管权，暴露出来的问题是对那些拥有大量非银行业务的银行集团的监管尤为薄弱，以至发生了巴林银行倒闭事件。
为了迎接金融全球化、自由化和欧元的诞生，英国政府在1997年提出了金融体制改革的方案。将英格兰银行的监管权剥离出去，把对银行监管的责任从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1997年10月28日成立了金融监管服务局（Financial Service Authority，FSA），主要负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司以及金融市场清算和结算体系的监管。1998年6月，英国通过了新的《英格兰银行法》，将英格兰银行的职能限定在执行货币政策，发展和改善金融基础设施的范围内。1998年7月《金融服务和市场法案》颁布，在经历了多达2000 余次的修改之后，终于于2000年6月被英女王批准，从而成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”宣告了英国传统的以自律性管理为主的金融监管体制全面让位，取而代之的是单一的巨大金融监管机构，为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。
（三） 德国：“全能银行”模式
1948年德国进行了货币改革，之后颁布了《德意志联邦银行法》、《德意志银行法》使德国在战后迅速建立了一整套比较健全的货币制度和金融体系，制定了相对稳定的金融货币政策和有力的监管措施，为德国战后经济恢复和发展奠定了良好的基础。
1961年联邦德国通过的《银行法》授权建立了联邦银行监管局，它是一个独立的联邦监管机构，直接隶属于财政部，多年来在德国银行监管中发挥着中心作用。根据《银行法》第6条，银监局的首要任务是保护投资者和存款人的合法权益，负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度，并采取措施消除各种风险因素。同时《银行法》第7条明确规定了联邦银行依法拥有对金融机构日常监管的职能。这样，联邦银行监管局和联邦银行分别侧重于微观金融机构的具体监管和宏观金融市场的监管，共同负责德国银行业的监管。
总体而言，德国金融业的一个典型特征是“全能银行”。根据德国《银行法》，全能银行的经营范围不仅包括存款业务、贷款业务、贴现业务，而且还包括信托业务、证券业务、投资业务、担保业务、汇总业务、财务业务、金融租赁等在内的所有金融业务，甚至还可以持有非金融企业的股权。这种全能银行制不仅便利了银行体系向工商企业提供广泛而有效的金融服务，同时也有利于分散银行的风险，保证银行利润的稳定增长及银行稳健经营。
然而，90年代德国金融业在内外竞争的压力之下，也开始寻求改革之路，将原银监局、证监局和保监局三个机构合并，成立了金融监管局，根据原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。金融监管局的监管目标主要包括：第一，确保德国金融业整体功能的发挥；第二，确保德国金融机构的偿付能力；第三，保护客户和投资人的利益，从而维护金融体系的稳定。此外，在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志银行失去了独立制定货币政策的功能。2002年4月30日新颁布的《德意志联邦银行法》在未改变联邦银行的基本职能的前提下，确立了新的德国联邦银行的体系。m
（四）日本：从“分业”到“混业”
二战后，为了恢复在战争中受到重创的经济，治理恶性通货膨胀，同时也由于美国在政治、经济各方面的介入，日本建立起一种限制型金融体系，主要表现在两方面：一是银行业务与证券业务分离。1947年3月公布的《证券交易法》第65条就明确规定，严禁银行办理证券业务。这样，银行与证券公司形成相互隔离的关系。二是对银行进行“长短分离”，区分长期融资银行与短期融资银行，以实现银行与信托的分离。
20世纪80年代以来，在金融自由化和国际化浪潮的冲击下，日本的分业监管逐渐松绑。1981年修改银行法，允许银行经办有价证券，特别是银行可以经营公共债的买卖，办理有关新公共债的募集等业务。由此，打破了证券公司独家经营有价证券买卖的格局，这是日本金融制度进入综合挂时期的一个重要标志。1992年6月日本国会通过了《金融制度改革法》，并于次年的4月1日正式实施，允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉。
1996年10月17日，日本经济审议行动计划委员会下设的金融工作小组。公布了以放款和取消各种限制为中心内容，题为《搞活我国金融系统》的报告，该报告从实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和限制、改革监督体制等方面提出了金融大改革的框架措施，从而揭开了大改革的序幕。日本的大改革将金融控股公司确立为各项金融业务相互渗透的目标，并致力于加强金融商品、业务和组织形态的自由化和多样化。首先是于1998年1月解除对金融控股公司的禁令。其次是取消对各类金融子公司业务范围的限制及普通银行长短期业务领域方面的限制。至此，日本通过金融控股公司的形式完成了向金融混业经营高级阶段转变的过程。n
二、国际金融监管的发展趋势
在分析了以上各国金融监管法律制度的演变之后，我们可以得出这样的结论，在金融全球化这个大背景下，西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从20世纪80年代的自由到90年代的监管的回归，但这不是一个简单的管制循环，而是监管下的自由和自律基础上的监管。各国的金融监管立法都是顺应国内国际金融实践的产物，法律制度的趋同也表明全球金融监管正朝着国际化的方向发展。
（一）安全与效率并重的金融监管目标
金融监管目标的确立是金融监管的核心问题，它决定了具体的监管制度和监管措施的制定和实施。20世纪70年代以前，国际金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。然而90年代以来，安全与效率并重的金融监管理论逐渐占了上风。各国的监管当局积极应对这一趋势，调整监管目标，除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融自身的独特性， 金融监管实践向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。这一方面顺应了金融业发展的趋势，提高了经营效率；另一方面也是建立在各金融机构内部风险控制能力的增强以及存款保险制度、最后贷款机制等安全保障日益完善的基础上的。
（二）金融监管结构向综合性、统一性发展
金融创新的一个重要变化就是金融机构间的接线越来越模糊，原来实行分业经营制度的各国都纷纷打破限制，许多金融机构一方面通过金融创新绕开管制，另一方面则通过子公司和控股公司从事非银行业务，这就要求金融监管也采取统一的、集中的管理模式。各国的监管当局都相应地扩大了金融监管的范围，对各类风险实施全面管理，成为金融业监管的一个重要趋势。各国金融立法在数年内一而再、再而三地修改，正是为金融业由“分业”向“混业”转变提供合法性论证。
（三）实行功能型监管
功能型监管是在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高，管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判断。同时它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理，用统一的尺度来管理各类金融机构，创造公平竞争的市场环境。功能监管顺应了金融业的混业经营的趋势。美国、英国和日本不论他们在金融监管模式上有多么不同，但在新的监管立法中都确立了实行功能型监管，而且他们的立法实践也说明功能监管可以适应不同的金融监管模式。
（四） 监管与自律并重
即对金融机构从外部进行监管控制转向强化其内部风险控制制度，提高自我监控水平。如美国对银行的监管，监管机构只集中对法人机构进行监管，即对银行总行进行集中监管，而对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的考查得出结论，同时要求分行在每个工作日结束时将数据上报总行。这样，监管机构可以集中精力监管那些综合性 金融集团和大型金融控股公司，从而提高效率，稳定金融体系。p
关键词：金融监管；产品监管；金融创新；金融消费者保护
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1006－1428(2011)07－0062－06
一、引言
确立金融监管边界，就是在金融监管、市场约束和金融机构内部控制机制之间建立一种有效的平衡关系。如果金融监管能够接近或基本处于有效的监管边界范围，那么将会对市场、金融机构和交易者带来综合的正面外部效应，反之则可能出现人们所不愿意看到的“负面”的外部性。
从理论上讲金融监管肯定是有边界的，政府不可能也不必要去干预金融市场中的所有行为，否则市场将不复存在。因此政府在实施监管时首先应当明确其政策意图发挥作用的范围，而监管范围的确定应当符合金融市场及社会经济发展的内在要求，即在保证金融总体稳健的目标之下，既要体现出对于金融机构的金融创新与经营自的尊重。同时也应重视交易者、金融消费者权益的维护。与此相对应的是金融监管理念中要体现出审慎性监管与规范性监管的动态平衡。然而当前全球性金融危机表明，多数金融发达国家的金融监管机构在审慎监管与市场规范监管之间尚未给出较好的平衡关系。其平衡关系的失调及其矫正的思路又可从两方面进一步分析：
