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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区治理现状及成效，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：社会学视角；滥用问题；社会良性运行
中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0101-02
近年来，我国滥用人数增长迅速，滥用呈现加剧态势。截至2014年底，全国累计发现、登记吸毒人员295.5万名，其中2014年新发现吸毒人员48万名。参照国际上通用的吸毒人员显性与隐性比例，实际吸毒人数超过1 400万。全国涉毒县市区增至3 048个，占全国县市区总数9成以上，其中吸毒人员百人以下县市区754个、百人以上千人以下县市区1 545个、千人以上县市区749个。2015年，全国共查处有吸毒行为人员106.2万人次，其中新发现吸毒人员53.1万名，同比分别上升20%和14.6%。同时吸毒人员肇事肇祸案件多发趋势明@。滥用不仅威胁人类健康，同时给社会的稳定和发展带来了巨大社会风险。目前我国滥用问题的治理还远远不够，因此，不断加强和深入滥用问题的治理研究意义十分重大。本文通过查阅相关文献资料，从社会学视角出发对我国滥用问题的研究热点进行概要式梳理。
一、对以往研究热点的综述
国内学者对滥用问题的研究始于20世纪90年代中后期，从社会学视角对滥用问题开展实证调查研究，则是最近十余年才开始的。目前，我国学者对滥用问题的社会学研究集中表现在以下几个方面。
（一）滥用人员群体特征的调查研究
国内学者对滥用人员群体特征研究多采用定量研究和质性研究相结合的方法，主要有对青少年吸毒人群和女性吸毒人群等的调查研究。唐斌通过分析青少年吸毒群体特征时发现，亚文化的传递是青少年吸毒群体的主要特征，同时他调查研究了亚文化如何是在群体中得以习得与传承及群体成员的相互认同[1]。随着女性滥用者的增加，学者们对女性吸毒群体的特征进行了研究。刘晖等从女性社会学视角出发研究了女性滥用的特征，并认为相对男性而言，女性吸毒更有“被动吸食”和带有男性吸毒助“性”的受害者特点[2]。万志红通过云南青少年吸毒群体的调查发现，边疆地区青少年吸毒群体存在与内地滥用者不同的特征，其中包括年龄更加低龄化、受教育程度更低、民族多样化等特点[3]。随着新型滥用加剧，一些学者研究了新型滥用人员的群体特征。沈康荣首次对我国吸食新型的滥用者的群体特征进行调查和分析，得出了以下结论：滥用人群凸显“三多”――男性众多，低学历人员多，无业人员多；滥用种类相同――主要是冰毒、和；滥用人数增长迅速[4]。
（二）滥用人员染毒成因及复吸归因的调查研究
段伟、祝小慧从社会心理动机理论研究青少年的染毒原因，认为青少年不良的个体心理如不加以正当引导，则可能会成为导致青少年染毒的重要内在心理因素[5]。廖龙辉在对青少年吸毒现状分析的基础上，对青少年滥用行为的成因进行了“社会-心理”因素的综合[6]。夏国美在调查的基础上从更深的文化和制度层次分析了青少年吸毒问题背后的原因[7]。莫关耀等通过云南滥用严重的八个州市的调查和访问，分析了云南省新型滥用的朋辈群体因素，指出交友不慎成为35岁以下青少年滥用新型的主要外因[8]。杨玲等通过对吸毒者回归社会后的认同感、归属感及复吸情况进行调查发现，戒毒人员回归社会之后普遍缺乏亲密的人际交往和情感互动。不利的社会处境、社会支持的缺乏、归属感的缺乏等是导致复吸的重要原因[9]。
（三）滥用的社会危害的调查研究
国内研究者对滥用社会危害的研究主要从个人、家庭及社会等层面展开论述。秦和平的《西南民族地区的危害及其对策》一书是目前国内系统地认识西南民族地区的危害及禁毒对策的专门著作，从时间和空间两方面，系统分析了西南民族地区的毒害，并针对边疆民族地区的实际，提出了积极的建议[10]。夏国美、杨秀石等人所著的《社会学视野下的新型》一书，对新时期出现的新型滥用问题进行了研究，通过对新型吸食者与传统吸食者的人口学特征、滥用特征以及风险的对比研究后，发现新型存在传播快、心理成瘾性高、治理难度大等社会危害性[11]。
（四）滥用的防治措施及禁毒政策实证研究
这类研究有的从总体上探索吸毒行为的防治对策，而有的注重研究地方特色的防治策略。冯丽平经调查分析认为，戒毒人员复吸问题和后续生存教育问题是亟待解决的新课题。她对如何降低复吸率，如何营造一个“洁净”的社会环境和完善社区戒毒管理模式来巩固戒毒成效等进行了研究[12]。钱宁借鉴了社会支持网络的概念，调查访问了昆明在戒毒帮教、创建无毒社区活动中所采取的一些举措，从社会工作层面研究社区戒毒方法――即“金碧模式”[13]。韩丹在已有研究的基础上，对江苏吸毒人群进行调查，提出“生理――心理――社会”为一体的社区戒毒综合模式，从生理、心理、社会三重维度构建了吸毒人群的社会支持体系，以此有效干预和治疗海洛因人群的成瘾问题[14]。陈曦、何咏梅研究了我国边疆民族地区禁毒教育工作存在的问题以及提出了探索具有民族化、本土化特色的禁毒教育的一些对策[15]。钟莹、梁国勋研究了如何运用个案管理方法在社区戒毒人员中开展工作，如何整合社区资源，提升社区禁毒的专业化服务水平[16]。刘爱娇在前人研究的基础上全面总结了昆明强制戒毒所经验，提出了包括脱毒治疗、教育管理等九个第一的“昆明戒毒模式”，探索出了一条戒毒工作的特色之路[17]。
二、研究现状评析及展望
近十余年来我国滥用问题的社会学研究已取得了不菲的成果。我国学者在借鉴国外学者相关研究的基础上，通过实地调查与访问，分析了滥用者的群体特征、吸食原因、滥用危害，提出了一些对吸毒人员的社会干预政策。但目前国内相关研究还存在如下缺陷。
一是国内学者多采用“现状、特点与趋势分析成因分析影响分析应对策略与结论”这一研究路径，研究模式较为局限。二是研究方法较为单一，研究的严密性、客观性、价值中立等方面还存在欠缺。目前国内大部分的问题研究都以定量调查研究为主，滥用问题调查多采用简单问卷数据调查，在问卷的设计科学性与时效性方面有待进一步提升，对吸毒人员的吸毒史、生命史进行深入持续性的参与观察、访问及行动研究等的质性研究还比较欠缺。三是我国学者的滥用问题研究缺乏对滥用问题进行社会学学理的探讨，应加强从社学学理的角度出发，加强社会文化层面分析解决滥用问题的研究，通过多视角、多层次对滥用群体进行深入研究，最终找到滥用行为的深层次的社会原因，从而为提出解决问题的对策提供有益的借鉴。四是研究领域有待进一步拓展。目前国内关于滥用问题的研究集中在吸毒人群现状、成因、滥用影响、防治干预措施等方面，例如吸毒人群的家庭研究、新型相关领域研究有待进一步拓展和深化。
滥用问题是一个极其复杂的社会问题，随着经济社会的发展和科技信息技术的进步，滥用问题不断演化与变异。滥用问题涉及政策、经济、文化、社会、伦理等诸多方面，为进一步减少问题的社会代价，在未来的研究中，我们应根据国内外毒情的变化，并结合我国的国情、社会制度、文化传统，利用社会学的学科在社会问题研究的独特优势，进一步加强滥用问题的专题实证研究，同时不断深化拓展滥用问题的研究视角，进行跨学科的整合性研究，逐渐深化符合地方特色且有可操作性的滥用问题治理的社会政策研究，逐步构建我国的滥用的防治体系。
参考文献：
[1]唐斌.浅析青少年吸毒的群体性特征及防治[J].禁毒研究，2005（1）.
[2]刘晖，刘霞.女性吸毒特质诱因的社会学述评――以新型为解释视角[J].学术界，2011（6）.
[3]万志红.云南青少年吸毒现状分析[J].云南警官学院学报，2007（1）.
[4]沈康荣.新型使用者的群体特征[J].社会观察，2007（6）.
[5]段伟，祝小慧.当前青少年吸毒危险因素及治理对策[J].中国药物依赖杂志，2008（17）.
[6]廖龙辉.当前青少年吸毒行为现状及其成因的社会学分析[J].青年探索，2001（4）.
[7]夏国美.社会学视野下的禁毒研究[J].社会科学，2003（10）.
[8]莫关耀，杜敏菊.云南35岁以下青少年吸食新型的朋辈原因分析及预防策略[J].中国药物滥用防治杂志，2014（6）.
[9]韩丹.国外吸毒问题的社会学研究述评――以美国相关研究成果为例[J].唯实・社会纵横，2010（3）.
[10]秦和平.西南民族地区的危害及其对策[M].成都：四川民族出版社，2005.
[11]夏国美，杨石秀，等.社会学视野下的新型[M].上海：上海社会科学院出版社，2009.
[12]冯丽平.对吸毒人员后续教育模式和生活方式的思考[J].云南警官学院学报，2006（1）.
[13]钱宁.社区戒毒的控制与支持网络――昆明市创建无毒社区活动研究[J].华东理工大学学报：社科版，2002（1）.
[14]韩丹.吸毒与艾滋病问题的社会学研究――以江苏吸毒人群为例[M].北京：中国社会科学出版社，2011.
[15]陈曦，何咏梅.云南边疆民族地区禁毒教育的思考[J].云南警官学院学报，2008（1）.
关键词：资源依赖；购买服务；社会工作机构
中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）21-128-2
0 引言
中国正处于发展特色社会主义的关键时期，社会问题大量涌现，政府管理任务繁重，迫切需要创新社会治理、拓展社会服务方式。政府主办社会组织的孵化工作，对成立社会组织给予各方面的优惠政策，向社会组织购买服务与岗位。这种自上而下的扶持方式，一方面卓有成效地促进了社会组织的繁荣发展；但另一方面，也使得社会组织的成长方式缺乏时间与经验的积累，过度依赖政府的资源提供，对它们后续的发展带来阻碍。
1 资源依赖理论
资源依赖理论的基本假设是“没有一个组织可以自给自足，都必须与环境交换以获得生存”。社会工作机构的外部资源主要是政府资源：首先，政府掌握制定影响社工机构发展的政策的权利，社会工作的发展模式、发展环境等很大程度上由政府决定；其次，目前社会工作机构运行项目主要是由政府购买，由政府提供资金来维持机构的运作；第三，政府对机构的控制能力过于强，其行政化的工作手法已经影响到社工机构工作的开展。
2 Z社工机构的资源依赖现状及其发展困境
Z社会工作机构是苏州市较早发展起来的社工机构，是经由民政部门注册的4级社会组织，在江苏省具有较高的权威性与知名度。Z机构的服务主要面向来苏的外来儿童，在外来打工家庭、子弟工小学、外来人口聚集社区开展工作。Z机构与苏州市救助站形成长期合作关系，其所接手的个案全部是救助站转介而来，个案开展的经费由救助站提供并接受救助站监督；Z机构在子弟工小学和社区开展的小组工作和社区工作主要是来自政府的公开招标，项目经费来自政府的项目拨款。
2.1 个案工作开展资源不足
Z机构开展个案活动的经费全部来自救助站的供给，每位个案的开展经费是有限而固定的，个案工作者在开展工作中经常受经费的限制，难以以最有效的方法帮助案主。
案例一：小周是一位六年级学生，父母在苏州某区夜市摆摊，父母工作繁忙，对小周关心较少，母亲时常打骂小周，母子间关系很差，小周有两次离家出走的经历。社工认为，让小周与其母亲一起加入亲子小组有利于母子关系的缓和，让他们在小组活动中增进感情、学习亲子互动的经验，掌握控制情绪与沟通的技巧。但是，目前苏州并没有这样现成的亲子小组，而社工筹办小组活动则困难重重：首先便是资金问题，救助站提供的经费较低，成立小组需要宣传招募，开展活动需要物资、场地，交通费用等等，这在有限的经费面前都是不切实际的。一般来说，每个个案经费只能允许社工对案主家庭进行一个长时间的访谈跟进，此外带案主参加机构在学校或者社区的开展的活动。所以，即使社工认为小组能够很好帮助到案主，也难以应用。
2.2 政府行政化工作手段的干扰
Z机构的直接管辖单位是苏州市民政局，其工作开展常常需要民政局的相关支持，所以，与民政局的关系对机构的生存发展很重要。然而，民政局不可避免的行政化工作色彩与社工机构的管理模式并不切合，机构不得不做出让步。这种妥协使机构陷入尴尬之中。
案例二：从2016年开始，苏州市民政部门开展社区工作人员专业化活动，主要是派遣社区干部进入专业的社工机构实习，目的在于提升本土工作者的专业能力，更好的为居民服务。这本是一件有利于社会工作本土化的好事，但是真正运行起来确是麻烦不断。一方面，社区干部是接到上级命令来机构实习的，他们对于专业社会工作并不了解，也并不清楚自己到底要学习些什么；另一方面，机构其实对这些实习干部并不欢迎。按照规定，机构需要接收3名社区干部，每位社区干部每周来机构实习一天，专业社会工作需要很大的连续性，每周一天的时间安排使机构无法给他们安排任何工作。但是机构为了迎合上级安排，必须参与到这项活动中去。这种强制性的行政化举措，最终使这件事情变为了“走形式”，社区干部来到机构多数为喝茶聊天，影响机构工作氛围。
2.3 为获取资源，机构目标偏离
Z机构将其工作目标定位于促进外来儿童、青少年的权益。在机构成立之初的几年内，Z机构确实在这一方面做出了许多成绩，包括为处于困境中的外来儿童及家庭做个案辅导；与苏州多个外来子弟工小学建立合作关系，开展培养适应性与拓展性的小组活动，促进教育公平；在外来人口聚集的社区开办周末儿童看护课堂等等。但后期机构在这一方面却再没什么进展。机构负责人表示，随着机构运行项目与工作人员的增多，机构开销也越来越大，为了维持机构运行，他们不得不去接手一些利益较大的项目，哪怕这些项目与机构目标不符合。
案例三：负责人表示，目前机构正在进行的一个项目是作为运营伙伴，为社区社会组织的建立发展提供指导、建议。其实机构对这一方面并没有经验，对方组织选择Z机构的大部分原因是Z机构在苏州具有较高的知名度，Z机构接手该项目是因为可以获得的较为丰厚的资金。机构内社工表示，近些年来，机构运营的许多项目都已经偏离了机构目标，在不擅长的领域工作常常使他们感到疲惫与迷茫。
3 促进社会工作机构良性发展的建议
为深化经济体制改革，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的居民集体资产经营管理模式，提出加快推进社区股份合作制改革目标任务。今后三年是推进居民股份合作制改革的重要阶段，随着这项改革的深入进行，将产生大量的文件资料，如何及时规范这些档案资料，是摆在各镇、社区面前亟待解决的问题。
居民股份合作社档案分为文书档案、会计档案、照片声像档案和实物档案等。其中文书档案主要有：筹备和人口调查汇总材料，清产核资材料，股份量化材料，股份合作社章程和股民股权签署材料，“三会”召开会议材料、选举材料，居民股份合作社分红材料，日常工作材料等。
二、居民股份档案在构建平安和谐社区中的作用
1.各级政府部门为有效开展工作，必须大量掌握资料信息。而档案材料作为历史活动的记载，其中包含着许多经验教训，可资借鉴。在今后很长一段时期内，社区经济股份合作制改革中产生的大量档案资料，将为各级领导开展居民工作和科学决策提供参考，通过查阅、分析相关原始资料，科学制定有关居民工作的政策意见。
2.为基层工作提供依据和材料。基层工作人员在熟悉情况、制订计划、总结经验、处理问题时，常常需要从档案中参考先前的记载。规范化的居民股份合作社档案资料，有利于工作人员快捷地查阅资料，即使档案人员更换，其他人员也能迅速找到有关文件。相反，如果档案随意组卷归档，一旦档案人员发生更换，再要查询资料必定费时费力，甚至影响工作的正常开展。
3.居民股份合作制改革中形成的人口调查、人口股和劳动贡献股等资料是享受收益分配的凭证，群众持区委工办统一印制的股权证领取分红。股份量化到人后，原则上不随人口的增减而变动，实行“生不增、死不减”的静态管理办法，以维护现有持股成员的稳定。这些资料一经确认，将在很长时间内保持不变。今后一旦出现涉及收益分配方面的纠纷，只需要查找当时的人口股和劳动贡献股等档案资料就能解决问题。
三、居民股份档案管理的现状及问题
明确了居民股份合作社档案的归档范围、分类方法和有关要求。今年以来，区档案局围绕区委、区政府的工作部署，多次深入基层调研居民股份合作社档案管理情况。，区档案局组织了两期社区档案员培训班，统一印发材料，着重讲解居民股份合作社档案管理业务规范和具体操作办法。同时区档案局相关人员多次深入基层现场指导，针对实际情况提出意见建议，主动做好服务。其中东亭镇柏庄、春星、竹园和春合等社区居民股份合作社档案管理的规范化建设卓有成效，成为全区档案建设的典型。但目前，仍有不少社区的居民股份合作社档案管理亟待规范，主要存在以下问题。这次改革中产生的文件资料，多由各社区的会计收集整理，他们中多数人没有参加过档案知识的系统培训，业务知识匮乏。加之这次改革对全区来说是全新的、开拓性的，同样档案管理工作也是在实践中摸索前进。档案人员业务水平的高低，直接决定归档工作的质量，因此提高档案人员业务水平和实际操作能力迫在眉睫。保管条件有待进一步改善。目前，各社区都购置了档案箱存放居民股份合作社档案，有的还购买了必要的档案用品，并及时做好归档工作。但对照档案保管的“八防”要求，还有许多方面亟待改善。比如，有的社区档案室没有安装防盗门和配备灭火器，有的档案室没有安装窗帘，有的档案室没有去湿机或空调等。在归档过程中，档案人员由于在学历、能力和经验等方面存在着差异，因此组卷规范化水平也参差不齐。有的忽视了资料的收集工作，有多少归多少，造成居民股份合作社档案收集不齐全；有的只是把资料简单装订，既不编页，也没有卷内目录；有的没有按照九大类科学分类，给今后的检索、利用带来一定困难。据调查，大多数社区居民股份合作社档案的开发利用水平偏低。少数社区领导和档案人员认为，收集整理好档案，并把这些档案资料妥善保管好就是做好档案工作了。其实，充分利用档案资源才是档案工作的根本目的。要进一步开发利用档案信息资源，充分发挥档案作用，努力为当前各项工作提供服务。
四、加强居民股份档案管理的对策
随着改革的不断深入和社区股份合作社在全区逐步推开，档案管理工作也应在探索中不断完善和规范，必须落实以下几个方面的措施。
1.俗话说，工作好不好，关键在领导。只有各级领导特别是社区领导重视并支持档案工作，切实把档案工作放入重要议事日程，社区股份合作社档案工作才能做好。各社区要明确档案工作的分管领导，并经常给予关心支持，为档案工作的开展提供必要支持，帮助解决人、财、物等实际问题。要以《档案法》为依据，加大依法治档的工作力度，进一步规范社区股份合作社档案管理。
2.人员落实到位。明确一名有强烈的事业心和责任心，并具备一定文字水平和组织协调能力的人员，担任专兼职档案保管员，具体负责社区股份合作社档案的收集整理工作。要适时组织社区档案人员参加档案专业技能的学习培训，不断提高业务水平。同时根据实际需要召开座谈会和现场会，交流社区股份合作社档案管理的经验体会，参观先进单位档案室，增强档案保管员做好档案工作的信心和决心，为档案事业的发展提供人才保证和智力支持。
3.《档案法》规定，各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当配置必要的设施，确保档案的安全。因此社区必须设置综合档案室，对档案实行集中统一管理。要购置档案箱、去湿机、温湿度计等基本的档案器材，并有良好的防盗、防火、防潮、防高温、防鼠、防虫、防霉、防光设施，以保证档案的安全存放。有条件的社区可添置电脑，把文件资料及目录输入电脑，采用现代化手段管理档案资料，高效、便捷地为当地居民提供各种信息和服务。
4.健全制度，加强考核是搞好社区档案工作的重要保证。要在社区档案管理制度中明确股份合作社档案的保管、利用、鉴定、销毁和保密等内容，并在工作中抓好落实，使档案工作有章可循、有据可查。要严格执行考核制度，把档案工作的考核结果与个人的年终评比直接挂钩，做到奖惩分明。通过对档案员的考核和评比，树立先进典型，调动大家争先创优的积极性，促使社区股份合作社档案管理再上新水平。
5.社区股份合作社文件材料的平时积累和临时突击归档工作。根据分类方案，随时将办理完毕的文件材料归入有关类内，这样既便于文件的管理和日常查用，又为年终立卷归档积累材料。同时要开展临时性的突击收集工作，将一些易于散失的文件材料随时突击立卷归档。要严格按照《社区股份合作社档案管理的意见》的归档范围、分类和整理要求，做好归档工作。归档的文件材料应为原件，载体和字迹应符合耐久性要求。声像、照片、实物等非纸质载体的档案按载体分专题单独整理、编目和排序。
6.档案工作的标准化和规范化，归根到底就是为了利用好档案，充分发挥档案的积极作用。因此要努力做好档案资源的开发利用工作，积累和丰富档案资料，编制科学、简便、实用的检索工具，主动为社区“三个文明建设”服务。社区干部在实际工作中，要善于利用档案资料，解决群众利益分配、拆迁、土地补偿等实际问题，化解社会不稳定因素，充分发挥档案信息资源的经济和社会效益。
参考文献
[1]孟红莉.你参加过居民会议和居委会选举吗——城市居民社区参与调查(一)[J].社区,2008,(01).
