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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇法治与社会治理的关系，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词： 二元认识论；法治；人治；德治
中图分类号：D9 文献标识码： A文章编号：1671-1297（2008）11-122-01
在社会和国家的政治治理问题上，古今中外历来就存在着各种各样不同，甚至相互对立的政治理念。任何一种政治理念的生成与生长，都与一个国家的社会政治理想目标相关联，也与其具体的政治实践情景和方式直接关联。因为“人们在构建自己的社会国家秩序时，总是以一定的价值前提作为出发点，总是以一定的理想状态作为自己的判断依据”。纵观人类各个时代，法治与人治，尤其是作为人治表现效果之一的德治，自古就受到政治家、思想家们的普遍关注。由于各自立场、认识上的不同，他们在德治与法治关系问题上一直争论不已。由于历史上人治的种种劣性的暴露，中国学者们特别渴望有一种优于人治的理想社会，因此对法治产生了无限遐想。事实上，由于二元认识论的限制，目前中国人们基本上已经认定法治是人类社会最理想的状态，认为法治是最理想的或唯一的选择。这种观点本身是具有局限性的，没有认识到从所谓人治、德治社会走向法治社会其实没有走很远，仍然是从一元的社会走向另一个一元的远非理想的社会。当然也就不利于中国的政治治理。
一、 概述二元认识论
二元认识论作为西方强势文化的局限性中最重要的一个，是指建立在理性和非理性基础之上的二分法。这种二分法把理性和非理性、个人和集体、法律和宗教、东方和西方对立起来。不仅阻碍了强势文化认识弱势文化的可能性，也限制了强势文化本身的发展。在社会制度上面来看，二元文化认识论把社会分为专治和民主，传统和现代，法治形和德治形的社会。无法想象或拒不承认除了法治形和德治形的社会之外，还会存在着其它类形，比如像宗教形的社会，或宗教文明秩序等等。这样便把多样的现实世界简化成为非此即彼的两种选择，而法治文化的强盛便必然意味着德治文化的低劣，选择法治必然摒弃德治。就弱势文化而言，除了遵从强势文化之外似乎别无其它途径。
二、 法治理念概述
法治最初只是一种理想，后来逐渐发展成为一种文明秩序，一种社会框架，而这种社会框架与法治理想之间实际上存在着很大的距离。作为一种权威理想，法治激励了不少仁人志士为争取自由、公正而献身。作为法律文明秩序的法治由以下几个方面的内容构成：以法治理想为主导的权威系统，以权利和法律为中心的概念范畴系统，以司法制度为社会最基本的制度安排和以个人权利及法律为依归的文明秩序意识。这样一个法律秩序萌生于古代西方的文化土壤，在近现代欧洲得到了极大的发展，然后全盛于美国。
法治的主要优点表现在它妥善地解决了人的欲望和人的精神追求之间的矛盾，法治社会鼓励人们追逐利欲。个人的利欲具体化表现为权利，当权利与权利、权利与权力发生冲突时则需要法律来调整。这样从个人的欲望和驱利性转化为权利，再到由法律保护权利，这样一过程实际上是法治的核心内容。然而，法治社会只是世界上若干种文明秩序的一种，它并不是一种绝对的善，尽管它具有很多优点。我们应该认识到由于法治社会重视人的智性的开发而忽视了人的秉性中的其它重要的方面，包括人的心性和灵性的培养，它无法滋润人的灵性和心性。
认识到法治的局限性，以一种建设性的批判的眼光来看待法治对建设具有中国特色的理想社会不无裨益。它给我们的启示是：在接受法治的同时不应该抛弃中国原有的文化传统，而应该从中国原有的文化传统中发掘出与法治相适应的文化因素来，进一步完善现有的法治模式。不仅于此，应该对法治持一种建设性的批判态度，中国的知识分子应该不囿于强势文化所提供的唯一选择，努力探索新的可能性，新的模式和新的理想。
三、“德治”与“法治”是社会主义国家治国方略相辅相成的两个方面
在治国基本方略层面上，法治与人治是两个不同内涵的治国模式。
“德治”，即以道德规范来约束人们的行为从而达到社会秩序的国家治理观念和方式，并不与“法治”、“人治”直接相对应。作为一种非正式制度约束的道德规范，“德治”只内在于人治和法治这两种国家的主导模式当中，以促成人治或法制模式的实现，而其自身不能作为单独或者说主导性的国家治理方式而起作用。我国古代作为一种国家治理理念和方式长时期占统治地位的“德主刑辅”，实质上是以道德推论法律在法与道德的关系上常常采取道德主义立场。法治与人治相对立，故法治必然会反对人治所采取的道德主义立场，却并不反对道德或“德治”。
“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废……二者范畴不同，但是地位和功能都是非常重要的。”“我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来。”依法治国与以德治国是社会主义治国方略相辅相成的两个方面。虽然“德治”与“法治”两者范畴不同，但在管理国家、治理社会上，两者都有其独特的地位和功能，两者不可或缺。“法治”以其权威性和强制性手段规范社会成员的行为，“德治”以其感召力和劝导力提高社会成员的思想和道德觉悟。“法治”以“德治”为基础，“德治”需要“法治”为补充与保障。两者相辅相成、相互促进，不可割裂，更不能只强调某一方而忽视另一方面。只有将“德治”与“法治”有机结合起来，实现两者的互补与协调，才能更好地发挥其治理国家的作用。
参考文献
[1]高兆明.制度公正论―变革时期道德失范研究[M].上海：上海文艺出版社2001.
[2]余兴中.法治与文明秩序[M].北京：中国政法大学出版社.
论文摘要:现代法治理念的型塑、体系的建构及其在社会中的传播，其首要的前提与基础是现代市民社会的形成与发展。从发生学的视角来审视，现代法治是在近代以来市民社会充分发展的基础上萌芽和发展起来的;从事实判断的视角来审视，现代法治的整个理论体系是在市民社会与政治国家逻辑互动的基础上建构起来的;从价值判断的视角来审视，现代市民社会的积极成长使现代法治真正实现了对传统人治或礼治的超越，并为实现人的全面发展奠定了坚实的基础。
现代法治理念的型塑、体系的建构及其在社会中的传播，其首要的前提与基础是现代市民社会(Civil Society)的形成与发展。在某种程度上，没有一个拥有公民自决权的私人活动领域和非官方公共领域，没有一个制约政治国家的社会权利以及多元化的利益表达，现代法治就不可能真正形成，更不用说实现其社会化，可以这样说，市民社会的形成和发展是现代法治产生并实现其社会化以获取合法性资源的逻辑起点。当前，我国正处在改革攻坚、社会加速转型、全面建设小康社会以实现社会主义和谐社会的历史性关键时期，理性地分析市民社会与现代法治理念之间的理论关联并为当前法制现代化建设、政治文明建设提供良好的政策建议，无疑具有重大的理论价值和深远的现实意义。
一、从发生学的视角来审视，现代法治是在近代以来市民社会充分发展的基础上萌芽和发展起来的
现代法治是在近代以来市民社会充分发展的基础上萌芽与发展起来的。市民社会的现代转型与整体发展不仅为现代法治的形成奠定了坚实的物质基础，是现代法治的原动力;而且市民社会的理性规制、自治法则本身就内蕴着浓厚的现代法治理念，尤其是市民社会因自身缺陷需要现代法治的弥补则更为现代法治的形成提供了良好的发展契机，因此可以说，近代以来市民社会充分发展是现代法治得以形成的逻辑起点或充分必要条件。
(一)市民社会为现代法治的形成奠定了坚实的物质基础，是现代法治主体生成、法治理念萌芽并不断实现发展的原动力
作为政治上层建筑，现代法治最终是由经济基础所决定的，认为，市民社会“始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”[1] 441，“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式，就是市民社会。”[2]40在马克思看来，家庭和市民社会并非像黑格尔所说的是由抽象的理念产生的，而恰恰是相反，“家庭和市民社会是国家的真正构成部分，是意志所具有的现实的精神实在性，它们是国家存在的方式。家庭和市民社会本身把自己变成国家。它们才是原动力。”[1]441这不仅仅是因为市民社会为现代法治的形成奠定了坚实的物质基础，更为重要的是，伴随市场经济而不断壮大起来的市民阶级，逐步摆脱了封建主义的人身依附而获得个体自由，打破了传统法制的国家本位或社会本位取向，事实上构成了“个体本位”取向为表征的现代法治的主体基础。现代法治理念的萌芽及其后来的发展，就是作为现代法治主体的市民阶级在政治参与、政治沟通以及政治诉求的实践过程中的理论体现和思想结晶。因此可以说，市民社会不仅为现代法治的形成奠定了坚实的物质基础，而且是现代法治主体生成、法治理念萌芽并不断实现发展的原动力。
(二)市民社会本身就内蕴着浓厚的现代法治理念，法治社会的“良法”根植于并反映着市民社会的理性规则和自治要求
法治代表着民主价值规定的社会生活方式，是“有特定价值基础和价值目标的法律秩序”[3]334，按照亚里士多德的定义，法治是指“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[4]199事实上，作为市民社会经济基础的市场经济本身就是一种法制经济，它源于市场经济的理性规制与开放性、平等性的自由竞争理念，这就要求，“无论是政治的立法还是市民的立法，君主们在任何时候都不得不服从经济条件(市场经济——引者注)，并且从来不能向经济条件发号施令。”[5]309从中可以看出，法治社会的法律源自于市民社会的理性规制，是市民社会各利益集团以及公民法人代表在社会资源分配中达成的协议，是以契约形式表现出来的妥协与协商的产物。如果法治社会中的法律不能反映有效运行在社会生活中的市民社会交往规则，而只是政治权威任意制定的只反映少数人的利益与要求的话，那这种法律的现代存在就缺乏合法性，就不是“法治”意义上的“良法”，以这种法律为基础的社会也不是真正意义上的法治社会。
(三)市民社会因自身的缺陷以及对现代法治的客观需求则更为现代法治的形成提供了良好的发展契机
