时间：2023-08-09 17:33:04
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇调解民间纠纷的原则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条为了加强和规范人民调解工作，及时调解民间纠纷，维护社会安定，促进社会和谐，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于本省行政区域内的人民调解活动及相关的指导管理工作。
第三条本条例所称人民调解，是指人民调解委员会经纠纷当事人申请或者同意，依据法律、法规、规章、政策以及社会公德，通过说服、疏导、协商等方法，促成纠纷当事人自愿达成和解协议的活动。
本条例所称民间纠纷，是指公民之间、公民与法人之间、公民与其他组织之间涉及民事权利义务的纠纷。
第四条人民调解应当遵循合法合理、平等自愿、及时便民、尊重当事人诉讼权利的原则。
人民调解委员会调解民间纠纷不得收取费用。
第五条县级以上人民政府司法行政部门应当加强对人民调解工作的指导和管理。
人民调解委员会的日常工作由其所在地的司法所具体指导和监督。
第六条基层人民法院及其派出法庭指导人民调解委员会的工作。
第七条各级人民政府对在人民调解工作中做出显著成绩的人民调解委员会和人民调解员，应当给予表彰和奖励。
第八条鼓励根据自愿原则和具体情况，因时因地采取其他方式调解民间纠纷。
第二章人民调解委员会和人民调解员
第九条人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会主要开展以下工作：
（一）调解民间纠纷，促进邻里和睦、社会和谐；
（二）通过调解民间纠纷宣传法制，弘扬社会公德，预防民间纠纷发生；
（三）向乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会反映民间纠纷和调解工作开展的情况。
第十条村（居）民委员会、乡（镇）、街道设立人民调解委员会。
村（居）民委员会的人民调解委员会根据需要，可以以自然村、小区（楼院）等为单位，设立调解小组。
人民调解委员会之间没有隶属关系。
第十一条人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人；根据需要，可以设副主任。主任、副主任在委员中产生。
多民族聚居地区的人民调解委员会，应当有人数较少的民族的委员。
人民调解委员会应当有适当比例的女性委员。
第十二条村（居）民委员会的人民调解委员会委员除由村（居）民委员会成员兼任的以外，由群众推举产生。
第十三条乡（镇）、街道人民调解委员会委员可以从下列人员中聘任：
（一）乡（镇）、街道辖区内村（居）民委员会设立的人民调解委员会的主任、副主任；
（二）乡（镇）、街道的司法助理员；
（三）在乡（镇）、街道辖区内居住的其他人员。
第十四条人民调解委员会根据需要可以聘请社会志愿人员担任调解员。
人民调解委员会委员和调解员统称人民调解员。
人民调解员应当公道正派，在群众中有威信，热心人民调解工作，具有一定法律知识和政策水平。
第十五条人民调解员任（聘）期三年，每三年推举或者聘任一次，可以连任或者续聘。
人民调解员不能履行职务的，由原推举或者聘任单位另行推举或者聘任；严重失职或者违法乱纪的，由原推举或者聘任单位撤换。
第十六条人民调解员调解民间纠纷，不得有下列行为：
（一），偏袒一方纠纷当事人；
（二）侮辱纠纷当事人；
（三）泄露纠纷当事人的隐私、商业秘密；
（四）索取、收受纠纷当事人的财物或者谋取其他不正当利益；
（五）扩大和激化矛盾。
第三章民间纠纷的受理和调解
第十七条发生民间纠纷，纠纷当事人可以向住所地或者纠纷发生地的人民调解委员会提出书面或者口头调解申请，人民调解委员会应当受理和调解；纠纷当事人没有申请的，人民调解委员会可以主动调解，但纠纷当事人表示异议的除外。
跨地区的民间纠纷，由相关的人民调解委员会共同调解。
人民调解委员会受理和调解民间纠纷，应当进行登记。
第十八条人民调解委员会不得受理和调解下列纠纷：
（一）法律、法规规定由专门机关处理的；
（二）人民法院、公安机关或者其他机关已经依法处理的。
第十九条人民调解委员会可以接受人民法院、公安机关和其他机关的委托，调解委托机关受理的民间纠纷。
第二十条人民调解委员会调解民间纠纷，应当了解纠纷当事人的要求及其理由，根据需要核实纠纷事实。
第二十一条人民调解委员会调解民间纠纷的主持人，由人民调解委员会指定，也可以由纠纷当事人共同选定。
纠纷当事人可以选择人民调解员，未选择的，由人民调解委员会指定。
第二十二条事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的纠纷，可以由一名人民调解员主持，即时组织调解。
权利义务关系复杂、争议较大的纠纷，可以由两名以上人民调解员参加调解。
第二十三条纠纷当事人对人民调解员提出回避要求的，人民调解委员会应当予以更换。
第二十四条人民调解委员会调解民间纠纷，可以在专门设置的调解场所进行，也可以在方便纠纷当事人的其他场所进行。
第二十五条在人民调解活动中，纠纷当事人自主决定接受或者不接受调解，自愿达成或者不达成调解协议。
纠纷当事人可以委托人提出申请、参加调解和订立调解协议。
第二十六条在人民调解活动中，纠纷当事人应当如实陈述纠纷事实，提供真实的证明材料。
第二十七条人民调解委员会调解民间纠纷一般公开进行，但是涉及纠纷当事人的隐私、商业秘密或者纠纷当事人表示反对的除外。
第二十八条人民调解委员会调解民间纠纷，应当制作调解笔录，记录调解结果。调解笔录和调解结果应当经人民调解员和纠纷当事人签名确认。
第二十九条人民调解委员会调解民间纠纷，一般自受理之日起30日内调解结束。
第四章调解协议及其履行
第三十条人民调解委员会调解解决的民间纠纷，根据需要或者纠纷当事人的请求，制作调解协议书。
第三十一条调解协议书应当载明下列事项：
（一）纠纷当事人的基本情况；
（二）有委托人的，应当写明委托人的基本情况以及权限；
（三）纠纷简要事实、争议事项及各方责任；
（四）纠纷当事人的权利和义务；
（五）履行调解协议的方式、地点、期限等其他事项。
调解协议书由参加调解的纠纷当事人、委托人、人民调解员签名或者盖章，加盖人民调解委员会印章并送达纠纷当事人。
第三十二条纠纷当事人应当自觉履行经人民调解委员会调解达成的调解协议。
第三十三条纠纷当事人不履行调解协议或者达成调解协议后又反悔的，人民调解委员会应当按下列情形分别处理：
（一）纠纷当事人无正当理由不履行调解协议，做好纠纷当事人的工作，督促其履行；
（二）纠纷当事人提出调解协议内容不当，或者人民调解委员会发现调解协议内容不当，在征得纠纷当事人同意后，再次进行调解；
（三）对经督促仍不履行调解协议的，告知纠纷当事人可以向人民法院或者通过其他合法途径解决纠纷。
第五章指导和保障
第三十四条县级以上人民政府司法行政部门应当指导本地区人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设，有计划地对人民调解员进行培训，提高人民调解工作的质量和水平。
第三十五条司法所应当对人民调解委员会或者纠纷当事人咨询人民调解工作的有关问题进行解答；应人民调解委员会的请求或者根据需要，协助、参与具体纠纷的调解。
司法所应当对人民调解委员会的工作进行检查，发现违背法律、法规、规章和政策的，提出纠正建议；对纠纷当事人就人民调解工作有关问题的投诉依法进行处理。
第三十六条人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件，调解协议被人民法院已经发生法律效力的判决变更、撤销，或者被确认无效的，可以以适当方式告知当地司法行政机关或者人民调解委员会；发现人民调解员违反自愿原则，强迫纠纷当事人达成调解协议，应当及时向当地司法行政部门或者人民调解委员会提出纠正建议。
基层人民法院可以组织人民调解员旁听依法公开审理的案件。
第三十七条县级以上人民政府司法行政部门指导人民调解工作所需经费列入同级财政预算。
各级人民政府可以根据当地经济社会发展水平和财力状况，安排人民调解委员会补助经费和人民调解员的补贴经费。
第三十八条设立人民调解委员会的乡（镇）、街道、村（居）民委员会，应当为人民调解委员会开展工作提供必要的条件。
第三十九条村（居）民委员会人民调解委员会设立后，应当将设立情况报所在地司法所备案。
论文关键词 民间规范 纠纷解决模式 庭所共建
一、从一起农村赡养纠纷切入：问题的提出
2012年2月，新年伊始，家住C市Z镇某村的W姓老人一纸诉状将自己的几个儿女告上了法庭。W老人现年85岁，其老伴已于十几年前去世，她与几个子女间的纠纷始于2010年底的一场车祸。事情的经过大致如下：W老人膝下育有二个儿子和一个女儿，按照农村的习俗，老人由两个儿子轮流赡养，各家尽着自己的本分，相安无事。直到2010年底，大儿子在一场车祸中丧生，这种平和的状态就此被打破。大儿媳和大孙子搬到了C市市区居住，他们认为再承担赡养老人的义务多有不便，于是提出将老人送往敬老院，费用两家分摊。但是，小儿子提出按照农村的习俗，家有儿子而将父母送往敬老院是一件非常“丢脸”的事情，所以，小儿子坚决不同意将母亲送往敬老院的做法。至于出嫁的女儿，由于在传统观念上已经被界定为“外人”，所以也不便发表意见，双方就老人赡养问题经多次协商仍未达成一致意见。结果，大儿媳在瞒着二女儿、小儿子的情况下偷偷将老人送到了敬老院，四个月后，得知这一情况的小儿子又将老人从敬老院中接回，并找到嫂子和姐姐摊牌，小儿子提出三家轮流赡养老人一年的建议，遭到其大嫂和姐姐的一致反对，而后矛盾更加激化，小儿子也开始怠于履行赡养义务，出现W老人生活无人照料的情况。村委会多次上门做工作，终无结果。