[2]刘岩,刘威.从“公民参与”到“群众参与”——转型期城市社区参与的范式转换与实践逻辑[J].浙江社会科学,2008,(01).
[3]蒙婷婷,符盈.当前我国城市社区参与现状分析[J].法制与社会,2007,(07).
[4]康宇.对于当代中国社区参与的理论分析[J].理论与现代化,2007,(04).
[5]黄琳.青年的社区参与现状、特点及对策分析——广州市华乐街的调查[J].广东青年干部学院学报,2007,(02).
[6]王时浩.论社区参与[J].中国民政,2007,(01).
[7]姜振华.社区参与:对社区居民与居委会互动关系的透视[J].中国青年政治学院学报,2007,(03).
[8].社会控制与社会自主的博弈与互动：论社区参与[J].西南大学学报(社会科学版),2007,(04).
当前我国的法律法规并没有对群租及合租概念有明确的界定和说明，无锡新区房管局在执行过程中判断是否属于群租，主要参考住建部《商品房屋租赁管理办法》第8条之规定：“出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准，厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。最简单的判断标准即承租者是否改变房屋结构，常见的形式是将客厅分隔为若干房间用于出租”。
合租是一种与群租相似的租赁方式，即两个或两个以上个人（家庭）租住于一套房屋内。而群租区别于合租的主要标准是群租改变了原房屋结构，如一套三室一厅的房屋，三个房间分别有三个承租者居住，即使客厅还有第四个承租者居住，只要不采用物理设施对客厅进行分割形成密闭房间，也可以从宽认定为合租。如果对客厅或者房间进行了分割，则一般认定为群租。
二、无锡新区群租的现状及危害
无锡国家高新技术产业开发区（简称“无锡新区”）是无锡市的产业高地和经济增长极，自1992年经国务院批准设立以来，管辖面积从当时的5.45平方公里发展到目前的220平方公里，户籍人口由5.25万人发展到2011年的32.28万人，另有外来人口约35万人。经济的快速发展尤其是劳动力密集型产业的聚集，造成了外来人口在短期内大量涌入，群租现象也形成了相当规模，已在一定程度上成为社会治理难题。
2012年初新区房管部门对新区33个商品房住宅小区进行了初步调查摸底，约1300余户房屋存在“群租”现象。而在实际治理过程中发现，离工业园区较近的单个商品房小区（如第一国际、瑞城花园、东鼎家园、华夏太阳城等）高峰时期都有300余户存在群租现象。农居房小区的群租现象则更为严重，就笔者走访的江溪街道新丰苑二社区，2000余套房屋有近一半用于出租，而其中至少40%存在群租现象。据该社区负责人介绍，类似群租现象在江溪坊前片区、梅村片区的农居房小区极为普遍。
由于“群租”不仅改变了房屋的使用功能，也远远超出了房屋的承载能力，存在多方面危害。
第一，影响生命安全。分隔墙所使用的材料多为可燃易燃性材料，且存在占用消防通道、破坏消防设施的现象，一旦发生火灾，易引发群死群伤事件。同时承租人安全意识淡薄，私接电、气现象严重，且屋内通风不畅，易造成火灾和燃气中毒。
第二，影响社会治安。群租屋内人员成分复杂，作息时间也不尽相同，偷盗案件频发。有些人员半夜回家声音嘈杂，不仅影响室友，也影响到邻居的休息，时有室友或邻里冲突的事件发生，小区内其他业主的投诉也连续不断。
第三，影响小区卫生。由于房屋设计时是按照一户设计，当人员过多时，容易造成卫生间的堵塞甚至污水外流。且承租人多为外来务工人员，部分人员素质不高，垃圾随意堆放甚至“从天而降”，给小区的管理带来很大困难。
三、群租现象的成因分析
群租不是某个地区的特有现象，在外来人口较为集中的大城市和工业园区都十分普遍。就无锡新区的调研情况看，其产生主要有如下原因。
1.根本原因：收入水平与房屋价格不匹配
近年来，房地产业快速发展，房屋价格不断上升，工资收入水平的增长速度明显低于房屋价格的上涨速度。2012年新区商品住宅均价6925元/平方米，房价的上升也带动了房租价格的上涨，目前园区内业主出租一套120平方米的房屋价格在1200～1500元/月。2011年新区在岗职工平均工资3663元/月，调查中接触到的群租人员可支配收入都在2000～2800元/月，每月可承受的住房支出在300～450元之间，即使是中小户型房屋也无法独立承担房屋租金。尽管部分企业也提供了员工宿舍，但很多年轻人都需要一个相对私密的空间，合租或群租就成为必然选择。
2.直接原因：信息不对称导致“职业二房东”的产生
业主出租闲置房屋时一般都是整套出租，而收入水平较低的外来务工人员只有能力承租其中的一间，部分中介在分析市场供需矛盾后，先将整套房屋承租下来然后分间出租给承租人。部分非法中介为赚取差价，将房屋进行分割，如以1200元/月的价格将一套120平方米三室一厅的房屋承租后，将客厅分隔为2个房间，加上原有的3个房间，以300、350和400元的价格分别出租，可以收取1500～1800元的租金，每月赚取300～600元的差价，客厅大一点的则会隔成3个甚至更多房间，有的厨房也作为一个房间使用，从而赚取更多差价。对于收入较低的外来务工人员来讲，房租价格是首要考虑因素。对于房屋业主来说，尽管房屋被分割且弄的较为破乱，但考虑到既不需要装修等资金投入，又不要投入时间和精力进行招租，更不会出现租期空档，只需定期向中介收取房租即可，因此这部分非法中介的出现迎合了业主和入住人员双方的需求。这些非法中介尝到甜头后逐渐转为“职业二房东”，既不需要营业场所和执照，也不需要投入多少资金，从中介机构获取出租房源信息，并逐渐垄断业主个人在小区内的房源信息，承租若干套房屋并进行分割出租，每年获取不菲收益。同时，这些职业二房东逐渐形成一个群体，相互间调剂房源和承租人信息。目前很多小区在治理群租时，对“职业二房东”这个群体已有所顾忌。
3.制度原因：现行法规可操作性不强
目前，规范无锡市房屋租赁管理的法律法规主要是住建部2011年2月起施行的《商品房屋租赁管理办法》和2008年10月起施行的《无锡市房屋租赁管理办法》。《商品房屋租赁管理办法》第8条、第14条对房屋租赁使用的面积要求和租赁登记备案做出了原则性规定。《无锡市房屋租赁管理办法》对出租的要求进行了细化，规定住宅房屋出租必须具备基本的生活和安全设施，人均建筑面积不得低于12平方米；出租用于集体宿舍的房屋，人均建筑面积不得低于6平方米。对租赁登记备案的具体承办部门和要件也进行了细化，同时第22条明确租赁房屋未办理登记备案手续的，由房屋租赁行政主管部门责令限期办理；逾期仍未办理的，房屋租赁行政主管部门可以对住宅租赁当事人处以200元以上500元以下罚款。
住建部和无锡市颁布的办法都明确了房产管理部门作为主管部门并具有处罚权，然而在具体执行过程中，出租和承租双方都没有积极性主动登记备案，市、区两级房管部门都没有足够的管理和执法力量。同时，《无锡市房屋租赁管理办法》还规定街道办事处（镇）设立的社区事务工作机构接受市（县）、区房屋租赁行政主管部门的委托，负责本社区内房屋租赁的日常管理工作，而在笔者调研的社区中，各社区负责人都是有心无力，认为在群租现象十分普遍的情形下要彻底清理将是一个长期的过程，而期间因“损害”业主、职业二房东和承租人三方利益，很可能会影响小区稳定。在一些安置房小区，由于新区拆迁政策近几年的变化较大，一些认为“吃了亏”的被拆迁人本就心存不满，空置房屋的租金收入也是他们十分看重的收入来源，即使只是对他们的违规出租情况进行教育都可能引发矛盾，更谈不上对他们进行强制管理或处罚。
4.政策原因：申请公租房的门槛偏高
2010年6月8日住建部等七部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，鼓励有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入保障范围。2011年10月1日起施行的《无锡市公共租赁住房管理办法》，细化规定了外来务工人员申请公共租赁住房应当具备的条件，除实际居住年限、劳动关系等规定外，最主要的一项是城市中等偏下收入住房困难家庭的认定标准。2012年无锡市政府公布的申请公租房保障标准为家庭人均可支配收入在2000元以下的无房家庭。2011年新区在岗职工平均工资3663元/月，外来务工人员月收入在2000元以下的很少。从公租房政策的执行情况来看，新区住房保障办公室2011至2012年共筹集2250套房源作为公租房，可安排入住8000余人，但目前来申请公租房的单位基本都不符合政策要求。
四、群租治理的行动与成效
鉴于群租潜在的安全隐患和不稳定因素，无锡市政府和新区管委会都十分重视群租治理工作，并采取了以下措施。
第一，成立专门机构。新区管委会专门成立了由管委会分管领导为组长，房管、城管、公安、消防、各街道等部门为成员的新区“群租”综合整治工作领导小组，建立了相应的工作机制，明确辖区范围内商品房小区的“群租”由区房管局牵头整治，拆迁安置房小区的“群租”由各街道牵头整治。
第二，加强宣传教育。2012年以来，新区房管局在小区公告栏、主出入口、楼宇内张贴通告，宣传房屋租赁相关法律、法规以及安全用电、防火、防盗等相关知识，向相关业主和承租人发放《关于“群租”现象专项整治工作的告知书》和《给“群租”房租赁人的一封信》，劝导业主和承租人自觉抵制群租。通过一年多来的持续宣传，“群租是违法的”这一概念已被普遍知晓和认可。在治理群租的过程中，现场的承租人也基本没有抵制行为，有的甚至还很配合，只是向执法人员反映他们的苦衷和无奈。
第三，开展现场整治。2012年以来，新区房管局对辖区内的商品房小区进行了全面调查摸底，首先在群租现象最严重的第一国际小区进行了试点，对拒不自行整改的群租房屋违规分隔墙，恢复房屋原貌，起到了很好的震慑作用和示范效应，整治后第一国际小区的群租房数量也由365户减少至190户。之后又联合相关部门对太湖花园等7个小区进行了12次现场整治，依法拆除了190余户违规分隔墙。
第四，建立长效机制。一是倡导业主自主管理。小区社居委督促业主委员会在业主公约中增加禁止群租行为。二是建立巡查及协调机制，督促物业严格抓好小区出入口管理，严格监控群租房内的可疑装修活动。社居委牵头开展巡视管理，对于新增群租户及时进行劝阻，拒不整改的收集相关信息报房管部门。
尽管新区房管部门投入了大量精力和人力，但整治效果并不理想。开展一次集中整治房管部门需要组织城管、公安、消防、街道、社区和物业等多个部门四五十名工作人员，现场整治时又存在不能强行破门而入的执法程序限制，因此整治主要是一种震慑作用，能实际打击到的违法行为只占少数。连续多次整治未能有效制止群租现象蔓延，很多业主都存在观望心态，“职业二房东”更是总结出一套应对策略，华夏太阳城等整治过的小区反弹现象也十分严重。
五、减少违法群租的思考
群租问题“久治不愈”，且有愈发严重之势，若不采取有效措施，煤气中毒致人死亡等恶性事件将难以避免。政府部门有必要重新审视当前的制度和政策，采取切实有效的措施来减少群租现象的蔓延和重大事故的发生。
第一，明确政策考量因素。保障公民的居住权是政府的基本职责。外来务工人员是当地开展经济生产的重要劳动力支撑，尤其是在用工荒逐渐开始显现的情况下，地方政府无论是从尊重人权的角度还是发展经济的考虑，都应当更加重视外来务工人员的居住问题。同时，群租现象是经济发展特定阶段的产物，必将随着产业结构的升级、住房保障制度的完善而逐步消失，因此群租治理是一项中短期工作，政府应充分整合利用现有资源，避免长期投入造成资源浪费。
第二，整合闲置房源信息鼓励合租。“职业二房东”的存在是群租现象蔓延的主要推手。房管部门可组织房产中介在社区设点，鼓励业主将用于出租的房屋到社区登记，一方面中介企业可以为外来务工人员协调合租，另一方面也便于用工企业集中为员工解决居住房源。该措施既不损害出租方的利益，也有利于保障承租人的生命财产安全。如业主原来120平方米三室一厅的房屋租金为1200元/月，平均每个房间400元的价格由指定中介出租给承租人，业主的利益没有减少，还有利于保持房屋的安全整洁，承租人尽管需付出会比群租多出50～100元的月租金，但居住环境明显改善。
新区目前有拆迁安置房10万套左右，按拆迁时每家两套计算，除一套自住，保守估计也有3万～4万套用于出租。如果每套出租给2～3人居住，可解决6万～10万人的居住问题。算上闲置商品房，基本可以满足低收入外来务工人员的居住需求。因此，由政府协调整合出租房源，去除“职业二房东”这个环节，是当前解决群租问题投入最少、见效最快的方法。
第三，逐步放宽公租房申请条件。公租房区别于廉租房、经济适用房等保障性住房的显著特点是将外来务工人员和新就业人员纳入到了保障范围。对于本科以上学历的新就业人员，无锡市政府已经发放了住房补贴并起到了很好的效果。对于覆盖面更广的外来务工人员，政府也应该拿出更大的决心和魄力，充分利用并拓展公租房资源，逐步降低条件设置，有效改善外来务工人员的居住环境。
关键词：物业公司；经营管理；业务流程；策略
物业公司经营基本业务流程设计以现代化经营管理理念为思想基础，并在此基础上进行优化设计和重新调整，以为业主和非业主提供良好的生活环境。在新形势下，以一种经营管理策略变革和调整的态势，实现企业跨越式发展。
一、物业公司经营管理目标和范畴
物业公司经营方面目标以区域内部信息化和市场化为基础，以业主需求和生产经营管理整合开发为长远发展目标。通过制定出的经营管理方法，在传统经营手段的基础上，对现存问题进行整合改革，以全新的技术开发能力和手段，探寻出相应的策略路径。从项目研究理论范畴来讲，物业公司管理房屋的维修与修缮、绿化、卫生、治安、车辆交通、公用市政设施、违章建筑和多种生活服务等。从其涉及的经营管理范畴来讲，除了以盈利为目的外，还要尽可能的在有限的资源中，重组出满足业主需求的新型管理。物业公司经营管理涉及管理、服务、楼宇管理、房屋管理、物业保险、看护、绿化等多方面内容。需要从整体服务理念和管理层次上进行努力，以达到满足业主需求的优质服务。
二、物业公司经营管理策略创新路径分析
创新原因：原有物业公司经营管理模式，注重对业务流程和管理方面的重视，往往忽略了发展中的问题。在此背景管理之下，缺乏变革策略思想，管理经营中往往处于松散局面，无远期发展优势。在企业管理方略中，以初步管理成效实现企业管理价值，强调以业务流程重组规划管理目标，树立业务流程重组管理基本方略，并立足于管理主体，将更有能力在管理层和决策层中实现新的发展契机。探究路径如下：
