时间：2023-08-08 17:10:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理原则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、治理的内容
管理是指政治统治者的地位保护盒阶级压迫功能逐渐淡化,代之以将行政权力主要运用在经济社会发展和民生福利等方面的政治意志执行过程。政治是国家意志的体现,而管理则是这一意志的执行。对于什么是治理,许多机构和学者都作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。全球治理协会的定义是:治理是个人与机构、官方和私人治理其共同事物的总和,多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起,找到合法的办法。它是一个持续不断的过程,在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此时应,也可以是人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是:治理是运用政治权威管理和控制国家资源,以求经济和社会的发展。具体而言,治理是有许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式,它灵活的反映着多样活的规章制度甚至个人态度,以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征,概括起来主要包括以下几个方面的内容:
1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。
2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。
3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。
4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。
二、善治的内容
善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。
三、公共治理的内容
公共治理则是在治理概念内涵的意义上进一步具体化,用“公共”一词更加明确地界定治理的公共性,多元性和互动性。公共治理涵括了治理概念的所有内涵,同时,他还继续吐出了共有的价值和内容。公共的词义非常广泛,不仅包括作为传统公共机构的政府,还包括准公共机构的社会组织和营利性机构,以及生活在社区和组织中的个人。内涵广泛的“公共”它不会排斥任何一个公民或者机构参与公共事务,享受应得的福利。另外,公共治理还有另一重特征:公共关联,公共治理不是将任何社会事务割裂开来,而是从整体上,从所有公众的利益角度来进行处理。它突出了公众与公共事务的不可分离性,强调了公民的责任精神。公共治理与传统的管理和一般的治理相比,更加强调公共利益的精神和效益。公共治理坚持的是整体社会主义价值观,共和主义、社群主义的思想明显影响了当代公共治理的理念。治理不再单单是政府的职责,更是地方社区每一个公民体现自己价值、融入社区公共体、创造共和精神的必要手段。公共治理理念将会在经常的时期内引领社会政治行动发展的方向,影响社会共同体价值的构建于变革。
公共治理成为全球化的新型整治行动和社会发展组织,所谓“没有政府的治理”就是指在全球化下,国家、国际组织和国际社会之间跨越组织障碍是闲的公民自组织治理。这一模式越来越成为国家之间和内部的对抗式的、狭隘的管理模式的替代者。公民成为治理中越来越重要的角色,国家与社会之间森严的界限逐渐模糊,更加多言的参与者使得社会治理展现出生机勃勃的面貌。公共治理成为国际化的政治潮流,它将一些基本的价值理念和原则传送到世界各个地方,服务于发达的和发展中的国家和地区。这些基本价值和原则尽管在各个地方的理解和解释并不完全一样,但是去基本内核还是一直的。它因此成为国际化公共治理互相沟通和促进的原动力。具体说来,公共治理的基本原则包括:参与原则、透明原则、责任原则。回应原则、写作原则和合法性原则等。
关键词：风险社会；环境风险；预防为主原则；预防原则；风险防范
现代工业社会的不断发展带来了越来越多的人为灾难，人们在社会生活的各个领域、不同层面都能感受到风险。面对越来越多的风险，公众的神经变得越来越敏感和脆弱，风险问题由此成了当今社会争论的焦点。20世纪80年代德国著名学者乌尔里希?贝克提出了风险社会理论，该理论迅速成为社会科学领域重要议题。他在《风险社会》一书中并没有对“风险社会”概念做出直接归纳，而是从当代社会中的风险概念出发引出“风险社会”概念应含之意。贝克认为：风险概念直接与反思现代化的概念相关，可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险，与早期的危险相对是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果①。之后他在《风险社会在思考》中总结“风险社会”概念意味着：既不是毁灭也不是信任／安全，而是“真实的虚拟”；是有威胁的未来，（始终）与事实相反，成为影响当前行为的一个参数；既是对事实也是对评价的陈述，它在“数字的道德”中结合了起来；控制或缺乏控制，就像在“人为的不稳定”中表现出的那样；认识（再认识）冲突中表现出来的知识或不知；出于风险的“全球性”而使全球和本土同时重组；知识、潜在冲突和症候之间的差别；—个人为的混合世界，失去了自然与文化之间的二元性②。风险社会理论提出之初正值切尔诺贝利核电危机发生之际，而与环境有关的风险一直是风险社会理论的主要议题之一。应对风险社会背景下与环境有关的风险，环境法应有所作为，它的作用之一就是要防止某种不确定的不安全转变为现实威胁。环境法预防原则与对安全追求的社会价值体系具有一致性。但是，现行环境法预防原则在风险社会的语境中受到挑战，预防原则应有所突破并进行重构。
一、预防原则产生与发展
预防原则作为一项法律原则最初规定于联邦德国的预防性规则，这项规则的要点是为了防止环境破坏，社会应该未雨绸缪，在潜在危险行为发生之前做出详细计划。1976年联邦德国议会通过清洁空气法将预防原则作为一项基本原则。预防性原则作为一项法律原则最初规定于联邦德国的预防性规则，这项规则的要点是为了防止环境破坏社会应该未雨绸缪，在潜在危险行为发生之前做出详细计划。1976年联邦德国议会通过清洁空气法将预防原则作为一项基本原则。这些原则要求政策制定者考虑科学不确定性问题。但是关于不可逆的环境损害问题，要考虑风险防范措施。联邦德国在处理酸雨、全球气候变暖、北部海域污染等问题时经常提到这个原则。通过在这些领域适用风险预防措施来确立这个原则的合法性。风险预防措施的实施对当时德国工业环境保护和环境法的发展做出了贡献。
20世纪80年代，预防原则开始经常出现在国际环境保护条约、协议和宣言中。比这更早的关于预防原则的国际文件，是1982年世界自然和1987年第二次北海保护部长会议宣言。它们清楚的规定了风险预防原则。
20世纪90年代是预防原则全面发展和实施的重要阶段，更多国家了解、接受了这个原则，并发展了这个原则的应用范围和领域。预防原则成为可持续发展的重要组成部分。有学者指出20世纪90年代以后几乎所有的与环境有关国际法律文件都承认预防原则。值得指出的是1992年在里约热内卢召开的联合国环境发展大会中发表的《里约环境宣言》是预防原则的发展的一个里程碑。《里约宣言》的第15条指出，“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由”。1998年Wingspread会议进一步将该原则表述为：“当一项活动对人类健康或环境产生威胁时应采取预防措施，即使因果关系的科学证明没有完全建立……。在这种情况下活动的支持者，而不是公众的，应承担举证责任。”《里约宣言》规定的预防原则的表述是一种弱势形式表述，而Wingspread会议则采取的是一种强势形式表达。这两个条约被认为包含了风险预防原则的核心要素，即在应采取行动应对某些风险时科学不确定性不是不采取预防措施的理由。风险预防原则的弱势形式是合理的，而且有必要在国际上得到广泛的认可Jonathan Hughes，“How Not to Criticize the Precautionary Principle”，Journal of Medicine and Philosophy,2006，31,pp447–464。
二、中国环境法之预防为主原则
法的继承、法律移植和法制改革是当代中国法律发展的基本途径和方法沈宗灵主编:《法理学》（第二版），高等教育出版社2009年版，第99-107页。。从时间上看中国的现代环境法产生发展较之西方社会更晚一些，因此中国的现代环境法很注重吸收和借鉴国外先进经验。预防为主原则是中国环境法在早期就得以承认的一项原则，是在借鉴、吸收预防原则基础上发展而来的。20世纪70年代西方社会已经认识到人对自然的巨大影响，认识到预防是比事后治理更有效更符合成本收益的做法。1976年德国已经将预防原则作为一项基本原则收入清洁空气法。70年代末正值我国环境法蓬勃发展之际，1978年《宪法》将环境保护作为国家的一项基本职责确立了下来蔡守秋主编:《环境法教程》，法律出版社1995年版，第55页。。1979年《环境保护法（试行）》将保护自然资源、防治污染和其它公害作了全面的原则性规定。之后预防为主原则成为环境法的主要原则之一被确定延续下来。
预防为主原则是预防为主、防治结合、综合整治原则的简称。这在环境法学界已经得到公认，不同学者也对该原则作了阐述。吕忠梅教授认为预防为主原则的内涵是指：国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏；而对已经造成的环境污染和破坏要积极治理吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第61页。。陈泉生教授认为该原则由预防、防治、综合治理三个部分组成。所谓预防是指预防一切环境污染或环境破坏造成的危害，它包括通常不会发生的危害，时间和空间上距离遥远的危害，以及累积型的危害。所谓防治，是指对一切环境污染或环境破坏所进行的治理。所谓综合治理，又称综合整治，则是指根据环境污染或者环境破坏的具体情况，对预防和防治进行统筹安排，综合运用各种手段来保护和改善环境陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第71页。。汪劲认为预防原则是指对开发和利用环境的行为所产生的环境质量下降或环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。预防为主、防治结合要求将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，防止环境问题的产生和恶化，同时也要求积极治理和恢复现有的环境污染与自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其生产安全汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第153页。。这些学者对该原则的论述中体现了某些共同的思想就是承认防患于未然的重要性和在损害发生之前采取措施的必要性。