于是，到2012年2月1日，老人在村委会的帮助下一纸诉状将大儿媳、二女儿、小儿子告上了法庭。
法庭首先组织双方当事人进行了诉前调解，调解的过程中，双方形成了两种赡养老人的方案：（1）小儿子提供居所给W老人居住；老人生活的其他方面由三个子女轮流赡养。（2）老人住往敬老院，日后因老人日常生活、生病住院等所生一切费用由三家分担。由于小儿子的坚持，双方选择了第一种方案，并签署了调解协议。
令人没有想到的是，纠纷并未就此终结，由于对调解结果不满，二女儿拒不同意按协议执行。二女儿提出，按照农村的习俗，如果家中有儿子，那出嫁的女儿对自己的父母应当是“生不养、死不葬”，当然，与此相对应，女儿也“自然“不享有对父母遗产的继承权。这样一来，刚达成的调解协议再一次作废，双方进入到诉讼程序。
3月15，C市法院Z镇人民法庭对该案进行了开庭审理，双方还是各执己见，大儿媳要求将老人送往敬老院，费用分摊；小儿子要在家养，而且是每家轮流照顾一年，费用分摊；二女儿就是不养，遗产也不要。由于双方意见分歧较大，所以法庭并未当庭作出判决。
又过了3天，3月18日，纠纷的处理迎来转机。原告W老人找到法院要求撤诉，原来双方当事人迫于周遭舆论压力，再加上亲戚朋友们的劝解再次坐了下来协商，最终，双方达成了和解协议，并请求人民法院确认。协议内容如下：（1）自协议达成之日起，老人由小儿子赡养，提供居所，并照顾老人的日常起居。（2）老人名下所有财产（包括银行卡上现有一万余元、每月遗嘱补贴1400余元）归小儿子支配，此外，大儿媳每年补贴给小儿子家5000元，作为对老人的生活补助。（3）二女儿不承担任何赡养老人的义务，老人去世之后，二女儿不享有任何继承权。老人名下所有遗产由两个儿子继承。纠纷至此告一段落。
透过本案，笔者试图通过分析这起带有中国传统法律文化色彩和基层特殊本质的赡养纠纷的处理过程，揭示出当事人借助了哪些传统和现代性规范以及与之相适应的纠纷解决机制，进而分析这些规范和纠纷解决机制在处理和调和各类矛盾纠纷的过程中可能具有的利弊。最终，基于上述分析，探讨一下基层纠纷处置的可选机制。
二、纠纷解决的可选模式及其利弊
简单观察就不难发现，在这起农村赡养纠纷解决的过程中，当事人至少尝试了或者说试图求助于三种可能的纠纷解决方式，以化解他们之间的矛盾纠纷。这三种纠纷解决方式是：协商（和解）、调解和诉讼。它们在推进纠纷解决的过程中或多或少、或显或隐的发挥着作用，最终综合导向了纠纷的成功解决。但是，值得我们注意的是，当面对这起略显复杂的农村赡养纠纷的时候，上述三种纠纷解决方式无一例外地呈现出其各自独有的优势和难以避免的缺陷，没有哪一种方式可以单独妥善处理或者说从容应对这一纠纷解决的需要。
（一）和解——最初也是最终的纠纷解决方式
有意思的是，当大儿媳、二女儿、小儿子就W老人的赡养问题发生纠纷之后，他们第一时间也是最初选择的纠纷解决方式就是协商和解。
和解，是指当事人之间通过平等、友好协商从而就某一事项形成合意化解分歧的一种纠纷解决方式。和解作为农村社会最常见的纠纷解决方式，其优势在于成本低廉，同时符合农村社会“和为贵”的价值追求，有助于维护作为社会生活共同体的村民之间的情感和生活纽带。因此，在普通农村民事纠纷解决的过程中，和解的天然优势明显，也最常被采用。
但在这起赡养纠纷解决的初期，和解却为何未能发挥其天然优势，从而第一时间化解这起矛盾纠纷呢？
问题就在于和解作为一种社会纠纷解决机制，缺乏必要的外在强制力保障。和解严格依赖于当事人双方的自愿协商，而在这一纠纷发生初期，当事人双方明显带着极大的“情绪”，再加上为了避免对方当事人认为自己一方“服软”从而在日后的“交手”中吃亏，在纠纷处理的初始阶段，双方当事人都选择固守自己一方的主张，寸步不让，这就使得和解的前提条件始终得不到满足，制约了其作用的发挥。
至于说，和解为什么又会被选择成为这起纠纷最终的解决机制？这就说明经过法律、司法、舆论、亲情等一系列因素的发酵，最初制约和解发挥作用的不利环境和因素得以逐步消除，在时间的流逝中、在纠纷处理的过程中和解成就了其作用发挥所需的条件，究竟这样的过程如何实现？我们将留待后文探讨。
（二）调解——社会力量的介入
调解——无论是人民调解还是司法调解——都标志着社会力量对于这起纠纷解决的干预。由于当事人双方的不断僵持，W老人的生活越发的陷入困境，纠纷解决的迫切性增加，这就要求社会力量——村委会、镇调委会、司法行政部门乃至法院——介入纠纷的处理，从而增进纠纷迅速解决的可能。而在诸多由社会力量参与的纠纷解决的可能方式中，首要的便是调解。
调解是指中立第三方——可以是村委会、基层人民调解组织、法院诉前调解委员会等依据一定的社会规范，在各纠纷主体间传递和沟通信息，进而厘清事实、辨明道理，最后促成双方当事人就争议事项达成一致意见的纠纷解决方式。毫不夸张的讲，调解是“中国式智慧”的集中展现，它程序灵活简便，可以有效避免法院诉讼程序僵硬性和繁杂性的弱点，避免当事人可能的诉累。同时，在调解的过程中，也不必拘泥于法律的条条框框，可以充分吸纳“民间规范”中的合理部分作为纠纷解决的依据，因此，调解与中国各地区特别是农村地区习俗和惯常做法丰富的现实相契合。在日常民间纠纷的解决过程中发挥了不可替代的作用。
但是从本案的处理过程来看，调解作为一种纠纷解决方式的弱点也暴露无疑。事实上，在本案的处理过程中，在法院的主持调解下，各方当事人达成过一份调解协议。但是却因一方当事人的拒不履行成为了一纸空文。这就突出反映了调解协议效力不足的弱点，由于我国现行法律对于调解协议性质的认定较为模糊，司法实践中也大多将它视为“类合同”性质，使得当事人各方未能形成对于调解协议的必要尊重。再加上普遍存在于当事人以及作为调解主持者的村委会、基层人民调解组织、法院诉前调解委员会等工作人员中间的“诉讼才是纠纷最终解决方式”的观念的影响，导致了只要当事人一方对调解结果稍有不满，便会选择违反协议约定，转而寻求诉讼解决的局面。正如本案所呈现的这种状况，严重制约了调解作用的发挥。
（三）诉讼——社会正义的最后一道防线
“司法最终救济原则”是关于纠纷处理的基本原则，由于法庭诉讼必须按照既定的程序进行，同时，作为法院裁判依据也就是纠纷解决依据的法律是预先被制定好的，这就有效保证了纠纷处理结果的可预见性，最大限度地排除了个人恣意的可能，从而有助于导向一个更公正的结果。同时，作为官方确认的最具权威的纠纷解决方式，作为诉讼产物的司法判决具有国家强制力保障，确保了判决结果的落实。这也就是为何诉讼被认为是“社会正义的最后一道防线”。
但是，这最后一道防线却并非在任何一类纠纷的解决过程中都具备优势，在基层熟人社会环境下传统民事纠纷的解决过程中，诉讼面临的挑战尤其明显。具体到本案的处理，W老人的三个子女之间就老人的赡养问题虽然已经矛盾重重，但他们在外在舆论和内在观念的作用下，仍然“抵触”着法院的判决，选择在法院民事判决下达之前以协商方式终结纠纷，避免“家丑”进一步的“外扬”，以此结束邻人们的“非议”。在这里，倒不是说，法院判决得出的结果会对各方当事人造成经济上如何的不利益。但舆论上的巨大压力是当事人不愿去承受的，所以说当事人各方选择了妥协，最终达成了一致意见。再加上传统民事纠纷中——无论是家庭抚养、赡养还是邻里关系间——所需承担的义务往往具有严格的人身性，此类义务的履行依赖于当事人的自主行为，不是靠法院强制就能妥善处理的，因此，在此类纠纷的处理过程中，法院作出的生效判决还会面临“执行难”的挑战。为此，在基层传统民间纠纷的处理过程中，诉讼绝不是最佳之选。
三、联合调处机制的建立——以“庭所共建”为依托
本案所涉及的这起赡养纠纷的解决呈现了一个奇怪的过程。当事人各方在面对纠纷时的第一选择是协商和解，却又因各自的“情绪”以及“害怕过早让步会吃亏”的心态的作用下致使和解失败；和解失败后各方当事人转而寻求公权力介入调解，调解达成的协议虽然符合成文法规范的要求，却因与“民间规范”抵触而遭到一方当事人抵制而作废。最终，难以避免的，纠纷进入到诉讼程序，但就在法院做出判决之前，当事人各方却又在舆论压力作用下重新回到了问题的起点?，经过协商解决了纠纷，就W老人的赡养达成了一致意见。而这份和解协议从内容上看又彻底背弃了成文法规范的要求，转而接受了“民间规范”的调整。整个纠纷的处理过程一波三折，充分展现了两种规范间的角逐以及各自的张力。也为我们研究传统民间纠纷的解决机制提供了一个理想的模版。
坚持以科学发展观为统领，以化解社会矛盾为目标，以创新调解机制为动力，以健全调解制度为保证，针对新时期社会矛盾纠纷的特色规律，在镇党委政府的统一领导下，政法综治部门牵头协调、调解中心具有实施、有关部门齐抓共管、形成多种手段综合运用的社会矛盾纠纷大解调格局，及时发现、及时控制，使各类矛盾得到有效调解，为经济发展创造和谐稳定的社会环境。
通过开展此项活动，网络进一步完善，各类调解组织健全，调解范围覆盖社会每个角落，调解能力进一步提高，做到一般矛盾纠纷不出村，复杂矛盾纠纷不出镇，无赴省进京上访事件，和“民转刑”案件的发生率大大降低。80%以上的行政村、达到“四无”，（即无民间纠纷激化为刑事案件，无民间纠纷引发的自杀案件、无群体性械斗事件、无群体性上访案件）。人民群众安全感明显增强，对矛盾纠纷调解的认可率达到95%以上。
人民调解，即以人民调解委员会为主体，充分发挥适用范围广、形式灵活、便利及时的优势，遵循国家法律和社会主义道德，主动运用平等协商、说服教育、规劝疏导的办法，使群众互谅互让，自愿达成化解纠纷的协议。实现群众自我管理、自我教育、自我服务，及时把大量的民间矛盾纠纷化解在基层。
