时间：2022-08-05 20:05:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇稽查调查报告，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
我们在合作医疗管理和监督工作实践中，深刻认识到：抓好合作医疗补偿的稽查工作是合作医疗试点工作的重要内容之一，必须予以足够重视。现就我县合作医疗试点工作的实际情况谈几点粗浅的看法。
一、合作医疗补偿环节存在的问题及其原因
合作医疗补偿的真实性是合作医疗制度优越性的根本所在。确保合作医疗补偿的公平、公正、公开是保障合作医疗制度健康稳妥发展的重要前提条件。合作医疗补偿真实性不能得到保证，农民群众对合作医疗制度就不可能予以支持和参与，就会严重影响党和政府在农村群众中的形象，也背离了党和政府推行合作医疗制度的初衷。实践经验告诉我们：合作医疗补偿环节存在着不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）门诊补偿方面存在的问题
我县合作医疗门诊补偿采用门诊基金镇级包干管理的模式，参合人员每门诊人次按门诊费用总额20予以补偿，在村级定点医疗机构最高补偿额不得超过4元。尽管我们实行了“专用处方、发票、门诊补偿台帐、《医疗证》补偿记录”四项核对的管理和结算办法，同时按旬使用计算机审核结报的手段，健全补偿公示制度，但仍然存在非参合人员冒名顶替、乡村医生套取合作医疗补偿资金、克扣参合人员门诊补偿资金、县镇两级合管办对村级定点医疗机构监督管理力量薄弱等问题。
（二）住院补偿方面存在的问题
我县合作医疗住院补偿不设起付线，最高补偿额为3万元。凡参合人员因病（伤）住院的，其合理住院费用按分段累进方式可获得30至60的补偿。我们在住院费用补偿方面采取了“持证办理住院手续、住院登记、专管员验证补偿、计算审核结算”等管理办法，但在具体补偿工作中存在着非参合人员冒名顶替、隐瞒因公负伤、交通事故等第三者责任、隐瞒病（伤）情、变更药品和诊疗项目等问题，存在不按规定办理转院、备案手续影响住院费用补偿的问题，非定点医疗机构不规定向参合病人提供住院费用发票、清单、出院记录、住院病案，定点医疗机构不合理检查、不合理用药、不合理收费，不履行合同义务，少支付或拒支付应由定点医院支付的补偿费用的问题。
（三）管理监督方面存在的问题
县、镇两级政府根据合作医疗制度要求，均成立了管理和监督领导机构（管理委员会、监督委员会）及其办公室，管理和监督的频率、范围、效果受到职能、权限、经费、人员等条件的限制，管理和监督达到实时有效的要求难度太大。我县在年内组织全县范围内的检查监督活动多次，效果显著，但监督检查的成果难以巩固。管理监督成本太大。
二、造成问题的主要原因
（一）部分农村群众未参合是造成上述问题的根源之一
农民自愿参加的原则在一定程度上决定了参合率不可能达到100。一部分农村群众对合作医疗制度仍有怀疑、观望的态度，同时又期望个人拥有一份政府提供并监管的医疗保障，因为宣传发动不细致、不深入，合作医疗工作还处于试点阶段，其优越性尚未充分显现出来，农村群众不相信，怕吃亏，在筹资办证阶段不愿交费，有的是交费时在外务工，错过了交费期限。一旦有病需要门诊、住院治疗，就想采用非正常手段获得合作医疗补偿，乡村医生碍于情面，送人情，合作医疗基金变成了唐僧肉。极个别农户确实交不起个人负担资金，在遇有大病生病时，周围干部群众也乐于帮助他们用不正当手段获得合作医疗补偿。现行筹资标准（30元/人年）和补偿标准相对较低（苏北地区），合作医疗保障能力有限（补偿额占医疗费用总额25-30），与农村群众对合作医疗的期望值（调查结果：补偿额占医疗费用总额的50以上）还存在一定差距。目前，大多数农村群众对于一年交费10元获得一份医疗保障是乐于接受的，甚至个人再多负担部分资金也愿意获得一份政府监督管理的医疗保障。但是一些农村群众经济收入不高，对疾病风险估计不足，互助共济意识比较差，自愿交纳参合资金的意识不强，积极性不高，甚至极个别群众只希望获得补偿，不愿意履行交费义务。
（二）定点医疗机构片面追求经济利益
参合农民是合作医疗的主体，定点医疗服务机构是合作医疗制度的载体，是起点，也是终点，管理和监督只是合作医疗制度决策和服务层面。目前，我县定点医疗机构组成情况是：县外三级定点医疗机构9家、县内二级定点医疗机构2家、一级医疗机构29家，定点村级卫生服务机构449家。随着政府对医疗卫生事业投入的逐年减少和农村医疗市场竞争不断加剧，医疗机构面临的生存和发展的压力也空前增大，特别是村级医疗卫生机构在丧失了集体经济依托的前提下，已实质上处于个体经营状态，各级医疗机构为了生存和发展，在医疗市场竞争过程中，一面改善硬软条件提供优质医疗服务，一面追求医疗服务利益的最大化，这已成了不争的事实。合作医疗基金封闭运行，与医疗机构利益没有直接利害关系，却能够直接刺激定点医疗机构医疗药品收入的增长。合作医疗制度为了最大限度地方便参保群众，实行合作医疗补偿即时兑付的办法。为此，合作医疗管理经办机构不惜重金改善医院计算机管理系统，达到合作医疗补偿方便快捷的要求。一些定点医疗机构为了个人和单位的利益，用非正当方式吸引病人就医，借合作医疗补偿之便，行非正当竞争之事，放松对病人参合资格、致伤原因等相关情况的审查，给非参合人员冒名顶替、隐瞒因公负伤、交通事故等第三者责任、隐瞒病（伤）情等行为提供方便，有的医疗机构负责人甚至授意合作医疗专管员、经治医生，为弄虚作假的行为提供方便。有的医疗机构负责人、专管员、经治医务人员，怕得罪人，怕流失病员，不敢坚持原则，对不应由合作医疗补偿的医疗 费用项目通过不正当手段进行调整修改，欺上瞒下，蒙混过关。村级定点医疗机构由于乡村一体管理体制不完全落实，缺乏有效监督，医疗服务业务量直接与个人收入相联系，村卫生室工作人员把合作医疗门诊补偿作为吸引病员的有效措施，虚假合作医疗补偿业务难以得到根本控制。
（三）合作医疗制度有待进一步完善
新型农村合作医疗制度与一切新生事物一样，在其运行初期不可避免地会存在一些缺陷，有待于进一步改进和完善。全国各地经济社会发展水平不一，医疗卫生资源和农村实际情况不同，合作医疗制度也就不能千人一面，各地均在积极探索适合当地实际情况的实施办法。我县新型农村合作医疗制度在运行之初，就显现出了在合作医疗补偿监督方面不足的缺陷。如合作医疗监督机构没有人员编制和工作经费，对合作医疗补偿监控的主要职能只能下移到定点医疗机构和县镇两级合管办。县合管办目前人力、经费、办公条件都无法实现对全县合作医疗补偿业务的有效监督控制。各定点医疗机构专管员对合作医疗补偿业务的监督控制力度有限，既要办理补偿业务，又要进行监督审核，既当运动员，又当裁判员，既要考虑本单位经济利益，又要维护合作医疗相关规定。合作医疗制度中关于合作医疗补偿监督检查归类不准，在“组织管理与监督”和“费用控制”方面都提到了这一问题，但没有明确稽查的主体、受体、程序和保障机制。合作医疗补偿稽查工作在现实情况下，是一项十分重要的工作，关系到推行新型农村合作医疗制度工作的成败，应当予以高度重视。
（四）医疗机构经办人员的综合素质有待提高
定点医疗机构主要负责人和合作医疗补偿经办人员（专管员）不是合作医疗管理机构工作人员，县、乡镇和村级医疗机构经办人员在执行合作医疗规定办理补偿结算过程中，单位利益、个人利益不可能不影响到正常的合作医疗补偿业务，有的明知不对，也不闻不问，有的利用政策制度本身的缺陷为个人和单位谋取私利，损害合作医疗制度，在农村群众中造成不良影响。我县合作医疗补偿稽查工作中发现的许多问题都与经办人员政治、业务素质较低有直接联系，20__年度，共有三人次因稽查出的违规补偿业务而取消专管员资格，其中一人受到纪律处分和经济处罚。
三、合作医疗补偿稽查工作和取得的效果
我县合作医疗管理、监督机构在推行合作医疗制度之初，就敏锐地捕捉到合作医疗补偿环节中存在的问题。在县委、县政府的指导下，积极向市卫生局、市合管办汇报情况，开展调查研究，认真剖析原因，切实研究对策，认真倾听群众反映，广泛征求群众意见，在现有条件下，建章立制，明确责任，理顺渠道，充实人员，尽量保持合作医疗补偿稽查工作地顺利开展并保持高效运作。
（一）利用县合作医疗监督委员会组织的合作医疗工作检查活动，掌握第一手资料，为科学决策提供依据
我县在20__年6月由县监委会牵头，纪检、财政、卫生、审计、物价等成员单位人员参加，对全县合作医疗工作进行了为期15天的监督检查活动，通过问卷调查、走访征询、现场抽查等多种形式，充分掌握推行合作医疗制度工作初期运行情况，找准合作医疗补偿环节存在的问题，研究对策，规范行为，指导工作。
（二）政府重视，强化职能，把合作医疗补偿稽查工作作为加强合作医疗管理的突破口
根据县政府关于“健全稽查制度，确保合作医疗健康运行”的指示精神，县合管办积极推行合作医疗补偿稽查制度。20__年元月20日印发了《关于进一步加强农村新型合作医疗管理做好稽查工作的通知》（*合管[20__]1号），县合管办制订了《*县新型农村合作医疗补偿稽查工作细则》，镇、县两级定点医疗机构均成立了稽查组织，各镇从财务和医务人员中挑选政治素质高、业务能力强的同志兼任合作稽查员，明确稽查工作的组织机构及其职责、稽查工作程序方法、工作纪律等，定点医疗机构提供良好的办公条件，营造监督管理的良好氛围。同时完善举报投诉制度，鼓励群众参与合作医疗管理和监督。
（三）合作医疗补偿稽查工作成效显著
从20__年6月起，我们在实践中不断总结合作医疗补偿稽查的工作经验和工作方法，勇于探索，勇于进取，县合管办选派政治和业务能力较强的同志负责稽查工作，县卫生局一名副局长具体分管，各镇合管办（县内定点医疗机构）成立了稽查员办公室，实行持证就诊，验证补偿、定期检房，内查外调等一系列措施，重点稽查借证补偿、外伤（中毒）住院医疗费用补偿，从源头上杜绝规范补偿现象，从制度上解决职责不清、机制不顺的问题，稽查员对所有住院医疗费用补偿均予审查，专管员一人既补偿又审查的情况从根本得到控制。县合管办稽查组把对转往县外医疗机构住院的参合病人的审查作为重点，县镇两级稽查组织形成了比较严密的稽查体系。各级稽查组织在进行稽查活动中，坚持以人为本，实行人性化检查的工作方法，实行查房与问候相结合、征询结果与病案记录相结合、医疗证记录与实际审查情况相结合，将稽查工作贯穿整个医疗服务行为全过程，深受参合群众的欢迎和支持。