法律原则在立法中的表达形式并不相同，既有通过直接明确的条文形式立于法条之中的，也有通过不同具体法律条文间接表现出的。作为一项环境法的基本原则，预防为主原则就是通过相关法律条文间接体现的。从相关法律条文的具体阐述看，《环境保护法》和其他单行法并未直接使用“预防”一词，但是该原则在相关的法律规定中一直有所体现。《宪法》第26条规定国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其它公害。《环境保护法》第1条也用到了“防治污染和其他公害”的论述。《环境保护法》第25 条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”《环境保护法》第13 条规定确立了环境影响评价制度，该法第26 条规定了“三同时”制度。这些规定体现了从源头上防止污染思想，是预防为主原则的间接表述。此外，在专门性环境立法的层次上，《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》和《环境影响评价法》等法律法规，在各自的适用领域重申、补充、丰富或发展了以上基本原则。此外预防原则在环境立法中的适用具体、集中体现在几项具体环境法律制度中。汪劲教授将这些环境法律制度归类于“事前预防类法律制度”。事前预防类的法律制度是预防为主原则在环境立法中的具体体现和具体适用，主要包括：环境标准制度、环境计划制度、环境影响评价制度吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第201页。。此外清洁生产机制、许可证制度也体现预防为主原则。
三、风险社会下预防为主原则的困境
预防为主原则在范畴上缺乏风险预防，这本身可能导致新的与环境有关的风险的产生，这是风险社会背景下预防为主原则的困境之一。预防为主原则与预防原则不尽相同文中预防为主原则特指我国环境法中的预防原则，即预防为主、防治结合、综合治理原则，用预防原则特指国际通行的预防原则。。我国环境法产生于20世纪70年代，此时在国际上各种环境污染与公害事件频发。各国环境立法目的开始准备，在环境损害出现之前就采取预防措施的思想被广为接受。鉴于西方的经验教训，我国环境法在产生之初就采用了预防为主原则。中国环境法预防为主原则接受了在对环境有影响的行为带来环境损害之前就采取行动以避免危害的产生之思想。但预防原则有两层含义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害事件之前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体明确的环境危害进行事前预测、分析和评价，促进开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第154页。。从环境法学者关于预防为主原则概念的论述看，关于预防原则的第一层含义大家获得了共识：应该利用各种手段防止环境利用导致对环境产生的不利影响。但对于预防原则的第二层次含义即对不确定风险防范法律未作规定，不同学者的观点也各异。目前中国已经进入以环境（或生态）风险（或危险）为标志的风险社会。面对越来越多的与环境有关的风险，仅将预防为主原则局限于预防环境污染、破坏等确定性损害之上，而忽视风险防范将导致更多的风险生产，导致恶性循环。
实践中预防为主原则成效甚微，此为风险社会背景下预防为主原则困境之二。预防为主、防治结合、综合治理作为一项原则在中国环境法产生之初就已经确立，对相关环境立法、环境执法、环境司法均有指导作用。预防为主原则应该贯穿于环境法治的整个过程中，对一切与环境有影响的行为指引。根据预防为主原则设置了相关法律制度、机制：清洁生产机制、环境影响评价机制、环境标准制度、环境计划制度和许可制度。这些制度在实践中起到了积极效应，但作用却非常有限。最初以防止环境污染为主出现的预防原则在环境污染面前成效甚微。以水污染为例，根据《2010中国环境状况公报》显示全国地表水污染依然较重，七大水系总体轻度污染，近岸海域水质总体为轻度污染。据财新网不完全统计，自2005至2011年近六年中我国已发生了15起重大水污染事故张焕平：《近6年15起重大化工水污染事故一览》，wwwcaingcom/2011-08-17/100291673html，2011-09-05。加上康菲漏油事故，统计数据应该是近六年来我国已经发生了16起重大水污染事故。。近年来，环境问题日益突出，污染问题严重影响社会稳定，因环境问题引发的不断增加。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。如果环境保护继续被动适应经济增长，这种状况将难以遏制，甚至有愈演愈烈之势参见《环保工作要实现历史性转变——国家环保总局局长周生贤答本报记者问》，《学习时报》第332期（2007年4月）。。这些环境纠纷、污染事故的发生充分证明了预防为主原则的失灵。
实践中重治理而轻预防，此为风险社会背景下预防为主原则的困境之三。环境法预防原则具体内容与适用体现在四个方面：第一，合理规划、有计划的开发利用环境和自然资源；第二，运用环境标准控制和减少生产经营活动向环境排放污染物；第三，对开发利用环境和资源的活动实行环境影响评价；第四，增强风险防范意识，谨慎地对待具有科学不确定性的开发利用活动汪劲：《环境法学》（第二版），北京大学出版社2011年版，第96-97页。。第四个方面的内容，即风险防范的内容，中国环境法尚未做出规定，环境法学界对是否采取风险防范的原则也未达成统一意见。与风险预防不同，前面三个方面内容作为预防原则的适用在我国环境法中均有规定，然而这些被认为是贯彻预防为主原则的相关内容，在长期以经济建设为中心的指导下依旧被“末端控制”所控制。环境标准制度、环境影响评价制度被认为是最典型的预防为主的制度，可即便是这两个典型制度也不完全是预防的。相关的规定考虑的重点依旧是污染物的处理处置方式，是污染治理设施。
四、预防原则的重构
法律是社会历史发展的产物，物质生活条件对法律的产生和发展起着决定作用。随着经济社会的不断发展，法需要实现自我更新、自我调整、自我完善，保持活力和生命力。预防为主原则是中国在借鉴西方经验并结合中国国情的基础上发展起来的，在改革开放之初起到了积极作用。进入风险社会，预防为主原则要起到应有的作用，需要实现自我更新、调整与完善。
[关键词]公共危机；政府治理；原则性；灵活性；科学性
[中图分类号]D62 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2011)04-0050-03
现实行政管理中除例行事务外，均面临问题复杂性、信息不全性、未来不确定性的决策困境。而全球化、信息化、网络扩散化加速的今天，天灾人祸的应对失策，极易引起灾害危机链的综合放大效应，使危机隐患变为现实危机，局部危机恶化成全局危机。“SARS”事件、贵州瓮安“6・28”事件、湖北石首、云南孟连事件等公共危机治理的不足，即是明证。如何及时有效地预防和应对各种灾害和危机，建立完善高效的公共危机应急管理体系是我国各级政府的一个非常紧迫的现实课题。而解决这一课题的大前提便是厘清公共危机治理中的原则性与灵活性关系问题，以更好地解放政府工作人员处理危机的“裹足”思想(只讲“原则”)或“冒进”思想(只论“灵活”)。
一、政府成功治理公共危机中的原则性
哲学上所讲的原则是从自然界和人类历史中抽象出来的，是人们关于自然界和人类社会的理性认识。它是经过了对于多种现象的总结、概括，即经过了从感性认识到理性认识的飞跃，因此，它一般可以程度不同地接近反映事物的本质，反映客观事物的内部的固有联系，反映客观事物间的普遍联系。“因此，掌握原则对于改造客观事物具有重要的方法论意义。虽然公共危机本身具有高度不确定性、突变性、扩散性等特点，但随着政府对公共危机管理实践的发展，亦总结了一套治理公共危机的行为规范，使得公共危机管理有章可循，有法可依，即政府成功治理公共危机中的原则性。
(一)政策元目标须以维护人民根本利益为原则性
实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党和政府一切工作的出发点和落脚点。人民群众高兴不高兴、赞成不赞成、支持不支持、拥护不拥护是判断我党和政府工作及行为是否具有合法性、公共性、科学性的一个重要价值标准。因此，政府成功治理公共危机，首要坚持的政策原则性，即确立维护人民根本利益的就是政策元目标。人民利益的首要问题是人民生命财产安全问题，“人民生命，高于一切”。政府成功治理公共危机，选择以人民根本利益为本的政策元目标，会由于利益的高度整合性和一致性而获得广泛的社会支持，为优化公共危机政策制定、强化政策执行埋下伏笔。近年来，政府在汶川地震、玉树地震、南方雪灾的危机治理中，坚持以维护人民根本利益为原则不动摇，强调“灾情就是命令，时间就是生命”，促使政府各有关部门紧急行动起来，全力抢救伤员，切实保障了灾区人民群众生命财产安全，使得灾害危机造成的损失减少到了最低程度。所以，政府成功治理公共危机，必须坚持政策元目标以维护人民根本利益为原则性，才能增强人们对政府的信任、降低人们对危机的恐惧，从而有效聚合治理公共危机的物质、人力、智力、技术等资源，实现对公共危机的成功治理。
(二)政府组织运用的原则性
公共危机治理是一项宏大的社会系统工程，单纯的个人或涣散的团体的力量不足以应对危机。健全与完善政府危机治理的组织管理体系，是适应危机管理组织化、规范化、制度化的理性要求。目前我国政府尚未设置专门的危机管理的常设机构。但一些发达国家已建立了强有力的反危机指挥协调的组织系统，如美国政府于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，经过多年的发展，美国已有了一整套“综合应急管理系统”，以应对各种类型和规模的天灾人祸，“9・11”事件爆发后，该组织系统迅速启动，全力开展救难工作，使恐怖袭击的危害降到了最低限度。2006年我国国务院的《国家突发公共事件总体应急预案》中规定：“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”
因此，在没有专门的危机管理的常设机构的情况下，中央政府在治理各类公共危机时，势必面临组织运用的有效性问题，高效的公共危机治理需要遵循组织运用的两个基本原则，一是治理公共危机的针对性原则，即根据公共危机所属类型调动相关组织部门进行专项治理，而非紊乱地和盘托出，以影响整个组织体系的正常工作，如汶川地震灾害危机治理，中央政府需要以地震局为科学指导，民政部、公安部、卫生部为危机治理主体部门进行营救灾民工作；又如2003年“SAGS危机”，中央政府则需以卫生部为主体进行针对性的危机治理工作等；二是治理公共危机的领导性原则，即危机爆发后需要一个组织领导核心来指挥政府组织进行危机治理，在我国即国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，它们在公共危机治理中起着领导核心和中枢神经的作用。