人民调解工作的重点是：以预防、化解矛盾纠纷为重点，坚持抓早、抓小、抓苗头，积极调解婚姻、家庭、邻里、宅基地以及其他民事侵权等常见性、多发性矛盾纠纷；紧紧围绕本地经济社会发展，积极参与改革发展过程中矛盾纠纷的调解；做好重点时期、重点区域民间矛盾纠纷的排查调解工作；严防矛盾纠纷激化。
加强人民调解规范建设。人民调解工作应当遵循三项基本原则：坚持依据法律法规、规章和政策及社会主义道德进行调解；在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；尊重当事人的合法权利，不得因未经调解或调解不成的而阻止当事人向人民法院。人民调解委员会调解纠纷要按照规定规范的工作方式、工作程序进行。建立健全纠纷登记制度、共同调解制度、回访制度、纠纷排查制度、信息反馈制度、统计制度、文书档案管理制度。建立健全严格的调解纠纷程序，主要包括纠纷受理方式、调查取证、证据分析、主持调解、提出方案，达成协议、制作调解书等程序。建立健全民间纠纷的预防机制和防止民间纠纷激化机制。及时把纠纷消灭在萌芽状态。按照“调防结合，以防为主”的工作方式，积极从源头上解决问题。在排查中，属于人民调解工作范畴的，人民调解员、司法助理员按照纠纷的难易程度，涉及面的大小确定专人进行调解；对于不属于人民调解委员会工作范畴的，应及时分流到有关部门。人民调解工作要做好纠纷受理登记，做好调解前的准备工作。采取灵活多样的形式、方法，进行耐心细致的调解工作，促使当事人在查明事实、分清责任的基础上互谅互让、消除隔阂、自愿达成调解协议。人民调解委员会在调解纠纷中可以邀请公安派出所、妇联、团委等有关单位和个人参加调解工作。被邀请的单位和个人应当给予支持。人民调解委员会对经调解的纠纷，具有民事权利义务内容的或当事人要求制作书面调解协议的，应当制作调解协议。人民调解员要严守工作纪律，严格按照《条例》、《规定》履行职责，人民调解委员会调解民间纠纷不得收费。
提高人民调解员队伍素质。各村人民调解员的选任，可以采取公开招聘、民主选举等办法，把村内懂法律、有专长、热心人民调解委员会工作作为选择对象，不断优化人民调解队伍的结构。镇人民调解委员会要成立人民调解员联合培训领导组，加强对各村人民调解员的岗前培训和在岗培训。人民调解员的培训要逐步向制度化、规范化的方式发展。对人民调解委员会主任的培训每年不少于15天，于其他人民调解员的培训不少于10天。
按照《条例》和《规定》要求，保证人民调解工作经费到位。要把人民调解委员会的硬件建设作为加强人民调解工作的重要内容来抓，为其订购必要的业务用书、报刑资料。
行政调解，即各级政府及其行政部门在行使职权过程中，对行政机关与公民、法人或其他组织之间，因
行政管理产生的矛盾纠纷，对与其自身职能有直接或间接关系的民事纠纷，积极依法进行调解和疏导，尽可能把行政纠纷化解在诉讼之间。对有重大影响和涉及全局的矛盾纠纷，要在党委领导下，发挥镇政府的行政职能，组织有关部门协调解决。增强行政调解理念。各级政府及其行政部门要重视调解工作，充分运用协商、调解的办法化解矛盾纠纷。强化调解职能，明确责任领导、责任科室和责任人，负责涉及本部门、本系统的行政调解工作。工作任务重的部门，要设立专门的调解机构，明确专人负责，作好本系统、本部门、本单位的行政纠纷调解工作。各级政府及其行政部门要通过决策咨询、公开听证、领导接访、联合接访等途径，从源头上避免和化解矛盾纠纷。
镇综治办要与法庭、司法所、公安派出所单位建立矛盾纠纷调解中心，健全矛盾纠纷联席会议、情况通报、复杂疑难纠纷联调等制度，及时排查掌握本地社会矛盾纠纷，分解矛盾纠纷调解任务，督促引导有关部门切实履行各自职能，妥善化解矛盾纠纷。矛盾纠纷调解中心对违法治安管理行为包括造成人身和财产损害的纠纷，因使用、变更公、私房产纠纷，移交当地行政管理部门处理；因强买强卖、欺行罢市，集贸市场摆摊设点等发生的纠纷，移交工商行政管理部门处理；因食品、医疗、医药发生的纠纷，移交卫生行政管理部门处理；因污染环境发生的纠纷，移交环境保护行政管理部门处理；其它涉及政府有关部门职能范围方面发生的纠纷，移交该有关部门处理。对于跨区、跨部门、跨单位的纠纷，应当列入重点纠纷范围，根据有利于化解矛盾纠纷的原则，指定其中一个单位主要负责，其他各有关部门协助配合调，要加强对各村、矛盾纠纷调解中心工作的指导，形成预防和化解社会矛盾纠纷的合力。积极推广先进人民调解员的调解经验，建立行政调解、司法调解与人民调解互动交流、灵活多样的调解机制。
建立健全矛盾纠纷处理衔接机制。各村各部门各单位在接到群众的矛盾纠纷申告时，要认真做好咨询、登记、分析、处理工作。对调解成功的，应当制作调解协议书，及时送达双方当事人签收；对依法应由其他机关或部门受理的，要出具介绍信，畅通群众解决矛盾纠纷的渠道。对法律关系单一、一个职能部门能够解决的矛盾纠纷，由该职能部门负责解决；对法律关系复杂、涉及多个部门的复杂矛盾纠纷，可提请县矛盾纠纷排查调处办公室协调有关部门共同解决。
依法确认调解协议的效力。人民调解组织和行政调解机构通过调解解决的矛盾纠纷，应当制作调解协议书。调解协议书必须符合相关的文书规范，不得违反法律法规和有关政策，不得违公共利益，不得违主义道德公序良俗。
为了确保这项工作顺利进行，并收到实效，镇专门成立矛盾纠纷调解中心领导组：
组 长：__
副组长：__ __
办公室主任：__（兼）
办公室副主任：__
成 员：__ __ __
__ __ __ __*
（一）加强领导，周密部署。各村民委员会、驻地单位要充分认识开展“矛盾纠纷调解工作”是推进平安建设，建设和谐繁城的需要，是维护群众利益，巩固执政基础的需要，是创造良好环境，保障科学发展的需要，把矛盾纠纷调解工作当作一项重要的民心工程，站在科学发展观的高度去抓紧抓好。要加强领导，周密安排部署，确保这项活动扎实有效地开展和进行。
（二）加强指导，注重落实。在健全完善村调解组织的基础上，矛盾纠纷调解中心作为调解工作的平台，对社会矛盾纠纷实行“一站式”管理、“一条龙”调解。镇、村两级矛盾纠纷排查与集中排查相结合。对排查出的矛盾纠纷要统一登记受理，根据矛盾纠纷的性质、类别、按照“属地管理”、“谁负责”、“分级管理”，“归口负责”的原则，及时分流到相关部门和单位。相关部门和单位，按照分流任务和要求，认真调处，并及时反馈调处结果。二是协调调度。对重大疑难和管辖不明矛盾纠纷，要协调有关部门和单位进行联合调处、明确主办、协办单位和责任要求，协力完成调处任务。三是检查督办。对分流指派、协调处理的矛盾纠纷要及时了解掌握调处进度和调处结果，进行必要的检查、指导和督办。四是管理监督。对有关部门和单位的调解工作要加强跟踪检查、管理和监督，对因调处不力造成矛盾激化的单位和个人，提出责任追究的建议。
一、提高认识，进一步做好新时期人民调解工作
当前，我们正处在体制转轨、经济转型、结构转换的新时代。在这新时期中，社会矛盾纠纷呈现出多样化，复杂化、群体化的新趋势，要全面地建议小康社会，完成改革和发展的重任，必须保持长期和谐稳定的社会环境，因此，农村的人民调解工作按传统的人民调解工作思路，工作方法、工作机制已不能适应新形势的要求，人民调解工作要适应时展要求，不仅要加强社会管理，实现群众自治，发展社会主义民主政治建设社会主义政治文明中发挥重要作用，而且一直是社会治安综合治理的重要内容，是维护社会稳定的基础性工作，是实现国家长治久安的治本措施，加强新时期的人民调解工作，充分发挥基在维护社会稳定中“第一道防线”的作用，即是时展的必然，更是形势发展的迫切要求。
街道工委在提高对人民调解工作认识的前提下，明确提出了人民调解不只是司法所一个部门的事，工委、办事处主要领导和有关部门在重大问题上要多出面，在组织建设上多出力，在工作方法上要多出招，在“硬件”配备上多出资，为提高全街道的人民调解工作水平提供强有力的保障。为此，司法所的全体同志在认真学习、领会区司法局《关于进一步加强人民调解工作的意见》的基础上，今年上半年，由司法所牵头，街道机关部门参加，成立了街道人民调解工作委员会与社会矛盾调解中心，以办事处的文件形式，下发到全街道各企、事业单位，使全街道的人民调解工作形成整体合力，按章有序的开展。
二、完善制度，提高基层调委会的整体活力。
为提高基层各村（社区）调委会的整体素质，加强人民调解制度化，规范化建设，今年以来，街道司法所结合三个村（社区）调委会的现状，对各调委会人员进行进一步调整充分，聘用一批素质高、有文化的年轻人和热心人民调解工作的老干部、志愿者参加人民调解组织，使各村（社区）调委会成员年轻化，知识化程度得到提高，并要求村调委会主任由村委会副主任以上干部担任，各片的片长担当纠纷信息员，定期由司法所组织各村调委会主任，参加区、街道的调解工作业务培训，由司法所制定对各调委会的具体考核办法，实行年度考核。并且继续开展创四无活动（无民间纠纷激化，无民间纠纷引发群体性上访，无民间纠纷引发自杀事件，无民间纠纷引发群体性械斗），自2002年以前，全街道三个行政村都跨入了“四无”行列，2002年江心洲被省政法委评为“安全文明镇”。
三、主动联系，人民调解工作与法院实现有机衔接。