县合管办制订稽查工作计划和考核标准，定期不定期对所有定点医疗机构合作医疗补偿情况进行监督检查，发现问题，及时纠正，处罚合理，挽回影响。各稽查室建立健全规章制度，设有稽查工作台帐，确保稽查活动，有章可循，记录清楚，依据充分，稽查决定合法、合情、合理。
20__年上半年，全县稽查人员进行全县范围稽查活动两次，抽调各镇卫生院车辆21台次，252人次，检查村级定点医疗机构108所，入户调查合作医疗补偿落实情况564户，重点稽查村级定点医疗机构合作医疗补偿和公示情况，严肃处理了一些违规补偿行为，取消村级定点医疗机构2所，取消2名同志定点医疗机构专管员资格。县合管办重点加强了对县、镇两级医疗机构的监督管理，稽查人员对县、镇两级定点医疗机构补偿 情况坚持每月一次的检查或抽查，从基金管理核算到门诊、住院费用补偿结算，进行了全面、系统和正规的检查指导，从中发现问题，分析问题，解决问题。县合管办的检查活动，取得了明显的成绩，特别是在镇合管办基金财务管理和规范住院费用补偿程序方面，起到了巨大作用。年初以来，全县合作医疗稽查组织共稽查门诊补偿17.23万人次，其中发现不应补偿的6352人次，合作医疗门诊基金避免损失近3万元；稽查因外伤、中毒等原因住院费用补偿1177人次，其中不应补偿223人次，合作医疗住院基金避免损失近12万元。
加强合作医疗补偿稽查工作，最直接的作用就是维护合作医疗补偿的真实性、公平性，农村群众对此积极拥护。我县开展合作医疗稽查工作以来，得到了参合群众的大力支持，农村群众通过各种渠道提供信息，帮助我们进行调查核实。
四、关于合作医疗补偿稽查工作的思考
（一）合作医疗补偿稽查工作期待法律支持
试点工作实践证明：新型农村合作医疗制度对解决“三农”问题能够起到巨大作用，深受农民群众拥护。但是，在合作医疗补偿稽查方面存在无法可依的问题，过多地依靠行政行为不是合作医疗健康发展的出路。合作医疗补偿工作关系千家万户，牵涉到社会方方面面，外伤（中毒）病人相关取证工作面临诸多制约因素，给合作医疗补偿稽查工作带来了一定的困难。稽查违规补偿需要进行必要的经济处罚，合作医疗制度本身无法解决相关法律许可的问题，由谁处罚，处罚多少，罚金应交由谁管理等问题目前尚没有法律依据。对定点医疗机构违规补偿目前比较可行的办法主要有两条：一是按合同或协议约定条款，追究违约经济责任；二是按医疗卫生管理办法，进行内部管理罚款。目前，这个问题已经现实地摆在我们面前，但各地的做法不尽相同，实际操作中执行标准和效果差距很大，迫切需要予以规范，迫切需要法律法规的支持。
（二）考核招聘合作医疗稽查人员，实行稽查人员卫生系统内部人事制度。
在合作医疗管理和监督机构人员编制紧张，办公经费短缺的情况下，全县稽查人员统一管理，统一调配，定期不定期轮换，实行业绩考核与日常工作考核相结合的考核制度，业绩考核成绩与奖金挂勾。稽查人员工资福利待遇与奖金来源泉渠道从定点医疗机构中按参合人员医疗费用总额的一定比例提取。采取这一办法的好处在于剥离稽查人员与定点医疗机构的隶属关系，排除单位因素对稽查人员稽查工作的影响。
（三）建立健全筹资机制，提高筹资和补偿标准，增强合作医疗保障能力，保障合作医疗制度拥有强大生命力
建立健全合作医疗制度，客观上要求这项制度具有一定的预见性、前瞻性，要考虑到社会经济发展水平的进步和人民群众认识水平的不断提高。目前，合作医疗筹资水平偏低、保障水平有限，合作医疗补偿的公平性还没有得到充分体现，对农村群众吸引力还不够大。农村是个广阔天地，大数法则是农村新型合作医疗的生命之源，客观上需要合作医疗立法，从根本上解决筹资、管理、监督和保障效果等方面的问题，从而逐步向社会医疗保障体制过渡。但目前必须重点解决的问题主要是：一、建立起一套效率高、低成本的筹资机制。二、提高筹资标准，做大基金规模，增强抗风险能力。三、科学合理制订补偿方案，让群众得到实实在在的实惠。四是加强合作医疗补偿稽查，维护合作医疗补偿的真实性、公平性。
去年，财政部专员办对各地中央财政收入情况进行了检查并向国务院上报了《年中央财政收入监管情况存在问题及建议》，总理作了重要批示：“要加强财税监管，特别要重视监管制度建设，以保证财税政策和纪律的严肃性”。为贯彻国务院领导的重要指示，总局决定直接对有关地方开展税收专项（专案）执法检查，以此作为今年执法检查的重点内容。这既是贯彻国务院领导重要指示精神的重要任务，也是实践“聚财为国，执法为民”的税务工作宗旨，落实科学化、精细化管理要求的重要举措。各级税务机关要切实统一思想，提高认识，切实把工作抓实做好。下面，我就如何开展工作讲二点意见。
一、按要求落实检查工作任务
开展此次专项检查工作，总局经过认真的讨论和研究，制定了详细的检查工作方案，会后，将向有关地区下发执行，有关地方要严格按照规定的要求开展工作：
第一，自查自纠。会后，各地要按照总局的通知要求，针对本地区的问题立即开展检查工作。对于税务机关执法违法、地方政府干预执法等问题，由省级税务机关政策法规部门牵头核实情况，主要包括是否制定违规文件、违规文件制定的机关、时间、“依据”和涉及的纳税人范围及税款数量，并提出整改意见；对于转引税款和税收返还等问题，也由法规部门牵头落实，要核查是否存在降低税率吸引外地企业、有无违规减免税、税款的返还是否通过税务机关进行以及企业收到的返还款是否按规定征收了所得税，等等。除此之外，还要重点调查转引税款和返还的方式以及涉及的部门、程序和步骤等。对于企业偷逃税款问题，由省级税务机关稽查部门牵头，及时开展税收专项检查和专案检查，检查年度为年至年三个纳税年度。其中，总局稽查局将对专员办反映的一些专案直接督办，具体工作另行告知。专项检查工作，包括自查自纠、引税等专案核查，时间约二个月左右，各地要在11月20日之前向总局报告核查情况及整改意见。
第二，开展督查工作。各地上报检查报告后，根据核查、整改情况，总局将组成联合督查组，分赴相关省市进行督促检查。督查将要听取汇报，实地检查当地的自查自纠情况，对重点问题进行实地的抽查和延伸检查。重点包括：一是企业所得税执法不规范的问题；二是不执行或变通执行国家统一税收政策问题；三是转引税款和税收返还问题。特别是有关引税和税收返还问题，即使不是由税务机关操作的，如果当地发生了这样的问题，税务机关也要尽量把运作方式和违规引税及返还税款的数额等具体情况搞清楚。
此外，审计署向国务院报送《审计署关于开发区财政税收政策的审计调查报告》之后，按照国务院领导、总局领导的批示要求，总局已经于今年7月下发了《国家税务总局关于核查调研开发区税收政策执行情况的通知》（国税函[2006]670号），要求基层税务机关自查、整改，并决定由总局组成工作组开展巡查。鉴于审计署调查报告涉及的六个地区有四个与本次检查地区重合，因此，总局督查组也将审计署反映开发区存在的税收问题的整改落实情况纳入了督查范围。
第三，有关地方要认真整改。发现问题不是目的，最终是要解决问题。所以，在检查中要做到边检查，边整改，边分析，边总结。一是要强化整改力度。对查实的问题，要按照要求，督促被检查单位及时整改。其中对地方政府的违规涉税文件，要以所在地税务机关的名义提出纠正意见，并同时逐级上报总局。二是要严格过错追究。对执法违规问题的主管人员和直接责任人，要依据《税收执法过错责任追究办法》的规定，向被检查单位的上级税务机关提出追究建议。涉及违纪的，要将有关资料移交纪检监察部门处理。三是要认真做好统计、分析和总结，提出解决问题的建议。检查工作结束后，要对检查结果进行统计和分析，找出政策和管理机制中存在的问题，提出解决问题的建议和意见。
二、几点要求
（一）加强领导。本次专项检查工作，内容较多，情况复杂，涉及面广，有关地区税务机关必须高度重视，作为一项全局性的工作抓好。为强化组织领导，总局成立了局领导为组长，法规司、稽查局、监察局、所得税司、征管司、国际税司等部门负责人为成员的督查领导小组，负责检查的领导、组织、协调、处理等工作，法规司和稽查局具体组织实施。有关地区税务机关也要成立相应的领导机构，根据具体的检查内容和本地的实际情况制定周密的工作方案，采取切实措施，保证工作落实。
（二）把握检查原则，做到“四个坚持”。一是要坚持依法、规范。要以现行有效的税收法律、法规、规章以及税收规范性文件为依据，严格按照税收征收管理法及其实施细则、税务稽查工作规程、税收执法检查规则等规定的程序、步骤、方法布置和开展检查工作；二是要坚持客观、公正，实事求是。在检查过程中收集的材料、反映的情况应真实有效，查出的问题要做到事实清楚、证据确凿，分析存在问题的原因要客观全面，既不扩大，也不缩小，不隐瞒和回避问题；三是要坚持突出重点。要针对已发现或暴露的问题，结合本地实际，围绕重点工作，拟定具体的检查方案，采取有效的检查方法和措施，力求查深查透；四是要坚持有错必纠。要严格税收执法，凡是税务部门执法存在的问题，必须坚决予以纠正；对违规制定的涉税文件，税务部门必须立即停止执行并向上级税务机关报告；属于地方政府及其他部门违规制定的涉税文件，税务机关在停止执行的同时，要向发文单位提出修改建议，并报告上级税务机关；对企业偷逃的税款必须坚决追缴入库，并依法进行处罚；对税收执法过错行为，要分清责任，严肃追究。
（三）密切协作，加强配合。一是要加强各业务部门之间的配合。本次检查的内容涉及到多个业务部门，因此，法规、稽查、税政、征管、监察等部门必须加强配合，形成合力，共同完成检查工作；二是要加强国、地税之间的配合。已发现的问题中，有的既涉及流转税，又涉及所得税，有的企业国、地税部门都有管辖权，因此，国、地税局两家要主动协商、密切配合，做好各项工作；三是相关地区税务机关要加强配合。有些问题涉及不同的地区，如转引税款问题就是这样，所以相关地区的税务机关必须加强配合，才能调查核实清楚；四是要加强税务机关与其他部门之间的配合。要特别加强与当地财政部门的联系和沟通，主动反映情况和问题，建立联系渠道，把问题核实清楚。
（四）要注意总结报告的质量。各地自查工作结束后，要按时报送总结材料。总结报告内容包括检查的基本情况、主要做法、核查发现的问题、整改情况、存在问题的原因、意见和建议等。要求讲情况要清晰明了，讲问题要客观实在，讲数据要真实准确，讲原因要全面透彻，讲建议要切实可行。
关键词:税收 管理员 问题
实施税收管理员制度是国家税务总局加强税源管理、优化纳税服务、提高征管质量和效率的一项重要举措．对于解决征管工作中“疏于管理、淡化责任”的问题，推进税’源管理科学化、精细化发挥了重要作用。但在实际运行当中，也存在一些问题和不足。如何更好地落实税收管理员制度，发挥其积极作用，仍然是基层地税机关面临的一个重要课题。