(三)政府人员调动的原则性
政府人员，尤其是公务员。是党和国家的路线、方针、政策的执行者，也是团结带领广大群众建设和谐社会的组织者。政府治理公共危机，实际上也就是政府人员通过自身的组织、财力、物力、技术等有效整合，应对公共危机的结果。美国有常设的危机管理的综合协调部门即联邦安全管理委员会，我国的惯例是遇到危机就临时成立一个危机管理委员会指挥部或领导小组等临时性机构，选派得力干部，风风火火地紧抓一阵子，待危机过后就撤销解散，政府人员各自回归原单位。以后再遇到大的危机事件，如法再次炮制一遍。即便如此，政府人员作为治理公共危机的核心主体，其治理公共危机过程中的调动亦必须坚持一定的原则性，一是政府人员调动的主管性原则，政府机关内部划分为多个职能部门，如卫生部门单管卫生工作，其工作人员具备卫生工作技能和知识，司法部门管司法工作，其工作人员亦必须懂得法律知识和司法操作程序等，所以，当面对不同种类的公共危机时，政府人员的调动应坚持主管性原则，如“SAGS”危机应调动主管的卫生部门政府人员、“汶川震灾”危机应主要调动地震总局、民政部门政府人员等；二是政府人员调动的科学性原则，科学的人事管理工作，必须做到“安排
适当的人在适当的时候、适当的地点，做适当的事情”，公共危机治理的过程中，对于政府人员的调动也必须坚持“科学用人”的原则，“人精于事，则用，不能，则止”，“人事合一”，才能更好地治理公共危机。
(四)行动方案制定的原则性
公共危机治理需要良好的行动方案来推动，政府选择适当的公共危机治理方案，有助于增强公共危机的处理效果，降低公共危机的危害程度，甚至可以促进公共危机由“危机”向“机遇”的转变。公共危机的爆发具有突发性、紧迫性、难控性，主要依靠非程序化的政策制定，在信息有限、资源匮乏、时间紧迫的情况下对政策制定提出及时、正确、高效的要求。制定可操作性的公共危机治理行动方案，提高政府公共危机治理能力，需要坚持行动方案制定的原则性；一是行动方案制定的信息处理原则，收集公共危机的相关信息，并作筛选、分析、整理，以提供决策所需的信息资源；二是行动方案制定的专家咨询原则，公共危机治理需要专家提供可参考的决策意见，领导决策只有尊重“脑库”的智囊作用，才能作出有效决策；三是行动方案制定的科学可行原则，公共危机治理需要的是一套切实可行的行动方案，而非理论报告或“假大空”的发言，使行动方案的制定具有科学、具体、明确、可行性。
二、政府成功治理公共危机中的灵活性
公共危机治理是一个系统过程，它包括事前治理、事中治理、事后治理三个阶段，分别具有危机治理前的预防预警性、危机治理中的事态控制性、危机治理后的转危为机性特点。因此，公共危机治理必须在坚持原则性的前提下，发挥灵活性，依据公共危机变化发展的实际情况，及时更新信息、做好追加决策，有效整合组织、人员、技术等资源，实现对公共危机的成功治理。
(一)政策子目标须以协调人民内部利益为灵活性
在具体治理公共危机过程中，元政策统领着许多子政策。依据政策目标管理理论，相对于政府治理公共危机中的政策元目标以维护人民根本利益为原则性，则政策子目标必须以协调人民内部利益为灵活性，因为在公共危机治理过程中常常会遇到个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的矛盾问题。英国思想家洛克认为，“在某些特殊场合，法律(原则性)应该让位于行政执行权(灵活性)。因为世间经常会发生许多偶然的事情，在这种情况下严格、呆板地执行法律反而会增加损害，例如在房屋失火且火势凶猛的情况下，如不把相邻的一家同样受到法律保护的无辜的房屋拆掉以阻止火势蔓延，就会造成更大的损失。”事实上，在公共危机治理中，往往须在维护人民根本利益的原则下，灵活地协调个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的矛盾，牺牲必要的个人利益、局部利益、眼前利益，以维护人民根本的、长远的利益。如1998年抗洪抢险中，政府对当地居民的一些物资进行了紧急征用(事后政府会给予有限救济，如相当补偿、适当补偿等)，甚至在必要时决定炸掉荆州库区分洪，牺牲几个县区，以保住武汉等城市。
(二)政府组织协调的灵活性
政府是一个庞大的组织系统，它不是各个部门的简单之和，而是各职能部门有机整合的科层制结构功能体。政府成功治理公共危机是有机协调与应用组织部门的系统过程，部门之间在应急管理中的分工协作关系不明确，部门分割、职责交叉、管理脱节不利于资源整合和快速反应能力的提高，从而怠于危机治理。因此，政府治理公共危机，既要坚持组织运用的原则性，又要学会组织协调的灵活性。在公共危机治理中，政府组织协调的灵活性主要表现在两方面，一是主管部门与非主管部门的协调性，在应急反应状态下，负责落实国务院及其应急管理委员会的决策的各部门、各地区应积极行动，收集和分析各方面的重大信息并提出具体行动方案等，以方便公共危机治理行动；二是上级组织与下级组织的互动性，在公共危机治理中，既需要上级组织的领导作用，也需要下级组织的执行作用，同时还必须实现下级组织将危机治理中的动态信息传递给上级组织，而上级组织也必须灵敏地反馈给下级组织新的决策，以实现互动合作治理。
(三)政府人员行动的灵活性
公共危机复杂多变，其治理也必然要求政府人员要具有极强的对公共危机发展状态的预测能力及对突发事件的妥善处理能力。政府治理公共危机，在政府人员调动到位的情况下，政府人员的行动还必须具有一定的灵活性，以应对公共危机的复杂多变性。成功治理公共危机，政府人员行动的灵活性主要表现在三方面：一是政府人员行动的合作性，治理公共危机既需要政府人员内部的有效合作，也需要政府人员与NGO组织、第三部门、志愿者以及人民群众之间的合作与互动，以实现对公共危机的合作共治；二是政府人员行动的创新性，目前一些政府人员在面对突发事件时缺乏灵活的应对能力，不敢越权处理事务，往往错过解决危机问题的最佳时机，政府人员行动的创新性，主要包括创新精神和创造力。创新精神主要表现为敢于提出问题和解决问题；而创造力则表现为发现问题和解决问题的能力。创造力的核心内容是创造性思维，事实上，在公共危机治理中，只要对公共危机治理有利，可以灵活越权办理公务，创造性地解决问题；三是政府人员行动的迅速性。政府人员治理公共危机应实现由“等着办”、“要我办”、“没办好”到“抢着办”、“我要办”、“办得好”的工作态势转变，才能更迅速地化解公共危机，实现公共危机有效治理。
(四)行动方案调整的灵活性
一般而言，理想的公共政策制定过程应包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。但是，对于治理公共危机的决策方案却是不同的。公共“危机不再看作是有着清晰起点和终点的事件，危机是一个过程，危机应该放在更长的时间范围内来被认识和管理”。公共危机一般都具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响的社会扩散性、决策的非程序化等特征。而且，公共危机事件由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，往往产生不确定性，表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。所以，原初制定的公共危机治理的行动方案，随着公共危机的变化发展，有必要根据具体情况“灵活”地作出相应的调整，即追加决策或决策修正。正如曾告诫党和人民政府所说“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益。如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。”公共危机治理中行动方案调整的灵活性，更好地适应了公共危机变化发展的实际情况，修正了原初决策方案的不足或错误部分，从而能够更有效地得到执行，实现对公共危机的成功治理。
三、政府成功治理公共危机既
要坚持原则性，又要不失灵活性
公共危机治理中的原则性与灵活性关系问题，就是指人们从什么样的主观立场上去实现公共危机治理。是“只讲原则”，还是“只论灵活”，抑或是“把原则性与灵活性有机统一”。只有正确理解和处理好公共危机治理中的原则性与灵活性关系问题。才能从主观上解放人们治理公共危机的思想，行动上有效地采取公共危机治理行动，实现对公共危机的成功治理。
(一)公共危机治理中只讲原则的不足性
在公共危机治理中，坚持必要的原则，选择以维护人民根本利益为政策元目标，坚持政府组织运用的针对性和领导性，使政府人员的调动具有主管性、科学性，在制定行动方案方面有效处理公共危机信息，认真听取专家建言，制定科学可行的公共危机治理行动方案，从而使政府有效整合组织、人力、物力、财力、信息、技术以及专家智力等资源，形成公共危机治理的有机系统。这对于公共危机治理当然是有巨大作用的。但是，仅靠坚持这些公共危机治理的原则，并不能精准和有效的治理公共危机。公共危机最大的风险就在于，它总是处于变动中，坚持公共危机治理的“规律性”的经验原则，并不能“把脉”好公共危机变动性的“病症”，即公共危机治理的原则性并不能“包治百病”，在公共危机治理中，只讲原则、僵化原则，容易犯教条主义、本本主义错误，原则性亦有其不足之处，它需要灵活性的补充。
(二)公共危机治理中只论灵活的不足性
公共危机治理是指采用各种方法，调动各种资源应对公共危机的管理。在公共危机治理中，依据公共危机状态的发展变化，灵活地协调个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的矛盾，及时化解公共危机涉及的利益矛盾，使治理公共危机的主管部门与非主管部门协调好，相互配合，政府工作人员展开有效合作，随“机”(公共危机变化的时机)应变，适时调整行动方案的决策，才能实现对公共危机的灵活治理。公共危机治理中的灵活性能够有效应对公共危机的变动性、复杂性、紧急性的问题，但是只论“灵活”，却不能从整体上把握对公共危机的治理。公共危机治理只论“灵活”，容易陷入“只见树木，不见森林”纷繁事务的泥潭，不能有效地从整体上规划对公共危机全过程的综合治理。在公共危机治理中，只论灵活，不讲原则，会比较懒散、行动分散，造成公共危机治理缺乏有效、统一的领导，从而也难以形成治理公共危机的系统合力，所以，只论灵活的不足之处正需要讲原则的作用的补充，才能更好地治理公共危机。
1我国城市河流综合治理与生态建设的现实需要及其必要性
