时间：2023-08-08 17:10:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇目前社区治理存在的问题，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、开展情况
一是领导到位。成立了××县蚕桑局环境综合治理领导小组，由××局长任组长、张卿、××、刘文君三名副局长任组长，各股室负责人为成员。
二是部署到位。在全县城乡环境综合治理推进会后，我局对城乡环境综合治理进行动员、安排、部署，形成了城乡环境综合治理的强大合力。出台了《关于城乡环境综合治理工作的通知》、《关于开展城乡环境容貌综合整治的实施意见》等文件确保了城乡环境综合治理各项工作措施更具操作性。
三是责任到位。针对城乡环境综合治理中社区、社区所在单位、社区各住户以及社区各小区的联系单位的职能职责不是很清楚的情况，帮助社区、联系乡镇明确了各清扫保洁范围，完善了“门前三包”责任管理制度。并把此项工作作为本年度职工年终综合目标考核。
四是宣传到位。通过发放宣传资料、干部带动、街头、企业宣传等多种形式，广泛宣传城乡环境整治的目的意义，并组织全局干部群众参加了县上组织的“万人大扫除活动”、每周周末的“文明劝导活动”和每周三的“门前三包劝导活动”。
五是保障到位。在资金十分紧张的情况下挤出资金2.7万余元专门用于环境综合治理。
六是督促到位。邀请县级领导对我局所负责的新南社区进行现场督查，对发现的问题，及时解决问题。同时，局组织人员对我局所负责的新南社区一小区坚持每天开展环境综合治理巡查，对整治较为突出的问题，通知责任人实行限期整改。
七是整治到位。我局积极配合社区和所联系乡镇做好城乡环境综合治理的同时，狠抓了丝绸大院的整治,采取单位出一点,市民出一点,企业拿一点的办法,共同筹资约5万余元,集中打造丝绸大院。目前，我局所联系的社区和乡镇的环境综合治理工作多次得到了上级领导表扬。
二、下步打算
从县10月13日召开环境治理进社区工作会后，我处高度重视，立即进行安排部署，重点突出社区“垃圾乱扔、广告乱贴、摊位乱摆、车辆乱停、杂物乱堆”的治理，取得了一定的效果，现将环境治理进社区有关情况汇报如下：
一、高度重视，及时部署。县上会议后，我们按照县治理办的要求，成立了此次环境治理进社区领导小组，召集各社区书记、主任以及驻社区领导、干部召开了环境治理进社区工作会，进行安排部署，会上指出了目前各社区在环境治理方面存在的问题，明确了整治重点。办事处会后，各社区立即行动，召集社区干部、居民小组长、网格管理员、公益性岗位人员进行安排。
二、强化宣传，全民参与。各社区根据各自的实际情况，采取板报、标语、宣传单、广播等形式对环境治理进小区、进楼院、进家庭进行宣传，让广大居民共同参与。共办板报专栏8块，标语2条，社区利用广播每天早、中、晚进行广播宣传。各社区还通过“六联机制”中的卫生联洁，每月评选先进卫生文明户，带动居民广泛参与。
三、明确任务，落实责任。为使此次环境治理进社区落到实处，办事处采取领导、工作干部包社区；社区书记、主任为第一责任人，各社区采取社区干部包大网格，居民小组长包小组，网格管理员包小网格，公益性岗位人员包街、小巷和小区，使社区内环境卫生的治理有人督促、有人清扫保洁。
四、突出重点，全面整治。办事处目前有小区133个，其中有物管小区103个，无物管小区30个；背街小巷141条，老旧院子（城中村）4处，尤其是1、2、3、4、5还房小区以及清家堰社区的统拆自建房全部是开放式小区，给社区管理带来了很大的难度。为了使环境治理进社区工作落实，社区组织居民小组长、网格管理员、公益性岗位人员重点对责任区内“垃圾乱扔、广告乱贴、摊位乱摆、车辆乱停、杂物乱堆”进行整治，尤其对小区内的“牛皮癣”、垃圾乱扔以及责任区内的卫生死角进行了清理整治。共清除卫生死角110余处，“牛皮癣”2252张，电话号码35000个，整治阴阳沟550米，下水道455米，清淘化粪池10口，清除小区内绿化带、公共场所杂草及垃圾76处约3吨。通过整治，各社区的环境卫生得到了较大提升，效果比较明显。
五、加大投入，强化保障。为了使此次环境治理进社区顺利开展，办事处在有限的经费中向各社区下拨了5000元整治经费，主要用于购买整治中所需的物品，如涂料、银粉、香焦水、灰刀、毛刷、桶等工具。
六、加强督查，逗硬考核。为了搞好此次环境治理进社区工作，办事处治理办专门抽出2人坚持定期不定期到社区办公区域、小区等责任区进行明查暗访，对检查出的问题在网上进行通报，并限期整改。并将此次进社区活动纳入年度目标考核，对做得好的进行加分，做得差的进行通报批评并扣减年度目标分。
存在问题及下步打牌：
一是居民参与环境治理的热情不高，表现在乱丢、乱扔、乱吐、乱停、乱放等现象时有发生；二是“牛皮癣”整治仍然不彻底，今天刚整完，明天又贴起了，况且现在越贴越高；
三是个别保洁员的责任心还不强，有时保洁还不及时。以前还可以考核，现在钱直接打卡上，不好考核。
环境治理是个长期过程，下步我们按照环境治理要求，把环境治理作为一项常规工作来抓，长抓不懈。一是继续加强宣传力度。二是做好平时清扫保洁。三是加强小区内“牛皮癣”治理力度。四是坚持好每周五的卫生大扫除。五是做好“元旦、春节”期间的环境卫生。六是加强巡查和考核。
一、党建工作创新情况
（一）书记项目：“红色诸葛会”----民智协商理事会，作为社区“四会”制度的迭代升级，彰显党建引领社区治理特色，通过挖掘社区自有资源、联盟外部资源、荟聚智慧资源、融合多方资源等方式，紧密联系丰涵家园社区实际，从共解社区难题、共议社区发展，切实维护各方利益，使社区党建元素与服务要素、专业服务与网格管理实现有机的融合。通过微信、电话、来信、走访等方式收集民智民意，建立台账外，还每月利用周日休息时间，组织社区党员干部走进楼道，开展与辖区群众“面对面”沟通活动，把社区办公“搬”到了群众家门口，遵循“走访群众集民智、整改落实解民怨、回复反馈聚民心”三个环节，及时联动相关职能部门、区域党建联盟、社会组织等，社区征求各类民智建议63条，梳理后的采纳民智建议11条，走访居民家庭户1566户，收集汇总问题76个，排查处理各种矛盾纠纷42件，为群众解决实际困难92件。
（二）“七彩阳光”主题活动作载体、提升社区治理能力，支部党员开展红色行动亮身份、黄色行动创文明、蓝色行动保平安、绿色行动优环境、橙色行动送温暖、青色服务助成长、紫色行动促和谐等品牌公益活动。
二、河道治理“治河先治心”
北洋槐河位于庄前老新村临河，沿岸环境脏乱差，存在违章搭建、乱牵挂、杂物乱堆放、养鸡养鸭、生活污水乱排等现象，是典型的最差河道。北塘联圩河长会议暨河道治理推进会后，根据会议要求，社区迅速行动，全面推进北洋槐河环境整治工作。
社区联合城管执法队员，对沿河10米范围内进行全面整治，拆除了全部违建和排污管道，乱堆放、乱牵挂、乱搭建现象得到彻底清理，清理杂草、垃圾80余车，并进行了绿地修复和绿植补种，河道内还增设暴气增氧装置4台。发动河道沿岸小组长、社区志愿者开展河道巡查，共同维护沿岸环境。经过综合环境整治，目前北洋槐河面貌整洁有序，岸绿、水清、景美，成为居民生活中一道靓丽的风景线。
2020年工作谋划
2020年度丰涵家园社区将进一步以“不忘初心，牢记使命”主题教育深化开展为契机， 依托推进社区书记项目：“红色诸葛会”----民智协商理事会，彰显党建引领社区“智”理特色，构建“锋涵微智理”模式，提升社区工作的综合创造力。
丰涵作为纯社区，相对而言比“村改居”社区的工作目的和任务更显单一，就是服务民生，疏通民意，化解民怨，繁荣民乐，但相对于社区实际社情而言，典型的老新村加安居房社区，民生改善任务依然十分繁重，可以说任重而道远。从治理框架的层面，上层组织注重的是思考、设计、制定相应的政策和方案，社区层面注重是实实在在的执行和实施，在操作过程中关键需要的是务实，实实在在把居民群众的切身利益的小事，做精做细做强，切实的去解决好居民群众生活中的小事情，累计小的微服务的实事项目，实现一定区域内最大的凝聚力、影响力和亲和力。
集聚微智慧、微创新、微改革，探索社区治理的微格化、队伍的微群化、项目的微型化、信息微信化的良性互动，有机的改变以往社区为民服务活动虽然很多，但没有形成有效的系统性和延续性问题，通过“锋涵微智理”模式，改变以往无主题、无主线的格局，形成以社区党建为引领助推社区工作的系统化，项目化、品牌化工作发展思路，实现社区“智”理模式。
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医养融合养老模式是近年来由政府倡导与推动，整合医疗服务和养老服务，从而形成满足老年人需求的连续的综合的养老服务。相关政策与实践正处于摸索试点阶段。本文从公共治理视角，对成都市慢性病医院医养融合实践的研究表明，成都市医养融合机构目前存在行政管理碎片化、跨部门管理协调不足，资金支持及专业人才匮乏，组织间信任及互动机制缺失等问题。建立基于多元主体共享参与，促进医养融合发展的三个保障机制――资源配置机制、监督评价机制及风险共担机制将有助于成都市医养融合养老服务模式的可持续发展。
〔关键词〕
公共治理；医养融合；保障机制；网络组织
〔中图分类号〕D632.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）01-0114-07
医养融合是指整合医疗资源和养老资源，将老年人的医疗服务和基本生活照料相结合的养老模式。2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》及《关于促进健康服务业发展的若干意见》后，医养融合模式正式开始进入公众视野。四川省于2015年制订出《养老健康服务业发展规划（2015-2020）》，明确了四川省医养融合养老模式发展的目标与规划。成都市在四川省内较早出台了医养融合相关政策，成都市人民政府2015年出台《关于加快养老服务业创新发展的实施意见》明确指出要推进医疗卫生与养老服务相结合、推进机构医养融合、推进医疗卫生资源进入养老机构、推进社区医养融合、推进医疗卫生服务进入高龄老人家庭、强化社区老年医疗居家服务功能。
医养融合作为一种新的合作治理模式，涉及多部门多领域的跨部门决策及跨行业资源整合。从目前的医养融合相关政策来看，指导性意见较多，明确的方案设计、实施办法较少；对医养融合中现存的如多头领导、医疗机构缺乏合作动力等问题尚缺乏具有操作性的政策支持。多部门合作缺乏统一的协调与监督主体，将直接影响“医”“养”资源的互通。鉴于此，从公共治理视角探索成都市医养融合养老模式，具有重要的理论与现实意义。
一、医养融合研究现状综述
针对人口老龄化发展趋势及其对经济发展、老年人健康所带来的影响，世界卫生组织于1987年首次提出“健康老龄化”的概念，并于1990年把“健康老龄化”作为应对人口老龄化的发展战略，认为“健康老龄化”不仅是一种医疗保健目标，更有丰富的社会文化内涵，应从社会学的角度加以诠释〔1〕（邬沧萍、姜向群，1996）。国内关于医养融合的研究是在“健康老龄化”理念的推动下开始的，诸多学者从社会学角度关注老年人健康状况与养老模式之间的关系。郭东、李惠优等学者（2005）引入“医养结合、持续照顾”理念，提出通过医疗和养老机构间的多方式结合，实现资源共享和优势互补〔2〕。社会学和人口学领域的学者们也为此做了大量的研究。高慧鸽，钟悦文 （2010）指出机构养老发展不够成熟，机构建设尚未完善〔3〕。王荣欣，秦俭等 （2011）认为老年人对社区卫生服务的需求是多方面的，包括医疗照顾、上门医疗服务等〔4〕。政府出台医养融合模式相关文件以后，学者开始致力于对医养融合模式的探索。唐钧 （2016）将医养融合模式看作一个整体，要追求整体效应，就必须先使两个“部分”――医疗和护养，充分地分化，使整体大于部分之和〔5〕。
西方学者对医养融合的研究主要基于养老服务中的整合照料。“整合照料（integrated care）”是英国学者针对老年人口养老、医疗需求提出的一个概念。学者Henk N.和Philip C.B. 认为，整合照料是针对具有相似需求或问题的群体提供多方位、全面的一套计划详细、实施落实的服务和照料〔6〕。Jan Reed 等人（2005）通过进一步研究，指出“整合照料”是一个蕴含多层次内容的复杂概念〔7〕。国外学界普遍认为“整合照料”分为三个层面：体系层面、机构层面和个人层面。Hudson B （2002）针对机构层面，指出养老服务机构内部或机构间的分工协作来实现整合照料〔8〕。Leichsenring（2004）整理欧盟九国整合照料各个领域的落实情况〔9〕。Caroline （2003）通过两个机构之间整合资源的案例分析，发现结构性的整合能够有效地将分割、破碎的体系转变成一个具有示范效应的服务规划和供给系统〔10〕。著名的PACE计划是美国医养融合有效且成功的模式。Hong-Ting Chan（2008）等认为，PACE服务最大的优点就是整合了经济支持，疾病诊疗和长期照料服务，能使脆弱的老年人在社区得到家庭照顾，同时节约成本〔11〕。但同时PACE也面临着挑战：需要前期大量的投资；未能吸引中等收入群体；初级保健医生的选择和社区医生的参与不足；资金支持和技术支撑力度不够〔12〕。