历史地看，市民社会与政治国家经历了一个由合到分的过程。在中世纪，市民社会长期湮没在政治国家的之下，政治国家与市民社会是同一的，“市民社会的等级和政治意义上的等级是同一的，因为市民社会就是政治社会，因为市民社会的有机原则就是国家的原则。”[1]334“在这里，政治国家本身是市民的生活和意志的真正的唯一的内容。”[1] 284-285近代以来的政治革命极大地实现了市民社会与政治国家的分离，市民社会获得了很大的独立性和自主性，这无论如何是一个重大的历史进步，但是，日益脱离政治国家的市民社会由于其自身的盲目性、过分理性化等缺陷，导致了市场失灵，不仅严重破坏了长期以来形成的人与自然的和谐关系，形成了生态危机与环境危机;也极大地破坏了长期以来所孕育的集体精神和“类”的意识，冰泠泠的个人利益打算导致了极为严重的社会道德危机和主体的意义危机。这样，无论是在经济领域还是在社会生活领域，市民社会的盲目性、过分理性化等缺陷极其需要政治国家“法治”的适度干预，经济上的宏观调控、社会生活中的政府规制就成为社会良性运行和协调发展的必要条件。因而可以说，市民社会因自身的缺陷以及对现代法治的客观需求则更为现代法治的形成提供了良好的发展契机。
二、从事实判断的视角来审视，现代法治的整个理论体系是在市民社会与政治国家逻辑互动的基础上建构起来的
从事实判断的视野来考察，现代法治的整个理论体系，不管是基于现代民主理念与契约精神的现代法律体系、宪法体系，还是政治合法性、政治民主化、大众政治参与及政治社会化等政治文明形式，都是在市民社会与政治国家逻辑互动的基础上建立起来的，是在“市民社会制约和决定国家”[6]245的基础上的“国家社会化”与“社会国家化”、“社会权利”与“政治民主”、“社会认同”与“政治权威”、“社会自治”与“政府规制”等的逻辑互动，处于基础地位的市民社会始终构成了现代法治各理论要素形成的前提与逻辑起点。
(一)现代法治的基本问题是市民社会与政治国家的关系问题，是“国家社会化”与“社会国家化”的逻辑互动
市民社会与政治国家的关系问题是现代法治的基本问题，这一问题决定了整个现代法治理论体系的性质及其未来走势。这是因为市民社会与政治国家的不同关系有着不同的政治意蕴，在漫长的中世纪社会里，市民社会长期湮没在政治国家之中，“市民社会的等级和政治意义上的等级是同一的”，这是原初意义上的“社会国家化”时期，是国家统治、支配、主导和全面干预社会生活的历史阶段，是有国家无社会、国家“吞并”社会或强国家—弱社会的状况，在这样的历史发展阶段上，毫无法治精神可言，是一个“君权神授”、封建君主专制式的人治时期;随着近代以来市民社会的逐步强大，尤其是在启蒙运动以及资产阶级政治革命使“资产阶级把它在封建主义统治下发展起来的生产力掌握起来。一切旧的经济形式，一切与之相适应的市民关系以及作为旧日市民社会的正式表现的政治制度都被粉碎了。”[7]154“政治革命也就消灭了市民社会的政治性质”[1] 441，这样，市民社会将本来该由自己来管理的权力收了回来，尤其是在自由主义经济政策的鼓舞下，市民社会获得了足够的自治权，以致政治国家的权威性与合法性都受到了强大的市民社会的威胁，在现代化、市场化、世俗化、理性化的口号下，政治国家的合法性完全建立于市民社会的基础之上，这是现代法治形成与发展的历史时期，是一种“国家社会化”、“强社会-弱国家”的发展状况。历史表明，这种建立在“不平等”基础上的“社会国家化”与“国家社会化”的互动关系，既不利于市民社会的培育，也不利于政治国家的发展。一方面，市民社会的充分发展需要获得足够的社会自治权，需要将本来不属于国家而属于市民社会的权利还给社会，这是因为市民社会有着自身不以国家意志为转移的规律性;另一方面，市民社会的自组织性也并不意味着市民社会可以无限远离政治国家而获得独立，自由放任的市场也并非是万能的，“资本主义经济危机”的出现就证明了缺乏国家干预与政府规制的市场是会“失灵”的，而这为政府规制以及国家干预提供了合法性基础，从而为现代法治的形成提供了良好的发展契机。由此可见，现代法治的根本问题是市民社会与政治国家的互动关系问题，这种互动不是一方压倒另一方，而应该是在“强社会-强国家”的基础上，实现“社会国家化”与“国家社会化”的逻辑互动。
(二)现代法治的首要问题是建立在市民社会基础之上的民主政治及其在市民社会中的社会化问题，是“社会权利”与“政治民主”的逻辑互动
现代法治实际上就是以法律的形式将市民社会的自治权利加以合法化，从而巩固市民阶层的利益。然而，市民社会的自治权利不是脱离政治国家而独立存在，事实上，“在市民社会中，每个人都以自身为目的，其他一切在他看来都是虚无。
但是，如果他不同别人发生关系，他就不能达到他的全部目的，因此，其他人便成为特殊的人达到目的的手段。但是特殊目的通过同他人的关系就取得了普遍的形式，并且在满足他人福利的同时，满足自己。”[8]197，可以看出，市民社会尽管解放了个性的权利，但同时也加剧了个人与普遍物的冲突。“市民社会是个人私利的战场，是一切人反对一切人的战场，同样，市民社会也是私人利益跟特殊公共事务冲突的舞台，并且是它们二者共同跟国家的最高观点和制度冲突的舞台。”[8]201这样，要真正实现每一个社会个体自由权利的发挥，必须在“强社会-强国家”的基础上，实现“社会国家化”，以政治民主的方式有效协调个体私利与特殊公共事务之间的矛盾与冲突，这事实上也是可能的，这是因为“个人的生活和福利以及他的权利的定在，都同众人的生活、福利和权利交织在一起，它们只能建立在这种制度的基础上，同时也只有在这种联系中才是现实的和可靠的。”[8]198事实上，“这种制度”就是民主政治制度，“这种联系”就是通过这种民主政治的社会化过程而建立起来的，因而可以说，现代法治的首要问题是建立在市民社会基础之上的民主政治及其在市民社会中的社会化问题，是“社会权利”与“政治民主”的逻辑互动。
(三)现代法治的根本问题是政治合法性或政治认同问题，是“社会认同”与“政治权威”的逻辑互动
现代法治从根本上来说属于上层建筑，从马克思唯物论的观点来看，它是由市民社会这一社会基础所决定的，其全部合法性资源完全来源于市民社会的政治认同，由此可以说，现代法治的根本问题就是政治合法性或政治认同问题。由前可知，市民社会中自治的盲目性与私利个人同公共事务之间的冲突性为政治国家、政府规制以及政治权威的存在提供了合法性基础，现代法治就是在这一缝隙中得到发展的契机与生存空间的。既然这样，那么现代法治要想继续获得更多的合法性资源，就得不断协调私利个人与公共事务之间的矛盾与冲突，有效地实现市民社会的良性运行与协调发展，以争得更多的政治认同，从而增强其权威性。这样，要真正实现这一目标，我们必须在“强社会-强国家”的基础上，实现“国家社会化”，将政治权威完全建立在市民社会的政治认同的基础之上并受其监督，而不是依赖军队等暴力机构以强制的方式来获得，当然这也并不是意味着军队等暴力机构的消亡，而只是说其权威获得的方式不是依赖于它，事实上，建立在市民社会政治认同基础上的政治权威需要强有力的国家机器为其提供坚强的后盾。由此可见，现代法治的根本问题是政治合法性或政治认同问题，也就是“社会认同”与“政治权威”的逻辑互动。
综上所述，从事实判断的视角来分析，现代法治是在有效克服市民社会自治的盲目性与局限性的基础上，通过建立完备法律体系，以民主政治的方式体现出来的，市民社会始终是其形成的基础与出发点。其实质就是体现或建立于社会存在-市民社会基础上的上层建筑或政治意识形态，是因市民社会而存在，为市民社会而谋发展的民主政治形式。
三、从价值判断的视角来审视，现代市民社会的积极成长使现代法治真正实现了对传统人治或礼治的超越，并为实现人的全面发展奠定了坚实的基础
现代法治是相对于传统的人治或礼治而言的，传统的人治或礼治是一种以政治为中心、以君权至上或以统治阶级制定的礼教道德规范为行为典范的统治方式。在这种统治秩序下，除统治阶级以外的普通百姓毫无自由与民主权利可言，他们的人性遭致扭曲，他们的人权遭致破坏，他们完全成为统治阶级的奴仆与附庸。与传统的人治或礼治相比，现代法治具有很强的人学意蕴，是一种“善治”。善治是实现治理的手段，是使公共利益最大化的治理过程。与统治(government)不同，治理(governance)指的是一种由共同的目标支持的管理活动，这些活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。在治理活动中，政府只是作为治理社会的一种力量，治理的前提是公共领域的诸多力量以社会代言人身份出现，真实地表达和实现人们的利益和想法。总的来说，治理有四个特征:其一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;其二，治理过程的基础不是控制，而是协调;其三，治理既涉及公共部门，也包括私人部门;其四，治理不是一种正式的制度，而是一种持续的互动。从上述的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
善治作为现代法治的核心理念，作为实现治理而不是统治的手段，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。这是因为，治理本身就是“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”[9]6。可以说，善治实质上是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程，是国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，没有一个健全和发达的市民社会，就不可能有真正的善治。从这个意义上说，市民社会是善治的现实基础。由此可见，正是因为现代市民社会的充分发展，社会自治权利的增大，公民的个性才得以发挥，自由才得以实现，这不仅从根本上推动着传统统治方式向现代治理方式的转变，促进现代法治理念的形成，而且，现代市民社会的积极成长使现代法治真正实现了对传统人治或礼治的超越，并为实现人的全面发展奠定了坚实的基础。
参考文献
[1]马克思恩格斯全集(第1卷) [M].北京:人民出版社，1956.
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[7]马克思恩格斯全集(第2卷) [M].北京:人民出版社，1965.