众所周知，以因为经济的不断发展，社会的发展速度不断的提升，河流在每一个城市中的作用就很快的凸显出来，在城市建设以及经济建设中起到了不可忽视的作用。又因为，我们的人类有意识的活动的越来越多，很多破坏环境的行为严重的影响了河流的清洁，使得河流变得肮脏不堪，使得城市中的水质不断的呈现出退化的状态。特别是河流水质的污染主要体现在城市河流里面。因为人们越来越对环境有着很高的要求，不断的改善河流就成了题中之义。再看，我们的城市河流的环境营造实质上是在资源节约型、环境友好型和社会和谐型社会发展的基础上形成的。为城市的河流进行改造可以很好的提升城市形象。更加爱有利于整个小康社会的进程以及我国现代化发展以及各方面的发展。立足于我国的实践，我们不难发现，对于我国具有河流的城市而言,城市河流水环境的好坏直接影响着城市生态环境质量。我们应该很好的确认河道治理与生态发展的联系，更加要注重这其中的关联性。如果我们只注重经济的发展和不断的物质追求进而忽视我们的环境，尤其是河道环境。这样的发展状态也是一种不正常的发展状态。所以我们必须注重城市发展建设中河道综合治理的状况，这样我们才可以不断的提升我们自己的生态环境，从而提升人民的生活品质，所以要注重城市河道治理以及生态的良好关系，才可以更好的构建可持续发展的社会。众所周知，城市河流水环境具体包括河水环境、河岸带环境和河岸带周边环境三部分,具有城市生态廊道、遗产廊道、绿色休闲通道和城市标志景观界面的功能。但是在我国因为城市化的进程不断的加快，很多河流被污染严重。河流规划面积难以保证城市垃圾管理不善,沿河堆积下水道建设滞后,污水直排河流水质恶化，这些如果不能及时处理都会造成严重的问题。所以我们在城市河流治理的过程中一定要坚持人和自然和谐相处的原则，这样才能在今后的城市河流综合规划治理与生态建设有效的开展，要按照科学的方式、方法以及原则进行。
2我国城市河流综合治理与生态建设应遵循的以人为本原则
可以说，以人为本的原则就是当下我们国家城市中河流综合治理与生态建设应遵循的首要原则。这样我们可以很好的规避水灾或者水污染造成的一系列影响。所以，我们要最尽最大的努力使得河流的治理以及周边生物以及环境的协调发展。要让河道周边的景物以及人类的生存环境相融合，这样才是可持续发展的要义。另外，我们知道，我们在城市之中的不断更新换代中可以感受的到城市向着集群化的发展方向在不断的发展之中，从而可以改善人们的生活状况。城市河流水环境是城市居民最宝贵的自然资源、物质财富,城市河流水环境的改善能推动市民物质收入和精神需求两方面的提升。所以，我们应该注重河流的治理以及生态建设的内在联系，一定要改善河流治理的综合环境要在可持续发展的原则上进行治理和规划，要采用科学的，有效的方式和方法，巧妙的将景观生态学原理、恢复生态学原理、生态工程学原理,采用近自然治理方法很好的结合起来，使得河流在治理中不断的回复生态升级。与此同时，我们还应该保障河流周边生物的多样性，在河流治理的过程中要不断的体现出保护的心态。再次，为了提升人们的生存空间可以进行合理的空间规划，有效的设置文化、健身、娱乐和观景场所使人与水进行亲切的交流,建设出水清、岸绿、突出河流自然属性的城市河流。这样可以使得我们真正的做到了生态环境的建设，实现了人与自然的和谐相处，从而子啊人类智力河道的过程中，很好的保障了生态文明的发展，为我们的可持续发展提供了可靠的保障。
3标本兼治,控制河流污染,恢复河流自净能力的原则
在河道的治理中，笔者认为只是治标不治本是不行的，我们不能本着先将河水进行肆意的污染，再去全身心的治理的传统道路，这样是不科学的。我们在首次河流治理的时候就要坚持标本兼治的方式方法，要从根源上解决问题，很好的控制河流的自净能力，这样才有利于河道的治理与生态的完美结合，达到了保护生态环境的最终目标。要想达到标本兼治的效果还要做到很好的清理河水，整理绿色河岸的目的，从而达到从根源上治理问题的目的。可以说，在河流污染的处理中，我们应该坚信，我们要始终保持全流域有效治理，不嗯能够分流与治理，厚此薄彼。我们要充分的实现全流域共同治理,下游治理,上游我行我素,那么所有的治理功夫都会变为空谈，最终达不到效果，所以我们在研究河流治理的过程中，还要注重方式与方法的结合，这样才能达到河流生态治理的良好效果。最终才可以使得城市的发展向着更高更远的方向迈进，我们才能在美好的环境下创造更加多的经济效益。
4采取生态工程治理的手段建设多自然型河流和健康河流的原则
多什么是自然型河流的建设呢？简单的说就是在河流治理的过程中，保证河流的原生态效用。在治理的时候要保证河流原有的风貌，要确保自然的形成。当然，我们要知道，多自然型河流的建设也不是说，不去改变河流周边的一切就是保证他的自然性那么简单，我们要在防洪抗旱措施上多下功夫，在此基础上，我们还要在治理的过程中使得人类的恶意破坏行为对河流的自净能力的影响力减小到最低，才能保证生态平衡的良好发展。另外，在设计的过程中，我们会受到季节变化的不利影响，使得河流的治理受到阻碍，其实，我们最终的目的就是要让河流的治理变得健康，使得河流向着生态良好的方向发展。但是在治理的过程中，我们有的时候会产生片面的认识，没有很好的掌握河流治理的重要性。这样就使得导致河流的自然面貌遭到严重破坏,河流有魅力的自然景观和河流的个性特征逐渐丧失殆尽。所以，要想达到河道治理以及生态环境良好发展的结合态势，我们就要将多自然型河流和健康河流的原则很好的利用起来。从而达到了很好的自然和人文结合的效果。我们还要注重河流治理理论和实践的多样性，不能拘泥于一个理论或者是实践的方式和方法，要在生态的建设上学会具体问题具体分析，将生态建设和河流治理有效的结合起来。
作者：张述林 单位：普兰店市水利勘测设计院
关键词：思想政治理论课；教学方法改革；原则；趋势
【中图分类号】：G41【文献标识码】：A
高校政治理论课是对青年学生进行政治理论教育，培养社会主义合格建设者的主阵地，在国家和社会的共同关注下，在广大高校教育者的共同努力下，当前高校思想政治理论课教学效果有了明显的提升。但是仍然存在一些学生不爱学，一些课堂缺乏吸引力，教学效果不佳的问题，如何进一步提高高校思想政治理论课教学实效性是一个大课题。教学方法上的改革与创新是增强高校思想政治理论课教学实效性的重要途径，而准确把握教学方法改革的原则和发展趋势是对教学方法改革具有巨大的指导作用的。
一、高校思想政治理论课教学方法改革应遵循的原则
1.遵循“以人为本”的原则。以人为本就是在研究教学方法改革的过程中把人放在第一位，主张把人作为教育教学的出发点，顺应人的禀赋，提升人的潜能，完整而全面地关照人的发展。高校思想政治理论课教学以学生为主体，以教师为主导，教学方法改革遵循“以人为本”的原则要求在探索教学方法的过程中既关注学生，又要关注教师。高校思想政治教育以大学生的全面发展为目标。为了实现这一目标，选择和探索教学方法时就必须体现学生的主体地位，研究那些有利于调动大学生主动学习的教学方法，让学生真正参与到教学活动中来，充分发挥学生学习的主动性积极性，改变传统的单纯讲理论知识，单纯引导学生理解知识的教学方法。在帮助学生解答存在的困惑，弄清模糊认识的过程中传授理论知识，提升学生的政治素养。整个教学过程突出学生的主体地位，注重学生的自我教育。教师在高校思想政治理论教学过程中处于主导地位，教学方法改革必须关注教师的发展，探索能有效激发教师作用的教学方法和教学模式，以利于更好地发挥教师的主导地位。
2.遵循以能力培养为核心的原则。培养高素质的社会主义建设者是高校思想政治理论课教育的主要任务和中心环节。因此，教学方法改革过程中必须以培养学生能力为核心。在课堂讲授理论知识的过程中注重学生辩证分析问题，综合分析问题和全面分析问题能力的培养，注重学生思想道德素质和教育科学文化素质的提高，注重学生社会责任感的增强。在社会实践教学过程中，注重学生动手操作能力和团队组织协调能力的培养，注重理论知识的理解和应用，提高学生的创新能力，激发学生学习政治理论，关注社会的主动性和自觉性，提高学生的政治鉴别力。
3.遵循理论联系实际的原则。思想政治教育的教学方法是多样性的且在不断发展的。遵循理论联系实际的改革原则就是教师在研究和应用教学方法的过程中不仅要掌握基本教学方法，还能灵活运用所掌握的教学方法，能根据教学条件，学生的状况，教学内容的设置及自身的素质选择合适的教学方法。对新的教学方法，绝不能因其“新”而盲目照搬；对传统教学方法，决不能一概否定。
教学有法，教无定法。研究教学方法是为了使教学活动摆脱固有模式的限制，结合具体教学活动，创新出更符合教育规律的教学方法，更好地贯彻教学目的。思想政治理论课教师在实际的教学过程中，应该针对学生的实际状况，结合教学内容，选择能够最大程度调动学生积极性和主动性的教学方法，灵活地组织教学活动。同时要紧跟科技和社会发展的步伐，在尊重教学规律的前提下，遵循以人为本，以能力培养为核心和理论联系实际的原则进行教学方法的改革和创新。
二、高校思想政治理论课教学方法改革发展的趋势
1.教学方法的现代化趋势。伴随着电子信息技术和现代互联网技术的飞速发展，大量运用新兴媒体的教学手段随之产生，推动了教学方法的现代化。因此，在思想政治理论课的教学活动中，教师必须紧跟时代的步伐，充分发挥各种新型媒体在教育教学中的作用。比如在教学过程中应该充分利用已有的多媒体设备，恰当选取新闻图片、影视资料、录像资料等等，这些资料不仅可以直观地呈现一些历史与现实的镜头，使抽象的理论知识具体化、形象化，帮助学生理解所学理论，提高学习效率，而且可以弥补传统教学方法枯燥、单调、死板的不足。因此，更加广泛地推广和应用现代化教学手段是教学方法改革的必然趋势。
2.教学方法的多样化趋势。教学方法不是单一的，随着时代的发展思想政治理论课教学方法变得更加的丰富，呈现出多样化的趋势。当前，高校思想政治理论课教师在教学过程中除了使用讲授、讨论、案例、多媒体、社会实践等常用方法外，出现了体验教学法，专题讲授教学法，参与式教学法，启发式和探讨式教学法，直观式教学法等等。实践证明，针对思想政治理论课理论性较强的特征，灵活多样的教学方法是调动学生学习的兴趣，完成教学任务，提高高校思想政治理论课实效性的重要因素。
3.教学方法的综合化趋势。随着思想政治理论课教学实践的发展，高校思想政治理论课教学方法也呈现出综合化的趋势。首先，随着政治理论课教学实践的丰富和发展，政治理论课教师素质的提高，必然对思想政治理论课教学方法进行综合化运用。其次，随着高校思想政治理论课教学内容的综合化，势必要求对教学方法进行综合的运用。当前，高校思想政治理论课内容包含了经济学、政治学、社会学、法学等领域的知识，因此思想政治理论课教学中必然借鉴这些社会科学领域的方法。
4.教学方法的隐型化趋势。显型思想理论教育教学方法，是指教育意图能让教育对象明显感觉到，即把道理、观点、要求开诚布公地告诉教育对象的一类教育方法，“具有系统性和全局性的特征”。而隐型思想理论教育教学方法，则是指教育意图不为教育对象明显感觉到的教育方法，其“优点在于能够有效避免教育对象产生逆反情绪，增强工作的吸引力、愉悦感，延伸工作空间和时间。”[1]随着教育学心理学等学科理论的深入和发展，我们日益认识到在思想政治理论课教学中只重视显型教学方法是片面的和有局限性的，为了更好地发挥思想政治理论课的教育功能，必须高度重视隐型教育教学方法，比如通过研讨一个热点话题使学生自主地澄清一些模糊的认识；通过一则新闻报道呈现一定的社会价值取向等等，在潜移默化中实现教学目的。教学方法的隐型化是符合教育规律的是教学方法改革的一种趋势，但是并不能因此而忽视或否定显型教学方法的作用。