综上，目前国内的研究主要偏重于医养融合机构服务内容和服务模式，针对医养融合网络组织的互动、合作机制的研究尚少。国外的研究则对于机构间的分工协作以及资源的整合方面提供了一定借鉴。
本文基于公共治理的视角，通过案例分析的方法对成都市典型医养融合机构――成都市慢性病医院进行分析，重点考察其医养融合的合作机制――要素、特征及存在的问题，进而提出了促进医养融合的合作保障机制――资源配置机制、监督评价机制以及风险共担机制，特别是明确了政府在这一多主体协同治理模式中的角色定位和治理职责。
二、公共治理视角下成都市医养融合实践及问题分析
成都市慢性病医院是一所集医疗、预防保健、康复、科研教学为一体，以老年病、慢性疾病的治疗康复为重点的专科医院。作为成都市医养融合机构的先行者，该医院医养融合模式主要包括三种渠道（见图1）：一是医院开展与其他基层社区合作，并由医院组建专业医疗团队，定期进入合作社区提供老年人的医疗咨询与指导、健康知识宣传以及部分健康档案管理等服务，形成一条双向转诊的绿色通道。二是医院自身提供老年人的医疗与照护服务，在医院内部涉及医养融合的科室有宁养中心、康复医学科、临终关怀科等。三是基于对老年病慢性病等疾病的医疗和老年人照护的经验，成都市慢性病医院还专门开展对老年人照护的护工及管理人员培训，并由成都市政府为其增挂“成都市老年服务示训中心”，以带动培养更多的老年人医疗和健康护理专业人才。
公共治理视角下医养融合养老模式是政府部门、医疗机构、养老机构、社区及个人等多主体参与的治理模式，政府在多元化的治理体系中既担负管理社会事务的责任，也承担提供基本公共服务的责任，同时，治理体系中还涉及医院、养老机构、社区及其他社会力量等主体的自治〔13〕。
（一）以政府为中心的服务提供者之间的合作
目前政府对成都市慢性病医院医养融合模式的监管分属两个主管部门：医疗卫生由成都市卫计委直接监管，而养老主要由成都市民政局监管，在护工资质认定以及与社区、养老机构合办养老时，监管主体就是民政局和人社局。
多部门管理仍然体现为碎片化的部门分割式管理，没有形成统一的公共治理体系。治理理论认为政府的能力和责任不在于政府的权力大小，也不在于政府的命令或者政府权威的运用，而在于政府能够运用新的工具和技术对公共事务的解决进行一定的控制和指引〔14〕。在政府部门的监管下，医院、社区、养老机构及其他社会力量共同提供养老服务，政府在这样的治理体系对各个服务提供者进行一定的控制和引导，但目前成都市医养融合模式中医疗卫生与养老分属不同的监管部门，互不干涉，人、财、物、技术及信息等资源投入也没有完全整合。另一方面，非盈利组织和公民尚未真正进入公共治理，虽有部分私营机构参与提供公共服务，但尚未形成政府主导的，普通公民、社区以及医养融合机构之间相互合作的四位一体局面。
（二）由政府监管的资金筹集方式融合
成都市慢性病医院运作资金的筹集渠道主要包括政府补贴、慈善机构募集以及机构自身运营收益等。第一，政府方面。成都市慢性病医院的医疗卫生服务资金的5%来源于政府，但医养融合模式尚未得到政府的专项资金；在护工培训方面，医院曾得到发改委的一次性配套资金250万；其余的财政补贴主要以基本医疗保险对老人基本医疗和养老服务进行补贴的形式。第二，慈善机构方面。2014年成都市慢性病医院携手成都市市慈善总会，成立以“成都市慢性病医院”冠名的爱心助老基金，向社会募集基金用于助老、助医等慈善项目。第三，机构自身运营方面。一方面，医院日常通过提供有偿的老年人卫生医疗服务获得收益。另一方面，该医院拥有一套完整的护工培训体系、管理标准以及收费标准。当老人进入医院后，首先按照ABCDE五个等级对老人的能力进行评估，然后根据不同的等级对应不同的服务内容，并根据不同的服务内容采取不同的收费标准。
然而，资金、机构硬件设施以及专业人才的稀缺，使医养融合服务受到一定限制。成都市慢性病医院目前已签约社区40余家、养老机构10家，但目前社区真正开展服务的只有11家。由于医疗人员、护理人员有限，成都市慢性病医院面临专业人才匮乏的问题，再加上医院本身硬件设施不足，医院“走出去”的进程受到一定制约。医疗团队一方面要满足医院自身的医疗服务需求，另一方面还要兼顾在社区开展的老年人医疗和护理服务。即使已经形成互惠稳定的网络组织结构，网络组织服务的规模仍以其自身的条件为基础。服务规模若超出医院本身承受能力的范围，开展医养融合养老服务的效果必然受到影响。从现有筹资方式来看，机构自身运营收益是成都市慢性病医院的主要资金来源。针对护工培训或者医疗卫生服务领域的政府补贴只停留在一次性补贴或者小数额补贴的状态，政府尚未形成持续、配套的医养融合专项资金体系；而慈善机构募集资金还难以满足医院发展的需求。因此，成都市慢性病医院目前面临硬件设施如床位、 病房以及专业人才匮乏的问题。
（三）基于信任、互惠、稳定的网络合作组织
与基层社区的合作，是成都市慢性病医院构建医养融合产业联盟的一部分。成都市慢性病医院在社区基层的医养融合服务多是通过与专业居家养老服务中心签约的方式实现的，医院组建包含医生、护士、药师等在内的专项团队，平均每周一次深入社区开展医疗服务，服务内容包括健康知识、健康讲堂、健康咨询、部分健康档案管理等；同时也在养老机构内开展一些康复指导、用药指导、营养指导等。这样的三角合作模式使政府、医院、老年人、社区或养老机构之间构建起基于信任、互惠且稳定的网络组织结构。（见图2）
公共治理的网络方式强调声誉、信任、互惠以及相互依存，政府只是影响组织中任务进程的行动者之一，其权力并没有在组织中产生较大的影响力〔15〕。成都市慢性病医院目前真正合作运转的只有11家，合作方式以提供简单的医疗、用药指导为主，政府公共治理体系下所承担的公共养老服务职能收效甚微，医养融合机构与社区、养老机构之间、政府与医养融合机构之间的相互依存程度不甚明显，资源的相互交换程度较低，网络组织成员之间有效的协商和持续互动机制尚未建立起来。
（四）网络组织成员共享合作的价值
成都市慢性病医院建立起的医养融合养老服务体系，一方面走进社区帮助老人开展健康咨询、健康讲堂，这本身就是一件利国利民的好事。另一方面，合作也为医院建立起双向转诊绿色通道，虽然对基层社区老年人的各项服务都是免费提供的，但对医院来说既是培育市场的行为，又为其扩大了声誉及品牌效应。对社区来说，与医院的合作满足了社区为老年人提供更好的生活环境的需求。对合作的养老机构来说，与医院的合作有助于提高其自身的服务水平和服务质量。而对老年人来说，医疗服务的需求与日常照料的需求同时得到满足，提高了老年人的生活质量。这种共享价值与收益形成了合作网络的重要基础。
作为公立医院，成都市慢性病医院比私立医疗机构更容易得到政府的政策、资金、信息、对外合作及技术等支持，也更容易得到消费者的认可。即便如此，该医院依然面临护工资质认定、病房扩建、土地审批及消防等障碍问题，更不用说其他私营的医养融合所面临的诸多沟通困难。合作机构间尤其是公共部门与私营机构间共享价值的构建依然是问题所在，进而影响到医养融合的进程。
成都市慢性病医院医养融合合作实践及问题分析表明，成都市医养融合机构目前存在行政管理碎片化、跨部门管理协调不足，资金支持及专业人才匮乏，组织间信任及互动机制缺失等问题。要化解目前高龄、失能和空巢等特殊老龄群体面临的养老难题，必须立足地方特色，改变 “医”“养”分离的养老现状，积极探索具有地方特色的养老模式，推进地方政府公共治理方式的创新，促进社会保障服务的均等化。因此，建立基于多元主体共享参与，促进医养融合发展的三个保障机制――资源配置机制、监督评价机制和风险共担机制，将有助于成都市医养融合养老服务模式的可持续发展。
三、促进成都市医养融合发展的保障机制构建
（一）建立资源配置机制
医养融合模式实质上首先是一种资源的配置模式，以实现经济、信息及成果等资源的合理流动与高效运营。
1.经济合作机制。从医养融合模式的公共服务性质出发，政府首先需要提供基本的资金保障，采取“政府+社会+个人”三方筹资模式。在医院与养老院之间需设有一个缓冲地带，建立医养融合养老模式发展专项基金或设立养老基金会，鼓励引导银行的信贷支持（见图3）。
对新办的医养融合机构的各类税收优惠政策进一步细化、量化、可操作化。卫生、社保、民政和老龄等政府职能部门需加强横向联系，建立相对集中的、统一和独立的老年人长期照护服务支付机构。医养融合服务需要纳入医疗报销体系，确保医保费用预算指标合理增长，加大对慢性病、大病费用的支付额度。同时，加大引入第三方筹资，并对第三方机构的准入条件和责任进行明确划分。国土、住建等政府职能部门应该推进医养融合机构用地的专门化，为其发展扫除用地障碍。实现医养融合机构间人员、技术、服务流通化。
2.信息共享机制。现代信息技术为医养融合模式的发展搭建了良好的合作平台，探索将养老机构内及附近社区老年健康档案上传至“云端”，为机构内的老人、周边社区和家庭提供日常生活管理、健康咨询、健康管理、紧急救助等服务。
为提高社区医养融合养老服务模式的效率，卫生系统应对老年慢性病患者建立健康档案，逐步完善养老基本信息和医疗健康信息，并与其他系统对接，组建医养融合服务信息库，以便医疗机构面向签约养老机构开展远程会诊、监护、诊断，实现病历及健康档案等信息的共享，真正建立起双向转诊和远程医疗合作模式；相关机构应建立市场化运作机制，搭建健康养老商业化平台，针对居家点分散、服务多元化、行业专业化的特点，利用高效、易整合的网络，实现线上营销、定制、支付等服务，高效分配线下专业化、多元化服务等。通过对老年人身体情况的实时跟踪，实现专家资源的共建共享。（见图4）
3.成果共享机制。收益与责任并存，只有成果共享，才能有效实现责任共担。目前成都市医养融合事业亟待大力建设发展，打破单一运营模式，构建网络式或联盟经营机制，实现多方参与，共赢共享，从而实现将优质服务输送给老年人口，保障老年人老有所养、老有所医、老有所乐的目标。
（二）建立监督评价机制
上海市的医养融合工作是由卫生和民政两个部门共同推进，统一由市社会养老服务体系建设领导小组统一领导。成立专门的领导小组将有利于明确责任主体，而成都市目前建立了健康服务领导小组，涉及40多个工作部门，医养融合只是其领导小组的工作之一，尚未成立专门的领导小组，因此政府监管部门对医养融合项目的推进效果尚不明显。
医养融合行业目前基本依靠行政命令进行资源调配及行业管理，而法律手段及其他间接的市场管理手段缺乏。通过法律将医养融合产业的资源调配、行业管理进行明确规定，必要时采取法律手段进行管理。同时，对政府各职能部门的监督和评价职责进行明确划分。卫生部门、民政部门、人社部门等政府职能部门，在明确分工各司其职的基础上形成一套连续、规范的监督评价体系。建立起第三方监督评价体系。一方面，由社区、街道、居委会和社区老年人协会对医养融合服务的提供者进行监督，发现存在的问题，及时向相关的管理部门进行反馈。另一方面也应建立起第三方社会机构的专业评估标准，对医养融合服务的效果、效率进行服务质量评估。支持成立养老服务行业协会，促进养老机构的健康发展。
（三）建立风险共担机制
一方面，鼓励商业保险机构设计开发适合医养融合行业的商业保险，如护理险、健康寿险、意外险等险种，发挥其风险分担作用，减小老年人的支出压力，降低医养融合机构运行成本，从而减轻社会保障压力。另一方面，建立和完善责任追究机制。在医养融合模式中各主体明确其职责，做到分工明确，对每一环节严格实行问责制，明确责任追究的主管机关和追究程序，分级、分类别追究不同人员的责任。无论哪一环节出现问题，都有相应主体承担责任，避免出现责任推诿，也减少因责任划分不明确造成的经济成本，实现风险共担。
传统的居家养老模式决定了我国未来医养融合的发展将更加偏重于基于社区的多元服务网络组织的建立。这些网络组织将得益于以政府为中心，各利益相关者共同参与的协作治理理念及高效的治理工具的运用，从而确保包括居家养老和机构养老在内的每个老人都能得到专业化、标准化和个性化的整合的养老服务。
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关键词：内蒙古；城市社区；社区服务
基金项目：2012年度高等学校科学技术研究重点项目（NJSN12175）“内蒙古城市社区治理中的公共参与与基层管理互动研究”的阶段性成果
一、完善内蒙古社区服务的现实意义
