时间：2022-12-17 22:34:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政监察制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
行政效能监察，是行政监察工作的重要组成部分，是监察机关针对国家行政机关、公务员行政管理工作的效率、效果、工作规范情况进行的监督检查，这也是行政监察机关的一项基本职能。开展行政效能监察，对于监督政府部门转变职能，优化经济环境，改善行政管理，提高行政效能，防止和克服及各种不良行政行为，增强机关工作人员的责任意识和服务意识，推动党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展，纠正有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策又违法违纪行为，增强政府机关和国家公务员依法行政意识，保证政令畅通都具有十分重要的作用。
作为政府组成部门的行政监察机关自身同样存在如何提高郊能的问题。当前，党风廉政建设和反腐败斗争的形势和任务对行政监察工作提出了更高的要求，特别是加入WTO后，如何提高工作效率，是摆在我们面前的一个非常现实的问题。开展效能监察，从提高工作效率入手，加强自我管理和约束，规范运作程序和管理行为，广泛接受群众的投诉，查处行政不作为和效率低下问题。进一步提高行政监察效能，应从以下几方面入手：
一、重案件查处，更要重源头治理
近年来，各级行政监察机关不断加大对违法违纪案件的查处力度，查处了一批大案要案，起到了很好的震慑和警示作用，维护了政纪法纪的严肃性。但是，我们必须看到各种违法违纪案件的一再发生，一些腐败现象蔓延的势头还没有得到有效遏制。党的十六大适时提出了反腐败斗争要坚持标本兼治、综合治理的方针和逐步加大治本力度的要求，从源头上预防和解决腐败问题。这也是提高行政监察效能的根本举措。开展效能监察，有利于监督关口前移，立足于事前防范，加强事中监督，严格事后的评价处理，使权力在“阳光”下行使，推行“首问责任制”，办事“一次性告知制”和“限时办结制”，把公职人员手中的“权力”变成了“义务”，有利于削弱和减少腐败产生的土壤和条件。
行政监察部门在查办案件的过程中，要把查找和分析研究违法违纪问题产生的原因作为一项重要的工作内容，不仅要对违法违纪单位和人员进行处理，更要从制度和机制上予以规范，从而预防违法违纪问题的发生，并提出监察建议。这样，才能既治标，又治本，不断提高行政监察效能。
二、重主动出击，更要重协调配合
行政监察机关是对国家行政机关及其公务员的违法违纪行为进行经常性监督检查的专门机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中必须主动出击，这是毫无疑问的。但是，由于行政监察工作涉及的领域和范围广，在调查中往往涉及到许多专业性、政策性很强的问题，工作难度大，往往感到力不从心。这就要求监察部门协调、专业监督部门和行政区主管部门积极参与和配合，在充分调动和发挥各方面的积极性作用的基础上，搞好分工和协作，形成整体合力。没有相关业务部门的紧密配合和积极参与，很难深入各种具体的工作实际并取得成效。只有这样，才能发挥行政监察职能上的优势，又有效克服了力量上的不足，有利于全面准确地了解监察对象的真实情况，进而作出恰合的判断和处理，不断提高行政监察效能。
三、重制约权力，更要重权力自约
随着改革开放和经济发展的不断推进，社会事务日趋复杂，客观上要求行政管理权力不断集中和强化。如果不能对行政机关行使行政权力的活动进行有效的监督和制约，就会产生权力的滥用，甚至导致腐败现象的发生。制定相应的规章制度，建立科学的、运行有力的监督制约机制是推进行政效能监察工作的关键。各级行政机关和领导干部，包括行政监察机关自身，在履行职责本身就是一种权力，这种权力不能不用，但也不能滥用。必须切实加强自身建设，珍视国家和人民赋予的权力，加强自我约束，严格执纪执法，提高拒腐防变的能力，才能做到权力自约。这就要求我们要以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个务必”，一方面加强自身的政治和业务学习，不断提高自身素质；另一方面要认真履行职责，充分行使权力，确保政令畅通，不断提高行政监察效能。
为使效能监察长期坚持，真正起到提高行政效率和服务水平的作用，就要建立健全效能监察制度，做到“三明确一追究”，即明确监察内容，明确监察对象，明确监察结果的处置原则。对监察对象在履行职责中失职、违法违纪行为予以追究，严重的给予党纪政纪处分，直至追究法律责任。要围绕经济建设的目标，以实施效能监察为总方针，进一步强化制度建设，落实总书记重申的“两个务必”，建立健全责任、有序、高效的工作运行机制，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，始终坚持服从和服务于全党全国的工作大局，努力为改革开放和经济发展保驾护航。（何源金）
1善治（GoodGovernance）理论应用于行政效能监察的可行性分析
善治理论是在20世纪90年代逐渐兴起的一种全新的管理理念，是21世纪后政治学和公共管理最重要的范畴之一。这一最初由学者倡导的政治理想已经逐渐被各国政府所接受。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。我国俞可平教授把国际学术界善治标准与中国国情结合总结出善治的10个要素：合法性，法治，透明性，责任性，回应，有效，参与，稳定，廉洁，公正。从善治理论的基本概念和主张不难找到善治理念与行政效能监察的强关联性和共通之处，主要表现在：
第一，善治理论反映了行政效能监察工作的基本要求。其“法治”要素的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，法律面前人人平等。这与《中华人民共和国行政监察法》所规定的“监察机关依法行使职权”和“监察工作必须坚持实事求是，重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等”是完全契合的。
第二，善治理论体现了行政效能监察的根本宗旨。行政效能监察是以追求行政活动的高效为目标的行政监察，其宗旨是为实现“改善行政管理，提高行政效能”开展监察活动。而善治理论强调政府施政的“有效性”，即管理的效率，提出通过管理机构设置合理、管理程序科学、管理活动灵活和最大限度降低管理成本，使有限的行政资源配置优化，从而获得最佳的社会经济效益。认为在公共事务的管理中，管理方式和管理手段是多元化的，政府应该运用各种可行的办法，如引入科学的成本——效率分析、目标管理、绩效评估等“精细化”企业管理方法，来达到公共事务的良好管理。由此看出，善治理念可以为开展行政效能监察提供科学的衡量行政部门和行政工作人员业绩的标准和手段，使监察活动更加“精确”，而不是“粗放”。
第三，善治理论凸显了行政效能监察的职能特色。《中华人民共和国行政监察法》赋予行政监察机关“应当受理举报并依法调查处理；对实名举报的，应当将处理结果等情况予以回复”的特有职能，这无疑与善治理论中所提出的“回应性”（公共管理人员和管理机构对公民的要求做出及时的和负责的反应）和“责任性”（在公共管理中，与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务）是完全一致的。
第四，善治理论表明了行政效能监察主体的多元性。其“参与性”要素，即，公民、社会组织及企业等对政治活动和社会生活的参与，恰与《中华人民共和国行政监察法》所规定的“监察工作应当依靠群众”相吻合。
第五，善治理论刻画出行政效能监察的终极价值取向。其所主张的“透明性”（政治信息的公开性）和“廉洁性”（主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不，公职人员不以自己的职权寻租）改变了原先行政体系的主体中心主义，增加了行政行为的透明度，从而表现出了防止行政权力腐败的趋向。由上可知，将善治理论作为行政效能监察机制构建的理论指导是完全可行的。
2基于善治理论的高校行政效能监察机制的设计
2.1机制的组成要素“机制”原指机器的构造和动作原理，即，结构组成部分及其相互关系。据此引申，“高校行政效能监察机制”可定义为：高校行政效能监察主体，通过各种监察方式和监察手段，监督检查高校监察对象行政过程中所涉及的一系列制度安排及其构成要素和相互关系。从该定义知，机制的主要构成要素包括：
2.1.1主体高校行政效能监察的主体就是高校行政效能的监察机构及受其委托的组织。根据善治理论，善治是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与，尤其重视公民对需求的反馈。因此，作为知识分子集中的高校，由于广大教职员工受教育程度普遍较高，社会参与意识普遍较强，行政效能监察的主体就不仅仅局限于行政监察机构，而应充分调动全校教职员工的力量，运用如群众监督和社团监督等多元监督主体，增强监察合力。
2.1.2客体高校行政效能监察的客体即高校行政效能监察的内容。高校工作的特殊性决定了其监察内容不同于企业和政府部门，因而在确定效能监察的主要内容和任务时，一定要从学校中心工作和教职工迫切需要解决的问题入手，就高校监察对象履职行为的正确性进行监察。主要包括对国家办学方针、上级主管部门的规定和学校的各项规章制度执行情况的监察、对学校目前存在的热点问题和难点问题的监察和对属于效能监察范围的举报和投诉的处理。
2.1.3监察对象高校行政效能监察的监察对象即工作对象，包括学校行政职能部门及其工作人员和学校任命的其他行政人员。
2.1.4方式方法行政效能监察是一种整体性的监察活动。遵循善治理念，除运用行政监察的调查权、检查权、建议权、奖惩权等外，还应视监察事项的具体情况采取多样化的方法和技术来保证行政效能监察的效果。学者周志忍认为“行政效能监察是组织绩效评估的一种特殊形式”，因此，在管理活动的事前、事中和事后，监察主体完全可以借鉴运用绩效管理等先进成熟的管理工具，对管理部门的行政效能实施有效的监察行为。
2.1.5制度制度是机制运行的载体、基础和保障。效能建设，制度必须先行。为解决职责不清、效率不高、工作不落实、干好干坏一个样的问题，推进行政机关内部管理规范化、合理化、科学化，需建立健全岗位责任制、信息公开制、服务承诺制、首问负责制、限时办结制、否定报备制和激励问责制等一系列制度，形成完整的效能建设制度体系。
2.2机制的实施流程在运作层面上，效能监察机制实际上是一套规范化的具体实施效能监察的操作办法和流程。既然效能监察是一种绩效管理，而全面质量管理和绩效管理应用目标一致、管理工具相同、整体循环模式相同，故在此运用全面质量管理中的PDCA循环设计便于操作的高校行政效能监察机制的实施流程如下。第一步：P环节（监察计划）——在充分调研论证基础上确定选题，并在取得学校主管部门同意后开始实施前的各项准备工作，如成立监察组织实施机构、制定对选题项目具体监察实施方案。第二步：D环节（监察执行）——将P环节中制定的监察方案付诸实施。第三步：C环节（监察执行情况检查）——对P环节立项监察项目的实施结果进行检查，检查执行结果是否达到预期效果和目标。第四步：A环节（处理监察结果）——对C环节检查中发现的问题及结果进行具体分析，对经验教训进行归纳总结。对于未达到预期效果和目标的事项，形成具体的监察报告或建议书反馈到相关部门，督促其改进。在总结监督检查经验及整改措施的基础上，形成稳定的监察制度，为进入下一个循环做准备。