一方面，从审慎监管来看，宏观层面的审慎监管与微观层面的审慎监管配置的失调。在以往的金融监管中仅仅依赖微观审慎监管不足以维护金融稳定和市场增长，因为微观审慎监管将经济波动视为外生风险，忽视了金融机构行为本身的系统性内涵，因而应当对现有金融监管体系进行结构性调整。美国、英国以及欧盟等重要国家和地区的金融改革建议和立法草案，也纷纷将宏观审慎监管作为核心内容加以强调，大都要求设立或明确宏观审慎监管职责行使者，建构宏观审慎监管框架，从而将其置于极为重要的位置。例如美国《Dodd－Frank法》中决定设立的金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council，FSOC)和英国计划设立于央行下的审慎资本监管局(PRA)。
另一方面，从市场规范监管看，针对金融机构的行为合规性监管和针对消费者权益保护的职能配置也不平衡。在以往的金融监管中，相对比较重视对于金融机构行为的合规性监管。实践中金融机构即便在形式上符合了交易规范的基本要求。但由于信息的不对称和金融消费者在金融知识与金融能力上的实质弱势特性，导致了金融消费者利益极易受到损害。为此美国、英国等国家在金融改革建议中，纷纷设立专门的金融消费者保护机构，如美国新设立的金融消费者保护局(CFPB)，英国则计划于2012设立完成的消费者保护和市场监管局(CPMA)和消费者金融教育机构(CFEB)，即出现了金融消费者保护机构专门化的趋势。
英、美等主要国家的金融监管机构改革动向体现了政府在金融监管中对于审慎监管与市场规范监管的再平衡，但它也将对金融监管的边界产生重要影响。因为无论是出于审慎监管还是市场规范监管的目标，都将意味着更多的监管法规、监管标准、监管方法被投入到金融领域。对金融机构而言，在营运规模、业务范围和消费者保护方面，都将受到较过去更为严格的监管审查，一改过去片面维护金融自由化及金融创新的诉求。结合金融消费者的保护，从市场规范监管的层面出发，金融监管机构的监管边界目前正在酝酿一个较大的变化――即将从传统的关注对金融机构的销售与服务环节的“行为规范监管”进而延伸至对金融机构的金融产品本身的质量实施“产品监管”。
二、基于英国金融产品监管动向的观察
FSA(金融服务管理局)于2011年1月的英国金融监管体制改革讨论意见稿的附件Ⅱ中专门讨论了产品干预问题，即基于保护零售市场金融消费者权益的产品监管问题，并提出了英国政府计划在产品监管领域将考虑实施的做法。
(一)产品监管的提出背景
FSA认为，英国以往的金融监管行为主要集中在消费者同金融机构就具体金融商品或服务进行交易的环节。然而在总结典型的消费者于金融消费中权益受到损害的事件则主要发生在如下领域：
1、养老金投资产品的不当销售，大规模的储蓄保险不当销售，近来则更多体现在可分割型投资信托基金和结构型产品方面：
2、在保险领域，FSA和其他监管部门对付款保证保险(PPT，payment protection insurance)采取了行动：
3、在抵押贷款方面，为了保护消费者，监管机构对收取消费者拖欠贷款行为进行了干预。
上述领域接二连三地出现消费者利益受侵害的情况引起了FSA的反思，FSA认为，必须提供新的监管方法去避免类似损害消费者事件的大规模发生，并决定扩大监管范围，即不仅仅将监管局限于金融商品与服务的销售环节，而是从产品生命周期的角度出发，(关于金融产品在生命周期可能发生的问题图示如下)提前采取措施防止损害的出现，即早期介入产品监管领域。
金融产品生命周期内可能产生问题环节的图示
英国监管部门认为，尽管在产品销售环节对金融机构设定较高的规范性要求在实质上有助于消费者选择适合他们的产品(它们仍将保持对此领域的持续关注)，然而金融机构仍能够在金融产品销售环节之前施加巨大的影响力。金融机构的如下决策将在实质上影响消费者的行为结果：
1、产品的功能设计；
2、做出产品在各种条件下的合理功能假设，并对其进行检讨；
3、决定何种产品被提供：
4、决定产品销售的市场策略；
5、不断实施产品监测。
英国监管部门发现，在某些情况下将监管的策略过多地指望在信息披露上会存在问题。因为监管者制定的信息披露规则是为了让消费者明智地去选择适合他的金融产品，但这不总是发生预期的效果。在金融商品销售中，消费者的行为特征被金融机构所洞悉进而向消费者施加不当的引导最终造成损害发生。金融产品本身的特征更是加重了损害。因此，如果监管者仅仅将监管重点设定于产品销售环节，那么只能在消费者遭受损失后才能发现这些问题。而金融产品一旦被投入市场后，那就更难以采取有效的阻截措施，越多的金融机构以这种方式向市场提品，那么对于消费者造成的负面影响就越大。因此，如果监管机
构早期介入产品监管就会比事后处置更有效率，这也可以使更少的金融机构被卷入。早期产品监管还能够节约监管机构的成本。并且及早介入产品监管在一定意义上还能避免冗长的常规监管。因此基于上述考量，英国金融监管机构将早期介入产品监管作为监管的有效组成部分
(二)产品监管的基本理由
1、高层次的市场失效分析。
关于市场失效的分析是监管机构决定是否采取监管措施，以及应采取何种程度监管措施的必经程序，对于是否值得采取产品监管的措施也是如此。在一个有效竞争的市场中，消费者和金融机构能通过彼此的交易相互受益，而在无效竞争的市场中则会导致消费者受损。
无效竞争可能是由于“问题产品”提供导致的，而根据监管经验发现，处于零售金融市场中的消费者常常难以理解和发现产品中存在的问题。而在以往，监管机构主要试图通过制订产品信息的强制性信息披露规范去帮助消费者，但实际效果不佳，这主要有以下方面的原因：
第一，消费者缺乏产品相关的信息，或者根本不使用他们已经获取的信息；
第二，消费者在准确判断产品的价格和质量时受到的阻碍，这主要是因为产品本身过于复杂所致；
第三，消费者根本不知道他们所购买的产品存在问题，往往只有在事后损失形成后才能知晓；
第四，消费者无法制约自律性差的金融产品提供者；
第五，金融产品销售商，如销售中介所获得的激励导向不是向消费者提供适合的产品，而是卖给消费者更多的产品：
第六，由于市场失败本身所致，以及监管者的监管方式的有限性所致。
2、瞄准具有显著风险的问题。
关于市场失效的分析可以帮助监管者决定采取产品监管措施是否会是保护金融消费者的合理工具。然而监管者仍须决定或判断是否需要采取行动。监管者常常在平衡消费者保护目标和避免过度监管的问题上陷于两难境地，因为监管者有责任将监管资源有效投向最重要的市场问题上。监管部门能否准确锁定市场中存在的显著问题取决于以下四个方面：
第一，一方面要靠对市场中不断产生的问题的持续关注，这需要对其进行数量和质量的分析；
第二，问题本身可能波及的人群数量和可能造成的损失金额也是一个重要的判断依据；
第三，问题发生在哪个具体行业也是监管部门判断该问题是否为显著问题的考虑变量。例如，在银行零售产品中，由某些理财产品导致的损害可能涉及到的受损消费者的绝对数量不大，然而对于每个具体消费者来说受损金额却可能很大；
第四，监管机关对于问题的风险是否具有显著性有时也取决于问题本身的特点，其中首要的考虑包括下述方面：
是否会对一个消费者的核心金融利益受到影响(比如他们的养老金、储蓄、房屋所有权、生计来源资产的保护)；
是否可能会给消费者造成特别严重的损害，从而使消费者面临财务困境；
是否上述方面将给消费者带来长期的影响，同时该影响此后不能被矫正。
3、指示出产品存在的问题。
在判断出产品存在的问题后，监管者将会向消费者和金融机构指出产品存在的问题，然而监管者在向消费者指示产品存在的问题时，并非是采取针对特定的某个产品的问题进行揭示的方式，而主要是通过描述“问题产品所具有的共同特征”的方式去实现，以引发消费者在做出决策前予以特殊关注。而监管者在向金融机构指示产品存在的问题时，则要求金融机构采取措施完善产品，如果金融机构对那些对于消费者构成极大潜在风险的产品未采取完善措施，监管者将会采取进一步的行动，甚至包括禁止该产品进入零售市场。
(三)新兴的监管方式
英国监管部门描述了一些工具和方法，从产品评价方面介绍了其在产品监管工作上的一些基本思路。这些工具中包括了原有的用于评估金融机构行为可能给消费者带来风险的“宏观”工具，它还将被强化并继续用于监管机构对于金融产品设计方面的监管。此外，监管机构为了贯彻新的密集监管和介入式监管措施还将开发一些特殊的监管工具。
1、早期识别风险行为。
英国监管部门运用一系列广泛的信息去识别金融机构的风险，具体如：
广泛的市场数据分析和本部门的数据分析：
零售行为风险前景分析：
独立的产品研发机构：
FSA的数据，例如产品销售数据、由客户联络中心提供的客户投诉情况统计和投诉信息统计；
由其它第三方机构提出的预警――如金融申诉服务专员部门或其他消费者团体提供的信息；
金融促销信息；
新闻报道评论：
FSA特有的情报来源。
2、零售行为风险前景分析。
这主要是从宏观金融市场的角度，评估那些金融环境中可能出现的风险导向的行为。这个分析包括与宏观经济状况相关的行为风险、行业部门发展趋势等，从而理解和预见监管发展的未来指向和消费者的特点与行为方式。监管部门的目标是，对于具有风险导向倾向的金融机构可能对经济环境变化作出的回应进行识别，同时也包括对相关的风险产品的识别，从而通过聚焦零售市场行为风险的前景分析来保护零售市场的公众。
3、商业模式和策略分析。