关键词：食品安全 治理 法治
中图分类号：DF414 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）12-0378-02
食品安全是国家稳定的基础。现代社会发展迅速，食品安全问题大量增加，各类风险普遍呈现，政府缺陷、市场失灵越发凸显，对社会秩序与社会控制提出了挑战。20世纪后期，以“结社革命”[1]为代表的多元社会力量迅速崛起并积极参与到社会事务中来，导致公权力在现实层面处于分享的状态。与此相伴的是治理理论的滥觞，为破解政府缺陷、市场失灵和解释社会组织崛起提供了强有力的分析工具，并进一步助推着治理浪潮。
改革开放以来，随着转型进入深水区，食品安全问题激增而且内容更加复杂，对社会管理工作提出了严峻挑战。食品安全既是重大的民生问题，又是重大的经济问题，乃至重大的政府问题，但我们管理思维的内在局限和食品安全问题的日益加剧迫切要求社会控制模式的调整升级，从食品安全的管理迈向食品安全的治理，积极回应社会诉求的战略转型。
一、食品安全治理理论
1.治理的中心思想
治理（governance）一词在拉丁文和古希腊语中原指控制、操纵，长期以来与统治（government）一词交叉使用，泛指与各类公共性事务相关的管理活动[2]。公司、大学等现代经济组织、社会组织的产生于蓬勃发展，极大丰富了治理的对象，扩充了治理的范围，同时随着社会力量的成长和国家与社会的日益分化，治理一词逐渐侧重于描述非国家事务的各类别、各层级组织内部的管理与运行，从而与专门指国家管理的“统治”相互区别。
二次大战后，治理理论萌芽，至上世纪八十年代末期迅速成为社会科学是高频范式，治理理论以对政府失灵和“国家中心”的批评作为其理论出发点，强调在当代社会，“国家―市场”与“国家―社会”的阶层关系在“全球化”与“民主化”演变中转变为多层次与多中心的互动网络关系。大体上治理理论中心思想的发展脉络可分为前、后两个阶段，前期治理主要针对政府低效与失灵而提出，旨在寻求提升行政效率与效能的解决之道。随着社会组织的兴起和全球化浪潮，后期治理理论突破了“国家是权力和资源的垄断者”的既定思维，致力于探索民间力量、个体力量崛起及其引发的公私领域界限模糊、国家和社会事务组织和运行方式变化，以及因之产生的国家角色和政府职能的更张，一种多元、多中心、多向度及层次交迭的复杂权力系统样貌就此浮现，并成为治理理论的基本特质。
2.治理的基本特征
治理理论的代表人物鲍勃・杰索普指出，治理一词于上世纪八十年代中期以来“在许多语境中大行其道，以至于成为可以指涉如何事物的毫无意义的时髦词语”[3]，关于治理的有相当多的研究成果，总结起来不下于几十种，而社会治理侧重于作为社会控制体系的治理，即政府与民间，公共部门与私人部门之间的互动和合作，藉此可以发现治理的基本特征有这么几个方面。
第一，主体的多元性
无论是统治型社会控制还是管理型社会控制，系统内的主体都表现为二元对立或二元对应关系，也就是统治者和被统治者或管理者与被管理者，并且在这二者之间，其中一方掌握着绝对权力优势并据此对另一方发挥作用，另一方由于其权力与资源劣势对前者发挥的作用则极为有限。多元利益主体并发挥相互作用，是治理不同于管理的鲜明特点，比如食品安全的治理不能仅仅依靠政府，还有社会组织、行业协会、司法裁判、媒体监督、企业生产者、经营者和消费者他们各自基于知识、信息、资源、能力等分别掌握一定的影响力，并且在系统运行中相互发生实质性的作用，任何一种力量无法被简单压制或忽略，多元主体的存在和各种力量的正常释放才是组织或系统得以持续健康运行的必要条件。可见。治理改变了“主体――客体”模式的二元单向高权模式，以相互影响、相互作用的参与者逻辑取而代之。
第二，内容的广泛性与深层次性
社会治理的内容更加广泛 ，治理除包含政府对社会管理的方方面面，如前所述，还包含着政府外其他社会组织、个体及其相互间发生的相互影响和制约。为实现有效治理，主体决策层要有超前的顶层设计来影响主体行为;对于个体成员而言，需要采取改善人们的思维，特别是培育主体的规则意识和法治思维;对经济、社会组织而言，需关注组织内部行政，寻求恰当的切入点和可能的规范之道使组织行为更符合社会治理的整体目标。
第三，社会成员的强认同感
社会治理是对传统管理模式的理念超越，在多元主体参与和相互作用共同发展的治理格局里，发展目标和互动规则或由主体间对话协商达成，或为整合多元主体和多元力量，组织者必然超越形式化、个性化的追求，探索和设定更具有包容性的目标。透过共同制定的活兼顾性的规则，社会对目标和规则具有更高的共识性，各类成员具有更强的认同感，系统运行更为顺畅。这也是治理较之于管理等控制模式往往更为有效的重要原因之一
二、食品安全的治理对法治的依赖
法治不仅是一种制度设计和运行机制，更是一种秩序和生活方式，它虽然没有一个固定的统一模式，然而“把权力关进笼子里”却是法治的根本特点。治理的多元化、多中心化、多手段化容易诱发对于治理与法治关系的某些误解，有的人认为强调法律松绑在去中心化建立政策网络过程中尤为重要，由此强调治理网络中最好去除法律管制[5]。治理对社会自治的强调也似乎印证了这样观点。然而正如罗曼指出：“一切人类的集体生活都是由法律直接回间接地塑造的，法律就像知识一样，是社会情形中一个必要的和无所不在的事实，没有任何一个生活领域――不论是家庭或者宗教共同体，不论是科学研究或者政党的内在关系网――能够找到不立基于法律的稳定的社会秩序”[6]更为重要的是，治理模式的国家运作与法治的关系并不仅仅停留在这个一般性的联系上，并且恰恰相反，其反映出对法治更强的依赖性。法治是治理的基本要求，没有健全的法制就没有善治，在食品安全治理的论域内，实现治理有效必须依赖法治的积极建设。
1.透过法治保证食品安全治理体系内在协调
在食品安全治理体系中，管理与被管理、监管与被监管都要遵守规则和制度，制度是社会整合的基本路径，各领域各层次间的互动都有各自的规则支撑。食品安全治理的重要方面就是“规则系统之间通过相互交往实现社会的有序化”[7]。但是多规则的社会系统容易存在规则间的重叠、冲突或漏洞。法治具有系统性，它透过价值确立原则，经由原则规划制度，进而建构具体规范，再透过适用于解释来调整社会生活，以确保其内在的自洽性。治理认可并鼓励社会成员在互动中建立自治规则，并与国家一道形成一整套规则体系，这与法治即规则之治的意涵相契合。但在此过程中，国家法与民间自治规则间并非此消彼长的关系，比如行业自治必须在法律的规则内。前者有成为后者的建构基础并依据此任务做出因应强化。法治积极回应迈向社会治理的变化及其带来的需求，首先的就要为自治规范的建构提供最基本的理念、宗旨、原则以及核心制度框架。这一基础性的法治建设，实质是在铺就一种底线性的规则和共识，从而为实现各类各层次的自治组织的活动提供一个共通性的博弈框架和具有融惯性的行为规约，确保在食品安全治理体系中不同治理机制和规制的兼容性或连贯性，使法治的基本理念和原则引领社会发展和运行。
2.透过法治稳定市场主体间的预期
食品安全治理构建出的多元中心、多向度立体的、层次交迭的社会共治网络关系，对市场经济的秩序和市场主体的行为带来了严峻的挑战，它突出表现在对市场主体行动可预期性产生的冲击;多主体参与的治理活动将人们之间的关系与互动大大复杂化，随之导致预期的复杂化。治理的参与者既要预见到自身行动的结果，也要预见到他人的选择空间与行动方案。或者说，只要更好地预见到后者，才能更准确地预见到前者。要充分发挥市场机制的决定性作用，政府部门的监管是补充而非替代，食品安全的监管是多层次、全方位、立体的。因此治理系统的复杂性、实时变得性与成员间的高频互动，使主体往往难以预见自身行为的结果与目标的契合度，因此可能使社会主体的活跃度大打折扣，治理效果因此受到影响。一方面，法是规则化、形式化、客观化的公共理性。法本身的重要功能就在于透过制度框架和行为规则降低社会系统的复杂性，使社会成员对外部环境和自身行为形成基本预判，另一方面，执法作为一种规则之治本身就包含了确定性、明确性、合理性和稳定性等特征。法治框架明确了主体地位和交往规则与责任，弱化了不确定性和风险，为社会主体间互动所需的长期信任和“即时信任”的瑕疵提供了基础 和可能，因此在社会治理中强化法治有助于稳定预期、便利交往、强化信赖和提升互动的安全与效率。
3.透过法治有助于防范治理失灵
治理是在反思“政府与市场双失灵”基础上，诉诸社会内部动员与自我组织的。然而，治理如同任何其他机制一样，本身也存在结构局限，从而面临功能失灵的可能。首先，治理固然带来了回应性更强，灵活性更高的问题应对，但在食品安全的治理中，广泛参与也将直接影响问题处置的效率，各个主体的积极能动也可能带来食品安全治理系统的整体行动的混乱或效果的相互中和。其次，政府、市场、和社会多层次多类型多个体参与者共同治理的过程中，除了共同的目标和使命外，各参与者也有自己的目标和利益诉求。然而参与者的目标和治理目标并不总是一致，不同参与者之间的利益诉求也存在差异。差异越大，治理系统内部的复杂程度越高，一致的治理目标的实现难度就越大。特别是当治理成员间存在利益竞争乃至利益冲突关系，而参与者试图将自身利益最大化，则无法达成目标一致，甚至导致严重负面效果，乃至诱发腐败[8]。最后，即使对于治理最具优越感的民主性特质，也不无可疑之处。诸多学者都批评由于治理的“非正式”与“因地制宜”特质，吸纳部分非国家行为者进入决策体系或分享资源的过程通常都是跟从的、不透明的、排他的与不民主的。威廉・沃尔特斯坦言，“治理是个诱惑的概念，”“与其称治理是一种政治特质，不如说它是一个理想化的伦理道德的政治诉求”[9]。治理本身仅更具民主的形式而并非必然包含民主的内涵。因此，关于治理的治理本身是高度复杂的。必须透过法治建设科学规划治理机制，方能防范治理失灵，引导协调和保障治理释放其预设效果。
参考文献
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这次会议是经区依法治区领导小组研究决定召开的，会议内容很重要，开得也很成功。洪俐俐同志代表区依法治区办公室作了很好的工作报告，对“*”普法规划实施以来的工作进行了回顾，肯定了成绩，也查摆了存在的问题，更明确了下一步工作重点。会上还对38个区级法治示范单位进行了命名表彰，3家示范单位作了经验介绍，在此，特向这些单位表示热烈的祝贺。这次会议的召开，对于推广经验、巩固成果、鼓足干劲、再上台阶，必将起到极大促进作用。下面我借此机会，就如何进一步做好普法依法治理工作特别是法治示范单位创建工作讲几点意见，供同志们参考。
一、充分认识推进普法依法治理工作的重要性和紧迫性
今年是“*”普法的第四年，是巩固成果、补缺补差、全面提升的关键之年。我区“*”普法依法治理工作虽然取得了可喜成绩，但也仍然存在一些不可忽视的问题，需要我们在剩下不多的时间里抓紧加以解决。为此，我们要以科学发展观为统领，站在建设社会主义法治国家的高度，进一步认识普法依法治理工作的重要性和紧迫性。
首先，搞好普法依法治理工作是全面建设小康社会的客观要求。全面建设小康社会，在政治方面就要使社会主义民主更加完善、社会主义制度更加完备，依法治国方略得到全面落实，广大人民群众的政治、经济、文化权益得到切实尊重和保障，要实现这个目标，就必须加强法制宣传教育，提高全民的法律素质，特别要提高各级领导干部和国家公职人员的法律素质和依法办事的能力，自觉运用法律手段管理国家和社会事务、经济文化事业；使广大公民自觉运用法律手段规范生产生活行为，依法维护自身的合法权益。在全社会树立崇尚法律、遵守法律、维护法律的观念，确保国家政治、经济和社会生活全面走上法治化轨道，形成良好的社会法治氛围，为全面建设小康社会提供法治保障。
第二，搞好普法依法治理工作，是坚持依法执政、依法行政，公正司法，贯彻落实依法治国基本方略的基础性工程。依法治国是党在新形势下对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律进行的新探索，它表明了党对治党治国规律认识的进一步深化。实现依法治国，需要各级领导干部和国家公职人员认真学习和熟悉法律，始终不渝的坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高依法执政、依法行政的能力，需要把法律交给人民群众，引导人民群众自觉有序地参与法治实践，使法治成为全社会的共同理想。只有加强普法依法治理工作，通过学法、守法、护法，才能不断提高广大干部群众的法律素质，才能加快依法治国进程。