3结语
高等教育行政执法是指国家高等教育行政机关及其工作人员依照法定的职权和程序,贯彻、执行教育法律法规的活动。高等教育行政执法的运作即是一种执法权力的行使，有权力必有制约，只有对权力进行有效制约，才能确保权力在规定的范围内和预定的轨道上运行，防止权力的滥用和越轨。[1]高等教育行政监督是指有关行政机关对高教行政主体在教育管理过程中是否依法行政进行监督的活动。它就是对高等教育行政执法的一种法律制约机制。为防止有关行政主体及其执法人员在高等教育管理过程中滥用执法权力，促使其合法、高效地实施执法活动，必须建立健全的高等教育行政执法监督机制，这既是保证行政执法在高等教育中真正落实的关键，也是完善的高等教育行政执法制度不可缺少的重要环节。
二、高等教育行政执法监督的制度
从我国法律制度和高等教育体制的现实状况来看，作为高校行政执法监督的制度主要包括:
1.高等教育执政执法责任制度。高教行政执法责任制度是高等教育行政执法主体为了履行法定职能、执行教育法律法规中规定的任务，通过对法律职责的层层分解，将这些任务落实到相关工作部门和个人，从而制定出来的内部管理制度。它是在实行政府管理教育的职能转换的情况下，提高行政执法力度的强有力措施。它为推进高教行政管理法制化进程、依法促进和保障高教事业的改革和发展，提供了制度支撑。
2.高等教育申诉制度。教育申诉制度是一项法定的、专门性的、非诉讼意义上的行政申诉制度。教育申诉制度是指作为教育法律关系主体的个体及教育行政相对人，对学校或其他教育机构及有关政府部门作出的处理不服，或其合法权益受到侵害时，向有关教育行政部门或其他政府申诉理由，请求重新作出处理的制度[2]。高教申诉制度包括高校教师申诉制度和高校学生申诉制度，它是保护高校教师和高校学生合法权益的基本制度，同时也是一种行政救济制度。
3.高等教育行政复议制度。高教行政复议是指高教行政相对人认为教育行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而提出申请，请求复议机关对具体行政行为进行复查并作出决定的一种制度。它的性质是一种行政救济机制，是为相对人提出的一种为保障其合法权益免受非法、违法或不当行为侵犯的救济制度。[3]
4.高等教育行政诉讼制度。高教行政诉讼制度是指高教行政相对人认为教育行政机关或其他教育行政执法主体所实施的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法向人民法院，人民法院对被诉行为的合法性进行审查并依法作出裁决，以保证教育行政的公正性和合理性，保护行政相对人的合法权益。
三、高等教育行政执法监督存在的缺陷
为了保障高等教育法律的实施,必须加强对高等教育法律实施的监督。我国目前的法律实施监督体制包括:权力机关的法律监督和工作监督，行政机关的行政监督，司法机关的司法监督，以及党的监督和人民群众的社会监督。体制严密，但运作起来往往有差距。其不足之处主要表现在以下几个方面：
1.《行政监察法》配套法律、法规的缺位，使高教行政执法监督缺乏有力的法律支持。新修改的《行政监察法》虽然填补了对行政权力监督方面的空白，进一步促进了行政机关提高依法行政、廉洁从政水平，但是配套的实施条例、细则尚未修改，对高教行政执法的监督更是缺乏针对性。高等教育执法监督总体上讲，起步较慢，有的监督实施问题目前尚在研究、探索和试验过程中，因而，高教执法监督立法是整个高教法制中的薄弱环节。迄今，全国和地方性完整单项的高等教育执法监督的程序法仍是空白，而执法监督的内容大多数分散在以实体法为主的教育法规之中。执法监督的程序法规不构成体系，这就削弱了教育执法监督的力度，影响改善和强化对高等教育法律法规实施的有效检查。
2.一些高教行政执法监督机构缺乏应有的独立性，地位低，权威性差。例如，从目前我们教育主管部门内部职能划分看，教育督导应当是担负教育执法监督职能的。在高等教育中，教育督导也应有同样的监督职能。但由于对教育督导职能规定模糊且是部门规章，年限又早，缺少必要的约束力、影响力，所以，我们大部分高校的教育督导实际上并没有定位于教育执法监督上，或者着力点并没有放在这上面。由于教育督导定位和开展工作缺少必要的法律保障，职能过于分散，工作的随意性很大，在实际工作中也就难免混同于一般的行政工作。
3.高教行政执法监督工作尚未切实做到经常化、制度化。尽管我国的高等教育行政系统内部已经形成了教师、学生申诉制度、行政复议制度、行政监察制度、行政审计制度等一整套完整的内部监督体系，但各项制度的监督主体之间都不同程度地存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确和具体等问题，他们彼此间又缺乏联系和沟通。
4.社会监督的力度不够。社会监督在现实生活中，还存在一定的不足。在很多情况下，这些非国家机关往往对教育执法的执行没有过多的关注，并没放在一个重要的位置，致使社会监督落实不到位，监督力度不够。
四、健全执法监督体制，强化高教行政执法监督的对策
为了保证在高等教育实施过程中能够依法治教，保证《宪法》、《高等教育法》、《教师法》等法律法规能真正地得到贯彻和执行，必须建立一套有效的运作监督保障机制。主要从以下几个方面入手：
1.加强和完善人大的监督。各级人大是我国的监督机关，但人大要实施有效监督，很大程度上取决于监督形式的运用是否恰当、充分。以往地方人大监督常常显得软弱无力。近年来，地方人大及其常委会为了更好地行使监督权,都在努力追求法律监督和工作监督的深度与力度，探求更加有效的监督形式。如评议监督，这给监督工作注入了新的活力，民主渠道得到了拓宽，监督职能也得到了强化。因此，要强化人大的监督权，树立国家权力监督的权威性，必须进一步加强和完善人大的监督机制。
2.强化内部监督。教育执法部门及其工作人员能否自觉依法办事和严格执法，不仅仅取决于教育执法人员的思想觉悟，更重要的是建立和完善教育执法部门内部监督机制。首先，要建立健全教育机制，通过思想政治教育，使教育执法人员增强工作责任感，树立良好的执法职业道德，增强抵制各种不良风气的自觉性。其次，要建立和完善教育执法部门及其工作人员的“错案追究制”，使不严格执行教育法律者，承担相应的法律责任。要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立高等教育行政执法的内部监督机制中，要充分发挥监察和审计部门的作用。再次，尤其要强调高校内部对管理工作者工作的监督，确保一线教师地位的提高，保护学生权利的救济途径畅通。
3.加强群众监督。高等教育行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此，高等教育行政执法部门要各司其职，采取多种形式将负责实施的有关法律、法规、规章等在实践中切实适用，以保障高校管理工作的顺利进行，更加积极地宣传高校的良好形象。接受学生家长及其他社会群体的监督，是我们提升高等教育质量催化剂，也是减少高校教育纠纷，避免被司法审查的良好手段之一。
[关键词]纳税人；纳税人权利；保护
纳税人是税收法律关系的重要主体。纳税人有依法纳税的义务，也有用法律维护自己利益的权利。社会强调纳税人依法纳税的同时，也要健全维护纳税人合法权利的制度。税收是靠千千万万个纳税人支撑的，近年来，随着现代社会的发展和公民民利意识的增强，纳税人的权利保护问题越来越受到重视。但是，与发达国家相比，目前我国对纳税人权利的保护做得还远远不够。
一、目前我国保护纳税人权利体制中存在的问题
(一)现行法规不健全
我国有关纳税人权利保护的法律都散见于税法及《行政复议法》和《行政诉讼法》等法律文件中，而作为最高法律效力的《宪法》没有关于纳税人权利的原则规定。如我国《宪法》中只规定了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，而没有将纳税人的权利作为一项法定权利加以明确规定。而且，我国至今没有专门的纳税人权利保护的法律，从而使一些重要的纳税人的权利，保护纳税人权利的基本原则还没有在法律上作出规定。
(二)纳税人权利行使能力的弱化
纳税人权利的行使缺乏程序性规定。目前，除申请复议权、诉讼权都有相应法律法规对复议、诉讼的条件、程序等作出具体明确规定外，纳税人的其他权利基本上没有程序性的规定，例如，税收征管法规定纳税人具有延期申报权，但对纳税人延期申报的条件、时间、税务机关不予答复的法律后果等等均未有相应的规定。
(三)纳税人权利意识淡薄
税收机关是税务行政行为的实施主体，由于其在税收管理上具有征收、解释、调整、审批和处罚等权力，决定了税收机关在与纳税人双方的征纳关系上具有“主导”地位，而纳税人则处于弱势地位。而且，多少年来我国一直注重“纳税人义务宣传”，很少注重“纳税人权利宣传”，纳税人权利意识淡薄。使得一些纳税人对税务部门敬而远之，还有一些纳税人对税务部门的意见和要求言听计从，而不管这些意见和要求是否合法，甚至有一些纳税人面对税务部门随意性罚款、纳税人多纳税后退款难等损害纳税人利益的行为却不知道依法维权，或者不知道怎样维权，纳税人权利意识淡薄。
(四)税务人员为纳税人服务的意识淡薄，成为维护纳税人权益发展的障碍
财政收入90%以上来源于税收，税收具有强制性，如果纳税人拒不缴纳税款，税务人员可以采取税收保全等措施强制执行，使得税务人员在税收执法过程中滋长了权利意识，而忽略了服务意识。中国有句俗话：“税收取之于民，用之于民”。政府通过征税筹集财政收入，其真正的目的是为了提供公共物品，满足大家的公共需要，调节经济运行，提高经济效率，更好地为纳税人服务。税务机关作为国家经济执法机关，其存在的根基是纳税人所纳的税。然而，目前大多数税务人员权利意识较强，为纳税人服务意识淡薄，其表现为：工作怕麻烦，对纳税人在纳税工程中存在的一些纳税问题不及时纠正，对纳税人应享受的税收优惠政策等不及时宣传和提示，使得一些纳税人的合法权益得不到及时维护，成为维护纳税人权利的障碍。
二、保护纳税人权利的国际借鉴
(一)以法的形式明确对纳税人保护
为保护纳税人的权利，世界上大多数国家如美、英、法等都比较重视纳税人的权利并把它写进宪法中，同时制定相应的保护纳税人权利的法律。在税法中把征纳双方平等的权利义务作为重要内容予以规定，诸如各国都在立法之初颁布了《纳税人权利宣言》和《纳税人手册》等法律文件，规定了纳税人的权利法定性和纳税后的财产不可侵犯性。
(二)以制度形式明确对纳税人的保护
世界各国特别是经济发达国家，都有在立法保护纳税人权利的基础上，通过各种制度规范来细化对纳税人保护的规定。首先，提供情报制度。对纳税人要求提供情报的权利，各国采取了相应的制度。如在OECD成员国中，所有的国家都向纳税人提供完成纳税申报表的方法、税收减免制度的利用方法以及税收制度如何发挥作用等；约半数国家编写了面向学校的特殊教材，并向纳税人简明扼要地阐明税金的用途；当存在对纳税人更有利的税收制度及税收规定可供选择时，OECD成员国中有16个国家规定税务行政当局有义务向纳税人提供对其最有利的情报。其次，税收诉讼制度。OECD成员国大部分国家采取了如下税收诉讼制度：一是OECD成员国中除意大利、挪威、西班牙三国以外，所有国家均采用诉讼前置制度，多数国家的纳税人就税法的解释与税务行政机关意见不一致时，以及对税务行政机关的处罚不服时，在向一般法院提出诉讼之前，可先向税务行政机关内部的受理单位提出不服的申诉，要求复议，或向专门的税收不服审判所及税务法院提出申诉。二是OECD国家提讼的案件多属税额是否合理问题，而连同日本、美国、法国、德国和意大利等在内的国家提讼的案件则包括一切税收行政行为。三是OECD成员国中除西班牙、瑞典以外，其他国家都规定纳税人在税务诉讼中胜诉时，将被免除担负诉讼费用。四是为了减少提出诉讼，有15个国家采取了一套行之有效被称作OMTVDSMAN的制度，即专门处理行政人员舞弊情况的制度。再次，税务情报保护制度。OECD成员国中，有7个国家可向负责社会保障的行政部门提供纳税人的情报，14个国家可在一定条件下向其他法律机构及政府机构提供纳税人情报资料。