社区服务，是伴随工业化、城市化进程产生的。社区服务在西方的发展经历了从民间慈善到由纳入政府公共服务的过程。从上世纪80年代以来，我国城市化的日益加速发展不可避免地带来一系列社会问题，需要城市基层社区管理从过去以老年人、残疾人、优抚人员为服务对象转变为以社区全体构成为服务对象，由此拉开了中国社区管理和社区服务改革的大幕。
“十一五”以来，内蒙古经济的高速发展为解决社区服务供给问题创造了良好条件。在自治区党委和政府的高度重视下，覆盖城市的社区服务体系初步建成，广大城市居民从中受益，然而已取得的成效和群众对社区服务的需求相比还有很大的差距。作为民族地区，当前推进城镇化建设背景下进行社区服务体系建设还存在许多特殊问题，因此，发展完善内蒙古社区服务具有深刻的现实意义。
（一）完善社区服务建设符合当前内蒙古城镇化背景下的社会转型要求
“十一五”以来，内蒙古每年新增城镇人口30万左右，城镇化率年均提高约1.3个百分点，相当于每年新增了一座中等城市。2000年内蒙古的城镇化率为42.7%，2011年已经达到56.6%，标志着在人口结构上，内蒙古已经实现从农牧业人口为主向城市人口为主的历史性转变，内蒙古正在加速由农村社会向城市社会转型。随着我区城镇化的快速发展，人口继续向城镇集中，城乡结构、就业结构、人口结构、居住结构都在发生着广泛而深刻的变化，城镇化进程将给城市带来一系列亟须解决的问题，因此，加强城市基层基础工作更加重要而紧迫。
（二）社区是城市基层基础工作的重点，社区服务在城市社会服务管理中具有不可替代的基础地位和作用
近年来内蒙古经济发展速度位居全国之首，城市化速度很快。这种快速发展的城市化进程要求，社会建设和管理应与城市发展的步伐一致，而社区治理的完善正是其中的重要内容，这是市场经济和公民社会成长的必然要求。我区的社区治理水平与发达省市相比还很有限，政府的社区治理改革思路在基层的贯彻并不到位，做好社区服务是社区治理的重点工作，社区服务工作做好了，居民从中感受到切身利益，才会认识社区的重要性，理解社区工作、参与社区治理，从而产生社区认同感和归属感。社区服务缺乏政府以外的民间社会组织参与，社区治理在内容、主体、机制和模式方面存在诸多问题。以城市社区服务体系建设为目标与内容的基层管理体制完善存在密切关系，社区发展是推动基层政府管理创新的重要因素。因此，研究社区治理具有重要的实践和理论意义。
（三）城市化带来的社会问题要求通过社区服务来化解
伴随着城市化的快速发展，城市面临更为复杂的社会矛盾问题与市民诉求，因此，社区在提供公共服务、协调利益关系、化解矛盾纠纷等方面的作用凸显，成为加强城市基层社会服务管理工作基本而现实的依托。新形势下社区承担的工作任务越来越重，新时期的社区服务是广义社区服务，既包括无偿、抵偿提供的社区福利性、公益，又包括低偿和有偿提供的社区便民利民物质、文化、生活服务。并且针对不同的城市社会收入阶层和不同的居民个体的服务需求，应加以区别和细分。因此，加强社区服务将营造社区和谐氛围，建设和谐社会；提高居民广泛参与程度，促进民主自治；畅通居民诉求途径，维护社会稳定；促进服务向专业化发展，加快改善民生，这对于提升地区社区服务水平具有重要意义。
二、内蒙古城市社区服务体系基本现状
（一）社区服务设施建设取得初步进展
目前，全区221 个城市街道，2101 个城市社区。全区已建立社区服务中心1116个，建立社区文化服务站1127个，建立卫生服务站1072个，基础设施不断改善，从09年起自治区财政每年列2000万元，并随着自治区经济发展水平逐年增加，采取“以奖代补”的形式推进和谐社区建设，同时也决定每年用一定比例的福彩公益金支持社区建设，同时，各地加大这方面的工作力度，部分盟市将社区基础设施建设纳入城市建设总体规划，调整了社区居委会规模，合理划分社区，优化社区布局。截至目前，全区共有2101个社区居委会，有1681个城镇社区办公和活动场所面积达300平方米以上，占总数的82%，300平方米以下的社区、租赁办公和活动场所或没有办公和活动场所的。2012以来，各地继续加大社区基础设施的建设力度，城市社区基础设施有了较大改善。
（二）社区服务内容不断丰富拓展
劳动就业、社会保险、社会服务、文化娱乐、社会治安等政府公共服务事项逐步向社区覆盖，近年来，全区各地按照自治区的相关要求，以“一个中心、两个站”为基本模式，着力强化和健全社区服务功能。目前，以街道服务中心为龙头，社区服务中心为主体，多种服务组织和社区志愿者队伍为基础的服务网络开始建立。多数地区开展了“六进社区”“八进社区”活动，为居民提供多种多样的便民利民服务。各地普遍建立起一站式服务大厅，开展政策咨询、司法援助、就业指导、城镇低保、技能培训、家政服务、爱心超市等多项便民利民服务项目服务，部分社区还开展了居家养老、残疾人和未成年人生活照料和精神慰藉等服务的探索。方便了社区居民生活，提高了生活质量。
（三）社区服务队伍不断壮大
近年来，各地把社区工作队伍建设作为推动社区工作的基础性工作来抓，采取选派、公开招考、居民选举产生和聘用等方式，充实和优化社区工作者队伍。目前，全区共有社区居委会工作人员16858人，其中，行政、事业编制人员3682人，其他聘用人员7337人，开发公益性岗位3414人。同时，进一步加强对社区工作者的培训，社区队伍的整体素质有了明显提高。目前，我区共有社区居委会工作人员大专以上学习12812人，占76%，比2010年提高了33个百分点。活跃在社区服务各领域，成为推动社区建设和社区服务的重要力量。
（四）社区服务方式不断改善
不少地方依托街道社区服务中心、社区服务站，实行“一站式”服务；近年来，全区各地按照自治区的相关要求，以“一个中心、两个站”为基本模式，着力强化和健全社区服务功能。同时，将社区信息化平台建设作为加强社会管理和服务的一项重要工作来抓。呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市等地都划拨专项经费用于社区信息化平台建设，购置了设备，开发了软件，采集、更新了信息，建立综合性的社区信息化网络，有计划的实现市区（旗、县）、街道办事处（镇）、居委会三级联网。目前，全区实现市区（旗、县）、街道办事处（镇）、居委会三级联网的社区有924个，已建成信息化网络管理平台的社区有823个。到2012年底，还有486个社区可以基本建成信息化网络管理平台。
（五）社区服务制度环境初步形成
近年来国家围绕社区卫生、社会救助、劳动就业、文化教育、社区服务设施等内容出台了一系列法律、政策。内蒙古党委、政府也相继出台了积极推进社区服务的政策措施，如《关于加强城镇和谐社区建设的若干意见》等为有效解决困扰社区建设的问题提供了政策依据；制订了《自治区社区建设十二五专项规划》，提出了今后五年社区建设发展的目标、任务以及重点。
三、我区城市社区服务存在的问题及原因分析
（一）社区服务设施总量供给不足，社区服务项目较少，水平不高，供给方式单一
城市社区福利服务的范围和水平都比较有限，都主要局限于为弱势群体提供无偿、低偿服务，或者围绕社区成员的最基本需要提供公益；而另一方面，社区承担了过多的政府职能，在调研中了解到很多社区的服务项目包括党员管理、劳动保障、综合治理、计生服务、民政救助、文化卫生、医疗卫生服务、法律服务、人民调解、中介服务、社区警务等，在这些众多的项目内容中，很多部门把工作布置给街道，再由街道交办给社区，或是由社区辅助某些政府部门的工作，因此社区承担了很多原本应该是政府职能部门的工作，致使社区工作能力超载，很多自治的服务却未做，主要职能缺失。
（二）社区与社区之间发育不平衡，服务水平存在差距
社区资源种类多样，分散在社区居民、社区组织、驻社区单位和社区环境之中，相对于居民日益多样化的社区服务需求来说，资源供给总量有限而且相对不足，一些老旧社区和规模小的社区，其资源短缺更加严重，特色性，指任何社区的资源有一定的优势和特色或人力资源丰富或资金充足或设施先进）社区服务以社区为资源配置的主体，对社区内的成员提供服务，这种服务安排往往是有局限性的，不可能在每个社区加以推行。例如呼市的税苑社区就是一个单位社区，其社区办公场所和活动场地都是由小区承建者来提供，有与相关单位合办的老年大学，有科协赠送的科普器材，有赛罕区医院在社区内设置的卫生服务站，因此其功能设施相对完善，服务水平较高；而有一些村转居的社区服务水平却不高，因此，发展背景和水平不同的社区，居民所享受的服务待遇有着显著差异。
（三）社区服务人才短缺，素质偏低，结构亟待优化
居委会干部在为社区成员提供服务资源的过程中，往往起着主导作用，大多数城市社区居委会的干部素质偏低，在现实生活中没有扮演好其应有的角色，与社区居民对其角色的期望存在一定的差距，影响对其信任，然而，由于他们缺乏必备的专业理论知识，加上受管理体制的影响，作为社区成员提供服务资源的过程中，往往倾向于完成上级政府下达的行政任务，而忽略了社区成员的实际需求，缺乏社区工作的专业培训，没能掌握社区工作理念和方法，未树立“以人为本”的服务意识，不能够以社区成员的实际需求为工作出发点，为社区成员提供各种服务。
（四）社区服务模式机制不顺畅，社会参与机制亟待完善
政府主导下的社区服务并没有体现多元参与以及为全体社区成员提供福利的意涵，社区工作主要靠政府推动，无法充分发挥社区组织、社会服务组织和广大居民在社区资源整合中的作用。
城市社区主要的社区组织是社区居委会。城市社区居委会具有很强的行政色彩，被视为准行政机构，在不同程度上存在着“准行政化管理”的运作方式。社区居民委员会角色定位难以理顺，行政化严重，政府部门过多介入，社区居委会严重依赖于政府，社区居委会的工作方式仍很传统，长期处于自上而下制度安排中，掌握资源有限，社区所需各项资源如人力资源、物质资源、组织资源、信息资源、文化资源等，过多依赖于政府，社区无法获得自主性，大量的工作是落实上级行政组织的指令和任务。另一方面，由于对民间的认识和信任不够，目前民间社会组织参与社区管理与服务的程度十分有限，在街道和居委会的全面管束下，近年社区民间组织在数量上有明显增长，但自治程度不高，面临政府过度干预的挑战，各个方面受到限制，使之活动主要局限于本小区内，未能在资源整合中发挥应有作用，束缚了其参与社区服务的步伐。
社区居民的参与只是在政府行政命令下的以社区共建形式开展，居民和社区单位参与意识不强，社区成员的积极主动参与的意识不浓，而缺乏参与社区活动的积极性，未能积极承担相应的责任与义务。另一方面，社区居委会所提供的服务资源在数量和质量上都未能满足城市社区居民的需求，服务水平较低，使得居民对社区居委会的认可度较低，参与社区事务的积极性也较低。
四、当前提升我区城市社区服务水平的对策
明确界定居民委员会的职责；加快民间社会组织的发展；重视公民意识的培育加强相关法规制度建设。
（一）夯实社区服务发展的基础条件
1.完善社区基础设施
把建设现代化社区纳入城市整体规划， 大力改善社区活动场所和服务设施，统筹解决好土地划拨、产权归属、使用管理等问题，将社区建设成为有形的、能够满足居民一般生活、休闲、娱乐、工作、学习的社区， 为社区开展工作创造良好条件，增强社区居民的认同感和归属感。在社区基础设施建设上，不仅需要政府财政支持和投入，更要广泛吸收社会资金，鼓励社会捐赠，积极吸引外资，建立政府与社会相结合的多元投资机制。
2.培育社区专职工作者队伍和社区志愿者队伍
提高社区工作者素质，针对当前社区工作者普遍存在的学历层次较低，年龄偏大，工作方法传统等问题，应加快社区工作人员的在职培训，提高其素质和能力，改善他们的工作和生活待遇等。同时，改革社区居民委员会干部选拔聘任制度，采取向社会公开招聘、竞争上岗等形式选择优秀人才，逐步实现社区工作者队伍的职业化、专业化、知识化和年轻化，保证有一支相对充实稳定的力量做社区工作。另一方面，我国社区服务应借鉴和吸收国外先进经验和做法， 要拓宽社区工作者来源渠道，大力开展志愿者活动。
（二）发展创新社区服务的内容和形式
社区要切实做好公益性的、福利性的服务群众的工作，将重点放在帮助群众就业创业、丰富文化生活、改善人居环境、提升文明素质方面，尤其要高度关注困难群众和弱势群体的生活。广泛开展社区老年人服务，利用好为老服务设施。深入了解和反映社情民意，拓宽居民参与社区事务的渠道加强法制宣传和安全教育，引导居民理性表达诉求，自觉依法办事，妥善处理利益纠纷，促进城市基层和谐稳定。
同时， 可以借鉴国内其他地方通过政府购买服务、设立项目资金、开展项目补贴等方式，引导社会组织、企事业单位和居民参与社区管理和服务活动，鼓励个体、私营、民营等企业开办社区服务项目，开展便民利民服务。充分利用热线电话、互联网等现代信息技术，不断提高服务质量和管理水平。在社区内逐渐形成社会福利服务、社会互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络。
（三）重新定位政府与居委会间关系，创新社区管理机制
1.政府扮演好社区服务的主导角色