第三，搞好普法依法治理工作，是构建社会主义和谐社会的内在要求。和谐社会的一个重要特征就是民主法治、公平正义和安定有序。当前，随着各项改革的日益深化、随着双百城市建设的不断推进，经济结构和社会结构发生了深刻变化，社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式呈多样化，不同利益主体之间的矛盾呈多样性，人民内部矛盾呈多发性，给构建社会主义和谐社会提出了严峻的挑战。普法依法治理具有明显的教育、引导、推动和保障功能，能够为建设社会主义法治国家和促进经济社会和谐发展提供良好的环境、牢固的基础、持久的动力和广阔的空间。因此，必须加强法制宣传教育，传播法律知识、弘扬法治精神，通过普法依法治理这种有效形式，使社会成员既充分享有权利、行使权利、维护权利，又切实履行义务、承担责任，做到权利与义务相统一，实现和谐相处，共同发展，从而促进我区经济社会又好又快发展。
二、以法治示范单位创建活动为抓手，深入推进普法依法治理
开展法治示范单位创建活动，是“*”普法规划确定的一项基本工作，是深入推进普法依法治理的重要载体，是创建法治大观的必然要求，也是从普及法律知识向法治实践转化的必经过程。从工作方法上讲，也需要重点突破、典型引路、以点带面，只有越来越多的单位参与到创建活动中，建设法治大观的目标才能早日达成，也才能为落实依法治国基本方略尽到应有的责任。刚才有30多家单位获得了表彰，表明我区法治创建工作取得了初步成果。但也要清醒地认识到，创建面还比较窄，还有更多的单位没有深入开展起来，需要以积极的心态，昂扬的斗志投身到创建活动中，就是已获得表彰的单位也不能说工作尽善尽美了，仍然要继续巩固提高，再创新佳绩。
要开展好法治示范单位创建活动，必须做到以下几点：
一是要围绕中心，注意结合。法治创建工作要紧紧围绕建设小康社会、和谐社会的目标任务，围绕人民群众关心的热点、难点，围绕改革发展稳定中的突出矛盾，实现与党委政府中心工作的紧密结合，与维护社会稳定工作的紧密结合，与服务民生工作的紧密结合，与改善优化发展环境工作的紧密结合。
二是要明确目标，抓住重点。法治创建活动总的目标任务是：推进党委依法执政能力建设，推进依法行政，坚持公正司法，加强经济法治建设，加强基层民主法治建设，加强法制宣传教育，拓展和规范法律服务，维护社会安定和谐，建立健全法治监督体系。由于各级各单位的工作性质、工作特点、工作对象不尽相同，因此创建目标也不尽相同。各级各单位要结合各自实际，立足于解决实际问题，抓住创建活动的重点，找准创建活动的切入点，提出阶段性工作目标与要求，做到有的放矢，快出成效。
三是要发动群众、依靠群众，积极推进基层民主法制建设。普法依法治理工作的根本目的就是保障人民当家作主，要调动群众的积极性，吸引他们参与到“民主法治示范村、示范社区”创建活动中来，通过落实“四民主”、“两公开”，来保障群众的选举权、知情权、参与权、监督权，并强化群众的公民意识、主人意识、监督意识，反过来也会促进领导干部、国家公职人员提高依法执政、依法行政、公正司法的意识和能力，从而达到上下联动，全面推进的目的。
三、加强领导，明确责任，齐抓共管
普法依法治理工作是一项系统工程，不是一个部门或哪几个部门的事，必须坚持党委领导、人大监督、政府实施、各部门齐抓共管，全社会共同参与的工作格局，整合资源，明确责任，形成合力，以保证这项工作深入扎实的开展并取得应有效果。
一要加强组织领导。各级党委、政府要切实把普法依法治理工作摆上重要议事日程，纳入经济社会发展规划之中，做到统一部署、统一检查、统一考核，定期听取情况汇报，及时解决工作中出现的问题。各级各部门的领导要树立争先创优意识、保持并发扬已有成绩，认真查找不足，坚决消灭盲点和死角，确保本部门、本单位在上级检查验收中不出问题，否则将严肃追究有关领导的责任。
二要明确责任，密切配合，齐抓共管。去年重新制定了区依法治区领导小组工作职责、区依法治区办公室工作职责、区依法治区领导小组成员单位工作职责，进一步细化了责任分工，一定要严格执行好。领导小组各成员单位都担负着普法依法治理工作的重要任务，只是在内容和侧重点上有所不同，一定要按职责要求认真抓好本部门、本系统的工作，同时要与区依法治区办公室加强联系和沟通，主动反馈工作情况，区依法治区办公室要对领导小组成员单位和基层普法依法治理领导小组加强检查和抽查；督促各单位提高组织指导和协调能力，真正做到密切配合，齐抓共管，形成合力。
关键词：治理模式；公共管理；德治；德制；启蒙
20世纪中期，第三次浪潮悄然兴起，后工业时代来临了。这一变革对工业社会的价值观念、社会结构以及社会关系都产生了巨大的冲击，使人类又一次面临着社会治理模式解构与重构的重大考验，社会转型造成的混乱与迷茫以及新时代治理模式的重构亟待新的启蒙。张康之教授在其著作《公共管理伦理学》中以其独特的视角、宏观的视野运用现实历史主义的方法从社会制度的更替、治理模式的变迁、社会关系的发展、社会价值的变化、社会领域的发展等多个方面系统地阐述了社会的治理发展趋势，并建构性的提出了“公共管理”的社会治理模式，指出公共管理治理模式的实质是德治，其实现的关键是德制的确立，其思想对后工业社会治理模式的建构具有十分重大的启蒙意义。
一、“公共管理”治理模式的内涵
兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。
张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。
其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。
第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。
第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。
张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]
二、公共管理模式产生的历史必然性
公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较
社会形态农业社会工业社会后工业社会治理制度权制法制德制
治理模式权治
（统治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服务型模式）
社会角色身份契约合作
社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心
社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性
信任关系习俗型信任
（感性）契约型信任
（工具理性）合作型信任
（实质性）
>核心价值秩序效率、公平服务
权威类型权力权威法律权威道德权威
主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神
总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。
社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。
三、公共管理治理模式的实现途径：德制
1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在
面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。
人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。
2.“德治”实现的关键：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。
公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。
公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。
德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。
第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。参考文献：
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【关键词】 教育治理；依法治教；法治化
教育治理法治化是在教育领域落实依法治国基本方略的具体体现。全面推进依法治教，把政府、学校、社会、公民等教育法律关系主体和各类教育活动纳入法治化轨道，是完善教育依法治理、促进教育治理体系和治理能力现代化的必然选择；是新常态下实施科教兴国战略，进一步深化教育改革，加快教育发展，提升人才培养质量，实现教育现代化的重要保障。国家教育部制定的《依法治教实施纲要（2016―2020年）》提出，要依法维护人民受教育权益、维护教育领域的公平正义、保障教育秩序的安全稳定。如何以法治思维和法治方式推进教育事业改革发展，各地和各级教育行政主管部门进行了积极而有益的探索，取得了阶段性成果，但仍需要进一步改革和完善。
一、时代需求：教育治理法治化的必然性
当前，改革进入深水区，教育领域亦是如此，面临的都是“硬骨头”、难问题。广大人民群众密切关注着教育的发展，对接受高质量、多层次的教育，有着越来越强烈的需求，供需矛盾日趋突出。如何突破制约教育发展的瓶颈和障碍，只能是在法治的轨道上进行改革，建设更为高质、合理、有效的教育体系。全面推进依法治国，对依法行政提出了更高、更新的要求。一个国家整体生活状况的好坏，在很大程序上取决于其行政执法水平的高低，依法行政可以说是依法治国的关键。[1]各级教育行政部门必须按照依法行政的各项要求，强化教育行政管理法治化建设，促进依法履行行政职能，规范教育行政执法，全面落实法治要求，构建公平正义的教育法治环境。同时，教育治理法治化是规范办学、破解学校管理难题的必然选择。作为依法治教重要组成部分的依法治校，就是在落实学校办学自的基础上，实现学校管理与运行机制的制度化。[2]学校作为具有公共管理职能的社会组织，需要按照法律至上，保障权利、制约权力的原则，用法治的方式对学校工作全局、管理全程进行统摄和指导。当前，学校办学过程中法律问题、管理漏洞与矛盾纠纷日渐突出，给学校管理带来了许多新的问题和挑战，必须通过依法治校，实现管理的制度化、规范化和法治化。
二、区域实践：内江市依法治教成效
四川省内江市教育系统以法治精神为引领，坚持在法治轨道上开展工作，全面推进依法治教，切实推进教育行政管理观念与方式转变，推动各级各类学校依法办学、规范管理，引导社会力量参与教育评价监督，促进人才培养机制和教育管理体制改革，[3]开拓了依法治教工作的新局面。
1、以法治意识为导向促进行政管理法治化
按照职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的要求，遵循管办评分离的总体思路，市、县（区）教育部门加快形成法治化的教育行政管理体制，健全法律规范的实施与监督机制。
（1）依法全面履行职责。按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则，2014年起，市、县（区）教育部门依法清理、精简行政权力，重点梳理在行政许可、行政处罚、学校管理等方面的职责，市级教育行政管理部门编制了16项权力清单和责任清单，以及146项规范办学的负面清单。
（2）确保决策科学合法。事关教育发展全局和涉及群众切身利益的重大决策事项，广泛听取意见，建立重大教育决策事项民意调查制度、重大决策合法性审查制度，建立教育决策咨询论证专家库，鼓励专家、专业机构长期跟踪研究重大教育问题。
（3）建立健全运行机制。以教育部出台的义务教育均衡发展、中小学教育质量评价、各类学校办学、中小学校长等标准体系为指导，制定切合各地和各校实际的标准、规范和程序。依法联合政府有关部门，实行市、县（区）整体联动。建立健全纠纷处理机制，设立调解委员会，引导师生和民众合法、合理表达诉求。
（4）强化监督考评效用。完善教育系统内部审计、举报等制度，增强监督合力和实效。2015年，市教育局聘请了第三方审计机构，依法对全市学校和单位进行财务审计，充分发挥内部审计的“免疫”功能。实行教育领域信息公开，重点推进教育经费预算、公共资源配置、入学规则与招生政策、重大建设项目批准和实施、重要改革事项等方面的信息公开。