商业模式与策略分析是监管机构在具体评价某一特定金融机构的商业模式是否具有行为风险时的具体做法。基于零售行为风险前景分析所掌握的信息，商业模式策略分析会评估已确定的风险是否会、以及会以何种方式在特定的金融机构中体现出来，同时监管部门会高度关注特定金融机构存在的所有特定风险。商业模式和策略分析是针对特定金融机构的一项非常详尽的分析，它要考虑到市场运行环境状况和其他同类公司的一般性做法。监管机构会分析特定金融机构在经营模式上的脆弱之处，并提示其可能导致经营风险行为的发生。监管部门的目的是对于金融机构当前的发展战略和未来发展战略进行评价，重点是考虑这些战略会对消费者产生何种影响，目前英国监管当局主要是通过“ARROW”风险评级体系来实现这一目标，这种深入细致的分析有助于使监管部门了解风险重点领域，进而在未来的监管中有效地实施对应措施。
4、其他更精细的监管方法。
英国监管部门还将开发出对于金融机构内部产品管理程序的深度测试办法，这些更为精细的监管方式主要针对那些大型的金融机构，其主要涉及的内容包括如下方面：
机构的产品监管：
机构的产品策略计划：
产品的目标市场；
产品的行销策略：
机构内部激励机制：
机构的风险和压力测试：
产品的定价与价值：
机构的业务运营和自我监察。
此外，英国监管部门对于一些小型的金融机构设置了不同于针对大型金融机构的特定监管方式。同时，对于同金融产品服务提供相关的居于“产品供应链”中的其他机构，监管部门也提出基本的监管要求，比如他们也应当如所有金融机构一样实施“公平待客”措施的有关要求。
(四)附加的产品干预选择
英国监管部门认为，在上述产品监管方式仍被认
为不足以保护消费者时，监管部门应当具有额外的权力以在极为特定的情形下实现保护消费者的目的，这些附加的产品干预可以包括如下方面的权力：
产品的前置审批：
产品禁止；
强制产品具有某些功能或禁止产品的某些功能(为产品设定最低限度的标准)；
价格干预(金融机构有责任保证其产品的收费结构是适宜的；产品供应者有责任从产品总体的角度确定一个适宜价格；在销售环节，要求销售者有义务向消费者提供一个收费较低的产品作为替代性产品：在必要时为产品设定价格上限)：
增加对产品供应者的审慎性条件约束：
对消费者和业界预警：
防止不适宜销售和按客户类别限制销售：
对销售顾问能力的附加要求。
三、对金融产品实施监管的合理性及其质疑
对金融产品予以监管的设想在除英国之外的国家亦有体现，比如美国2009金融消费者保护局法案中认为，CFPB将接管所有其他联邦管理机构对于金融消费者保护的职责，CFPB的建立将会在金融产品与服务的市场准入方面“促进透明、简单、公正、责任承担”等目标的实现。CFPB将对金融机构和其他合格机构施加更严厉的信息披露要求，要求金融机构提供符合CFPB设计要求并经他批准的“单纯金融产品”(plain vanilla products)，禁止向消费者提供那些未经特定成本收益分析方法确认的存有问题的金融产品和合同条款。更为重要的是，CFPB除了批准具体的金融产品与服务外，还将被允许为促进政府施加更为严厉的监管金融产品与服务的措施而制定规则。
澳大利亚的ASIC在金融危机后也高度关注对金融产品实施监管，如ASIC专家组在2010年的关键倡议之一就是进行风险监控。专家团将对各自监管的区间进行最大风险评估，并分配相应资源监控存在上述风险的层面。风险监控所关注的内容之一是新产品，尤其是那些推销给一般投资者的产品。这与ASIC将保护一般投资者作为工作重点的原则是相一致的。对于融资投资，立法机关明确其属于《公司法》所管辖的金融产品，将受到更为严格的信息披露规则制约。除了监管局的审慎监管外。澳大利亚政府汲取了美国金融监管联邦和地方、金融监管机关之间管辖权限存在交叉或真空等经验教训，在次贷危机后，提出将澳大利亚的消费者信贷产品或服务的监管统一到联邦层面，制定《统一消费信贷守则》。今后任何涉及消费者信贷的产品或服务都将归联邦政府(具体为澳大利亚证券投资委员会)管辖，而不再是联邦和地方分别管辖，避免了可能出现的监管漏洞。
此外，欧盟计划于2011年设立新机构加强金融监管。并表示欧洲监管局有权对特定类型的金融机构、金融产品和金融活动进行调查，例如裸卖空交易，评估其给金融市场带来的风险。在紧急情况下，欧洲监管局根据欧盟法律规定可临时禁止或限制某些有害的金融活动或金融产品。并可提请欧盟委员会提出立法建议，永久性禁止这类产品和活动。
尽管在英、美、澳大利亚及欧盟等国家和地区构筑的金融监管改革中都对金融产品实施监管有所涉及，然而基于自由市场主义的传统，这些国家的金融业者和学者也一再对此种规定表示出了强烈的质疑或反对，并认为这些措施除了将严格限制消费者的自由选择权以外，还严重影响金融创新。比如有美国学者认为，CFPB的使命是建立于迎合那种关于金融监管是由于消费者不能理解金融产品因而不能做出理性决策的概念之上的。至少作为一种适当的监管回应，它假设它能设计并向消费者提供一些具有“单纯功能”(“plain vanilla”products)的金融产品，只要“促使”消费者去选择类似的具有“单纯功能”的金融产品，那么他们自然就会远离那些奇异的非常规型的金融产品。很不幸的是，基于这种观点，就没办法证明是由于消费者的非理而导致了金融危机。
退一步讲，针对那些关于即便毫无证据证明说是由于消费者的非理导致金融危机的话也值得进行一些补充性的监管，而监管将有助于把消费者推向那些具有“单纯功能”的金融产品的说法也是值得质疑的。
第一，既然只是由于非常规型金融产品不适合多数人，那么通过提高那些对非常规型金融产品感兴趣的消费者的经济成本就会降低其福利。然而由于消费者具有不同的偏好，不能仅仅为了达到限制非常规型金融产品消费者的目的，就通过采取普遍的设置监管措施去妨碍、限制所有消费者满足自己偏好的能力。
第二，即使不去争辩CFPB是否允许包括非常规型金融产品在内的产品进入市场以满足消费者选择的需要，其实只要CFPB保有对产品设计的批准权就可以了。但可能会出现这种情况，比如CFPB可能会针对那些“理性”消费者倾向于选择的“不受欢迎的抵押贷款产品”施加以各种“细微”的设计要求。甚至从根本上导致类似产品被彻底禁止。还有，人们会质疑CFPB是否具有足够的能力和信息选择出更符合消费者利益的具有“单纯功能”的金融产品，因为又有谁了解根据CFPB的偏好所挑选出的产品就一定比其他金融机构提供的产品更适合消费者呢?
第三，在某种程度上消费者的非理的确是个问题，然而产品监管这种家长式作风的管理方式也会降低对消费者的激励，减少他们通过不断的学习去提高其消费决策能力的动力。这些基于现实的和经济效果的考虑因素应该值得决策者在做出目前产品监管的决定时再三权衡。所有这些对于金融产品的新的监管措施都会给消费者带来潜在的巨大成本。然而，有关消费者的非理性并没有被证明同此次金融危机的发生具有重要的因果关系。相反，那些支持设立CFPB的人士却在没有任何经验证据的支持下认定消费者的非理性同金融危机有着显著关系，进而提出产品监管等建议，而在我们看来，这非但不能帮助消费者，反而可能给他们造成损害。
然而针对上述非议。金融监管机关则认为，目前大多数金融产品的所谓“创新”都并非是在功能上的创新，更多地只是体现在价格结构和市场营销模式上的创新，而这些所谓创新给消费者带来的只是越来越多、越来越复杂和难以了解的金融商品和信息，由此消费者根本无法了解和选择适合他们需求的金融产品，其消费风险随之越来越高，极可能对生活产生深刻的影响。因此监管机构有必要采取措施去审核或过滤那些不适合普通金融消费者的金融产品。
另一种观点则认为，经济增长放慢是中国经济对自身结构调整和外部输入性通胀的承受能力疲软的表现，他们担心那些依赖价格竞争的外向中小型企业的破产倒闭蔓延会恶化就业形势，更担心宏观调控对市场效率的负面影响――没有享受到“政策红利”的民营经济，因为扛不住成本负担而退出市场，而那些国有垄断企业受到政策保护，抗风险能力“强”，从而市场份额又开始逐渐升高。这种“国进民退”现象不利于市场活力的发挥k
上述两种观点都有它正确的一面，但是，不管是考虑可持续的发展模式，还是考虑市场效率对经济发展的作用，都是保证中国经济“又好又快”发展不可或缺的两大因素。以下是我对国务院最近提出的十项刺激经济发展措施的解读。
提高粮食最低收购价格，扩大补贴范围。这一政策立足于中国经济消费增长的动力可能来自具有强烈消费愿望和消费空间的广阔农村，如果能保证农民的收入，就有可能创造不可忽视的投资机会和就业机会，发挥发达国家没有的“后发优势”。
鼓励金融机构增加对中小企业的贷款，拓宽中小企业直接融资渠道。从扶持中小企业做起，鼓励创新，不仅是为了保证就业，而且也关系到我国企业在世界舞台上的发展空间。
提高服装、纺织等出口退税率，增加国内需要的产品进口。纺织行业劳动密集型的特点，不仅可以创造就业，而且也让全球消费者分享国际贸易利益所需要我们做出的贡献。它是对发挥中国经济比较优势重要性的深刻认识。
加大投资力度，保持合理的投资规模。为了促进内需，我们要加大投资的力度，尤其是要加快农村城市化和工业化的进程。在出口方面，我们要认清形势，保持合理的投资规模，否则中国过剩的生产能力将把中国经济带入通缩的境地。
控制价格上涨，抓紧能源资源的价格改革。在目前中国产业结构没有质的变化的时候，外汇流入依然有可能增大我们流动性过剩的风险。暂时让我们可以在这样的环境下，去思考调整我们油价补贴所带来的不利的后果。
推进节能减排，落实节能消耗和污染减排目标责任制。这一措施对可持续发展固然重要，但是，如何保证中小企业的生产积极性，不至于让他们承担过大的成本，政府在其中应该发挥怎样的作用等问题将显得越来越重要。
抓好财政增收节支，保障民生支出。中国民间消费能力的疲软很大一个原因来自于他们的后顾之忧。所以，如何减轻大众医疗、教育、住房、养老等支出负担，政府对社会保障体系的公共投入将发挥重要的作用。
加强金融监管，保持资本市场稳定健康发展。在金融全球化的今天，控制国际货币主导权的美国爆发了百年一遇的金融大海啸，新兴市场受到的冲击是可想而知的。我们要保住资本市场的财富效应，也要提防资本流出吞噬我们救市的成果。