(三)涉税事务中采取的保护措施
由于经济活动的复杂性、突发性，法律和制度不可能涵盖需要保护纳税人的所有方面，所以一些国家又规定在法律和制度之外可以采取保护纳税人的合理措施：一是成立纳税人维权组织。德国的纳税人组织被称为纳税人联盟。联盟的努力目标有7项：改革税制、限制税额、简化手续、节约财政、拒绝浪费、限制政府开支范围和提高政府机关效率。法国则成立了中小企业管理中心。中心的职责是：帮助小型企业管理账目，进行税收指导，保证申报纳税的真实性和准确性，宣传税收政策法规。二是健全纳税人服务体系。国外除了广泛运用现代技术方便纳税人履行纳税义务外，还建立、健全纳税人服务体系。如美国，除了在税务部门设置专门的纳税人服务组织外，还制定详细的纳税人帮助和教育计划。美国的纳税人帮助计划是国内收入局组织一大批经国内收入局培训的志愿者，免费给纳税人提供咨询，帮助纳税人准备各种纳税申报表。三是发挥税收中介服务组织在维护纳税人权利中的作用，纷纷建立组织严密的税务中介服务机构，为纳税人提供公正、周到的税收服务。如澳大利亚，目前就有税务机构3万多家，全国约有80%的纳税人通过税务申报纳税。
三、国际上保护纳税人做法的启示
(一)用法的形式加以规范纳税人权利
在我国目前法律体系的范畴内应该增加和细化保护纳税人权利的规定。其一，在《宪法》中明确规定纳税人的权利。我国有关纳税人权利保护的法律都散见于税法及《行政复议法》和《行政诉讼法》等法律文件中，而作为最高法律效力的《宪法》没有关于纳税人权利的原则规定。其二，制定专门的纳税人权利保障法律。我国至今没有专门的纳税人权利保护的法律，从而使一些重要纳税人的权利、保护纳税人权利的基本原则还没有在法律上作出规定。其三，将纳税人权利具体化，使权力的保障落到实处。《税收征管法》及其实施细则的制定，反映出税收征管工作的重大改革思想。但是，纳税人权利的保障缺乏操作性。我们应通过相关法律对纳税人所享有的知情权、申请减免退税权、陈述申辩权、赔偿权以及检举控告权具体化，使纳税人了解自己的权利。其四，完善税收执法程序，实行“程序治权”。明确税收执法权运行的具体程序，加强税收执法与相关法律(如担保法、破产法等)及相关部门(如工商、银行、公安等)在执行过程中的有效衔接。其五，建立税收执法责任制，实行“制度治权”。建立以岗位责任、评议考核和过错追究为核心的税收执法责任制体系，以岗位责任为基础，以评议考核为手段，以过错追究为保障。其六，建立权力机关监督机制，实行“权力治权”。在各级权力机关内建立专门的行政执法监督机构，接受社会各界对包括税务机关在内的各类行政机关执法活动的举报、上访和申诉，及时纠正税收执法中的问题。
(二)成立纳税人协会
与代表国家行使征税权的征税机关相比，纳税人显然处于劣势地位。因此，为了增强纳税人权利行使的能力，要建立纳税人维权组织——纳税人协会。纳税人协会是一种民间组织，其主要职能是：帮助纳税人了解和掌握国家税收法律及政策规定，依照国家税法，帮助并督促纳税人履行纳税义务；协助政府部门完善财税政策；代表纳税人与政府部门和其他单位协调公共关系和经济利益关系等。纳税人协会可先选一两个法治环境较好的地方试点，待取得一定经验后，再在全国逐步推开。
(三)发展税务事业
组织严密的税务中介服务机构，将为纳税人提供公正、周到的税收服务，把纳税人从烦恼的税收问题中解脱出来，发挥税收中介服务组织在维护纳税人权利中的作用。目前，我国要加快发展我国的税务，关键是要做好如下工作：加快税务立法，健全行业管理机构；加强税务宣传，提高全社会对税务的认识；采取有效措施，造就高素质的税务队伍；正确处理好税务部门与税务机构、业务与税收征管之间的关系，促进税务走规范发展的道路。
(四)完善税收行政救济系统和税收司法救济系统
税收行政救济系统主要包括行政复议制度和行政监察制度。一是行政复议制度。纳税人对税务部门实施的行政行为不服时，有权向上级税务机关或政府提出复议。二是行政监察制度。纳税人对税务执法人员的个人违法行为，有权向行政监察部门进行检举和控告，追究违法违纪人员的责任。目前，我国税收司法救济系统主要是由各级人民法院组成，法院内设的行政庭负责涉税案件的审理。由于行政案件数量大，往往导致涉税案件得不到及时审理和判决，使纳税人权益得不到及时有效的保护。因此，有必要建立跨地区的税务法院，专司纳税人对税务行政处理和处罚行为不服提讼，以及偷税、逃税、抗税、骗税犯罪案件的审理。在现阶段，可先在普通法院设立税务法庭作为过渡。
(五)征纳双方共同维护纳税人权益
维护纳税人的合法权益需要征纳双方的共同努力。作为征税主体的税务机关有依法征税的责任和权力，更有为纳税主体提供各种服务的义务。因此，税务人员要树立为纳税人服务的思想，把纳税人看成自己的顾客，热情、高效地为纳税人服务，真正做到想纳税人所想，急纳税人所急，解纳税人所困，使纳税人从服务中切实感受到自身的权力和地位；税务人员要增强法治意识和执法水平，不断提高业务水平，为纳税人权利的实现提供保障；另外，政府在今后的税法宣传中，要增强纳税人权利的宣传，利用电视、计算机网络、报纸等各种宣传媒介对纳税人的权利进行广泛宣传，让纳税人明白自身的合法权益，增强纳税人的维权意识。与此同时，作为纳税主体的纳税人本身要提高维权意识，积极地参与和配合保护纳税人的权利中来，积极地学习税法知识，了解纳税人的权力和义务，做到知法、守法，依法纳税、依法维权。当纳税人的合法权益，如纳税人的延期申报权、延期缴纳税款权、申请减免权、申请退税权、要求保密权等受到侵犯时，要学会运用法律的武器保护自己，正当地依法维权。对于我国消费者这个隐性纳税人，其最基本的表现为：购物索票。总之，只有征纳双方共同努力，才能建立和谐共赢的征纳关系，纳税人的权益才能得到更好的维护。
参考文献：
[1]杨锦安，刘志耕.纳税人理当维护自身合法权益[N].财会信报，2006-12-07.
[2]TaxAuditingHandbook-ADutchperspective，1BFDPublicationsBV，1996.
[3]麻勇爱.纳税人遵从理论及其借鉴意义[J].浙江树人大学学报，2002，(2).
［关键词］《两汉州制新考》 两汉州制研究现状
［中图分类号］K2 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－5349（2012）06－0071-03
辛德勇先生的《两汉州制新考》行文缜密，旁征博引，洋洋洒洒十余万言，可谓体大思精。全篇除引文和结语外，共分为九个部分，并以小标题的形式概括出每一部分所要论述和解决的问题。
一、西汉初年至曹操掌权时期的州制建置情况
作者介绍了两汉州制研究的现状，并着重阐释了顾颉刚先生及其高足谭其骧的研究成果——自西汉初年至曹操掌权时期的州制建置情况。为便于直观理解，特绘下表：
然而，辛德勇先生却对上述结论存疑，认为“其中绝大部分内容都还有进一步商榷的余地”，尤其是关于西汉时期州制起源的问题。
二、西汉十三刺史部
在传世文献中最早记述武帝设置十三刺史部的史料当为东汉班固所撰的《汉书?地理志》。然其记载却前后矛盾，以致形成两种说法。其后，宋人吕祖谦又在秉持班固第二说的原则下，依据西晋司马彪《续汉书?郡国志》中关于东汉州制的记载，补充《汉书?地理志》中缺载上属之州各郡国所应隶属的“州”，借以恢复西汉十三刺史部的原貌。徐天麟、王应麟、马端临、顾祖禹等学者也赞同吕祖谦说。为便于直观理解，特绘下表：
班固第一说与吕祖谦说之间存在着巨大的矛盾冲突，顾颉刚先生也就此提出三点质疑，并列举了历代学者对这一矛盾记载的解释。然，诸家论说纷纭，大相径庭。于是，顾颉刚先生著《两汉州制考》一文，试图解释这一难题。他将《汉书?地理志》所记诸州州域，统统视作东汉时期的制度；并认为正是因为如此，这部分内容才会与其序论部分所记西汉状况相抵牾。
然而，辛德勇先生却认为顾颉刚并没有能够合理地阐释《汉书?地理志》的矛盾记载，并对其在此基础上所获的研究结论普遍存疑。
三、“州”的出现和演变
辛德勇先生认为州与刺史部之间存在着很大的差别，是两种不同性质的管理制度。汉武帝所设十三刺史部中虽有十一个部采用了“州”的叫法，但其正式名称却应是“部”，而非“州”。
在东汉卫宏的《汉官旧仪》一书中，最早出现了西汉具有“州”这种区域划分的记载——“丞相，初置吏员十五人，皆六百石，分为东西曹。东曹九人，出督州为刺史。”其后，唐人杜佑的《通典》一书中又有“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史”的记述。由此，可以得出两条结论：其一，因设有九名出刺诸州的丞相史，所以其各自分担的“州”很可能是《禹贡》的九州。其二，汉代存在“州”这一区划应在文帝十三年以前。此外，在元鼎年间的诏书中又相继发现有九州的称谓，由此可以确认，至迟从文帝十三年起一直到武帝元鼎年间，汉朝应是将《禹贡》的九州区划付诸朝廷的实际政治管理。
然《禹贡》只记九州，而武帝在设置十三刺史部时却使用了十一个州的州名来作为刺史部的名称，这说明九州在后来发生了变化。
《史记?天官书》和《星经》两部史料共同载有十一州之名的内容。此外，书中还提及“江湖”“三河”等名。经考证，除雍州州名仍与《禹贡》相同而未改作凉州外，其余十个州的名称与武帝十三刺史部中的“州”名完全相同。而“江湖”乃指吴国故地，隶属于扬州。值得注意的是，《史记?天官书》和《星经》都视“三河”为一个独立的区域，俨若一州之地。假使再加上与之并列的十一个州，即与司马迁所记十二州制相合。假若姑且以“中州”作为三河所在这一区域的州名，则西汉继《禹贡》九州之后所划分的十二州便应为：兖州、豫州、幽州、扬州、青州、并州、徐州、冀州、益州、雍州、中州、荆州。
四、“刺史”的职责以及“刺史部”的性质
在这一部分，辛德勇先生首先认证了刺史一职在设立之初的职责以及刺史部的性质。简言之，刺史的主要任务是监察地方郡级二千石官员是否有违法乱纪和处置失当的行为，以及豪强地主是否欺凌百姓、违法占有田宅等六条。而刺史部也随之被视为行政监察区。按照《通典》的记载，汉初丞相史出刺的各州，在当时即属于监察区的性质。这与后来武帝设置的十三刺史部已无本质差别，只是丞相史一职不常设罢了。
此外，由于州制出现于文帝十三年朝廷派员出刺诸州之前，因此在这之前，“州”被看作是监察区以外，很可能是一种视察区。文帝十二年在“除关无用传”之后，刘恒曾派遣谒者代替自己视察地方，劳赐三老。这些视察行为都是在丞相史出刺诸州“不常置”的情况下，帝王另行派遣其他官员来进行的。可见，西汉时期的监察制度和天子派员视察地方的制度是平行的，切不可混为一谈。文帝十三年，派遣丞相史分州出刺诸郡后，这种九州视察区实际上便已经与监察区合二为一了。
五、“九州”到“十二州”的过程
关键词:平等权;教育平等权;高考
中图分类号:{G40-01}文献标识码:B文章编号:1009-9166(2009)011(c)-0110-01
最近新闻媒体披露了湖南冒名顶替上大学的“罗彩霞事件”在社会上引起了人民的广泛关注,王俊佳的冒名顶替上大学的行为已经严重侵犯了罗彩霞平等接受高等教育的权利。“罗彩霞事件”只是偶然地被发现的个案,其实这种类案件在我国还是很多的。那么我们该如何从正确的法律途径和司法程序对公民的教育平等权进行维权?