针对人民调解工作，江心洲街道司法所主动与南湖法庭沟通，就人民调解与诉讼衔接的具体问题达成共识。在明确人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件中，适用适度审查原则和严格执法原则，既法院对人民调解协议进行审查时要充分注意人民调解的特点和调解纠纷的实际情况，即不能过宽，也不能过严。对有关诉讼时效、举证责任分配，裁判问题和审判程序等也做出了具体规定。同时要求各基层法院建立人民调解工作协调小组，与司法所加强联系，共同研究解决人民调解工作中出现的问题。组织法官定人、定点、定期深入人民调解委员会进行指导，建立双向聘任参与制度，既法院、法庭选聘人民调解员担任陪审员，安排他们参与案件庭审前的辅工作，帮助其提高业务素质，调解委员会选聘法官为人民调解委员会指导员，对调解工作进行有针对性的具体指导的原则下，双方商定，自2003年8月份开始，南湖法庭每半个月来我们街道一次，时间：半天；在街道司法所调解室内现场办公，开展法律咨询，解答有关人民调解条款与一些具体问题；针对全街道有影响的案件进行现场开庭，达到审一案教育一片的效应。从而使全街道的人民调解工作形成了街道调委会、法庭、公安派出所三位一体的格局，有效地促进了本地区社会秩序的稳定。
四、严格规范，按部颁规章制度作人民调解协议。
人民调解协议书，是人民调解工作中最重要的一环，也是一宗民间纠纷调解终结，出成果的根本所在，因此，今年以来，自规范性人民调解协议书颁发后，司法所在认真学习其内容，内涵的基础上，立即组织全街道各调委会成员集中学习，认真领会协议书的性质、作用，固定的格式，掌握制作的要领。通过集中学习，使大家有了明确的认识，提高了制作能力。人民调解协议书是基层人民调解组织依照部颁规章规定制作的具有法律应效的规范性文件，人民调解协议书应当具有权威性、法律性、准确性、逻辑性、证明性、公开性、公正性七个方面的特点：
权威性：人民调解协议书是民间纠纷调解活动的载体，是调解矛盾纠纷终结的“产品”，记载民间纠纷调解过程的，除了调解笔录，就是人民调解协议书，但调解笔录仅能客观地反映调解过程，而人民调解协议书则是人民调解组织对民间纠纷调解过程及结论的总结，是基层人民调解组织依照国家法律法规和部颁规章规定以及公序民俗原则所作出的最后结论，因此，具有极大的权威。
法律性：人民调解协议书本身是人民调解组织制作的法律文书；人民调解协议书产生的过程是依照受理、调查等规定的程序进行的；人民调解协议书对纠纷争议事项的调解结论是依照法律等规定和道德规范作出的；人民调解协议书的语言是规范性、严肃性的语言。因此人民调解协议书具有很强的法律性。
准确性：人民调解协议书的制作用词造句要严谨，每一个词、每一句话只能有一个解释，不能模棱两可；人民调解协议书用词要适当，不夸大、不缩小、不渲染，不能使用形容词，不能有情绪化用语；语言要精确，使人一看就懂；用词要规范。要使用法律和当地通行的标准化语言，忌用方言土语，更不能把当事人攻击性、谩骂性的语言写进人民调解协议书。
逻辑性：人民调解协议书是逻辑性体现在两个方面：一方面是指人民调解协议书的结构是三段论的逻辑推理关系。调解协议的通篇结构，除了首部和尾部，可分为认定事实、调解依据、调解结果三大部份。这三大部份是三段论的逻辑推理关系。认定事实是小前提，调解依据是大前提，调解是结论。人民调解协议书的逻辑性体现的另一方面，是在认定事实和确定当事人的责任时，通常运用逻辑推理的方法进行证明。
证明性：一是对纠纷当事人双方权利义务关系结论的证明，当事人一方面向人民调解组织申请调解，总是在某一方面发生了纠纷，对双方的权利义务发生了争议，而人民调解组织的调解结果确定了当事人的权利义务关系，人民调解协议书就是法律意义上的证明书。二是对结论产生的合法性，正确性的证明，调解协议通过对认定事实，适用法律的详细阐述，证明了人民调解组织对纠纷实体处理的合法性，公正性的证明。
公开性：人民调解协议书应当公开表达纠纷的调解全过程；公开表述纠纷调解过程中当事人的举证，质证和人民调解组织的认证情况；公开表述人民调解组织对所调解事项适用法律的意见。除调解组织内部讨论纠纷调解意见等情况不公开以外，其余纠纷调解情况应当全部在人民调解协议上公开。
公正性：增强人民调解社会公信力的渠道，除了调解过程，就是人民调解协议书。人民调解协议书通过公开人民调解组织采用证据、认定事实，适应法律等情况，充分展示调解结论的公正性，使人民调解协议书成为增强人民调解社会公信力的载体。从另一个意义上讲，能够参加调解的人员毕竟有限，甚至有纠纷当事人只委托其近亲属作为人参与调解，本人未能亲身感受人民调解所独有的魅力。另外，一件纠纷的调解过程只是历史的一个瞬间，时间久了，人们就会淡忘，而人民调解协议书可以为许多关心纠纷调解过程的人所阅读，可以永久保留。
五、上下一心，舍身心地投入农村人民调解工作。
人民调解制度，是我党经过民主革命，社会主义革命长期历程中总结出来的具有中国特色的，化解民间纠纷、解决社会矛盾纠纷的重要法律制度。而推进人民调解工作的改革政策与发展，给人民调解工作注入了新的活力，做为农村司法所对人民调解工作，必须全身心地投入，指导与参与农村基层的人民调解工作，牢固地树立“大调解、大服务”的理念，做到为百姓解难，为政府分忧，成为维护社会稳定出力流汗，充当“第一道防线”的筑壕工。
今年以来，作为新一轮全省平安建设先进县的县，坚持在“大调解”上下功夫，见成效，着力构建“四大体系”，有力地化解了矛盾纠纷，促进了社会和谐。
——构建整体推进的“大调解”工作保障体系。该县坚持以三项重点工作统领全县政法工作全局，把社会管理创新上升到党委政府层面，切实加强对“大排查、大调解”工作的组织领导，落实第一责任、协调各方力量，努力把各类矛盾纠纷消灭在萌芽状态、化解在村组社区，牢固建立起维护社会稳定的第一道防线。县委定期召开中心学习组会议，组织县级领导认真学习中省市关于社会管理创新的指示精神以及兄弟县区的先进经验，凝聚领导共识，形成矛盾大调处工作合力；县委常委会、县政府常务会每季度至少召开一次矛盾纠纷调解工作会，及时沟通情况，研判形势，专题研究解决已经发生或者有可能发生的各类矛盾纠纷；县委、县政府两办制定印发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的实施意见》、《关于县级领导包抓影响稳定突出问题的通知》，每月召开一次矛盾纠纷排查调解联席会议，全面排查解决影响社会稳定的各种突出问题。对影响全县社会稳定的重大问题，该县按照“党委、政府统一领导”和“属地管理，分级负责，归口办理”的原则，在实行县级领导包抓的同时，逐级签订目标责任书，形成了层层抓化解、矛盾不上交的良好局面。
——构建上下贯通的“大调解”工作运行体系。为了确保纠纷化解有成效、矛盾调处上水平，该县高度重视大调解网络建设，建立了纵向覆盖县、镇、村、组，横向覆盖各领域、各行业和各方面的大调解组织网络，把人民调解、司法调解和行政调解有机结合起来，形成了“三调联动”对接机制。一是注重在基层调解上下功夫，建立了村级“两委”调解机构，对“两委”调解人员进行了全方位的法律知识、调解知识培训，提高村级调处成功率；二是注重在专业调解上下功夫，高标准地建立了医患纠纷调委会和交通事故纠纷调委会，同时着手建立专业性、行业性调解组织；三是注重在司法调解上下功夫，按照“调解优先”原则，充分发挥政法部门调解功能，提高矛盾纠纷调处成功率。同时，该县加大了对矛盾纠纷调处工作的资金投入，制定了《县人民调解工作“以案定补”管理办法》，对成功调解简易民间纠纷的每件补贴20元、一般民间纠纷的每件补贴100元、疑难民间纠纷的每件补贴150元、重大民间纠纷的每件补贴200至500元。高规格配备了乡镇综治办主任，完善了镇办综治维稳工作中心，每个镇综治办调整配备了2-3名工作人员。目前，全县已建立了1个县级矛盾纠纷调解中心、5个专业调委会、13个镇办矛盾纠纷调解工作中心、164个村（社区）矛盾纠纷调解工作站，在矛盾纠纷大调解上做到县不漏镇、镇不漏村、村不漏组、组不漏人。
——构建稳妥高效的“大调解”工作评估体系。在矛盾纠纷调处化解过程中，该县按照“苗头早发现、事因早调查、纠纷早调处”的思路，实施了由“事后处置”向“事前预防”转变、由“群众上访”向“领导与群众约访”转变、由“单打独斗”向“共同参与”转变的“三个转变”，建立了以维稳办牵头的维稳信息定期研判机制、以宣传部牵头的社会舆情收集引导机制、以公安局牵头的社会治安形势研判机制，以安监局牵头的安全生产检查通报机制、以局牵头的形势分析评估机制“五大机制”。为了切实减少矛盾纠纷，该县严格按照稳定风险评估的对象和内容，对涉及人民群众真正利益的重大事项、重大活动、重大决策全部进行实施前的经济效益和社会效益稳定风险“双评估”，凡达不到稳定风险要求的坚决予以制止，不按风险预案办事的坚决给予重罚；不断强化对不稳定因素的预防，认真组织开展矛盾纠纷及其他不稳定因素的排查调处工作，全面推行“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”的工作模式，继续深化了“三无县区”、“三无乡镇”创建活动和对涉法涉诉积案的清理，全县各类矛盾纠纷都得到了及时有效地调处化解，实现了“一控三降”的工作目标。
——构建各方联动的“大调解”工作制度体系。在构建大调解工作体系、全方位化解矛盾纠纷工作中，该县根据工作实际，坚持把机制建设作为妥善化解矛盾纠纷的重要保障，主要抓了三项机制建设。一是建立了矛盾防范机制。按照“调防结合，以防为主”的方针，全县各级司法行政部门充分发挥职能作用，通过加强普法教育、前移防范关口、建立信息报送制度、坚持专线接防制度等多种方式，把矛盾纠纷最大限度化解在萌芽状态。二是建立了调解服务机制。严格执行矛盾纠纷调解首问负责制，无论是哪个部门、哪个人，只要遇到接到群众来信来访，都热情接待、耐心服务，属于自己部门管理、当场能够解决的，当场予以解决，不属于自己部门管理的，迅速引导当事人到相关调委会、相关部门妥善解决，当场不能解决的，给当事人一个明确的答复，承诺办结时限，从第一道防线上杜绝矛盾上交。三是建立规范调处机制。对待每一起矛盾纠纷，都严格落实一起矛盾纠纷、一位责任领导、一个调处班子、一套调处方案、一个解决期限的“五个一”调处机制，县综治委每月召开一次矛盾纠纷排查调处工作协调会，及时研究解决基层上报的各类重大不稳定因素，按照“谁主管、谁负责”的原则，要求相关部门、相关调委会积极深入基层，限期化解到位。