总之，为了适应时展、素质教育和学生个性发展的需要，高校思想政治理论课教学方法改革势在必行。改革的发展趋势就是实现教学方法的现代化，多样化、综合化和隐型化。
结语：改革高校思想政治理论课教学方法是完成高校思想政治理论课教学任务的重要环节，是实现高校思想政治理论课育人功能的重要途径。因此，我们必须坚持以人为本，以培养能力为核心和理论联系实际的原则，遵循现代化、多样化、综合化和隐型化的发展趋势对高校思想政治理论课教学方法进行改革，推动教学方法的创新，并要结合教学过程中的其他构成因素去灵活运用，从而进一步提高思想政治理论课教学的实效性。
【参考文献】
[1]徐志宏主编，思想理论教育教学论，高等教育出版社，2006年，240页。
[关键词]国土资源规划，国土资源治理，法律制度研究
中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）02-0322-01
一、国土资源的含义
（1）国土资源按字面的理解，便是一个国家的土地资源，这是对国土资源最狭义的概括。
（2）国土资源指代国家的各种自然资源，是矿产、水、土地、海洋、生物等多种资源的总称。
（3）国土资源是指由一个国家的管辖支配的自然资源、环境资源和经济资源。
（4）蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中为国土资源进行了最广泛的定义，所谓国土资源，是指一个国家管辖下的陆地、海洋和空域及其带有的全部自然资源。
二、国土资源的特点
（1）性，由国土资源的含义可知，国土资源受一个国家的管辖，其带有丰富的整治色彩，具有高度的性。
（2）生态整体性：国土资源是指陆、海、空及其间的所有自然资源的总和，其含义表明，国土资源是一个国家所有资源的总称，具有整体性。
（3）价值多样性：国土资源无论是从狭义还是广义上来说，都体现了其价值多样性，其价值多样性来源于国土资源的稀缺性和可利用性，例如森林可以作为原木材料，也可以作为防风防沙的自然屏障，又可以作为净化空气的自然空气净化器，其本身就带有多种价值属性。
三、国土资源规划与治理法律制度的基本原则
（1）整体性原则：国土资源是一个相关联的整体，不可分割，且本身附带的原料作用和环境作用也是矛盾的。因此，在国土资源规划与治理时，应统筹兼顾，切不可顾此失彼。在衡量利弊时，应具有大局观和前瞻性，从国土资源的整体性原则出发，做出正确的决断。
（2）环境资源产权原则：此处的环境资源产权特指国家集体或个人对环境资源的所有权、使用权和处置权。在国土资源规划与治理过程中，明确资源产权是十分重要的，它可以有效的提高国土资源利用效率，明确国土资源分配和利用原则。
（3）利益公共性原则：国土资源虽为某一具体的国家所有，但是对全球各个国家都产生深刻的影响。因为自然环境中的空气、水、森林和动物等资源同属于整个生态环境，并不会因地域划分而被分割独立。国土资源从这一点上来说，具有关于全球人类生存的利益公共性，因此，在国土资源规划和治理中，要深入贯彻其利益公共性原则。
四、国土资源规划与治理法律制度的优秀经验
（1）重视国土规划与治理，国土规划和治理可以在很大程度上提高政府对社会经济的宏观调控能力，缩小贫富差距，降低社会失业率和犯罪率。
（2）实现国土资源的均衡开发是国土资源规划和治理的终极目标，国土资源规的规划和治理不能出现极端化现象，否则不利于国家和社会的稳定，实现国土资源的均衡开发，对于平衡地区经济，带动各地区均衡发展具有重要的意义。
（3）树立国土资源规划与治理法律制度的权威性，国土资源的规划和治理要想顺利进行，首先便是要树立法律的权威性，以法律来框定具体的规划和治理措施，简而言之，就是让国土资源的规划和治理合法化。
（4）国土资源规划和治理的系统性，国土资源规划和治理是一个连贯的过程，重视其系统性，可以在很大程度上提高规划和治理效率。
（5）国土资源规划和治理的可操作性和可控性，国土资源规划不能只是纸上谈兵，而是应该落实到行动中，因此，规划和治理措施应具有高度的可操作性和可控性，保障规划和治理行为的可调控性。
（6）国土资源规划和治理的广泛参与性，国土资源的规划和治理不能单靠国家政府，还需要集合各方的努力，共同参与到国土资源的规和治理中。
五、完善我国国土资源规划与治理法律制度的对策
（1）以可持续利用为宗旨：坚持可持续发展是国土资源规划与治理的重要前提，只有做到国土资源的可持续利用，才能确保我国社会的长治久安，才能确保我国经济的持续健康发展。
（2）建立健全相应的法律法规，确保有法可依：目前，我国关于国土资源规划和治理方面的法律制度仍旧存在着很大的空白，有些方面仍然存在着“公说公有理，婆说婆有理”的现象。因此，建立健全相应的法律法规，让规划和治理工作变得有法可依，自然便会为今后的规划和治理工作提供明确的方向。
（3）各级各部门必须以身作则，做到有法必依，执法必严：国土资源规划和治理作为一项专业性极强、涉及面极广的系统性工程，必然会牵扯到各方利益，各级各部门的工作人员身在其中，应洁身自好，秉公执法，对于违法行为严肃处理，不搞特殊对待。
结语
通过以上分析可知，造成我国国土资源短缺，国土资源利用率低下的主要原因是密集的地区人口分布和巨大的自然环境压力，因此，如何制定行之有效的法律制度来提高国土资源的利用率，使我国的每一寸土地都能迸发出其具有的最大的经济价值，这是国土资源部门和立法部门需要通力合作解决的问题。目前，我国国土资源规划和管理普遍存在着有法不依，执法不严，违法不究，形式主义，宣传力度弱等问题。但是，随着我国经济的不断发展，各项法律法规制度一定可以不断完善，国土资源的分配和利用机制一定可以更加科学、合理。
参考文献
【关键词】：河流 ； 生态修复；河道整治 ； 生态治理
随着社会的发展，城市发展过程中对河流的整治，对河流的生态系统造成功能不断退化。另一方面，随着人们物质生活不断提高，人口数量的不断增长，所需的水量在不断增加，而且人们对水资源不加以保护，直到20世纪90年代后期，人们才对河道的治理在满足行洪排涝基本功能的基础上，开始重视其生态、景观、休闲、娱乐等功能[1]。
1、 河道的现状
1.1人类活动对城市河流系统产生的干扰
随和社会的快速发展，城市化进程对区域的生态环境产生了巨大的影响。人类的生产生活对河道的自然结构、河道水质的影响也日益突出。主要表现为：（1）生活生产的污染物向水体的排放；（2）由于水利工程筑坝，建水库等的建设，造成了水流量的不足，河流形态表现出不连续性，有些河流出现了断流的情况；（3）许多水景景观被破坏；（4）地区地表的硬化，河床的材料由具有透水性的材料变为硬质化的不透水材料。
1.2管理者对于河道的管理现状
近年来，我国不断重视河流管理方面，采取了一系列的措施，但是已经造成的水资源短缺，水生态退化，洪涝灾害尚待解决。虽然在水利工程的建设取得了很大的成就，但是也改变了原有河流的生态系统功能 [2].
1.3存在问题
不管是城市还是农村，大部分的基础设施都是零星的分布在河道的两侧，在城市中，有些河道还作为景观区域供人们休闲，而在农村中，则由于城市的发展过程中为了开发土地而挤占了河道，致使河道渠化现象十分严重，加上两岸的居民生活污水、垃圾的排放，导致了很多河道变成了臭水沟，生态系统遭到破坏，河道的生态修复问题也日益突显。
2、河道治理的原则
河流是水环境的一个重要载体，河流在满足基本水量的前提下， 具有稳定的河道、适度的洪水、清洁的水质、健康的生态系统和持续的造物能力等[3].河道的治理首先是要利于生物的多样性，为水生、两栖动物栖息繁衍提供生存的环境，这样既有利于保护河道的水生态环境，又有利于提高河流的自净能力。
2.1尊重自然原则
尊重自然的原则是河道生态治理的基本原则。对河道进行生态治理的过程中尽量维持河流的自然形态，结合生态学的相关知识，充分发挥河流生态系统自净能力和自我调节能力。
2.2 可持续发展原则
保证足够的水面率和水体容量，保证水体循环流通，进而改善整个流域的自然生态环境，达到经济、社会和环境等全方位的协调。
2.3 植物合理配置原则
植物合理配置原则是指在河流生态治理中合理配置水生植物、湿生植物和陆生植物，建立起多样性的生物群落，以提高河流的自净能力和自我恢复能力[4]。 2.4 发挥河流的社会功能原则
河道的生态治理在满足河流防洪、排涝等基本功能的同时，也要发挥河流的休闲娱乐、景观等社会功能。
3、关于河道生态治理的体会
3.1 必须截流污水
进行河道的生态治理，首要任务是要进行流域污水的截流。将排放入河的污染源截污纳入城市污水管网，禁止向河道内排放污水。
3.2 保证水流多样化
生态型河道要求在满足行洪需求的基础上，需形成水流的多样性，满足不同生物在不同阶段对水流的需要，同时也更具景观价值。
3.3 采用可渗透型护岸、护底
河道的护岸和护底不可全部用混凝土浆砌石结构，可利用卵石、块石堆体等具有渗透性的材料。护岸也可利用粘土夯实边坡， 或采用根系发达的乔木、灌木和草本植物进行护坡处理。
3.4 合理配置岸边及水生植被
河岸上尽可能留出空间，种植防护林带，在河坡铺种草坪和灌木，可增强生态功能，一方面可以起到涵养水源、过滤地表径流、减少河水污染的作用，另一方面也可以调节沿河地区的湿度，发挥景观作用。
在河道中以小岛、岸边滩地等形式因地制宜地营造一些湿地，也是河道生态治理的一种重要手段。湿地是水生态系统中最有代表性及功能作用最强、最完整的区域，它可起到自然生态系统中物理、化学、生物的共同作用，促进水生态系统的平衡。河道水面上可种植浮水植物和浮叶植物，如水葫芦、荷花、睡莲等，这些水生植物能够吸收水中的营养物质，有助于水体的自我净化。
4、 在今后应当注意的原则
一是坚持生态的原则治理河道。生态河道治理的原则，除满足宣泄洪水的要求外，还要尽量保持河道的自然特点及水流的多样性。为各类水生物提供栖息繁衍的空间，是生物多样性的景观基础。
二是重视修复与恢复生态河道。河道是城市内唯一流动的、连续的元素，是城市生态环境的依托与基础。城市的河道源源不断的为城市景观环境、绿地、池塘和林地提供着充沛的水源，也改善了城市的小气候，所以有人将城市的河道比作城市的血液，它是生态环境的源泉。它滋养着城市的每一寸土地，更孕育着巨大经济潜力。
结语
河流生态修复不是牺牲人类的需求去被动地适应自然，而是要在保证人及其社会合理发展要求的基础上，实现人与河流的和谐。河流生态修复是既有利于人的发展，又有利于河流的健康发展与水生动植物进化的过程，这个是一个漫长的过程。将生态的理念应用于河道的综合治理中，是河流整治的发展趋势，利用生态修复技术使受到污染的城市河流重新恢复水生态环境功能，可以使河流在发挥防洪排涝的基本水利功能的同时也具有景观和休闲的功能，有助于改善城市环境。对于特定的河流，应具体分析河流健康的受损方面和受损程度，然后根据河流所处的状态因地制宜地选择合理、有效的修复方法，只有这样，才能实现人与自然和谐共处。
【参考文献】：
[1] 高永敏，许士国.大连市生态型河道建设[J].城市水利，2004（14）：53～55.
[2] 蒋冲良，徐俊.河道生态化在河道整治中的实践[J].城市道桥与防洪，2007（11）：70～71.