一、平等权和教育平等权的法律意义:有关平等的思想由来已久,汉语中的“平等”一词源于佛教用语。佛教认为宇宙本质皆为一体,一切法与众生本无差别,故曰平等。成书于东晋的《涅梁经》第三卷有“如来善修,如是平等”的说法[1]。我国现行宪法第三十三条第二款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。平等权是衡平性权利,是指不允许在公民之间设定不同的待遇,更加不允许任何人有凌驾于其他人的特权;国家给予公民同等的地位,除了基于法律的规定,公民在国家的一切公共机关位置和职务的获得上,以及一切公共设施的利用上,都不可以再设置其他条件;同时公民在义务的负担上,不可以有不合理的差别存在。平等权确立了国家机关活动的界限和基本出发点,也是公民实现基本权利的方法或手段。教育平等权即公民接受文化科学知识等方面训练的权利,或称“教育方面的平等权”。早在古代,孔子“有教无类”的思想,就包涵着的教育公平的原则。平等受教育权体现的是一种平等权,是针对国家教育资源有限情况下所确定的一项权利。我国现行宪法第四十七条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”
二、分析我国目前高考的不公平现象:高考是我国人才教育的一项重要制度,它不仅是学生个人提高知识水平加强自身文化水平的机会,同时也是国家选拔优秀人才的重要途径。受教育权的重大意义在“高考”这个环节上表现极为明显。对于大多数的普通老百姓来说,高考也是他们跳出农门的最佳途径。我国《教育法》第36条规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”。但是在现实中,受教育权利与其义务存在不对等性,就像冒名顶替上大学事件中,当权利与权力失衡时候,当权力过度泛滥的时候,法律关系的主体的权益必然会受到侵犯,这种不对等性过度地侵犯了普通家庭子女的受教育权利。高考整个组织过程是否公平,是否真正平等,特别是录取标准是否统一、一视同仁,直接关系公民受教育宪法权利的实现与否。根据国际公约《世界人权宣言》第26条第1款、第3款规定的受教育权内容:“义务免费的基本教育,职业技术教育,高等教育根据成绩对一切人平等开放”可以知道,高考成绩公开也是教育平等权的一项体现。让一个人的高考成绩真真实实地属于他自己,这是道德正义的最低线,也是制度设计的底线。冒名顶替上大学,不仅是对高考公平的挑衅,也是对他人受教育权与姓名权的侵犯。当国家教育资源增加后,公民所享受到的权利也在不断地增加。在一个并非人人可以获得非基础段教育机会的社会里,强调受教育机会的平等权尤为重要。教育公平其核心是保障公民享有平等的受教育权利,重点是推进教育机会的均等。教育不公是最大的群体歧视和影响最深远的社会不公,最终会影响到社会的整体稳定和持续发展。要保证社会的正义公平,须从权力的约束开始。
三、高考招生的法律完善:教育执法监督,是我国教育法制建设恢复过程中比较薄弱的环节,也是教育法制建设所面临的一项十分紧迫的任务。我国现行宪法对公民受教育权的保障性措施基本上未规定,而且82宪法将54宪法中“国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关,以保证公民享受这种权利”的规定抹去了。政府教育管理职能的转变,将使教育的执法监督成为政府实现教育管理职能的重要手段。在市场经济条件下,学校、教师、学生及其他法人和公民作为平等主体之间的权益纠纷,也迫切需要通过执法监督制度的运行来调整。在我国的宪法权利保护机制尚未健全,而其他如教育法等普通法律未被人熟识且效力较低的情况下,公民受教育权的保护实际上就带来了诸多问题。《教育法》规定的受教育权只是公民公法上的一种权利,也就是说,针对国家机关、学校这些单位侵犯公民受教育权的,人们可以提起行政诉讼;但受教育权在私法上是不是一项权利,在《民法通则》和诸多民法法律中并没有相应规定,也就是说,如果公民的受教育权受到其他公民、法人的侵犯,要提起民事诉讼,就没有明确的法律依据。很多都会认为宪法都规定了受教育权,法院理应维护这一权利。问题在于,我们的宪法并没有“可司法性”,也就是说宪法并不能作为法院判案的直接依据。我们应该借鉴国外在这方面的成功经验,结合我国的实际,建立行之有效的教育执法与监督机制、教育行政监察制度、教育行政执法检查制度和教育行政复议制度等。最终解决公民在私法上的受教育权空白问题,还是要靠法律的进一步细化,至少是要让宪法上的受教育权可以司法化。学者建议制定详细而具法律效力的《招生制度》,并且强调惩罚机制,加大考生的法律救济。有了立法上的保障,就要求政府要朝这个方向努力,法律规定了一种合理的权利,政府和公民须尊重这种权利,不能做侵犯这种权利的事情,否则就是违法。这样在高考中才能公平的对待每一位考生。
作者单位:广东外语外贸大学
参考文献:
[1]许崇德主编,胡锦光副主编:《宪法学(中国部分)》,高等教育出版社2005年3月第2版
[2]王东霞著:《论公民受教育权及其保障制度》,研究生论文,2006年4月
权利救济程序
劳动监察
劳动争议处理
内容提要: 劳动基准法虽具公法性质，但亦属于公私法交融的第三法域，其义务主体为用人单位，而权利(力)主体则有劳动者和国家。当用人单位违反劳动基准义务时，劳动者实体权利的救济程序则有劳动监察程序和劳动争议处理程序。劳动监察与劳动争议处理这两种救济程序存在一定的重合，而这种重合导致了程序冲突，需要在立法上进行协调。
一、劳动基准法的双重属性和权利主体
(一)劳动基准法兼具公私法性质
广义劳动基准包括两种：一是劳动条件(如工资、工时、劳动安全卫生等)水平的标准，二是劳动关系运行规则的标准，即强行性劳动关系运行规则。[1]狭义劳动基准仅指劳动条件基准，即国家以劳动基准法规定的用人单位应当提供给劳动者的最低劳动条件。本文取其狭义。劳动基准作为法定最低劳动条件标准不容用人单位降低，用人单位向劳动者提供的劳动条件可以等于或高于而不得低于此标准的要求。这种最低劳动条件标准不得由劳动合同或集体合同约定，也不得由内部劳动规则规定，而必须由国家法律强制规定，用人单位必须遵照执行。
作为国家抑制社会弊病发生而进行的预防性立法，劳动基准法体现了公权对劳动条件的介入和干预。由于劳动基准具有强行性和法定性的显著特征，体现了国家公权的直接干预，对用人单位违反劳动基准的行为也主要是由劳动行政部门进行行政处罚，因此一些学者认为，劳动基准法属于行政法一类的公法。[2]这种将劳动基准法归属于行政法范畴的观点是否恰当，值得商榷。笔者认为，如同劳动法的其他部分一样，劳动基准法既有公法属性，亦有私法属性，体现了公私法交融的第三法域的特征。[3]理由如下：
1.劳动基准是国家对私法性劳动契约的强制干预而非直接取代
考察劳动基准的产生和发展不难得知，劳动基准本质上作为最低劳动条件的标准，是立基于私法性劳动契约关系的，是国家对私法性劳动契约关系运行在一定程度的干预，而非对私法性劳动契约的直接取代。因为劳动关系的建立和维持，原本可依当事人双方合意而为之，即按照私法自治原则运行。如果双方能够依此达成关于劳动条件比较公平合理的合同条款，则无需第三方介入。然而，由于社会化大生产下生产资料占有等诸多因素的影响，劳动关系双方主体地位强弱差别较大，片面追求意思自治则容易造成强势者压榨弱势者，使得约定之劳动条件过于有利于强势者，而致弱势者沦落到生存挣扎的底线上。因此，基于维护广大弱势者的生存权进而维护社会安全的需要，国家对劳动关系进行一定程度的干预，强制性地从强势者那里“剥夺”一部分利益给弱势者，从而改善弱势者的劳动和生存条件。但是，这种干预并不是对劳动关系的全面干预，也不是对劳资双方意思自治的取代，只是为防范在私法自治过程中出现重大利益不平衡而激起社会矛盾时才适用之。可见，劳动基准的原始意图乃维系劳动契约关系在劳动者可以体面劳动和尊严生存的基础上运行。
因此，为规范劳资双方意思自治而设的劳动基准，与为规范行政主体而设的行政法相比，在立法旨趣上大相径庭。我们知道，行政法以规范行政主体依法行政为核心内容，行政主体的任何行政行为或行政决定，皆须有行政法上的依据，不得出现职权行使与行政法相悖的情况，否则造成侵犯行政相对人的合法权益，行政相对人即可寻求行政法上的权利救济。而劳动基准法所规定的工资、工时、休息休假、安全卫生等劳动条件，却大多是指向劳资双方的，即规定劳动者享有其中之权利，用人单位承担对应之义务。当然，劳动基准法也规定了劳动行政部门所承担的行政职责和职权，但不能因为劳动基准法中含有一点行政法的内容就将之归为行政法。类似的法律属性亦体现在消费者权益保护法、产品质量法、环境法、劳动合同法等法律中。如何调整消费者与厂商、环境侵权人与环境受害者、劳动契约双方当事人之间的社会关系，本属于私法自治的范畴，但同样基于社会公共利益的考量，国家公权力也强行介入这些社会关系。显然，我们不能将这些公私法交融的法律都归属于行政法范畴。
而且，劳动基准所规定的法定权利义务也是私法性劳动契约的“保底”内容。国家制定强行性的劳动基准，划定劳资双方合意的底线，限制双方合意的内容，并不是排除用人单位的意思自治。换言之，劳资双方关于劳动条件的约定并不是统统无效，而只是低于此劳动基准的约定无效，国家并不禁止甚至支持劳动者通过协商获得更为有利的劳动条件。因而在下列情况下，劳动基准可以自动转化为私法性劳动契约的内容：第一，私法性劳动契约约定的标准低于劳动基准的，该约定无效，劳动基准自动成为劳动契约内容的一部分；第二，私法性劳动契约没有明确约定的事项，自动受到劳动基准的规范和约束。由此可见，劳动基准的公法效力与私法效力兼备，公法性的劳动者保护规定可直接转化为雇主的私法性劳动契约义务。
2.劳动基准本身就是国家干预下劳资协商的结果
劳动基准是国家对劳动者所必须拥有的基本保障而制定的最低保护标准，究其本质乃是对劳动关系双方利益的分配。从本源来看，劳动基准所体现的利益分配其实就是劳资双方协商或斗争的结果。一直以来，由于劳资双方的现实强弱以及由此导致利益获得上的巨大差距，需要国家对劳资双方利益分配进行干预。一个显而易见的问题就是，劳动基准对劳动者利益的倾斜分配应当有一个合理限度，不可矫枉过正，以免造成新的劳资双方利益不均衡。如果随意提高劳动基准，将使用人单位用工成本上升，并可能导致用人单位因为缺乏竞争力而陷入经营困境，进而减少雇用人数。因此，如何才能制定较好平衡劳资双方利益的劳动基准呢？合理的做法应当是在国家主导下由劳资双方协商确定。其实，在西方国家中，劳动基准的制定模式虽有不同，但无论是斗争模式、多元放任模式、协约自治模式还是统合模式，[4]其基础仍然是劳资协商，在此基础上才是国家干预。例如，从日工作十几小时到日工作八小时的跨越，从各种社会保险制度的建立到最低工资标准、最低生活保障制度的发展等，都是劳资双方不断协商、不断斗争和不断妥协的结果。又如，在现今德国，关于最低工资的法制设计，事实上已被劳资团体协约所取代，而国家仅采取“司法得以审查工资之合理性”的干预措施。[5]