关键词:民间调解;社会基础;儒家思想
中图分类号:C913文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)24-0212-02
一、传统民间调解的历史
民间调解在中国历史上源远流长,主要有乡里调解、宗族调解、邻里亲友调解等形式。早在3000年前,中国的周期已设“调人”制度,所谓“调人掌司万民之难而谐和之”。舜在民间时因调解历山和雷泽两个地方的民间纠纷取得成功而闻名于当时。汉代以后,在“德主刑辅,教化为先”的思想影响下,出现纠纷首先由家族或乡一级调处,乡设有长老、里胥一类小官专门负责教化,负责调解民事纠纷和轻微的刑事纠纷。即使案件到了官府,官府也要考虑从教化角度去处理。特别是到了封建社会后期,国家制定法对民间调解有了明确的规定。元代法律规定村社的社长具有调解的职能。《至元条格》规定,“诸论诉婚姻、家财、田宅、债负,若不系违法重事,并听社长以理谕解,免使妨废农务,烦扰官司。”明代法律规定,“各州设申明亭。凡民间有词讼,许耆老里长准受理于本亭剖理。”洪武三十一年颁布的“教民榜文”规定,户婚、田土、钱债,均分水利、私宰耕牛、擅食田园瓜果等民事案件,系民间小事,禁止径行诉官,必须先由本里老人、里甲断决。“是令出后,官吏敢有紊乱者,处以极刑。民人敢有紊乱者,家迁化外。前已条例昭示,尔户部再行申明。”清代《户部则例》规定族长有审查该族良莠之权,即包括对宗族内部纠纷的调处权。康熙皇帝也曾经把调解息讼与“弭盗”、“完粮”并重,督励州县官吏认真执行。除官方支持民间调解的立法外,家族制定的家法族规,乡村的乡规民约中也有大量社会民间调解的内容。“家法族规则是族内成员必须遵守的行为规则的法律化,它是族长、家长用来调处、裁判族内民事纠纷的法律依据。族长和家长实质上是行使族内审判的法官。官府既承认家法族规对于调整家族内部关系的法律效力,也认可族长对于族内民事纠纷的裁决。尤其是明清时期,州县官经常批令族长去调处族内民事纠纷。”[1]统治者试图通过家长、族长维护家族秩序,束缚家族成员,不得犯上作乱。
二、传统民间调解的特点
第一,传统民间调解的指导思想和目的是儒家无讼、和谐至上的社会理想。在儒家的思想中,诉讼偏离、扰乱了和谐的社会关系,而儒家的最高目标之一就是构建和谐的社会秩序、实现“大同”。因而诉讼被视为一种消极的社会现象。从调解的效果上看,民间调解也更符合儒家的价值观念。因此,在中国历史上占主导地位、影响深远的儒家思想要求人们不要轻易把纠纷送至衙门,而是通过民间调解,用劝说、教育的方法使当事人反思自己原来的主张,从而找到双方都自愿接受的解决方案,最终和解,人际关系和社会秩序得以恢复至冲突发生以前的状态。在封建专制社会,“教化为先”的“德治”传统被认为是维护秩序的首要选择,对秩序和稳定的追求远远超过对社会正义的追求。封建统治者在大力宣传教化、劝讼、止讼的同时,对“好讼”者往往采取镇压手段。凡是执意涉讼者,不管是非曲直,在道德上已与“克己复礼”的要求相违,此等人必是将来犯上作乱之徒,对之一定要严加惩处。最终,“无讼”、“息讼”成为一种大众习惯的观念与行为方式。在这种传统的影响下,纠纷当事人或忍让,或自行和解,或在中间人调解下达成和解,便成为最自然、最普遍的选择。
第二,传统民间调解的依据主要是礼俗、家法和族规。唐代以前,调解多半是出于宗法伦理道德,强调“礼和”,唐代调解的含义逐步扩大,从一般的社会秩序上也要求调解或劝和。元代形成了调解或劝和的系统法律,而且司法官吏的法律意识也打破了单纯的伦理界限,更多地从法制上考虑问题。然而,民间调解则主要依据礼俗、家法和伦理道德。清代民间调解虽然有官方的支持和法律作后盾,但具体调整中却不引用法律作依据,而是讲情说理,以情理作依据。调解过程中调解人总是要淡化纠纷当事人之间的权利义务,要求当事人相互忍让。这充分反映了中国传统法文化的一般价值取向:家族内部或乡邻之间的纠纷,非要争个你输我赢只能让他人看笑话,因此人们宁愿不计较个人利益的和息,也不愿撕破脸面,落得个你死我活的丢人下场。据黄宗智的研究,“到20世纪初期,虽然民间调解制度以和谐与秩序为目标,具有很大的伸缩性,但它仍服从某些原则。除了社区内对是非对错的共识外,官方司法制度也在某种程度上发生作用;其次是对法庭可能判决的猜测也会影响和解的结果。当然民间调解的主导原则是妥协,这一点使它既有别于儒家的理想又有别于官方的审判制度。”[2]
第三,传统民间调解的存在和作用的有效发挥离不开传统权威,具有一定程度的强制性。从调解的主体看,传统民间调解中的调解者通常是家族中受人尊敬的长辈。调解者基于自身的地位和威望使得他们的意见总会得到家族的支持。因此,当事人往往是在某种压力下接受调解者提出的解决办法的。认为,从调解的过程看,“在乡村里的调解,其实是一种教育过程……调解是个新名词,旧名词是评理。差不多每次都由一位很会说话的乡绅开口。他的公式总是把那些被调解的双方都骂一顿。‘这简直是丢我们村子里的脸的事!你们还不认了错,回家去。’接着教训了一番。有时竟拍起桌子来发一阵脾气。他依着他认为‘应当’的告诉他们。这一阵却极有效,双方时常就‘和解’了,有时还得罚他们请一次客。”[3]很显然,这种典型的民间调解中,调解者自始至终都扮演着家长的角色,调解结果也往往体现着调解者的个人价值判断。很难想象,没有调解者个人的权威,没有种种压力,被调解者能够达成妥协,实现和解,甚至还要“认罚”。上述分析反映出,一般来讲,传统社会民众普遍接受调解方式解决纠纷,如果个别人不愿意采用民间调解,或者不愿意服从调解者的意见,将面临着巨大的压力。这些压力可能来自宗族的族长,来自整个宗族。对这些既定规则的反抗,甚至于威胁着自身在社区内的生存。
三、传统民间调解的社会基础
诚如马克思所言,“社会不是以法律为基础的,那是法学家们的幻想。相反地,法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生活方式所产生的利益和需要的表现。”中国传统调解制度正是传统社会共同的、由一定物质生活方式所产生的利益和需要的表现。这些基础主要有自给自足的自然经济、宗法制度和儒家思想。
自给自足的自然经济是传统调解得以形成的最深厚的社会土壤。在自然经济条件下,土地是人赖以生存的根基,“直接靠农业来谋生的人是粘在土地上的……乡村里的人口似乎是附着在土地上的。一代一代的下去,不太有变动。”[3]对于东方社会这种生产方式,马克思指出,“财产大部分是在一个小公社范围内,通过手工业和农业相结合而创造出来的,因此,这种公社完全能够独立存在,而且自身中包含着再生产和扩大再生产的一切条件。”由此,与这种经济结构相适应,形成了稳定、封闭、保守的人际关系。在这样的环境之中,个人的生存与他人密切相关,与既定的社区密切相关。人们不可能选择对抗性的诉讼作为日常民事纠纷主要的解决方式。否则,只会意味着个人与社区的孤立。
以血缘关系为基础的宗法制度,是传统社会民间调解文化产生的又一社会根源。自给自足的自然经济基础之上,产生了宗法家族制度。在古代中国社会,个人不能超越宗法家族而独立,“宗法家族在对外复仇、对内抚育赡养等方面,发挥着重要职能。在这种环境中,个人的权利、利益是靠家族首长来维护的,个人既不能因为据有独立的私有财产而自由,也不能通过交换走上社会。”[4]从整体来看,国家关系、君臣关系只是家族关系、父子关系的延伸,调解解决家族成员间的纠纷是家族族长的应有职责,也是家族族长尊严与“面子”的体现。对于统治者维护统治秩序而言,家族首长在王权鞭长莫及的领域充当皇帝的半官僚、半立法司法者,帮助皇帝管理臣民。通过族长的宗族调解(包括其他形式的调解)对于维护家族的稳定,从而维护社会的稳定具有特殊的意义。
传统社会中人们的行为规范是建立在儒家思想的理论基础之上的。这是由儒家思想在社会中的地位所决定的。以孔子为代表的儒家学派,以宗法观念和等级秩序为基础,确立了以“仁”和“礼”为核心的伦理关系和政治制度作为人们的行为规范。“礼”是儒家思想中的一个核心范畴,孔子曾经说:“不知礼,无以立也。” “礼”是建立在人的地位与身份划分基础之上的一整套普遍的行为规范,同时也是一种权利与义务的体系。“礼”所维护的是一种社会、政治乃至经济上的等级制度,同时又是一个人修身自持的基本原则。更为重要的是,“礼”所追求的目标是一种秩序。“仁”是孔子为重建“礼”所提出的内在要求,“仁”的最终目的在于“克己复礼”。所以,孔子强调行为须与“礼”相一致,以“礼”为表达方式,通过内在的“礼”的要求来规范外在的行为。在义利关系上,儒家思想秉持“君子喻于义,小人喻于利。”由于诉讼被认为是计较个人利益的表现,而以和解为特征的调解则与儒家的思想追求保持了高度的一致性。此外,儒家以中庸为处世之道,孔子把中庸视为人的最高美德,他说,“中庸之为德其至矣乎!民鲜久矣!”中庸是一种折衷调和之道,就是要在两个极端之间保持中立,凡事不可太过分,以维持和谐的局面。中庸之道在古代中国被看成是处理人际关系的基本准则和人的美德,它对人们的社会行为方式影响至深。
参考文献:
[1]张晋藩.中国古代民事诉讼制度通论[J].法制与社会发展,1996,(3).
[2]黄宗智.清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践[M].上海:上海书店出版社,2001.