(一)创新管理手段和方法
物业公司从人员管理角度加强其经营管理手段的主要方式就是以优化资源配置来整体提升职工素质，尤其在流程化、制度化的管理层面，以综合素质的优质人才作为物业经营管理的基础后盾。尤其通过绩效考核制度，整体实现管理水平的综合提升。打造企业品牌形象：物业公司经营管理策略创新机制研究，有赖于通过打造企业品牌形象，实现全方位、科学化、立体化和多方面协调作用机制管理的全面化，风险化管理分析和评估体系，并最大限度的满足客户需求，带动企业形象发展和信誉度提升，整体拓宽市场占有率。
(二)提升企业服务理念宗旨
品牌形象的树立，需要提升企业服务质量作为基础后盾展开，并以优质客户资源和特色服务，整体实现经济增长，并在满足客户需求基础上，实现公司业务的全新发展。作为物业管理方而言，以文化、业务、服务、餐饮服务，来实现业主和自身的双收，是一项具有拓展前景的策略发展。
(三)拓宽业务渠道及合作发展
在中国经济的转型中，借鉴国内外先进物业公司经营管理实践经验，“取其精华”，并创新自身管理，深层次挖掘和培养优秀中层管理人员，并整体缩小与其他企业的差距。物业公司为客户提供购置家具服务或者餐饮服务等，为公司业务的拓展添砖加瓦。物业公司经营管理策略中，要实现与行业共荣发展，可通过强强联手和密切合作，在商业化经济和服务水平上综合提升。以完善的管理经营宗旨，在购房和整体开发阶段，为业主提供完善的绿色服务。尤其在商机把握上，以房产客户在购入房产后到入住阶段为黄金发展期，并最终实现物业公司的经营创收。物业公司的经营与管理要以前瞻性和领导力的目光，从策略变更到实践，充分实现经济效益和社会效益统一，立足精英团队，共谋发展理念。作为管理者，挖掘发展目标和基本出路中的整体性问题，并应用管理方式，以硬的技术和完整的管理制度，获得企业经营管理技术重组的胜利果实。在市场化和经济化发展的今天，物业公司必须以忧患意识整体实现一体化目标化管理。在经营管理体系策略改革中，融合法律、评估、咨询等相关业务的一体化多元化发展为契机，寻求新的发展路径。
三、结语
物业公司的经营与管理要以正确理论指导实践，以实践鉴别经营管理成效。本研究为基于现代服务意识和服务理念，提升现代企业经营管理策略变更问题的路径策略，通过多渠道的努力，来确保企业为业主提供满意的服务。在企业管理和决策为先导的治理环节中，落实物业公司经营管理理念和策略方法，以重组化思考，整体确保物业经营管理走向正规化。
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【关键词】公共产品；公共文化；供给主体多元化
党的十六届五中全会指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照五位一体总布局的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。在新农村建设中，文化建设始终是这一系统工程建设的难点与重点。农村公共文化的供给主体是指农村公共文化的供给者，即农村公共文化由谁来提供。根据农村公共文化供给的内容和形式，农村公共文化供给主体大致可以分为政府供给主体、市场供给主体、农村社区供给主体、农民供给主体四类。在公共文化服务供给中，政府应建立有效的公众文化需求表达机制，引导社会力量参与公共文化服务建设，实施文化惠民工程加大服务供给力度。
一、当前农村公共文化供给主体发展的困境
（一）政府部门供给效率低下
政府是公共文化服务的决策和领导部门，在公共文化服务体系中起主导性作用。但是，由于政府部门供给效率低下，政府主导作用并未体现。这表现在：一是政府供给的农村公共文化资源严重匮乏，部分村庄的公共文化阵地被寺庙、教堂所占领；二是政府组织的公共文化活动不但数量少，而且极少针对农民文化需求开展农村文化活动。农村社会传统的民间文化形式(如修家谱、祭祖等)日渐“复兴”，乃至封建落后的“请神拜鬼”等迷信活动有所抬头，各种非正式的宗教活动在农村社会开始蔓延。固始县政府部门公共文化产品供给效率低下，公共文化服务形式单一，导致公民精神文化需求未得到充分满足。
（二）市场供给主体虚位
传统公共文化服务体制具有一定程度的国家垄断性，公共文化的提供主体主要由各级政府和各类文化事业单位承担，导致公共文化服务市场竞争主体缺失。而企业往往拥有比政府更强的生产能力和市场竞争力，在文化基础设施建设中往往比政府、文化事业单位以及非政府组织拥有更多的优势，可以说企业参与公共文化服务的生产与提供过程是对公共文化服务体系的补充与延伸。在固始县农村公共文化服务供给中“一些私人文化企业或外国资本由于严格的政府管制、行政审批以及各种歧视性公共文化制度而难以进入公共文化服务供给体系”，[1]导致市场缺乏新鲜的文化血液。加之鼓励文化产业发展的相关政策法规的缺失，逐渐成为阻碍固始文化产业发展的桎梏。[2]另外，由于市场壁垒的存在，大量民间资本和社会资源无法参与公共文化产品的生产，造成了资源低效配置。
（三）社区社会组织发育不健全
社区是具有成员归属感的人群组成，因此它在形成和发展过程中必然拥有自己的文化，并成为整个社会文化体系的一部分。[3]社区是基层公共文化服务体系的基础和先导，能够充分保障大众的基本文化需求，满足公众多层次、多样化、整体的公共利益。然而在河南省固始县，社区的作用仍难以体现。首先，从思想观念方面来看，固始县不少文化单位、部门缺乏社区意识，为居民提供文化服务意识差，社区居民文化权益意识和参与意识薄弱。其次，从政策保障方面看，社区公共文化政策法规缺位，政策落实不到位。这为各种违章操作制造了很大活动空间，在一定程度上影响了社区组织的发展。最后，从具体措施层面来看，固始县社区基础设施建设落后并且利用率低，公共文化供给的经费开支难以保障，社区缺乏专门公共文化机构，公共文化服务人才普遍不足。这些问题都会影响社区组织提供农村公共文化产品。
（四）农民供给主体的局限
改革开放以来，经济飞跃发展的同时，农民生活在物质层面和精神层面发生翻天覆地的变化。相比古代，农民作为文化供给主体地位出现弱化的现状主要表现在：一方面，许多村民在思想上存在认识偏差，往往从实用主义出发，过分关注物质追求和实际效益，将家庭收入主要用于扩建重建家庭住宅、购买大宗物件等，以此提升自身在家族以及村庄中的尊严和地位，而在子女教育技术培训等文化生活方面投入不足。另一方面，农村文化本来是靠后人传承的。但目前，农村文化的表演人才大部分以中老年人和原农村的文宣队员为主，会吹拉弹唱、琴棋书画等一技之长的年轻人极少。农村新生代有的外出打工，有的对传统技艺已不感兴趣，更不愿去拜师学艺，休闲时间热衷于玩麻将、打扑克。一些民间技艺面临失传的境地，山歌、民曲、杂耍己成为艺术家采风时搜寻的对象了。农民自办的文化活动基本没有或很少，作为文化供给主体，供给作用并不明显。
二、农村公共文化供给主体发展困境的原因探析
（一）政府管理体制不健全
长期以来国家对文化产业的管理，是按照行政事业的管理模式，国家统包统管。在这种思想的指导下，河南省固始县的公共文化供给基本上由政府垄断供给。大包大揽的政府作为公共文化服务的唯一主体，具有垄断性质，容易导致效率低下。主要表现在：一方面，政府作为唯一的公共文化产品提供者，由于资源和能力的限制，导致公共文化产品和服务供给数量偏少、品种单一、范围狭窄、无法满足固始县人民群众不断增长的文化产品需求。另一方面，政府垄断管理使已有的公共文化服务资源配置不均衡，缺乏竞争机制，致使有限的文化服务设施利用效率不高。同时，各部门从事垄断经营，缺乏竞争机制，形成政府既是“运动员”又是“裁判员”的现象。各部门既无外在竞争压力，又无内在创新动力，缺乏监督与约束。并且政府对市场过度介入致使非生产性的“寻租活动”产生，不仅导致了效率的丧失，也造成了公共福利的减少。[4]
（二）思想观念相对落后
过去传统的文化发展观念强调“国家干预，政府主导”，一直坚持“文化管制”型的管理模式，使市场不能有效参与公共文化供给，是导致农村公共文化产品供给效率低下、质量低劣的重要原因。[5]传统思想观念对农村公共文化供给的制约表现在：一方面，缺乏相对市场竞争意识使相关文化服务供给形式模式化和供给渠道的单一化，无法满足固始县各阶层不同人群的公共文化需求；另一方面，传统的文化供给途径导致文化产品数量少，种类单一。“目前，固始县公共文化服务主要还是采取送演出、送图书、送电影等单一的服务方式和手段，在反映时代进步、满足人民群众需求等方面与发达地区间还存在较大差距，地方性专业艺术团体的艺术水平和管理水平与相对发达地区的艺术团体的差距明显。”[6]另外，对于公共文化事业发展的忽视使得文化服务质量差强人意，普遍缺乏高品质的精神文化产品。最重要的是，文化供给的市场竞争机制缺失，文化产品供给内容、供给形式以及供给渠道的差异化和单一化，无法满足固始县人民群众多样化、多层次的精神文化需求。
（三）社区组织供给能力较弱
改革开放以来我国农村社区组织发展较快，能够促进社会公平，弥补政府管理薄弱和不足之处。但目前农村社区组织发展又暴露出很多问题，如数量较少，组织行政色彩浓厚、资金奇缺、发展领域不均衡、组织运行不规范、规模偏小、发展的环境不够宽松等等。农村社区供给公共文化服务能力较弱的具体表现在：首先，农村社区组织数量非常有限，活动范围不广。我国8.5亿农民居住在60多万个建制村，每个村的人数从几百人、几千人到上万人不等。粗略统计，农村社区组织约200万个，与巨大的农村人口相比，数量不多，影响有限，并未在农村公共文化供给中发挥更大的作用。其次，社区组织的资源能力有限，制约其服务规模与结构。总体看来，农村社区组织的资金来源主要是个人、企业的馈赠、服务收入等，来自政府的财政支持很少。客观上说，受农村经济整体发展水平不高、相关法律法规不健全、农民文化素质相对不高、现有社区组织的公信力不强等诸多原因制约，农村社区组织公共文化服务供给能力相对较弱。
（四）文化生活相对匮乏
当前农村业余文化生活受到市场经济的影响比较大，很多传统的生活习惯和文化娱乐方式已经逐渐改变，各种原来只在城市里才有的娱乐活动在农村也开始出现，如麻将馆、卡拉OK厅、录像厅、游戏厅等。这些地方的经营活动有的已经偏离了传统的经营方向，在这些经营场所赌博、、、等“黄、赌、毒”的活动屡见不新，有的地方甚至还有非法的地下“”等活动，这些经营活动一方面从农村带走了大量的生产生活资金；另一方面也败坏了淳朴的民风。一些地方封建迷信活动盛行，有的地方乡村恶霸横行乡里，很多农民对他们的社会生活环境不满意。农民的精神“贫乏”状态可见一斑。[7]由于中国特殊的国情，从总体上看农村文化建设与全面建设小康社会的目标要求还不相适应，与经济社会的协调发展还不相适应，与农民群众的精神文化需求还不相适应。农村文化投入仍然不足，农村公共文化机构运转还存在较大困难，农村文化队伍素质亟待提高，农民作为文化供给主体的地位有待提高，农民自办文化发展有待扶持，农村基层文化管理体制依然不顺。
三、改善公共文化供给主体的若干对策
（一）转变政府职能，完善公共文化服务体系
首先，健全固始县政府管理体制，树立以实现公民文化权利为核心的公共文化政策观，打破长期以来国家干预、政府主导决策的文化政策理念。不断推进政府管理模式由“传统管制型”向“现代服务型”转变，公共部门主要职责是管文化而不是办文化，通过制定文化政策和实施适当的监督，对文化事业进行宏观管理而非直接的行政干预，促进固始县文化资源的合理分配和权利向城镇以及民间机构的必要分散。其次，转变投入方式，拓宽资金来源。公共财政应以间接投入为主，直接投入为辅，变对文化事业单位的投资为对文化活动项目的投资。形成以财政投资为主体、引导社会资金广泛参与的资金筹措机制。最后，提倡、鼓励、支持和促进社会组织兴办各类文化事业，努力形成县政府、企业、第三部门、社区共同兴办文化事业的新格局，吸收社会各个方面力量共同建设公共文化服务体系。
（二）发展文化产业，促进市场力量参与
首先，在改善固始县公共文化服务供给机制中要转变观念，将过去传统的“国家干预，政府主导”文化发展观念变为政府主导、社会协同、市场参与、农民自主自办的文化发展观念。在保证农民低价或免费享用基本公共文化产品的前提下，部分农村公共文化产品可以逐步实行市场供给。逐步培植农村公共文化产品市场供给机制。其次，合理界定公共文化产品的产权，逐步将农村准公共文化产品纳入市场供给。对于垄断程度高，投资特别大、受益范围大的文化产品，以政府享有所有权、私人享有经营权和部分收益权为宜。要进一步完善政策激励，鼓励符合条件的个人和企业以现代市场允许的形式参与农村公共文化产品供给。增强市场主体供给农村公共文化服务地位，提高公共文化服务供给的质量与水平。
（三）发挥社区作用，完善基层公共文化服务体系
首先，各个文化机构和部门应树立“以人为本”的思路，把满足社区群众的文化需求作为开展各项社区活动的出发点和落脚点，适当将文化政策向弱势群体倾斜，切实保障青少年、农民工、老人、残疾人的文化权利。其次，加强文化立法，推进固始县农村社区文化管理，建立健全对社区活动监管机制。再次，强化固始县社区文化设施建设，发展社区特色文化。最后，组建私人管理机构，私人管理机构作为一种社会治理的重要形式，具有自愿性、排他性、补充性。社区私人管理机构提供公共文化的初衷在于节约交易费用，作为政府财政不足的补充出现，同时能够补充政府职能的缺陷，使社区社会组织的作用越来越明显。
（四）提高农民积极性，自觉参与文化建设
首先，在我国人民是国家的主人，农村文化供给的主体是农民，客体也是农民。农民既是新农村文化的创造者,又是新农村文化成果的享受者。[8]只有不断增强农民供给的主体意识，使他们积极参与文化建设，要引导农民进行自发性文化活动、丰富创新文化生活，才能保证农民真正享受文化成果、提升文化修养，并切实取得成效。其次，从生产力和生产关系的角度说，新农村建设既要解放和发展农村生产力，又要构建与生产力发展相适应的和谐的生产关系。要解放和发展农村生产力，必须提高农民综合素质，提高农民的思想道德素质和科学文化素质，有利于构建农村和谐的生产关系，也间接地促进了农村生产力的发展。因此，培育新型农民，积极发挥农民文化供给主体地位，既是新农村文化建设的重要环节，也是新农村建设的重要保证。
参考文献：
[1]张春霞.新疆基层反渗透的路径选择：健全公共文化服务体系[J].喀什师范学院学报,2011(2):231-245.