2、以法治思维为指引推进学校管理法治化
以建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度为目标，健全学校规章制度，完善内部治理结构，促进学校治理法治化。
（1）筑牢依法治校基础。首先，以章程为统领完善学校制度体系。2014年起，市、县（区）教育部门按照属地管理原则，开展所属学校章程制定与核准工作，并启动章程核准后的执行和监督评价机制建设，督促学校以章程为统领，完善管理制度和配套政策。其次，以法治为核心完善内部治理结构。科学设置组织机构并建立合理的岗位责任，按照规章制度设立运行机制、监督机制和考核机制等。建立设置法治副校长，聘请法律顾问，充分发挥法律专家对校园各类事务的指导与顾问作用。
（2）破解依法治校难题。事事与家长、学生签订协议或合同，这是内江市在探索依法治教过程中发现的“土办法”，也是被现实倒逼出的一项管理智慧。[4]针对学生安全管理、安全事故处理等关键环节，与学生及其家长签订安全管理合同；针对新进教师容易流动、教育教学经验欠缺等问题，与新进教师签订合同；针对部分教师评聘高级职称后工作激情减退、作用发挥不明显等现象，与拟评聘高级职称的教师签订合同；针对师德建设的重点和难点，签订师德合同。2015年，全市约50万师生参与了合同管理，妥善解决了学生安全事故、教师职称评定等多起纠纷。
（3）强化学校法治教育。通过两年多的探索，内江市总结出了校园法治教育“五落实”的实践经验。落实教材：各学校以法治教育整合各类专项教育，编写切合实际的地方教材和校本教材，营造校内法治氛围，打造实景教材。落实师资：充分发挥政治课教师、班主任、法治副校长、法治辅导员的作用，安排他们专兼职承担法治教育课程，整合社会资源，建设法治教育志愿者队伍。落实课时：利用社会实践、班团队等课时加强法治教育，各学校每周至少安排1至2节法治教育课，各学校每年至少举办1次法治讲座。落实考试：从2015年开始，内江市中考政治学科的考试内容中增加了不低于20分的法律知识。将法律知识纳入学生重点考查范围，并记入学生成长档案。落实经费：对法治教育进行专门预算，将义务教育阶段法治教育纳入教育经费保障范围，实行专款专用，确保足额到位。
3、积极引导社会参与教育治理法治化
学校存在于社区，其发展也依托于社区，让社区参与学校发展有助于实现学校系统与社会大系统的协调。[5]内江市着力构建社区、家庭和学校“三位一体”的育人机制，形成家庭、社区与学校的良性互动机制。
（1）探索建立社区参与学校治理的新机制。各中小学校建立了有社区组织代表、家长代表、企事业单位代表、教师和学生代表组成的学校社区协调委员会，每年召开一次会议，对学校发展规划、工作计划、重大建设项目和涉及社区家长、学生重大利益的有关问题进行共同协商，定期通报学校工作开展情况，增进沟通和了解。整合社会资源，联合公检法部门和社会团体共建法治教育实践基地，目前，已建成市中院少年法庭、资中木偶戏剧团2个实践基地。
（2）积极发挥家长在学校治理中的重要作用。各级各类学校建立了家长委员会，引导家长委员会参与学校管理，充分发挥家长委员会纽带作用。制定了《关于加强家庭教育的实施意见》和《内江市家庭教育指南》，引导家长依法科学开展家庭教育。定期家访、组织座谈，共同探讨学生教育和学校发展问题，大力营造全社会关心支持学校发展的良好环境和氛围。
三、改革完善：教育治理法治化的策略
1、完善教育治理法律制度体系
随着我国教育立法进程的发展，教育法治体系不断完善，但与改革发展的快速步伐和民众日益提高的意识与要求相比，仍存在较多的空白和明显的滞后性，尤其是基层实践中无法可依的问题最为突出。党的十八届四中全会决定中已明确指出，依法加强和规范公共服务，完善教育等领域和方面的法律法规。在加强国家层面教育立法的同时，地方立法的进度也必须跟上。应着重针对基础教育、入学规则、师资待遇等难题进行立法和制定政策，坚持科学性、实效性和可操作性，能确实担负起促进教育公平正义、推进学校自主办学、维护师生权益的作用。
各地教育行政部门在国家和地方立法精神的指导下，积极利用教育政策、制定实施方案等，推出与基层实践相结合的行动准则和规范性文件，确保行政的法治框架。各学校按照内部管理实际需求制定教育纪律，维护正常的教学、教育和管理秩序，[6]以章程为统领，完善常规管理制度，形成健全、规范、统一的制度体系，以制度来调节和控制学校内部各种关系以及部门和个人行为的规范。
2、健全教育治理工作运行机制
各级教育行政部门要按照职权法定、简政放权的原则，明确行政权力清单，健全依法行政依据，优化运行流程，提高行政效率。针对教育审批、确认等公共服务事项，要落实标准化要求，定期调整，以适应社会发展和民众所需。坚持科学民主决策，积极适用法律顾问制度，注重决策的专业性和合法性审查。规范教育行政执法，严格按照程序行使权力，明确执法责任，确保行政相对人的合法权益不受侵害。将事前管理、事中监督和事后处罚相结合，正确运用行政处罚、行政强制等执法手段，正面应对行政复议、行政诉讼，及时处理案件，引导民众合法理性表达诉求。主动执行信息公开的相关规定，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。
理顺政府和学校的关系，尊重学校自主办学的主体地位，健全校长负责制，完善内部治理结构和各类议事规则，依法规范办学行为。把法治作为解决校内纠纷和冲突的基本方式，综合运用调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制。充分发挥教职工、学生及家长参与学校管理并进行监督的效能，健全社会参与机制，广泛争取社会支持。
3、推动法治教育创新实践
增强教育系统法治观念是依法治教的基础性工程，要让教育部门领导干部、行政工作者、学校管理者及广大师生树立尊法、守法、学法、用法的思维与理念。实施法治教育，要有针对性，应该分层次、分类别、分阶段进行，针对领导干部、管理者和教师的法治培训应体现不同的侧重点，针对各学段、各年级学生呈现梯级的教育目标和学法内容，针对女性学生、留守儿童等特殊群体的应有专项教学内容。国家教育部已启动《青少年法治教育大纲》编制工作，各地和各学校应根据实际编写地方教材和校本教材。实施法治教育，应体现实效性，尤其要针对青少年的身心特点，符合其实际需求。青少年法治教育的重点应是切实维护受教育权和身心健康权利，避免违法侵害，避免学生因无知而导致的犯罪或过错行为。实施法治教育，还要注重实践性，要考虑青少年对法治教育的接受意愿，增加学习的实践性、参与性和趣味性。可结合各类活动开展法治教育，开发生动性强的教学课程，争取社会支持共建校外实践基地，促进中小学生以多种形式参加法治教育。
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关键词：领导干部 法治思维 有效途径
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）12-0328-01
培育法治思维，就是执政者在执政治理的过程中，站在法律的角度去思考问题、判断问题并且解决问题的方式，并且使之更加规范、更具原则性、更能综合分析得出结果，在这里就要特别强调提高党政领导法治思维能力对于推动社会和谐发展、推进深化改革、解决社会矛盾以及维持社会稳定的重要性。领导干部的法治思维需要以法治理念和倡导精神为依据，在面对日常纠纷和矛盾的时候用法治思维方法理性的去处理，自主的运用各种法律手段去维护相应的合法权利不受侵害。
一、明确领导干部法治思维能力的培育是新时期顺应社会发展潮流的必然结果
首先，我国目前处在法治国家的建设时期，在一个法治国家当中，相关的权力领导部门以及执政党的行为就应该时刻受到法律的制约。新形势就需要与新的社会发展需要相适应，制定出新的治理方案，就需要给领导干部做出新的规定和要求，由于我国传统教育方式都是以按部就班为主的，所以在处理事情的过程中大部分领导干部都惯用以往的思维模式来解决问题，导致解决矛盾不给力，资源浪费严重，造成群众与干部间关系紧张。
其次，建设全面法治化社会是我国社会发展的长久目标，法治社会同法治政府、法治国家是必然的统一体，是法治走向发展的革新体现。有了法治的思维才能建设法治的国家，所以领导干部的重要职能就是强化法治思维，让法治思维的发展融合到现实需要和时代要求中去，实现全面法治化。
第三，党的十以后，逐步要求各级党政领导干部提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，这一显著要求是对各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的一次深刻注解；也是新形势下党政干部法治思维能力培育以及顺应社会发展潮流的必然结果。
二、新形势下培育领导干部法治思维的基本内容
第一，确定权力行使过程中的思维合法性。在执行任务、决策判断还有解决社会矛盾纠纷中领导干部要行使公权力，保证其行为符合法律的规定，其中要求行为内容要合法，行为手段要合法，行为目的要合法。合法性思维既包括制度合法也包括规则合法，要按制度办事，用规则制约。
第二，保证法治思维过程的公正公平性。法治思维反映了公正公平原t，这就要求领导干部在做决策时，不是像慈禧太后垂帘听政一样自作主张，而是要让公众也能参与到决策中去，这样就可以起到集合各方意见，体现决策的公平和公正。
第三，遵循法治思维内容应有的权利和义务。权利义务受法律制约，同时法律也维护权利义务，两者是相辅相成的，人与人之间，国与国之间都应该受到权利的保护并且履行相应的义务，党政干部在行事过程中，绝对遵循法治思维内容的应有之义，确保权利和义务的对等性、公平性。
第四，承担法律行为中必然的后果和责任。法治不仅是行为之治，同样也是后果之治，就像是不管谁犯了罪，触犯到法律，就必须为其所作所为承担相应的后果和责任；但是对于不正当手段和违法行为所侵犯到的合法权利，就应该采取法治的保护措施，对造成损失的依法给予赔偿，对违法犯罪的，依法给予惩处。
三、培育领导干部法治思维的有效途径
首先，要不断丰富法律知识，把握法律技术，训练规则意识。要让领导干部自身懂法，加强他们对法律制度的学习，制度是前提也是基础，只有正确的认识法律制度，才能自觉遵守和执行法律法规，才能确保法治思维的先进性。
其次，要从规范入手，从行为着眼展开法治思维，时刻倡导法治理念。一种理念代表的是一种思想、一种信仰，听起来显得虚无缥缈，虽它只存在于人们的潜意识里面，但要将其升华理念，将它作为一种指导思想，一种行为能力，一种处事原则，就是要学习社会主义法治理念，领悟它的核心作用和丰富内涵，从规范入手，从行为着眼，将理性化的观念转化为时刻铭记的法律意识和法律行为。
再者，作为党政领导干部要起模范带头作用，树立正面形象，运用法治方式来处理日常工作，养成习惯。做到严格守法执法，一部法律是否有效不仅取决它的人性化，关键还在于执法人的执行力度，只有严格遵守法律，做到遵法实施，如果不能实现严格执法，那么任何的法治都只是纸上谈兵，唯独只有切实的执行法治才是国家长治久安的硬道理。作为领导干部都有使命履行执法任务，执法是执法人的职责和义务所在。各级部门的领导和干部应坚守各自岗位，明确各自执法责任，从严执法。只有把握好源头，才能树立起法律威信，才能建成良好的法治社会。
最后，要从正义的角度思考问题，坚守法治思维的逻辑底线，要以弘扬法治精神为己任。对于领导干部来说，必须将法治精神深入到内心中去，这样才能保证在实际行动中不忘践行法治。只有做到心里所想和手头所做的统一结合，才是领导干部符合法治思维的最基本要求，如果心口不一，必将带来严重的后果。小则危害个人的利益，大则危害国家的利益，甚至严重影响法治社会的发展。
总之，培育和提升领导干部的法治思维能力，是社会主义法治建设的必然要求，也对国家全面建设有着积极的作用和重要的意义。把培育法治思维作为培训党政干部的重中之重，结合现代科学发展成果，深入研究法治思维对于新时期社会发展的贡献，以此探索出符合法治教育的可行之道，从而提高法治教育的完整性、系统性、科学性和时效性。根据时展特点和新要求及时改良学习方法，从而优化知识结构，培育锻炼领导干部的法治思维能力，推动依法治国的全面建设。
参考文献
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[2]人民日报评论员.让法治思维更加深入人心[N].人民日报，2013-02-28.