当然，“大政府、小社会”一直是我国社会的传统政治架构，而社会中间层不完善、社团组织不发达、工会和雇主组织的功能还远未展现、缺乏劳资自治和协商的环境等就是我国的现状。因此，在这样的国情下，国家在劳动关系中处于绝对优位，完全取代了劳资协商直接制定劳动基准。但是，如此制定出来的劳动基准常常不为劳资双方所接受，标准的高或低一直是我国社会争议的热点问题。
3.劳动基准是国家倾斜保护劳动者利益并进而维护社会利益的手段
国家通过劳动基准这种调整手段对劳动者进行倾斜保护并维护社会利益，体现了第三法域以社会利益为本位的基本特征。有学者认为，私法以个人利益为本位，公法以国家利益为本位，第三法域则以社会利益为本位。[6]在现代社会，要在劳动领域中确保劳动者的应有尊严，确保劳动者在社会生活中能够像人那样体面生活，这并不是调整平等(横向)关系的私法的基本功能，亦不是调整不平等(纵向)关系的公法所能担当，只有以实现社会实质平等、维护社会安全、促进社会均衡发展为其宗旨的第三法域的相关制度才能解决。对弱者的倾斜保护可以促进社会实质公平理念的实现，达致社会利益的增进。正如美国学者罗尔斯指出的，只有对处于最不利地位者给予更大、更多的帮助、扶持与照顾，才能使人们在结果上趋于平等，也才符合“社会正义原则”。[7]劳动基准对于劳动者权利和用人单位义务的法定设置，其本质就是一种利益的分配过程，目的在于实现社会正义，进而使社会财富平等分配的设想可能达成。这种利益分配完全是根据社会弱势群体的特点而制定的，其维护的既不是纯粹的国家利益，也不是纯粹的个人利益，而是整个社会的利益。
(二)劳动基准法的权利(力)主体
如果仅从行政法意义上来理解劳动基准法，就会认为劳动基准法律关系乃国家与用人单位的权力义务关系。其中，用人单位是行政相对人，也即劳动基准法律关系中的义务主体，国家是劳动基准法律关系中的权力主体，而劳动者仅为用人单位义务履行的受益主体，劳动者从劳动基准法中所获利益只是一种利益反射。[8]例如，黄越钦教授就认为：“劳动基准法为‘政府’对劳动条件干预、介入之法，故为行政法，对劳动基准法主管机关之行政处分，则依诉愿、行政诉讼程序救济。”[9]在国家仅为劳动基准中唯一权力主体的情况下，国家行使劳动行政管理权，监督用人单位遵守劳动基准，劳动者实体权利的救济程序就仅为劳动监察。而前文已经阐述，劳动基准法应属公私法交融的第三法域，兼具公法和私法的属性。因此，不能仅从公法的角度去理解劳动基准法中的实体权利及其救济程序，而应当从第三法域的视角来寻求答案。劳动基准法上的义务人恒定为用人单位，这毋庸置疑，但其对应的权利(力)主体仅为国家吗？笔者认为，由于劳动基准公私法交融的特征，决定了其权利(力)主体有二，即国家和劳动者。
1.在劳动基准法中，为何劳动者是权利主体？
劳动关系的主体恒定为用人单位和劳动者。在劳动基准法中，用人单位的义务履行所带来的利益绝对归属于劳动者，最低工资、最高工时、休息休假等权利的享有者只能是劳动者。而劳动者对这种基本权利的享有仅仅是一种利益反射的结果吗？笔者认为，劳动者获得这些最低标准的劳动条件是其体面劳动和尊严生存所必需的，因而这些基本权利是与劳动者须臾不可分离的。事实上，劳动者在劳动基准法中这种权利人地位自工业化革命开始就有，只是其权利内容随着劳资协商或斗争的发展而不断变化。而且，劳动基准法所规定的劳动者的基本权利，是国家和用人单位必须保障的人权。若用人单位不履行义务，则劳动者作为权利人有权请求其履行之或请求国家执法机关强制其履行。劳动者这种权利主体地位还可以从用人单位违反劳动基准的法律责任中得到进一步确认。例如，《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)就明确规定，用人单位违反劳动基准义务的，除了可能被追究刑事责任或行政责任外，还需承担对劳动者的赔偿责任。
另外，如果劳动基准本身就是劳资双方协商或斗争的结果，国家仅仅是在立法或司法审查中予以确认，那么，劳动者享有劳动基准法中的权利就更不是因为国家有权机关作出了规定而导致的利益反射结果。在这种情况下，劳动者作为劳动基准法中的权利人就直接与义务人——用人单位——相对应，用人单位负有如下义务：让劳动者享有双方协商确定的劳动基准中所规定的权利。
2.在劳动基准法中，国家何时才是权力主体？
虽然国家的强行介入使劳动基准法律关系多元化，但笔者认为，只有在国家对用人单位进行监督、查处的时候，国家才成为权力主体。与此同时，用人单位负有容忍、配合劳动监察机构的监察并接受处罚等义务。也正是在这一阶段，劳动基准法才具有强烈的公法色彩，并表现在国家作为权力主体对义务人实施劳动基准情况的监督和查处上。因为劳动基准法的贯彻实施，不能仅仅依靠劳动者的请求或用人单位的自愿，更有赖于国家行政力量的公力介入，以公权力的行政监察为威慑力。若义务主体不履行义务，则国家可以强制其执行，并对违反行为予以行政查处。因此，只有在行政执法机构对用人单位进行监督、检查、处罚的时候，劳动基准法所具有的行政法特征才彰显出来。
总之，作为义务主体的用人单位，必须提供不低于劳动基准的劳动条件；如果违反，则其行为侵害了劳动基准法所保护的社会关系，依法应承担否定性的法律后果。由于劳动基准法公私法交融的特征，其权利(力)主体呈现二元化，因此，责任主体承担不利法律后果时，不仅需面对国家，还需面对劳动者。对国家所承担的主要为公法上之责任，对劳动者所承担的主要为私法上之责任。
二、劳动基准法中权利的双重救济程序及其重合
(一)权利人的实体权利救济程序
1.国家——刑事追诉程序和劳动监察程序[10]
有权利必有法律救济，有法律救济则必有相应程序。首先，用人单位违反劳动基准法，情节严重的，须承担刑事责任，由国家检察机关对其进行刑事追诉。例如，《劳动法》第92条、第101条就作出了这样的规定。其次，行政执法机构监督、检查、处罚用人单位，用人单位所承担的法律责任为行政责任。虽然对于行政责任的承担主体还有不同的观点，[11]但在劳动基准法中，如果用人单位违反劳动基准的行为尚不足以给予刑事处罚时，则一般会招致行政处罚，这是世界各国的普遍做法。在我国，行政处罚主要由劳动监察机构负责执行，也可由工商、公安等部门的相关机构执行，具体的执法措施包括警告、罚款、责令支付赔偿金、责令改正、责令停产整顿、责令限期缴纳、暂扣或者吊销营业执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚措施。因此，如果用人单位的行为违反了劳动基准，国家可以通过刑事追诉和劳动监察的救济程序来保障权利人的实体权利。
2.劳动者——劳动监察程序和劳动争议处理程序
(1)劳动监察程序
当用人单位不履行劳动基准义务时，常由劳动行政部门代表国家对违法的用人单位进行检查、纠举并给予惩罚，直接强制其履行法定义务。当然，劳动行政部门并不总是主动实施劳动监察，很多时候是应劳动者的请求而为之。因此，劳动监察作为一种国家责任，劳动者可以请求劳动行政部门实施，并在劳动行政部门对用人单位的检查、纠举、处罚中获得权利救济。由于劳动监察属于行政执法和行政监督的范畴，是行使行政权力的具体行政行为，加之劳动监察的执法对象在劳动关系中只是用人单位，因此劳动者在整个行政执法过程中的主体地位是隐性的。劳动监察这种救济手段对劳动者而言并非直接的，而是间接的，但劳动者在劳动基准法中所享有的权益却通过国家公权力得到了切实保护。例如，根据《劳动保障监察条例》的规定，劳动行政部门实施劳动监察的事项涉及劳动基准的主要有：用人单位遵守禁止使用童工规定的情况、用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况、用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况、用人单位遵守支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况等。由此可见，劳动监察在很大程度上是国家为保障劳动基准的实现而开展的。
由于作为行政执法的劳动监察可以降低劳动者的维权成本，快捷地纠正用人单位违反劳动基准的行为，是有效维护劳动者权益的重要手段，因此，前去劳动行政部门请求协助，往往是劳动者的第一选择。
(2)劳动争议处理程序
与劳动监察程序不同，劳动争议处理程序以私法性劳动契约为基础。[12]当事人因私法性劳动契约而发生劳动争议，可循法定途径请求劳动争议处理机构依法居中公断。这是因为，用人单位违反劳动基准，需要对劳动者承担侵权或违约责任，而劳动者则可以通过劳动争议处理程序获得救济。
依循“权利—义务—责任”的归责分析框架进行考察可知：首先，在劳动基准法中，劳动者享有法律所赋予的最低工资、按期获得足额工资、最高工时、提供足以保障生命健康的安全卫生条件等项权利，由此用人单位负有相当的拘束义务，以确保劳动者权利之享受。如果用人单位违反劳动基准，必然侵害劳动者的基本权利，是对劳动者的生存权、健康权以及人格尊严权等权利的极大损害，应当承担侵权责任。其次，劳动基准是私法性劳动契约的“保底”内容，对劳动基准的违反同时也是对劳动契约的违反，因为在劳动基准中，公法性权利义务和私法性权利义务之间存在着相互转化的可能。作为义务主体的用人单位，应以作为或不作为的方式让作为权利主体的劳动者获得基本的生存和工作保障。当然，劳资双方可以通过约定更高水平的利益而更改劳动基准。这种约定所产生的义务，用人单位也须遵照执行。可见，用人单位违反劳动基准义务所承担的民事责任不仅有侵权责任还有违约责任。
然而，包括我国在内的一些国家或地区常常忽略了用人单位在劳动基准法上应当承担的侵权或违约责任，进而也忽略了劳动者通过劳动争议处理程序获得救济的权利。例如，我国相关法律法规在很多时候仅规定了用人单位的刑事或行政责任，而忽略了其民事责任。又如，我国台湾地区的“劳动基准法”就没有在罚则中规定雇主的民事责任。究其原因在于，劳动基准法中国家干预劳动关系的公法色彩太过突出，使之常常掩盖了私法色彩。立法者只注意到了在公法领域追究义务主体之责任；或者认为对用人单位施以刑事或行政的处罚，其威慑力已足以阻却违法行为的发生；或者只偏重考虑公力惩罚的一面，以为可将被破坏的社会关系予以纠正并恢复到原先状态，而不顾及劳动者的基本人权受到侵害而未得到救济的现实。
(二)劳动监察程序与劳动争议处理程序的重合