关键词：生态移民；金融支持
中图分类号：F830.5 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2013（1）-0079-04
陕北黄土丘陵沟壑区包括榆林市的米脂、绥德、吴堡等县的全部，佳县的大部，榆阳、神木、等县（区）的一部分和延安市的延川、延长等县（区）的全部，涉及21个县（区），土地面积49140平方米，约占全省的25%。该区地处黄土高原腹地，梁峁交错，沟壑纵横，是西北黄土高原人口比较集中、水土流失严重的地区，是陕西省主要贫困地区之一，自然条件恶劣，生态环境脆弱，基础设施落后，社会发育程度低，群众生产生活困难。实施陕北黄土丘陵地区贫困群众移民搬迁，是从根本上改善贫困群众的生产生活条件，解决其生存发展问题，是建设西部强省、构建和谐陕西的重要举措。
一、文献综述
生态移民的概念最早是由美国科学家考尔斯提出，他认为生态移民是出于保护环境的目的而实施的移民。任耀武是国内最早提出生态移民概念，他认为生态移民是生态农业思想在移民中的应用，又可称为“可持续性移民”或“可承受开发性移民”。葛根高娃和乌云巴图认为，生态移民的实质是人与环境的关系调整问题，调整产业结构，从而确保环境与畜牧业保持恰当比例，达到可持续发展的最重要的地方战略之一。杨龙和贾春光认为，生态移民工程对推动西部大开发战略的实施有重要意义。崔献勇提出：在西部生态脆弱区实施生态移民，应成为我国本世纪发展经济的基本国策之一。李皓从民族地区经济发展和脱贫的角度，皮海峰从建设小康社会的角度，周竞红从和谐社会的角度，张丽超从社会主义新农村建设的角度分别阐述了生态移民的问题。
综上所述，不同学者从不同的角度对生态移民内涵的理解有所不同，但其核心内涵都是一致的。但是对于生态移民的金融支持问题研究的学者很少，只能在一些期刊上找到很少的研究资料，关于陕北黄土丘陵区的生态移民的金融支持问题的研究几乎是一个空白。
二、陕北黄土丘陵区生态移民的现状及问题
陕西黄土丘陵区是陕西省集中连片的三大贫困片区之一，该区域8个县96个乡镇95.7万农村人口中，2009年底农民人均纯收入1600元以下的贫困人口有21.8万，占22.7%；该区域约39.2万人、占全部40.9%的人生存环境恶劣，经常受到自然灾害侵袭，地方病严重，住房条件差，生活状态艰苦。陕北扶贫移民搬迁工作启动以来，省政府先后印发了《陕北移民搬迁安置若干政策规定》和《陕西省移民搬迁安置税费优惠政策》，省级相关部门也陆续出台了一些配套政策。按照陕西省黄土丘陵区搬迁规划，陕西将用十年时间搬迁39.2万人，占到该地区农村人口的40%。其中“十二五”期间搬迁26.8万人，平均每年搬迁安置5.4万人，计划总投资139.7亿元。
本文经过调研发现，生态移民的收入来源主要有四种：（1）国家发放的搬迁补助资金，在移民后续产业尚处于起步阶段、后续保障乏力、增收渠道单一、社会保障不到位的情况下，此项收入是生态移民维持生活的最基本保证。（2）通过种植杂粮、红枣等农作物的所得收入，是现阶段生态移民最主要的收入补充，也是实现资金积累、改变生产方式、改善生活质量的最重要保证。（3）自主择业收入，对于有技能、懂经营的生态移民而言，此项收入是扩大收入的有益补充。近几年，有关部门积极组织有劳动能力的生态移民进行汽车、摩托车驾驶和修理以及其他技能培训，使部分生态移民具有了一定的劳动谋生手段，有利于增加家用补贴。（4）从事外出打工、修建公路等简单体力劳动和劳务输出所得，此项收入是大部分生态移民最主要的增收手段。当地农民的支出主要包括：（1）婚丧嫁娶的费用（2）子女上学费用（3）日常生活费用（4）看病费用。从收入水平和支出需求看，资金供需矛盾十分突出。
三、制约陕北黄土丘陵区生态移民发展的因素分析
（一）金融指标设计和问卷调查
为了寻找出制约陕北黄土丘陵区生态移民发展的金融因素，本文采取因子分析法中的R型因子分析，经过分析后选出了九项指标构成了一个能筛选制约陕北丘陵区生态移民发展金融因素指标体系，如表1所示。
（二）数据分析
1、KMO及Bartlett's检验。首先通过KMO及Bartlett's检验判断提供的原始变量是否适合作因子分析。进行KKMO样本测度和巴特莱特球体检验得到，KMO数值为0.775>0.7，Bartlett's球形检验的值为139.357，自由度为66，显著性概率为0.000，表明指标之间具有较强的相关性很适合进行因子分析。
2、计算相关系数矩阵的特征值与贡献率，提取因子。通过spss20.0计算各成分的初始特征值与贡献率，综合考虑特征值大于1以及方差贡献率大于80%两个因素，提取主成分个数为4。这四个主成分的方差贡献率达83.177%，因此这四个主成分基本上反映了原始数据所提供的基本信息。
3、构建成分矩阵与旋转成分矩阵及成分重命名。根据以上的模型的建立、计算推导，我们可以看出，X1-政府提供的迁移资金与迁移成本的比值，X2-用于特色产业发展的资金与产业发展所需资金的比值，X3-政府用于生态移民技能培训的投入与培训所需资金的比值，X4-社区建设的资金投入与所需资金的比值，这四个指标对陕北黄土丘陵区生态迁移农户的金融支持影响较大。
（三）影响陕北黄土丘陵区生态移民重要金融因素分析
1、搬迁过程中的资金困扰。按照规划，陕北黄土丘陵区用于支持生态移民搬迁建房资金，陕西省每年安排5亿元，榆林市安排4亿元，延安市安排2亿元，其余不足部分由各县（区）搬迁任务自行筹措解决。可是该地区的各县（区）的自身经济基础薄弱，当地移民家庭收入和积蓄十分有限，造成一部分移民的搬迁意愿强烈，但受制于搬迁资金，无法及时搬迁。
2、农户技能培训所需资金不足、配置不科学。解决就业问题是实现搬迁群众“稳得住、能致富”这一目标的基本条件，只有通过给予一定的金融支持用于提高群众的技能培训，才能充分发挥搬迁群众的能动性，使他们在多个领域实现创业和就业。
陕北黄土高原丘陵沟壑区现有劳力107万人， 占农业人口的47. 5% ， 文盲半文盲人口占到30% 。从农村劳动力就业情况看，60%以上的劳动力只能从事农业生产， 30% 劳动力外出打工也只能从事简单劳动， 靠出卖苦力为生。调查显示：由于文化素质较低，劳动技能落后，自我发展能力较弱，多数以体力劳动为主，而在移民项目中又缺乏配套的科技和职业技能培训，致使移民劳动力资源呈现结构性过剩，不利于移民农户的增收及移民区的发展。根据调研，本文发现想参加技能培训的移民只有22%，无所谓的占29%，还有49%的人表示不想参加。（见图1：移民参加技术培训意愿调查）。
3、生态移民迁移地后续产业发展资金助力不足。通过调研了解，目前陕北黄土丘陵区产业发展主要依靠民间借贷， 约占72.6 %，民间借贷中有息贷款的比重高达57.3 %。陕北黄河沿岸是我国栽培红枣的起源地 ，品种资源丰富 ，栽培历史悠久 ，素有"陕北大红枣"的美誉。陕北黄河沿岸又是陕西红枣的主要产区和最大的优良制干枣基地 ，由于缺乏金融支持，大多数产品以原粮或初级产品、半成品出售， 资源优势没有充分转化成产品优势， 红枣生产基地发展带动作用不强。此外，还有小杂粮、牛羊养殖等产业因为缺乏资金支持而无法得到进一步的发展。
4、移民社区建设资金短缺。陕北黄土丘陵区所辖区县贫困村的比例较大，而生态移民涉及土地开发、人畜饮水、设施农业、乡村道路、移民建房、农村供电等基础设施建设，以榆林市绥德县移民扶贫千村示范项目建设预算为例，可以归纳出移民社区建设资金需求主要包括房屋建设、村内基础设施、通村基础设施等方面。由于各市县（区）财力有限，很难筹措到足够的资金，移民配套资金缺口大。
四、加快陕北黄土丘陵区生态移民地区发展的金融支持策略
（一）加大直接补贴力度，实现移民如期搬迁
直接补贴的范围应该涵盖搬迁的运输费、建房费用、购买必要生产资料和生活必需品的费用等， 这样才能保证整村搬迁的大部分移民在搬迁后能通过努力获得自身发展能力。当然，搬迁人口之间也存在着一些贫富差距， 直接补贴的力度也应根据实际情况来确定。政府及国家开发银行、农业发展银行等政策性银行有效整合扶贫、危房危窑改造、农业综合开发等各类项目资金，加大对移民地区的财政转移支付力度和基础设施投入，充分发挥资金的最大效益，为金融支持生态移民创造良好的硬件环境。
（二）加大培训资金投入，提高移民就业能力
首先是加大移民技能培训资金总量的增加，切实保证移民教育培训经费到位，这些经费专款专用，主要用于移民技能培训基地的基础建设、师资的引入和培训。其次，开展与陕北丘陵沟壑区产业对应岗位的职业技能培训，在养殖、种植、服务业等行业中选择工种开设课程，并对参加技术培训的移民给予经济补贴，提高移民的参与热情。第三，通过转产培训，让富余劳动力走出黄土丘陵区进城务工，开阔眼界，从事多种经营，实现异地就业。
（三）拓宽融资渠道，推动产业发展
生态移民区的产业发展离不开各金融机构的支持，迁入区农业银行和农村信用合作社应积极开展生态移民信贷业务，专门安排一部分信贷资金，用来支持移民搬迁和移民区经济发展，尤其要结合移民区的发展规划和产业结构调整，支持他们发展种植业、养殖业，解决移民区发展资金问题。
1、改善陕北丘陵区金融环境。近年来，陕北黄土丘陵区信用环境治理取得较大的成效，但结合辖区内金融生态建设环境建设的现状，当前辖内金融生态环境建设还面临诚信障碍、制度障碍、组织障碍、监管障碍和市场缺陷等问题，地方政府及相关部门要积极引导，强化协调，完善信用体系，逐步推进金融市场的良性发展，为生态移民相关产业的发展提供有力的资金保障，要引导生态移民主体树立诚信理念，增强诚信意识，为长期合作建立良好的基础。
2、鼓励创新“生态移民”信贷产品，加大信贷投入。创新移民区金融服务模式。以提升移民区自我发展能力和帮助移民脱贫致富为着力点，采取“公司+农户+基地+金融企业”、（见图3：移民区金融服务模式图）商业银行、专业担保公司担保、多户联保等多种形式，因地制宜支持红枣、牛羊养殖、小米等种养大户和个体工商户。
金融机构应在调查研究的基础上，专门制定出面向陕北丘陵沟壑区提供金融服务的政策，对生态移民脱贫致富贷款一路绿灯，“见保即贷”，加速贷款审批速度，使更多农民群众得到宝贵的贷款支持。
3、各商业银行搭建产业发展的融资平台。金融机构应当加强对移民地区服务业的研究，深入跟踪经济和产业形势发展变化，针对各移民县（市）经济发展状况、资源禀赋和金融需求，主动了解移民区生产和融资情况，大力支持当地经济支柱产业、特色资源开发项目，对规模较大、发展程度较高的移民安置区，按照每个移民区最少扶持一户农业产业化企业、支持一个涉农项目、发展一个“信用村”的要求，建立金融服务目录，安排专项信贷计划，通过持续的涉农信贷资金注入，促进移民脱贫致富、收入稳定增长。
（四）加强金融基础设施建设，推动移民社区建设
整合各项建设资金，以城镇功能的完善和容量的扩大促进二、三产业发展，增强吸纳生态移民的能力。同时，加强移民社区建设，改善社区道路、能源、通讯、广播电视等公共服务条件。不断改善移民地区支付结算环境。金融机构应结合网点改造、延伸服务点建设、金融支持春耕备耕、“新农保”等重点工作，条件成熟的地区及时申请设立营业网点。
参考文献
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The Research on the Financial Support for Farmers Ecological Migration Model
XIONG Xianghui1，2 LI Wenhui1，3 LIU Xudong1，3 WANG Genmao4
（1 School of Economics and Management of Northwest University， Xi'an Shaanxi 710061
2Shaanxi Banking Shool， Xi'an Shaanxi 710065 3 Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an Shaanxi 710100
4 X'an Branch of China Merchant Bank， Xi'an Shaanxi 710000）
如何切实加强我国银行业的“软实力”建设，把建设企业社会责任纳入发展战略已经成为当务之急。从国外企业的实践来看，履行社会责任对企业的积极影响要大于消极影响。尽管目前我国的商业银行在实践企业社会责任方面已取得了一些成效，但与发达国家金融机构的表现与成果相比仍存在诸多不足。本文介绍了目前国外银行履行社会责任的情况，阐述了我国商业银行承担社会责任的重要意义，通过对当前我国商业银行履行社会责任的现状及原因分析，就如何更好地推动我国商业银行全面履行社会责任提出了相关建议。
关键词：商业银行，社会责任，学习借鉴。
在当今西方发达国家，国际型大银行各自之间的竞争已经从硬件领域的竞争上升到软件层面的竞争，从技术和产品领域的竞争上升到企业社会责任以及商业伦理道德水准层面的竞争。银行的公众性质决定其应发挥承担更多社会责任的示范作用。但是，什么是社会责任，如何承担社会责任，国内商业银行在理解和执行上还存在差异，密切关注国际上企业与银行发展的最新动向，切实加强我国银行业的“软实力”建设，把建设企业社会责任纳入发展战略，推进金融经济和谐发展已经成为当务之急。
一、什么是商业银行的社会责任。
世界银行将企业社会责任定义为：企业与关键利益相关者的关系、价值观、遵纪守法，以及尊重人、社区和环境等有关政策和实践的集合。该定义表明了企业社会责任既是企业在经济全球化背景下对其自身经济行为的道德约束，也是企业为改善利益相关者生活质量而贡献于可持续发展的一种承诺。商业银行在当前宏观调控的政策环境下处于至关重要的地位，主动与时俱进、树立承担社会责任的新理念，对社会公益尽力并协助完成政府的公共事业政策，赢得社会公众的广泛认可，有利于银行的长远发展，最终实现股东利益与社会公益双赢局面。从跨国银行的实践看，有社会责任的银行所具有的基本特征：一是自愿履行社会责任，而非法律、规则和习俗使然；二是真诚推动与各利益相关者的互动；三是将经济、社会和环境等的追求都纳入银行战略目标予以考量。
二、目前国外银行履行社会责任的现状。
管理学界最有影响的学者之一彼得·德鲁克认为：任何一个组织都不只是为了自身，而是为了社会存在，商业银行也不例外。目前国外银行履行社会责任的现状如何呢？我们可以从以下四个方面予以认识。
第一，政府与中介自律组织积极推动社会责任制度建设。一是成立了旨在推进企业和银行社会责任的相关组织。比较有影响的是美国社会责任商会（BSR）、英国的道德贸易促进会（ETI）、日本的良好企业公民委员会（CBCC）等。二是积极推动社会责任的制度与标准建设。美国是较早颁布法律对企业社会责任进行规范的国家，在其影响下，法国、英国、德国、荷兰等国也在各自立法中确立了倾向就业、工资、工作条件等问题的企业社会责任。与此同时，有关国际组织也进一步推动了社会责任标准的形成，例如美国的SA8000、英国的AA1000、德国的CSM2000等。
第二，越来越多的银行将承担社会责任列为自身的战略目标。一是注重随时将社会责任转化为商机。在这些企业和银行看来，社会责任与企业利润之间并不矛盾，甚至可以增加企业利润。在美国，企业社会责任已经成为企业形象诉求的重点，成为旨在塑造品牌形象的非价格竞争手段。在英国，汇丰集团认为，汇丰银行之所以能够连续多年获得全球最佳银行荣誉称号，关键在于该行在全球市场上积极承担各种社会责任，而其经营的成功又进一步推动了其对社会责任更大的投入。二是积极加入国际社会责任机构。按照国际社会责任标准约束自身的经营活动，已经成为国际型大银行的一种发展趋势。2003年6月，来自7个国家的10家大型银行在华盛顿正式加入“赤道原则”。赤道原则是根据世界银行和国际金融公司有关环保的指导方针起草确立的，采用这一原则的银行必须承诺贷款只投向那些能够满足具体环境保护要求的发展项目。目前，包括花旗集团、汇丰集团、美国银行、苏格兰皇家银行等在内的国际型大银行都采纳了这一战略，并将把上述原则应用于全球几乎所有行业的贷款项目，项目贷款人必须通过有关环保评估才能获得贷款。三是每年定期对外公布企业社会责任报告。这些社会责任报告所披露的信息主要涵盖经济、社会和环境三大领域。花旗集团和汇丰集团分别从2000年和2003年开始独立的社会责任报告，明确阐释自己对于社会责任的观点以及履行社会责任的有关情况。