关键词：法治；欧盟法；多样性；联合
中图分类号：B813 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0110-02
放眼世界，欧盟是当今国际社会中推进区域一体化最为成功的范例，欧盟区域治理成功的秘诀在于以法治的方式实现多样性的联合，并通过法治建构一体化的认同。因此，探索和剖析欧盟实现多样性联合的法治模式，对于把握欧洲一体化的发展态势以及预判全球化背景下的区域一体化发展的新方向，都有着重要的理论和实践意义。
一、法治是欧盟多样性联合的基本途径
欧洲的融合与趋同，既是大势所趋，但又困难重重。大势所趋，是欧洲在和平与发展的世界主题下走向繁荣的必然选择；困难重重，是欧洲在融合与趋同过程中客观存在着多元复杂的矛盾。在时代潮流和矛盾重重的背景下，欧盟实现多样性联合的基本途径应是法治。
1.法治是欧盟实现多样性联合的基础和保证
欧盟法治的发展是欧洲一体化的缩影。欧盟法的独特法律体制（系）――既有国际法特点又有国内法的特点，具有公法属性又有私法属性，既有硬法规范又有软法规范，使得越来越多的人将欧盟法称为“自成一类的法律”[1]78。欧盟既不是国家，也不是一般意义上的普通国际组织，但其法治的推行与发展已然构筑起欧盟跨地区联合共治的稳固基础。回顾欧洲一体化的历史进程，“欧盟正是依据法制，在法律法规一体化基础上实行区域整合和共同治理的”[2]321。通过欧盟法治的立体化扩展，欧洲一体化在经济、政治、文化和社会管理等各方面均以法律先行，依法行事，从而不断地协调与整合；同时，“联合”有度，“共治”有限，以法为界，欧盟法也确保了权力制约，防止被大国控制以沦为霸权工具。也就是说，欧盟的跨地区共治的前提，是各成员国依法授权，而依法授权必须先有法律，才有共治，因此，欧盟的多样性联合是在欧盟法律体系的基础之上，并在欧盟法律的引导和主导之下实现的。所以，法治是欧盟实现多样性联合的基础和保证。
2.法治是欧盟建构一体化认同的基本方式
欧洲认同是《马斯特里赫特条约》提出的一个重要目标。哈贝马斯认为，一种真正的欧洲认同必须满足三个条件：必须有一个欧洲公民社会；建立欧洲范围内的政治公共领域；创造一种所有欧盟公民参与的政治文化[3]158。欧洲一体化的过程其实是多样性（多元性）合的过程。“多样”（多元）是客观存在的差别维度，“联合”是价值取向上的认同，而欧盟建构一体化认同的基本方式是法治建构。“多样”（多元）的差别基础在于利益，而利益又是变动的，欧盟法治正是通过制度和法律使（各成员国）多元利益产生互动并产生或融合为广泛的共同的集体利益，同时也降低了成员国之间交往合作的成本与风险。通过法治建构认同，通过制度和法律嵌入集体认同，其实就是在实现多样性的联合；同样的，欧洲认同的加强，其实也是在不断夯实欧洲一体化发展的合法性。
二、欧盟实现多样性联合的法治模式分析
法治是欧盟多样性联合的基本途径，欧盟正是通过法律、法规和制度实现成员国之间的合作、协商及结成伙伴关系，以法治的方式实行欧盟的社会管理和区域共治。欧盟的法治是“以和平、稳定、社会经济均衡发展为目标，在多元一体、共享原则下，遵循共同法规和共同机制、实行以国家和区域两个层面相互协调、双向互动为主的多层区域共治”[2]143。具体说来，欧盟实现多样性联合的法治模式可以从以下几个方面进行解读。
1.多边合作协商，在制度和规则框架下形成成员国的共识
多边合作协商框架下的法治与法治框架下的多边合作协商是不一样的，前者是一种被动的法治模式，可能是霸权诉求的结果，从效果上看往往是软性的、自律性的规则；后者是一种主动的法治模式，是在法律框架内、权力制衡中以及制度约束下的多方博弈并积极妥协的结果，效果上具有硬性的、他律的特征。欧盟成员国之间的多边合作协商属于后者。正如让・莫内在阐述欧共体的特征时所指出：“欧共体共同行动的新方法就是制定每个成员国都必须遵守的规则，设置共同机构来监督这些规则的实施，由共同机构采用的共同规定使每个成员国都对整个共同体有效运转负责，这促使受共同体约束的国家寻找解决问题的办法而不是交换暂时的利益。”[2]289在欧盟层面上，欧委会、欧洲议会与欧盟理事会之间有着相互制衡的关系；在成员国层面，大国以其实力优势影响欧盟决策，但也须受到欧盟法律的制约，而欧盟的法律制度也在增加小国对大国的议价能力。总之，各种不同权能的权力机构、各方不同利益的大小成员国，都是在制度框架内进行多边合作协商，最终达成一致，达成共识。
2.创造增量利益，以独立而稳定的超国家机制调解纠纷
欧洲一体化需要实现多样性的联合，多样性的联合需要满足各方的利益，如果利益未被顾及，欧洲一体化就难以持续。因此，独立、稳定且有效的利益调节和纠纷调解机制就必不可少了。而欧盟法治促进多样性联合的高明之处就在于，通过创造增量利益来调节利益冲突，通过增加共同利益来调解纠纷。一般而言，冲突利益的调节都是建立在“存量”利益即已有利益的基础之上的，此种情形下形成的调解机制会让冲突各方不断地考虑“沉没成本”（即过去已经付出且不可收回的成本）；而欧盟法治所形成的超国家机制是通过增加共同利益来调节利益和调解纠纷，此种调解机制是要让冲突各方更多地考虑“机会成本”（即选择成本），是一种促使大家形成“向前看”而不是“往后看”共识的有效制度，是“创造一个拱形的规制架构，从而将跨国标准和民族国家差异结合起来”[4]29。例如，欧盟竞争政策旨在建立一个共同体范围内的单一市场，消除生产要素流动的障碍，促进资源的高效优化配置，保证竞争的起点公平。欧盟竞争政策是在欧盟法确保统一大市场的竞争不被扭曲的目标框架下做出的，因为只有市场公正，才会有真正的市场效率，而这种市场效率，才是竞争各方的更大的增量利益。
3.硬法软法混合，平稳有序而又灵活创新地促进一体化发展
欧洲一体化有着明确的目标和展望，欧盟在实现多样性联合的过程中既需要进行可预期的区域治理，同时，也需要在成员国层面实现具有弹性的自我约束，以承载“多元一体”的基本价值。可预期的区域治理离不开“硬法模式”，即硬法的明确性和强约束性等特征满足了区域共治中的稳定和秩序的价值；而成员国的自我约束则离不开“软法模式”，即软法的激励性和软法所蕴含的民主协商精神可以有效应对社会发展的变动性和不确定性，而且软法“承载着社会治理中民主、自由、平等、宽容、理性、文明和效益等多重价值”[5]，有利于分层次、开放式、灵活地进行多样联合与区域共治。欧盟法独特的法律治理模式，恰恰是硬法和软法的混合治理模式，各取所长、各避其短、优势互补。一方面，欧盟的基本条约、欧盟机构的立法（条例、指令、决定）、欧盟法院的解释（及司法审查）都属于欧盟法中的硬法，欧盟通过统一的、具有约束力和执行力的硬法促进欧洲一体化的发展。另一方面，欧盟主要机构制定的规范性文件、通知和通报以及欧盟内部的开放性协调机制均属于欧盟法中的软法，欧盟通过软法的实施能更具弹性地考虑差异性和多样性，降低多边协商的成本，灵活创新地弥补硬法滞后性、僵硬性等不足。更重要的是，欧盟法治形成的是硬法和软法的有效衔接与混合治理――以硬法建立起共同体统一的法治基础（如欧盟法的直接适用原则和欧盟法优先原则的确立），而在硬法作用有限的领域（如欧盟条约的空白领域、成员国难以达成某些硬法规则共识的领域等），欧盟便会选择使用软法（如立法未明政策先行的阶段、从政策到立法的过渡阶段等）。这样，软法的先导性和灵活性与硬法的权威性和明确性就会有效地衔接起来，软硬兼施、刚柔并济，使“共同体总是能够回到总体发展方向上来，确保欧洲一体化这个总目标不断前进，促进欧洲一体化向更深层次、更广泛的领域发展，促进了欧盟作为一个整体力量的形成”[6]。
三、法治条件下欧盟多样性联合的发展趋势
从历史的角度进行考察，美苏争霸的冷战环境无疑促成了欧洲的“渔翁得利”。可以说，欧洲一体化的启动其实就是欧洲复兴的开端，欧盟实现多样性联合的过程其实就是当代W洲崛起的过程。这一切，都必须依赖于欧洲的区域共同治理，而“保障区域共治的关键是制度设计，订立法规和行为准则，以及利益协调整合机制的有效运作”[2]11。从历史到现实，从六个国家的共同体到如今二十八国的欧洲联盟，欧盟多样性的联合也在全方位地扩展和深化。从现实到未来的发展趋势看，独特的欧盟治理新模式或将催生，这种欧盟治理的新模式或将引领国际区域一体化的新方向。
1.独特的欧盟治理新模式或将催生
从制度创新的角度看，法治条件下欧盟多样性联合必然会直接或间接地形成独特的欧盟治理新模式，而这种新模式就是一种制度创新。其实，欧盟法治框架下的区域共治已经明显区别于一般意义上的国际组织的治理模式，可以说是对已有模式的超越，这种超越集中体现在成员国独立的同时，实现共享――各成员国以法律授权的方式向欧盟让渡（并非放弃），并以法定的联合机制共同行使集合的（即共同行使部分国家）。事实上，这种以共享为核心、以法治建构为基本方式的独特的欧盟治理新模式，已经“开创了一个实行区域整合和经济政治跨国共同治理的范例”[2]11。
2.引领国际区域一体化的新方向
近半个多世纪以来，客观上说，不断进化和完善的欧盟治理模式已经给欧洲带来了诸多方面的根本性变革，这些让人拍手称道的一体化成就正逐渐掀起区域一体化的新潮流――寻求共识、的多样性联合机制，已经通过欧盟的硬实力和软实力对其他国际组织和国家联合体形成了示范效应，并以自身的发展态势证明了这种独特的治理模式在应对全球化冲击中的有效性和适应性。这种欧盟治理的新模式，或将引领国际区域一体化的新方向，最起码，这是一种时代的需求，一种富有启发的借鉴，一种富有现实价值的探索。