货币从不以任何单向意志为转移，它从来都是追随对外贸易的扩大、自身国力的增强，由近及远、由民间到政府、从结算到储备，依次展开、渐进扩大流通的。正如丝绸之路的对外贸易，引发了“五铢钱”的对外流通一样，人民币的“跨境之旅”，同样遵循这样的规律――其萌芽于我国对外贸易量急剧加大的近十年，自发形成于我国与东盟日趋活跃的民间贸易，发展于2005年人民币汇率改革之时，加速于2008年美国次贷危机之后。
抛开人民币国际化之于大国形象关联不论，就当下我国经济而言，加速推进人民币国际化本身，即能起“既解外储之困、又利外贸之需”的双重作用。但是，结合当下实体经济和金融监管现状，仍应理性认识到人民币“跨境之旅”风险犹存，宜稳步慢行。
渐次推进
盘点人民币“跨境之旅”路线图，我们可以发现基本沿着“东盟―非洲―日韩―欧美”的顺序渐次推进。
由于地缘以及早已存在的民间自发贸易的因素，东盟显然是人民币跨境之旅的“第一站”。早在10年前，人民币就已在中国广西与越南等东盟国家的民间贸易中被广泛使用。2002～2010年，人民币从双边民间贸易的结算货币，又上升到双边政府间更广泛的合作。
与近水楼台的东盟相比，坐拥资源优势的非洲紧随其后，成为人民币跨境之旅的“第二站”――2009年11月，赞比亚央行批准中国银行在其境内办理包括“人民币账户、人民币现金在内的全部人民币业务”的申请；2010年11月1日，南非标准银行向客户提供整个非洲大陆人民币银行账户业务，进一步凸显了人民币在非洲充当主要结算货币的可能。
与人民币在东盟、非洲的作用日益彰显相比，人民币对日本、韩国等全球主要经济体的渗透，意义更显重大，可视之为人民币跨境之旅的“第三站”。2010年7月，交通银行首尔分行成功办理其在韩国地区首笔跨境贸易人民币结算业务；同期，人民币在日本的业务拓展则更显深入，已有7家地方银行开设人民币账户结算业务。
而与前三站相比，面对全球最重要经济体――欧美，人民币跨境之旅的“第四站”才刚刚启程――2011年1月，中国银行美国分行开启针对美国客户人民币兑换业务，昭示着人民币欧美破冰之旅的开始。
深度迈进
与人民币“跨境之旅”渐次推进相伴随的是，人民币国际化过程中的功能延伸亦基本沿着“结算―互换―债券―储备”，逐步向深度迈进。
2008年以来，中国先后与多个国家或地区，签署双边本币互换协议。通过货币互换，他国或地区将人民币注入当地金融体系，使本地企业用人民币支付中国进口商及偿还对中国的债务，以减少因美元流动性缺乏带来的贸易融资萎缩，提高人民币在区域范围内的流通速度。
与此同时，人民币计价的债券数额虽然有限，但亦开始在境外发行。2007年以来，香港作为离岸金融中心，为陆续发行以人民币计价的债券、国债和基金品种，境外人民币的回流、增值提供了平台。
随着人民币汇率机制的不断完善，许多国家也逐步在其汇率体系中考虑人民币因素。
回顾人民币“跨境之旅”，我们可以清晰地感知，正是由于我国经济的高速增长，所带来日趋扩大的进出口贸易额，直接推动了人民币的“跨境之旅”。以近十年为例，我国进出口贸易总额从2001年的5,100亿美元，上升到2010年的29,000亿美元，年增速高达25%以上。如此高速增长的进出口贸易，在推动人民币成为全球主要结算货币之一的同时，亦将我国在国际货币基金组织中的份额占比和投票权，从并列第六跃升至第三位。
出口之需
人民银行于2010年6月17日联合六部门发文，“将跨境贸易结算点从广东、上海等省市扩大到20多个省份，境外结算地从港澳、东盟地区扩展到所有国家和地区。”即意味着中央银行在给予出口企业结算之便的同时，更力助出口企业规避汇率之险。
人民币跨境结算点和辐射区域的扩张，对我国出口企业而言可谓“守护神”――采用人民币跨境结算，不但可以减少相对繁杂的结汇程序，而且更可有效地规避通过美元结算所带来的汇率风险。在人民币跨境结算之前，我国出口贸易的价格形成，均需通过进口国货币套算美元，最后再由美元结汇成人民币。而近年来持续贬值的美元，给我国出口企业造成了巨大的损失。
如今，新一轮人民币“跨境之旅”已然展开，其在方便我国出口贸易的同时，更旨在全面地对冲人民币升值给出口企业所来的汇率风险。且在此过程中，更可以将人民币从区域结算货币提升到国际结算货币的地位。
虽然，我国目前已将人民币境外结算地扩展到全球所有国家和地区。但在实践中，只有进口国民间或中央银行拥有一定数量的人民币储备，与我国银行间互拥大规模的货币互换协议，或者双方存在货币直接兑换机制，人民币的跨境结算才算真正成型。从以上方面看，我国人民币的跨境结算目前仍处于初级阶段，我国出口贸易真正能够实现人民币结算的区域，仍仅局限于东盟、俄罗斯和非洲少数国家。
风险犹存
人民银行选择将2011年1号文件定格为“允许试点内的境内机构以人民币开展境外直接投资”，显然与我国高达近3万亿美元的外汇储备有关――高额外汇储备即意味着高额外汇占款，在国内通胀预期日益加大之当下，需要人民币合理流出以减轻通胀压力。
结合去年以来中央银行关于人民币国际化方面的一系列举措，不难发现，“既解外储之困、又利外贸之需”是当下人民币“跨境之旅”的直接出发点。当然，此出发点更是政策当局打造“大国货币”战略的一部分。
但众所周知，要担当“大国货币”，国际化是唯一通途。纵观美元、英镑、欧元“国际化”之路，则需具备三个充分条件：其一，国际贸易总额足够大；其二，成为国际强势结算货币；其三，金融市场准入和汇率自由化。
就其一而言，经过32年改革开放，尤其是最近十年我国经济的高速发展，从表面上看，人民币似乎已具备成为“大国货币”的基础要求。其实不然，在我国GDP高速增长和贸易高额顺差的背后，出口产品相对低端和我国企业创新能力弱化，已成为影响我国经济持续增长的烂尾。
就其二而言，虽然央行将跨境贸易结算点不断扩大，境外结算地从港澳、东盟地区扩展到所有国家和地区。但只有境外银行拥有一定数量的人民币储备、与我国银行间互拥大规模的货币互换协议、或双方存在货币直接兑换机制，人民币的跨境结算才算真正成型。就此而论，人民币成为国际强势结算货币，尚需时日。
就其三而言，当下针对外资银行、保险、证券的开放性程度，客观地讲，尚处于限制性试点阶段。另外，客观分析，“汇率自由化”还尚需时日，“以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度”仍将是我国今后汇率政策的主要落脚点。
关键词:次贷危机;房地产市场;金融创新;证券化;金融风险
一、美国次贷危机的引发原因及房地产市场对危机的表现
金融危机,比较权威的定义是由戈德斯密斯(1982)给出的,是全部或大部分金融指标――短期利率、资产(资产、证券、房地产、土地)价格、商业破产数和金融机构倒闭数――的急剧、短暂和超周期的恶化。其特征是基于预期资产价格下降而大量抛出不动产或长期金融资产,换成货币。
2001年科技网络股泡沫和“9・11”事件爆发后,美联储为了拯救金融系统,提高市场疲弱的信心,连续13次降息,从6%一口气降低到1%的历史低点,客观上造成了严重的流动性泛滥。这些滚烫的巨额流动性逼得资金上窜下跳,去追逐高风险下的回报,在各种新奇的贷款产品和信息技术的高效运作下,原本良性的资产证券化和结构性融资等金融创新被恶性的流动性泛滥所挟持,对房地产和资本市场的价格膨胀起到了推波助澜的作用,从而营造了次级债问题爆发的温床。
第一,美国房地产市场泡沫问题的根源资产证券化给住房购买者提供过度便利金融杠杆及过度的流动性金融创新的过度发展。这些证券产品以多种衍生工具的方式在金融市场上大规模地进行交易。由于这些衍生品与房地产的价格相互作用,房价越是推高,衍生品交易量就无限放大,风险也最终聚积到毁灭整个市场的量级。但是当房价下跌,房贷成为负资产时,与之相关的证券化产品迅速被市场抛弃,整个证券化产品链条断裂,从而引起市场恐慌性抛售,次贷等产品流动性急剧枯竭且价格急速下跌。
第二,人们为追求最大利益,推出了高风险的金融衍生品。从事衍生品交易的公司忽视了衍生品的根本出发点是为了规避风险和套期保值,相反是一味根据风险与收益成正比的原则滥用这一工具,使得衍生品成为他们追逐利润最大化的投机工具。同时,结构产品在金融动荡阶段所导致的实际损失远超投资者的预期。而且公司内控机制不完善,传统的风险管理机制相对于高风险的金融衍生品交易已显落后,无法起到有效的监控、制约和预警作用。从这个角度来看,次贷危机凸现了风险管理手段同步创新的必要性和重要性。
第三,监管制度的不完善以及监管部门的失责。金融衍生品市场在美国既不属于美国期货交易委员会(CFTC)监管,亦不在美国证券交易委员会(SEC)的监管范围之内,并且1974年美国的商品交易法(CEA)正式免除了CFTC对金融衍生品市场的监管责任。美国的商品交易法(CEA)将按揭工具、远期、回购选择权等OTC金融衍生品定义为非商品,因此免除了CFTC的监管责任。如高风险抵押担保债券(CMO)、信贷资产的证券化(CLO)、市场流通债券的再证券化(CBO)、信用违约互换(CDS)等市场完全不受监管,也没有公开的记录显示债券违约卖方是否拥有资产进行支付。由于这种OTC交易市场中交易商相互之间持有大量头寸,从而在该市场上蕴含着极大的交易对手违约风险。
二、中国金融创新的现状
中国自1978年以来的金融改革,是一项全新的工作。创新金融组织架构,创新金融工具产品,到创新金融宏观调控制度,在“摸着石子过河”的思路下不断进行制度创新的探索,不断推进金融市场制度建设。可以说,中国近25年的金融改革史本身就是一部金融制度创新史。
中国金融创新主要是政府主导型的金融创新;金融创新的范围广但独创少,并且技术含量低;衍生工具的创新大多归于失败。主要是受一些条件的限制:市场外部条件的限制;金融机构内部条件的限制;技术条件的软环境限制;信用基础薄弱;风险意识薄弱;金融市场立法不完善,立法缺乏前瞻性;技术水平落后。但中国也拥有一定的优势。中国经济正处于一个由集中管制的计划金融运作向有管制下的相对自由的市场金融运作发展,这样的金融环境是创新的展开最有利的时机;多元金融机构并存,行业竞争加剧,金融创新的内因增强;多年的发展培养了一批金融人才,从业人员素质提高;金融业的对外开放和全球化进程加快。