各村（社区）：
为了切实抓好每年一度的春耕大忙期间民间纠纷专项治理工作，确保农村春耕生产的顺利进行，保持长期稳定的社会环境，构建和谐社会，现将开展我镇春耕大忙期间民间纠纷专项治理活动有关事项通知如下：
村（社区）要高度重视春耕大忙期间民间纠纷专项治理活动，深入贯彻落实“调解优先”原则，镇上建立专项治理活动领导小组（领导小组办公室设在司法所），具体负责指导、协调专项治理工作，村（社区）相应成立专项治理活动领导小组及办公室(办公室设在村（社区）调委会)，要结合往年的经验、做法和灾后重建实际以及近期具体情况，针对存在的问题，对今年春耕大忙期间民间纠纷专项治理提出具体要求和任务。要认真落实领导责任制和目标管理责任制，加强领导，层层落实责任。要加强对村（社区）人民调解委员会的指导，积极动员村组干部和人民调解员以高度的责任心和使命感扎实工作，把矛盾纠纷及时化解在基层，消灭在萌芽状态，以确保专项活动顺利开展和社会稳定。
各村（社区）人民调解委员会要进一步认真贯彻执行《中华人民共和国人民调解法》、《四川省人民调解条例》，认真学习和推广“枫桥经验”，结合专项治理活动，充分发挥组织调解民间纠纷的职能作用，以村、组为单位，充分利用调解网络，有组织地对各类纠纷开展拉网式的排查，对排查出的矛盾纠纷及时研究分析、提出对策，及时依法调处，不留死角。尤其对易引发纠纷的用水用电和争田边地角等问题和易激化的，应提前制定预案，采取防范措施。各村（社区）要通过多种形式大力宣传专项治理活动的意义和要求，广泛深入地宣传《人民调解法》、《农业法》、《土地法》、《水法》、《村民委员会组织法》、《环境保护法》、《治安处罚法》等法律、法规以及村规民约等，不断提高农民群众遵纪守法、依法办事的自觉性，及时宣传专项治理活动中涌现出的先进典型，为春耕生产的顺利进行创造良好的社会氛围。同时还要做好群众反映的热点、难点纠纷的摸底排查工作，切实做好对可能因各类春耕纠纷引发的自杀、民间纠纷激化为刑事案件、群众性械斗和集体上访等事件的预防工作。对于发生的自杀、民转刑、群体性械斗和群体上访等事件，要在党委政府的领导下，及时采取有效措施，及时依法处理，尽力避免和减少此类事件带来的负面影响，确保春耕生产的顺利进行和全镇的社会稳定。
各村（社区）专项治理活动领导小组要结合实际，有针对性地加强对专项治理活动的指导，对春耕生产中涉及群众切身利益和影响社会稳定的热点难点问题，要以服务群众的责任感，积极协调有关部门认真加以解决，多为群众办实事、办好事。对于防激化的典型事例、攻“三案”情况要形成书面材料，要以快捷的方式及时上报镇综治办和司法所，对于重大事件，要一事一报。各村（社区）要在今年4月20日前向司法所反馈各村（社区）“专项治理活动”的部署情况，4—6 月报送有关防激化典型事例，6月 20 日前上报“专项治理活动”工作情况总结。
【关键词】知识产权纠纷 多元化纠纷解决机制 协调配合
基于知识产权的价值创造性，知识产权纠纷已经演变为一种常见的专业性纠纷类型。如何快速、有效、低成本地解决知识产权纠纷，既能切实保护权利人的权益，又能有效促进科技推广和先进文化传播，是处理知识产权纠纷过程中的重要问题。
知识产权纠纷多元化解决机制的合理性及必要性
知识产权纠纷解决的实践与反思。传统的知识产权纠纷主要通过诉讼方式解决。然而诉讼不可能包揽所有的知识产权纠纷：由于知识产权本身具有的客体无形性、非竞争性和非消耗性、地域性、易逝性以及市场关联性的特征，完全依靠诉讼手段解决知识产权纠纷显然无法满足所有权利人的不同需求。诉讼程序自身也存在着明显不足：费用高昂、程序过于拖延、公开审判中商业隐私泄露、诉讼双方交恶等。知识产权纠纷是一种权利冲突和利益失衡，通常情况下诉讼可以解决纠纷和平衡利益，但现代民事诉讼理念和目的早已由“单纯实现个人权利或维护实体司法体系而转为合理解决纠纷，法律程序的最终目的是调整利益关系，维护社会关系的常态”①。在解决知识产权纠纷时，传统诉讼解决方式的“非此即彼”、“非黑即白”特征使得权利冲突的解决更加注重对某一方利益的保护，而忽视了社会利益和双方利益协调，造成知识资源的空置和浪费。“以诉为主”的模式化侵权处理方式也使得当事人无法成为权利冲突的解决主体，程序选择权作为基本权利无法得以落实，当事人自治与合意解决的效力无从发挥。
因此以诉讼为主要手段解决知识产权纠纷和权利冲突显然并非最合理和最经济的选择，有必要引入多元化的解决机制。
知识产权纠纷多元化解决机制的比较优势。20世纪以来，为解决诉讼案件急剧增多、司法诉讼已不能满足解决社会矛盾的实际需求，各国纷纷在改革诉讼程序的同时探索诉讼途径之外的其他解决机制即调解、仲裁等替代性纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution，简称ADR）。美国是最早运用ADR处理知识产权纠纷的国家，在美国90%的民事案件通过ADR机制得以解决。其通过ADR制度在立法和实践中明确了知识产权纠纷的可仲裁性，规定知识产权仲裁的范围和条件；在英国、法国、日本等一些国家，ADR制度也在知识产权纠纷解决程序中发挥着重要作用。与传统的诉讼解决方式相比，ADR制度更具优势：第一，程序非正式、简易灵活。在ADR程序中，不必拘泥于严格和冗长的诉讼程序，有权选择关系到自身利益的纠纷解决方式，自己推动纠纷解决的程序，充分表达自己的意见并最终反应在解决成果中，最大程度地尊重了当事人的自主意识。第二，合意解决纠纷。当事人在不违反法律强制性规定的前提下不必教条化的适用法律条文，纠纷解决更加强调当事人的“合意”，使解决结果具有互利性、平和性和非对抗性。第三，程序形式的多样化、民间化、社会化。多渠道的ADR制度使当事人的意志和利益能最大程度得到体现，保障了解决结果的公正性和公平性。
知识产权纠纷解决机制多元化的价值分析
从正义、效益的视角。考夫曼认为，正义可以分为客观正义和主观正义。前者作为规范秩序、社会制度和体系正当化之最高原则，后者则是为一持久的意愿，使人各得其权利。知识产权制度的正义原则意味着当事人之间的权利和义务的对等以及权利义务的分配符合正义原则，即在公平和正义范围内，可以使多元化的知识产权利益的结构实现有序化，使得利益主体各得其所，使利益的分配达到各方都能接受的程度。当出现权利纠纷时，诉讼制度的设计追求正当性和合法性从而确认结果的有效性，“客观正义”的要求得以满足。而诉讼外解决机制则更加关注当事人的意愿和诉求，追求最符合当事人利益的纠纷解决结果。当事人可以按照自己的意愿去选择纠纷解决的途径、程序，出于理性的计算和妥协最终达成一种双赢的纠纷解决方案，不同的权利人和社会主体根据自己的意愿可以获得最符合其要求或向往的利益，也即达到一种“主观正义”。
效益是经济学的重要问题，也是法律追求的基本价值之一。知识产权制度以权利和义务的规定保障资源的优化配置，相应的纠纷解决制度也要突出效益的价值取向。从效益角度看，知识产权主体之间的纠纷并非绝对不可调和，不同利益主体虽然可能出现利益冲突，但归根结底他们追求的利益具有同类性，并且各主体在追求自身利益的同时，也能够趋向于与他人利益形成一种互动。多元化纠纷解决机制鼓励当事人着眼于未来对于知识产品的发展和应用，形成合作性的、可持续发展的、富有建设性的纠纷解决协议，并促成当事人达成更多的商业化协议，以代替冷冰冰的、非黑即白的绝对化的法院判决或裁定。
当事人风险—收益和利益平衡视角。知识产权纠纷实质上是当事人基于利益诉求而进行的一场博弈行为，在利益相互影响的局势中各自采取策略令自己的收益最大化。基于知识产权无形性、可复制性、时间性等特殊性质，相对于其他有形物的财产纠纷，当事人更愿意采用温和谈判的方式实现利益，而非通过严厉的强制的诉讼判决方式。此间知识产权权利人在权利解决方式的选择出发点上和一般的理性经济人并无二致：如果纠纷解决成本高于或等于知识产权价值，这时解决方式是理性的。如果纠纷解决效果能够给权利人带来预期经济利益，纠纷解决时间成本和难易程度都在可接受范围内，此种解决方式是最佳选择。同样，对于侵权人而言，对“风险—收益”的判断也有不同的考虑与选择。因此将纠纷解决的途径不限于诉讼这一单一模式，而是设计多种解决方式，以便实现当事人在不同情形下基于不同的考虑以不同方式解决纠纷以实现成本收益的最佳化，是知识经济时代的现实需要。
诉讼和非诉讼程序体现着不同的思维模式。在诉讼程序中，当事人利益相互冲突，一方胜诉同时一方败诉。侵权者得到的也即权利人失去的。而在非诉讼解决程序中要求双方建设性地“向前看”，并不强调当事人的对错与胜负，更多关注于寻找一个符合当事人自身利益的有效解决方法。因此非诉讼解决方式是在双赢理念下的更为经济的纠纷解决模式，其结果使得双方都获得更大经济利益，或者使一方变得更好而另一方不至于变得更坏。知识产权制度设计的基本目标是实现利益平衡，“其实质是实现知识产权法上权利和义务的总平衡、个人利益和社会公益等多重利益的平衡”②。当法律维护的这种平衡状态被打破从而出现知识产权纠纷时，涉及到对相关各个利益关系人的利益重新划分和协调。虽然通过诉讼方式能够强力保障利益各得其所但过于僵化，无法考虑到具体情境下当事人的具体诉求，而且依赖裁判者自由裁量的利益平衡也并不能完全满足当事人的利益要求。非诉讼解决机制的出现加强了当事人处理纠纷的自治性和自主性，通过博弈后的行为选择在具体情境中实现利益平衡。
知识产权纠纷解决机制多元化的架构
在不违反法律强制规定的情况下，对知识产权纠纷的解决可采用调解、协商、仲裁、行政裁决、诉讼等多样化多途径互补的纠纷解决途径，此种机制依次根据纠纷双方的协商性及非对抗性的降低而不断推进，通过诉讼途径解决纠纷是整个机制的最后一个环节。
一是多元化解决机制内的各要素配置。第一，民间调解。随着社会结构不断变迁，新型民间组织不断涌现，在此类民间组织中培育调解机构解决知识产权纠纷，是将中国特色的人民调解制度引入知识产权纠纷解决机制的一条可行之路。虽然知识产权纠纷多涉及文学、艺术、科学领域，专业性程度较高，纠纷较为复杂，但仍可适用民间调解方式解决一些争议较小、涉及金额较少的知识产权权属纠纷或许可使用合同纠纷。基于知识产权强烈的专业性，人民调解委员会的组成应由相关技术领域专家、知识产权实践经验丰富的律师或退休法官及具有较高社会声望之人担任。条件成熟时，调解机构也可包括民间自律形式的行业协会等协调机构。民间调解是纠纷双方同意由第三方居中协调力图在双方之间达成和解协议，因而私密性较强，应注意保密。
第二，仲裁解决。仲裁解决知识产权纠纷具有独特优势：程序简化，一裁终局；仲裁员多具备专业技术能力，专业权威性使仲裁结果更加具有说服力；仲裁程序的不公开审理有利于保护当事人的商业秘密；对涉外知识产权的仲裁结果有利于克服知识产权保护的地域性和地方保护主义，更加有利于承认和执行。从权利属性上看，知识产权是私权，权利主体可自行选择用诉讼或者仲裁的方式来解决纠纷。仲裁适用的前提是当事人在纠纷发生前或发生后形成的仲裁合意。