就政府而言，政府应理性地介入属于自己管辖范围内的社会服务。一方面，政府要充分发挥主导作用，做好社区规划，制定必要的扶持鼓励政策。协调有关部门，解决有关矛盾，保证社区治理工作顺利向前推进。另一方面，政府要真正做到政社分开，将一部分权力下放给社区，建立政府与社区之间的合作管理机制，而不是将社区作为政府的“腿”。
2.强化社区居委会的组织建设与社会服务功能
发挥社区居委会在扩大群众参与，反映群众诉求方面的积极作用，各项工作应当建立在群众参与、民主决策的基础上，才能获得社区成员的信任，并能有效的调动社区成员的积极参与。明确社区居委会在城市社区中的作用，居委会的积极倡导和参与，有利于提高社区成员对于社区服务的信赖程度并保证其心理预期的实现。
提高居委会自治功能，做好社区日常管理和服务工作。结合实际情况，规范工作程序，将社区事务逐步交由社区居民自主决定、自我管理，特别是对社区的重大问题，广泛征求居民群众意见，并保证尊重大多数群众的意见。最后积极培育发展社区中介组织。社区中介组织是社区治理和社区服务的重要力量，对加强社区内的专项服务，增强社区凝聚力，提高居民参与意识，起着重要作用。
3.积极培育和建立多样化的社区民间组织
基于不同利益需求，不同爱好所形成的各种民间组织，具有提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用，他的建立有利于公民横向参与网络的参与网络的形成。因此当前应积极培育和鼓励发展公益性、服务性的社会团体和民办非企业单位，同时加强管理、指导和帮助，制定扶持政策和措施，使之建立和完善科学的管理机制，提高自身的管理水平和服务能力。
（四）吸纳社会多元力量，实现社区服务社会多元供给模式
城市社区服务需要多方利益主体的共同参与。服务主体及资金来源的单一使得服务匮乏难以满足当前社区居民的利益诉求，限制了城市社区服务的发展，应当通过国家、集体、个人等社会各方面力量共同参与投入，努力形成政府牵头、有关职能部门配合、街道和居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的社区资源整合网络， 建立多元部门间的良性互动新格局，以形成推进社区建设的资源合力。充分调动驻街单位等一切力量， 发挥基金会、慈善组织、公共服务社等社区非营利组织的作用，将其转化为可用于社区建设的资源。
参考文献：
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http：//.cn/system/2012/10/23/010852785.shtml
作者简介：
关键词：社区公共服务；“福州模式”；创新；数字社区媒体
中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0032-03
社区公共服务是政府社会管理的新载体。国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》明确提出要充分发挥各种主体在社区服务中的作用，整合社区资源，健全服务网络，创新服务方式，逐步建立覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。在社区公共服务发展模式的探索中，各地创新出各种有效的模式，如武汉百步亭社区模式、北京回龙观社区模式等。而随着信息社会的快速发展，互联网在城市家庭中普及率越来越高，互联网的优势日益凸现，充分利用互联网为社区居民提供优质、高效的公共服务，使网络虚拟与实体公共服务体系相结合，构建立体、全方位社区公共服务体系成为社区公共服务发展的新趋势。福州市社区在线公共服务平台（即福州市社区网站集群，又称福州法治社区信息化公共服务平台）建设在此方面提供了一个有益的探索。
一、“福州模式”发展现状及主要特点
福州市社区在线公共服务平台（fzsqw.省略/ ）是由福州市司法局、北京互联通享传媒科技有限公司联合创办，各级党政核心部门、社区居委会参与，通过社会化运作的综合性社区服务网站集群，是全国首家以普法为主线，以社区为服务对象，力图使社会各界资源集聚、共享的数字社区媒体；是全国首家以社区为精准分众的数字社区媒体，是实施国家社区法治化、信息化战略，立足“为民办实事”的重要公共服务平台。其以“电子政务加速器、社区经济孵化器、百姓生活动力器、商家营销导航器”为指导，以“亲民、便民、利民”为宗旨，以“构筑法治信息平台、提升社区服务质量、建设法治和谐社区”为目标，以不断满足居民的物质、文化、生活需要为出发点，整合社区资源，创新服务方式，为广大居民提供方便、快捷、实用的多样化服务。目前，网站设有多个栏目与专栏，是一个由福州社区网总站和包括福州市鼓楼、台江、晋安、仓山、马尾五城区300多个社区网站组成的网站集群。其以自己突出的特点和先进的理念创新，已逐渐形成具有鲜明特色的社区在线公共服务平台建设的“福州模式”。
据笔者总结，“福州模式”具有以下突出特点：
1.构建纵横交错的网上立体公共服务体系。根据我国目前的行政层级划分，福州市社区在线公共服务平台从纵向上划分为三级（市、区、街道），加上社区层级，福州市社区在线公共服务平台总共为金字塔型的四级，从上至下每一层级都有自己相对独立的网站，每一层级的网站与自己所管辖（或指导）的下一层级的网站之间，以及平行的层级网站之间实现网网联动、信息共享，其网站集群的最基本组成单位是300多个社区网站，为福州市五城区200多万人提供服务；另一方面，从横向角度上看，每一层级网站内容丰富，主要子模块相对统一，主要包括：资讯抢先看、办事在社区、法律进社区、工商进社区、银行进社区、电力进社区等三十个子模块。纵向和横向交错有致，共同构成网上立体公共服务体系。
2.内容丰富，功能齐全。福州市社区在线公共服务平台功能定位为“电子政务加速器、社区经济孵化器、百姓生活动力器、商家营销导航器”，其主要内容包含了面向社区的公共行政事务（具体如工商、地税、环保、综治进社区等）、公用事业服务（电信、电力进社区等）、商业便民服务（金融进社区等）、社会便民服务（就业进社区等）、信息提供（便民情报站等）等六大类内容，为社区居民工作、生活提供着全方位的公共服务。
3.强调互动，便捷实用。 一方面，福州市社区在线公共服务平台在设计上考虑到社区居民与相关主体互动的重要性与必要性，在内容、程序的设计上为网络互动、沟通交流提供便利；如居民在输入必要的信息后可以注册成为会员，可以登录“会员管理中心”窗口获得“法律咨询”等六个方面的法律服务，社区“在线律师”可以为居民提供便捷、高效、专业的法律服务。另一方面，网站上设有“网站使用指南”栏目，使初入网站者能快速掌握使用网站的技巧；网站上还设有“问吧”搜索引擎，使使用者能便捷寻找网站上所有对其有用的信息。此外，互联网的优势使社区居民足不出户便能高效利用福州市社区在线公共服务平台快速了解信息、解决许多现实问题。
4.政府与市场携手，互利共赢。由于社区公共服务内容繁杂，既包含行政管理范围内的内容，也包含大量商业服务的内容，还包括了居民自治、自我服务的内容，这就决定了采用单一模式运行机制无法达到最佳的为居民提供全方位公共服务的目的。为此，福州市社区在线公共服务平台创造性地采用了由福州市司法局与北京互联通享传媒科技有限公司联合创办，各级党政核心部门、社区居委会参与的社会化运作模式，这种模式的优点主要体现在：政府（具体由福州市司法局负责）提供一定资金支持并承担监控网站集群运行的责任；企业（北京互联通享传媒科技有限公司）可以充分发挥其在网站经营、维护方面的管理和技术优势，充分挖掘为居民提供商业服务的商机，获得较大的经济收益；居民获得优质高效的公共服务。
二、“福州模式”的理念创新
社区是社会的细胞，是构建和谐社会的基本单元和重要基石。福州市包含外来人口在内总人口约780万人，市城区有300多个社区，人口比例约占总人口的40%。随着城市化步伐的不断加快，社区已经成为各种社会群体的聚集地，如何高效、全面地为社区居民提供公共服务成为福州市社区建设中面临的最主要问题之一，而“福州模式”正是破解这一难题的积极尝试，其创新之处主要体现在：
其一， 融管理与服务于一体。社区事务涉及内容极广，既包括以国家强制力为后盾的公共行政范围内的管理事务（工商、环保、税务、 计生等）也包括其他公共行政范围外的社会经济事务。而随着“公共服务型政府”建设的深入发展，管理与服务之间界限日益模糊，大量传统的公共行政事务日益体现服务理念，福州市社区在线公共服务平台的建设充分体现了这一点：一方面，在社区网集群内容设计中将社区公共行政事务与其他社会经济事务有机融入全方位公共服务的整体范围内；另一方面，传统公共行政事务范围内事项（如税务管理）则寓管理活动于全面服务范围内，立足“公民本位”，设置子栏目，充分体现服务理念。
其二，政府机制与市场机制有机结合的运行模式。目前中国城市社区网站的运行模式主要有以下三种：一是由居民自建的、自己维护的网站；二是开发商或物业管理公司自己建立并维护的网站；三是物业管理公司与网络公司共建的社区网站。[1]从社区公共服务发展的视角来看，这三种模式各有一定缺陷：第一种模式内容、作用受局限，现阶段运行存在资金困难等困境；第二、三种模式通常着眼于社区物业服务的具体内容，同样无法囊括全面公共服务的内容。福州市社区网站集群的运行模式符合公共服务生产与供给相分离的理念，由政府提供一定资金支持，具体由专业企业运作，政府把控方向，从而有效解决了网上公共服务体系资金、方向、技术等各方面的问题。
其三，网上与现实公共服务体系相结合的服务模式。互联网本身是一种沟通工具，与电话“点对点”的即时沟通方式相比，它可以实现“点对面”的沟通，并且有、接收、视听等功能，这些特性，恰恰可以满足社区人与人之间沟通、融合及现代公共服务发展的需求。社区网是建立在真实社区的基础上，以互联网为平台，通过网络技术，成为人与人之间交流的场所及现代公共服务发展的重要平台。[2]福州市社区在线公共服务平台将政府、社区、商家、居民等多种资源有机整合，形成平有的优势和核心竞争力，成为政府政务公开的窗口、社区管理的平台、居民生活的帮手、企业发展的舞台，为社区提供全方位的信息和服务。利用社区网提供公共服务相对于现实社区中的实体公共服务体系而言具有效率高、互动性强、相关结构趋向简化等优点。二者相结合有利于构建成立体的公共服务体系，为市民提供全方位的服务。
三、存在的问题及再造的思路
虽然“福州模式”在理念上有一定创新度，在现实中也取得一定成绩，但毋须讳言，“福州模式” 无论在建构的思路还是在具体运行方面尚存在一定的局限性，这些局限性影响到福州市社区在线公共服务平台的进一步发展。应当进一步开阔视野，吸收社区网络治理的新理念，对福州市社区网站集群进行有效再造。
1.针对设计内容上的不足，从居民本位出发进行栏目再造，进一步提高性能、完善体系。通过多阶段随机抽样调查，“福州模式”的不足具体体现在以下方面：首先，在具体内容方面，虽然目前福州市社区网站集群是300多个社区网站的集合，但属于同一区的社区网站内容大多雷同，真正具有本社区特点的内容只有“公交线路”、“社区联系电话”等极有限的信息；页面设计繁杂、具体项目设计众多，模块不清晰，对于电脑技术有限的年长居民而言更是凸显使用不便的缺陷；目前现有的内容多以提供资讯为主，真正开发设计的具有创新性的针对社区公共服务的栏目很少；内容更新的速度慢。其次，在具体效用方面，福州市社区网站的一些功能在现实中并未真正实现，设计中的互动环节基本未实现。如网站中的互动栏目“社区大家谈”实际成为居委会信息场所，网站上设计的“网友评论”、“我想回答”子栏目中网友的回应数量基本为零。此外，福州市社区网站集群在最初设计时是由福州市司法局组织的，其以“普法”为核心，力图“把公共服务内容与普法紧密结合”，这种由司法行政管理机构而非综合管理机构推进的模式也导致了法制教育、法律服务内容比较完善，但其他公共服务内容不足的问题。
“福州模式”并未达到其预期目标，原因是多方面的，如网站设计存在缺陷，居民认知需要一个过程等原因，但从深层次上看，福州市社区网站集群整体设计没有脱离传统官僚机构层级管理的旧的思路，未能真正从居民视角出发构建具有创新性，能为居民真正提供便利、高效、可操作的公共服务体系，是其未发挥实效的根本症结所在。借鉴“流程再造”的理念（指对企业的业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性的改善，其中“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是核心特征），[3]应当从“居民本位”角度而不是传统的“机关本位”的角度对使用社区网的流程、整体模块、具体栏目设计进行根本性再思考和彻底性再设计，简化程序、强化互动，增强其实用性、可操作性，以逐渐建构较为完备的信息采集工作体系、公共服务工作体系、行政辅助服务工作体系、公益服务工作体系、便民服务工作体系，使其真正成为全市社区网络服务的中心、社区信息数据汇集与交换中心、社区管理数据访问的通道、社区居民参与社区建设和社区服务的互动交流平台。在此系统再造的基础上应有针对性地进行宣传，扩大、提高福州市社区在线公共服务平台使用范围、频率，使越来越多的人能认识它，并不断增强对其的认可度，逐渐提高其效用。