三、美国次贷危机对中国金融创新的思考及一些对中国金融创新的建议
第一,坚持原创性与实体经济相结合,以满足需求、优化配置的技术主导型金融工具的创新为突破口。CD(大额可转让定期存单)的基本特性是大额(如美国规定为10万美元)和流动性强,故能成为银行大宗定期负债来源和企业各类短期流动资金停靠站而破受欢迎,认为中国在吸纳时改变了二个基本特性,面额小和转让难,使之成为银行一种高成本吸收居民储蓄的工具。
第二,在创新中多多学习成熟市场的经验,推出标准化产品,也是降低风险的捷径。只有从简单、便于套利的标准化产品入手,打好基础,才能逐渐引入比较复杂的金融衍生品。而现阶段,中国还不具备推出自主研发的衍生品的条件。而且“供需平衡”也要建立在真正市场化的基础上。当一个备兑权证街货(投资者而非发行商持有的权证)比例过大,引伸波幅难以维持时,发行商便可以申请再发行相同条款的权证,短暂的投机冲击很容易被平抑。
第三,加速金融创新的另一个前提是优化监管者的职能。多头监管导致监管效率低下、反应迟缓,甚至出现了监管措施上的真空,这些都促使了风险的升级。完善金融法规的建设,加强金融监管,防范和化解金融风险。加强法规和制度建设。中国应改善金融监管的方式和金融监管的重点,把防范和化解金融风险放在重要位置,形成中央银行宏观监管、行业自律、金融机构自我约束相结合的监管体系,按照国际惯例,从市场准入、市场运营、市场退出各个环节进行有效监管,以降低金融创新所带来的种种风险,防止金融危机的发生。
第四,培育竞争性的市场,激活金融创新的外部环境。要降低金融业的市场准入门槛,使国内金融机构的多元化,鼓励民间资本和外资进入金融行业,通过设立更多的股份制或其他形式的非国有商业银行,逐步改变国有银行的垄断状况,形成多种类、多成分金融机构并存的组织结构。
第五,改革金融宏观调控体制。金融创新需要有一个宽松的政策环境,有较大的自由度,所以,宏观上应实行以间接方式为主的调控机制。具体而言,一是调控机制市场化,通过再贴现率、存款准备金比率、公开市场业务等基本工具调控货币供给量,间接调控宏观总量平衡与结构优化;二是金融资产价格的形成机制市场化,由市场定价,管理当局实行间接调控,不直接干预经济活动。
第六,大力发展金融技术创新。技术性金融创新代表着当前国际金融创新的主流和方向,现代计算机和通讯技术的发展为金融技术创新提供了广阔的发展空间。中国在技术的应用方面尚有巨大潜力,我们要加大科技投入,提高技术创新的科技含量,充分发挥创新产品的经济效益。
参考文献:
1、邵宇.金融创新――证券设计和体系进化[M].上海世纪出版集团,2005.
2、(美)斯科特・梅森,罗伯特・默顿,安德鲁・佩罗德,彼得・图法诺著;胡维熊译.金融工程学案例――金融创新的应用研究[M].东南财经大学出版社,2001.
3、(美)Philip Molyneux,Nidal Shamroukh著;冯建,杨娟,张玉仁译.FINANCIALINNOVATION[M].中国人民大学出版社,2003.
4、华生.中国是金融创新不足而非过度[N].中国证券报,2008-09-26.
关键词：小企业融资；金融体制；金融监管；地方政府
文章编号：1003-4625(2012)02-0017-03 中图分类号：F830.45 文献标志码：A
如何满足小企业有效的资金需求，更好地扶持小企业创业发展，是一个长期以来被持续关注且被反复聚焦的话题。当前讨论小企业融资难，更有其现实意义。当前的金融局势，似乎到了一个类似于1993年前后那样一个重要的分水岭。近半年来，一些地方，如温州、鄂尔多斯的民间融资问题，引发了关于我国货币政策和金融体制的讨论。相关讨论虽不失其反思金融体制改革的积极意义，却是无益于事、少益于治。本文采用经验分析方法，回到问题原点，希望能够从经验事实中整理出一个逻辑思路，以期为解决小企业融资难问题提供一个可操作的改革建议。刍荛之见，出于愚忱，如对金融体制改革的讨论有所助益，也不失其现实意义。
一、问题是什么
小企业融资难，在理论上已经形成了一些主要的流派，比如信贷补贴理论、金融市场理论和不完全竞争市场理论等流派。在缺乏成熟市场运作规则和契约精神的基础上，上述理论在现实中无所附依，只能漂浮于事实之上，成为我们看清事实之“隔膜”、之“迷雾”。具体说，围绕相关理论流派的文献，可能有助于在一个相对标准的理论框架中中规中矩地讨论问题，而无助于为在现实中解决问题提供“菜单”。因此，本文选择从操作的层面展开经验分析。
在操作层面上，这一问题可分为两个层次。第一层次是，小企业能不能借来钱?在这个层次上，能借来，就不难；借不来，因缺钱而失去市场机会，就是难。第二个层次，是在能够融资前提下的难易问题。这一问题也可能分为两个方面。一是融资成本高。如大企业借100元需要支付年花5元的成本，小企业借100元可能需要支付年花20元甚至更高的成本，这就是一种难，难在成本高。二是融资实现难。譬如爬山，大企业走的路，大约1个小时就能到达目的地，小企业走的路，可能需要2天或更长的时间。做出这样区分，目的是，我们需要知道，我们讨论的问题是什么，讨论的出发点在哪。
第一个层次的问题，小企业能不能借来钱?
市场已经给出了答案。市场需求是创新的驱动力，只要一种需求很强烈，很明确，且持久存在，市场会生长出满足这种需求的东西(即便为法律所不容)。多数小企业应当是可以从市场上实现融资的，否则也不会有这么多的民间金融活动。以前讨论小企业融资难，我们习惯从正规金融的视角看问题，认为原因是小企业达不到正规金融融资的门槛要求，如小企业没有合适的担保物、小企业没有良好的信用记录(甚至是账本)等。其实，如果跳出正规金融的惯性思维，这些问题都不会成为问题。小企业之所以存在，必然有其存在的物质基础，比如企业家个人的声誉、创新思维、知识产权、必要的工作设施等，都是有其市场价值的，问题是正规的金融机构，迫于经营成本压力和风险控制需要，不去认识、也不接受小企业的这些市场价值。在大多数情况下，市场会自动解决市场运行中出现的问题，在小企业融资难这方面也是如此。如当前市场上快速发展的融资性担保公司，由于在担保物认定范围、评估和管理方面的专业化运作，已经取得其合作银行的认可，允许其提供大约为其担保基金10-15倍数额的贷款担保，已经成为小企业和金融机构之间的联系通道，在相当程度上解决了担保难这一问题。当前市场上出现的，处于监管范围边缘及监管范围之外的社会金融活动，如私人之间的借贷、融资担保、小贷公司、产业基金、私募基金、典当行，以及委托贷款、贷款信托、融资租赁等，已经发展成为小企业融资的主要渠道。经验估计，小企业融资的实现渠道，大体上正规的金融体系占20％-30％，上述处于国家正规监管范围边缘及之外的非正规金融体系占70％-80％。
第二个层次的问题。首先是融资成本高，总体上来讲可能是风险补偿的要求、支付租金的要求、金融机构经营成本补偿的要求等。正规金融机构渠道的融资成本高，应当主要体现在支付租金的要求方面，比如说给信贷员的回扣等。社会金融活动渠道的融资成本高是常态，社会金融活动的兴起，主要就是高利润回报驱动的。其次是融资实现难，问题在融资技术上。融资技术是融资工具的选择和融资方式的安排，但它最终取决于融资制度，或金融体制安排。正规金融机构渠道的融资实现难，看到的是制度规程规定的融资条件及手续问题，核心是正规金融机构商业化、规范化、规模化经营的内在要求，将大多数小企业融资需求排除在外。国家相关政策及监管要求正规金融机构推进小企业融资业务，正规金融机构的市场表现就是门槛不放低，融资实现难。社会金融活动渠道，方便快捷程度远高于正规金融机构，主要原因是它们很少受到制度约束。
第二个层次的两个问题是相互影响的。显性成本高的，就方便快捷；显性成本低的，就繁琐麻烦。小企业实现融资，支付的成本与履行的手续有一个此消彼长的关系。市场是平的，或者说市场活动可以把利率或收益率等拉平。如果以大企业融资履行的必要手续为基准，统一用货币成本来衡量，我国小企业融资需要支付的成本，大多数情况下应当在年花30％以上，这是我国小企业融资难的基本现实。
二、融资结构变化
近10年来，社会融资结构发生了根本性的变革。据中国人民银行统计，人民币贷款占社会融资总量的比例，已经从2002年的92％，下降到2011年第3季度末的58％。如果再综合进民间借贷等融资数据，人民币贷款占真实的社会融资总量的比例，大约为一半左右。这一数据提醒我们，中国的融资结构在近10年间已经悄然发生了重大变化。综合中国人民银行、银监会以及信托业协会等相关资料，在社会金融活动中，民间借贷占33％，委托贷款占34％，贷款信托占15％，融资性担保贷款占11％，融资租赁占4％，小企业公司贷款占30％。
很容易比较2011年下半年与1993年前后的情况。1993年前后，金融秩序问题是正规金融体系本身的问题，2011年下半年的金融秩序问题是社会金融活动问题。比较两种类型的金融活动，处于监管范围之内的银行体系，在小企业融资市场上占比不到1／3，融资利率较低，但手续繁杂，对担保物和借款人社会关系有较高要求；处于监管范围边缘或以外的社会金融活动，占小企业融资市场的比例超过2／3，手续比较简便，但融资利率比较高。
若立足于正规金融体系来解决小企业融资难，可采取的思路是，为正规金融机构提供小企业贷款专项补贴、降低正规金融机构的风险控制要求、创新其融资技术(可规范化、规模化运作小额贷款)，以及
解决小企业融资市场的“寻租”问题。这些思路实施的前提是，正规金融机构必然调整其规范化、规模化甚至是商业化的经营理念。国际经验显示，依靠正规金融机构，特别是大银行来解决小企业融资难问题，少有成功经验可循。