一、现行税收管理员制度与基层现状存在的问题
(一)税收管理员职岗与部门职责之间存在差距。这种差距具体表现在两个地方
(1)税收管理员制度原则上要求“税收管理员原则上不直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓税和违章处罚等项工作”。但实际情况并不如此。特别是税收减免税审批等各种税收优惠政策，如果上级部门审批，都得要有税收管理员出具调查报告，而税收管理员只要出具了调查报告，上级审批机关基本上没有不审批的。实际上税收管理员出具的调查报告如何对税收优惠能否审核起到决定作用。
(2)税收管理员的工作职责与其他相关部门之间还有划分不清之处，相互推诿和扯皮现象仍有发生。这一点在实际工作表现为，上级部门需要解决的大部份事情．最终都要落实到税收管理员身上。
(二)税收管理员制度要求与现行税收管理员素质之间存在差距
税收管理员是在基层税务机关负责分类、分片管理税源，负有管户责任的工作人员。其主要职责是负责税源管理、日常税务管理、调查核实、纳税服务等涉税事宜，是集“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监督员”于一身的税务人员。现行税收管理员制度要求税收管理员要做到“五清一会”，不仅要熟悉税收业务、计算机基本知识．还要具备一定的企业生产经营和财务管理知识。而实际情况是基层分局很大一部分税收管理员由于年龄偏大、没有及时知识更新目前在征管一线的税收管理人员中，有些人已无法满足税收管理员制度的要求。现有人力资源不能适应信息化建设和现代化管理的需要。主要体现在“三低”：一是计算机应用技能低，常出现错误操作的现象，有个别管理员甚至连打字都不会。二是管理质量低，致使管理工作滞留在催报催缴、政策宣传、发票审核审批等层面上，不能管得更深、更细。三是财务知识水平低，不能将财务知识与税收法律法规有机结合起来，致使纳税评估这项重要的工作至今开展不顺利。
(三)税收管理员人员分布与管户数量之间存在差距
目前．由于案头事务性的工作增多．已让税收管理员显得疲于应付，而对数量众多、类型多样的纳税户，管理员想扎实走访调查，深入了解税源确有困难。而部分税收管理员还存在“重管事轻管户”的思想，缺乏深入实际，脚踏实地的精神，调查了解不深入，影响了税收征管工作的开展。还有的管理员将更多的征管重心和注意力都放到了纳税大户的重点税源的管理上，在一定程度上忽视了部分非重点户、非重点税源、某些行业和非重要部位及环节的管理．势必造成税源管理“头重脚轻”，征管基础薄弱，给一些蓄意偷逃税的犯罪分子以可乘之机，存在较大隐患。税收管理员制度落实以后，基层工作大部分都要靠税收管理员来完成．而基层税收管理员数量与管户之间对比关系差距很大。有的地方一个人管几十户企业，的有地方管几百户企业，最少的地方一个人也要管十户企业、几十个或上百个定额个体户和众多未达起征点户。要想使税收管理员达到税收管理员制度要求的“科学化、精细化”管理．难度很大。
(四)税收管理员制度要求与现有相关信息数据需求量之间存在差距
税收管理员制度要求税收管理员全面掌握企业经营情况，而实际工作当中，税收管理员掌握企业信息来源渠道比较少。这主要表现在两个方面。
(1)税务部门内部表现在同级税务机关、上下级税务机关信息不共享的情况也比较严重。税收征管与税务稽查信息交换机制不健全；征管部门内部之间的信息交换机制不健全，主要表现在税收分析、日常管理、税政管理、信息管理之问信息交换机制不健全．在实际工作中各部门各自为政的情况比较普遍，直接影响了税收部门内部信息共享，同时直接影响征管效率的提高。
(2)税务部门外部表现在税务部门与其它部门之间信息交换机制不健全。主要表现在国、地税之间信息交换机制不健全；税务部门与工商部门信息交换机制还有待进一步完善；特别是税务部门与银行系统之间信息交换严重不足。税收征管缺乏关联信息的有力支持。
二、完善税收管理员制度的几点建议
税收管理员制度是强化税源管理，解决“淡化责任、疏于管理”问题的主要着力点，应结合本地实际情况，合理配备人力资源，明确职责，实现最佳税收管理。我认为应从以下几方面着手．落实税收管理员制度。
(一)建立完善的税务培训制度
现阶段．税收管理员不仅要完成税收征收管理的各项组织管理和协调配合工作，还承担着纳税评估等一些研究性和技术性较强的工作，这就对税收管理员的知识和技能提出了更高的要求，因此．加强有关业务知识培训，不断提高税收管理员队伍的业务素质和实际操作能力尤为重要。一方面，制定征管业务培训计划．采取以会代训、一案一分析等形式，开展计算机知识、法律知识、财务会计、分行业税收政策等培训或开展岗位练兵活动，不断提高税收管理员的业务水平，增强其开展税源监控管理的业务技能。另一方面，加强对税收管理员的教育引导，转变观念，树立正确的权力观，增强税收管理员的工作素养及其管理意识和责任意识，促进税管员的税源管理水平和效率逐步提升。
(二)积极推广税务
税务是税务机关和纳税人之间的桥梁和纽带，它有利于促进依法治税．完善税收征管的监督制约机制，增强纳税人自觉纳税的意识和维护纳税人的合法权益。目前税收管理员的事情太多．实际上许多工作可以由税务完成．如税收宣传、税务咨询、纳税申报等等。由税务帮助纳税人办理税务事宜，既可节省纳税人的成本，又可节省国家的征税成本．还可以使税务机关将主要精力放在征收和稽查方面。
(三)建立合理的人才流动机制
一是现在每年都招录不少公务员，可分到基层税务机关每年很少，即使偶尔进来一两个，都是外地人他们呆了一两年就调走了，留下的还是些老面孔，没有新鲜血液输入，就缺少活力：现在基层不少税收管理员已明显不能适应现行税工作需要．有的在工作岗位上还起着反作用。
（一）建立推进依法行政工作领导小组，实行局长负责制。建立局推进依法行政工作领导小组，由*任组长，*、*、*、*任副组长，*、*为成员。
（二）建立机关干部职工学法制度，根据市普法办的要求，制定局年度干部职工学法用法计划，提高全局干部职工法律素质。制定学习和培训《纲要》计划，召开学习《纲要》动员会，进行深入的思想发动。邀请法制办有关人员进行《纲要》宣讲，每季度利用一个学习会时间学习《纲要》。
（三）修订完善行政许可相关制度。根据省局关于行政许可工作规则的通知精神，在建立行政许可相关制度的基础上，完善行政许可事后监督制度，建立监督检查书面记录，对被许可人名称、地址、准予许可的事项、内容、有效期、实施监督检查情况、检查结果及其它需要记录等内容进行统一规范。
（四）建立和实施行政执法案卷评查制度。参照*市局《行政处罚案件质量评审制度》，每半年组织人员对稽查大队的行政执法案卷进行审查评比。
（五）建立健全行政执法责任制，保证责任分解到位，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立健全局行政执法过错责任追究制度，严格行政执法责任。
（六）自觉接受人大监督和政协的民主监督，根据人大代表、政协委员对行政执法的评议意见，进一步完善行政执法工作机制。
（七）完成行政执法年度调研工作。结合局年度行政执法工作实际，选准1至2个课题，撰写行政执法调查报告，探讨研究行政执法中遇到的实际问题。
（八）继续推行每月局务例会制度，对上月依法行政工作进行回顾与分析，对下月依法行政工作进行研究部署。
（九）根据市法制办法制例会精神，结合局行政执法实际，进一步规范行政执法工作。
（十）利用“3·15”、质量月活动，开展《产品质量法》、《标准化法》、《计量法》等质量法律法规的宣贯工作。
（十一）加强日常监督，开展不定期行政执法监督，对行政处罚法、行政许可法的贯彻实施情况进行检查，进一步规范行政机关、事业单位收费项目和收费标准。
放松楼市调控无疑是短期拉动经济增长的一个最简单、最直接、最见效快的方法，也是以往一直在走的老路。但在保增长的目标下，我们是否会再一次回到过去的老路上？笔者以为，这种担忧完全可以理解，但其变为现实的可能性微乎其微。
最重要的一点是，新一届政府对经济放缓的容忍度已经明显提升。从“保增长”到“稳增长”，过去的一段时期我们对增长和转型总是那么纠结，但新一届政府开始后，“把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”或许会有新的突破。中央高层的一系列表态清晰地释放了如下信号：政府以容忍经济增长放缓为代价来推进经济转型的决心已定。再度放松房地产调控与中央决心“打造中国经济升级版”的大方向相悖。
其次，如果考虑到中国房地产市场业已存在的潜在高风险，奢谈放松楼市调控恐也为时尚早。中国房价之所以越调越涨，除工业化和城镇化推动的刚需大幅增长客观性因素外，市场流动性大又缺乏投资方向是宏观层面的重要影响因素。不断膨胀的投资需求在以数字政绩为取向的地方政府的配合下不断放大。如果只看到房地产发展所带动的GDP增长，而无视真实住房消费能力和资金支撑能力，任由房地产行业成为地方政府树立政绩的工具，则不断做大的中国经济大起大落的波动只怕不会只有2008年那一次。
今年4月份来，越调越高的地产市场泡沫风险已成为外资机构看空中国的三大因素之一，不去促进地产市场的软着陆，反而放松调控，无疑是给本已风声鹤唳的地产市场添柴拱火。目前外资想要“做空中国”可能确实很难，但其理由不能轻视，如果总把“做空中国”当作笑谈嗤之以鼻，甚至火上浇油，相信潮水退去时，自然会知道到底是谁在裸泳。
最后，如果仅从中国产业升级的角度看，也急需地产市场尽快软着陆。不断把地产这根“柱子”做大，不但会加大中国金融的系统性风险，还会阻碍中国经济的转型。虚拟经济太火，实体经济只好遭殃。过去中国经济对房地产的过度依赖，直接导致了今天所面临的经济困局：一是房价的飙升直接造成了企业人力成本和土地成本的快速上升，蚕食了出口企业的国际竞争比较优势；二是房价的飙升抽空了实体经济的资金，导致很多中小企业错失了产业升级的良机。炒房比做实业挣钱，谁还有心思做实业呢？三是畸高的房价是导致消费不振的罪魁祸首。“买一套房子就当一辈子房奴”，“一套房子摧毁一个中产家庭”，欲振消费提内需又谈何容易。