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论文关键词 法治 国际法治 国际司法变革 强制管辖权
国际社会正在迅速发展，而随之而来的则是国际法治的不足，国际法治的完善健全是目前国际社会亟需解决的问题，尤其是各国普遍认识到国际法治的重要性并愿意为之付出努力的时候，同时，除国家政府外，还有一些非政府组织甚至个人，都加入了国际法治完善的大势中，我们也必须加快脚步，为国际法治的完善贡献自己的力量。
一、国际法治的概念
（一）什么是法治
人类社会的治理模式大致可分为人治和法治两种。所谓人治是指由一个拥有绝对权力的统治者来治理国家。而法治又可分为形式法治（rule by law）和实质法治（rule of law）两种类型。前者暗含“一个不专制的统治者在法律之上用法律治理”之意，即所谓“人治下的法治”，而后者则有“人人在法律之下”之意 。
英国学者戴雪在他的《英宪精义》中所提出“法律主治”的概念，被认为是对法治这一概念的权威解读。戴雪的法治的三个方面——限制政府权力，法律面前人人平等，司法程序优先，是理解现代法治概念之关键。
从当代民主社会的视角审视法治的概念，应当包括以下三个主要方面：
第一，法律治理（governance of the law）：明确排除“人治”的要素，要求法律应具有可预测性，即确定性。这就要求法律必须公开，应使人民可根据法律规定预测行为后果。
第二，法律至上（Supremacy of the law）：明确排除“依法而治”的要素，要求法律具有最高权威，对统治者同样具有拘束力。
第三，法律面前人人平等（equality before the law）：明确要求法律平等的对待每个公民，为每个人提供平等的保护；法律的实施不应存在真空地带，且实施的过程中应保持一致性，不会因违法者的社会属性不同而导致不同的法律后果。
（二）国际法治的具体含义
国际法治的的思想和实践由来已久，只是其法治的程度、范围有所不同。国际法治的概念在国际官方文件中第一次被提及是在1970年的《关于各国依联合国建立友好关系及合作之国际法原则宣言》中：“联合国在促进国际法治上至为重要。” 纵观国际法治的发展历程，众说纷纭，“国际法治是指作为国际社会基本成员的国家接受国际法的乐手，并依据国际法处理彼此关系，维持国际秩序，公平解决国际争端的状态” ；“国际法治的内涵应包括形式上的安定性，又包括实质上的公平性” 根据上述分析，我们大体可以这样理解国际法治：国际法治是指国际社会各行为体共同遵从人本主义、和谐共存、持续发展的法律制度，并以此为基础，在超越国家的层面上约束各自的行为、确立彼此的关系、界定各自的权利和义务、处理相关事务的模式和结构。 国际法治是不断发展的事物，它本身不是一种状态，是一个从过去向未来的过程，有其历史和现在，更存在着自身的未来。
二、国际法治现存的一些问题
人们期待在不远的将来，有一套统一完善的、能被人们所接受并遵守的法律约束着各方面的主体，“虽然任何一个面对现实的国际法学家都不得不承认国际法本身的约束力比较弱，但是关键在于国际社会，再没有比国际法更强、更有约束力的行为规范和标准了” 因此，世界各国政府及各方力量都在努力着，但国际法治的实现，侵犯利益最多的应该是目前国际上的政治强国，他们是既得利益者，如果国际法治成为现实，那么他们的利益必将受到侵害，因此，如何约束大国成为国际法治实现过程中必须攻破的难题。对此，可从以下三个角度来考虑：
（一）国家主权问题
国际法治最大的主体就是拥有独立主权的国家，然而某些国际法的规范本身是高于个别国家的国家意志。那这是否就意味着国家主权受到了侵犯，我认为这并不会干涉到国家主权。首先，在国际法治的实施进程中，作为一个更高层次的法律约束，国家主权理应受到限制，作为国际社会基本成员的国家也理应接受对其主权的限制；其次，各国在国际法治面前至少是形式上是平等的，特别是在国际强行法面前，我们可以看作统一做出的让步，或者说是共赢，反而有利于各国在国际社会上主权的实现。
国家主权的限制一般分为国家本身的自我限制及其外来限制。对于国家的自我限制，通常情况下是为了在国际经济关系中谋求更大的经济利益，例如“欧盟一体化的进程，其每一步都意味着国家职能和权限由成员国个体向欧共体整体的国度和集中。” 这种限制往往是损失的小部分的主权利益而得到更大的经济利益，而且作为其成员国也是自愿加入，不存在损害主权的问题；国家主权的外来限制的情况则比较复杂，有些是合乎国际法标准的，有些则是超出国际法所规定范围的，即非法的侵权。对于依据国际法标准而实施的主权限制一般为对违反国际法的国家的一种制裁，即国际强行法的实施，而对于非法的侵权，则理应由国际法治进行处理。总之，对于外来的限制，国际法治的目标是公正公共的对待，当然这需要一个缓慢的进程。
各国在长久的国际往来中已经认识到必须对国家的主权做出相应的让步，各国的让步多是由协议规定而自愿做出的，因此，国际法治需要解决的是如何协调不同协议中各国的权利保障问题。
社会主义法治理念之服务大局学习心得
坚持社会主义法治理念，就要坚持服务大局。服务大局是社会主义法治的重要使命。要紧紧围绕党和国家工作大局开展立法、执法、司法工作，不断强化服务大局的各项措施，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设提供强有力的法治保障。我国是一个法制统一的国家，建设法治社会要在国家统一的法制框架下加以推进，保证国家宪法和法律在浙江的严格实施，保证党的路线方针政策在浙江的贯彻落实，确保我省的法治建设有利于维护国家利益，维护改革发展稳定的大局。要从讲政治的角度来想大局、谋大局、服务大局，正确处理服务大局与严格依法履行职责的关系，正确处理全局利益与局部利益的关系，正确处理执法的法律效果与社会效果之间的关系，追求法律效果与社会效果的统一。
坚持社会主义法治理念，就要坚持服务大局。服务大局是社会主义法治的重要使命。要从讲政治的角度来想大局、谋大局、服务大局，正确处理服务大局与严格依法履行职责的关系，正确处理全局利益与局部利益的关系，正确处理执法的法律效果与社会效果之间的关系，追求法律效果与社会效果的统一，是每一名民警必须具备的政治素质。执法为民是党和人民对司法工作的根本要求，司法工作的出发点和落脚点。广大司法干警要真正落实执法为民的各项要求，要在思想上、工作上、作风上严格要求自己。要作到立足本职，严格执法、公正执法。
1、严格执法，实事求是
要增强宗旨观念、群众观念，实实在在地为人民群众谋利益。在劳教工作中，要心中时刻装着人民，人民群众最关心什么、希望什么，我们的工作重心就指向什么；人民群众对哪些方面不满意，我们就重点整改哪些方面的问题。
2、文明执法
文明执法是社会主义道德规范对劳教工作的基本要求，是社会主义政治文明和进步的表现，是劳教机关执法为民的本质要求和外在体现。文明执法，有助于化解矛盾，增强人民群众对劳教工作的信任。执法工作遇到大量的问题都是人民内部矛盾，大多数当事人也都是通情达理的。只要劳教干警晓之以理，动之以情，工作做到位，多数当事人都能自觉接受和履行处理决定。反过来，即使案件处理结论是公正的，只是由于干警的工作方法简单、态度粗暴，也往往会引起当事人的怀疑和不信任，从而引发上诉、申诉甚至形成上访。更有甚者，有的干警在工作中，粗暴对待劳教人员，不但没有实现执法目的，反而激化了矛盾，引起群众不满，影响了执法机关的形象。所以，文明执法，事关重大、意义重大。干警对待劳教人员说话要和气，态度要和蔼，办事要热情，服务要周到，考虑要细致。要多给群众提供便利，不给群众增添麻烦。要注意尊重劳教人员的人格尊严。对待劳教人员不侮辱、不挖苦、不嘲讽，对劳教人员要耐心听取他们的陈述、申辩和申诉，不能因自己的主观好恶而影响对当事人的态度。
总之，社会主义法治理念教育活动才刚刚开始，我们一定要加强学习，努力工作，接受监督，树立社会主义法治理念，为人民掌好权、用好权，做一名党和人民信任的执法者。只有坚定地树立执法为民理念，并在工作中、生活中严格要求自己，防微杜渐，才能在纷繁复杂的形势面前，经受住金钱、权力、人情的考验和诱惑，才能公正地人民群众执法，做一名优秀的劳教工作人民警察
关键词：企业平安建设；思想准备；工作思路；
中图分类号：F426.22 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-01-00-01
一、深化企业平安建设的思想准备
一要用改革精神统领平安建设工作。改革是解放生产力、发展生产力的根本途径。要大幅提高工作效能，就要从改革找出路，善于用改革的精神审视问题，注重用改革的手段创新举措。在这轮改革潮流中，整个综治系统要争取主动、赢得先机，抓住这些年来制约综治工作发展的体制机制、政策规定等问题，认认真真地梳理分析，反反复复进行调研论证，拿出切实可行的改革意见。2014年以来，油田综治协作组建设不但是人防力量的整合发展，而且还是视频信息的集成使用和统一指挥，是人机联动的高效运转，是平安建设的一大创新。社区综治工作属于非核心业务的流程再造，改革内容颠覆了以前的传统做法，我们已经在这些方面做出了一些有益探索。