若立足于社会金融活动来解决小企业融资难，首先考虑的是要让这些机构和活动，能够阳光化生存，也就是说，正视社会金融活动，给予其恰当的名分，并将其纳入规范化的金融体系。其次是要有一个长期的机制，解决好社会金融活动的如下问题：一是不能让这些机构吸收公众存款，参与非法集资、洗钱等金融犯罪活动；二是不能让这些机构与黑恶势力勾结暴力催债；三是合理控制其迅猛扩张的冲动，将其业务活动公开化、透明化。最好对其借贷利率也要有个明确的上限控制，不能太高。显然，解决这些问题，需要对社会金融活动进行有效的监管。给予其名分和解决其问题是两个紧密联系的条件，要给予社会金融活动正式的名分，就要能够解决好上述问题；不能解决好上述问题，奢望国家给予这些社会金融活动正式的名分，也是不现实的。
因此，解决小企业融资难问题，现在的关键是，如何让市场上自发生长的这些为小企业融资服务的社会金融活动，能够处于恰当的监管之下，以规范其行为，促进其健康发展。这是推动小企业融资问题有效解决的起点。
现在的情况是，上述社会金融活动大多处于现有金融监管体制的边缘或者之外。国家金融监管部门管不着、不好管、不愿管；没有相应的行业自律组织，即便有的地方有，也没有监管的能力。社会融资结构的变化，社会金融活动的兴起，对改革金融体制已经提出了迫切的要求。
三、改革金融体制
1993年底《国务院关于金融体制改革的决定》，确立了现代金融体制的框架，同时提出人民银行要把工作重点转移到监管上来。1997年全国金融工作会议之后，相继推出一系列金融监管体制改革举措，设立了人民银行的大区分行，成立了证监会和保监会，到2003年成立了银监会，正式形成了“一行三会”体制。这样的一个体制，一方面实现了分业监管，总体上监管力度加大，较好地规范了正规金融机构的秩序；另一方面强化了中央在金融方面的集权，地方政府强硬干预金融机构的事情较少发生。但是，近些年的实践表明“一行三会”体制也有一些问题：一是协调成本加大(副作用)；二是由于金融业务流程并不随金融机构分设而变，当处理一笔金融业务需要银行、证券、保险机构交叉协作完成时，这些领域就会出现一些重复监管的问题；三是对一些新出现的金融活动、一些处于各家监管机构监管范围边缘的金融活动，出现了监管真空。
在“一行三会”体制内，近十年来，监管部门对缓解小企业融资难问题也出台了若干政策意见，做了大量工作。相关部门的统计数据显示，小企业贷款额年增长率均超过20％，年年都高于同期贷款增速。但市场上的反映却没有认可这些统计数据的账，小企业缺钱问题持续存在，呼声甚高。
市场机制对小企业融资难做出了积极回应，那些处于国家正规监管范围边缘或监管范围之外的非正规金融体系，成为满足小企业融资需求的主要渠道。但这类机构快速发展也存在一些不容回避的问题，如借贷利率高位运行，企业倒闭、企业主逃债导致资金断裂事件不断增多，风险正在快速聚集。一旦资金链断裂，将会引起连锁反应，波及整个地区(如温州、鄂尔多斯等地)，甚至会波及正规金融机构(存在商业银行转贷)，引发各种泡沫破裂(楼市等)。
社会金融活动需要监管。中国的社会结构、市场体制和金融活动自身的特性，需要由政府而不是市场自律组织来行使监管职责。但是，如果选择在“一行三会”体制下规范上述社会金融活动，最有可能出现的结果是，一方面强调小企业融资难，另一方面，又去大张旗鼓地消灭那些为小企业融资的金融组织和金融活动。对国民经济长远发展而言，这种做法无异于自废武功，扼杀发展的希望。另一个可能的结果是，由于监管范围扩张带来事权增加，“一行三会”的机构迅速膨胀，监管成本迅速上升，但由于是“大炮打蚊子”，监管效率和监管成效很难保证。
形势发展要求改革金融体制。每个制度设计都有其时代特征，中国的金融监管制度设计，总体上与中国金融业的发展阶段是适应的。但像中国这样的大国，发展市场经济，多样化是必然结果。当前经济结构特别是融资结构已经发生了重大的变化，金融管理制度也必须调整，以适应形势和发展的需要。这要求我们在设计金融经济体制的时候，积极回应市场发展的要求，尊重事物发展的规律。
建议进一步明确地方政府管理社会金融活动的责任。总理2012年1月6日在全国金融工作会议上讲话指出：“强化地方人民政府金融监管意识和责任。……注重引导和调动地方人民政府的积极性，发挥好地方人民政府的作用。……强化地方人民政府的风险处置责任。”当前，像小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等部分社会金融组织的管理，已经归属地方政府。除此之外，还应当将民间借贷、产业基金、私募股权基金、风险投资等，以及地方性金融机构的监管权限明确给地方政府。赋予地方政府管理社会金融活动的事权，落实其风险处置责任，以此来规范社会金融活动，使其发挥缓解小企业融资难的好的一面，遏制其不规范运作过度扩张的不好的一面。
相对于中央金融监管部门，地方政府在管理地方上的社会金融活动时，具有明显的优势。地方政府可以真正做到因地制宜，在解决区域内微小经济主体信用建立、信息不对称及建立良好的小企业融资激励约束制度等方面，地方政府大有可为。关键是要把这部分金融事权明确落实给地方政府，以调动其积极性，强化其风险处置责任。可以预期的是，地方政府有能力、有手段管理好社会金融活动，并使之发展壮大，成为小企业融资可以依赖的重要力量。
关键词:次贷危机;金融监管;体制改革
中图分类号:F830.3 文献标识码:B 文章编号:100-4392（2008）08-0038-04
次贷危机发生以来，以美国为首的西方各国采取了一系列挽救措施，并推动金融监管体制进行改革｡先是美国财政部部长保尔森3 月31 日正式公布长达218 页的《监管改革蓝图》，提出了一系列监管改革建议，以减少监管机构，提高监管效率，降低监管成本，促使监管体系结构更加现代化｡接着在近期举行的七国集团金融稳定论坛会议上，也提出了多项加强监管改革的措施｡美国同时也在酝酿另外一份提案｡综合来看，金融稳定和风险管理成为此次加强监管的核心内容｡
一､美国财政部公布的金融监管改革计划
美国财政部部长保尔森公布的《监管改革蓝图》，采用减少监管机构，提高监管效率，降低监管成本，促使监管体系结构更加现代化的措施，加强对金融稳定､金融风险管理､金融经营行为等方面的监管｡
(一)以授权和加强协调为近期措施
一是授予美联储更多知情权､审查权｡授予美联储可以向所有借入应急流动资金的金融体系参与者(包括商业银行和非商业银行)索取更多信息或进行实地审查的权利，评估金融机构的流动性以及有关活动对整体金融稳定的影响｡
二是成立针对按揭中介机构的监管机构，即联邦按揭监管委员会(Mortgage Origination Com-mission，MOC)，以制定按揭中介机构准入规则和按揭规则;分清联邦及州的按揭监管分工｡
三是强化总统金融市场工作组(PWG)的监管及金融政策协调机制｡
(二)以监管机构的部分整合为中期措施
一是将货币监管局(Office of the Comptroller of the Currency，OCC)与储蓄机构监管局(Office of Thrift Supervision，OTS)合并，并在两年内将联邦储蓄机构监管规章转变为国民银行监管规章;二是重新划分对州立银行的监管，由联储局及联邦存款保险公司(FDIC)同时监管改为一个机构统一监管;三是将对保险机构的监管升级，设立联邦保险监管机构，建立类似银行业的联邦和州双重注册制度，取代目前仅由州监管保险业的做法，并制定联邦保险监管规章;四是将证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)合并;五是对支付结算系统进行监管，由联储局负责，并制定联邦监管规章｡
(三)以监管机构的全面整合为远期措施
美国现有7家监管机构，分别是:货币监理署(OCC)､美国联邦储备体系(FED)､联邦存款保险公司(FDIC)､储蓄机构监管署(OTS)､国家信用社管理局(NCUA)､商品期货交易委员会(CFTC)和证券交易委员会(SEC)，分别监管商业银行､储蓄机构､投资银行以及其它金融机构等｡方案建议将现有7 家的联邦监管机构整合为3家，分别负责金融稳定､金融风险和金融行为:一是保留并强化美国联邦储备局，在金融市场稳定方面加强监管｡有权收集和披露适当的信息､与其它监管机构合作制定规则､对金融机构开展联合审查及采取必要的稳定金融市场的措施;二是设立新的审慎金融监管机构(Prudential Financial Regulator)，负责金融风险｡对受联邦担保的金融机构的经营稳健性进行监管(主要是现有美国货币监理署OCC､储蓄机构监管署OTS和国家信用社管理局NCUA 的职能)，实施类似于对接受保存款机构的监管;三是设立新的商业营运监管机构(Business Conduct Regulator)，负责商业行为监管，保障投资者和消费者权益(主要是现有商品期货交易委员会CFTC 以及证券交易委员会SEC 的主要职能及银行监管机构的一部分职能)｡
上述方案的主要目的在于提高监管效率､维护金融稳定，以及更好地保护投资者和消费者｡
二､G7金融稳定论坛提出的金融监管改革措施
G7金融稳定论坛于3月28-29日在罗马召开，并了“采取措施加强市场和金融机构的风险应对能力”的建议报告｡建议采取的措施包括五项:强化资本､流动性和风险管理，提高市场透明度和估值水平，改变评级机构的角色和作用，强化监管机构的风险反应能力，加强应对金融危机的安排｡
(一)强化资本､流动性和风险管理
报告建议加强对BASEL II约束条款的执行，特别是对于证券化项目､表外业务及对OTC衍生品｡报告建议BASEL II提高对于结构化信贷产品(如担保或抵押的资产证券化)､表外项目的资本充足率要求;对银行的信贷头寸､证券公司的交易账户提出附加的资本要求;强化对表外流动性便利的资本要求;要求监管者评估和决定是否需要额外的资本要求;