总之，抛弃楼市调控放松的幻想，不仅是现在的选择，也应该是未来的选择。近期持续的土地成交高溢价，已经给未来房地产价格上涨造成了很糟糕的预期，如果再放松调控，无疑是给本已上涨的预期继续加码，如此循环下去，只会把房地产进一步推向“大到不能倒”的局面。而当最终的这些投资需求转化成市场的产品供给之时，则中国房地产可能陷入极其不利的境地。从这个意义上讲，目前紧要的是进一步细化调控政策以调控上涨预期，而不是相反。可以幻想的是调控手段的科学化，而非放松甚至放弃。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）
制约多，休闲难
国家旅游局报告 中国人休闲时间少
5月19日，国家旅游局首次《中国国民休闲状况调查报告》。报告显示，中国国民工作日空闲时间仅3小时，占全天的13.15%，远低于OECD（经济合作与发展组织）国家23.9%的平均值。
国人目前为何休闲不起？首先，受收入水平的制约。当人们的收入水平较低时，休闲的机会成本较高，工作的替代效应就会占主导，此时人们会选择更多工作时间而牺牲休闲。当收入水平较高时，工资率增长的边际效应降低，工作的补偿效应就会占主导，人们对休闲的需求就会增加。与发达国家相比，国人目前仍处在工作替代效应让位于工作补偿效应的阶段。
其次，受法制环境的制约。我国对劳动者的保障还存在法律缺失、监督不力等问题。在实际工作中，雇佣方处于强势位置，劳动者缺乏话语权，8小时工作制、带薪休假等制度往往无法真正落实。
最后，受休闲环境的制约。休闲设施不佳、交通不便、景点含金量低，自然会削弱国民休闲消费的欲望。
大力发展休闲产业、开辟休闲消费之路，应是我国今后提振内需和促进产业转型的一次大好机会，而尽快削平上述三个因素的制约应是需要迈出的第一步。
（作者陈金保为经济学博士）
稽查风暴莫一刮而过
肖钢上任两月 证监会掀起稽查风暴翻旧案查10公司
近期，中国证监会掀起了雷厉风行的稽查风暴，集中翻查旧案。
广大投资者对此莫不拍手称快。对于投资者而言，资本市场创新等业务固然可以拓宽投资范围与渠道，但在当前造假盛行、欺诈成风的市场环境下，如何确保让那些真正有投资价值的公司上市，淘汰掉企图浑水摸鱼的不合格公司，才是解决当前A股问题的关键所在。
在拍手称赞的同时，不少投资者也有几许担忧：一是惩罚力度不大。此前万福生科事件中，尽管平安证券被开出自2004年保荐制度出台以来最严厉罚单，但涉嫌造假的上市公司却只处以30万元人民币的罚款，且监管机构称其尚不触及终止上市的条件，没有退市迹象。由于公司退市涉及到大量中小投资者的利益，如何在保护投资者利益的情况下加大惩处力度，也是摆在监管机构面前的难题。
二是稽查风暴是否只是“一刮而过”。过去监管机构往往针对特定事件来掀起审查风暴。据传此次审查很可能是在为即将重启的IPO正本清源。但对A股市场来说，一阵风是远远不够的，只有持续性地加大监管力度，重塑公开、公平、公正的市场环境， 加强制度建设，才是长远之道。
（作者刘晓婷为长江商学院研究员）
毒大米
检测发现趋于主动 扭捏和推诿扯皮仍然存在
近期毒大米事件持续发酵，引发广泛关注。如何解决食品相关监管部门在管理中存在的漏洞和缺失，杜绝此类事件的频频发生，是解决问题的关键。
对于食品监管部门来说，食品安全的“查”只是开始，“处”才真正管用。以往食品安全问题多由媒体揭发，此次毒大米问题则是由广州监管部门检测发现，在事件起因上趋于主动，但在检测结果的公布表现出的扭捏、“欲说还休”，仍令公众有些不满。对于关乎人们日常生活甚至生命安全的食品安全问题，监管部门只有在严格监查的基础上重拳出击，不姑息，不纵容，依照法律严格处罚，才能真正起到惩戒问题企业，警醒相关企业的作用。
(一)实践实训教学环节缺失
高等职业教育教学离不开实践。随着市场经济对学生实践能力、应用能力、创新能力要求的加强，对财政学专业的相关技能提出了更高的要求。要让学生能在未来的就业市场顺利找到一席之地，必须在实践教学、实训教学方面狠下功夫。
(二)评价考核体系不利于学生创新能力提高
目前财政学专业课程依然沿袭了传统的考核方式，学习效果的评价基本以教师命题为主，考核的方法大多采用笔试。试题依然采用传统的名词解释、选择、判断、简答、论述等为主。考试形式单一僵化，甚至一些考题陈旧落后。由于财政学专业许多课程实践性较强，学生只能选择死记硬背方式。严重压抑了学生创新能力的培养。
(三)缺少实践能力强的教师
目前高职院校新进教师基本是从校门到校门，即使学历层次较高，但缺乏专业实践知识、技能和经验。原有专业课程的教师，包括那些具有高级技术职称的教师，真正具有从事过财政、税收、会计实践活动经历和经验的极少。教师实践能力与创新思维能力的缺失，直接制约着学生财政学专业职业能力的形成。
二、改革财政学专业教学，促进学生职业能力培养
(一)创新课程教学方法，提高学生学习的积极性与主动性
现代化的教学设备为教学提供了高密度的信息传播手段，教师要依托这个优势，掌握多媒体教学技术手段，收集相关各类资料，创新教学方法，为学生提供全方位的教学服务。一是课堂讲授法。通过教师对财政专业相关课程涉及到的财政、税收、会计、管理等理论的讲解，为学生打下坚实的理论基础;二是课堂讨论法。以理论教学为基础，以理论涉及的社会热点问题为切入点开展一些生生之间、师生之间的探讨;三是典型案例分析法。选择学生代表，要求充分收集资料并做成PPT。通过对典型案例的分析和运用，加深学生对所学理论基础知识的掌握和理解，而且还能够进一步激发学生举一反三的创新能力。
(二)强化实践实训教学，提高学生实际动手操作能力
财政学专业所涉及到的财政、税收、会计等都是距离市场最近的学科。通过在财政学专业教学的过程中派学生到社会单位顶岗实习，到专业实训室演习预算、国库集中收付体系、纳税与征管、会计核算等操作，可以让学生对实际工作有真实的感受。
1.构建教学、实践、社会服务三位一体的实践平台利用寒暑假，选派学生到地方财政部门、税务部门、会计师评估师事务所等单位参与工作实践或顶岗工作，使学生掌握财政学专业工作的方式与方法，同时也能够培养学生与单位与社会人打交道的能力，为毕业后迅速融入社会打下基础。专业教师与可以利用理念知识优势，为社会单位开展一些干部培训服务。
2.在学校实训室开展专业实训教学利用学校建立的财政、税务、评估、会计等相关实训室，在理论教学的同时，安排实训课时，到实训室演练政府预算、政府采购、国库集中收付制度、企业纳税、税务机关征收与稽查、会计核算等相关软件。通过学生实际操作，了解实际工作的流程。
(三)建立科学合理的财政学专业课程考核体系
为了激发学生对财政学专业的学习热情，不但要有理论联系实际的教学方法与手段，还必须采用灵活多样的考核方式，建立科学合理的财政学专业课程考核体系。财政学专业课程的考核既要能体现理论知识的掌握，又要展现学生能力水平。在考核的形式上，可以采用闭卷与开卷笔试、学生平时案例分析、平时提问、上机模拟、对社会热点的调查报告、口头提问、平时成绩等多种评判方式，摒弃一卷定成绩的简单做法，根据平时记录及各项成绩进行综合评价。
(四)加强师资队伍建设，提高教师实践专业水平
文化是一个民族根之所系，脉之所存，国运兴则文运兴，文运昭示着国运，近几年，我县文化工作出现了前所未有的好局面，对推动和谐祁东、小康祁东建设作出了不可磨灭的贡献。但是，我们也应正视文化工作的不足和问题，以战略的眼光和思维来抓好文化建设。
一、基本情况
XX县文化局下属6个局直单位（稽查队、文化馆、图书馆、文物所、电影公司、祁剧团），19个乡镇文化站，共有干部职工395人，其中行政编15人，事业编234人，财政全额拨款的68人，其余均为差额拨款，其中有6人财政未拨给一分钱工资。
二、近几年工作回顾
近年来，我县文化工作在县委县政府的高度重视下，在县委宣传部的直接指导下，取得了不俗的成绩。文化亮点纷呈，连续三年获全市文化工作第一名，同时，荣获县目标管理考核先进单位，县文化馆、稽查大队、祁剧团、电影公司均被评为全省先进单位，祁剧团被推荐为全国先进集体，乡镇文化站和民间艺人的管理经验在全国推广，文化事业呈现出生机勃勃的局面，具体表现在以下几个方面：
（一）群众文化异彩纷呈
我县文化工作者坚持“弘扬主旋律，提倡多样化”，从群众的实际需要出发，把群众对文化生活的需求作为第一目标，大力繁荣群众文化。一是繁荣文艺创作，实施文艺创作精品工程，每年在中央、省、市各类专业刊物发表文学、书法、美术、摄影、音乐作品近千件，年均有近百件作品在省级以上获奖。二是加大县城文化和农村文化建设，努力推进基层文化网络建设，为满足群众对精神文化生活的需求，从20__年始每年与多家企业联合，采用文化搭台，经济唱戏的方式，在体育广场推出了“欢乐广场”月月演。广场文化系列主题活动，并把活动伸展至鼎山公园广场、交通岛广场，广大群众参与积极性高涨，并造就了一支基层文化队伍。卡拉OK比赛、少儿才艺展示、祁剧专场、露天电影、盘（腰）鼓竞赛……不断充实的活动内容，不时更新的活动形式，使广场文化活动成为全县人民愉悦身心的舞台，成为先进文化的宣传阵地，成为祁东县新的城市名牌。几年来，我局共举办各类广场文化活动近百场，参与观众近百万人。除举办普及性文化活动外，我局按县委县政府部署，应兄弟单位邀请，组织和协助十余次艺术活动和大型晚会：县四大家乔迁晚会《明天更美好》、全县第九次党代会《崛起的祁东》、全县经济文艺演出、《税务之歌》、《消费者之歌》……文化活动做到了既有“营养大餐”又有“风味小吃”。
（二）专业文化百花齐放
我县祁剧团多次荣获“全省好剧团”称号，团长邹高波被评为全省好团长。在全国戏剧不景气的大气候下，祁剧团一手抓演出，一手抓剧目创作，焕发出勃勃生机，年均下乡演出210天，演出场次430场，演出收入达22万元，同时，每年挖掘整理创新剧目4台以上。《电老虎》、《孙悟空三打白骨精》等剧目获省以上奖项，今年又获省里奖励的流动舞台车一辆。电影公司面对种种困境，没有“等、靠、要”思想，而是创新举措，增加收入，采取影企姻，抓红白喜事电影放映，狠抓爱教片放映等措施，开辟主业收入；积极引进外地剧团来院演出和招商引资发展副业，通过多种形式，年均创收65万元以上，保障了职工的基本工资。由于工作出色，去年获省里奖励的皮卡车一台。
图博事业也屡创新高。图书馆年均接待读者5万人次，借阅图书近7万册次，每年新办借书证200个以上，新购图书500册，完成课题服务10项，每年参加市里的“红读”活动都名列前茅。文物所狠抓文物保护和征集工作，20__年成功申报状元桥为省级文物保护单位，填补了我县无省保单位的空白。
（三）文化市场管理规范有序