第三，对社会责任的认识不断向深层次渗透。公司治理是现代企业制度中最重要的组织结构。国外一些企业和银行正是从改善银行公司治理角度出发，从制度根源上、在更深层次上使社会责任得到更好履行。一是国际公司治理理念已经开始涵盖企业社会责任的内容。在2004版《OECD（经济合作与发展组织）公司治理原则》中，已经将“董事会的责任”一节中“董事会应该保证遵守适当的法律，并充分考虑到股东的利益”修改为“董事会应该具有很高的伦理标准，它应该考虑到利益相关者的利益”。二是一些银行正在积极建立专门的社会责任管理机构。从2003年9月起，汇丰集团在其董事会中增加了与审计委员会、提名委员会和薪酬委员会并列的企业社会责任委员会，由3名独立董事和3名外部知名人士组成，负责监督社会责任履行情况和可持续发展政策实施情况。
第四，形成了有效的社会责任审计监察体系。在美国，为了对企业和银行履行社会责任状况进行了解，来自企业内部和外部的审计机构都可能对其进行审计。从外部审计来看，投资基金组织的审计既要确保资金投向有较高社会责任感的企业，也要确保接受投资的企业遵守投资者的要求；而消费者权益保护协会以及环境保护协会的审计则既要对公司履行社会责任起到监督作用，也要为消费者、投资者、政策制定者和雇员等企业相关利益者的经济决策提供信息。
三、我国商业银行承担社会责任的重要意义。
商业银行作为一种特殊的企业，他们的产品和品牌以及提供的金融服务同样受到市场、客户的检验，社会公众的认可。虽然商业银行自身没有义务参与直接宏观调控，但是在市场机制为基础的货币需求和投放的环境下，中央银行在运作其宏观调控手段（即存款准备金、再贴现政策和公开市场业务）时，商业银行成为直接的调控对象和调控信号的最主要传递环节。商业银行对中央银行的调控手段反应最灵敏。为此，商业银行在调整自身运营中，客观上履行了其特殊的社会责任。为此，商业银行的高管层在取得成绩时，在制定战略发展时，应该明确在自身经营发展中应体现和承担的社会责任，把应承担的社会责任放在重要的位置上。同时，商业银行积极承担社会责任，对其自身发展也具有重要意义：
第一，商业银行加大社会责任的投入，有助于打造和培养品牌，提高品牌的知名度。这种以提高社会福利建设为宗旨的投入，必然会进一步激发员工的凝聚力和责任感。它是一种重要的软性竞争力，是造就、扩大、培养优秀员工和优质客户的原动力。
第二，商业银行的社会责任投入与产出具有相关性。只有充分认识自己的社会责任，有计划、有目标增大社会责任的投入，产生公众效应，促进社会福利的健全和发展，才有可能降低潜在的风险和成本。与此同时，由于提高了产品、品牌的知名度，在良好的社会环境特别是金融生态环境下，才能获得“社会稳定溢价”，从而保证融资的回归，它不但有利于增加企业的利润，还能提高股票的市值。
第三，社会责任的投入反映了企业形象的价值取向。商业银行品牌和形象的提高，有助于商业银行管理层形象的提高和价值的提升。而管理层、特别是高管层理念和形象的转换和提升，是加强和提高商业银行竞争力的核心所在。
四、当前我国商业银行履行社会责任的现状及原因分析。
总的来说，我国商业银行在取得良好经营业绩的同时，也开始积极践行其企业社会责任，如为员工提供良好的福利保障、修建希望小学、为灾区捐款捐物等。但是，我国商业银行在企业社会责任方面仍存在着很多问题，主要表现在：
第一，商业银行披露的社会责任信息不够全面和充分。国外先进银行披露的社会责任信息一般包括经济、社会和环境三个方面，既有定性描述也有定量指标，信息充分翔实。相比之下，我国商业银行对于社会责任信息的披露十分有限，并将社会责任等同于公益事业。
第二，少数商业银行公平竞争和诚实守信意识仍然淡薄。例如，一些商业银行极力排斥市场竞争，试图继续控制市场赚取“垄断”利润；一些银行采取回扣、请客等非正常方式争夺银行客户，破坏公平竞争的原则，银行反商业贿赂还任重道远等。
第三，部分商业银行自身利益与社会责任统筹兼顾不力。部分商业银行违背国家宏观调控政策，继续支持高污染、高能耗行业的发展，对信贷盲目增长不加控制，导致一些产业发展明显出现过热；忽视对小企业和“三农”的支持力度，造成国家宏观经济运行中出现冷热不匀。
分析这些问题，我们可以发现，我国商业银行并没有完全承担起企业社会责任。而造成这种现状的原因有很多，主要还是因为我国商业银行缺乏承担企业社会责任的内部动力和外部压力。比如，在内部上，我国商业银行对企业社会责任的认识错误，也没有建立明确的企业社会责任目标和相关年度报告；在外部上，我国商业银行企业社会责任的评价和监督体系滞后，金融消费者也处于弱势地位，更为重要的是，政府和行业协会等非政府组织也没有发挥作用等。
五、学习借鉴先进经验，推动我国商业银行全面履行社会责任。
（一）树立社会责任意识，把社会责任的核心价值观融入商业银行经营中汇丰银行之所以能成为企业社会实践的典范，把企业社会责任的核心价值观融入企业成长是一个关键的因素。汇丰银行与社会共生的这种哲学理念，是其把社会责任的核心价值观融入企业成长的思想先导。我们的商业银行在经营中要牢固树立企业社会责任意识，首先，要正确认识到自身在国家宏观经济调控中有义不容辞的社会责任。不要因压缩了自身的信贷放款，对国家政策不满，或者不是百分之百地服从宏观调控大局而调整自身的运营。因为只有建立了良好的金融环境和金融秩序，才能保证商业银行的安全运营。其次，应清楚认识到自身在国民经济中的地位和作用，尤其是推动和促进国民经济健康、稳定发展的作用，商业银行经营的好坏，必然体现间接、直接的社会责任，对其自身的发展和对国民经济的发展有直接的影响。第三，要把承担的社会责任意识与实现股东价值最大化和树立良好形象、打造品牌、为客户所认同等目标紧密结合起来。第四，要建立良好的激励机制，使银行管理层和员工努力为社会多做贡献。
（二）健全商业银行公司治理结构。
从汇丰银行的实践经验来看，企业社会责任良好的实现基础是健全的公司治理结构，这是外部董事占比小、有效监督机制不健全的我国商业银行所应该借鉴的。当前，我国商业银行在清晰界定商业银行股东大会、董事会、监事会、管理层以及与党委之间职责范围和相互关系的同时，还要妥善处理好以下关系：一是在董事会公司治理战略目标中将社会责任目标具体化；二是提高监事会监督权的独立性；三是健全问责机制。根据责任追究制度，一旦出现违背社会责任的问题，立即进行严厉查处。
（三）政府应积极推动银行承担社会责任。
汇丰银行主动履行企业社会责任的做法，与英国政府积极推动企业承担社会责任有着密切关系。英国政府采取了大量的主动政策来推进企业履行社会责任，同时调整政府在经济、贸易和其他政策方面的社会责任。政府还成立了旨在推行企业社会责任的组织———道德贸易促进会（ETI）和推动企业社会责任标准形成的国际组织———AA1000。汇丰银行的年度企业社会责任报告，就是全盘遵循AA1000标准执行的。英国政府在汇丰银行履行企业社会责任中扮演着管理监督、有效促进、激励和客观评估的角色。
从我国来看，政府当前应做好以下几项工作：一是要从《商业银行法》层面提出企业社会责任的概念；加快出台适用所有在华商业银行的企业社会责任指引；强化商业银行企业社会责任信息披露，并定期公布社会责任报告；要求商业银行严格执行国家宏观经济政策。二是建立适合我国商业银行的企业社会责任评价体系，通过鉴定政府的鼓励与引导，使我国商业银行对企业社会责任的态度从“不愿意”上升到“我愿意”阶段，自觉承担企业社会责任。三是完善银行业协会，注重发挥银行业协会对银行社会责任的引领和推动作用，以及通过带头银行业社会责任报告，充分向社会披露银行业在承担社会责任中的角色。
然而，随着我市工业化、城市化的快速推进，经济发展给全市资源消耗和环境污染带来的压力在进一步加剧，水、电、土地等要素供给压力持续上升，部分区域环境污染严重，生态日渐恶化。环境保护和生态市建设的面临形势更加严峻，难度在进一步加大。主要表现为：一是水环境方面，生活污水、工业废水的大量排放以及农业非点源污染依然严峻，主要湖库、河流、河网的水质富营养化程度加剧，水质总体上逐年恶化，20*年*流域的水质达标率仅为80%，甚至还出现了水质性缺水现象；二是大气环境方面，尽管总体良好，但是各种常规污染物浓度水平仍在逐年上升，酸雨污染问题突出；三是固体废弃物，特别是垃圾填埋场、城市污泥的处理还没有好的技术措施，对生态环境造成相当大的威胁；四是海洋环境形势不容乐观，近海海域水质明显恶化，镇海、北仑港区的监港工业，以及象山港海域水产养殖对海洋水体的污染严重。
依靠科技创新，提高全市环境保护领域的科技水平，转变经济发展方式，是解决以上这些问题的根本途径，直接关系到生态市建设的总体目标是否能够实现，关系到全市能否实现科学发展和可持续发展。多年来，我市一直重视环境保护领域的科技发展和技术创新，也取得了一些成绩，但与市委市政府提出的“要将*建设成为空间布局合理，基础设施完善，自然系统服务功能强大，生态经济发达，生态环境优美，生态人居和谐，生态文化繁荣，具有发达的现代产业体系、高度国际化开放格局、浓郁江南水乡特色、适宜于创业发展和生活居住的生态型现代化国际港口城市”的目标要求还有很大的差距。目前的科研工作基本上处于被动跟踪状态，对全市面临的重大环境问题，以及生态市建设中面临的关键性技术还缺乏系统研究，科技储备不足，技术支撑能力不强，迫切需要加快科技创新，提高生态市建设科技支撑能力。
二、总体思路与发展目标
（一）总体思路
深入贯彻党的十七大精神，以科学发展观为指导，全面落实“两创”战略，以《*市科技发展中长期规划》、《*生态市建设规划》和《*市十一五环保规划》为依据，以改善全市生态环境质量，促进人与自然和谐统一为目标，针对*当前面临的主要环境问题，从水环境保护与水资源利用、大气污染控制和废气治理、固体废弃物污染控制、环境安全与综合管理等方面开展技术研究与集成示范，组织实施一批重大科技项目与示范工程，开发与推广一批具有国内先进水平的成套技术、与工艺装备，建立我市污染物控制、生态修复和环境综合管理科学决策技术体系，提出解决我市生态环境问题的战略思路和技术措施，为生态市建设提供科技支撑。
（二）发展目标
计划到2011年，通过本专项的实施，着力在5个重点领域组织实施20余个重大重点科技项目与科技示范工程，突破50余项关键技术，示范推广100余项先进适用技术和成套装备，显著增强科技对全市环境保护和生态市建设的支撑能力。力争到2012年，使我市COD排放指标下降，下降强度降至1.1千克/万元GDP以下；水环境质量有所改善，达到国家生态城市考核的水（环境）功能区要求，近岸海域水环境质量达标率争取达到50%以上；大气环境质量得到改善，城市空气质量优良天数超过355天/年；工业固废得到有效处置和利用，处置和利用率达到99%以上；全市生态社区（新农村）建设全面推进，环境优美乡镇达到80％以上。
三、重点研究领域和关键技术
根据专项的总体目标和生态市建设的实际需要，未来4年，我市环境保护科技专项重点确定5个方面的研究领域和关键技术。
1、水环境保护与水资源利用
农村生活污水、初期雨水及农业排水污染控制技术；饮用水源地保护和生态修复技术；饮用水源地水体富营养化控制技术；流域非点源污染模拟和控制技术；农田N、P优化管理技术；水资源循环利用、点源污染控制技术；工业废水处理新技术；城市水环境质量改善与生态建设技术；湖库生态控制技术。
2、大气污染控制和废气治理
工业企业大气污染源达标排放及污染物削减控制技术；燃煤设施二氧化硫和氮氧化物同步控制与治理技术；工业排放有毒有害有机污染物的控制技术；汞污染、二恶英、VOC等大气污染物控制技术研究；脱硫副产物（CaSO4、CaSO3）资源化利用技术。
3、固体废弃物污染控制
固体废物在社会循环与生态循环中的转化形态与污染途径识别技术；固体废物处理与资源化的产业化经济技术政策和管理机制；工业固体废物污染控制技术；生活垃圾处理处置与资源化；城市污水厂污泥减量化处理与资源化利用技术；农村废弃物处理与综合利用技术。
4、环境安全与综合管理
以地理信息系统、空间决策支持系统、数据库、计算机网络、虚拟地理环境等技术为核心的生态市规划、评价与管理的信息与决策系统；环境质量评价与安全风险评估技术；环境质量监测和预警技术；危险化学品排放源调查识别及泄漏后应急评价与污染修复技术；环境容量与排污权交易相关的政策法律保障技术体系。
5、典型区域环境保护与生态修复
*－舟山港海洋生态环境数据库、生态环境质量动态监测与评价技术。港口海域突发性污染预警和迁移控制技术；象山港生态变迁、海域生态评价、纳污总量控制和生态修复技术；典型滩涂湿地－杭州湾河海岸湿地生态保护与管理技术；生态社区（新农村）资源与环境建设模式支撑技术。
四、重点研究项目
围绕专项目标与需突破的关键技术问题，按照支撑和引领相结合、研究与示范同步推进的原则，未来4年，全市着力组织实施20个重大重点环境保护科技项目与示范工程。
（一）水环境保护与水资源利用
1、饮用水源污染生态控制技术集成及示范工程
研究内容：调查、评价全市饮用水源水质现状和成因，以及水体中污染物引起的健康风险，研究典型库区水质管理与预警模型；研究主要饮用水源地污染控制生态工程模式，实现农村生活污水、初期雨水及农业污水污染控制技术的集成与优化方案；开展典型水源地小流域污染与水土流失的生态控制工程示范，研究各种技术措施对小流域污染与水土流失控制、脱氮、除磷、杀菌的效果及其机理；利用RS、GIS和在线监测及无线传输系统，研究环境因子对甲藻、硅藻水华形成的影响，开发甲藻、硅藻、微囊藻水华暴发预测、预警模型以及藻类暴发后的补救方法和应急措施；研究典型富营养化水源地水生物生态修复。
预期目标：提交《*市饮用水源污染控制与应急处理方案》及*市典型饮用水源水库水质管理与预警模型；以小流域为控制范围，建立污染控制与水土流失控制示范工程1个，日处理入库水量100t/d；建立典型水源地水体生态修复示范基地1个，示范水体面积≥1万m2；提供典型饮用水源污染控制工程模式或技术方案2套。
2、农田N、P管理与污染控制的关键技术和示范应用
研究内容：通过农田N、P利用和作物生长过程的定位监测，分析农田N、P的使用、迁移、转化和流失的规律；分析总结农田N、P转化和利用的相关研究成果，结合小区的定位观测，通过农田N、P形态转化和迁移的机理试验，建立模拟农田N、P循环转化过程的定量模拟模型；根据农田N、P的迁移、转化规律的分析，在农田N、P的源头控制、过程管理和污染控制措施上提出控制技术和减排方案；对已建立的农田养分管理与推荐施肥系统进行修正，同时集成农田N、P迁移转化机理模型、作物生长模拟模型、农田灌溉预报模型和分布式面源模型，建立农田养分管理与污染控制信息化管理应用平台。
预期目标：根据*市主要农田耕作制度的特点，建立农田N、P迁移转化、农田水分管理、作物生长过程的模拟模型；提出主要农作制度下农田N、P优化管理的方案和减排方法；建立面源控制措施筛选的指标体系；建立研究区农田N、P管理和污染控制信息化平台，并进行百亩田间示范试验区建设。
3、*流域农村面源污染控制技术及示范
研究内容：开发农田径流氮磷污染控制技术，设计与优化农田径流汇集与缓冲的沟渠系统；高效富集氮磷耐水本土植物的选型与净化效果研究，开发去除氮磷的人工湿地生态工程技术；研究农村生活污水氮磷污染控制成套技术，开发管理方便、投资小、运行费用低和适用小户型的污水处理设备与装置；研究受污染农田的土壤生态修复技术，结合*土壤污染现状提出实用、有效、经济的解决方案；进行农村废弃生活垃圾简易填埋场污染防治研究；提出流域面源污染控制与管理政策体系框架及农村面源污染控制的科学管理措施。
预期目标：提供*市典型示范案例，农田氮磷污染物去除率达60-80％；生活污水要求BOD5、COD、TN和TP达到《污水综合排放标准》（GB8978-*）中一级标准；提供不同类型受污染农田的土壤生态修复技术；提出农村废弃生活垃圾简易填埋场污染防治对策；构建流域农村面源污染控制政策法规管理体系框架。
4、高难度废水的处理技术研究与工程示范