鉴于流动性在应对金融危机中的重要作用，BASEL委员会将于08年7月份流动性管理指引，包括流动性的识别与衡量､压力测试､监管者角色等方面｡
监管者要监管银行和证券公司加强风险管理和资本充足率的执行，并提高前瞻性，特别是对表外业务;BASEL委员会将进一步包括集团风险管理､加强压力测试､管理表外业务､证券化产品以及杠杆产品的指引｡市场参与者必须立即行动以保证与场外衍生品有关的清算､内控和操作的基础设施的健全性｡
(二)提高透明度和估值水平
鉴于危机期间的混乱和非透明性已经充分显示了与结构性产品及表外机构有关的可靠估值和有价值的风险揭示对市场信心的重要作用，因此，建议如下:
要求金融机构在风险暴露､估值､表外业务及涉及的法规方面，做更多的有意义的､持续的定量和定性的信息披露，以重塑市场信心｡各有关方都应当参与这一进程｡2009年BASEL II将财务披露的进一步指引;国际会计准则理事会（IASB）需要尽快改革资产估值方法和信息披露标准，以正确反映因信贷危机导致流动性大减的资产价值以及它们给金融机构带来的风险，并与其他部门合作，推动标准的国际融合｡BASEL委员会将指引以改善监管机构对银行估值过程的评价，并加强实施｡
(三)改变信用评级机构的角色和作用
国际证券委员会将在2008年年中修订信用评级准则，信用评级机构需要根据上述修订尽快修订自己的评级流程，管理结构性产品评级中的利益冲突;将对结构性信贷产品的评级与传统债券的评级区别开来，增加信息披露;信用评级机构需要提高对基础数据质量､与基础数据提供有关的人员的尽职情况的审查标准｡投资者需要重新考虑信用评级在他们投资行为中的作用，改变对信用评级的过度依赖，进行适当的风险评估和管理，或者退出该有关投资｡监管机构应该检讨评级机构的角色，使他们的作用与促进投资者独立判断的出发点相一致，而不能诱导和替资者的独立判断｡
(四)强化监管机构反应和处理机制
强调将监管和风险分析付诸行动;确保监管对象有足够的能力理解和管理有关的风险;定期与银行最高管理层直接接触;提高监管者之间的信息交换和监管合作程度，2008年底将为主要国际性金融机构量身定做国际性监管团体;改善国际监管机构的政策制定工作｡
(五)强化对金融体系危机的处理安排
一是中央银行须增强其运作架构｡要在操作的频率和成熟性､可用工具等方面具有充分的灵活性，以应对非正常情况｡尽管如此，还是有可完善之处:
为应对对流动性日益增长的但又不确定的市场需求，货币政策操作应该能够做到在不大幅度降低隔夜利率的同时，迅速而灵活地向市场注入可观的流动性;政策框架应该包括具备频繁操作的能力，针对更广范围的抵押､更广范围的到期日和更广范围的对象，央行应该具备在需要时应用更多种类的工具的能力;为更好的应对危机，央行应当考虑建立应对摩擦性资金需求的调节机制，这比紧急性资金注入更容易为市场所接受;为应对外汇的流动性问题，央行应当考虑在内部建立互换机制，并考虑将抵押品扩展至跨国界和跨币种｡
二是监管机构须强化危机处理的合作｡历史经验多次表明，加强广泛的合作对提高危机处理效率至关重要，特别是针对危机银行｡
在国内，监管机构需要审查､加强处理的法律权限､明确各监管机构在处理危机银行中的职责;国际范围，监管机构应当加快在这方面的工作，将对危机银行的处理计划进行信息共享，将跨国问题进行分类，以决定如何解决发现的问题;监管机构应当在存款保险上确认一套国际性原则，以此检讨国内的存款保险安排，并强化所需要的安排;对于最大的跨国金融机构，最直接的监管者应与央行共同成立监管小组，以专门负责跨国性危机处理安排;监管机构应共享关于危机处理的国际经验和教训，并从中吸取危机处理的基本素材｡
三､金融监管改革的特点与作用
(一)以风险的监测､监管和快速处理为核心
美国的监管改革报告和G7稳定报告都强调了加强事前监测监管､进行更透明的信息共享､强化反应和处理机制三个方面，提出加强对BASEL II约束条款的执行，强化资本､流动性和风险管理，并增加透明度和改变评级机构的作用，强化监管机构反应和处理机制，将监管切实付诸行动｡
(二)对央行的职能提出了更高的要求
美国改革的方案和G7稳定报告都突出了央行在危机处理中的作用，强调了央行事前监测的角色和作用，并建议央行增强其运作架构，要在更高的目标､更广的范围和更高的频率上提高货币政策操作的成熟性和灵活性，以应对非正常情况，这些都对央行的架构､职能､操作等方面提出了更高的要求｡
(三)具有积极的作用
美国的《监管改革蓝图》和G7稳定论坛的报告均对危机的处理起到了较及时的作用，前者更为直接，后者则更偏重于总结和指导｡有利于缓解次贷危机的蔓延，促进监管体制的改革，有助央行在危机中的迅速反应和完善危机处理机制，以及加强国际合作等｡同时也不可避免的具有一些负面影响，例如更严厉的监管提高了市场的成本和风险溢价，恶化投资环境;美元贬值和美元利率过低可能继续引发全球性的通货膨胀等｡尽管如此，监管改革的新动向还是为我们提供了新的启示，就是要不断完善监管架构和监管方式，跟上金融创新的步伐｡
四､金融监管改革的启示
(一)改变监管理念，加强外部监管
次贷危机的爆发表明，发生危机的根源在于住房按揭贷款门槛的降低和监管缺位，也表明以金融机构内部监管为主､外部监管为辅的风险管理和监管理念无法克服市场固有的缺陷，一方面是由于机构追逐利润的动机可能使机构做出非理性的行为;另一方面，由于金融机构只对机构自身负责，而不对市场整体风险负责，因此其自身无限扩张的行为就易埋下产生系统性风险的隐患｡例如国际金融协会早在2007年3月就已制定了“流动性风险管理原则”，强调银行的自我监管，但这些大型金融机构并未具体落实，导致次贷危机时束手无策｡因此，应改变过度依赖内部监管的理念，加强外部监管｡
(二)辩证看待金融创新，改善金融创新监管
次贷危机的爆发表明，金融创新不是万能的，有它固有的缺陷，如果落后的监管体制不能跟上金融创新的步伐，则易发生金融风险｡金融创新的不利之处在于:
一是便利了风险的累积和扩大，为金融危机埋下隐患｡这表现在两方面，一方面是金融创新固有的杠杆性可以放大投资头寸，在发生风险时也就放大了风险;另一方面，从个体机构而言，金融创新具有转移风险的作用，但对于市场整体而言，风险并未消失，而是不断在累积，且由于个体的暂时无风险而刺激个体机构不断的向市场注入风险资产，客观上导致市场整体风险的扩大，最终产生系统性风险｡因此，需要谨慎对待金融创新在风险累积和扩大方面的负面作用｡
二是金融创新的不透明性增加了监管的难度，影响了监管效果｡金融创新种类繁多，在基础产品之上经过多种组合､分解而产生的金融衍生品具有结构复杂､难以直接累加和计量的特点，因此难以准确计算风险暴露，大大增加了监管的难度，影响了监管效果，为风险潜伏埋下隐患｡
因此，在鼓励金融创新的同时，也不能忽视金融创新的负面影响，需要不断改进监管体系､监管方式，加强对金融创新的监管｡也正因为如此，美国众议院财政委员会主席巴尼•弗兰克为首的议员正准备提交另一份改革方案，要求对投资银行､对冲基金以及衍生品市场等实施更严格的监管｡
加强和改善对金融创新的监管需要从以下几方面入手:
一是提高资本充足率｡次贷危机的重要原因在于资产证券化等创新产品转移风险的特性导致了市场上次债规模的失控，因此，需要加强对创新产品的监管，提高结构信贷和证券化产品的资本充足率，以有效控制创新产品规模的非理性扩张，减弱银行和金融机构利用监管漏洞获利的刺激，促进金融市场的稳定;
二是增加金融创新的透明度，充分揭示衍生品的结构和风险，保护投资者利益，维护市场正常运行;
三是提高创新产品估值水平，正确反映创新产品的风险收益;
四是加强创新产品的市场监测与预警｡针对金融创新的固有缺陷，需要加强对市场上金融创新产品､表外资产的监测预警｡
(三)采取适当的综合监管措施，并加强跨国监管
一是需要适当的综合监管｡美国的金融监管改革方案对监管机构的整合，实际上是向着混业监管､统一监管的模式发展｡目前除英､德､日等14 国外，越来越多的国家也已在分业监管的体制下实行了某种程度上的综合监管｡综合监管有利于消除监管空白，降低监管重叠，提高监管效率，因此，即使在分业经营的环境下，适当的综合监管和监管协调也是必需的，因此要进一步的完善金融监管的联席会议制度，加强监管机构之间的协调和沟通，必要时，设立专门的监管和协调机构，加强跨行业监管，将以行业为导向的监管框架改变为以目标监管为导向，消除监管盲区，降低监管成本｡
二是加强央行金融稳定的职能｡从此次次贷危机的处理来看，发挥金融稳定的职能是加强综合监管的最主要措施之一｡危机发生时，美联储的紧急救援是最直接的方式之一，也是最有效的应急措施，而救援的对象已大大扩展｡G7稳定论坛也提议大型银行需要被要求向中央银行提供流动性应急计划，以在必要时更好的缓解市场的流动性紧张状况｡因此，央行金融稳定的职能需要进一步加强，赋予央行金融稳定更广泛的事前监查职能，增强金融稳定服务金融市场的前瞻性｡
三是需要加强跨国监管｡从金融危机的发生来看，危机不会限于一隅，而往往是整体性的，当一个集团受到波及时，其下各分支及子公司决不会独善其身｡因此，需加强跨国协调与监管，不仅要监管金融跨国集团在我国的分支机构或子公司，还需要监管该公司的母公司或集团整体｡这对于目前外资银行在我国设立法人机构的监管借鉴具有重要意义，设立法人机构并不能完全杜绝在境内的风险，因此不但要加强对境内法人机构的监管，还需要加强对其集团整体的监管，因此需要加强跨国监管｡
参考文献:
[1]Financial Stability Forum Recommends ：Actions to En-hance Market and Institutional Resilience， Financial Stability Fo-rum，Press release，7/2008E.