关键字：社区治理；多样化；公民参与；网络；开放式；意义
社区是城市社会体系的重要组成部分，是政府服务，经济组织运行、不同阶层居民生活等多方面交织的区域性共同体。社区是社会结构最基础层面上的社会单元社区，而社区治理是现代城市治理的基础性工程。加强社区治理，是提高居民文化素质、生活素质，维护城市社会稳定、和谐与发展的重要环节。然而，在全球化的过程中，我们的社会日益表露出复杂性和不确定性因素的迅速增长，社会的高风险度增加。因此，和谐社会的构建需要以社会治理结构的变革为前提，只有采取社区治理的多样化才能实现社会治理的和谐目标。
一、社区治理多样化问题的界定
就社区自身方面来说，社区在意义上是多样化的。这是由于居民的流动性，经济结构的调整，郊区的兴起，一个全新的多元文化社会已经摒弃了集体密度的社区。因此，社区已经成社区在意义上是多样化和多方面的。社区已经成为支离破碎的地方，也就是说人们共享相同的领土几乎消失了。如果人们的社交网络还存在的话，那它们可能成为一种结合的类型：其延伸出的领域未必涉及邻里之间了。其他的人则更为分散，则社区成为一个独立的地区。公共治理理论家博克斯的核心观点是：“无论是个体还是集体，我们都有自由选择的权利。在一个地方，我们期望发现自己成为能够连续、自主决定和控制我们自己地方公共生活的主体。” 这一观点强调了社区治理中的公民自治的权利。
此外，与西方国家相比，我国的地方政府模式具有多样性的特征。我国就是采用这种多样性的地方政府模式使单一制完成了西方的联邦制的使命，同时，也维护了一个大国的统一和稳定。我国地方政府的多样性的具体表现为三种模式：普通集权模式、民族自治模式及特区复合模式，这三种模式构成了中国地方政府模式的特色。社区在地方政府的作用越来越重要。就能力和传统而言，每个地方的社区在解决问题和组织以及实施措施的方式都是截然不同的。因此，地方政府模式的多样性使社区治理的重要因素。不同模式下的地方政府存在着不同形式的社区治理，所以，我们有必要对社区治理的多样化进行前瞻性的探讨。
二、社区治理多样化的表现形式
地方政府的不同模式要求社区治理向多样化方向发展。其原因为：
一是期望通过社区治理来抑制某些能够用于政策的制定和执行的资源。
另一个是希望通过社区治理来提高民主发展中的民主参与能力。社区在这两个方面可能扮演一个更为中心的角色：
第一，社区在公共服务提供方面可以填补，尤其是在公共预算缩水的情况下；
第二，社区不仅仅是简单的提供服务而且也能够提供更好的政策。我国社区治理的最大特点就是行政化倾向严重。“社区行政化”是“城市政府力寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织的过程。政府制定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构”纵向到底、横向到变的城市社会管理体制。 社区的各项活动不能在孤独和封闭的状态下进行，它们必须联接成为有机的整体，并有足够的时间和空间使之得以在公众展现。
因此，基于这些原因，社区治理多样化的表现形式可分为：公民参与式的社区治理、网络式的社区治理以及开放式的社区治理。
1.公民参与式的社区治理
社区治理模式实际上是政府与社区两个治理主体之间的不同选择。我国的社区虽然是法定的群众基层自治组织，却带有浓厚的行政化色彩，居民在治理中相对弱势。美国社区内的具体事务完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系。政府通过提供资金援助和制度权利来提高美国公民参与的制度化程度。 与西方国家相比，我国缺乏社区自治的“根基”：成熟的市场经济，长期酝酿的公民社会，以及由此衍生的民主法治精神。而国外居民参与社区治理的成功经验表明提高社区自治水平、实现社区自治才是完善社区治理的必经之路。
目前，国外发达国家的社区治理主要可总结为三种模式，即美国的社区自治模式、新加波的政府主导模式以及日本的混合管理模式。这三种不同的模式都是根据本国的实际情况制定的。随着政治与行政的分离，公民参与公共行政成为公共行政的重要内容。因此，公民参与主要是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。” 我们倡导采取公民参与式的社区治理。加强公民参与社区治理需增强公民意识。公民意识增强主要表现在对自身道德素养的培养、社会责任感的增强、自身权利的维护、对社会公共事务的参与等方面。现代社会城市化进程不断加快，社区事务也相对复杂起来，居民与社区生活关系最为密切，对社区的各项需要也最为了解，而且只有公民最清楚自己想要什么，有了公民的参与，邻里之间，公民与政府之间的各种利益冲突就更易于调节，需进一步转变政府职能。此外，提高公民参与社区治理的能力还需加强公民与政府和非政府组织之间的互助。
为了保证公民在参与社区治理的过程中，我们需要遵循一些有效性的原则：首先，公民必须了解其所在社区的治理原则。就如公共治理论论家博格斯指出的观点：无论是个体还是集体，我们都有选择的权利，在一个地方，我们期望发现自己成为能够连续、自主决定和控制我们自己的公共生活的共同体。在公民参与社区治理过程中，我们应遵循的规模是自下而上的选择过程；其次，公民参与社区治理的民主原则。这意味着公民拥有更多选择和决定社区未来的机会；再次，公民参与社区治理的责任原则。由于公民是社区的所有者，所以社区代议机构只能是公民的服务者而不是上级；最后，公民参与社区治理的意愿表达清晰性。这个原则直接影响着社区决策。
总之，我国的社区治理不仅是基于公民的政府功能的提高，而且是公民社会质量的改善。现阶段我国的城市社区建设几乎全部是政府启动，政府主导的，至今还没有出现过完全由社区主体组织或其他非政府组织主导的社区建设个案。 因此，通过社区公民参与社区治理的方式，在一定程度上对我国社区治理的改善具有十分重要的意义。
2.网络式的社区治理
目前，我国社区的软件建设发展滞后，突出表现为社区自治能力弱，社区非政府组织发育不全，社区公共设施居民使用率不高、居民生活满意度上升缓慢等。问题的根源在于现行社区建设模式产生的垂直结构制约了社区居民的广泛参与，严重影响了城市社区的可持续发展。然而，随着全球网络化的发展，人们之间面对面的沟通减少了，而社区网络化发展逐渐成为当代社区治理的手段之一。采用网络式的社区治理有利于缩小社区空间的距离，在某种程度上可以更好更快地解决社区存在的问题。网络式的社区治理具有灵活性。因为其是通过网络和市场原则来自建的由网络来治理。此外，在提供公共服务方面，网络通常能灵活的与公共组织，私人组以及非政府组织的合作安排。
网络式的社区治理对地方政府深化行政体制改革具有一定的推动作用。我们要摒弃政府垄断公共服务的观念，逐步放权，引入多方主体参与到提供公共服务中。同时，还要尽可能地利用市场的力量和企业家精神改善公共服务，提高资源利用效率和公共服务效能。网络式的社区治理可以增加政府工作的协同性、整体性，优化政府结构，实施组织整合，纵向减少层级，横向加强协同。此外，网络式的社区治理可以增强政府工作的灵活性和迅捷性，并建立在数字化网络技术支持下的地方或社区的工作协同机制。
总之，网络式的社区治理虽然在降低政府工作成本获得了理想成效，但是其只能反映社区的一个较小问题，具有一定的局限性。因为，网络是虚拟的，其中可能存在不稳定或者不肯定的影响社区治理的因素。因而，在这种情况下，社区治理难以避免走向其反面而达不到治理的理想目标。网络式的社区治理是一把双刃剑，我们不仅要看到它的优点，其缺点我们也不可忽视。我们相信，网络式的社区治理模式的探索能为今后进一步完善社区治理提供有益的参考。
3.开放式的社区治理
社区治理是基于社区自治来吸纳社区各类组织的参与过程。这种社区内的各类组织实施的治理是一种“封闭式治理”。大多数的治理，不论是国家治理、城市治理、乡镇治理，基本上都是“封闭式治理”的模式。但是，在社区实施封闭式的治理是不妥的。我国城市的封闭小区可能在围墙内创造出世界一流的“公民治理”形态。但是小区的“经济准入制”，围墙和保安就如同公民身价的间隔一般，这将是影响我国城市发展、社区发展的重大障碍。
社区作为一种特定的组织形式，其和所有的组织一样，都不可能是与环境绝对割裂的封闭系统，而是一个开放系统。社区治理必须依赖于外部资源的输入，而外部资源的输入过程则是外部主体参与社区治理的过程。开放式的社区治理是社区治理制度的演化，在开放式社区治理模式下，外部主体的参与不是为了控制社区，而是致力于社区发展和提供社区治理水平。因此，外部治理主体对社区实施的是一种新的复合治理机制，也就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系，更加强调了治理主体的参与性。开放式的社区治理所要强调的是社区治理主体并没有一个特定的范围，这也就意味着社区外的组织可以通过各种机制创新来参与社区治理。开放式的社区治理具有重要的制度意义：首先，明确社区、社会与政府的关系，从“二元对立”演化为“伙伴关系”，解决了社区治理的主体问题；其次，通过实施复合治理，解决了社区治理创新机制问题；最后，通过帮助社区获得资源信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。
总之，在开放式的社区治理模式下，社区成为一个开放系统，这既为社区发展开拓了前所未有的空间，也为社区发展带来了系统性和制度性的风险。开放式的社区治理始终需要关注的是防止内部主体过度依赖和外部主体过度控制的两个问题。伴随着社区治理的发展，开放式的社区治理在一定程度上为未来的社区治理提供了有效的治理方式。
三、社区治理多样化问题的研究意义
社会发展应该从社区治理开始，社区是社会的基层组织，是社会的细胞。社区的发展是社会发展的微观基础，没有基层社会的发展，整个社会的发展就无从谈起。一个健康、成熟的社区，应该是社区与政府，社区与企业、社区与社会、社区与居民的互相合作的社区。社区居民之间普遍的信任、互惠的规范和通过自主组织所建立起来的社会参与网络构成了社区民合作所依赖的社会资本。
社区治理的方式需要采取相应地多样化来对应地方政府的模式的多样性，因此，社区治理的公民参与式、社区治理的网络式以及社区治理的开放式对目前或者未来的社区治理的研究具有十分重要的意义：
第一，公民参与式的社区治理有助于社区治理的民主性。社区治理的主体有政府主导变为公民主导，这样有助于社区治理的“本土化”发展，同时，也相应地加强了社会民主的进一步发展；
第二，网路式的社区治理有利于社区治理的局限性。网络现在已成为大多数人的交流方式，网络是虚拟和多功能的，它可以解决社区治理中的难题，同时也打破了社区因地理局限使治理难以达到有效的目标的局限；
第三，开放式的社区治理有助于社区治理的优化性。社区治理需要外部主体的参与，只用通过外部主体的参与，社区治理则可以依赖外部资源来优化治理的条件。
总而言之，社区治理多样化的问题研究对社区治理的发展具有可靠的参考依据和为未来社区治理的提供了一定的发展空间。
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作者简介：杜锦（1988.11-），女，湖南泸溪人，苗族，湖南师范大学公共管理学院硕士生，行政管理专业。
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［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
关键词：开采沉陷；地质环境；治理；可持续；效益
Abstract: through the research on the mining surface subsidence geological environment management, further improve the ecological environment of mining area and people's living condition, constructing the harmonious mining area, let the mining area in coal production, mine geological environment management and reuse of reclaimed science aspects to a virtuous circle of the road and promote social, economic and environmental benefits of sustainable development.