2.克服运作模式的缺陷，变“蜘蛛型”为“海星型”模式，真正成为社区网络治理有效平台。所谓社区网络治理是指为了实现与增进社区公共利益，众多的社区公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理社区公共事务的过程。而目前的福州市社区在线公共服务平台是自上而下构建的，由政府机构出资，政府在其运行中占据完全的主动，政府不仅是倡导者而且还是资金支持者、组织者，掌控着社区网集群发展的模式和方向。作为社区网络治理，“一方面，必须将现行的自上而下的行政直线式社区建设结构，变革为上下结合多元互动的横向网状结构，以便使更大范围的居民参与到社区建设中来；另一方面，通过使居民成为社区自治组织的成员，将居民最大限度地组织起来，让他们积极参与社区建设，通过自助、互助建设自己的社区家园，提高居民自主管理社区公共事务的能力”，“各个横向网络之间是平等合作关系。这两方面恰恰是社区网络治理的基本逻辑”。[4]根据以上标准，福州市社区在线公共服务平台虽然利用了互联网的先进形式，但仍未脱离自上而下传统的公共服务体系、模式的窠臼，并不是真正意义上的社区网络治理。
虽然在现阶段公共服务机制不健全、制度不完善的情况下，由强势的政府推进、操办社区公共服务平台具有一定现实性和可行性，但这种模式存在以下缺陷：一是弱化了公共服务中公民自我服务的意识，不利于公民自我服务的发展。“治理”理论及“多中心”理论均指出，政府与公民、社会自治组织之间公共服务职责的划分应当遵循“辅原则”，公民或自治组织的自我责任和合作优先于国家责任，国家只有在公民或公民组织的社会组织不能或不再自我服务、自我救济的情况下才提供帮助；而根据萨瓦斯的归纳，“志愿服务”及“自我服务”为公共服务基本类型之一。目前福州市社区在线公共服务平台的设计中却忽视了公民自我服务、志愿服务在现代基层公共服务中的作用，这不利于社区公共服务的健康、全面发展。二是不利于培育公民自治精神，不利于基层民主政治的发展。虽然福州市社区在线公共服务平台在具体形式上各层级网站之间互联互通，但其本质仍是自上而下的行政直线式社区建设结构，官僚体制的科层制度仍起着重要作用，相关组织结构并未扁平化，公民在其中充其量只是被动的客体，这不利于培育公民自治精神，不利于实现真正的社区网络治理。
美国学者布莱福曼与贝克斯特朗将组织从形态上划分为“蜘蛛型”组织、“海星型”组织以及混合型组织这三种类型，利用其分类，可以将科层制集权化的组织视为典型的“蜘蛛型”的组织模型（支配蜘蛛行动的是蜘蛛的脑袋，如果失去了脑袋，蜘蛛必死无疑），分权化、开放性、多中心的社区网络治理组织可以视为“海星型”组织（海星的主要器官遍布每一个肢节，代替头部发挥作用的都是一个分散化的细胞网络）。[5]福州市社区在线公共服务平台从本质上看是以政府为主体，其组织形态仍是“有头”的“蜘蛛型”组织，其与主要由居民自主掌控、每个人都是平等而自由的个体的“海星模型”的社区网络治理组织存在着本质区别。在“海星型”组织中类似海星不同肢节的多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此利益，这是社区组织发展的方向。“排除了‘蜘蛛型’组织中的掌权首脑，一个权力与智慧发散于它所搭建的放射性关系网中的组织，必然显现其民主自治特性。通过社区网络平台的创建，扩宽了社区居民的参与渠道，调动起社区居民的参与积极性，为社区民主的培育提供了一条很好的路径。”[6]近年来高层日益重视政治体制改革的发展，而基层政治民主的发展是政治体制改革发展的重要突破口之一。福州市社区在线公共服务平台要从“蜘蛛型”模式嬗变为“海星型”模式，其关键是政府从全面把控的角色中逐渐退出，促使福州市社区网站集群成为探索城市基层民主政治发展的试验田，使其逐渐发展成社区自治、居民自我管理、自我服务的重要平台。
3.突破仅限于城区的局限，进一步连通乡村社区网，加快城市化步伐，促进城乡协同发展。随着我国经济持续、稳定发展，城市化也处于快速发展过程之中。 “近年来，国家虽然加大了对农村交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务的水平，但长期形成的城乡公共服务利益二元结构并没从根本上得到改变。”[7]此外，在目前虽然逐渐进行变革但仍大量存在的市管县体制下，城市政府管理着大量农村区域；而在城市内部，“城中村”问题同样是困扰城市发展的难题之一。由于历史等方面的复杂原因，目前城乡二元割据的现象虽仍然存在着，但从作为公民所应当享受的基本公共服务的权利来看，城乡居民应当享受同质、均衡的公共服务，城乡二元割据最终将消失；与此同时，随着城市化的快速发展，越来越多的农民转化为市民。如何在此持续城市化过程中打破割据，做好城市公共服务体系与乡村公共服务体系的有效连通，为二者之间最终兼容打下基础，在推进城市化过程中促进城乡一体化发展，是目前社会发展所急需解决的问题之一。而由于互联网具有连通便利、快捷的优势，大力发展乡村社区在线公共服务平台，并促使其与城市社区在线公共服务平台连通，具有重要的社会意义，具体体现在：
其一，城市社区与乡村社区同为基层社区，具有许多共同点，通过大力发展乡村社区在线公共服务平台，并使其与城市社区在线平台连通，更有利于相互之间取长补短，缩小差距，协同发展。如一些乡村社区在基层民主的探索方面较之城市更为真实、先进，自我管理、自我服务方面发展更好；而城市在公共服务模式、机制、发展程度等方面做得更好，二者之间相互学习的空间很大。其二，消除城乡二元割据、实现城乡一体化是我国社会发展的必然趋势，发展乡村社区在线公共服务平台，并使其与城市公共服务在线平台连通，有利于使即将转化为市民的村民认识、熟悉城市公共服务具体内容、政策、机制，为其更好转变为市民，以及对促进各地顺利推进城市化提供条件。
对此，福州市社区在线公共服务平台已做出初步探索，建立起乡村社区网的模块，在具体网站设计上有一些体现与城市社区网不同的栏目(如“三农”服务站)，但从整体上看，福州市乡村社区在线公共服务平台尚处于初始启动阶段，具体体现在，目前所建成的网站仅有由福州市新店镇西园村民委员会主办的福州西园村网（xyc.省略/xcpd/sjzrzx.asp ），且栏目内容单一，与城市社区网有较大雷同，基本不能体现乡村社区公共服务的不同特点。虽然村民文化素质、上网操作技能、互联网普及率等方面与市民存在较大差距，乡村社区在线公共服务平台的发展面临更大的困难，但这应当是福州市社区在线公共服务平台建设的一个重要发展方向，“福州模式”应克服困难，大力推进，并通过城乡社区在线公共服务平台的互通加快城市化步伐，促进城乡协同发展。
参考文献：
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[5]奥瑞・布莱福曼,罗德・贝克斯特朗.海星模式[M].中信出版社，2008:26-27.
一、城市环境对城市经济发展的重要性
城市环境是一个城市实现可持续发展的重要保证，是推动招商引资、推进城市经济社会健康发展的必要条件。搞好城区环境综合整治是提升城市品位，促进对外开放的重要措施。“欲致鱼者先通水，欲致鸟者先树林。”当今的区域经济发展、综合实力提升，越来越离不开环境优化。优美的环境是资源、是财富，更是竞争力。只有像经营品牌一样经营好城市环境，才可能在更大范围内配置资源，集聚人流、物流、资金流，走出一条环境保护与经济发展的双赢之路。“环境也是生产力”、“环境也是竞争力”已经成为共识。基于此，为实现达州市“一枢纽、两中心、三基地”的战略部署，市委市政府高度重视城市建设和管理工作，继省级卫生城市评定后，提出了“建设省级生态园林城市，创国家级卫生城市”的目标，2008年至2010年达州中心城市规划完成210万株居民植树任务，争创省级园林城市，旨在打造“城在森林中，人在林荫下”的人居环境，提升城市形象，加快建设秦巴地区经济文化强市。
二、城区环境存在的主要问题及原因
如今的达州，在城乡环境综合治理“春风”的吹拂下，散发出现代文明的馥郁芬芳，与此同时，人们对社会文明进步的追求热情不断高涨，对资源节约、生态保护、环境友好、健康安全的向往和愿望越来越强烈，对影响人居环境、生活质量的“脏乱差”问题越来越反感，对加强社会管理、加速实现城乡环境“净化、绿化、美化、无害化、规范化、秩序化”等等的呼声越来越响亮。以此相对照，城区环境综合治理工作还存在较大差距和不足。
（一）城区环境存在的主要问题
1.基础设施严重不足，城镇功能不健全，成为城市环境治理的重要障碍。
(1)集贸市场建设严重滞后。目前通川区常住人口约50万人，正规的农贸市场只有朝阳、西圣寺、黄龙寺(建成但没充分利用)等少数农贸市场，其余市场都是以街为市的临时交易市场。西外近几年发展非常迅速，人口剧增，但仍缺乏大型的规范的农贸市场，导致金兰小区、天恒花园、国际新城等居民买菜相当困难，给居民生活带来了极大的不便。按照农贸市场的规划布局配置，每2.5~3万人就要有一个3000~5000m2的市场，而且服务半径小于500米，按照这样配置，需要建设成规模的农贸市场10个左右，才能满足目前城区人口日常生活的需要。以街为市农贸市场功能、设施不全，设置混乱，管理不规范，违章搭建棚伞较多，冒口经营较多，安全隐患严重。
(2)主城区停车场、停车泊位严重不足。城区除仅有的几家宾馆和部分单位有停车场外，缺乏大型的专业停车场，目前城区的车辆停放主要靠用人行道、车行道解决，也远远不能满足停车需求，同时因属占道停车也给道路畅通带来较大困难，广大市民出行倍感不便。特别是文化街一带，两个小学分布于此，街道本已非常狭窄，却保留了一条车道用着停车，这倒是方便了少数人，但多数出行的人却因此遭殃，特别是学生上、放学非常不便，不仅存在严重的安全隐患，而且使交通秩序显得非常混乱。
(3)环卫设施缺乏。目前达州卫生设施缺乏而且分布不均，根本无法适应大城市建设的需要。如：很多小区道路未硬化，路况较差；街道垃圾箱设置点不齐全，有待完善，如徐家坝社区等城乡结合部社区未设置垃圾箱，而城区内社区垃圾箱过份集中；城区除主街、主干道以上设置有果皮箱，部分地方有垃圾收集屋外，多数小街小巷无果皮箱、无垃圾收集屋，居民小区内基本无环卫设施。据调查，我市常住人口近50万，城区面积近30平方公里、每天生活垃圾约500余吨，而垃圾的存放、收集主要集中在街面，目前城区街面垃圾临时堆放、收集点多达800个，也就人为增设了800个污染源，垃圾中转站、无害化粪便处理中心等大型环卫基础设施更是严重缺失。全城公厕较少并分布不均，使用率不高；社区内文化体育设施较少，而且对已有设施维护差等等。
2.脏、乱、差现象仍然存在，成为城市环境治理的难点。
(1)卫生死角较多。城区面上干净，但各社区内暗藏卫生死角较多，特别是背街小巷、各集贸市场、社区垃圾区、城乡结合部、城中村和铁路、公路、河道沿线“脏乱差”的问题突出，还存在一定卫生死角，严重影响街面整洁和居民身心健康。
(2)污水处理力度不够。社区内普遍存在下水道管道较小、老化问题，常引发堵塞。如文家梁车队旁边的阴沟因没有遮盖，而下面管道较小，居民生活污水常年倾倒，常有堵塞现象，从而导致“臭气熏天”；特别是滨河路一带处于城区低位，遇到下雨、涨水时，下水道便排通不畅，严重瘀积，导致污水横流；沿河一带(如世纪苑小区下面的州河)污水排放未加彻底治理，严重影响州河水质和居民生活质量。
(3)小广告现象屡禁不止。较多社区形成了“一边清理、一边张贴”的现象，白天刚进行了对城市“牛皮癣”、“小广告”的清理工作，夜晚又“死灰复燃”并加倍的进行张贴，造成恶性循环，严重影响整体市容市貌。
(4)乱搭、乱建、乱摆情况严重。全区内乱搭乱建现象普遍存在，齐门摊、占道经营、伸杆搭棚屡禁不止，一些商业集中区尤为突出，特别是“六小”行业（即小饮食店、小旅馆、小副食店、小理发美容、小网吧、小歌舞厅）问题尤其严重；个别居住楼顶楼也存在乱搭乱建现象。流动商贩更成影响达州市容的一群“游击队”，他们为了逃税收，高盈利，在市内是无孔不入，特别是在中心广场、学校周围一带，严重影响城市市容和交通秩序。
(5)市民公共卫生行为习惯还比较差。乱吐、乱扔、横穿马路、高空坠物等现象还仍有发生，重视小家庭、小集体卫生，忽视公共场所卫生行为普遍存在。