一般而言，劳动监察受理范围内的法律规范应包括有关劳动者实体权利的强行性法律规范和关于劳动关系运行规则的强行性法律规范，而劳动仲裁的受理范围应包括以劳动合同、集体合同、内部劳动规则以及劳动法律法规和政策为依据的劳动权利义务所发生的争议，[13]这样，两者受理范围的重合就不可避免。实际上在我国立法中，劳动监察和劳动争议处理在受案范围上也存在这样的重合，特别在关于工作时间、工资、经济补偿、违约赔偿、工伤赔偿等事项上。这些事项不仅构成了劳动者权利的主要内容，而且也是劳动监察和劳动争议处理的主要受理事项。因此，当用人单位违反劳动基准侵害劳动者权益时，劳动者的实体权利有两个主要的救济程序，即劳动监察程序和劳动争议处理程序，劳动者可通过这两个程序救济其劳动基准法上的权利。例如，用人单位拖欠工资，当事人既可以向劳动争议仲裁机构申请仲裁，也可以向劳动监察机构举报。由上可见，劳动监察程序与劳动争议处理程序的重合是现行制度设计的必然结果。
对于劳动监察程序与劳动争议处理程序存在重合的事实，我国学界并无异议，但学者们对待重合的认识却不尽相同。有主张完全重合的，也有主张部分重合的，还有主张截然分开的。[14]《劳动保障监察条例》实施后，主张完全重合的学者并不多见。但是，部分重合与截然分开这两种主张存在较大争议。有学者认为，造成这两种程序重合乃理论上未能认识到契约纠纷与侵权纠纷之性质的差异性，也未厘清劳动基准的公法规范落实途径与劳动合同的私法规范目的实现上的差异性，以致形成私际纠纷与公力干预之混乱态势，造成劳动者寻求劳动监察保护其劳动合同纠纷、寻求劳动争议仲裁救济其侵权之申诉的尴尬现象，也造成劳动监察机构与劳动争议仲裁机构要么争夺管辖要么相互推诿。[15]另有学者认为，劳动监察与劳动争议仲裁的重合会造成“两边都管，两边都不管”的局面，因为劳动监察制度主要体现了劳动法的公法特性，而劳动争议仲裁制度则集中体现了劳动法的私法特性，所以双重管辖并不能起到双重保护的作用。由此可见，应当将公法部分交由劳动监察机构处理，将私法部分交由劳动争议仲裁机构处理。[16]
上述观点具有一定的合理性。笔者倒是以为，虽然部分重合的主张有不妥之处，但因劳资争议中往往私法性与公法性事宜夹杂，如果必须先将其截然分开再进行区别处理，而该争议又无法迅速厘清或者当事人、参与人根本就没有能力厘清的话，必然会给劳资争议的处理带来更大麻烦。退一步说，劳动监察与劳动争议处理即便能够清楚界分，分别处理也会给当事人寻求救济增加更多负担。这种负担的增加不仅是程序上的繁琐，也是成本上的加重。况且，给劳动者多一种救济手段并将选择救济手段的权利交给劳动者，使劳动者的权益得到更加周全的保护是符合我国劳动立法的基本精神的。其实，一些国家也有类似做法。例如，在日本，其劳动监察与劳动争议处理就不是截然分开的。对于劳动纠纷，日本劳动行政部门既不是将其一概推向诉讼程序，也不是只将劳动争议中的劳动违法作为行政或刑事案件来处理，而关注于切实解决劳动争议问题，赋予劳动者多种救济方式的选择权。日本《劳动基准法》规定，劳动基准监察署的工作职责中包括有应答处理来自劳动者个人的因劳动关系而产生的各种各样的求助或投诉。同时，劳动者有就相关劳动争议提起诉讼的权利。[17]因此，笔者认为，现阶段立法需要解决的关键问题并不是将两种程序截然分开，而是针对部分重合所可能导致的程序冲突做好协调工作。
三、劳动基准法中权利双重救济程序的冲突
(一)劳动监察程序与劳动争议处理程序的区别
劳动监察程序与劳动争议处理程序的区别主要表现在：(1)本质特征不同。劳动争议处理是由劳动契约争议的私法性决定的，而劳动监察是由行政执法的公法性决定的。由于劳动基准兼有公私法的特征，因此，其中的私法特征部分由劳动争议处理程序予以救济，而其中的公法特征部分则由劳动监察程序予以救济。(2)适用法律规范不同。劳动争议处理既适用强行性法律规范也适用任意性法律规范，而劳动监察只能适用强行性法律规范。(3)处理机构不同。劳动争议处理机构主要包括社会性调解组织、劳动争议仲裁委员会和人民法院，而劳动监察主要是由国家劳动行政部门执行。(4)启动程序不同。劳动争议处理依当事人的请求而实施，不告不理；而劳动监察一般应主动实施，也可以应劳动者请求而启动。(5)法律责任不同。劳动争议处理追究当事人的法律责任一般为民事责任，而劳动监察追究用人单位的法律责任一般为行政责任。因此，劳动者通过劳动争议处理获得的是民事救济，而通过劳动监察获得的是行政救济。
(二)劳动监察与劳动争议处理的程序冲突
面对这两种在本质特征、职能范围、具体程序、法律适用等方面都各有不同的救济程序，劳动者在选择适用时不免会产生一些冲突。这些冲突概而言之有三：
1.程序选择上的冲突。当用人单位违反劳动基准时，由于法律赋予了劳动者双重救济途径，劳动者可以便利地选择对自己有利的救济程序。但是，在很多时候，这两种救济程序是二选一的模式，即劳动者在适用其中一种程序获得救济后，不得再选择另一种程序来救济自己的权利。例如，《劳动保障监察条例》第21条第2款规定：“……已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”各地方的劳动保障监察办案程序规则也有类似规定。由于这两种救济程序对劳动者的权益保障程度不同，因此一旦劳动者选择失误，自己的权益就得不到完全保障。例如，用人单位违反劳动基准需要承担赔偿责任时，按照《劳动保障监察条例》和《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规的规定，在劳动监察程序中，对用人单位大多仅处以罚款，而所罚款项归国家所有，并不能赔偿给劳动者以补偿其所受损害；在劳动争议处理程序中，劳动争议仲裁委员会或人民法院并没有对用人单位的罚款权，却可以裁决用人单位赔偿劳动者的损失。又如，在某些情况下，劳动行政部门既可以责令用人单位支付赔偿金给劳动者，劳动争议仲裁委员会或人民法院也可以裁决用人单位支付赔偿金给劳动者。由于劳动监察机构责令用人单位支付赔偿金给劳动者是一种行政措施，劳动监察机构可能因此被用人单位提起行政诉讼，而一旦败诉劳动监察机构还可能需要赔偿用人单位所受损失，因此，劳动监察机构在作出决定时必然存在顾虑。而在劳动争议处理中，劳动争议仲裁委员会或人民法院并无这种顾虑，无需承担任何责任，裁决用人单位支付赔偿金的可能性就较大。因此在这种情况下，劳动监察程序对劳动者的保障程度就较低，而劳动争议处理程序对劳动者的保障程度则较高。
2.职能处理上的冲突。劳动基准中的私法特征部分由劳动争议处理程序予以救济，公法特征部分由劳动监察程序予以救济，这必然导致劳动争议处理程序无法涉及行政处罚，而劳动监察程序又无法顾及民事责任。因此，用人单位如果违反劳动基准，无论劳动者选择哪一种救济程序，都可能因其处理职能上的分裂而导致救济的不完全。例如，用人单位违反劳动基准的事实一经查证，往往涉及行政处罚。此时，如果劳动者申请劳动仲裁，而劳动争议仲裁机构不是行政机关，并无行政处罚权，只能就用人单位的民事责任予以裁断，因此，在劳动争议仲裁处理后劳动者还需要请求劳动监察机构处理，这无疑陡增当事人的救济成本。
3.实体权利处分上的冲突。劳动监察程序的适用范围仅限于当事人不得处分的实体权利义务争议，劳动争议处理程序的适用范围仅限于当事人可依法处分的实体权利义务争议。[18]也就是说，在劳动争议处理中，劳动者可对其实体权利任意处分；而在劳动监察中，劳动者对实体权利的处分受到法律的限制或禁止。如果用人单位违反劳动基准，劳动者在不同的救济程序中对其实体权利处分的要求不同，就造成了法律适用及其法律后果上的差异。由于劳动监察只适用强行性法律规范，而劳动争议处理则既适用强行性法律规范也适用任意性法律规范，劳动监察受理之后只处理涉及强行性法律规范的问题，其余部分则要求劳动者提请劳动争议仲裁，这无疑增加了劳动者的救济成本。而在劳动争议处理中，因违反最低工资、最高工时规定而产生的争议属于违反强行性法律规范。对于这些事项，必须按照法律规定处理，双方没有调解的余地。如此一来，仲裁或诉讼程序中的调解区别于行政程序中的调解就完全没有多大意义了。[19]
四、劳动基准法中权利双重救济程序的协调
如上所述，如果用人单位违反劳动基准，劳动者既可通过劳动争议处理程序也可通过劳动监察程序救济其权利，而这两种程序在劳动者实体权利的救济过程中会产生一定的冲突，这就需要在立法层面对这种冲突予以协调。
(一)救济程序选择上的协调
救济程序选择上的协调应当注重当事人的程序主体性。所谓程序主体性，是指当事人在救济程序中居于主体地位，由当事人主导程序的进行。由于当事人决定了程序的进程，最后的处理结果在某种程度上就被认为是当事人自己行为的结果。即便对此结果不满意，当事人也没有什么好说的。[20]劳资双方关于劳动基准的权益纠纷虽然有其特殊性，但纠纷解决的程序只有充分体现当事人的程序主体性，才是公正的。
在现行立法中，当事人的程序主体性常被忽视。这主要表现在对当事人选择救济的方式上，法律作了不当的限制或不当的引导。例如，《劳动保障监察条例》第20条关于2年劳动监察时效的规定，相对于1年的劳动争议仲裁时效而言，具有引导劳动者优先选择劳动监察的作用。又如，劳动监察对劳动者而言完全免费，而自2008年5月1日《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下简称《劳动争议调解仲裁法》)实施后，劳动争议处理的费用虽然已大大降低，但一些必要的开支仍然使劳动者有优先选择劳动监察的经济动力。因此，对劳动争议处理程序与劳动监察程序的选择应当体现当事人的程序自主性，应尊重劳资双方作为自主、负责和理性主体的地位，要求他们与有关机构一起参与结果的形成过程，并向他们论证裁判的正当性和合理性，从而使他们作为裁判制作过程的协商者、对话者、辩论者和被说服者。为此，笔者的具体立法建议如下：
1.对《劳动争议调解仲裁法》、《劳动保障监察条例》等法律法规中有关劳动争议处理优先或劳动监察优先相互矛盾的地方重新作出修正。例如，修改劳动争议仲裁时效制度，使之与劳动监察时效制度一致，皆为2年。
2.扩大劳动者的选择自由。对应当属于劳动监察事项的案件，在劳动者申请基层调解后而调解不成时，当事人应当有选择劳动监察的权利。对于兼有劳动争议处理事项和劳动监察事项的案件，在劳动者申请基层调解后而调解不成时，当事人应当有选择劳动争议仲裁或劳动监察的权利；即使在劳动者申请劳动争议仲裁后，在达成调解协议和劳动争议仲裁机构作出裁决前，应当有撤回劳动争议仲裁申请而选择劳动监察的权利。而《劳动保障监察条例》第20条、第21条等条款的规定却剥夺了劳动者的这种选择自由。并且，关于劳动者一旦申请基层调解就不能选择劳动监察的规定，既不利于劳动者主动选择基层调解，也不符合鼓励劳动者通过基层调解解决劳动争议的立法精神。