我县文化市场坚持打击与扶持、整治与建设相结合，在培育市场、发展产业的同时，加强文化市场规范整治工作。每年，针对社会反映的突出问题和热点问题，适时开展“扫黄打非”网吧整治、校园周边文化环境、盗版教辅教材、非法印刷企业，不良“口袋本”图书等多种专项整治工作，真正做到了领导重视到位，查处力度对位，整治措施到位。我县文化市场也逐步走向了制度化、规范化轨道，每年省市县各级领导的明查暗访，都未发现文化市场违规经营问题，多次得到了上级好评。
（四）文化基础设施不断改善
文化基础设施是文化工作的载体，由于历史原因，我县文化基础设施陈旧落后，与发展先进文化的要求不相适应，为此，从20__年起，全局上下达成共识，想方设法筹集资金改变这种落后状况：买下了县城中心地段原审计局办公大楼，总面积近900平方，改变了以前局
机关、稽查队、文物所等近50名工作人员挤在一栋不足200平方米的破旧楼房办公的窘况；购买了一台小车，极大地方便了公务用车。今年，又从局里极为有限的资金里挤出一部分来为稽查队配置了一台面包车，解决了稽查队无稽查车的矛盾，大大地提高了稽查能力，市场管理力度大大提高了。三、存在的问题
1、文化设施落后
一是县城虽有两馆（文化馆、图书馆），但馆舍老旧，面积离标准相差甚远。二是95的乡镇文化站无文化服务场所，基本设备几乎为零，除归阳、步云桥建有文化站外，其他乡镇只在镇政府内有一间办公房，有三个乡镇甚至处于四无状态；乡镇电影队基本处于瘫痪状态，“2131”工程举步维艰。
2、文化经费缺乏
我县文化经费奇缺，每年财政只拨给人头经费，活动费用一分未付，全县乡镇文化站有18名文化干部财政只拨50的基本工资，另有6名文化专干分配岗位近5年时间还未落实财政拨款，工资待遇无着落；电影公司从今年7月起又取消了爱教片，这一项减少收入40多万元，电影公司职工的医疗保险、养老保险金因此影响而无法交齐。
3、文化队伍薄弱
文化队伍人员少，编制缺，作为群众文化的主要辅导力量县文化馆、乡文化站业务干部的力量也相对较弱，干部年龄老化，青黄不接，出现断层现象；业务人员专业不齐，能独挡一面，挑大梁的业务人员很少，向外或内部调整人员又受编制、财政拨款等条件限制而难以实现。
四、思考与对策
解决我县文化系统的问题，不但要治标，更要治本，不仅要立足当前，更要放眼长远，从人员队伍上，基础设施上，经费保障上多管齐下，努力创新，实施好“五子登科”工程：
(一)摆上位子
1、各级党委和政府在年初制定工作目标管理考评时，要把文化工作列入精神文明建设中，并且要占有相当的比例，要统一检查、统一验收、统一评比和表彰。
3、各级党委和政府一年不少于四次听取文化工作汇报，研究和解决文化工作中的实际问题，要做到“两常、五有”。“两常”，一是“党委常议”，各级党委要把文化建设工作摆上重要位置，每月至少研究一次文化工作，精心给以指导和监督；二是“分管领导常抓”，分管领导对文化工作要有通盘规划，常抓不懈。“五有”就是：①有计划：党委对文化建设要有年度计划和月安排，实行目[:请记住我站域名/]标管理；②有布置：对文化工作要定期或不定期布置任务，提出要求；③有检查，每年组织两次文化工作大检查，进行评比通报，发现问题，及时解决；④有交流：每年组织一次文化建设工作经验交流会，互相学习，互相促进；⑤有评比：每年年底按进行综合评比，表彰一批先进集体和个人。
(二)指出路子
各级党委、政府必须积极引导，创造条件，采取倾斜政策多为文化单位提供资金等方便，并结合实际，协调好工商、税务等部门对当地文化投入的各种文化载体和经营实体实行免税优惠政策，促进文化市场健康发展。
(三)配齐班子
目前，文化队伍的主要问题是整体素质差，专业人员少。因此在乡镇机构改革时，要尽力争取一部分有专业水平、素质能力较好的干部分流到文化站工作，尽快调换年龄偏大、文化水平偏低、挂职不干的在编文化站干部。要采取超常规的做法，把干部的工作实绩与经济、奖励、提拔挂钩起来，以调动他们的工作积极性。对于那些长期坚守文化站岗位，确有贡献者，政府要给予表彰奖励。
(四)开些口子
调查表明，部分乡镇文化站人员长期以来未能列入财政全额拨款，有的甚至一分工资没有，文化干部的工作积极性也由此受到了抑制。地方政府要从实际出发，克服“等、靠、要”的思想，通过一些灵活的办法去解决好当地文化部门的定性、定编问题。
(五)解决票子
[关键词]非法证据排除；“毒树之果”；自由裁量
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.41.202
刑事证据的证明力与证据能力互相区别联系，前者是指证据与指向事实的关联性，后者是指证据本身的资格，非法证据排除规则特指后者，也就是因证据本身的非法性而丧失了定罪资格。本文将从非法证据排除规则的历史、模糊性以及“毒树之果”的司法适用进行探讨。
1 非法证据排除规则的渊源及发展
非法证据排除规则发源于美国，1914年美国联邦最高法院审理了威克思诉美国案，根据美国宪法第四修正案确立了非法证据排除规则，以刑事司法的方法落实了美国宪法中关于保障人权的规定。1966年，美国联邦最高法院审理了米兰达诉亚利桑那案，创建了米兰达规则。随后，非法证据排除的范围从最初排除非法搜查获得的证据扩大到言词证据以及一切非法获得的证据。从此，美国的非法证据排除规则基本定型。
非法证据排除规则在西方法治发达国家较为成熟，在我国仍处于起步阶段。1996年3月《刑事诉讼法》第一次修正，虽然修改了很多内容，但仍未涉及非法证据排除规则。其后《最高人民法院关于执行〈刑事诉讼法〉若干问题的解释》的第61条基本重申了1994年的规定。2010年6月“两高三部”联合了《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，对非法证据的排除问题作了较系统的规定。特别地，2012年3月立法机关对《刑事诉讼法》完成了第二次修订，其中用五个条文专门就非法证据排除问题作了较全面的规定，标志着我国非法证据排除规则的正式确立。[1]
2 非法证据排除规则的模糊性界定
在美国，确立排除规则的初衷是禁止非法搜查，中国确立非法证据排除规则首要的目的是禁止刑讯逼供。在各类证据中，被告人的虚假口供是导致刑事错案的重要原因之一，而造成被告人虚假口供的直接原因就是刑讯逼供。但是，在刑讯逼供之外依然可能存在其他原因所导致的非法证据，这种“其他原因”既可能经过查证得到结果，也可能无法追溯结果，那么遇到刑讯逼供以外原因导致的证据具有非法性并无法排除合理怀疑时，应当以怎样的标准进行界定和评价？
2015年1月2日，哈尔滨道外区“太古不夜城”小区发生火灾，小区是集住宅、商铺、仓库为一体的建筑群，由哈尔滨市聚兴城市建设综合开发公司建设，公司董事长马玉福是一位视力三级残障的残疾人，被指控消防责任事故罪，马玉福的辩护人在阅卷时发现有一个重要问题的回答在多份不同的讯问笔录中只字不差，甚至标点都一致：
问（审讯人员）：介绍你单位的消防安全管理模式？
答（马玉福）：因为我们企业的流水人员也就10多个人，在消防这一块我们在用分层管理逐级落实，我是消防安全负责人，杨佳芳、郭军和王斌是消防安全管理人。
经多次查看，在马玉福仅有的一次接受讯问的视听资料中不存在上述问答，他本人也否认说过这样的话，辩护人向侦察及审判机关要求查看每次讯问的视听资料，未得到回复，遂在庭审之前向法庭提出排除非法证据的申请。[2]
由本案来看，被告人未提出刑讯逼供，但这段被告人的供述来源无法排除合理怀疑，对于嫌疑人、被告人供述属于刑讯逼供以外的非法证据，大致可以分成两种，一是采取引诱、欺骗等其他非刑讯方法获得的证言和供述，二是取证程序有瑕疵并无法合理解释的证据。
根据我国法律所列举的非法证据的情况：第一，使用法律明确禁止的方法获取的证据。《非法证据排除规定》第1条：“采用刑讯逼供等非法手段取得的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法手段取得的证人证言、被害人陈述，属于非法言词证据。”第二，没有按照法律的规定或要求收集的证据，包括收集证据的主体、程序、方法以及证据的形式不合法的证据。例如，《刑事诉讼法》第116条规定：“讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员负责进行。讯问的时候，侦查人员不得少于二人。”按照这条规定，如果讯问不是由侦查人员或者讯问时只有一名侦查人员的，所获得的口供就属于非法证据。[3]
初看起来，上述非法证据的界定是明确的，但是仔细考究，又会发现其中还有模糊之处。例如，什么是刑讯逼供？什么是威胁、引诱、欺骗？什么是其他非法的方法？如果人们只能从个人的思维出发对证据的合法性进行界定，将有可能得出不同结论，而这不符合法律的可预测性。和刑讯逼供相比，引诱、欺骗得到的证人证言没有被列为强制排除的范围，即使将引诱、欺骗列为非法证据予以强制排除，在司法实践当中也存在很多操作性的难题，比如：审讯当中可能用到的“套话”“诈言”与引诱、欺骗得到的嫌疑人供述就存在着模糊的界限。
本文认为，程序性非法证据与引诱、欺骗等非刑讯非法证据是否应当强制排除，应当秉持两条标准，灵活应用：第一，证言、供述的获取方法是否超出了一般意义下的道德标准和逻辑来源；第二，证言、供述本身是否直接指向被告人的有罪事实。本案中，检方以消防责任事故罪指控马玉福作为聚兴公司清算小组的负责人全面负责仓库管理，而事实上，卷宗当中没有成立清算组的股东会决议，更没有三次公告的报纸，所谓聚兴公司清算小组从法律意义上将根本不存在，这段争议的供述直接指向了马玉福有罪认定，另外，证据本身虽不能证明是刑讯所得，但基于一般的逻辑来源无法解释，应当排除。[4]
3 非法证据排除规则的“毒树之果”
侦查人员采用“刑讯逼供”或者其他非法讯问手段获取了被告人的有罪供述，并从这一有罪供述中获悉了物证、书证的线索，并根据这些线索最终获取了物证和书证。侦查人员非法获取的被告人供述属于非法证据，应成为强制性排除规则的适用对象，这是毋庸置疑的。但是，侦查人员根据被告人提供的非自愿供述获取物证、书证过程中，虽然没有使用违法手段和方法，获取的物证、书证却属于非自愿供述的派生证据。在美国，此类派生证据被视为受到侦查人员非法取证行为的影响或“污染”，属于“毒树之果”，成为非法证据排除规则的适用对象。[5]
本案中，辩护人还指出：这些非法证据出现的刑事侦查卷宗的立卷人毕某某、郭某、刘某某和审核人刑某的名字都出现在《哈尔滨市政府关于“1・2”火案的调查报告》中。调查报告称：2013年10月、2014年9月，道外区公安消防大队辖区原消防监督员毕某某，原协管监督员郭某，刘某某，接到群众反映“太古不夜城”存在消防隐患问题，没有按照规定现场稽查核实，草率回复“无问题”，工作失职，负有责任。主管消防监督副大队长张某、原大队长姜某某，现任大队长刑某负有领导责任。