3.交通环境尤为恶劣，成为推进城市经济发展的瓶颈。交通是一个城市的血脉，交通不好，正如人的血液循环不畅，将会严重影响一个城市的发展。达州由于城市化进程加快，城区人口和人流量猛增，加之人们的消费水平提高，私家车数量大增。但城市基础设施建设资金的不足和地理位置的局限使得城区交通环境非常恶劣，这与达州的城市化进程和迅猛发展的经济很不适应。尽管沿州河的高速通道缓解了朝阳路局部交通拥挤状况，但整个市区的交通条件仍然很差。由于城区街道狭窄，人口密集，使得交通拥挤不堪，特别是市中心一带在上下班高峰期，车辆行驶简直像蜗牛搬家。加之车辆乱停乱放时有发生，大量摩托车飞驰于大街小巷，驾驶员、行人不守交通规则，这些现象使原本不宽的道路更加狭窄，经常引发交通堵塞、混乱和交通事故。交通环境的恶劣，使主城区空气污染严重，使市民安全健康难以保障，使交通秩序难以畅通，使城市形象严重受损。
（二）城市环境问题存在的主要原因达州因有凤凰山相依、州河水环绕而倍感妩媚动人，但狭长的地理位置也让达州少了许多拓展、壮大的地理空间；达州市历史悠久，城区规划久远，架构布局存在不合理、不科学、不系统等因素，无形增加了城区环境综合治理的成本和难度。这些都是造成环境综合治理困难的客观原因，但环境治理问题存在的主要原因还在于人为因素，具体主要有以下几点：
1.重视不够，环境建设缺乏连续性和资金保障。一是少数部门和街道主要领导对城市环境治理工作重视不够，意识不强，对开展此项工作的重要性、必要性及紧迫性认识不到位，没有将此项工作作为惠民利民的工程来抓；部分分管领导抓落实不够，工作力度不强，只停留在文件上、会议上，未深入现场查找问题、想办法实事求是解决问题。领导重视程度不一样，导致各部门、街道发展不平衡，有些乡镇、街道之间差距较大。二是长效机制不健全，环境治理措施缺乏连续性。一些部门、街道工作长效机制不健全，工作时好时坏，时紧时松，未达到白天黑夜一个样，大街小巷一个样，赶集不赶集一个样，检查不检查一个样。三是资金投入不够，环境治理缺乏保障。政府投入不够，社区在维护和整治部分城市基础设施方面缺乏资金支撑。
2.部门缺乏大局意识。城市环境治理职能分属市区不同部门，比如噪音的监测权在市环保部门、执法权又在区城管执法分局。由于职责分散，导致一些部门配合不到位，有些部门的狭隘思想严重，只站在自己部门的角度考虑任务的布置与完成，缺乏大局和整体意识，遇到问题互相推诿扯皮，从而导致“三不管”的真空地带。
3.群众治理环境参与度不高。环境治理必须动员群众广泛参与，才能从根本上解决城市环境问题，群众保护环境的意识、群众参与治理环境的积极性都严重影响到一个城市的环境质量。通川区居民参与度不高，一是宣传机制不健全。城乡环境综合治理宣传工作没有进入常态化，宣传深度不够、广度不大、效果不佳，没有真正深入人心，居民群众对保护城市环境的认识不够，部分市民多年以来形成的一些卫生陋习、不文明行为未根本改变，良好的卫生意识、生活习惯和文明行为还还需进一步宣传和引导。二是缺乏调动群众参与的奖惩机制。很多社区、单位没有成文的保护城市环境奖惩机制，导致市民保护环境、管理环境的积极性不高，仍然有少数居民认为“环境卫生是责任区负责单位和环卫工人的事”。
4.少数市民素质偏低，环保意识差。广大市民的城市意识、法制观念淡薄，爱护城市环境、维护公共设施的观念还相对滞后，存在着只顾个人利益，缺乏大局意识，甚至不同程度地存在破坏城市环境，阻挠城管执法等与城市建设、发展极不协调的现象。特别是一些经营者法制观念较淡薄、卫生意识差，抵制执法管理，加大了监督执法工作管理难度。
三、城区环境治理的对策与措施
环境治理是指在党和政府的领导下，强化政府环保部门的职权，依靠政府其他部门的分工配合，运用各种手段，组织和监督各单位和市民，从各方面防治环境污染的管理过程。全区上下还需进一步统一思想、提高认识、明确标准、加强协调，克服一切困难和问题，严格按照规划要求，进一步改善城市环境卫生面貌，提高人民群众生产生活水平，努力建设富裕、文明、和谐、生态的新达州。
（一）加强领导，完善制度，扎实推进城区环境治理一是进一步深化认识。开展城区环境治理，是一项民心工程、和谐工程、环境工程、作风工程。各级各部门必须常思利民之举、善出利民之策、大办利民之事，以群众关心的热点难点问题为切入点，推动干部转变作风，沉下身子为群众办实事解难事，真真切切为群众谋利益、送实惠，为群众创造一个良好的人居环境和生产生活条件，有效提高广大群众的生活质量和健康水平。二是进一步充实工作机构，做到领导到位、人员到位、责任到位，确保工作任务有人抓、有人管。三是继续签定责任书。切实做到责任明确、任务层层分解，各街道、与社区和辖区内的相关单位层层签订责任书，实行一级抓一级，层层抓落实，深入持久开展城乡环境综合治理工作。四是进一步完善相关制度。要继续健全并完善问责制、督办制、奖惩制、经费保障制等制度。进一步加大投入，建立各级财政经费增加与城市建设发展相适应的投入机制，确保城市环境治理经费的落实。
（二）广泛宣传，积极引导，营造城市环境治理的良好氛围一是广泛开展城市环境治理专题教育。各社区及机关各部门设立专用宣传公示栏，充分利用各种现有的媒介形式，公益性演出等手段，集中宣传城乡环境综合治理的重要性和必要性，使其人人知晓环境治理、人人支持环境治理、人人参与环境治理。二是开展科学知识、卫生知识和健康知识教育，引导城乡居民提高环境卫生意识，摒弃乱丢垃圾、随地吐痰等不良习惯，培养良好的生活习俗和卫生习惯。三是多渠道、多形式对未成年人卫生文明教育，建设卫生文明家庭和校园。四是加强市容环卫法律法规政策的宣传力度，积极营造“人民城市人民管，管好城市为人民”的良好氛围。五是新闻媒体要开辟城乡环境综合整治专题栏目，要敢抓善抓正反典型，每天都要有曝光的单位、区域、不良习惯、不尽责的人和事。要广泛开展家家户户讲卫生、个个动手搞卫生，努力形成“人人参与环境治理，环境治理惠及人人”的浓厚氛围。
（三）加大投入，完善设施，为城区环境综合治理奠定良好基础
1.进一步加快集贸市场建设。城区集贸市场建设应当符合城市总体规划和设计要求，做到功能齐全，设计科学，方便市民购买和菜农、菜贩交易，在规划设计时要充分论证，广泛听取相关管理部门、职能部门和市民的意见和建议，一旦规划定点后，就不能随意更改。中心城区要针对不同情况，采取迁建、改建、扩建和新建等措施来解决；新建城区必须将农贸市场建设纳入城市建设总体规划并按规划实施。尽量将中心城区的批发市场，迁至好一新等新建批发市场，疏散中心城区的交通压力、人口压力及城市管理压力。
2.切实解决环卫基础设施滞后问题。城市环境卫生基础设施建设必须符合城市总体规划和设计要求，做到功能齐全(有生活垃圾中转站、垃圾池、果皮箱、环卫职工工作休息场地、环卫车辆停放点)，设计科学实用，纳入城市建设、开发的必建项目，做到同步规划、同步设计、同步建设、同步验收；城市环境卫生行政主管部门事前介入、事中管理、事后监督职能还要继续加强。三是加速并高质量推进该维修、该硬化、该整治的道路建设，特别要加快环城路的建设，以减轻城区交通压力。
（四）突出重点，强化措施，创建优美的城市环境
1.深入开展以交通为重点的环境整治工作，提升城市档次和水平。首先，要加大力度改善我区的道路硬件建设。改善城区交通迫在眉睫，环城公路修建要尽快竣工，城区内可以在人流量大、交通拥挤的三叉路口修建天桥，如一小出口处等地段。其次，执法局要按照政府赋予的职能，大胆管理，按照实施细则的要求，坚持堵疏结合、标本兼治、分类施治、规范有序、常抓不懈的原则，严格执法，文明执法；必须建立长效工作机制，争取整治一片，成功一片，巩固一片，决不走过场或被动应付，切实改变以往那种“整治一阵风，过后就放松”的现象，使城市管理实现制度化、规范化、长期化。加大交通违法行为查处力度。特别是对公交车不按道行驶、不按规定超车、乱鸣喇叭等交通安全违法行为，对出租车乱停车、乱掉头、闯红灯、不按道驾驶等交通安全违法行为，要下力气予以整治。建立出租汽车服务质量考评体系，对出租汽车车容车貌、经营行为、文明服务等进行严格考评。开展文明出行宣传活动，引导市民养成“文明出行、守序有礼”的良好习惯。
2.加强对城市的公共管理，让城市环境整体改观。“脏”的问题得不到彻底解决，城市环境就难以实现整体上的改观。一是集中清理垃圾死角。以背街小巷、开放小区、农贸市场为重点，集中时间、集中力量开展环境卫生大清理，全面清除各类垃圾、渣土和废弃物，确保不留卫生死角；加大日常清扫保洁力度。城市道路实行分级分类保洁管理，特别是主要景观道路、繁华地段要实行全天候清扫保洁，增加作业班次，提高保洁质量；要全面推行环境卫生责任区制度，严格落实沿街店面和单位“门前三包”责任制，强化日常管理和督查。二是整治流动摊贩，严管和疏导相结合。市区占道经营、流动摊贩和乞讨人员屡禁不止，已经严重影响市容环境和城市交通。在管理方面应坚持严管和疏导相结合的原则。一方面要坚持严格管理，对市政府通告不准摆摊设点的市区主干道，要进行全面清理，坚决取缔；另一方面，要做好疏导的文章，划行归市、坐商归店、流商归摊，建立良好的市场秩序。要规划确定一批小街小巷作为临时经营场所，对经营市民生活必需的早点、修配、餐饮等摊点，要实行定点经营，统一监督管理。制定加强对流浪乞讨人员救助管理的有效措施，严格限制重点街区和行车路面的违法乞讨行为，做好救助、劝离工作。
为扎实推进生态环境水、大气和固废等各项治理工作，XX镇组织召开突出生态环境问题整改工作会议，传达上级重要工作精神和工作要求，30个村（社区）分管生态环境保护工作的“两委”参加会议。
会议上播放了第二轮第三批中央生态环境保护督察典型案例视频；同时，XX镇生态环境监督管理所XXX所长通报了各村（社区）第一季度环保工作考核情况，就目前存在的突出生态环境问题及整改工作要求进行具体部署，具体方案如下：
一、强化属地管理
各村（社区）要切实履行管理职能，安排足够人力物力全面落实辖区内企业覆盖巡查，重点检查企业环保证、环评手续、验收等环保资料是否齐全，污染治理设施是否配套生产正常运行等，并将巡查发现的问题及时向环保部门沟通反馈。
二、加强河涌监管
（一）按要求做好河涌保洁工作，落实专人专职；
同时，村（社区）要做好环保宣传教育工作，提高群众环保意识，严禁河涌乱扔乱倒行为，保持河涌良好面貌。
（二）对于河涌两岸的乱搭乱建现象，一是要做到严控增量，保证不新增违建构筑物；
二是对于存量部分，要落实责任人，发公告并限期整改拆除，未能拆除整改的将联动镇综合执法办进行强制拆除。
（三）做好各自辖区黑臭水体收集上报工作，后续将由环保部门进行专业监测治理，并制定规划方案；
另外，务必严禁侵占、回填河涌的行为。
三、完善厕所管理
厕所生活污水直排是导致河涌黑臭的原因之一，村（社区）可以通过购买服务的方式对辖区内公厕、家庭户厕进行排查。对于住户无化粪池污水直排河涌的、化粪池未清渣导致污水直排的建立台账，并限期整改。
四、保持高效联动
关键词：机构；服务大厅；社区公共服务；服务模式
中图分类号：D6693 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0040-03
一、问题的提出
公共服务供给是政府的基本职责所在，也是公共管理研究的核心问题。以英国《济贫法》为标志，早期公共服务主要针对特殊人群，以社会救助为主要内容。二战后伴随着各国国内社会问题的增多，国民对社会服务需求的上升及各国经济的复苏，欧美各国开始了大范围的社会服务普及运动，社会服务的立法和实践得到极大发展。20世纪70年代以后，受全球经济和政治形势的影响，西方各国政府提供公共服务的效果捉襟见肘，每况愈下。由此，英美等国以新公共管理理论为指导，率先开始了政府部门的民营化改革，并引领了波及全球范围的公共部门改革浪潮，其中机构化（agencification）运动更是起到推波助澜的作用。
1988年，英国时任首相撒切尔夫人宣布批准《改善政府管理：下一步方案》，标志着创设机构（executive agency）的开始，随后相继成立了130多个机构，[1]政府宣布将把90%的公务员转到机构。这些机构执行着政府不同性质的职能，所涉及的公共活动范围非常广泛，如社会福利的管理、狱政的管理、证照的审核签发、救济金办理、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。[2]随后，这股风潮一直从欧洲到北美继而波及亚洲和非洲。机构化被视为是政府行政系统内部决策与执行的分离，这在很大程度上解决了社会服务需求增多而导致的政府职能扩张与政府机构精简压力之间的矛盾。
转型期的中国面临着经济政治环境的巨大变化，社会问题与社会服务的需求激增。政府面临精简机构与提高服务质量的双重压力，特别是在服务型政府理念之下，如何在控制政府规模的同时满足公共服务需求，这是摆在各级政府面前的重大课题。近年来社区作为承接社会服务的重要载体，发挥了越来越突出的作用。我国部分地市根据政府的要求，做出大胆尝试，探索各种不同的社区服务形式，产生了一些值得借鉴和推广的经验，社会组织也因此得到了快速发展。但总体来看，社区组织和公共服务体系的建设还处于初级阶段，实践中还有很多问题有待解决。其中，如何创新社区管理模式，整合社区服务载体，重构社区治理结构，以进一步满足社区居民对公共服务的需求等问题显得尤为重要。