知识产权纠纷按照纠纷性质大致可以划分为三种类型：知识产权合同纠纷，包括转让合同和许可合同；知识产权侵权纠纷，包括著作权、专利权、商标权等权利侵权纠纷；知识产权确权纠纷，通常是关于知识产权权利归属主体及权利是否有效的纠纷。我国目前还未建立知识产权纠纷的仲裁处理制度，但知识产权私权的权利属性决定了其纠纷具有可仲裁性，当务之急是先建立起知识产权纠纷的仲裁体制，再对可仲裁性、裁决程序及执行程序等问题进行逐步完善。
第三，行政机关解决。我国目前知识产权领域实行“司法保护为主，行政保护为辅”的保护模式，使得我国知识产权执法体制区别于世界其他国家。“立法者当初期望通过强有力的行政执法迅速建立起高效便捷的知识产权保护体制，在全社会迅速普及知识产权保护的法制观念。”③但行政机关以公权力处理私权纠纷应受合理限制：行政机关有权管辖的主要是权属纠纷、申请权纠纷以及侵权纠纷等与公共秩序或公共利益相关的纠纷。因此较多使用在专利、商标纠纷案件中，较少涉及著作权纠纷。行政机关的介入并非最终救济手段，只是救济链条中的一个环节。如当事人对商标评审委员会作出的裁决不服，可向法院。另外，一些私权性质较为明显的民事纠纷如知识产权侵权纠纷、知识产权许可合同纠纷，在当事人一方或双方请求下，采取行政解决方式化解纠纷固然可行，但其解决结果不具有法律强制力。对于当事人之间的赔偿关系及赔偿数额的确定，行政机关只能居中调解。
第四，诉讼解决。我国在知识产权纠纷审判中实行审判和调解相结合的制度，但是“边审边调”的诉讼调解背离了调解的中立性本质，既不符合纠纷解决规律，操作性也较差。而在纠纷被提交至法院后至庭审前的时间是一个调解的高效时机。可以在法院附设知识产权调解委员会来运行纠纷的调解程序，将相关技术领域专家、知识产权法专家、专利人及具有相当审判经验的专职调解员组成专家库，由委员会提供给当事人进行选择。法院附设知识产权调解委员会在庭审之前的调解程序，使当事人明晰专家对其纠纷的利益分析，向其提供慎思后选择非诉解决方式的机会。通过审前调解程序所达成的调解协议具有法律强制力，与法院审判中达成的调解或判决具有相同法律效力。“但此类审前调解应当只适用知识产权一审案件，对于上诉审与再审案件，由于引发二审程序的原因是一审判决的错误或瑕疵，因此不适用审前调解”。④
二是知识产权纠纷诉讼解决机制与其他非诉解决机制的有效衔接协调。第一，处理好诉讼与非诉的辩证关系。知识产权不同的纠纷需要能够满足纠纷解决个性化需求的方式加以解决。这其中，诉讼是最典型的解决方式，但未必是最能够满足解决需求的方式。法院应以妥善解决纠纷为出发点，为当事人适用其他非诉解决方式提供便利、创造条件，向当事人传递纠纷可以通过非诉方式公正解决的信息，发挥法院对非诉机制解决社会纠纷功能的促进和保障功能。但同时，诉讼又是非诉解决纠纷手段的最终保障。非诉机制并不能取代司法的最终解决，当事人对非诉手段解决的结果不满意，可以诉诸司法。
第二，诉讼与非诉解决机制的衔接与协调。首先，应处理好诉讼和民间调解之间的关系。司法应支持民间调解并调动民间调解力量参与法院的诉讼调解。同时司法应对民间调解进行审查，侧重于审查调解协议的内容是否违反了实体上的强制性规范或当事人的意志等，并进而对调解书的有效性进行确认。其次，协调好诉讼和行政处理之间的关系。法院对行政决定具有审查及监督的权力。司法审查时，法院主要审理行政调解协议和处理决定的合法性，而不重新审理原纠纷。最后，协调好诉讼和仲裁之间的关系。仲裁的发展离不开司法支持，在知识产权仲裁中，尤其需要重视法院对仲裁庭作出的有关临时命令、决定、裁决以及仲裁协议效力的支持。如果仲裁裁决需要司法机关强制执行，法院有权对仲裁裁决进行效力、程序、行为规范、证据的出示和质证等方面进行审查。
三是知识产权纠纷各类非诉解决方式之间的协调与互动。知识产权纠纷多元化解决机制要发挥整体功效，除了诉讼机制与非诉讼机制的对接与融合之外，各类非诉方式之间的协调也很重要。各个非诉解决机制之间互相独立，并行不悖，当事人可以根据自身的利益诉求自行选择适用。一些纠纷解决手段可以成为各类纠纷解决机制的共用因素，如调解和和解可同时用于仲裁与诉讼。同时，各类非诉解决机制之间相互衔接，充分利用各个独立解决模式的特点，使得单独的局部效应能够聚合，形成功能上互补模式的合力。在纠纷解决整个过程中，对解决模式和方法的选择应贯彻当事人主义，由当事人综合衡量各个解决方式的优劣后行使程序选择权，每种解决方式的程序和法律效果必须明确规定，在多种非诉解决方式之间形成多层次的立体解决路径。最后，在条件可行的前提下，设立专门的知识产权纠纷调解组织，形成综合性的调解平台，对知识产权纠纷解决过程中存在的大量调解方式建立统一的调解体系，整合资源，实现优势互补，防止浪费和滥用。
（作者单位：浙江理工大学法政学院）
注释
① 沈恒斌：《多元化纠纷解决机制原理与实务》，厦门大学出版社，2005年，第137页。
②冯晓青：“知识产权法的公平正义价值取向”，《电子知识产权》，2006年第7期，第18页。
一、打牢基层基础，加强基层调处组织建设。
在人民调解组织机构建设上，我县自建立人民调解组织以来，县乡党委政府高度重视人民调解工作，把人民调解组织建设始终作为巩固和维护基层社会稳定的一项保障措施来抓，在县乡两级分别成立了社会矛盾纠纷调处领导小组，下设办公室在县司法局和各基层司法所，负责社会矛盾纠纷的信息收集掌握，复杂疑难纠纷的排查调处和村组人民调解的指导工作，跟踪回访和反馈已调矛盾纠纷协议的履行情况，对存在的各种社会不稳定因素协调联合做好预防控制工作。在村委会（社区）一级，一方面，把选任人民调解员作为一项经常性工作来抓，按照《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》的要求，积极主动与乡(镇)党委政府协调沟通，结合村级组织换届和平时了解掌握的情况，调整充实和壮大基层调解队伍，任前广泛听取当地干部群众意见，集思广益，按照好中选优、优中择能的原则把思想品德好、年轻有文化、掌握一定法律法规，熟悉当地情况，群众公认的优秀同志选拔到人民调解工作岗位，对不适宜做调解工作的同志做到及时更新，对缺漏人员及时补充，村级人民调解队伍进一步优化壮大；另一方面，以乡（镇）党委文件明确村级调解委员会班子和工作职责，按照村委会大小和人口数量，每个村委会（社区）设调解主任1人，委员3—9人，为便于工作协调和职能发挥，根据各村委会具体情况，实行村级调委会主任专任或村委会干部兼任相结合搭建村调委会班子；其三，对村民小组一级，由乡级调解组织配合村委会（社区）根据平时了解掌握的情况，采取群众推选和乡村调委会考察相结合的办法，选配群众信任、有一定法律法规知识和协调处理能力的同志担任调解员，充分发挥他们在最基层人熟、地熟、情况熟的优势和特点，就地化解消除各类社会矛盾纠纷，最大限度把矛盾纠纷解决在基层，处理在萌芽状态。截止目前，在全县8个乡（镇）、114个村（居）民委员会791个村民小组建有乡（镇）村组人民调解委员会和村民调解小组，形成了县乡村组四级调解网络，调解人员达2574人，其中乡（镇）村两级有调解人员992人，村民调解小组有调解员1582人，同时在县内接边乡（镇）之间，跨区域邻边县乡之间建立了接边地区社会矛盾纠纷联防联调工作机制，与接边泸西、陆良、邱北、罗平等接边县乡签定了接边矛盾纠纷联防联调工作协议，县内乡镇之间互签了联防联调工作协议，人民调解队伍的逐年发展壮大，调解组织和调解工作领域的不断拓展延伸，各种社会不稳定不和谐因素在基层一线通过调解组织的扎实工作得以遏制和消除。
在人民调解场所建设上，乡（镇）一级，人民调解委员会设办公室在司法所，与司法所合并办公，设立有独立的调解室，做到了调解制度、程序、纪律规范上墙，有必要的桌椅等办公条件，调处的矛盾纠纷制作有文书卷宗，有台帐档案。在村民委员会和社区，遵循因地制宜、经济使用的原则，设立有单独的调解室，做到了有房子、有牌子、有印签、有桌椅、有台帐表册，按照卷宗规范化、文书格式化的要求，制作有法制宣传登记表、简易纠纷调处登记表、疑难纠纷登记表，卷宗档案实行一案一卷，统一格式，相关材料完整，手续完备，同时制定下发了下访调查、信息报告、回访反馈和工作纪律等规章制度，每月由司法所对工作开展情况和制度落实情况进行一次督促检查，跟踪问效，对发现的问题进行帮助指导和督促整改，村级调解室工作统一规范，各项工作健康有序开展。
在人民调解队伍能力建设上。一是把调解人员培训作为化解矛盾纠纷的一项基础性工作来抓，制定年度培训计划，纳入目标责任制考核，按照重在基层、立足岗位、注重实效、缺什么、补什么的原则，以乡（镇）为单位，就近组织，采取集中培训、以会代训、现场调解培训、下乡培训等多种方式，邀请上级领导、相关部门资深人员，专门抽调律师和基层法律服务工作者组成培训授课小组，对人民调解工作经常适用的法律法规、调解工作的性质任务、人民调解组织的受案范围以及人民调解的原则、程序、技巧和调解格式文书制作、剖析点评典型案例进行现场授课，面对面辅导讲解，基层调解人员对法律法规的熟知掌握和应用水平明显提高，为调处化解各类社会矛盾纠纷打下了坚实基础；二是分批次有针对性地组织乡（镇）村调解主任参加上级培训、到邻县邻边和县内乡（镇）之间学习交流取经，吸纳借鉴他人经验典型为己用，提高调解人员在处理化解矛盾纠纷中的实践本领，近年来，我县在认真组织参加系统组织集中统一培训学习的基础上，加强与邻县邻边的相互交流和观摩学习，在县内分批次组织调解主任进行现场学习交流，达到了取长补短、相互借鉴的效果；三是加强对基层调解人员经常性业务指导和帮助，经常性开展业务大练兵活动，实行司法所人员连片包村的办法抓好社会矛盾纠纷调处工作，适时对基层调解人员的业务进行指导和帮助，达到理论与实践的有机结合，丰富基层调解人员的实战经验，提高化解矛盾纠纷的能力和水平。通过采取多种形式加强对调解员的培训，培养锻炼了一大批熟悉法律、掌握政策、精通调解、会做群众工作的调解员。
二、预防宣传为先，抓信息掌握和纠纷防控工作。