这些已经被认定对火灾负有责任的人竟然还是案件的侦查人员，甚至还参与到了立卷制作笔录这样的具体侦查环节中，可能会推卸责任，进而影响公正办案。
此案中，侦查人员没有依照程序规定进行调查回避，反而作为刑事卷宗的立卷人参与案卷制作，是否需要将该案卷作为“毒树之果”而整体排除？立法机关在制定非法证据排除规则时面临不同的价值选择。如果单纯从打击犯罪和查明事实的角度考虑，那么非法证据排除得越少越好。如果单纯考虑保障犯罪嫌疑人和被告人权利的需要，那么非法证据排除得越多越好。不同国家的立法者必须努力在打击犯罪和保障人权等多重价值取向中寻求平衡。基于多种价值观的考量，世界各国一般都对非法证据采取区别对待的处理方式。大致有如下两种情况：第一，区别对待不同类型的非法证据，例如，非法取得的言词证据强制排除，非法取得的实物证据为非强制排除；第二，区别对待不同程度的非法取证，例如，严重违法或严重侵犯人身权利所获得的非法证据强制排除，轻微违法或侵犯人身权利所获得的非法证据不必强制排除。无论是按照哪种标准，排除的标准大体可以分成：①非法证据强制排除；②非法证据法官裁量排除。大部分的法律会列举式写出非法证据强制排除的法定情形，同时给予法官或大或小的自由裁量权。
中国所制定的非法证据排除规则的基本思路同样是区别对待，采取了两分法：第一类是法律明确列举应当排除的非法证据，相当于法定必须排除的非法证据，包括采用刑讯方法获得的被告人口供，采用刑讯或威胁方法获得的证人证言和被害人陈述。第二类是可经补正或解释后再决定是否排除的非法证据，类似于自由裁量排除的非法证据，主要包括违反法定程序收集的物证和书证。[6]
这样的规定体现了法律规则的灵活性，但是也给该规则的适用带来了难题。比如如何界定“严重影响司法公正”？如何判断“合理补正”？我国属于大陆法系，判例的参考意义重于实际意义，本文认为，对于“毒树之花”的排除与否需要牢牢把握一个标准，即非法取证与后形成的证据本身之间的联系是否已经因为时间、地域等因素被冲淡。这种联系不是主客体之间的联系，而是一种道德和利益的联系，即非法取证是否超出了一般道德容忍的范畴以及非法取证形成的指向嫌疑人的有罪证据是否存在利益相关。
非法证据除了排除与保留，是否还有“第三条道路”？对于部分非法证据，一些国家采取的是降低证明力的方式，美国采用了一种“有限采用”的方式：公诉方在交叉询问中适用争议笔录，而该笔录不得在陪审团中传阅等。这种“有限采用”对我国的司法实践有很强的借鉴意义，使原本按照规则可能完全排除的证据具有“有限的可采性”，而这也给法官更大的自由裁量的空间，也是对非法证据排除规则本身的一种限制。
“1・2”哈尔滨火灾案仍在审理阶段，但法官根据辩护人的申请使用非法证据排除规则对案卷中的被告人供述进行排除，虽然适用的范围和方式还有部分值得讨论，这已经是依法治国理念的一次重要实践。
参考文献：
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一、加强统计法制建设，推进依法统计。坚持贯彻执行国家有关法律法规，不断强化法制意识，全面推进依法统计。一是学法用法更加普及。把《统计法》、《统计法实施细则》、《统计违法违纪行为处分条例》等法律法规读本作为局机关人员必学书籍。通过学法、知法、懂法，做到在统计工作中不说外行话、不做违法事。二是法制宣传更加深入。把宣传贯彻统计法律法规作为经常性的工作来抓，每年制订普法宣传工作要点,确定普法宣传周。通过悬挂横幅、下发纸质宣传单和开通普法专栏等方式，做到统计法制知识进课堂、上媒体、下企业，收到了良好效果。三是执法检查更加到位。坚持每年开展一次执法大检查，重点对统计台帐不完善、迟报、漏报、错报等行为进行检查与纠正。20__年度不断扩大统计稽查范围，特别是把统计数据质量低的乡镇（街道）和企业作为重点检查对象，共稽查32家单位，立案20家，罚款7000元，统计法律法规的影响力不断扩大。
二、认真执行人大决议、决定，主动接受人大监督。牢固树立“监督就是支持，监督就是促进，监督就是帮助”的观念，积极主动地接受人大监督，进一步规范统计行为。认真贯彻执行人大及其常委会的决议、决定，高度负责地办理人大代表议案、建议、批评和意见，以及县人大常委会审议意见、会议纪要，确保我局在法律规定的范围内开展工作。
三、围绕县委、县政府中心工作，充分履行统计职责，提供优质统计服务。按照“用数据说话，为发展服务”的要求，不断加强统计基层基础，进一步提高统计数据质量，统计整体水平明显增强。
一、充分发挥“参谋”作用，全力服务经济发展。一是加强重点领域监测，及时编撰统计信息。加强主要经济指标监测和分析预警，及时反映经济运行中苗头性、趋势性问题。20__年度有六篇分析获县领导批示，两篇刊登在县政府《参阅信息》上。《今年我县经济开局严峻》获__批示，《我县小升规家数或出现负增长亟需引起重视》获徐淼批示，《我县在粮食安全责任制考核中“粮食生产”指标落后的原因分析》获__批示，《我县前三季度GDP仅增长7.8％形势不容乐观》获__和__批示，《__县人均GDP比较分析》获__批示，《一季度GDP增速：__、__、三门之不同》获__批示。二是建立四项会议制度，获县长批示。针对我县经济发展的新形势、新任务，为加强对经济运行的预测研判，建立了四项会议制度。出台的文件《__县统计局关于印发〈周一工作例会制度〉等四项会议制度的通知》获徐淼批示。三是加强调研出精品，提高统计服务质量。调研分析着重放在选好题、出精品上，拓宽课题调研渠道，丰富课题调研内容，落实课题调研力量。20__年度调研报告《服务业发展：__与__比较分析》刊登在《__政研》第__期上；调查分析《关于__县近几年企业外迁情况的调查分析》刊登在《__政研》第24期上，并获__批示；《__县企业发展环境调查报告》刊登在《__信息》第18期上。四是加强与经信、发改、商务等相关部门的交流、沟通。发挥统计部门信息、分析、咨询和监督职能，运用相关数据分析指导、配合其他部门做好市定发展目标考核工作，协助召开相关协调会，共同研讨解决方案。四是及时对月度、季度和年度全县经济运行的基本态势、运行特点和关注问题做好分析，为县经济分析会提供优质统计资料，为县委、县政府科学决策服务。
二、积极推进统计基层基础建设工作。统计基层基础建设事关统计的效率和质量，市局统计巡查后，针对我县面临的主要问题和几点意见，县政府下发了《关于进一步加强全县统计基层基础工作的通知》；召开了全县统计工作会议，对全县统计基层基础进行了具体部署、落实。建立了__统计分局，成立了统计中介机构；落实了村居（社区）统计人员的报酬。积极落实国家、省市局关于加强统计基层基础建设的要求，专门制定了《__县乡镇（街道）统计基层基础工作量化标准》__的配套政策，对每一个细项进行细分量化，使乡镇街道和企业、村居做统计工作有方向、有目标，对基层的督查有标准、有依据。
三是精心谋划、有效推进第三次经济普查。全力以赴做好PDA上门登记、数据处理、数据评估等各阶段任务，高质量完成三经普各项工作任务。技术论文《提高经济普查宣传工作实效性的若干思考》获市二等奖，《对单位基础信息规范化工作的一些思考》和《PDA在第三次经济普查使用中的思考》获市三等奖。
同时，配合县政府加强与各责任单位的沟通协调，抓好数据评估认定工作，推动为民办实事和县重大项目、重大工程、重点工作的全面完成，认真办理人民群众的来信、来访，重视人民群众对统计工作的建议和意见，虚心听取对统计工作
的建议。来信来访及[文秘站:]时组织查办，在第一时间给予回复，使人民群众对统计工作更加了解和信任。 当前，随着经济社会的发展，统计工作的职能越来越多，各级领导越来越重视，社会各界越来越关注，对统计工作也提出了更高的要求，统计工作面临着新的机遇和挑战，也存在一些困难和问题：一是基层基础比较薄弱。工作任务重，局机关人员偏少，压力大；基层统计人员不够稳定，专业素养不高。二是工作任务比较繁重。周期性大型普查几乎年年都有，单项调查逐年增多，20__年“平安三率”调查就开展了4次，统计工作任务越来越重。三是数据质量有待提高。受诸多因素影响和制约，少数统计数据失真现象仍然存在。尤其是实施“企业一套表”，实行联网直报工作以来，我局只能在网上监管，对数据的审核、质量的提升压力很大。四是统计协调难度大。目前，统计工作实行下算一级核算办法，县里各项报数均由市掌控，同时市对各县市区的绩效考核按指标增幅来排位，工作压力非常大。
为有效解决存在的困难和问题，下阶段，主要从以下几个方面做好工作：
一是继续推进统计基层基础建设。按照省市加强统计基层基础建设的要求，有计划、分批次搞好建设。积极开展多形式教育培训，提高基层统计人员整体业务素质。建立、完善基层单位原始记录和统计台帐，制定数据审核评估办法，严格规范统计数据报送程序，提升统计数据公信力。
二是深入践行统计为民理念。及时数据信息，实事求是地反映全县经济社会发展水平。充分发挥统计信息、咨询、监督职能，加强统计调研、分析工作，挖掘数据背后规律，为县委和县政府当好参谋。
三是完善企业联网直报工作。进一步推进网上直报工作，明确工作任务，细化工作责任，强化责任追究，确保数据质量。
一、与时俱进，牢固树立规范管理的理念
(一)规范管理的概念和范畴
从宏观的层面来讲，所谓“规范”，是指约定俗成或明文规定的标准。“规范化管理”是指负责某项事务，使其顺利进行并符合明文规定的标准。出口退税规范化管理，是指坚持实事求是，把握出口退税的客观规律，完善出口退税管理制度体系，与时俱进地应用各种科技手段、理念和方法，按照法律法规的要求把各项制度落实到各级各部门的职责中。具体要求是：明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合、加强基础工作，抓住管理的薄弱环节，针对性地采取措施抓紧、抓细、抓实，提高管理的效能和质量。
出口退税规范化管理的范畴包涵上级机关管理规范带动基层操作规范、领导决策规范推动干部执法规范、内部行政规范促进企业行为规范、过程规范保障结果规范。它的意义和作用在于通过以上带下、以内促外、以领导推动干部、以过程控制结果，整体联动，提高出口退税质效。
(二)正确认识规范化管理与科学化、精细化管理的关系