Keywords: mining subsidence; Geological environment; Management; Sustainable; benefit
中图分类号：TD167文献标识码：A 文章编号：
0 矿井概况
恒源煤电股份公司任楼煤矿是皖煤集团公司主力生产矿井之一，是以综采开采为主的现代化大型矿井之一，矿井位于安徽北部的临涣矿区，地处安徽省宿州市西南约30.0km的濉溪、蒙城两县的交界处，隶属濉溪县任集（任集现隶属濉溪县南坪镇）和蒙城县许疃镇。截至2009年底，任楼煤矿共有地质储量21443.0万吨，其中A+B级为12111.3万吨，为地质储量的56.5%；可采储量9758.7万吨，为地质储量的45.5%。
一、环境治理区概况
任楼煤矿矿山地质环境治理区以恢复治理375.7亩（不含治理区外部分修建道路和沟渠）采煤沉陷地作为矿井的小型矿山公园，建成后将为周边居民提供一处休憩娱乐场所。该治理区位于任楼煤矿工业广场的西部，矿区专用铁路的北侧，紧邻矿区专用铁路，距离工业广场约1.0Km，南北方向宽约253.0～353.0m；东西方向长约804.0m，总面积250458.0m2，约375.7亩。
1、治理区开采情况
本次治理区位于任楼煤矿中二采区的上部，井下涉及区域为矿井中一采区和中二采区，其中中二采区为矿井即将报废采区。该项目治理区涉及区域范围内井下仅开采72、73和82三个煤层，其它各煤层不可采，其中72和73煤层在该区域大部分为合区开采。当前，该区域三个煤层除矿井工业广场、风井保护煤柱和中二采区上山煤柱未予开采外，其它区域煤层已基本回采完毕。72、73和82三个煤层平均采厚分别为2.60m、2.00m和2.55m，累计采厚为7.15m，开采时间为1997.1～2009.12，开采深度为-275.0～-578.2m，地表标高平均为+26.0m。
2、治理区开采地表沉陷情况
受井下煤层开采影响及人工回填煤矸石和粉煤灰影响，本次治理区范围内地表最大下沉为7.19m。当前，治理区内有积水区、煤泥煤矸石电厂粉煤灰充填区和农田荒芜区，地形较复杂。积水区位于治理区的东部区域，积水面积共计约192464.7m2，约合288.7亩，区内水位标高约+23.5m，积水深度为3.5～5.5m，平均4.5m。煤泥煤矸石电厂粉煤灰充填区位于治理区的西部区域，面积约47132.9m2，约合70.7亩。该区地表高低起伏，凹凸不平，地表标高为+23.9～+27.8m。当前，部分生活垃圾被堆积在该粉煤灰储灰场的北半部区域，堆积面积约22234.5m2，约合33.4亩（不属于治理区范围），堆积厚度平均为0.5m；治理区内其它区域为农田荒芜区，占地约10866.6m2，约合16.3亩。农田荒芜区地势较为平坦，地表平均标高为+24.0m。
二、治理区治理内容
本次任楼煤矿矿山地质环境治理的主要内容为：
1、回填、整理积水区边坡，恢复水体功能，并修建堤坝，形成人工湖，并发展养殖业；
2、治理区内矿区专用铁路路基加宽，并砌筑路堤边坡；
3、清理治理区内生活垃圾堆积区，推平、整治治理区内煤泥煤矸石电厂粉煤灰充填区域，回填覆土，植树种草，作为绿化用地，改善矿区周边生态环境；
4、回填复垦塌陷区边坡，修建休闲广场，以作为矿井周边居民休憩娱乐的建设用地；
5、进行治理区域周围道路回填与路面硬化；
6、对治理区周边及回填道路两侧进行绿化，最大限度地恢复矿区受影响的生态系统。
三、治理区治理原则
1、坚持质量第一原则：治理区将作为任楼煤矿的小型矿山公园，将成为周边居民休憩娱乐用地，并兼顾渔业养殖。为满足不同用地需求，治理区内各区的恢复治理，应根据实际情况采取不同的处理工艺，确保工程治理质量；
2、因地制宜的原则：从实际出发，本着宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜建则建的原则，使治理工程具有科学性、先进性、可操作性和示范推广性；
3、土方二次搬运尽量少原则：治理工程由于涉及矸石回填、土方剥离和临时隔水围堰（砌筑护坡）等工程，本次设计时考虑了尽量使二次搬运的土方减少到最小；
4、便于施工原则：本次治理区占地375.7亩，施工作业面积较大，但如果设计考虑不周或施工组织设计不完善，施工质量和进度同样会受到影响，从而增加施工成本费用。本次设计从便于施工的原则出发，将治理区划分成三个区及两个亚区进行施工作业，统筹考虑各分区的工程，从而使设计工艺流程有利于现场施工；
5、井上下相结合的原则：要根据井下工作面布局和推进情况，及时圈定地面开采沉陷区域，根据治理方案采取相应的措施，及早处理；
6、科学合理，近期规划与长远目标相结合的原则：既要考虑矿井近期开采对地表沉陷的影响，又要结合矿井长远发展目标最终对地表沉陷的影响综合考虑，分阶段，分步骤实施，杜绝重复治理和人力、物力、财力浪费。
四、效益分析
矿山地质环境治理工程可谓“功在当代，利在千秋”，以实现矿区可持续发展为目的，具有显著的环境效益、社会效益、经济效益和减灾效益。
1、环境效益
通过对矿区地质环境的治理，不仅美化了矿区周边环境，治理恢复了部分受开采损坏的生态系统，改善和提高了矿区的生态环境，化害为利，为矿区周边居民提供了一个休憩娱乐的场所，而且还处置利用了部分固体废弃物，减少了固体废弃物的无效占地和对环境造成的污染，美化了矿区生活环境，恢复了矿区的自然生态面貌，使矿区的生活环境得到有效改善。因而，其环境效益是十分显著的。
2、社会效益
通过本治理区的实施，可获得建设用地16.3亩（休闲广场占地），不仅能有效增加建设用地面积，减少占用耕地面积，能缓解该地区人多地少的矛盾，有利于保持耕地总量动态平衡，而且还解决了部分闲散劳动力的就业问题，为农民提供了增收的渠道，能使当地工、农关系紧张的局面得到一定程度的缓解，为本区工、农业发展创造良好的社会环境。因而，其社会效益显著。
3、经济效益
通过本治理区的实施，可治理采煤沉陷地375.7亩，其中可获得粗放养殖鱼塘面积为288.7亩。按鱼塘每年每亩纯收入1000元计算，则鱼塘每年可获纯收入为28.87万元。可见，其经济效益也是显而易见的。
4、减灾效益
通过对矿区地质环境的治理，不仅减少了矿区采煤沉陷土地，而且减轻了因采煤沉陷而产生的地质灾害对当地居民的生命财产的危害，改善了沉陷区居民的生活环境。
五、两点建议
1、矿山地质环境治理工程符合我国可持续发展的长远战略方针，具有良好的环境效益、社会效益、经济效益和减灾效益，有利于矿区的可持续发展和矿区生态环境建设。要及时认真地总结经验，以便推广和其他类似工程借鉴；
2、加强治理区治理后的综合利用、保护、管理和维护等后续工作。
六、结论
1、恒源煤电集团有限责任公司任楼煤矿矿山地质环境治理区治理采煤沉陷地375.7亩，工程现已结束，总治理费用为664.49万元，其中一期工程理费用为411.87万元；二期工程理费用为252.62万元。通过矿山地质环境恢复治理，获得休闲广场建设用地15.9亩，粗放养殖鱼塘266.9亩，铺种草地58.7亩，修建水泥路10314.4m2；
关键词:国家治理;财政学;官方学派;亚当斯密
一、引言
若是作为国家治理的基础，财政仅仅发挥经济领域的是无法承担起国家治理的重担，需要重新思考对财政学的定位以及涉及领域。要认识财政的发展，就要先了解其历史的背景，不同的发展时期所对应的国家治理的目标也不同。本文通过探究在不同国家治理所追求的发展目标下，财政所起到的支柱作用，从而分析在我国国家治理体系现代化的目标下财政所需发挥的作用。
二、官房学派的财政理论
(一)历史背景
尽管从10世纪开始，德意志就形成了一个统一的神圣罗马帝国，但在其领土上还存着大大小小的侯国、公国以及自由领土，而这种情况一直持续了半个世纪。一直到18世纪，它包含三百多个邦国以及接近一千五百个庄园，总计有一千七百八十九个独立拥有主权的政权(德国近代史1987)。所以德意志地图上一直处于一种“分裂”，这种向统一的过度时期持续的时间非常长。德意志诸邦不仅处于分裂状态，而且其工业、经济与社会发展相较于欧洲西部的大不列颠还较为落后，这就迫使中央政府和统治阶级通过中央集权的方式推动整个德国社会的现代化与发展，这便衍生出了为统治阶级服务的官房学派。17世纪开始，德意志的一些大学开始了官房学科目，专门为当时的君主提供人才。一直发展到后来，官房学派的研究范围并不仅仅限制与国家经济管理，更多的上升到国家治理的层面。注重有家长制统治特征的政府集权式的财政政策。对于每一个德意志邦国来说，他们的领土和统治都很小或者有限，那么这种情况下官房学派能够做到涉及国家治理的政治、经济与社会发展，官房学派背景下的财政确实起到了社会发展的基础作用。
(二)财政理论
首先是重商主义。不仅仅是当时欧洲整体国家政策的体现，也反映了作为一个后起国家奋起发展的需要，由于德意志的四分五裂，尽管其军国主义思想使得军事实力十分强盛，但是与其他新兴的西欧资本主义国家相比，特别是经历了第一次工业革命后的大不列颠地区，以及后来拿破仑大帝在位的法兰西帝国，普鲁士实际上是一个政治、社会、经济诸方面都大大落后的国家。为了促进和保护国内工商业的发展，通过高关税严格控制非必需的原材料的进口，同时促进制成品出口和实行进口替代来实行贸易保护。其次是国民福利。德国官房学的大多数理论均是以国民福利为基础的重要理论，也奠定了后来欧陆经济学的基础。他们是从整个国家治理的基础来思考财政的支柱作用，认为国家理所应当对自己国家公民的方方面面进行管理与支持。无论是农业还是后来的工业、商业等不同层次的产业，官方学派的财政学均是通过各种角度思考国民福利问题，也为德国财政学开启了福利财政学的源头。
(三)官方学派、财政与国家治理
首先，治理国家的目标是维护君主统治。官房(Kammer)发展到18世纪，其研究的出发点是辅助君主管理国家，所以官房学派存在的目的就是为了国家治理，是当时德意志君主治理国家的手段。当时的德意志国家，并不只有经济上的治理问题，特殊的分裂国家情况促使官方学派思考社会各个方面的统一制度，甚至德意志的大学都开设了专门的官房学课程为各邦国君主提供官房财政部门的人才。其次，涉及国家治理的多方面。官房学派包括了法学、经济学、政治学、社会学以及历史学等不同的学科领域。而作为这些学科的统一体，当时被称为财政学，财政从那个时候起就是国家治理的基础。
三、亚当斯密政治经济学的财政理论
(一)历史背景
从16、17世纪开始，英国手工业发展使得英国各地城市化进程加快，对农产品的需求也就增多，使得国内圈地运动推向热潮。1688年，英国国内爆发“光荣革命”，为其商品经济的发展奠定了政治基础并且随之的圈地运动使得零碎的小块土地和荒废土地得到整合和使用，并且最关键的是使得农民不再占有土地，而是贵族大地主以及后来的资产阶级占有土地，在此基础之上农业中的小农经济基本上被消灭殆尽。圈地运动不仅提高了当时农作物产量，也为商品经济的发展提供了资本积累，为工业革命创造了有利的条件。作为发源地英国，凭借这以机械代替手工的巨大的技术优势，大不列颠地区取得了空前的发展。但是，当时在英国占据绝对统治地位的生产技术方式仍然是工厂手工业。而且还保留着许多封建时期旧的习俗如贸易保护主义以及学徒制等等，商品经济和自由市场的发展在英国的发展仍然受到这些限制，这个时候亚当斯密的《国富论》便应运而生。
(二)财政理论