研究内容：针对我市化工、医药、制革、印染、造纸等重点行业废水排放量大、污染物种类多等特征，开展典型的工业废水高效低费处理技术攻关，攻克高浓度、高毒性、高盐分、难生物降解的有机废水处理新技术，并开展示范工程建设。重点研究高氨氮废水的处理技术和资源化、印染/造纸行业的中水回用技术、废塑料清洗废水处理技术和资源化、高效悬浮生物载体的研发及其在工业废水处理中的应用、规模化养殖污水处理技术。
预期目标：针对以上不同行业的废水，提出技术先进、经济合理、运行可靠的处理工艺，确定最佳的运行参数、处理效率和经济指标，并建设10个相应的示范工程，开发2种以上新型高效悬浮生物载体产品。
5、*市现有污水处理厂升级改造与尾水深度处理关键技术研究与示范
研究内容：现有污水处理工艺改造为多模式A/A/O工艺的关键控制参数与实施方案；活性污泥-生物膜法联合工艺提高传统活性污泥工艺的硝化功能与容积负荷的关键技术参数与实施方案；化学除磷与生物氧化耦合技术；研究填料低氧A/A/O改造工艺的实际应用效果与出水稳定性；好氧池溶解氧智能化控制与运行方式；现有尾水深度处理工艺的技术改进，解决中水异味、水质稳定性的技术方案；中水输配与使用过程的水质安全性监测与评估体系。
预期目标：技术成果应用于*市城市污水处理厂升级改造中，出水达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-20*）一级B排放标准；提出适合于际情况的升级改造技术流程与方案；建设污水处理厂升级改造示范工程和中水回用示范工程；明显提高全市污水处理厂脱氮除磷水平。
6、*市河流环境流量研究
研究内容：调查、收集相关基础资料，在*市樟溪河环境流量研究的基础上，进一步探索*市河流环境流量机理研究、评价测算以及环境流量维护改善等问题；构建河段水文水利数学模型，并对所建立的模型进行相关参数的率定；结合研究区实际，选择合适的方法，进行生物生态与水文、水质综合分析，确定各类生态环境需水范围；根据各类生态环境需水研究成果，结合区域生态环境问题和保护目标，以及地区发展相关规划，探讨保证流域生态环境需水、维持区域生态系统健康的对策及措施。
预期目标：通过樟溪河环境流量课题研究经验推广应用，发展完善生态环境需水机理研究基础理论；构建适合于*半山区（原）河流的环境流量计算模型和评测方法体系；提交*市河流环境流量研究报告。
（二）大气污染控制和废气治理
7、*市重工业区大气中恶臭污染物控制对策研究
研究内容：进行*市环境大气中恶臭污染源调查，收集各类采样方法的规范和资料，建立切实可行的采样方法；按照恶臭分析的标准，建立大气中恶臭监测技术方法，使实验室分析测试人员正确熟练地掌握分析的基本原理和质量控制程序；利用感官测试法（三点比较式嗅袋法）或仪器分析法（分光光度法、GC、LC、IC等）对环境大气中恶臭污染物各项指标进行全分析；研究编制恶臭污染控制的法规、标准和政策；探讨恶臭污染的环境影响评价和控制对策等；确定大气中恶臭物质的成分，摸清恶臭污染源，并针对实际情况制定出切实可行的解决办法，降低大气中恶臭污染物浓度，保障人民身体健康。
预期目标：配备高水平的恶臭分析仪器，建设恶臭治理实验中心，完善实验室能力建设，提高队伍整体素质，丰富和健全*市环境大气监测体系；建立环境大气中恶臭污染物分析及防治方法；提交*市重工业区大气中恶臭污染物控制对策研究报告，为环境大气中恶臭污染物的监测和控制提供技术支持。
8、燃煤烟气脱硫脱硝技术推广及设备研制
研究内容：了解国内外烟气脱硝技术的发展和应用以及脱硫脱硝一体化技术的发展趋势，对目前国内处于试验阶段的电子束法、脉冲等离子体法和活性炭法脱硫脱硝技术，通过实验室模拟分析，深入研究其反应机理、反应动力学的研究，为实现工业化应用提供充分、有利的理论基础和依据。对各种工艺应从二氧化硫和氮氧化物净化率、装置成本、运行费用以及副产物处理和二次污染等多方面进行综合评价，并结合我国国情，因地制宜，开发出能够在燃煤锅炉上广泛应用的、高效、低耗能、易操作的同时脱硫脱硝工艺，为实现二氧化硫和氮氧化物排放控制目标提供可靠的技术和装备。
预期目标：了解摸清我国目前烟气脱硫脱硝一体化技术的进展情况，开发具有自主知识产权的燃煤设施烟气脱硫脱硝控制技术与装置，进行技术集成和设备研制，重点开发结构紧凑、投资与运行费用低、效率高的新型烟气脱硫脱硝一体化技术和设备，并建示范工程2个。
（三）固体废弃物污染控制
9、*市简易垃圾填埋场环境污染现状及其治理技术研究与示范
研究内容：研究*市简易垃圾填埋场的污染现状，对其污染物产生途径、污染类型、污染对象等提出科学的评估。探索简易垃圾填埋场生态景观与植被恢复、土地再利用途径与技术，包括特殊环境下耐性植物的筛选与种间适配种植技术研发。根据*市简易垃圾填埋场的污染特征，通过实验室模拟分析，研究污染治理新工艺最新研究技术，建立简易垃圾填埋场污染防治示范工程。
预期目标：提交*市废弃简单垃圾填埋场的污染现状和环境影响评估技术文件；开发出*地区简单垃圾填埋场环境污染防治技术，提交相关技术文件；建立垃圾渗滤液治理示范工程，其环境治理水平达到《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-20*）中的要求。
10、*市污水处理厂剩余污泥及河道污泥资源化处理关键技术研究
研究内容：调查研究*市城市污泥（包括城市污水处理厂剩余污泥与河道疏浚污泥）现状，了解污泥的性质、产生量、处理处置现状并进行分类，对国内外其它城市现有污泥处理处置技术进行归纳总结，并结合*市的实际情况进行比较分析；城市污水处理厂剩余污泥高温好氧堆肥资源化关键处理技术研究，重点研究堆熟污泥回料关键技术、最佳供氧技术及策略、一次仓堆与二次条堆条件控制、温度与湿度控制、堆肥一体化处理设备等关键技术，实现堆熟污泥稳定化、减量化、资源化的目标；利用疏浚污泥及工业固废制造保温节能建材的关键性技术研究，提出最佳材料配合比、工艺流程与工艺参数。
预期目标：建立剩余污泥高温好氧堆肥示范基地1处；将剩余污泥或疏浚污泥制成保温节能建材，实现技术产业化；完成*市城市污泥现状调查报告及国内外现有污泥处理处置技术对比分析报告；提供城市污泥处理处置技术方案2套、制定企业技术标准和操作规范。
（四）环境安全与综合管理
11、*市数字生态建设决策支持系统的开发与利用
研究内容：构建“数字生态”的框架体系，建立*生态市建设的决策支持系统平台软件，利用该平台软件，可增加专题数据、插入专业决策模型，从而快速地构建示范应用系统，同时可以对各类数据进行与共享，包括数据库和数据共享平台、生态建设决策支持平台和平台。在此基础上提供管理者对*生态市建设进程中的重大生态和环境问题进行决策以及建设效益评估的会商决策平台；并针对水环境污染物排放监管、水污染物减排和总量控制、污染事故预警机制建设的需求，建立基于GIS系统的水环境数据库，发展基于GIS的的水环境安全监管和应急决策系统示范。
预期目标：将*生态市建设中的基础信息进行“综合集成”，构建*生态地理信息系统分布式数据库，实现信息共享和管理，把社会发展模式与生态系统过程相联系，建立各类管理和决策的应用系统，开发“过程模拟-评价-决策-可视”一体化的决策支持系统。开发自主知识产权软件2-3套。
12、*市环境质量监测预警体系建设研究
研究内容：建立先进的环境监测预警体系的环境监测组织机构；建立先进环境监测预警体系的环境监测方面的法律规范；制定环境监测评价的环境标准和相关规范；培养适用于先进环境监测预警体系的技术人员队伍；选设先进环境监测预警体系的监测网点；构建先进的环境室内分析技术设备、自动监测设备及在线监测网络；提高监测环境污染新问题和应急环境污染事故的应对能力；建立能满足环境质量综合分析的环境信息系统和满足区域生态系统安全风险或预警评价的评估模型系统；研究环境监测运行机制。
预期目标：培养一支环境监测预警体系的技术人员，构建生态系统安全风险或预警评价的评估模型系统，编制《*市环境监测预警体系建设规划纲要》和《*市环境监测预警体系建设实施计划》。
13、化学品泄漏后环境应急评价和化学污染环境修复研究
13-1、化学品泄漏后环境应急评价和环境修复研究
研究内容：建立*市自然环境（地理位置、地形地貌、周围环境、气象条件、水系情况等因素）和危险化学品使用单位数据库，研究开展应急环境监测的布点原则、采样分析方法、监测频次等，采用理论分析、数值模拟等手段，提出各类事故污染范围的确定、后果评价及应急处置方法，并在此基础上提出受损环境修复的措施和对策。
预期目标：掌握*市自然环境、主要化学危险品品种及使用管理情况，建立应急环境监测及后果评价的布点、采样分析、监测频次原则和方法，通过筛选确定环境污染后果评估数模，提出切实可行的应急处置和环境修复方法。
13-2、化学污染土壤评估及修复技术研究
研究内容：在调查研究基础上，综合运用我国现有对污染土壤调查评估技术如国标、行业标准、行业规范等，对被化学污染的土壤进行调查评估，提出化工、农药类企业污染场地分类方法与管理对策，并研究污染土壤及地下水的物理、化学和生态（包括微生物降解、植物修复和化学-生物联合修复）等修复技术。
预期目标：通过研究提出化学污染场地的调查和风险评估方法，优化筛选出适合我国国情的典型化学污染场地土壤污染修复实用技术，提出治理对策，恢复其生态功能对策和措施，为土壤环境安全管理和土地功能转换提供技术支撑。
14、*流域水污染物总量控制和排污权交易制度研究
研究内容：针对*市面临的艰巨的污染物总量控制和节能减排任务，借助排污权交易制度这种以市场为基础的且被初步证明行之有效的环境经济手段，从*市最紧迫的废水COD总量控制工作入手，以*流域COD总量削减为目标，构建*COD排污权交易体系和评价指标体系。调查研究*COD排污收费制度现状，构建*流域COD排污权交易体系，经污染源分析及选择，确定COD排放总量目标，进行COD初始排放权分配，制定排污权交易规则，构建排污监测系统模式、排污权交易平台及排污权交易的监管体系和交易绩效评价体系；确定*COD排污权交易类型和政府角色定位；研究*COD排污权交易配套政策与服务体系。
预期目标：在污染源系统调查和环境容量分析基础上，建立*市*流域的COD允许排放量的分配原则和核定程序，构建*COD排污权交易体系和评价指标体系，制定旨在保证排污权交易体系高效运转的配套政策与服务体系。
15、*流域重点污染行业清洁生产推进计划
研究内容：对*流域印染行业的重点企业进行清洁生产调查的基础上，结合*市印染行业生产技术特点以及环境保护对印染行业发展的要求，提出印染行业清洁生产技术指标体系和评估方法；根据印染行业清洁生产的评估体系对*流域重点印染企业进行清洁生产水平分析，并结合*流域工业污染源削减分配方案，制订印染行业清洁生产推进计划，确定实施清洁生产审核的重点企业和源削减计划。
预期目标：建立*市印染行业的评价指标体系；制订印染行业的清洁生产推进计划，推进*流域工业污染源削减分配方案；提出相应的考核措施和对策。
（五）典型区域环境保护与生态修复
16、*舟山港海域环境监控体系及突发污染预警技术研究与示范
研究内容：建立*舟山港区典型海域的海水理化、石油、化学品、生物多样性的特征数据库；研究典型污染物来源快速识别技术与实时监控技术；进行海域典型污染物的迁移、转运、扩散研究，建立能模拟港口泄漏化学品污染物及溢油污染扩散迁移过程的三维水动力模型；研究突发污染的预警与应急预案，建立典型污染物突发事故的仿真模拟系统；研究*港船舶压载水外来生物风险及对策。
预期目标：建立1套*舟山港生态安全数据库；建立30种典型有机污染物的高通量快速分析技术；建立10个重金属的高灵敏度分析技术；建立2-3个重点污染源区域的现场在线检测新技术；建立2-3套应急预案，提供相关应急处理的技术示范；构建生态环境质量综合评价指标体系，建成1个港口海域生态环境安全研究平台。
17、象山港生态保护与修复技术研究
针对象山港目前富营养化、热电厂温排水对区域海洋生态系统的影响、港内围垦工程及港内工、农业生产对海洋生态环境的影响等热点和难点问题，调查象山港热电厂邻近水域环境生态基础信息，研究和建立基于灵敏指标的区域海洋环境生态损害精确评价指标体系和海洋环境生态修复综合技术；研究象山港高温期大型海藻的生态养殖及综合利用技术；分析象山港水动力变化规律，建立涵盖整个象山港在内的三维数值模式，并利用三维数值模式计算分析已有和拟建围垦工程对象山港水动力影响；研究象山港区域海洋纳污总量控制技术。
预期目标：建立热电厂邻近水域环境生态基础信息数据库；确立生态损害的物化和量化精确灵敏指标体系和1-2项具有可操作性的环境生态修复技术；建立不同水温（6℃-30℃）环境下海藻间养、轮养新模式以及海藻与鱼类生态养殖模式各1套；建立三维数值模式；建立具有可操作性的区域环境容量优化分配方案和区域海域污染物排放总量、总量控制与分配方案。
18、东钱湖生态控制技术研究与示范
研究内容：以改善东钱湖水环境和生态环境为目标，在充分了解东钱湖水资源、水环境、生态环境状况、污染状况以及渔业养殖现状的基础上，结合近年来研究的成果，进行东钱湖环境容量研究；选择合理的环保底泥疏浚，控制内源污染；通过针对性的生态修复试验，从生态系统角度，重建水生生态系统结构，恢复生态系统功能，提高河口区湖泊生态系统生态经济价值；建立东钱湖水域管理政策框架体系。
预期目标：经过调查研究，得出已实施措施的效果与存在的问题；通过针对性的生态修复试验，完善目前的生态修复方案；提出更全面更完善又切实可行的东钱湖综合整治措施。
19、*市滩涂湿地可持续发展管理研究
研究内容：调查和获取湿地的相关生态、环境、地貌因子等数据，实现各类生态资源数据库的集成，建立滩涂湿地GIS管理系统；进行滩涂湿地演变趋势分析、湿地生态功能评估、滩涂湿地动态保护与可持续发展利用的具体方案。
预期目标：建立滩涂湿地GIS管理系统；滩涂湿地演变趋势分析；滩涂湿地生态系统健康评价研究；制订滩涂湿地动态保护与可持续发展利用的具体方案与措施；滩涂湿地动态保护与利用方案实施的管理措施研究。
20、*市生态社区（新农村）资源与环境建设模式支撑技术集成与示范
研究内容：从*市生态社区（新农村）的建设要求和发展现状出发，针对新社区（农村）建设过程中，资源与环境领域的突出问题和技术瓶颈问题，把“节能、节水、节地、治污、循环利用”等生态技术要素融入社区（新农村）建设中，进行关键性支撑技术的研究开发、技术集成与示范，全面推进*市生态社区（新农村）资源与环境建设的水平。重点开展*市社区（新农村）环境与资源现状调查研究、社区（新农村）优质杂排水深度处理中水回用关键技术研究与示范、社区（新农村）及小城镇生活污水实用型处理技术研究及示范、社区（新农村）废弃物综合利用及资源化处理技术研究。
预期目标：提供*市社区（新农村）生态环境现状调研报告；开发适合于社区（新农村）推广使用的优质杂排水深度处理中水回用技术；开发适合于社区（新农村）以及小城镇地区的半集中式污水处理模式及工艺，形成技术规程，建设2-3处示范工程；解决*新农村废弃垃圾堆场的污染问题，建设生态修复示范工程2处。
五、创新平台建设
以支撑科技发展、改善创新环境、提升研发水平为目标，加快构建适合我市环保科研发展和资源共享的环保科研技术创新服务平台。重点建成四大科技创新与技术服务平台。
1、加快建设环境保护工程技术研究中心
依托市环境保护科学研究院，加快建设环境保护工程技术研究中心。以增强环境保护工程技术研究中心的技术创新能力，提高服务全市环境保护和生态市建设的能力为目标，不断加强对研究中心的管理和指导，推进研究中心与企业的产学研合作。加大对研究中心的经费投入，不断完善实验装备。力争将中心建设成为我市工业水处理、水生态修复、烟气脱硫和固体废物处理处置等多环保领域的技术创新高地和创新源头。
2、组建*市持久性有机污染物科研重点实验室
持久性有机污染物（以下简称“POPs”）是对人类生存威胁最大的一类污染物之一。我市目前拥有众多化工企业（如镇海炼化、台塑台化、LG甬兴等）和全国最大的液体化工码头，在给我市经济发展带来强劲动力的同时，其产生的持久性有机污染物对我市环境安全的威胁正在逐年增加。根据我国履行POPs公约和全国POPs调查、土壤调查的目标任务和要求，在依托市环境监测中心现有检测和科研力量的基础上，着手组建持久性有机污染物研究重点实验室。开展POPs的检测、监测以及安全处置和科学管理。