3.对不同的实体权利义务争议，赋予劳动者一定的程序选择权。实践中，有的争议只以当事人可处分的权利义务或不得处分的权利义务为标的，有的争议标的则兼有这两种权利义务。为此，对劳动者的选择权应分类作出安排：第一，在兼有可处分权利义务和不得处分权利义务的争议中，应当赋予劳动者选择其中任何一种程序的权利，即使劳动者已经申请基层调解，在调解不成时也应允许劳动者重新进行这种选择；第二，在只以不得处分权利义务为标的的争议中，即使劳动者已申请基层调解或劳动争议仲裁，在基层调解成立前，或者达成劳动争议仲裁调解协议、作出劳动争议仲裁裁决前，应当赋予劳动者撤销申请并请求劳动监察机构处理的权利；第三，在只以可处分权利义务为标的的争议中，如果劳动者选择劳动监察程序，劳动监察机构应当告知劳动者选择劳动争议处理程序。
(二)职能上的协调
劳动争议处理程序以救济劳动基准中的私法特征部分为主，而劳动监察程序以救济劳动基准中的公法特征部分为主，这种处理职能上的分裂导致无论劳动者选择哪一种救济程序，都有可能使其获得的是一种不完整的救济。因此，在冲突协调的过程中应当注重程序的效益性原则。
程序不仅有工具性价值，而且还能产生效益。程序的简便与否，尤其是程序环节的多与少，是决定法律救济成本的主要因素，这对于弱势的劳动者来讲更具有意义。过高的法律救济成本会将劳动者拒之于法律救济的门外，即便劳动者进入了法律救济的大门，也会推迟劳动者最终获得法律救济的时间。而现行制度中存在某些对效益有负面影响的因素。例如，根据《劳动保障监察条例》第21条的规定，劳动监察机构虽然有权查处用人单位违反劳动保障法律法规或规章，对劳动者权益造成损害的行为，但对由此发生的赔偿争议却无权处理，而只能由当事人另行申请基层调解或劳动争议仲裁。如此，一起案件分两次处理，无疑加大了劳动者寻求法律救济的程序成本。因此，法律救济程序的安排应当充分体现效益性。笔者的具体立法建议如下：
1.整合劳动争议仲裁与劳动监察的受案范围。两者在受案范围上虽然有明确分工，但难免发生交叉，即同一案件中可能并存着既需要劳动争议仲裁又需要劳动监察的事项。现行立法对劳动争议仲裁事项与劳动监察事项的范围界定不清，尤其是对争议标的中兼有劳动争议仲裁事项和劳动监察事项的案件，应当如何界定两者的分工，没有明确规定，这不利于劳动监察与劳动争议仲裁的协调。为此，应充分考虑程序的内部协调性问题，尽量消除程序间相互矛盾的规定，对劳动争议仲裁与劳动监察重新作出梳理，清楚界定劳动争议仲裁与劳动监察的受案范围，使两者的受案范围保持协调。
2.赋予劳动监察机构一定的行政强制手段。《劳动保障监察条例》因立法层次的限制，没有规定必要的行政强制手段。面对大量影响恶劣的欠薪逃匿案件，劳动监察机构既不能对违法单位的财产进行查封、扣押，更不能对责任人进行留置。由于无法及时采取强制措施，当事人可以从容地卷款逃跑，致使劳动者的合法权益遭受侵害。因此，在劳动监察程序中，当用人单位由劳动监察机构查处时，劳动监察机构除了责令用人单位赔偿劳动者相关损失外，还应要求用人单位先行支付赔偿费用；如若发生争议，再另行依照劳动争议处理程序来解决。对拖欠劳动者工资且有逃匿可能的严重违法行为，劳动监察机构应有权查封、扣押资产和冻结账户的措施，防止用人单位转移资产逃避执行。如果劳动监察机构有权强制执行用人单位的资产，完全可以提高程序的效益。
3.劳动争议处理机构在处理因用人单位违反劳动基准而产生的争议时，应当与劳动监察机构建立联动处理机制。劳动争议处理机构一旦受理争议，应将可能涉及行政处罚的部分交由劳动监察机构同时处理，而对用人单位的民事责任部分予以裁断，尽量在救济程序上体现效益性原则，方便劳动者的救济。
(三)实体权利处分上的协调
由于劳动基准的私法属性要求给予当事人对其实体权利的自由处分权，而劳动基准的公法属性则要求对当事人处分其实体权利予以限制或禁止，因此，在劳动者实体权利处分方面，应注重救济程序的内在协调性。程序的内在协调性体现在程序之间的不冲突，即基于同一实体法的不同程序之间、同一程序内不同环节之间合理分工和配合，相互顺利衔接，并在目标上具有一致性。笔者的具体立法建议如下：
1.赋予劳动监察机构在处理涉及任意性法律规范的事宜时实施不具行政强制制裁效力的处理权限。劳动监察作为一种行政执法行为，仅适用强行性法律规范来处理用人单位的违法行为，以确保劳动监察机构能够依法行使行政职权，防止行政违法行为的发生。但是，在实践中劳动者请求劳动监察机构处置其投诉时，既包含了涉及强行性法律规范的事宜，也包含了涉及任意性法律规范的事宜。因此，劳动监察机构对用人单位违反有关强行性法律规范的行为，可以作出具有行政强制制裁效力的处置决定；同时，建议赋予劳动监察机构一并处置用人单位其他行为的权限。当然，对违反任意性法律规范的行为，劳动监察机构应作出不具行政强制制裁效力的处置决定，并允许当事人为此进一步寻求劳动争议处理的救济程序。
2.赋予劳动者在劳动争议处理阶段处分其劳动基准上所有实体权利的自由。基于一般法理，当事人对于自己的任何权利，皆有一定的处分自由。即便当事人处分的权利是法律所强制规定的，只要这种处分是完全自愿的真实意思表示，且没有损害国家、社会、集体和他人的利益，就应当允许。因此，劳动基准上的实体权利虽然都是法定的和强制性的，但劳动者依然享有一定的处分自由。当然，这种自由处分权应当只限于劳动争议处理阶段，并排除在劳动关系的建立阶段和运行阶段等其他阶段，以防止弱势的劳动者被迫与用人单位达成妥协而接受低于劳动基准的条件。而且，我国相关法律也明确规定，处分权是当事人在劳动争议处理中享有的一项重要民主权利，任何人不能侵犯当事人的这项权利。事实上，连是否提起劳动争议仲裁或诉讼都是由当事人自主决定的，那么在劳动争议仲裁或诉讼中，对任何实体权利包括劳动基准方面的权利，当事人当然享有决定是否申诉、起诉、放弃、和解的处分权。实际上，作为一个理性的人，劳动者应当知道如何处分其劳动基准上的实体权利对自己最为有利。以最高工时为例，如果用人单位违反劳动基准关于最高工时的强制规定，在劳动争议处理阶段，劳动者最希望得到的并不是用人单位受到行政处罚，而是就其超过正常工作时间和合法的加班时间之外的部分能获得额外的加班费或赔偿。如果限制劳动者就其获得额外的加班费或赔偿而行使处分的权利(包括就此进行和解的权利)，对劳动者并不十分有利，最后可能导致劳动者无法得其所愿。当然，劳动者处分其劳动基准上的实体权利，并不会否定劳动监察机构对用人单位行使行政处罚的权力。
注释:
[1]我国台湾地区的“劳动基准法”对劳动基准的定义就涵盖了这两方面。参见王全兴：《劳动合同立法争论中需要澄清的几个基本问题》，《法学》2006年第9期。
[2][8]参见黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第196-201页；林丰宝：《劳动基准法论》，三民书局1997年版，第13页。
[3]此处所谓的“法域”，是指介于法体系与法部分之间的中位概念。一般认为，如果将以国家本位为特征的公法看作是第一法域，以个人本位为特征的私法看作是第二法域，那么私法与公法相融合而产生的、以社会本位为特征的社会法则是第三法域。参见董保华、郑少华：《社会法——对第三法域的探索》，《华东政法学院学报》1999年第1期。
[4][9]参见黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第74-80页，第200页。
[5]参见黄程贯：《劳动基准法之公法性质与私法转化》，《东吴法学》2006年秋季卷。
[6]参见董保华、郑少华：《社会法——对第三法域的探索》，《华东政法学院学报》1999年第1期。
[7]参见[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第7-8页。
[10]由于笔者在本文中主要论述劳动基准法中劳动者实体权利的救济程序，故对国家作为权利人的权利救济程序并不详述。
[11]例如，有些学者认为，行政责任主体只限于行政主体。参见方世荣主编：《行政法原理与实务》，中国政法大学出版社2007年版，第164页。
[12]一般而言，劳动争议处理程序包括调解、仲裁、诉讼等程序。为行文方便，本文所称劳动争议处理程序主要指仲裁和诉讼程序。
[13]参见王全兴：《劳动法》(第二版)，法律出版社2004年版，第416页。另外需要说明的是，由于劳动仲裁的受案范围与劳动诉讼的受案范围基本一致，而且，我国劳动争议处理实行劳动仲裁前置程序，不经仲裁，当事人不能直接向人民法院提起诉讼，故本文在很多情况下，仅以劳动争议处理程序中的仲裁程序为例，与劳动监察程序进行比较研究。
[14]参见黎建飞：《劳动法的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2004年版，第506-550页；王全兴：《劳动法》(第二版)，法律出版社2004年版，第416页；董保华：《劳动保障监察与劳动仲裁：选择或互补》，《中国劳动》2005年第1期。
[15]参见郑尚元：《劳动合同法的制度与理念》，中国政法大学出版社2008年版，第447页。
[16]参见张晓坤：《浅析劳动监察与劳动仲裁》，《工会理论研究》2005年第4期。
[17]参见日本《劳动基准法》、《劳动安全卫生法》、《最低工资法》、《工资支付保障法》、《劳动者灾害补偿保险法》等，http：//WWW.mhlw.go.jp/topics/2008/12/tp1216-1.html，2010-03-20。
[18]参见王全兴：《劳动法》(第二版)，法律出版社2004年版，第47页。
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.08.015
Anhui Province Rural Water Environmental Pollution Control Research
ZHANG Yan， WANG Xu
（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098， China）
Abstract： The reason of the problem and propose caused by water environmental pollution control in rural Anhui province was analyzed from the institutional mechanisms， policies and regulations， technical personnel. And based on this， the appropriate countermeasures were proposed in order to promote environmental improvement of rural water， to promote rural economic and social harmonious development.