1．政府支出理论斯密的政府支出理论是根据君主统治国家的所应尽的义务来加以区分:(1)保障本国社会的安全。国防费用是为社会的一般利益而支出的。需要全社会的人民共同来资助且要与他们的能力相称。(2)保护人民不受社会中任何人受到其他人的侮辱和压迫，即财政需要保障司法的作用。君主的司法行政的费用也属于社会的一般利益而支出，只不过一部分需要由法律诉讼的双方或者其中一方支付。(3)建立并维持某些公共机关和公共工程，即需要提供公共物品，而斯密又将这类工程分为了三类。(4)维持君主尊严的费用。虽然没有明确表示为君主的义务，但是君主有义务维持自己的尊严和地位以保证民众对其敬畏之心，从而更好的管理自己的国家。2．政府收入理论斯密指出政府的授予来源于各种赋税。为此提出了四项著名的赋税四原则，即公平原则，确定原则、便利原则和经济原则。其中以公平原则为例，亚当斯密认为应当按照个人收入的比例缴纳赋税，“正如一个大地产的公共租地者须按照各自在该地产商所受利益的比例，提供它的管理费用一样。”体现了斯密在财政收入上最大限度上保证税收不会扭曲自由的市场。
(三)斯密的自由主义、财政与国家治理
首先，国家治理的目标是保证市场的自由。斯密的《国富论》被认为是写给君主的国书，既然是“国书”必然离不开国家治理的范畴。总的来说，斯密的财政政策观念是基于他的自由主义思想，所以他的认为国家治理仅仅需要经济治理。但是这并不意味着不需要治理国家，正是通过三种君主义务，达到治理社会和市场的目的，而财政需要为三种义务征收税负并承担费用。其逻辑为:君主通过财政手段治理国民财富以达到治理国家的目的，体现着财政在国家治理中起到了基础与重要作用。其次，所谓“君主的义务”即国家治理中财政的手段，斯密按照自然自由的观点，无论君主如何治理国家，尽到自己的义务，必须依靠财政的力量。第一，国防是君主的首要义务，而国防需要财政的支持。君主需要依靠财政的力量设计适当军队的税收和费用支出制度。第二，君主要尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵犯。即，君主有义务设立司法机关。君主需要依靠财政的力量设计司法收费制度和费用支出制度。第三、君主需要对自己的公民提供公共物品，在斯密时期包括商业和教育两个方面。用现在财政理论的观点就是政府需要提供一定的公共产品。但是与今天西方财政理论中公共物品提供的出发点不同:斯密认为建设和维持公共事业和设施对于社会是有益的，应该是君主的义务，即国家治理的需要，是主动的;而西方财政认为公共物品的提供是出于市场失灵的前提下，政府才提供公共物品，是被动的。君主需要依靠财政的力量设计公共事业和公共设施的税收和费用支出制度。
四、国家治理现代化下的财政理论
关键词：信用、公司治理结构、资本、资产
在信用短缺的时代中重构社会信用体系之时，我们不得不对公司信用的保护予以极大的注意。公司信用度的高低，影响到债权人、利益相关人乃至整个社会的交流安全，进而对经济的发展起促进作用。因此，有必要对我国公司信用进行保护。
一、信用短缺时代我国公司信用保护的意义
近年来，市场经济秩序混乱、信用短缺、假冒伪劣、欺诈等现象，加大了市场主体的交易成本，严重制约了我国经济发展与市场秩序的形成①，具体于公司交易中，从早期“琼民源”、“红光”到“猴王”、“郑百文”直至“银广厦”，形形的事件层出不穷，极大的损害了投资者的利益，造成人们对公司信用乃至社会信用的丧失，从某种角度上来讲，市场经济的实质就是信用经济，健全的社会信用机制是市场经济赖以存在的基础。商事法律是创造信用和保障信用的法律，在这方面应发挥主导性的作用。公司的信用保护由此而突显意义重大。公司信用毫无疑问最终落脚于公司履行义务和清偿债务的能力上。而公司有无偿债能力与履行义务，取决于两点：第一为“人”的因素，因为公司是法律拟制的人格，其决策的做出最终可归于公司机关人的平衡与协调。第二为“资”的因素，此因素也是决定性的因素，需指出的是，本文所指的“资”，既包括静态的“资本”，也包括动态的“资产”，“资本”与“资产”的双重保护构成了公司的信用基础。
二、公司信用保护的方法之一：“人”的协调与平衡
需要指出的是，这里的“人”的范畴应界定为公司治理结构中的各利益主体，各利益主体来源于单个自然人。公司信用的保护为何取决于公司治理结构中各利益主体的协调与平衡？原因有如下几点：（1）是由公司的本质属性决定的。公司依法取得法人资格，在商事活动中以自己的名义享有权利承担义务。但是它毕竟不能象自然人一样考虑问题、处理事情，而是依赖于有自然人组成的机构，来做出决策。所以，从一定意义上来说，公司机关人越有信用，公司越有信用；反之，上市公司机关成员缺少信用，也将直接导致上市公司缺少信用。（2）公司的特点是社团性，即公司是否有信用，并不是单个成员起作用，而是多名利益相关者所组成的机关所做出的决策。这样的机关就是公司治理机关；这样的决策，就是公司治理。所谓有效的公司治理，应是公司经营的效率和有效监督的统一，显然，效率与监督是上市公司信用的基础。（3）公司治理的目标与提高公司的信用关系密切。公司机关成员包括股东、董事、监事和经理，他们的行为利益与目标有两面性，一方面存在着使公司的利益最大化为目标的自己行为。如果公司机关成员的行为不追逐公司利益的实现，甚至损害公司利益，必然导致公司失信。所以，公司缺乏良好的内部治理，其信用会成为空中楼阁②。
由此可见，公司治理结构中利益主体协调与平衡表现为公司信用，反之，表现为不信用。各利益主体的协调与平衡即是公司治理。良好的公司治理必然提高公司的信用，公司治理的缺陷必然导致公司的失信行为，改善公司的治理将会有效地防范公司的失信行为。所以，改善公司的治理，也就是对公司信用的保护；完善的公司治理结构时公司信用的根基。基于上述讨论，有必要对公司治理及其完善关注。
公司治理是“求安”与“求利”的结合。目前，对公司治理的理解有很多，如台湾学者刘连煜认为：“公司治理一般是指所有权与经营权分离后，为了对公司经营者滥用职权、玩忽职守、不负责任等行为进行制衡控制而设计的法律制度。”③此定义体现了公司治理中的制衡思想，即两大主题所有者与经营者“求安”
的企盼。同时，在公司治理中，所有权与经营权相分离，其根本目的是财产的所有者为弥补经营能力的不足，使有限的资源创造出最大限度的利润，是为“求安”与“求利”。因此，公司治理要得到有效运转，需在“求安”与“求利”之间获得平衡。“求安”即为“制衡”，“求利”即为效率，由此成为该机构法律规制的基本原则：制衡与效率相结合的原则，即各项有关对公司治理完善的法律规制都应坚持此原则，才能建立起公司的信用。
其次，我们在对公司治理的本质有了深刻认识后，并以此为契机才能更好的对公司治理予以关注。对于如何完善公司治理，有众多学者提出建议④，如控制股东的诚心义务，强化董事的义务责任，在此不再赘述。
三、公司信用保护的方法之二：“资本”与“资产”的双重盾牌
公司的信用表现在履行义务与偿债能力上，显而易见，其偿债能力从根本上取决于“资”。“资”这一概念在我国传统公司法范畴中，往往被限定为“资本”。
“资本”确是资本维持、资本不变原则和法定资本制。共同构筑了资本信用制度和理念，培育了一代中国人质朴的资本信用意识，建立了一个简单的信用标准，江平教授曾指出：“现在企业也就是以资本为信用的企业。因此，资本信用是资本企业的灵魂。”“从公司发展的历史来看，公司以什么作为其信用是公司类型的主要划分标准，以资本做为信用的公司正是近现展起来的现代公司的最本质特征。”④从立法到司法乃至整个公司法的学理，中国公司法都表现出鲜明的贯穿始终并协调一致的资本信用理念和法律制度体系。然而，在目前，此理念与法律制度受到重大挑战：首先，在资本制度上，认为应当废止法定资本制而改采授权资本制，降低公司成立的门槛。其次，对公司的资本制度本身提出质疑，认为静态的资本并不能确保公司的偿债能力，决定不了公司的信用，相反，公司的信用应当取决于动态变化的资产的信用，应当从资本的确定、维持、不变转向现有资产的结构分析、流向监控和合理性认定，从固态的原始财产金额转向现实的债务清偿能力或支付能力。
针对以上挑战，笔者认为资本信用与资产信用是不相矛盾的，公司成立时应当继续坚持法定资本制，公司存续期间，公司信用应当取决于资产信用，理由如下：
1、笔者坚持采用法定资本制。因为，任何一种公司资本制度只有依托在一定的社会信用基础上才能正常运行，而且两种资本制度对社会信用机制的需求度不同：①法定资本制，实质上是通过制度本身的设计为债权人的债权提供一种合法预期，或在股东、公司、债权人之间建立一种信用机制。设计这种制度的目的就是在缺少社会信用机制的背景下使股东、公司、债权人之间建立以资本为纽带的社会信用机制，其对社会信用机制需求度较低。②授权资本制。实质上是把防范有限责任的风险配置给了公司债权人。有限责任风险是通过其他社会信用机制消解的。因此，授权资本制度对社会信用机制的需求度较高，在没有健全的社会信用机制时，这种制度难以运作。③我国目前处于信用短缺的时代，市场经济秩序混乱，尚未建立起完善的社会信用机制，如实行授权资本制，存在着公司股东利用公司人格欺诈债权人的巨大诱因。因此授权资本制若无健全的公司组织制度相配合，不仅无助于社会信用机制的生成，而且从某种角度讲，将会造成新的社会信用危机⑤。因此，法定资本制依旧符合中国国情，只是应予以完善。
2、笔者在坚持法定资本制即资本信用的同时，兼采资产信用，“资本信用”与“资产信用”相得益彰，共同成为公司信用的基础。理由如下：①从资本与资产的概念来看：“资本，又称股本，是公司成立时章程规定的，由股东出资构成的财产总额”；资产，是公司实际拥有的全部财产，包括有形财产与无形财产。由概念可以看出，两者有以下区别：a资本是静止的符号，除增资或减资外，几年是不变的；而资产则是一个动态的变量。随着公司经营的盈利或亏损，其每时每刻都在变化。b资本是个起点，即在公司设立时，由股东出资构成的总额，资产则是公司实际拥有的财产。资产的概念已涵盖了资本的概念，公司信用的基础是资产信用，其中也必然包含资本信用，两者是不相矛盾的。②从对“资本信用”与“资产信用”的比较来看，“资本信用”更多的是在公司设立之初意义尤为突现，资本是静止的符号，除增资或减资外，几乎不变，“法定资本制”对于信用短缺的时代中的公司说，更有利于公司信用的保护，如摒弃法定资本制，对“资本信用”不再予以重视的话，很可能从公司设立之初其信用度九值得怀疑，而且我国目前并没有确立“人格否认制度”，没有相应的事后救济，非常不利于债权人的权利保障。因此，在公司设立之初，其信用取决于资本信用，这也是我国目前国情之必然；在公司成立后，经营过程中，“资产信用”逐渐突现。因为公司的资产是一个动态的变量，随着公司经营的盈利或亏损，其资产每时每刻都在变化。因此，在公司后来的经营过程中，再把固定的资本作为公司信用高低的标尺则有失妥当。相反，公司资产对公司的信用起着更重要的作用，理由有：第一、公司以股东有限责任和公司自身的独立责任为其根本法律特征，而所谓公司的独立责任恰是以其拥有的全部资产对其债务负责，公司对外承担责任的范围取决于拥有的资产，而不取决于注册的资本。第二、公司资产来源两个方面，其一即公司的资本；其二是对外的负债。公司赢利和资产的增值会使公司资产高于其负债，而公司的亏损和资产的贬值则会使公司的负债高于其资产，资不抵债情况由此产生，资产的动态性更能够反映出公司信用程度的高低，故而，在公司经营过程中，要以资产信用为基础。由此，我们可以看出，公司信用的保护应以“资本”与“资产”两面盾牌为基础。其中，在公司设立时，应坚持法定资本制；而在公司经营过程中，要以资产为信用基础。
结语：
诚实信用原则是现代民商法中的最高知道原则，学者谓之“第五条款”。在信用短缺的时代，如何能够重塑社会信用体制，将理念的“第五条款”具体于体制之中，是本文的初衷。公司信用的保护由此意义凸显，而“人”的因素与“资”的因素将公司信用的保护具体化、实践化，是它能够真正重塑并促进整个社会信用体制的发展。
① 周汉华 信用与法律[J] 经济社会体制比较
② “上市信用”是上市公司的特有信用 朱慈蕴、王莉萍 《中国法制》2004.1
③ 刘连煜 《公司治理与公司社会责任》 中国政法大学出版社 2001年版。11页
④《现代企业的核心是资本企业》 《中国法制》 1997.6期