科学化、精细化管理是总局近年在税收征管工作中提出的重要思路。规范化管理是基于我市工作的实际提出的，与科学化、精细化管理的本质是相同的，都是一种先进的管理理念；目标是一致的，都是为了提高管理工作的质量和效率；方向有异曲同工之处，都注重过程和细节，强调通过程序规范保障结果规范；内容也是一脉相承的。规范化管理的过程，同时体现了科学化、精细化两方面的要求。对于上级国税机关来说，坚持规范管理要侧重提高科学决策领导水平，就是要抬头看路，明确前进方向，给基层以科学的指导；对于基层国税部门来讲，落实规范管理要侧重把上级的科学管理理念具体应用到实践中，把上级的统一部署同本地的实际结合起来，创造性地开展工作，就是要埋头拉车，狠抓工作落实，提升管理的精细化水平。做到科学管理和精细操作，才能保证规范化管理各项目标的顺利实现。
(三)出口退税规范化管理的目标和检验要求
推行规范化管理的目标，主要有四个方面：一是确保国家的出口退税政策正确执行，审核审批程序到位，最大限度防范骗税；二是规范国税干部的执法行为，确保各环节的行为有据可依、按章办事；三是避免大而化之的粗放式管理，注重细节，强调过程，重视相互监督制约，建立起办事高效、运转协调的出口退税工作机制；四是提高退税质量和服务效率，提升国税部门和干部自身的形象，营造良好的出口退税和投资环境，促进出口企业和外向型经济健康发展。
检验是否规范的标准，主要有三个方面：一是退税质量经得起时间和历史的检验，真正实现应退尽退、不能退的一分也不退；二是建立起统一的操作规范、统一的质量标准、统一的考核指标，实现管理的制度化、程式化；三是退税干部素质整体提升，退税质效、执法和服务水平获得内外公众认可。
(四)规范管理的重点内容
从出口退税管理具体工作的角度，规范就体现在日常管理每个环节中，细节成就规范，规范要求我们抓好从出口退税资格认定到退(调)库、从起点到终点整个链条上的每个细节。重点抓好以下五个方面：
一是政策执行规范。出口退税法规政策是我们做好工作的依据和准绳，要组织、督促干部认真学习钻研出口退税政策，熟悉政策规定，吃准吃透上级精神。收到上级文件后要及时传递和转发，采取有效方式将新的退税政策向纳税人宣传。要严格执行政策规定，对出口未申报、超期未收齐单证、退税率为零的出口货物要视同内销征税，做到应退尽退，应退快退，不该退的禁退。
二是日常监管规范。对内主要包括：收到退税资格认定申请后，税收管理员必须对出口企业生产设备、生产规模、生产能力等实地核实，查看其生产厂房、主要设备的生产能力、工人数量等与企业销售规模是否匹配，要写出调查报告，符合条件的，及时办理退税资格认定手续；税收管理员要对申报首笔出口业务的企业进行约谈和实地核查，如实做好工作日志；对出口企业的备案单证进行监管，发现异常情况及时报告；充分发挥预警系统的作用，按规定要求和程序开展预警分析，发现问题及时处理。对外一是督促出口企业规范财务核算，二是督促出口企业规范申报行为。
三是审核(批)程序规范。所有审核人员应按要求填写《出口货物退(免)税审核情况表》；科(处)长对审核和预警监控过程中发现的疑点，应根据不同情况分别处理，有骗税嫌疑的，报经分管局长后，交稽查部门查处，并暂停审批退(免)税；退(调)库指标不得混淆使用，不得串库。
四是内部监督制约机制规范。在岗位设置上，接单初审岗和计算机审核岗不得由一人兼任；对计算机审核中出现的疑点，计算机审核岗报经税政部门科(股)长，在《出口退税机审疑点需人工挑过申报表》上签署意见后，再进行人工挑过处理；要认真运行预警系统，对预警系统提示的异常逐步进行排查；审核审批资料要完整、手续齐全，该签字的地方一个都不能少。
五是文书使用、资料管理及报表数据规范。要使用总局、省局统一制定的文书和表格，及时准确登记各类退(免)税台账；退(免)税资料要实行专人管理、专柜存放、按月整理、年终归档。报表数据要从审核系统提取，每月按时上报，保证数据真实。
二、开拓进取，进一步巩固和提高规范化管理水平
(一)夯实基础，巩固管理模式
近年来，“三级管理、两级审核(批)”的规范管理模式运行情况良好，已有的规章制度落实到位，实现了总局、省局的创新理念。下一步，要适应新形势，逐步从具体审单业务中转换角色，实现从单纯审单向组织、指导、协调、监督职能并重的转变，逐步负担起宏观分析、业务指导以及重点企业抽查检查等管理职能。对于基层国税干部而言，要多学习，勤思考，增强对上级思路的理解；要把工作抓紧、抓实、抓细、抓到位，做到打牢基层、夯实基础。
(二)与时俱进，完善管理制度
结合实际完善管理制度。制定加工贸易退(免)税管理办法；修改和完善农产品出口退(免)税管理办法；本着“简明、实用、高效”的原则，进一步对出口退税管理工作的各个环节予以规范，使工作流程更加明晰；坚持和完善工作质量考核制度，本着科学、适用、好用的原则优化考核指标，针对环环相扣的流程进行重点考核，增强考核的可操作性，提高考核的效果。
在建立协作制度上有所突破。加强与海关、商务、国库、外汇管理、财政等部门的工作联系，通过各部门各单位之间的协调配合，充分沟通信息，共同解决出口退税工作中的问题。对内要加强出口退税、征管税政、计划统计、信息、稽查等部门的配合，保障工作顺利进行。
(三)突出重点，改进管理手段
加强信息化建设对防范骗税和提高效率有着重要作用。要依托信息技术，不断改进管理手段。出口退税审核系统要管好用好；“三大系统”的数据要利用好；预警系统的功能要发挥好；出口退税网上申报系统要开发好。当前，预警系统和网上退税平台是两个重要支撑点。
退(免)税预警评估，要在把好“数据采集录入关、分析评估关、监控复审关”三个关口的同时，加强两个层面的操作：第一个层面，县(市、区)局搞好数据采集，明确预警的重点，对个案的异常情况按规定流程逐步排查，确保预警的质量和效果；第二个层面，市局宏观监控，“宏观找问题，微观查原因”。通过对免抵退税结构进行分析、定期提取不同地区同行业有关财务指标进行比较等方法，发现疑点，最终落脚到出口企业。
(四)强化责任，抓好工作落实
关键词：代开普通发票 税款征收
随着社会经济的发展，经济交易行为日益频繁，代开普通发票的行为也越来越多。根据《国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函〔2004〕1024号），代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。在实际工作中，由于需要代开发票的纳税人千差万别，开票情况也较为复杂，加之个别税务机关对代开普通发票管理不严，导致一些不法分子利用代开发票的漏洞，侵占国家财产，不仅少缴了税款，还扰乱了财经制度。下面，笔者就如何进一步规范普通发票代开管理工作，谈—点拙见。
一、普通发票代开产生问题的原因
（一）当前，税务部门关于代开发票的管理制度与市场经济形势的发展相比，还存在许多不够健全、不够完善、不够到位的情况，具体政策有待进一步细化。新的《中华人民共和国发票管理办法》第十六条规定：“需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票”。此规定对个人代开的次数和金额无明确规定，对“临时取得”应如何认定。是否可以量化等规定的不明确。
（二）新的《增值税—般纳税人管理办法》实施以后，对增值税一般纳税人的销售额标准大幅度降低，有部分预计一年内累计销售额将会达到一般纳税人标准的企业（个体工商户）为了逃避认定增值税一般纳税人资格，在实际发生业务时，如果购货方索取发票的，就通过以个人名义到税务机关申请代开普通发票的办法，分解其销售收入，使其销售额这不到强制认定标准，堂而皇之逃避正常的税收管理。
（三）一些起征点以下的业户，为使自己开具发票的营业额不超过起征点标准，自己有发票不开，而是以家属成员或其他人名义到税务机关申请代开普通发票，化整为零，隐蔽地分化了营业额，使自身的生产经营规模控制在起征点以下，钻税收优惠政策的空子，逃避应缴税收。
二、普通发票代开产生问题的具体表现
（一）利用增值税起征点减免政策偷逃税收。以河北省为例，根据冀财税[2011]74号文件规定的增值税起征点，从2011年11月1日起按次纳税的，为每次（日）销售额在500元以下的免税。个别纳税人利用这一政策，发生销售行为时，频繁更换身份证到税务机关办税服务厅窗口开具普通发票，把销售额化整为零，以逃避国税机关的监控，进而达到“免税”之目的，偷漏了增值税和个人所得税，同时又很大程度上增加了税务机关开票窗口的工作量。
（二）漏掉了地方税收。一些已办理税务登记的纳税人，由于国、地税之间的征税信息尚未联网和沟通不及时等原因，造成一方代开票却没有代扣另一方税费，相对税负较低。申请开具发票者，大都是无账可查的纳税户、临时经营户，基本上没有主动申报纳税的意识。目前尽管很多基层县局实行了国地税联合办税的做法，但是合作项目、合作内容有待进一步深化。对开票业务量较大的纳税户、临时经营户来说虽然缴纳了增值税，但基本上漏掉了地方税收。
（三）利用虚开“自产自销证明”偷税。目前国家政策规定对于农业生产者个人自产自销免税农产品的，凭当地基层行政单位（村委会）的证明可免征增值税。此项政策虽然对于促进农业和农村经济发展以及农民增收起到很大的积极作用，但是有的不法商贩正是利用目前农产品免税政策管理上的漏洞（购销农产品者在村委会很容易就能开到自产自销证明），进而虚构免税业务，骗取国家税收优惠。免税证明的虚开、滥开，真假难辨，在很大程的上造成了国家税款的流失。“自产自销证明”开具易，监管难，代开者的经营范围难以确定，虽然个人代开普通发票需要提供本人身份证，但其本人究竟有没有证明上所列的免税货物，税务机关无法进行准确的判定。例如：有个别纳税人根本就没有购进免税农产品，但为了偷逃税款，就托关系，找门道，合伙约定，编造一个虚假的购销农产品的业务，把明明应该征税的货物，偷梁换柱的写成农产品，唐而皇之开份证明，无中生有，本来没有的业务就成了“真实交易”，前来税务机关申请代开发票，造成税款流失。
（四）装修装潢等存在国地税税率差的行业在地税办证却在国税代开发票。此类代开户多数在地税办理税务登记，在国税未办或者虽在国税办理税务登记却未做增值税税种核定。根据我国相关税收政策，装修装潢业务在地税按5%征收营业税并缴纳个人所得税，由于该业务多为广告制作、装修装潢材料销售等项目，所以频繁来国税以材料销售为名代开普通发票并征收3%的增值税，此种现象为数不少且金额较大，漏掉了2%的营业税和相应的个人所得税。