二、我国社区公共服务的基本形式及存在问题分析
社区公共服务是指在一定的地域范围内以满足社区成员的需要为目标，以社区服务机构为主体，面向社区全体居民提供公益、公共服务以及便民利民服务为主要内容的，无偿、低偿或有偿服务相结合的多层次、多功能的社会服务。[3]福利性和公益性被视为是社区公共服务的基本属性。1987年民政部在武汉召开第一次城市社区服务会议，1989年在杭州又召开了全国城市社区服务经验交流会，此后，社区服务广泛兴起，发展迅速，规模日益壮大。伴随行政体制改革及事业单位改革的深入，社区越来越成为承载城市社会公共服务和居民自主服务的基础平台。在具体的实践中，出现了几种代表性的服务形式――服务大厅、流动服务站及为民服务模式，社区公共服务供给也呈现出阶段性演化特征。
1服务大厅模式。该阶段以建立社区工作站或社区服务中心为标志，基本做法是，在社区设置“敞开式办公、一门式服务、一站式管理”的服务大厅，承接政府部门转移的社区行政管理事务和社区公共服务。这种模式自2000年武汉市江汉区探索实践以来，掀起了全国各地社区体制改革的浪潮，先后出现了诸如上海模式、铜陵模式、北京模式、沈阳模式、盐田模式、南京模式等独具特色的城市社区公共服务体制。这些模式虽然出现在不同的地区，在改革的侧重点上也各有差异，但总体来说，都是以社区公共服务的提供为重心，依托一定的公共服务设施和建立相应的组织形成一定互动关系的一种制度安排，有学者把其统称为“社区工作站模式”，即“服务大厅模式”。[4]
2流动服务站模式。社区服务大厅的设置在一定程度上满足了城市固定区域内人口相对集中的社区居民的需求。然而，对于一些自然条件比较恶劣的地区或者居民居住比较分散的大型社区，服务大厅设置上的固定性限制了其服务提供的可及性。作为对服务范围的一种弥补，一些地区创新出流动服务的方式，即流动站模式。该模式主要针对山场广袤、地域狭长、交通不便、群众办事路途远等问题，采取流动上门服务的方法，为群众提供流动服务，让居民在家门口就能把事情办好。流动站模式以基层政府为依托，变被动服务为主动服务，以流动性为主要特征，在向居民提供公共服务的同时也实现了信息的双向交流。一方面，将社区服务的咨询和信息带到居民家中，就地解决居民的生活难题。另一方面，在贴近居民的过程中，及时了解和掌握社区居民的动态及需求，将新情况反馈给社区服务机构。作为基层政府的派出机构，流动站采取“订单化”的分类管理方式，工作人员从基层政府各职能部门抽调。
3为民服务模式。居民模式以社区居委会为依托，在社区设立居民事务全程代办站，提供政务代办、事务服务。2001年至2003年间，针对群众反映的办事难问题，浙江省玉环县、重庆市大足县、安徽省郎溪县、山东省莱西市、北京市怀柔区先后开创为民服务。2008年1月19日莱西市的为民服务制获得第四届“中国地方政府创新奖”，在16家中央媒体的集中报道后，为民服务更是广为传播，各地政府竞相开展。从为民服务涉及的内容来看，主要是居民日常生活急需的各种服务，发生在与居民的日常需求密切相关的公共服务供给部门。流动服务站通过延伸服务线打破了社区服务提供上的地域限制，扩展了服务范围。而为民服务制则通过政府内部的流程再造，改变政府的服务理念与工作方式，满足了居民对便捷化、优质化服务的需求。
无论是作为社区服务主体的服务大厅模式还是作为补充的流动服务站模式或是为民服务模式，表面来看，均改变了政府服务方式，提高了服务效率，在社会上也有不同程度的认可度，然而，如果从转变政府职能、创新社区管理模式、重构社会治理结构的角度来说，仍存在一些问题，主要是：
第一，需求导向不足。社会问题与社会需求是政府进行社会管理的逻辑起点，社区居民是社区服务的对象，也是社区服务的目标指向，社区需求结构决定着社区服务的内容、方式和重点。以“需求为导向”的逻辑，体现了社区公共服务的价值所在。经过各地多年的社区管理与服务体制的探索和实践，服务大厅模式的运作已相对比较成熟。然而，以政府指令为导向的动力机制和“自上而下”的行政思维限制了其发展空间。而作为对服务大厅模式在地域上和形式上补充的流动站模式和居民模式，也表现出强烈的政府主导色彩。中国特有的压力体制、逐级发包、目标管理责任制不仅描绘了政府机构任务实现机制，同样也解释了为民服务的运作机制。[5]因此，无论服务大厅模式、流动站模式还是居民模式，由于没有从根本上明确社区服务的逻辑起点，造成需求导向不足。
第二，管理层级混乱。从目前我国各地社区服务实践探索来看，可以划分为分设模式、下属模式、条属模式和专干模式等几种基本类型。[6]之所以会出现这么多不同的管理模式，还在于没有从根本上理顺社区管理体制，造成包括街道办、社区居委会、社会服务站等多重治理主体间关系上的混乱。流动服务站在本质上是基层政府或各部门的派出机构，居民制在组织结构上，则借助现有的区县、乡镇（街道）、村（居委会）、各组（小区），分别设立服务中心、服务站和点，或依托现有的行政服务中心来运作。[5]从表面来看，服务大厅、流动站、为民服务在提供公共服务上呈现互补效应，实际上多重服务载体使得原本混乱的社区管理体制更加复杂。
第三，主体责任模糊。虽然在社区管理体制的探索中出现了诸如武汉百步亭、上海罗山会馆这种走在社区治理前列的典型，政府、市场、社会力量各司其职，合作共治，但是，从全国社区发展的整体情况来看，多数社区中心服务人员仍以政府公派为主，如果加上流动服务站和服务站的工作人员则公派比例更高。流动站的服务人员主要是从现有职能部门抽调，站的服务人员同样主要来自现有机构或相关职能部门，员只是起穿针引线或督促作用，这实际上使得基层政府、各职能部门、街道、社区与民众之间的关系更加复杂，进一步模糊了相关主体的责任，同时也加剧了社区管理的碎片化程度。[5]
第四，缺乏灵活性专业性。由于服务大厅、流动站、制的服务人员以公派为主，特别是流动站与点作为基层政府或其职能部门的派出机构，在本质上其组织结构与政府部门无异，同为官僚体制。那么，所有官僚体制存在的弊病同样会出现在这些派出机构上。带着管理思维而非服务思维来提供公共服务，造成公益性有余而灵活性与专业性不足，服务质量与效果势必大打折扣。
三、服务模式――社区公共服务供给的应然选择
1改革社区管理体制。近年来在我国社区治理中各地政府一直试图通过组织流程再造来探求整合社区资源的途径，但由于改革理念上的偏差，一直未能摆脱“垂直整合”的传统思路，各种尝试没能从根本上理顺社区体制。城市社区在事实上形成了“两级政府、四级管理”的治理结构――市、区、街道、社区四级。[7]从社区服务管理体制来看，我国发达地区社区社会服务模式可以归纳为体制吸纳型，即以政府为核心，通过一定的吸纳渠道（社会服务方式）、吸纳机制和吸纳平台开始将社会服务的提供职能与生产职能相分离，实现社会服务的政府、市场与社会的有效分工与合作。[6]因此，从根本上来说，无论服务大厅模式、流动站模式还是为民服务模式都只是政府提供社会服务的一种方式，在管理体制上也摆脱不了以政府为中心的行政框架。
2011年，民政部在《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》中提出，逐步建立面向全体社区居民，主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的社区服务体系。新型社区服务体系的构建是一项庞大的系统工程，面临着理念、体制、机制全方位的创新。最根本的是要打破既有的体制框架，理顺管理主体间的关系，重构社会治理结构，建立以社会需求为导向的社会服务体系。改革的突破口就在于能否打破“体制吸纳型”这一格局，以市场、社会为中心进行体制创新。
自1951年蒂特马斯（RTitmuss）第一次提出“社会服务”概念以来，高水平高质量的社会服务已成为当代福利国家一个最显著的特征。伴随着从早期的补缺型服务向普惠型服务的提升，发达国家的社会服务模式也在不断创新。特别是对制的灵活运用，不仅实现了对公共部门这一庞大系统工程的改造，也实现了社会服务的有效供给。
在我国社会公共服务从补缺型向普惠型转变的关键阶段，经历着与发达国家的类似阶段，同样面临着政府与社会的系统改革。从发达国家的经验来看，服务模式无疑是一个有益的尝试。一般认为，机构是一个由专门的立法机关设立的执行专门职能的官方自主机构，是一个独立于政府序列和公务员体系之外的法定实体。[8]它们是承担行政执行职能的公法人，可以以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务。机构意味着一种“分散化公共治理”[9]局面的出现。
借鉴西方经验，我们可以撤消目前作为政府职能部门执行机构或派出机构的社区服务中心、流动站或站，统一打造“社区服务机构”这一综合性的平台。以社区公共服务项目的分类（主要有行政事务类、居务管理类和社会服务类）为基础，将三类服务项目承接出去，在社区管理层面上实现政府决策与执行的分离，基层政府就此脱离具体服务项目的提供，社区服务机构则扮演政府“大管家”的角色。街道办不再作为基层社区管理单位，而是社区发展核心部，专司决策，负责与社区居委会协商制定社区发展政策与规划；社区服务机构则负责社区公共服务具体项目的提供，由此实现政府职能自上而下的“纵向”分权到由里及外的“横向”分权的转变。这不仅可以从根本上改变目前社区管理体制上多头管理的混乱局面，还能全面推动社区管理体制重心下移的改革。
2构建社区服务机构的运行机制。第一，在人事安排上采取经理负责制、合同制管理。首席执行官（经理）是机构的负责人，该职位向全社会开放，通过公开竞争招聘产生，实行合同聘任制，只对社区发展核心部首长负责，与其他政府职能部门之间没有任何领导与被领导的隶属关系。在竞聘别重视吸引私营部门的管理者担当此角色，借此引进私营部门的管理技术和工作作风。机构的负责人对机构内部的组织结构、人员任用、工资福利、财务管理等享有自和独立性。社区服务机构（即整合后的社区服务提供组织）与社区发展核心部（即改造后的街道办）的关系，由过去的行政隶属关系转变为契约关系。
第二，在组织架构上以框架文件和首席执行官为主要构成要素。框架文件是社区发展核心部与首席执行官之间签订的一种协议或工作合同，文件规定服务机构的使命以及首席执行官的职责和权限机构存在的目标，一般有效期为3到5年。框架文件以长期规划和年度报告为基础，社区发展核心部承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，机构负责人即首席执行官则对既定框架达到最佳结果承担个人责任。[2]
第三，在内部管理上采用以项目制为主的企业化运营。在社区服务的主要类别中，除了涉及社区发展政策方面的行政事务需交社区发展核心部制定以外，其他行政事务和居务管理事项均可交由社区服务机构承担。即便像市容监察、行政执法、公共信息采集等这样的行政事务，社区发展核心部也可授权委托社区服务机构执行。而对于大量涉及社会服务类的项目，社区机构可以着眼于现代化的管理原则，采用企业化管理，以公众需求为导向，通过公开招标，合同出租，启动项目管理，明确业务范围和责任机制，提高资金的使用效益。
四、结语
长期以来我国行政制度的突出特点就是行政机构从政策的出台到执行均需“对上负责”，委托链条是自上而下的。因此，无论是目前的服务大厅、流动站亦或是为民服务均呈现出强烈的政府主导色彩。如果政府服务的理念没有根本改变，任何形式上的改造只是换汤不换药。社区管理体制及模式的创新重在实现政府服务理念由目标责任制向需求导向型的转变。社区服务机构作为社区服务执行机构，直接以社会需求为导向，居民是委托人，而机构是名副其实的人，承接居民交办的事项。
现存的三种主要社区服务模式表面上看扩大了服务范围提高了服务质量，实际来说却使得政府各职能部门之间、基层政府与民众之间的关系更加复杂，单从不同地市社区管理模式之多就足以证明管理体制本身的混乱。而服务模式意在打造真正意义上的一站式服务与一门化管理，实现社区管理体制的彻底变革，通过整合现存的各类社区服务载体，从而打破职能壁垒，理顺管理体制。社区服务机构的设立一方面分解了政府职能部门的功能，防止因政府社会服务功能扩大而导致的机构膨胀现象；另一方面，对合同制在不同领域的广泛运用会带来全新的公共治理格局，重构社区治理结构。
采用企业化管理和市场化运作的社区服务机构，将服务出售给最适合的组织去承担，后者可以是非营利组织、私营企业，由专门人才和部门完成技术性、专业性的工作，引导社区服务朝专业化、职业化、标准化方向发展，而这正是社区公共服务的价值所在。
参考文献：
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[7] 卢爱国.公共管理社区化：模式比较与路径选择[J].中州学刊， 2008，（6）.