3、启动建设*市环境工程重点实验室
依托*大学并联合具备设备生产能力和良好经济技术实力的环保企业，启动建设环境工程重点实验室，着力在工业废水和含持久性污染物废水处理、工业中水回用、农村生活污水处理、饮用水安全领域开展技术研究，为农村、社区生态建设提高关键工艺和与成套设备；为企业污染控制提供工程工艺设计、技术检测服务推动工业企业的节能减排。
4、培育发展环保技术咨询服务平台
以现有*市环境工程技术评估中心、环境影响评价咨询机构、清洁生产审核中心、环境监测中心等为依托，培育发展一批环保技术咨询服务平台。运用共建共享的机制，对大型科研仪器与设备、环境科技资源、网络资源等进行战略重组与建设，构建布局合理、功能齐全、开放高效、体系完备的技术保障服务系统，增强服务平台对企业和个人的数据、技术和人才共享服务，为环境科技发展提供技术咨询和技术支持。
六、分年度计划安排
实施年限：20*年6月～2010年12月
20*年6月～20*年12月：编制年度项目申请指南，启动第一批7个左右专项重点项目，2～3个重大项目。
2009年1月～2009年12月：启动第二批7个左右专项重点项目，2～3个重大项目。开展第一批重点项目的中期评估，并根据评估情况予以适当调整。
2010年1月～2010年12月：启动第三批6个左右专项重点项目，2～3个重大项目。前几批重点项目结题验收，总结实施经验；开展示范推广、应用；“十一五”总结，绩效评估。
七、组织管理与保障措施
1、加强组织管理
由市科技局和市环保局成立专项领导小组，领导本专项的组织与实施工作，协调处理专项实施过程中出现的重大问题。各县（市）、区科技管理部门、环保部门，相关高校、科研院所和有关企业要积极参与专项的实施，实行市县联动、部门互动，共同组织实施专项中的重大、重点项目。领导小组下设专家咨询委员会，负责总体方案和实施计划的制订，各项目的组织评审、咨询和项目承担单位的推荐与遴选，指导监督重点项目的组织与实施，开展项目的中期评估和绩效考核。专项中明确的重点项目在组织方式上实行课题制和首席专家负责制，以择优委托或公开招标方式，确定项目承担单位。
2、加大科技投入
加大全社会对环保科技的投入，着力改善投融资环境，充分发挥财政科技投入的引导作用。市科技三项经费、环保专项资金等经费将作相应安排，支持本专项的组织与实施。各县（市）、区科技管理部门、环保部门也要安排一定的经费，用于支持本地区开展的重点项目。进一步树立企业是创新主体的思想意识，加强企业对本专项的科技投入，凡参加承担本专项实施的示范企业，要求企业科技投入经费不低于财政科技投入的经费。
3、加快人才队伍建设
将专项的实施与人才使用、人才培养有机结合起来，鼓励科研院所及相关高校、企业积极引进先进技术及各类研发人才，增强我市环境科研技术力量，力争形成一批从事环境技术研发、示范和应用推广的环保技术骨干队伍。
参加论坛的专家教授和学者就我国金融体制改革的现状及问题进行了广泛讨论。
辽宁大学白钦先教授认为我国现代金融体系格局已经基本形成，但是还不是现代化的，还有待于现代化、规范化、优化（结构优化）和强化。目前，中国金融创新迫切需要解决诚信严重缺失、结构严重失衡和体制严重缺陷等一系列问题。诚信、信用和信誉应该是立人、立国、发展经济、发展金融的前提和基础；金融改革必须重视经济和社会发展中的一系列结构性失衡。体制严重缺陷是在强而有力的、人为干预下形成的，因此，必须通过强有力的政策去摧毁，而不能依靠市场机制去逐渐地摧毁。在新的发展阶段，首先要解决诚信问题，然后通过一系列的制度创新，使我国金融体系现代化、规范化、优化、强化，才能够使我们国家从经济大国走向经济强国，由金融大国走向金融强国。
中央财经大学李健教授则从金融产业结构、市场结构、融资结构、金融资产结构、金融开放结构等五种结构和从微观、中观、宏观等三个层面分析了中国金融发展中存在的结构问题。她认为，中国目前金融发展中出现了金融总量快速增长与高风险、低效率并存的局面，主要表现在：结构变化相对总量增长而言缓慢，优化程度不足；我国现在的金融结构带来了市场的低效率和高风险；现有金融结构的金融风险高度集中于银行和国家。因而要以结构调整为重点推进金融发展。
上海交通大学潘英丽教授提出了金融中介不足引致国家利益流失的观点。她用存贷比和存差两个指标来说明我国金融中介的不足，并解释了金融业运行的低效率和资源配置的低效率。金融中介不足会导致民营企业难以获得贷款，并使经济发展主要依靠利用外资，从而出现外资挤出民间投资和资本大规模的输出，即引致资本国际循环。资本国际循环会进一步导致一系列问题，如储蓄-投资的转化率下降、经济转型的进程延缓、民众分享经济发展成果减少以及外汇收益流失等。此外，国有商业银行引入战略投资者会导致垄断利润和政策补贴流失；金融中介不足会引致社会资源黑洞问题。因此，我国商业银行创新要重视发挥金融中介的功能。
天津财经大学王爱俭教授则从我国金融体系中的一个缺口分析了中国金融体系的进一步完善问题。她指出，发展社区银行在解决中小企业融资问题和农村金融问题方面具有重要意义。发展社区银行有产权结构、交易成本、市场效率、经营灵活等优势，同时也面临着一些挑战。社区银行的发展可以通过三种途径来实现：一是将现有条件成熟的城市和农村信用社改制为社区银行；二是由民营资本组建新的社区银行；三是引导非正规金融发展成
为社区银行。社区银行的产权结构可以采取股份制、合作制和股份合作制等模式。
通过对金融服务业增加值占第三产业增加值和GDP的比重、金融服务业增加值的增长速度及金融服务业的就业量等三个指标的考察，中国社会科学院财贸经济研究所何德旭研究员认为中国金融业是发展滞后，而不是改革滞后。中国金融业发展滞后表现在：金融业不能满足经济发展的需要、金融发展对经济增长的支持明显乏力、金融业结构不均衡、金融业内部各微观主体缺乏竞争力等。中国金融业发展滞后既有宏观经济环境方面的原因，也有金融业本身组织体系和资本市场不够发达的原因，但最根本的原因是指导思想上没有把金融业作为一个真正的产业来发展。把金融业作为产业发展，应采取以下措施：制定和完善促进金融业发展的政策措施，特别是要有完善的金融业发展规划；放松金融业管制，减少干预；强化金融基础设施的建设；树立科学的金融发展观。
加拿大圣玛丽大学叶龙森副教授指出，加强风险管理是中国金融面临的紧迫课题。他从三个层面探讨了有效的风险管理。从宏观层面，需要有利于风险管理的国家规章制度，要为风险管理提供工具。
目前，这些工具主要是衍生金融工具，包括期权、期货等。另外还需要大批人才，这是由衍生工具的复杂性决定的。从公司的组织结构层面，风险管理需要有独立的风险管理部门、积极的高层介入。从报酬系统方面，必须使交易员的报酬与其风险挂钩。中国的金融系统现在需要认真思考和建立这些风险管理的基本原则和制度，以避免一次又一次地“交学费”。
武汉大学黄宪教授认为在新环境下，风险管理作为金融中介核心功能的重要性日益凸现，而风险管理就是金融中介的核心功能和本原功能。随着市场趋向完善，金融中介，特别是银行非但没有消亡，在转型后反而勃发生机。金融中介具有风险管理优势。不管从哪个层面上讲，风险管理都是金融中介的最重要功能。在商业银行创新的过程中，要注重发挥金融中介的风险管理功能。
人民币汇率改革也是本次论坛的热门话题之一。武汉大学江春教授从当前中国经济生活中的超额货币的角度，讨论了人民币汇率的变化。他认为，一方面，由于制度上的原因导致我国存在人民币升值压力。另一方面，经济生活中的超额货币也产生人民币的贬值压力。而后者被经济学家们忽视了，其中的原因主要在于中国货币流通速度在减缓。人民币升值的压力实际上反映了我们国家经济没有完全市场化，人民币目前升值的压力只是一个短
期的现象。从长期看，人民币汇率水平的变化取决于中国的经济效益。如果中国的经济效益很低，如果我们不进行真正的制度改革和经济增长模式转变的话，人民币今后可能会有贬值的压力。
二、关于商业银行创新
2004年以来，中国国有商业银行改制改革受到各方面高度重视，在本次论坛上也成为重要内容。
中国商业银行改革中面临的一个新问题是战略投资者的引进。西南财经大学曾康霖教授从何为战略投资者、我国商业银行股权改革中是否需要引进外资战略投资者、引入战略投资者能否完善治理结构、是否会影响金融安全等方面具体阐述了国有商业银行股权改革中引进外资问题。他认为，引进战略投资者，就是要借助外部力量推动银行业的股权改革；实现治理结构的更新；借助国外的力量、信誉走出去。引进的外资金融机构是否为战略投资者，并不取决于引入方的标准和判断，而应取决于投资方的战略选择和国有商业银行股改后对投资者回报的高低。但是，引进战略投资者，只能改善治理结构，而不能完善治理结构。影响金融安全的首要因素是经济周期，而不是金融机构的运作。在对外开放、经济全球化、金融一体化的条件下，金融安全很大程度上取决于外因，而不是内因。因此，讨论引进战略投资者会不会影响金融安全，必须关注世界经济的格局、经济周期的变动和我国的开放度。
西南财经大学刘锡良教授提出了“商业银行向何处去”的8个困惑：（1）我国国有商业银行股份制改造的目的是解决国有银行资本金不足，还是改善其治理结构？（2）国有商业银行股份制改造后是否一定要上市？（3）我国国有银行上市的地点应该在国内还是在国外？（4）我国国有商业银行股权是否一定要卖给战略投资者？（5）银行的股权能否转让给自己的竞争对手？（6）如何对国有商业银行股权转让进行定价？如何对一些隐形的资产定价？（7）什么是最适合中国国情的完善治理结构？（8）通过股份制改造能否克服银行固有的弊端，真正引进先进的管理与先进的技术，提升银行的核心竞争力？他认为，这几方面的问题都值得进一步研究和分析。
江西财经大学的胡援成教授则通过数据包络分析方法对我国国有商业银行改革过程中的经营效率进行了实证评价。他发现，综合比较来看，通过改革，国有银行效率在逐渐提高，与其他股份制银行比较接近，但总体上还有差距。同时，他认为，我国商业银行改革的成效与政策推动、扶持是密切相关的。要做到可持续，还有很多任务要完成，特别像公司治理结构和其他各方面配套改革。
关于现代商业银行的命运，深圳大学中国经济特区研究中心郭茂佳教授认为，要么并购，要么被并购，没有第三条路可走。其原因在于：一是自由化使得商业银行跨行业经营变得容易；二是网络化导致商业银行机构过剩；三是国际化带来了跨国并购的兴起；四是同质化使得银行间并购相对容易。面对全球并购大潮，中国要实行多项“两手抓”：第一，政府要“两手抓”，一手要抓振兴民族银行，通过并购要把民族银行做强做大，一手要抓避免银行被掠夺式并购，政府要制定并购边界和反垄断措施。第二，商业银行要“两手抓”，一手要抓传统产品经营，一手要抓资本运营。第三，高校金融教育要“两手抓”，一手要抓传统银行知识传播，一手要抓投资银行知识传播。
关于国有商业银行经营管理创新，中南财经政法大学张金林教授着重分析了银行保险这一创新业务。他认为银行保险是集产品、服务和组织创新为一体的金融创新。目前，这一创新还存在许多障碍：一是分业监管的格局没有发生根本性的变化；二是进入市场的深度和范围都受到较大限制；三是文化传统的影响。因此，近期来看，发展银行保险主要是规范保险销售行为。从长期来看，发展银行保险要积极推动保险产品的创新，提升保险产品的技术含量，建立银行和保险共享的信息网络资源系统，加强银行与保险的合作。
三、关于资本市场问题
中国资本市场既有资本市场的一般特点，也有中国的独特背景。中南财经政法大学周骏教授认为，中国资本市场具有不同于西方资本市场的三个明显特点：第一，中国的资本市场不是自下而上发展起来的，而是自上而下建立起来的。因此，在它的初始阶段必然是政策式，其功能也必然主要取决于政府对它的定位。第二，中国资本市场的发展是伴随着经济体制改革同时进行的，它是经济体制改革的一部分。因此，资本市场改革必然要符合整个经济体制改革的要求。第三，中国上市的股票主要是改制的国有企业的股票，所以，政府是股票的主要供应者，又是股票市场的监管者——政府同时处在运动员和裁判员的地位。由于政府对股市定位存在偏差及制度性缺陷的存在，目前，中国股市存在的问题主要是政府失效而非市场失灵，政府不能把责任推给市场，应该摆正自己的位置，主要当好裁判员，而不是运动员。政府不应过多地从企业利益的角度来考虑资本市场问题，而应从监管者的角度公平、公正、公开地处理资本市场中各交易主体之间的利益关系，要彻底抛弃为国有企业改制脱困的指导思想。政府要侧重从保护公众投资者利益的角度来处理问题，全面实现资本市场的公正与效率，发展一个规范的资本市场来为商业银行创新提供场所和条件。无论是否照搬西方的理论和经验，都必须从中国的实际出发。
中国人民大学吴晓求教授指出，自改革开放以来，中国经济的快速增长带来两个效应，一是财政收入的快速增加；二是民间的、社会的财富增长相对缓慢，中国的国民并未因经济的快速增长分享到应有的实惠，因而是一种“贫困的增长”。一个成熟的经济体需要一个庞大的、有效的社会存量财富的支持，为此要建立保护社会存量财富的法律制度，同时还要一个以资本市场为基础和核心的现代金融体系。我国金融改革的重点是发展一个强大
的、健康的、透明度很高的资本市场，股权分置改革的主要目的就是要建立这样一个资本市场。其次是商业银行的改革，我国商业银行从2004年开始进行了以资本市场为平台的彻底的市场化改革。第三是汇率体制的改革。这三大改革完成之后，中国现代金融体系就基本形成，我们可能在2010年逐步形成现代金融体系的雏形。
上海财经大学杨大楷教授认为，我国目前股票市场融资功能发挥较充分，而其他功能严重不足，募集资金使用严重不规范。同时，政府主导资本市场，使有限的资金大量注入了国有企业，特别是效率不高的国有企业。因此，要保障中国股票市场的健康发展，必须在一些根本性的制度上进行进一步的改革和完善。
中南财经政法大学宋清华教授认为，从功能上看，商业银行与资本市场既有交叉重叠，又有明显的差异。这决定了商业银行与资本市场的关系是竞争与互补的关系，一方面它们既相互竞争、相互影响、相互替代，另一方面它们又相互依存、相互促进、互为补充。资本市场的发展对商业银行产生了“革命性”的影响，但并非“致命性”的打击；资本市场的发展改变了商业银行的资本结构、负债结构和资产结构，但并未使商业银行的资金来源与运用的总量出现萎缩，相反为商业银行提供了新的机遇与舞台。商业银行在资本市场的发展中发挥了十分重要的作用，商业银行是资本市场重要的筹资者、投资者、中介机构、服务机构和工具的重要创造者之一，因此，即使不能说没有商业银行就没有资本市场，至少可以说没有商业银行的参与就不会有资本市场今天的成就。金融创新使得商业银行与资本市场的边界越来越模糊，商业银行成了资本市场的重要参与者，从这个意义上讲，“资本市场”的概念可以替代“金融”或“金融体系”。
四、其他金融与投资问题
在本次论坛上，学者们除了围绕上述主题展开讨论外，还对自主创新的金融支持和中部崛起两个议题进行了研讨。
关键词： NGO； 未成年人； 非刑罚处置； 服务； 途径
中图分类号： D924文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)04-0106-03
An Approach to the Role of NGO in Non-penalty Treatment to Juveniles
ZHOU Jia-ming ， YANG Yan-ling
( Yunnan University of Nationalities， Kunming 650500， China)
Abstract: Non-penalty treatment to juveniles should be paid attention， government， enterprises and society should try their best. NGO has some superiority in public interest， independent， specialization and flexibility. NGO can carry its point by serving to Juveniles directly and indirectly.