[2]Paulson Financial Regulation Reform Plan Already Faces Discounting，Thomson Financial News， 4 April 2008，http：//yaleglobal.yale.edu/display.article？id=10608
经济复苏已经开始,但作为危机爆发地,美国的金融监管改革方案却在国会举步维艰;此外,庞大的财政刺激计划、巨额金融救助方案,以及未来的“颠覆性”医疗改革计划,可能带来未来十年内9万亿美元的“天量”财政赤字。种种迹象显示,美国面临的挑战还远没有终结。在全球范围,危机后的重建,需要杜绝祸根、调整政策,这可能需要更为有效的全球监督协作框架。
美国财长盖特纳专访
复苏、改革、协作、再平衡,对待所有这些问题,美国的考虑和出发点有哪些?它对中国关心的外汇储备资产安全、在推进国际金融机构改革中的立场如何?世界银行-国际货币基金组织(IMF)2009年年会期间,10月4日,《财经》杂志及少数几家外国媒体共同采访了美国财政部长盖特纳。
美元稳定与全球储备货币
美国愿意从自身角度出发,调整经济结构,维护现有国际储备货币稳定
路透社10月4日报道,“金砖四国”在IMF年会上与石油生产国进行了小范围讨论,提出今后可能用其他币种结算石油贸易。消息传出,美元价格立刻暴跌,直到第二天沙特阿拉伯央行行长“辟谣”,才有所恢复。
美元作为国际储备货币的缺陷和可能的替代途径,成为参会者的热门话题。《财经》记者也试图从盖特纳那里寻找答案。
盖特纳首先明确,确保美国和全球投资者对美国资产的高流动性和稳定性继续持有信心,符合美国自身利益。中美在此领域具有共同利益。不难发现,在整个危机过程中,全球投资者显示出对美国维持可持续增长的能力具有信心,也正是这种信心,使美元资产保持了稳定。
实际上,美国经济已经出现了重要的调整。即使在做出各种“超常规”的救助金融机构的措施之时,美国国际收支逆差仍然实现了从占GDP的7%下降至3%。盖特纳认为,这说明,美国努力恢复经济增长的途径并不单靠举债,即使从其他国借债也显著降低了规模。
美元稳定一直是比较受关注的问题,因为它意味着全球储备货币的稳定。美元地位和将特别提款权(SDR)提升为国际储备货币的讨论,是对未来国际金融体系可能出现的演化进程的一种探讨。“总会有人考虑一些可能替代的途径。”盖特纳称。
但不管怎样改革,如果没有搞对经济政策的根本问题,无论使用怎样的国际储备货币均无济于事。盖特纳称,他更加关注的是最基本的经济政策,因为经济根基总是决定信心;对美国来说,美元的角色其实也伴随着特殊的负担,“美国人必须理解这些责任,这要求我们必须确保投资者对美元资产储备在长期内具有十足的信心。”
说到美国宏观经济政策的可持续性,立刻可以想到财政赤字的问题,这也正是目前经济挑战的中心问题。盖特纳说,美国需要证明,能够把财政赤字缩减到可持续的水平。最好的办法是确保对金融系统的修复,使私有部门重新运转起来。“我们确实需要做一些非常痛苦的抉择,这当中也需要一些政治意愿来进行推动。”盖特纳承认。
改革不是目的,组织形式和决策机制的变化只有推动各国改善经济结构和政策才能生效
在年会上,IMF的事实决策机构国际货币与金融委员会(IMFC)决定,从经济比重被高估的国家向被低估的新兴市场和发展中国家转移至少5%的份额。作为推动主要新兴市场IMF发言权和代表性的国家之一,美国自身却由于拥有一票否决权而遭到责难。
美国财长盖特纳专访
盖特纳常被问及美国在IMF拥有“一票否决权”(veto)的问题,这是可以理解的。IMF的重大决策需要超过85%的投票权赞成才可通过,而美国拥有16.77%投票权,就具有了一票否决权。
但盖特纳认为,实际上美国的份额(17.09%)和投票权也是被低估的,因为美国占世界经济和金融活动的比例远高于这一水平。此外,美国不仅对IMF贡献,也对区域性开发银行和其他国际机构提供资金和支持,“贡献”规模都远大于其在这些机构中的权重。
其实,15%的投票权,这个门槛并不高,某些国家可以在某个问题上形成一个联盟,集体取得类似的效果。不仅是“金砖四国”,其他国家的集合也能做出事实上的否决。
盖特纳称,问题的关键是影响力――能否得到其他国家对改革的支持。在寻找最重要的对IMF工作方式的创新以及IMF如何应对危机上,美国一直是个非常重要的力量。这些都是金融稳定和新兴市场用以应对挑战所必需的。
在盖特纳看来,美国在IMF发挥影响力主要通过几个方面:
――美国需要在处理国内经济上做得更好,改革自身的经济政策,包括管理金融业的未来,有效运行金融系统。
――国际号召力。这不仅对美国,也对其他国家适用。在国际机构中的影响力,不仅仅是提出自己的主张,并“不达目的不罢休”,还要调和各国矛盾,把可能为各方接受、有助于改进国际经济、金融体系的提议带到桌面上来。
――要让更多的成员相信,它们的价值观、利益、呼声在国际机构中得到体现,这样才会使它们认为机构是公平有效的,并加大参与度。
盖特纳承认,美国越来越认识到,其他国家并不总是与美国具有相同的利益或价值观,美国政策也会犯错,也有不足。这时候,改写国际机构的议事规则,让历史上不在决策核心的新兴市场和发展中国家具有更多的话语权,本身就是具有前瞻性的改革。
因此,一个更强、更具合法性的IMF,并不需要建立在削弱美国影响力的基础上,二者并不矛盾。
虽然经济增长与稳定取决于各国政府的政策选择,IMF仍然可以提供资源和监督框架,这是IMF治理改革的基本原则。
盖特纳希望IMF拥有更强的紧急资金借款能力。而在治理改革中,最关键的是让各国在提供资源和贡献的时候“感到舒服”,这里是在讨论一整套的相关问题,而美国也对一切想法和提议保持开放的态度。
另外,任何形式的国际协作,都无法迫使国家来做违背本国利益的决策。从危机中也能看到,任何单一国家,无论权重多么大,也不可能起到“群力群策”时的效果。因此,盖特纳称,各国必需做到,承认单个国家利益,同时构建更强、更可持续的增长。一种简单、具有吸引力、实用的途径,就是每个人各自做好工作,若再能协调一致,就可以发挥国际机构的效用,使各国政策更连贯、可持续,以便减小风险,促进福利增长。
比如,G20峰会就是对不同经济体的承认。由于本次危机如此紧急和严重,G20国家一同做出努力才避免了衰退更加恶化。
长期来看,G20成员也将为避免下一场危机做出各自的努力,比如经济增长方式的转变,就正以中国致力于结构调整作为新兴市场和发张中国家的典范。
也正因此,目前各国没有新的“G发明”,因为G20也是实用主义的体现。盖特纳称,只要达到全球经济改善结构、协调政策、降低风险的目的,国际机构的具体组织形式和议事规则并不是核心问题。
金融监管改革
依然要靠全球协调一致,建立统一标准但无需全球统一监管
全球金融监管改革框架亟待重建,但作为最早提出系统性改革方案的国家之一,美国政府的方案至今在国会受阻,来自各方的反对力量也正在积聚。应该如何改变全球金融市场的现状呢?
美国财长盖特纳专访
盖特纳认为,加强监管可能阻碍增长的说法,不过是反对改革的说客们的说辞。当然,改革有可能造成一些始料未及的结果,也可能抑制创新,“但这不是我们面对的最主要风险。最主要风险是能否维持足够的政治意愿,使改革真的发生。如果市场根基不牢固,资金无法得到有效地分配,所谓创新也是不可持续的。”
金融领域的改革,同样需要国际协作。现在是非同寻常的时期:全球下行与自上世纪90年代亚洲金融危机以来的首次全球金融动荡并存。对金融系统来说,要正常运转,有效分配资金,就必须更加稳定。
因此,盖特纳称,这不可能由市场自身来完成。“这需要一系列标准,由我们来定义,并且要实施。这是政府要做的事情。”
他强调,“现在很多人乐于谈论组成什么样的国际机构,谁来‘主事’,但我想明确说明的是,这不是问题的关键,也不该过分在此问题上‘分神’。”