二要用群众观点检验平安建设工作。一切为了群众，一切向群众负责，相信群众自己解放自己，向人民群众学习，这是我们党的群众观点。平安是最基本的民生需求，“平安梦”是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的重要保障。保障员工群众安居乐业，让发展成果更多地惠及广大员工群众，这是我们的职责所在。群众工作最怕“脸难看、门难进、事难办”，最怕高高在上、油水分离，最怕走场作秀、偏重政绩。实践是检验真理的唯一标准，群众是实践活动的最好评判员。我们的油地合作活动、严打整治斗争、油区稽查站建设、社区志愿服务、工作等，都需要依靠群众、服务群众，需要组织群众、发动群众、宣传群众、教育群众，为平安建设赢得牢不可破的群众基础。
三要抢抓机遇推动平安建设深入发展。机会留给有准备的人。油田护卫巡逻队伍问题我们呼吁了很多年，人员待遇、职业生涯设计、补充机制等都很差强人意。上级的思路是队伍越小越好，我们的思路是队伍越大越好，这样走下去工作只会越干越难。上级态度很明朗，属于非核心业务的，你可以花钱雇人、可以业务外包。我们顺应时势、抓住机遇，就会豁然开朗、得心应手。现在，以《油地战略合作框架协议》、《油地共建协同发展框架协议》的相继签订为标志，油地关系进入了最好的发展时期，油地共建油区治安新秩序取得一批成果。青岛“11.22”事件之后，地方政府主动作为，企业主体责任和政府监管责任共同发力，过去“不能治、没人治、治不了”的管道违法占压清理工作摆上议事日程，这是油区治理的一次重大机遇，我们一定要紧紧抓住，好好把握。
二、深化平安油田建设的工作思路
十八届三中全会作出了创新社会管理体制的决定，四中全会又作出了依法治国的决定，这是指导我们社会治安综合治理关注的行动纲领。
一是坚持系统治理，整合各种治安资源齐抓共管。过去，我们习惯于行政命令的单一方式治理社会环境，岂不知社会主体是多元的，参与社会治理也应该系统推进。我们维护油田生产办公秩序，需要内外联动，多方参与，形成合力，这里包括油田各级各部门各责任主体积极作为，包括油地合作共建的机制保障，包括与济军基地、武警边防共建支持，包括员工群众的直接参与，也包括与油田广大非在职群体的共建共享。各个小系统组成一个大系统，共同促成平安和谐的大目标，保障油田生产建设的顺利进行。社会治安防控体系建设也是一个系统工程，需要专群结合、油地结合、网上网下结合、人防物防技防结合，共同织成治安防控网。技防建设统一规范管理，这是当前油田社会治安综合治理的工作重点之一。
二是坚持依法治理，运用法治思维和法治方式推动重点难点问题的解决。依法治企、从严治企，是高效、有序、可控制、可持续管理企业的必然要求。要善于运用法治思维谋划、推进平安建设各项工作，善于运用法治方式研究、解决平安建设面临的问题，努力建设“法治油田”、“法治油区”、“法治社区”，为建设平安油田提供法治保障。打击涉油犯罪靠法，整顿水电气暖使用秩序、管道占压治理、处理等等也要靠法，要把社会治安综合治理的各项工作都要引入法治化轨道，在全油田推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。油区公安、护卫、稽查是社会治安综合治理的专门力量，也是油区工作的执法主体。要大力开展专业队伍执法规范化教育实践活动，自觉接受监督制约，做执法守法的模范。油田普法宣传要为依法治企服务，教育引导每一名干部员工依法维权、合规办事，远离违法犯罪，自觉做到学法守法用法。
同志们：
今天召开依法治县领导小组工作会议，研究部署我县依法治理和普法工作，这对于我们深入实施“四五”普法规划，推进基层依法治理，开展争创全国文明县，优化发展环境具有十分重要的意义。
近几年来，在县委，县政府的正确领导下，通过各成员单位的共同努力，我县依法治县工作取得了明显成效．一是初步完成了*的奋斗目标和阶段性任务。实践证明，这个规划对于推进全县普法和依法治理工作的深入开展，起到了很大的规范和指导作用．二是去年县委、县政府召开依法治县工作会议虽然晚了一些，但是从全县普法依法治理的进程来看，各成员单位的工作标准没有降低，工作任务没有减少，可以说，通过去年一年的工作，全县广大干部群众在思想上进一步提高了对依法治县工作的认识，对加快和推动我县
民主法制建设和实施首都水源区经济发展战略步伐产生了很大影响．三是通过几年的工作实践，在依法治县工作中，已经形成县委、县政府统一领导，依法治县领导小组协调指导，各部门，各单位分工负责，加强检查监督的工作格局；四是县直各部门有重点、有落实、有检查，各项工作进展顺利，为我们继续深入开展普法和依法治理工作打下了一个很好的基础。在看到成绩的同时，我们更应看到我县普法依法治理工作中存在的问题，一是有的地区。单位的领导对普法依法治理工作重视不够、支持不够，缺乏责任感；二是普法依法治理工作发展不平衡；三是依法行政工作需要进一步加强．这些问题要在今后的普法依法治理工作中加以解决。下面，我结合全县依法治县的重点工作，讲几点意见：
第一，要统一思想。提高认识，高度重视依法治县工作．依法治县是党的十五大提出的实施依法治国基本方略的具体实践，也是基础，同时也是改进领导方式和领导方法的具体实践．从党的十六大提出全面建设小康社会、首都率先基本实现现代化、*争创全国文明县，优化发展环境和在全县广大干部群众中树立“人人为发展，发展为人人”主题教育活动的新形势发展要求看，加强依法治县，优化我县法制环境，是推动全县经济、政治文明和精神文明建设快速发展的客观要求，也是维护全县政治稳定、社会安定和良好社会秩序的前题和保障。总之，推进依法治县是我们保护全县经济健康快速发展和社会协调发展的一项统揽全局的战略性政治任务．这项工作，既要把全县中心工作面临的急需解决的突出问题，作为依法治县的工作重点，又要把法制教育与全县公民的道德教育。素质教育有机结合起来，把全面提高全县公民特别是各级领导干部的法律素质与提高社会法治化管理水平结合起来，真正做到思想上高度重视，推动依法治县工作向前发展。
第二，要紧密围绕全县的中心工作，开展依法治县各项工作．刚才大家讨论了今年依法治县工作的意见，今年有这样几项工作必须做好：一是做好依法治县工作规划(1999—2003年)0的总结工作，这项工作很重要，通过总结经验，找出存在问题，有利于改进工作；二是做好行政措施及其它规范性文件的清理，确保新出台的文件规范合法．另一方面，要严格执法程序，提高执法效率，明确执法依据，规范执法行为，树立良好形象，全面推进政府行为的法治化进程．第三方面，规范人员素质，提高依法办事能力．行政机关是法律法规的主要执行机关，与全县人民群众关系最直接，最密切．行政执法人员能否依法办事，对人民群众的影响最明显、最深刻，所以，我们要以抓好队伍建设，提高人员素质为抓手，加强行政执法人员的法律、法规，规章及相关政策性文件的学习培训，增强行政执法人员法治观念，提高运用法律手段管理经济和社会事务的能力。第四方面，各级行政机关在行政管理活动中必须贯彻这样的原则：企业或者个人的行为，凡是法律没有明文禁止的，不受行政机关追究。三是针对入世后我县相关产业上的政策调整、继续开展“严打”。整顿市场经济秩序、加速经济建设这四大中心任务和争创全国文明县及优化发展环境的重点工作，积极探索依法治县工作新思路，依法治县工作要有所建树，有所作为。
第三，“四五”普法工作要扎扎实实，一步一个脚印的推进。今年是“四五”普法规划实施的关键年，对是否能够实现“两个转变、两个提高”的工作目标起着至关重要的作用。刚才大家讨论的工作要点中关于普法工作的重点也很突出，可操作性也比较强，要抓好落实．下面我在强调四项工作：一是在继续抓好《*县领导干部学法用法制度化建设若干规定》的贯彻执行基础上，做好年底对处毅以上领导干部学法用法和依法行政的检查工作，县委组织部、县委宣传部、依法治县领导小组办公室要密切配合，按照职责分工，做出计划，抓好落实．二是抓好“三个一”工程，此项工作具体由依法治县办公室负责，涉及到的相关部门、单位要积极配合，通过“三个一”工程的落实，确实起到加强社会性法制宣传教育，提高全民法律素质的目的．三是抓紧对“百场法制文艺演出活动”的运作．依法治县领导小组办公室、县委宣传部，县精神文明办公室，文化委员会和司法局，要密切配合，拿出具体实施方案，有计划，有步骤地把这项工作抓好，抓出效果、抓出影响．四是充分发挥新闻媒体的宣传作用，在县广播电视中心办好法制园地栏目和法制专题节目．总之，在县委。县政府的正确领导下，依法治县工作取得了很大的成绩，全县的民主法制建设步伐不断加快，法制环境进一步得到优化，但是也要看到不足和差距，我们依法治县工作的整体状况与党的十五大确定的依法治国、建设社会主义法制国家的基本方和十六大全面建设小康社会、首都基本实现现代化，*争创全国文明县及优化发展环境的要求还有很大差距，与我县政治。经济发展和人民群众的要求也存在不适应的环节，所以依法治县领导小组要充分发挥职能作用，依法治县领导小组办公室要大胆的开展工作，所有成员单位都要主动配合，为县委、县政府当好参谋．我们要树立围绕大局，服务中心的思想，全面落实好依法治县规划确定的各项任务，全面推进我县法制化进程，进一步优化我县法制环境．