此外，一些单位为了消化不合理的资金使用就虚列项目改变购货名称代开发票，逃避管理部门的有效管理，进而助长腐败现象的滋生。
三、加强代开普通发票业务管理的建议
（一）加大发票宣传力度，规范代开发票的管理。从税收管理的角度来看，当前税务机关代开普通发票是对零散税源进行税款征收的重要途径和手段，因此，要利用各种媒介，加大税法宣传力度，特别要抓好对新修订的《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则等相关税收法律、法规的宣传，建议国家应尽快规范普通发票代开的范围、数量、品种，强化对代开发票的管理。同时加大对销货方未开具发票的处罚力度，积极鼓励广大群众对不开具发票偷税行为的举报，同时应建立有奖发票销售的制度，使社会各界人士自觉养成索要发票的好习惯。
（二）加强业务培训，提高代开人员的责任意识和业务水平。税务机关代开发票人员责任意识和业务水平的好坏，直接关系着税收法律、法规能否正确贯彻执行，因此，基层税收管理人员及代开岗位，要增强责任意识，认真学习普通发票代开管理办法，明确代开发票的范围、具备的资料、代开的程序等项内容，定期组织窗口代开发票人员的岗位轮训、经验交流，同时通过业务比武等形式不断提高业务水平。此外，针对窗口工作的特殊性，要进一步完善考核管理办法，充分调动代开工作人员工作的热情和积极性，促使服务水平不断提高，使代开发票逐步走上规范化的道路。
（三）规范代开普通发票所具备的条件，严格执行现行普通发票代开管理规定。一是严格对申请代开人条件的审核：审核申请人（单位）符不符合本税务机关代开普通发票的服务对象与范围及申请代开的项目是否属于国税部门代开普通发票的范畴；二是严格对申请人提供资料的审核。申请代开普通发票的单位和个人必须填写《代开普通发票申请表》，并提供申请代开人的合法身份证件及有关的货物证明或购销合同；三是严格对申请人提供免税项目资料的审核。申请代开自产自销免税农产品的，必须是生产该农产品本人，并提供申请人身份证件、有关的证明材料及“自产自销证明”，税收管理人员要及时进行调查核实并出具详实的调查报告。对提供假证明和隐瞒经营行为偷逃税款的，可现场扫押相关证件，并移交给税收管理员按照税法有关规定予以处罚。
（四）不断深化国、地税部门合作。各级国、地税部门应在目前联合办税的基础上，继续深化联合办税项目和内容，定期传送代开发票的有关信息，尽快实现信息共享，同时分行业核定所得税的征收率，特别是对代开金额比较大的，需持有地税部门个人所得税的完税证明方可开具，从而避免个人所得税及其它地方税种的流失。
近年来，我省各类自然灾害、事故灾难、社会安全事件以及突发公共卫生事件频繁发生，卫生监督人员面临的突发事件应急处置工作形势日益复杂多变，加之全省卫生监督机构不断调整，执法业务范围不断变化，卫生监督机构在应对突发公共卫生事件时迫切需要依法、科学、有效的卫生监督应急工作规范和应对突发公共卫生事件的工作流程[1]。
2研究方法和内容
2.1研究方法。首先收集整理国家近年来出台的与卫生监督应急相关的法律法规和规范，梳理各个法律法规中卫生监督的职责，对卫生监督部门与卫生行政部门、疾病控制、医疗机构的权限进行划分，充分了解有关法律法规对卫生监督相关专业的业务要求。对卫生监督在应急工作中的职责和要求进行充分的讨论，形成共识[2]。2.2理论依据。目前，有关卫生应急的法律法规已经自成体系，其中多数法律法规对卫生监督应急工作的职能和作用都有了十分清晰的界定。《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染病防治法》；《中华人民共和国职业病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》、《河南省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》、《河南省突发事件卫生应急预案管理办法（试行）》等。2.3现实依据。近几年来，我省发生或参与了多起突发公共卫生事件，卫生监督在突发公共卫生事件处置中都成了不可或缺的力量。2008年，四川发生汶川地震，卫生监督机构迅速成立了由省市县三级联合组成的救援队伍，参加了河南省抗震救灾防疫大队，承担了四川安县某乡的食品卫生监督、生活饮用水卫生监督、医疗卫生监督、外部环境监管的工作，出色地完成了卫生防疫中卫生监督任务。2010年，我省永城市出现丙肝感染事件，省卫生监督局迅速出动，冒着风雪奔赴现场，成为首支到达的省级卫生专业队伍。前几年全国手足口、甲型流感、禽流感等传染病疫情不断发生。医疗机构发热门诊、病房、学校、幼儿园等成为传染病防控的重点环节，各级卫生监督机构在当地卫生行政部门的领导下，及时对防控措施的落实情况进行监督检查，对传染病的发生和流行起到了很好的预防作用。2012年原河南省卫生厅成立了12支卫生应急专业队伍，其中有一支专门的卫生监督应急队伍，参与了在河南举办的全国卫生应急演练工作。2016年，全国出现疫苗问题事件，河南省卫生监督机构及时地对全省计划免疫与预防接种工作进行了全面检查，排查出了计划免疫与预防接种存在的问题和不足，为政府和卫生行政部门正确应对事件提供了必要的基础资料[3]。2.4调查研究。课题组在充分了解目前卫生监督应急专业发展现状的基础上，制定促进卫生监督应急专业发展的总体规划，包括卫生监督应急的业务范畴、组织机构、应急队伍及管理工作制度、应急保障、应急演练、应急宣传等。2.5行动研究。积极开展卫生监督应急工作，有计划地开展卫生监督应急培训、卫生监督应急演练工作，及时地参加H7N9传染病防控应急督导等工作，在工作中进行完善，逐步形成一套完整的卫生监督应急管理模式。
3卫生监督应急规范的编写过程
3.1成立组织，制定方案，确保课题研究有序进行省卫生厅卫生监督局作为“河南省卫生监督机构应急工作规范”起草单位之一，成立了以孙磊副局长为组长的编写小组，吸收了省局传染病监督管理科、公共卫生监督管理科、放射卫生监督管理科专业人员以及郑州市卫生监督局、洛阳市卫生监督局、新乡市卫生监督局突出专业人员。制定出了《河南省卫生监督机构应急工作规范编写方案》，明确了课题实施的目的，即为明确我省各级卫生监督机构在突发公共卫生事件应对工作中的职责，建立健全突发公共卫生事件应急机制，进一步规范各级卫生监督机构应对突发公共卫生事件的工作流程，确保卫生监督应急处置工作依法、科学、规范、有序、高效地进行。确定了卫生监督应急的适用范围，即适用于我省行政区域内发生重大的传染病疫情、群体性不明原因疾病、突发公共场所卫生事件、突发生活饮用水卫生事件[4]、放射诊疗事故[5]等突发公共卫生事件的卫生监督机构应急准备、处置、评估和日常管理工作。3.2加强法律法规的学习和梳理，确保课题研究落到实处根据《实施方案》的安排，省卫生监督局召开了有课题领导组（原省卫生厅应急办）和编写成员参加的课题开题报告会。课题组又先后多次组织编写成员对《实施方案》进行两次集中学习，让成员深刻理解出台规范的背景、目的和意义。对卫生监督应急应用的范围、应急的准备、应急的启动、应急的处置、应急的评估等编写内容进行了讨论和分析。根据规范的内容，课题组又对编写任务进行了细致的布置和安排，按照专业的不同，分别成立了卫生监督应急规范公共部分编写组、传染病编写组、公共场所编写组、放射卫生编写组、生活饮用水编写组。各编写组按照分工的不同分别编写本专业的卫生监督应急处置要点。3.3统一格式、集中审查，确保规范依法、有序地实施为了确保卫生监督应急规范依法可行，在各专业组完成各自的卫生监督应急编写任务后，课题组又在新乡辉县召开了“卫生监督应急规范编写审定会议”，邀请了河南省部分地市从事卫生监督应急的领导及专家20多名，对“河南省卫生监督应急规范初稿”进行了集中的审定，确保该规范格式统一、依法依规、切实可行。3.4加强实践研究，将规范应用于日常卫生监督应急工作中去2013年河南省卫生厅举办了“原河南省卫生应急大比武”活动，卫生监督应急作为卫生应急的一部分参加了此次大比武活动。《河南省卫生监督应急规范》是卫生监督应急比武的重要法规依据。原省卫生厅依据该法规对全省卫生监督员进行了卫生监督应急的法律法规培训，并对卫生应急比武监督部分进行了命题和考核。
4成果和意义
4.1明确了各级卫生监督机构在卫生应急处置中的的职责。各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下，依照法律法规的规定，负责职责范围内的突发公共卫生事件卫生监督应急处理工作，承担突发公共卫生事件应对的卫生监督和执法稽查，履行公共卫生监督职责，对相关机构在突发公共卫生事件应急处理中各项措施落实情况进行督导检查。卫生监督机构在预防和处置职责范围内的突发公共卫生事件时，依照职责和本工作规范的规定，依法开展传染病防治、公共场所、生活饮用水、放射诊疗等突发公共卫生事件督导检查、查处违法行为、采取控制措施，指导下级卫生监督机构突发公共卫生事件应急工作。4.2对卫生监督机构开展应急工作提出了监督应急准备的要求。明确《规范》要求各级卫生监督机构应建立突发公共卫生事件应急组织，建立突发公共卫生事件应急工作日常办事机构，建立本单位应急队伍，健全应急工作制度。同时还要求各级卫生监督机构应根据工作实际，专项列支应急经费，配备应急所需设备，定期组织开展应急相关知识、技能的培训和演练。4.3对应急处置及应急评估的流程和内容进行了规定。卫生监督应急处置包括调查取证及现场处置、处置意见及应急响应终止；应急评估要包括初步调查报告、依法查处、终结报告及评估。4.4制定了不同专业的卫生监督应急规范课题。组依据有关的法律法规共制定了4个专业的卫生监督应急处置规范。
5问题和建议
5.1问题。由于理论水平和认识能力所限，课题组所编写的《河南省卫生监督应急规范》还有一些不完善之处，在实际工作中应用《规范》开展卫生监督应急工作的可行性及实效性也有待检验。5.2建议。5.2.1各级卫生监督机构配备突发公共卫生事件。卫生监督现场监督所需的应急仪器设备、采样设备及取证器材较少，不能满足应急工作的需要，建议卫生行政部门加强卫生监督机构快速检测能力建设，购进必须的快速检测设备。5.2.2进一步加强突发公共卫生事件应急处置工作的培训工作，提高各级卫生监督人员的应急意识和应急能力。
参考文献
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