中图分类号：F239.6
“丽娜模式”，崔丽娜女士将这种模式概括为十二个字：区分穷尽、物权自主、量化公开[1]。我认为，这个模式还应该包括八个字：物业监管、服务外包。这是一个在目前我过城市社区普遍存在业主与物业公司的矛盾以及业主自治不断加强的情境下提出的一种新的探讨，并且已在崔丽娜女士所在的天津上谷商业街已取得了一定的成效。在此，我们通过对该模式与传统的社区治理模式的对比，探讨“丽娜模式”在更大范围的推广的可行性以及局限性。
一、什么是“丽娜模式”
丽娜模式，就是在一个小区之内，将物的管理责任在全体业主、业主组团和业主个人之间做出区分，采用业主专有部分个人付费、小共有部分组团付费、大共有全体业主付费来实现“物权自主”的管理机构。在穷尽区分物权的基础上，我们还应该明确一个问题，同时也是每个社区都必须面对的问题：物业公司应该是什么角色？物业公司与业主的矛盾怎样解决？在“丽娜模式”中，物业公司是一个监理公司，主要负责监督专业公司的工作，专业的服务是外包给专业的公司，下水道修理公司、电梯修理公司等，当业主在遇到问题的时候，解决问题的就是专业的服务公司，物业公司需要做的就是监督物业公司的服务。
二、“丽娜模式”与传统社区治理模式的异同
虽然它们二者都是对社区治理的方式，但从管理权、收费主体、收入方式以及制度安排来说还是有着很大的差距的。一、从管理权来看。传统的社区管理的管理权基本全部在物业公司，不仅规定小区的治理规范，而且占用业主共有的财产。而在“丽娜模式”中，管理权主要集中在业主大会手中，业主委员会是业主大会的执行机构，业主委员会只有执行权，没有管理权。二、从物权的界定来看。传统的物业管理将业主专有的物权之外的都归全体业主所有，共有部分的所有开支都有全体业主支付。这种物权界定的长期不明确会导致业主逐渐成为搭便车者。而“丽娜模式”中区分穷尽的物权自主则很好地解决了这个问题。能区分的都区分，“使规划范围内的每个角落都因权力、义务、责任而分，都有人管”。在这个模式中，作者其实主要区分的是私人专有使用、组团使用和整体使用。在不同的分摊范围之内业主承担自己的责任，可有效地避免搭便车的现象。三、从物业与业主的主动性来看。在传统的社区治理模式中，业主是处于一种非常被动的地位的，物业公司是属于信息不对称中的优势一方。物业费收上来之后就交给物业公司保管，明明是业主自己的钱，业主自己使用的时候却还要征求保管的人的意见，而且在很多情况下，业主是很难知道自己交的物业费的总额是多少、都用在了什么地方、用了多少、还剩下多少的。而在“丽娜模式”中，业主是处于一种相对主动的地位，双方信息相对透明。物业管理费是掌握在业主大会手中的，业主委员会每个月要监督维修费的使用情况，定期对承包商发放，并且定期对业主公示。物业公司是提供服务和负责监督专业服务机构。四、从公益性收入的归属来看。在传统的社区治理模式中，公益性收入的一部分是归于物业公司的，这很显然会触动业主的利益，造成双方的矛盾。而在“丽娜模式”中，由业主大会收费，公益性收入进入全体业主的账面，所有的公益性收入合同，如电梯广告、地面存车费等10余项都是由属于业主共有部分创造出来的。随之，收费标准和交费时间一定要由物权人决定，也就是业主大会。
三、“丽娜模式”可行性及局限性
从这个模式在天津市上谷商业街的成功的实践中我们可以看出，该模式的先进性体现在：一、尽可能地区分了物权，业主个人、物业公司、业主委员会的职责和权力较为明确。在穷尽区分物权的基础上，对社区中的物进行了划分，最主要的是区分出了组团使用的物。避免了以往的全体分摊的局面，增强了同一物权范围内的业主的责任意识，同时也使设备的寿命得以延长；二、节约成本，避免物业公司的寻租行为。在“丽娜模式”下，专业的服务直接外包，既避免了物业公司的寻租，又避免了使一些不常用的服务机构常设而产生的人员等的成本；三、量化公开，信息透明。业主委员会对于每一笔收入和每一笔支出都定期公开，使每个业主都清楚自己的钱到底是花在什么地方了，花得值不值。同时也便于业主对业主委员会和物业管理的监督。四、精简机构，创造价值。在这种模式下，业主委员会并不是什么都干，什么都管，只是起到一个监督的作用。这样就减少了业主委员会的工作人员，一般只需要经理和会计即可，也不需要很大的办公室。原先设定的办公室的区域可以用来出租，租金归业主全体所有，既节约了成本，又创造了价值，是一举多得的美事。
但同时我们也应看到，“丽娜模式”也是有着一定的局限性的：一、物权难以区分穷尽。物权穷尽区分的基础是对于该社区的地理界限以及小区的设计、构造等，这些信息的获取就是一件比较困难的事。即使是去政府部门拿到了小区的建筑图，也可能因为实际与设计不符而产生界限模糊的现象。到底什么时候区分穷尽了，这也是一个难以考量的问题。二、承包问题所带来的效率低下问题难以解决。可能这种类似于“大包干”的专业服务外包的形式在一开始是很有效率的，但是当承包的空档期或者轮换期的时候，服务的质量难以保证。承包服务的连续性和服务的质量，在这种模式下仍然存在着很大的不确定性；三、难以保证每个社区都有一个英雄式的人物。如今我过很多社区的问题难以解决，恰恰就是缺少这么一个英雄式的人物身先士卒，给其他想搭便车的或者想维权而又没有能力、没有勇气的人以信心和动力。
从“丽娜模式”我们可以看到一种社区治理的新模式的探究，它的成功也无疑给与了一些正处在纠结和困惑中的业主以希望。我们必须要看清的是，这个模式并不是一粒可以医治百病的仙丹，不同的社区有不同的矛盾和问题，它要在更大范围推广，还有很长的一段路要走。但不排除可以进行这种“穷尽区分的物权自主，量化公开”的尝试，但更多的应该是在社区治理实践的基础上不断摸索，对这一模式加以改造，使其适应自己所在的社区。
[1] 崔丽娜. 区分穷尽 物权自主 量化公开 ――基于“使用-付费”原则的物业管理“丽娜模式”[J]. 现代物业―新业主， 2011年（2011年11期/总205期）.
关键词：社区资源;资源整合;对策
中图分类号：C913 文献标识码：A
收录日期：2015年12月21日
社区是指生活在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体，社区的建设就是指要在党和政府的领导下，依靠社区的力量，提高社区居民的生活水平和质量，其中社会资源是社区存在与发展的基础，实现社区资源的有效整合，对社区的发展具有重要的意义。
一、社区资源的含义
社区资源就是社区自身内部存在的可以有效地促进供社区发展的资源，主要包括物质资源、精神资源、人力资源、组织资源以及综合资源等。第一，物质资源是社区所有的资源中最重要的资源，它是社区发展和建设的资金保障和物质支持，一定规模的物质设施是满足社区成员生产和生活需要的物质条件;第二，精神资源指社区中各种公共组织和社区成员的社会态度、精神风貌、思想政治道德素质等，精神资源在一定程度上决定着社区的办事能力和承担社会责任的能力，社区成员会对社区的活动产生认同满意或者不满的心理，就算是一个社区的物质资源非常丰富，如果社区成员的态度是消极的，那么这种物质资源不仅不会起到积极作用，还会产生很大的危害，一般情况下，物质资源与精神资源是协调发展的，不会出现物质资源或者精神资源强弱不等的现象;第三，社区是人群生活的共同体，其中人口是构成社区的首要部分，这就决定了人力资源是这些资源中最宝贵的资源，主要是指社区成员中具有能力及政治素质的人，人力资源对社区的发展起着举足轻重的作用;第四，任何团体想要有秩序地进行下去，就必须需要一定的组织机构对其进行维持和管理，社区是地域性的社会实体，仅仅依靠邻里这些基层的群体是不够的，这就需要发展相应的社区组织;第五，综合资源指一种无形的文化资源，或者是一种传统资源，社区具有社区文化，这种社区文化资源又被称为综合资源。
二、社区资源整合中存在的问题
一是社区资源整合在认识上不统一。随着我国社会的发展，我国的社区也获得了发展，但是社区的发展仅仅使得社区居民有了共同的生活地域，他们之间严重的缺乏联系和社区共同体的意识，这是因为外来人口的增多，使得社区内成员的人口素质差异大，生活习惯和思想观念多元化，种种原因都使得他们对社区资源的整合有着不同的认识;社区自身对社区建设的重要性认识也不足，各部门之间的人力、财力和物力也都存在差异，这就导致资源无法有效地整合。
二是社区人员的专业化程度不高。目前，我国社区并没有专业化的社区服务队伍，大多数从事社区服务的人员都是下岗失业人员和退休人员为主，他们既没有受过高等教育，也没有接受过专业训练，他们所能提供的服务就只是满足一些基本的生活方面的要求，而不能满足更高层次的要求。
三是政府角色错位。社区资源的整合需要政府来协调推动，但是政府并没有完全地转变自己的角色，过多的干预社区的治理，抑制了社区的功能发挥，再加上居民在一定程度上认为自己是被动的接受者，这就又导致了社区居民参与的积极性不高，而且在资源整合过程中政府的行政化和形式化问题特别突出，许多政府举措并没有实际发挥作用，只是流于表面工作，从而使得存在于社区资源整合中的问题不能够得到很好的解决。
四是居民社区意识淡薄。在现在新型社区中，居民大多是外来居民，彼此之间都不了解，虽然生活在一起，但是缺少联系，这样社区居民缺少归属感和认同感，对社区的建设不会投入感情，没有共同利益的认识，社区的建设必将是一盘散沙，不能很好地实现资源的整合。
三、社区资源整合的建议
第一，培育社区意识，形成社区资源共享共建局面。社区资源整合是一项复杂的工程，不仅要考虑到政府对社区的规划，还要考虑到社区居民的需求拉动力，能够实现社区良好发展的要点就是找到二者的平衡点，社区的建设首先要培养社区居民的社区意识，只有居民具有了社区意识，才能将社区力量聚集到一起，从而带动社区的发展。然而，目前社区发展都是封闭性的、独立性的，自我发展，缺少交流与互动，这就造成了资源的浪费，因此现在应努力实现资源的利用效率，最大限度地开放社区资源，最终实现社区的资源共享。
第二，培育专业的社区服务队伍。社区的建设离不开专业的团队，我国应该着力培育专业的社区队伍以壮大社区的建设力量，我国可以根据居民自己的意愿采取公开招聘的方式，择优录选，充分发挥有能力的、政治素养高的人员的才能，同时也可以对社区工作中领导干部进行定期培训，以提高他们的素质和能力，保持他们的能力与时俱进，也可以建立志愿者团队，充分发挥他们的特长，为社会居民提供尽可能全面的服务。
第三，明确政府在资源整合中的角色。政府应该简政放权，充分发挥社区的灵活性，由社区自己承担起该承担的责任，实现社区自治，但是社区自治并不是完全将政府排斥在外，政府要有效的接入社区的治理，仅仅依靠社区自己的力量很难实现社区资源的整合，这就需要政府从中协调，加大对社区建设的投入，把各项政策落到实处，真正的从社区的实际情况出发辅助社区发展，实现社区资源的有效整合。
第四，培养居民的社区意识。培养居民的社区意识的首先任务是要提高居民的满意度，其中最能体现居民满意度的是社区公共物品的建设，所以要努力改善社区环境，包括绿化及人文环境，努力提高社区服务水平，与此同时，社区应该多组织一些小活动，充分发挥社会组织及志愿者组织的作用，这样可以促进邻里之间的了解和交流，既满足了居民的心理需求，又可以增强社区居民的凝聚力，又可以发挥社区居民主人翁的精神，实现资源的有效整合。
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