Key words： Anhui province； rural water environmental control； policies and regulations； institutional mechanisms；technical personnel
?r村生态系统支撑着城市生态系统正常运转，是城市生态系统物质输入与输出的重要源和汇[1]。水环境作为农村生态系统的重要组成部分，对于农业乃至整个社会的经济发展来说，都发挥着至关重要的作用。随着中国对城市以及工业污染的财政以及技术投入的增加，使这两大污染得到控制，进而农村污染已经上升成为中国第一大污染源，尤其是在水环境污染方面。根据第一次全国污染源普查公报显示，中国农业源化学需氧量排放量1 324.09万t，总氮排放量270.46万t，总磷排放量28.47万t，分别占全国排放量的43.7%、57.2%和67.3%[2]，可见农村水环境污染已经成为中国水生态环境质量改善的瓶颈所在。安徽省作为中国中部地区的农业、人口大省，农业的良好持续发展对该省起着重要的支撑作用，而由于城乡二元体制的存在等各方面原因，农村水环境污染很大程度上制约了农业的生态化与可持续。加快推进农村水环境污染治理进程，是发展现代农业和推进新农村建设的必然选择。
1 安徽省农村水环境污染现状
据安徽省农业委员会资料显示，安徽省乡村人口占总人口的80%。其所处的长江三角洲城市群已成为6大世界级城市群之一，正处于经济快速发展的重要机遇期。然而城镇化进程的不断推进、化肥和农药的大量使用、工业与城市污染的不断转移等均加剧了环境污染尤其是水环境污染。
由于安徽所处的长江中下游其余6个省市与安徽省在地理区位及水文条件方面相似，并且在中国农业发展中都有着举足轻重的地位，可控制的变量多，因此将长江中下游流域7省市的水污染重要指标平均水平作为参照对象，以期更好地说明安徽省水环境污染问题。此外，由于化学需氧量（COD）排放量以及总氮、总磷排放量是衡量水体污染的重要指标，因此，本研究从这三个指标比较安徽省与长江中下游7省份平均水平的差距。据2015年《安徽统计年鉴》显示（表1），安徽省2014年水资源总量为778.48亿m3，同期长江中下游地区平均水平为957.5亿m3，而安徽省人均占有量仅为1 279.78 m3，同期长江中下游平均水平为1 699.25 m3，说明安徽水资源相对短缺。另据历年《中国环境统计年鉴》（表2），综合比较2011～2014年COD以及总氮和总磷的排放量，从纵向上看安徽省在近几年排放量虽稍微有所回落，但是总体排放量仍高于长江中下游省份平均水平，2014年化学需氧量排放量高出平均水平4.76%，总氮排放量高出30.41%，总磷排放量高出18.23%，进一步说明在全省水资源紧缺的情况下，近年来水污染状况令人堪忧。
而在安徽省水环境污染状况中，农村水环境污染在近年来尤为严重。据相关报道[3]显示，安徽、湖南、湖北等长江中下游流域各省在为农业生产做出贡献的同时，污染带来的生态环境问题也十分严重。长期单纯追求产量，依靠各种化学投入品的“石化农业”既污染环境，也在逐渐丧失可持续发展的动力。
从图1可以看出，安徽省是农业大省，农业用水量远高于工业用水以及城镇公共用水量，且随着经济发展，工业与城镇公共用水量总体呈逐年增加的趋势，由此导致了在农业自身高用水量基础上引发的内生性污染，以及工业和城市污水增加向农村转移所带来的外生性污染。因此，安徽省农村水环境污染形势极其严峻，已成为新农村建设的主要瓶颈，制约了农村经济的发展，很大程度上危害了农民的身体健康。
2 安徽省农村水环境污染的污染源分析
农村水环境污染一般分为内生性污染和外生性污染。内生性污染包括农业生产污染和农民生活污水污染；外生性污染是指自农村之外转移过来的污染，如城镇生活污水和工业企业排放向农村转移的污水[4]。
2.1 内生性污染源分析
农业生产污染主要指农业种植和生产养殖所带来的污染。如表3所示，一方面，综合比较2007～2014年安徽省化肥使用量和长江中下游平均水平，从纵向来看，近8年安徽省农业化肥使用量持续攀升，2014年相比2007年，增长了12%；从横向来看，安徽省农业化肥使用量近8年一直远高于长江中下游平均水平，2014年高出平均水平58.91%。由于化肥的大量使用加上施肥技术的落后，化肥的利用率很低，未被土壤吸收的部分随着地表径流进入周边地表水体以及渗入地下水体，肥料中所富含的化学需氧量以及氮、磷等元素造成了水?w的富营养化。另一方面，安徽省农药使用量除2009年有所下降外，一直持续走高，2014年高于长江中下游平均水平32.56%，而农药的有效利用率仅为15%左右，大部分农药则流失到周围环境中，最终通过灌溉水、降水等渠道迁移到周围水体，造成水体污染[5]。此外，安徽省塑料薄膜使用量高于长江中下游平均水平，由于不可降解，也是导致水体污染的重要因素，2013年安徽省农村塑料薄膜使用量甚至高出长江中下游平均水平34%。农业生产污染还包括养殖业带来的污染，安徽农村畜禽养殖和近年来兴起的集约化水产养殖业的发展，由于其养殖过程中动物粪便的排放、饲料中含有的氮磷元素以及大量化学用品的使用，污染了农村水域环境，使生物多样性减少。未经处理的农村生活污水的排放也是安徽省农业面源污染的重要形式之一。安徽省农村生活污水来源于农民生活垃圾的随意排放造成的水体污染，由于农民环保意识较差，造成了农村“柴草乱堆、污水乱流、粪土乱丢、垃圾乱倒、杂物乱放”的现状，加上近年来农民生活水平的提高，例如塑料袋、快餐盒等生活垃圾的种类多数属于不可降解类，且绝大部分生活垃圾未能实现无害化处理，造成了水体的严重污染。
2.2 外生性污染源分析
安徽省农村水环境的外生性污染主要来源于工业废水以及城镇生活污水向农村转移所带来的污染。工业废水一方面是由落户于安徽省农村的乡镇企业所带来，安徽省农村人口占省总人口的80%，乡镇企业在为农村创收的同时也不断地向周围水体排放污染物。另一方面由于城市的污染物排放标准日益严格，许多污染较为严重的工业企业因为农村的企业落户门槛低而纷纷向农村转移，回溯2006～2010年的《中国环境状况公报》，城市污染向农村转移已经持续成为关注的重点[4]。这些企业废水排放量大，在进一步带动农村经济发展的同时也给农村水环境带来了极大的危害。随着安徽省经济社会的不断发展，城市生活水平的不断提高，各种形式的生活污水通过各种方式转移到农村地区，城市的发展一定程度上以牺牲农村环境为代价。
3 安徽省农村水环境污染治理存在的问题分析
安徽省作为农业兼人口大省，农村的水环境对于新农村建设以及整个经济社会发展显得尤为重要。而安徽省目前农村水环境污染尤为严重，主要存在体制机制、政策法规、技术人才、意识等方面的问题。
3.1 体制机制问题
安徽省农村水环境污染严重，很大程度上是由于管理层面的原因，因此需要从体制机制方面深究原因。
3.1.1 管理机制不完善，职能交叉 目前，中国已形成“中央-省-市-县”层级环境保护管理体系，但仍不完善。就安徽省而言，首先，县、乡（镇）级环保机构建设薄弱[6]。其次，安徽省环境污染治理的各机构之间存在职能交叉，水利、住建、环保、农业机构之间责任难以厘清，各自为阵，无法进行高效的衔接协调，形成合力。在水质的监测与保护方面，环境保护厅有水环境监测、统计与信息职能，而水利厅也同样有水质监测、管理与水质信息职能，容易造成多头管理的格局，不仅增加了行政成本，而且不利于水污染问题的有效解决。
3.1.2 长效机制不足，管理效能不高 目前，安徽省农村水环境污染治理主要是由国家或省级的“项目带动”或“专项工作”带动，带有较大的随机性，项目或工作结束，治理工作也随之放松，问题依然存在，无法形成水污染治理的常态化格局。从管理层面来看，影响农村水污染治理进程的另一重要原因涉及到环保部门在行政格局中的地位，安徽省环境保护厅与同级有关部门地位平等，不存在隶属关系，意味着环境保护厅在某些环境问题上无法对其他部门进行有力的制约，不得不服从当地经济发展的大局，而以污染环境为代价。其次，监管能力的不足也是影响管理效能的重要因素。与城市严密的监管体系相比，安徽省农村环境的监管体系严重滞后，环境监测、环境监理以及环境规划在农村几乎为空白，无法形成监测网络进而对农村水环境污染进行有效的控制。
3.1.3 环保意识缺乏，公众及第三方参与较为薄弱 就目前安徽省农村现状而言，农业在经济发展中占重要地位，农业的发展也是农民创收的主要途径。从农村基层领导乃至农村居民，对水环境污染的严重性以及防治的紧迫性认识不足。基层领导为发展农业以带动农村经济发展，对化肥农药等大规模使用带来的水环境污染持容忍态度，存有“先污染后治污”的陈旧观念；而基层领导的态度直接影响到农民的态度，农民对周边环境的污染习以为常，缺乏治理的主观能动性。其次，安徽省目前针对农村水环境污染治理的激励性政策不足，一方面无法吸引具有资质的社会资本进入农村水环境污染治理体系开展卓有成效的管理；另一方面，村民也缺乏主观能动性，无法自主开展面源污染防治工作，缺乏维护自身环境权益的意识，因此，无法在全社会形成上下联动的水环境污染治理体系。
3.2 政策问题
环境污染治理政策对一个地区的污染治理起着重要的引导作用。根据安徽省人民政府2016年的《安徽省水污染防治工作方案》，仅第9条提到要推进农村水环境污染防治工作，提出“控制农业面源污染，制定实施全省农业面源污染综合防治方案。促进农作物秸秆肥料化、饲料化、基料化、燃料化、原料化利用，农作物秸秆综合利用率到2020年达到90%。加快农村环境综合整治。以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸”[7]。其他各项规定都是关于工业和城市水环境污染治理。因此，涉及农村水环境污染治理措施的篇幅很少，缺乏具体性规定，且一些政策缺乏配套措施，较难落实到位。
污染治理资金的投入可以保证地区的污染治理顺利开展，否则，会成为治理的瓶颈所在。
由于政策不足，对农村水污染治理资金投入不到位，农村水污染处理设施建设不到位，一些设施在建成后由于缺乏资金而无法正常运行甚至停运，无法发挥最大效用，严重阻碍了水环境污染治理进程。
总之，在政策上，安徽省体现出明显的重城市、轻农村的倾向，导致农村水环境污染治理无法取得有效进展。
3.3 技术、人才问题
技术、人才缺乏仍然是安徽省农村面源污染治理的瓶颈所在。由于缺乏对专业人才的培养，污染防治技术得不到有效提高，安徽省农村带有其独特的地理和地域特征，普遍性的农业面源污染防治技术对于安徽省来说不尽适用，需要因地制宜，结合具体特征，发挥人才专业优势，开展有效地面源污染治理和研究。
4 安徽省农村水环境污染治理对策分析
安徽省农村水环境污染治理主要存在政策法规、体制机制以及人才技术等方面的问题，这些问题的产生是由于城乡二元结构的存在。长期以来，安徽省的环境保护体制基本以城市为中心，而忽略了广大的农村，存在较严重的二元结构性[8]；农村财政力量薄弱，致使水污染治理所需资金与实际投入资金之间存在巨大缺口，许多污染防治工作例如基础设施建设以及人才技术投入无法有效开展；农业面源污染具有分散性、隐蔽性、随机性、不确定性等特点[9]。因此，针对这些问题，需要结合安徽省具体特征，提出有效的应对措施，以促进农村环境持续协调发展。
4.1 加强宣传教育，强化自治功能
转变安徽省农村基层领导及居民的水环境观念是当前水污染防治工作的重中之重。要充分利用各种舆论媒体进行农村环保知识的宣传，提高农村干部与群众的生态观念。首先要提高农村干部对于农村水环境保护的重要性认识，基层干部在农村水环境治理中发挥着重要的引领与带头作用，要使其充分认识到生态保护的重要性，在发展农村经济的同时，注重农村水污染治理，实现可持续发展。就安徽省而言，目前农业劳动力老龄化严重，农村人口以老年人占绝大多数，村干部应当以村民易于接受、通俗易懂的方式，结合宣传卡片、村务公开栏、科技入户等形式，传播各种典型模式和先进经验，同时也要加强对基层农技人员、农民示范户的培训与教育活动，提高民众的农业环境保护意识。
4.2 完善法规政策，加强执法力度
安徽省关于农村水污染治理的相关条例涉及内容较少，并且相关措施落实难度大，执法力度不够。因此，首先，要因地制宜，结合安徽省农村现状，尽快编制更为具体的农村水环境污染防治法规政策体系，制定适合农村家庭化生产、生活方式的水污染防治政策，通过行政强制措施使农村水污染防治工作有法可依。其次，要加强执法力度，贯彻落实《环境保护法》、《农业法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《安徽省农业生态环境保护条例》等法律和法规，严格执行农业生态环境保护、农业投入品管理、畜禽养殖场污染防治等规章和标准，依法开展农业生态环境保护执法检查，对破坏、浪费农业资源和污染农业生态环境的行为，配合有关部门，依法严肃查处。此外，要研究制定各项激励政策，激发社会活力，吸引社会资本进入农村环境治理领域，并且，通过激励政策调动农民积极性，引导农民群众投工投劳，自主开展农业面源污染防治的公益性基础设施建设[10]。在资金保障方面，政府每年要安排一定资金投入农村环境治理工作，积极构建多元化、多渠道、高效率的资金投入体系，基层干部也要调动一切积极因素吸纳社会资金，拓展资金来源，使农村环境治理逐步走上市场化的轨道。并基于安徽省农村实际情况，加强资金整合，集中捆绑使用，重点投入大中型沼气、现代生态农业以及农作物秸秆综合利用等，并着力加强财政、审计部门对农村环境保护资金利用的监督，明确一定时期内农村环境保护资金投入的比例，制定可操作性的奖励或惩罚细则[11]。
4.3 健全体制机制，规范水污染防治体系
首先，基于安徽省农村现状，要形成以政府为主导的治理体系，加强组织领导，明确各部门职责，政府部门应当发挥中坚作用，加强各部门之间的协调，形成合力解决农村污染问题，并建立农业生态环境保护目标责任制、问责制、行政责任追究制和行政监察制度，定期进行考核，使农业面源污染治理工作常态化。其次，在此基础上，培育新型治理主体，采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施，加快培育多种形式的农业面源污染防治经营组织，鼓励新型治理主体开展畜禽养殖污染治理、地膜回收利用、农作物秸秆回收加工、沼渣沼液综合利用、有机肥生产等经营服务。探索开展政府向经营组织购买服务机制和PPP模式创新试点，支持具有资质的经营组织从事农业面源污染防治。鼓励农业产业化龙头企业、规模化养殖场等，采用绩效合同服务等方式引入第三方治理，实施农业面源污染防治工程整体式设计、模块化建设、一体化运营[10]。第三，加强监测监管机制建设，要建立农业面源污染监测网络，定期开展动态监测，并运用信息化手段，将监测到的数据形成数据库，形成模型为决策提供参考。加大对化肥、农药等农资市场的监管力度，杜绝不合格农资进入市场。