Key words: NGO； juveniles； non-penalty treatment； service； approach
经济快速发展和社会急剧转型时期，未成年人违法犯罪问题日益凸显。由于违法犯罪未成年人的特殊性，从保护未成年人和国家人才发展的角度出发，对违法犯罪未成年人实施非刑罚处置业已成为社会各界的共识。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对违法犯罪少年普遍采取少年福利制度，随着刑事政策上的科学预防理论与反标签化的兴起，依靠社会力量处置违法少年已成为国际社会的共识。随后，各类非政府组织（NGO即non-government organization，称为非政府组织）逐渐活跃于各国违法犯罪少年非刑罚处置的舞台，成为违法犯罪少年援助的重要力量。我国于2002年制定了“青少年违法犯罪社区预防计划”，将社区作为加强青少年犯罪预防工作的基础平台。但单一的处置主体不能有效发挥非刑罚处置的效果，社区及其他NGO尤其是专业的NGO能发挥更大的作用和功效。本文以NGO的作用为视角，探讨了NGO服务于未成年人非刑罚处置的途径。
一、我国未成年人犯罪现状及非刑罚处置
根据中国青少年研究中心2007年1月19日的《“十五”期间中国青年发展状况与“十一五”期间中国青年发展趋势研究报告》，2000年到2005年我国整体社会治安问题严重，其中青少年犯罪问题尤其严重。而青少年犯罪当中，未成年人犯罪数量增长情况更加突出。2000年全国判决的未成年罪犯为41709人，2001年为49883人，2002年为50030人，2003年为58870人，2004年为70086人，每年持续上升，五年间上涨68%，其上升幅度远远超过青少年罪犯及全国罪犯总体。报告同时预测，“十一五”期间青少年违法犯罪问题将更加严重。
面对未成年人违法犯罪的严峻形式，政府和理论界开展了卓有成效的工作。中央层面，中央综治委专门成立了预防青少年违法犯罪工作领导小组，特别重视实证研究和决策咨询、预防犯罪理念日益与国际接轨以及确立了社区作为预防青少年违法犯罪的基础平台。地方层面，各地司法部门和理论部门在未成年人非刑罚处置的司法实践中，成果丰硕。2001年石家庄长安区检察院对犯罪的未成年人试行社会服务令，开始了在审查对未成年犯罪人恢复性司法的探索。2002年英国救助儿童会开始与我国部分地方政府合作，在云南、上海等地试点的“合适成年人参与制度”，确立了以推行司法分流为主要工作，以合适成年人参与制度、志愿者工作、社区青少年活动中心为支援的项目试点。2003年，云南省曲靖市中院少年法庭更是大胆改革未成年人审判方法，创造出了爱心“三帮教”式的审理方式。2007年重庆市沙坪坝区人民法院创设了义务劳动代替罚金这一全国首创处罚方法，让犯罪的孩子们到没有物管的社区从事保洁工作，以劳动量折抵罚金；2009年，苏州市中级人民法院在昆山成立了首个外来未成年犯的少年保护处分基地。2008年苏州中院开始探索构建爱心企业为核心，以司法帮教为主轴的“保处基地”，动员社会力量营造符合法律规定的监护、帮教条件，使外来未成年犯得以平等适用非监禁型。随着社会的不断进步,非刑罚处罚方法也将由单一化向多元化发展,由适用较少而发展为适用较多。[1]
实践中，政府和理论界一直在探索对未成年犯的非刑罚处置方式。仅从上面列举的非刑罚处置措施来看，无论是在侦查阶段、检察阶段还是法院审理阶段，实践探索均取得了一些成绩。当前，实施未成年人非刑罚处置的主体仍然是集中于政府（司法部门），但单一的处置主体对解决综合性的问题却过于孤单，矫治主体的单一性、矫治力量的薄弱性、矫治部门之间的协调阻滞、矫治方式的滞后性所带来的必然是矫治效果的不理想。“我国司法实践部门对未成年人的刑罚执行远远落后于刑事立法。目前我国尚未形成统一的替刑制度，但存在一些与替刑制度功能相似的措施，如劳动教养、强制戒毒、管制缓刑、工读学校等一些非刑罚理论方法。这些都是由公安机关来执行的，分散公安机关的治安、侦察力量。”[2]鉴于此，积极借鉴其他国家的做法，引入其他部门的力量，实施整体性、综合性的处置成为改善政府作为未成年人非刑罚处置单一主体所导致的困境的不二选择。NGO成为未成年人非刑罚处置的重要主体有着天然的优势，其作用和效果也十分显著。
二、NGO服务于未成年人非刑罚处置的优势
在不同的国家NGO有不同的称谓，如第三部门、非营利性组织、民间组织、草根组织，甚至在同一国家这些称谓都被交替使用，因而对NGO的定义根据各国研究者的侧重点不同而有所不同。一般认为，NGO是“指不以营利为目的的、主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。”[3]
NGO的产生及大量涌现有其深刻的社会背景和原因。学者默顿从结构功能主义对此进行剖析。默顿结构功能说指出，市场经济结构本身存在着正功能和反功能、显功能和潜功能等多重可能性。追求效率的正功能、显功能会包含着阶层化、贫富分化、劳资冲突、失业等一些负向的反功能、潜功能。就我国而言，市场经济的发展以及向工业社会的转型带来了农民问题、贫富分化、贫困问题等。NGO的兴起就是从结构功能角度对市场结构的一种修正，它强化正功能，而不是利益取向。[4]而有的学者则认为NGO的出现及发展是政府和市场双重失灵的必然结果。市场机制和政府宏观调控在很多领域可以互补，但在一些领域市场“看不见的手”和政府“看得见的手”都无法发挥作用，这就需要引入“第三只手”。NGO的产生及大量出现弥补了政府和市场在提供公共产品和公共服务中的不足，使得政府做不好、不能做，而市场又不想做的大量公共事务得以有效承担。
由于未成年人非刑罚处置的复杂性、准公共性的特点，私人不愿意为其提供服务，政府虽不能在该项服务上缺位，但单由政府来处置，必然会出现政府力量不足以及条件有限而不能达到预想的效果的困境。因而非政府组织的补位在很大程度上弥补了政府错位和市场缺位所导致的不足，“NGO高效灵活的工作方式、重要的专业知识以及工作人员较高的工作热情、志愿精神”[4]，在承担公共事务时有先天的优势，是政府和企业在解决一些重大社会问题时不可缺少的合作伙伴。NGO及其成员实施未成年犯非刑罚处置有着众多而天然的优势。
（一）NGO具备较高的道德基础
NGO参与者是自愿的，社会责任意识较强，不以物质回报为条件，使社会对NGO的认同在增加，服务群体和领域越来越受到社会关注。NGO最重要的特征是志愿性和公益性，在实施未成年犯的援助方面不以营利为目的，本着志愿服务的精神为违法犯罪未成年人提供多方面的教育和帮扶。NGO成员热情感染力强，易于被未成年犯和未成年人家属接受。同时其公益性使得政府乐于在不增加费用的情况下增加处置的人手，因而也容易被政府接纳。
（二）NGO具备较强的独立性
NGO作为政府和市场之外的“第三域”，虽是政府和市场的有益补充，但却独立于政府和市场，有明确的目标和使命感，对自己的目标和方向持坚定的态度。在实施未成年人非刑罚处置中，NGO虽然和政府开展合作，但是其资金来源、资金使用方式、救助办法、帮扶人员等均独立于政府，政府只是在一定程度上进行指导和监管。NGO也不附属于市场组织，NGO组织和市场组织的关系主要体现在接收市场组织的捐赠，向捐助人报告资金的使用情况。
（三）NGO趋于专业化
NGO成立伊始，就明确了自身的从业方向。NGO最大的特色就是它能提供各种各样个性化、专业化的服务，以专业化来构建自己事业的基础。NGO从业人员趋于年轻化，专业水平也在不断提高。从国际上NGO的发展趋势来看，NGO组织及其从业人员的专业素质和能力越来越高，经验也越来越丰富。现在，在我国有众多专司未成年人救助的NGO，这些从业人员越来越要求具有法律知识、心理辅导、未成年人教育等方面的知识和技能。
（四）NGO具有较强的灵活性
现代政府的决策应该是严格依照程序进行的，在面对非常庞杂繁琐而且往往无法预见的社会公共问题时，反应有时难免比较迟缓，这也成为政府在社会治理中工作效率低下的最主要掣肘。而NGO因为没有那种复杂的程序，加之组织结构灵活多样，所以在面对一些社会问题时反而能够很快地做出反应，其行为成本较之政府行为亦少得多。就实施未成年人非刑罚处罚而言，NGO在确定救助对象、采用救助措施、募集救助资金等反面反应迅速、高效而且灵活。
三、NGO服务于未成年人非刑罚处置的途径
既然NGO在未成年人非刑罚处置中具有天然的优势，其作用也十分明显，需要进一步探讨NGO服务于未成年人非刑罚处置的途径和方式，NGO服务于未成年人非刑罚处置主要通过两种途径实现：直接服务和间接影响。
（一）直接服务
直接服务是指NGO及其工作人员直接服务于非刑罚处置的未成年人，通过为违法犯罪未成年人提供物质帮助、心理辅导和行为监控，直接作用于违法犯罪未成年人，达到对违法犯罪未成年人心理矫治和行为改造的目的。直接服务是NGO实施未成年人非刑罚处置的常态，通过面对面的接触和帮扶能有效改善未成年人的心智和行为，进而促进未成年人良好改造目标的实现。
1. 物质帮助是指NGO及其工作人员为违法犯罪未成年人提供物质性的帮助，使其在接受改造的过程中及以后不至于因为贫困和嫉妒再次走上违法犯罪的道路。物质性帮助主要表现在：为未成年人提供生活必需品，如衣物等；为未成年人提供学习用品，如图书、文具等；为未成年人提供行为改造的费用等等。
2. 心理辅导是指NGO及其工作人员未成年人之间建立一种具有咨询功能的融洽关系，以帮助未成年人正确认识自己，接纳自己，进而欣赏自己，并克服成长中的障碍，改变自己的不良意识和倾向，充分发挥个人潜能，迈向良好心理状态的过程。NGO的心理辅导一般通过面对面交流、书信交流、电话交流、团体心理讲座等方式进行。类似于社区这一类组织在未成年人心理辅导具有独特作用。“村社在实施未成年人非刑罚处置中具有独特的优势，村社干部和居民通过串门、家庭会议、村民会议等方式辅助父母及亲属对未成年犯的心理安抚和教育，未成年犯也易于接受来自村社干部和村社居民的教育和心理抚慰。”[5]
3. 行为矫治是指在违法犯罪未成年人行为改造和矫治的过程中，NGO及其工作人员通过专业的控制和矫治措施改变未成年人不正常行为或不良的一种技术和方法，从而使违法犯罪未成年人的行为符合社会期望。NGO对未成年人行为的矫治主要通过以下方式实现：平时的观察和注意，社会服务令的督促与实施、文化体育及劳动教养等。在行为矫治的过程中充分重视激励的实施和效果的衡量，有助于行为矫治目标的实现。
（二）间接影响
间接影响是指NGO及其工作人员通过与外界其他类型组织的交流与沟通，就矫治的办法、方式、资金、人员等方面进行合作，影响违法犯罪未成年人心理和行为的过程，达致调节心理健康与改进行为的过程。NGO的影响主要通过对其他组织和人员（司法部门、企业、其他公益性组织）在知识、技术、志愿精神方面的传输达到影响未成年人良好行为改造的目的。
1. 通过司法部门影响未成年人矫治的效果。当前，未成年人矫治和改造的主体主要是政府（司法部门），其矫治的人员和方式均比较单一。经过多年的实践，虽然取得了一些成绩，但面对新的形势和未成年人不同的心理特征，矫治的效果越来越微弱，亟须引入新的理念和办法来应对。NGO尤其是专司未成年人行为处置的NGO具有较超前的理念和良好的矫治方法，能有针对性、有区别地采取矫治措施。这些超前的理念和良好的矫治方法可以被司法部门借鉴和使用，专业的NGO组织也愿意和政府合作实施这些措施。
2. 通过市场组织影响未成年人矫治的效果。私人企业和组织一般不参与未成年人的行为改造和矫治工作。但是私人组织能给NGO提供充足的资金来保障未成年人非刑罚处置活动的顺利开展。与此同时，很多的私人企业员工愿意成为业余的志愿者，在工作之余从事未成年人的教育和帮扶工作。NGO组织的经费有很大一部分来源于私人企业，募集经费的数量则决定着矫治效果的好坏。
3. 通过未成年人亲属影响未成年人矫治的效果。未成年的亲属尤其是父母是未成年人行为控制和矫治的重要主体。社区矫治计划很大程度上需要未成年人父母的支持与参与。NGO可以通过未成年人父母，影响未成年人行为改造的效果。NGO及其人员可以为未成年父母提供矫治方面的理念、技能和办法，使得未成年人父母有目的性和有针对性地开展矫治。同时，NGO不仅贴近未成年人，还贴近未成年人家属，使得未成年人及其家属在情感上容易接受来自NGO的支持和帮助，进而达到矫治效果的提升。
参考文献：
[1]李连博.我国刑法三十年的回顾与前瞻[J].广西大学学报（哲 学社会科学版），2009，（4）.
[2]赵俊，方芳.非刑罚少年处遇比较论[J].南昌大学学报（人文社 会科学版），2010，（2）.
[3]李莉.环境保护领域中NGO作用探讨[J].上海环境科学，2006，（3）.
【关键词】新型城镇化 经济一体化 农村金融 新型农村金融机构
一、前言
城镇化一直是我国现代化建设的历史任务，它是缩小城乡差距、推进城乡经济一体化，促进城乡经济均衡发展的重要举措之一，也是扩大内需的最大潜力所在。据《中国2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，至2012年年末，全国大陆总人口为135404万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，农村人口为64222万人，占总人口比重为48.4%，首次城镇人口占比超出农村人口。中国已步入了城镇化高速发展阶段。在这一过程中，传统的农村金融机构已经不能适应现代农村发展需要，新型农村金融机构应运而生。
二、我国新型农村金融机构发展现状及问题
自2006年中央提出大力发展新型农村金融机构，主要包括村镇银行、资金互助社、资产管理公司、小额贷款公司、中国邮政储蓄银行等。它们的发展填补了由于国有商业银行从农村撤并基层分支机构的市场空缺，给农村金融服务提供了很大的便利。
目前新型农村金融机构的发展取得了很大的成效。其中尤以村镇银行为主。据证监会统计数字显示，截至2012年9月末，全国已组建村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构858家，其中村镇银行799家。它们的发展，有效地缩小了城乡金融差距，改善了农村地区金融服务。但同时，由于我国农村地区经济发展不平衡，农村金融市场相对城市金融发展不成熟，各项制度还不完善，涉农金融机构对农村金融市场管理经验不足等原因，导致新型农村金融机构在发展过程中存在很多问题：
（一）村镇银行主要由城市商业银行发起设立，暗藏信任危机和声誉风险
根据银监会规定，村镇银行应采取应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人方式设立。但由于我国银行业发展现状，导致发起人主要集中于异地扩张需求旺盛的城市商业银行。大型银行出于自身全国已有广泛的分支机构、村镇银行相对盈利水平较低等因素设立村镇银行的兴趣不大。而在中国银行业体系中，城商行不管是综合实力还是风险抵补能力与综合管控能力都无法与国有大行、股份制银行相比，同时他们也没有管理农村金融机构的经验，其发起的村镇银行一旦出现较大的问题，将可能引致社会对村镇银行的信任危机，使村镇银行潜在着较大的声誉风险。
（二）客户熟悉度和认知度低，吸储功能弱化，流动性风险大
以村镇银行为代表的新型农村金融机构作为现代农村金融市场的新生事物，开设网点较少，市场知名度低，缺乏品牌效应，周围社区居民普遍感到非常陌生，缺乏品牌认知度和信任度。在周围村民心目中，村镇银行是“私人银行”或者原来的“农村合作基金会”，不敢贸然去存款。存款不足使其流动性风险加大，进而影响到其盈利和持续发展。
（三）业务偏离服务“三农”轨道，追求商业利益现象严重
一些城市商业银行成立村镇银行时打着服务“三农”的口号，但实际业务操作过程中，往往偏离“三农”轨道，追求商业利益现象严重。表现有三：其一是存在“抓大放小、嫌贫爱富”现象，放贷的主要对象多为相对优质的农业产业化龙头企业或中型企业。其二是脱离“三农”，业务进城，在选择客户上开始向城市大企业倾斜。其三是贷款集中度高，公司业务为主的单笔贷款额度较大。即使向农户发放贷款，要求农户提供企业做担保。据银监会统计数字表明，截至2012年6月末，全国已开业村镇银行资产总额3190亿元，其中贷款余额1782亿元，农户贷款余额600亿元，小企业贷款余额841亿元。农户贷款占贷款余额比重仅为34%。
（四）内部机制不完善，违规违法现象屡禁不止
目前，村镇银行普遍存在机构产权不清晰、内部控制流程过于简化、信息管理系统不完善、公司治理不健全、管理不规范、职业素质参差不齐、在信贷管理上“太乱、太松，不规范”，管理过于粗放等诸多问题，这些问题导致近年来农村金融市场违规违法操作现象频频出现。如贪污、受贿，失职渎职，、职务侵占、违法发放贷款、农民“被贷款”等现象也屡见不鲜。这些不法行为给农村金融机构带来了巨大财产损失。也严重损坏了新型金融机构的声誉和形象。
（五）缺乏配套扶持政策，制约村镇银行发展
近年来，虽然政府部门下发了许多促进新型金融机构发展的条例，但整体来讲，新型金融机构在发展中仍然处于弱势，政策上的配套扶持政策还比较缺乏，例如村镇银行还不能加入中央银行的大小额支付系统和征信系统；新农村金融机构的开办费较高，如工商注册登记费、注册资本印花税等偏高；缺乏配套的税收、利率等政策优惠；这些无疑制约了村镇银行的进一步发展。
三、新型农村金融机构未来发展对策
（一）鼓励大型银行，提升村镇银行的组建质量
鼓励大型银行设立村镇银行，可以从源头上减少发起人由于缺乏资金、经验、人才不足而带来的风险。科学把握准入标准，鼓励大型银行进入，控制小型公司盲目扩张，确保村镇银行的组建质量。可以根据商业银行的资产规模和管控能力给予不同的指标，激发、促进大型银行设立村镇银行的积极性，同时促进政策性银行、大型保险公司、证券公司、信托投资公司参股或控股村镇银行，条件成熟时作为出资人直接设立村镇银行。适当把控中型银行大规模建立村镇银行的冲动性，严格约束小型银行盲目铺设，严控村镇银行设立子银行。对于发展好的村镇银行鼓励其发行上市，将符合条件的小额信贷公司改制为村镇银行。
（二）强化新型金融机构与政府的协同宣传，提高吸储能力，增强流动性
提高吸储能力是目前新型金融机构迫切解决的问题。一方面，在强化机构本身借助当地公开媒体加大自身的业务宣传和品牌宣传力度，有意识地树立“正规银行”的形象，消除群众对新型农村金融机构的误解。同时新型农村机构要加强与地方政府部门合作，借助于农村市场对政府的信任，加大政府对其宣传力度，充分发挥政府在农村金融市场中信息传递的桥梁作用。尤其是机构在某区域刚设立之初，这方面工作尤为重要。从而提高群众认知度和信任度，提高吸储能力，增加流动性。
（三）完善金融机构内部机制，从内部主观因素上杜绝违法违规操作
就预防违法违规操作而言，一方面针对新型农村金融机构从业人员普遍较低的情况，一是加强农村金融机构管理人员和职员的道德培训，使廉洁守法形成健康向上的企业文化，使员工遵纪守法成为一种自觉行为，二是加大违法违规现象人员处罚力度。另一方面加强农村金融机构内部体制建设，完善风险控制体系，查找管理上的漏洞，从源头上杜绝内部人员违法违规操作。
（四）强化政府监管职能，促进其更好地服务“三农”
对农村金融机构加强业务类型监管是保证村镇银行不偏离“三农”轨道，更好地为新型城镇化建设服务的有效措施，同时也是杜绝违规违法操作的关键环节。在监管层次上，可实行“中央——农村金融机构”+“中央——地方——农村金融机构”多层次监管模式。在监管对象和内容上，政府监管要体现村镇银行是服务于“三农”的特殊使命的金融机构的特点。重点加强对村镇银行监管信贷投向和单笔贷款的额度的监管，即在监管上体现村镇银行服务农村和农村企业的特点。对于把资金主要投向城市和非农行业、主要发放大额贷款的金融机构，要在监管上给予严厉的制裁。
（五）加大政府的配套扶植政策和支持力度，促进新型农村金融机构可持续发展
在强化监管的同时，还需加大政府的配套扶植政策和支持力度，尽可能为新型农村金融机构建设政策上的束缚，使其“轻装上阵”，提升服务质量和效率。例如，支持村镇银行加入央行大小额支付系统、支票影像系统和征信系统，从根本上解决农村金融服务不畅、效率低下的问题；在税收优惠上，对农村各类金融机构开展的小微型金融业务应单独核算，相应实施税收减免，包括没有金融牌照的小额贷款公司，改进目前按“机构属性”而非“业务类型”制定的“三农”及小企业信贷政策；政府或者有关监管机构可以对村镇银行的IT系统、信息管理系统、贷款审批机制和绩效考核激励机制的完善提供必要的费用补贴和人员辅助。最后政府若能促进农村信贷的再保险机构生成，解决新型农村金融机构的后顾之忧，更会进一步激发新型农村金融机构全方位服务“三农”的信心。
四、结束语
新型农村金融机构在我国新型城镇化过程中起着提供资金支持、引导资源配置的重要作用，它们的健康发展决定着新型城镇化建设的成效。通过对内加强自身风险管理，对外加大政府对其发展的宣传、支持和监督作用，双管齐下，使新型农村金融机构更好地为新型城镇化建设服务。
参考文献
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[2]廖丹.浅析我国新型农村金融机构的发展前景[J].中国市场.2011（27）.
[3]王煜宇.新型农村金融服务主体与发展定位：解析村镇银行[J].改革2012（04）.