在调处机制建设当中，重点围绕“调”字作文章，在“防”字上下功夫，建立健全六个方面的工作机制。矛盾纠纷统一排查机制，以乡（镇）为单位，在抓好矛盾纠纷经常性调处化解的同时，坚持季度集中对社会矛盾纠纷统一排查，由各地制定符合其具体情况的排查方案，统一时间共同组织实施，切实做到认真细致，不留死角；接边地区以传真、电话、信函和人员往来保持经常性沟通与联系，做到发现矛盾纠纷苗头，及早做好预防消除工作，从源头上遏制矛盾纠纷激化引发刑事治安案件。信息联络和反馈机制，在矛盾纠纷排查调处工作中，充分依托基层人民调解组织人缘、地缘优势，及时收集掌握矛盾纠纷信息源头，经常性分析矛盾纠纷发生的规律、特点及其解决的办法措施，从抓早、抓小、抓苗头着手解决问题，消除隐患。领导接待机制，把每月的25日定为局长、所长接待日，对群众的来信来访进行解答、回复、分流和督办。疑难复杂纠纷联合调处机制，在矛盾纠纷调处中，注重通过部门联动协作进行有效资源整合，提高调解的有效性，对复杂疑难纠纷需要两个以上部门联合调处的，及时向县委、政府分管领导和政法委报告，明确牵头部门，指定责任单位，相互配合，形成力量联动，开展联合调处，确保真正解决问题。已调矛盾纠纷回访反馈机制，对已经处理和解决的矛盾纠纷，有重点有针对性地定人联系，不定时到其家中进行回访，做到经常性了解掌握协议履行情况、双方当事人思想动态和心里变化，举一反三，从源头上防止矛盾纠纷出现反复。责任追究机制，按照属地管理原则，明确矛盾纠纷排查调处责任，分管联系乡（镇）领导为第一责任人，各基层司法所长为直接责任人，各地发生的矛盾纠纷得不到及时妥善调处或因工作不到位导致矛盾纠纷激化的，视其情况对责任人进行责任追究，引发重大刑事案件、群体性械斗和聚众上访的，当年目标责任制考核实行一票否决，第一责任人和直接责任人当年不得参加评先评优。
在抓法制宣传教育工作中，坚持宣传与预防、宣传与教育、宣传与普法相结合，按照“调防结合，以防为主”的方针，以预防为重点开展工作。一是采取散发资料、广播标语、开展法制讲座、设立法律咨询点、进村入户讲法等多种形式开展全民法制宣传教育，增强群众法制观念和自觉学法用法守法的思想意识，教育引导群众依法维权、依法合理表达利益诉求，从根本上减少矛盾纠纷的发生。二是坚持调解与法制宣传教育相结合，在对已发生的矛盾纠纷进行调处时，组织当地群众现场旁听，讲事实、辩法理，调处一片，教育一村，教育引导当事人和广大民众自觉学法守法，通过合理合法的正规渠道反映利益诉求，把调解的过程变为群众学法的过程。三是在基层人民调解室醒目位置设立温馨提示，教育引导群众在依法维权，依法合理表达利益诉求的同时，本着遵从法律、尊重事实、互谦互让、以和为贵的原则，力求通过调解文化搭建双方心灵沟通平台，化解矛盾，并通过温馨提示营造良好调解氛围，使当事人双方在一个良好的环境中解决处理问题。
在抓基层一线情报信息工作中，结合实际，制定下发师宗县社会矛盾纠纷信息情报上报有关事项的通知，各地在矛盾纠纷排查调处工作中，充分依托和发挥当地村组干部、基层调解组织人熟、地熟、情况熟的优势，收集掌握矛盾纠纷信息源头，定人连村摸排清查各地矛盾纠纷发生规律及其特点，注意随时发现新情况，掌握新动向，在基层一线遏制消除矛盾纠纷苗头。各地对排查梳理出来的矛盾纠纷信息情报，按照及时准确、客观真实的原则，提出相应的预防控制对策，按月进行上报分析，特殊情况及时上报，做到矛盾纠纷情报信息来源准确及时，为预见、预防和化解消除各种社会不稳定不和谐因素提供了可靠的信息资源。
三、创新激励机制，实行人民调解“以案定补”。
在落实人民调解日常工作经费、培训经费财政承担的基础上，2008年司法局按照上级相关文件精神，为充分调动基层调解人员的工作积极性和主动性，提高工作效率，最大限度发挥基层一线调解维稳功能，创新基层人民调解员报酬激励机制，把司法行政机关指导人民调解工作与管理基层人民调解员有机结合起来，及时向县委政府汇报，与财政部门协调沟通，并与财政联合行文出台了《师宗县人民调解组织调处矛盾纠纷以案定补实施意见》，按照“谁调解、补偿谁”的原则，对基层人民调解组织调处解决的矛盾纠纷实行以案定补，标准为简易纠纷每件定补5元，疑难复杂纠纷每件定补50元，热点纠纷每件定补100元，重大热点纠纷每件定补200元，特别重大热点纠纷每件定补300元的标准进行以案定补，把调解案件与落实报酬按调解案件难易程度以“计件”补助方式统一规范固定下来，以案定补的落实兑现按季度由县局抽人到各乡（镇）通过抽查、回访、阅卷宗等方式进行考核兑现。“以案定补”的落实兑现，避免了调解员在工作中干与不干一个样，干多干少一个样的“大锅饭”现象，以发放“计件”工资的形式从根本上解决了基层调解员的报酬问题，进一步激活了人民调解工作，一是纠纷调处数量、质量有大幅度上升，2008年与2007年相比纠纷调处上升近70%，且件件有登记，事事有卷宗，痕迹管理走向规范。二是人民调解员积极性得到调动，化解纠纷能力显著提高。实行人民调解“以案定补”以来，遵循“谁调解、补贴谁”的原则，打破大锅饭思想，调解员在经济上有了一定补助，工作得到社会肯定认可，调解员主动介入社会矛盾纠纷的能力明显增强，“以案定补”实施以前的推拖慢延现象变为自觉行动，因人预防、因地预防、因事预防、因时预防的机制得到有效保障，矛盾纠纷抓早、抓小、抓苗头得以落实，基本做到案结人和，用较少的经费投入化解处理了大量的矛盾纠纷，成效显著。三是调解网络得到有效带动。按照构建纠纷大调解工作格局的要求，在县一级成立了社会矛盾纠纷调解工作委员会，组建了师宗县矛盾纠纷调解中心，在县直相关部门建立了行政调解工作室，在乡（镇）健全完善村级调委会及村调解小组，形成了县乡村组四级、横纵结合的调解网络，调解组织和调解工作领域不断拓展延伸。人民调解“以案定补”的有效运作，体现了政府公共财政为社会管理和公共服务的人民调解工作“埋单”的理念和要求，激化了基层调解组织活力，使人民调解工作方便及时快捷、操作成本较低、亲和力较强、兼之调解组织体系完善、调解队伍庞大的优势得到充分体现，人民调解工作在预防和化解矛盾纠纷中的职能作用得到了充分发挥。
四、坚持公正原则，狠抓社会矛盾纠纷调处。
一是积极争取党委政府的重视支持，主动向党委政府请示报告人民调解方面的工作情况，用工作的成效争取党委政府的重视支持；二是注重发挥基层调解人员扎根基层、联系群众、人熟地熟情况熟的优势和特点，时刻关注各村各寨的矛盾纠纷发生动向和接边矛盾纠纷可疑迹象，最大限度把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态；三是加强与公安、法院、土地、林业、民政等相关部门的协调配合和接边地区的联络沟通，整合人民调解资源，按照矛盾纠纷的性质属性，明确责任主体，多家互联互通，共同协作解决因山林、土地、葬坟、资源争执等引发的矛盾纠纷；四是坚持领导联系、科室联挂基层司法所调处矛盾纠纷和司法所工作人员联系村委会调处矛盾纠纷制度，做到小事不出村、大事不出乡，复杂疑难纠纷县乡两级共同协作解决；五是注重加强与毗邻泸西、陆良、罗平、邱北等接边地区的沟通协作与联系，以电话、传真、信函、人员往来等多种形式互联互通社会稳定动态和矛盾纠纷情报信息，对接边地区矛盾纠纷做到早预防、早介入、早消除；六是开辟老、弱、病、残、贫维权绿色通道，对老年人赡养就医、未成年人抚养就学、侵害残疾人和农民工合法权益等矛盾纠纷进行法律援助，发现苗头、及时介入，说理讲法，预防疏导，积极化解矛盾纠纷，保障社会弱势群体合法权益；七是认真做好“148”电话咨询解答和群众来信来访工作，做到“148”专线经常保持畅通，有专人值班解答，对来信来访人员热情接待，当事人反映的问题能答则答、能办则办、急事特事及时向领导报告，属于其他部门办理的告知办理渠道和途径，需要提供上门服务的及时向领导汇报提供上门服务。2006年以来，全县各级调解组织受理调处各类矛盾纠纷9892件，调处成功9635件，调处成功率达97.4%，防止民间纠纷引起自杀96件109人次，防止民间纠纷激化转化为刑事案件121件826人次，防止劝解民间纠纷引发群众性械斗114件，4868人次，避免和劝解民间纠纷引起群体性上访89件3237人次。基本达到了为党委政府分忧、为分流、为公安排压、为法院减负、为群众解愁的工作目的，人民调解的主渠道作用显著发挥。
在狠抓社会矛盾纠纷排查调处的同时，加强人民调解与诉讼程序的衔接配合。为督促落实已调矛盾纠纷协议履行，师宗县各级调解组织对已调矛盾纠纷实行回访反馈制度，定人定案不定时对已调矛盾纠纷进行回访落实，做到一般纠纷适时回访、重点纠纷定期回访，随时了解掌握协议履行情况和双方当事人的思想状况、心理变化，举一反三，从源头和苗头上抓死已调矛盾纠纷再次出现反复。同时为充分发挥人民调解和诉讼调解在化解矛盾纠纷中的积极作用，实现诉讼调解与人民调解有机衔接配合，创新调解工作机制，积极主动与人民法院沟通协调，建立人民调解协议履行和诉前民事纠纷调处机制，人民法院在受理已调矛盾纠纷协议履行案件过程中，邀请基层调解人员参加，依照法律规定程序，严格审查把关，对于调解程序合法、适用法律准确、事实清楚明了的调解协议，在立案前和时依法依理说服疏导，教育引导，讲清说明调解协议的法律效力，开导督促双方各自履行协议，自觉维护调解协议的严肃性，对于事实不清、适用法律存在瑕疵、调解程序不合法不规范的依法进行庭前调解，尽最大限度在调解阶段达成协议解决问题。
人民法院在受理尚未经基层调解组织调处的民事案件时，开展人民调解进驻法庭联合办案，由人民法院委托人民调解组织在立案庭、中心法庭庭前调解和法庭诉讼调解工作中参与调解，在时或立案前通过人民调解程序化解矛盾纠纷，尽量减少当事人在情感、经济等方面带来的负担，在村（社区）一级，通过基层“三室一庭”建设，优化便民利民措施，有效整合人民调解资源，流动法庭与基层人民调解组织联合办案，人民调解与司法调解有机结合，做到警力下移、机制联动、现场办公、联合调处，许多民事案件通过人民调解与诉讼调解的联合互动得到有效化解和及时处理，调解协议的合法有效性得到较好维护，人民调解与司法调解得到良好融合，联合互动功能得到较好发挥。
医院是构建和谐社会的重要组成部分，但近年来医患矛盾突出，且有进一步加剧的趋势。因而如何构建和谐医患关系，快速而有效的处理好医患纠纷，直接影响和谐社会的建设。近年来，人民调解制度作为一项具有中国特色的法律制度，以其快速、合理、高效处理各类纠纷的优势，在预防及解决医患纠纷方面发挥着重要作用。
1 医患纠纷调解方式的现状
随着我国法制建设的不断加强，目前解决医患纠纷的方式已处于多元化状态。一类是非诉讼的调解，如医患双方自行和解、卫生行政部门调解、有第三者介入的人民调解等。另一类则是在诉讼中进行的调解，人民法院的司法调解、人民法院的司法裁决等。2002年9月1日起开始实施的《医疗事故处理条例》是目前我国处理医疗纠纷问题的主要法律依据。《条例》第46条规定：“发生事故的赔偿等民事争议，医患双方可以协商解决；不愿协商或者协商不成的，当事人可以向卫生部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”从中可以看出一旦发生纠纷，法律规定了三条路可以走，即私下协商解决，卫生行政部门主持调解和向人民法院。这三种方式对解决医患纠纷，保护双方当事人的合法权益起到了重要作用，但又各有弊端。
首先，向人民法院解决纠纷的成本往往过高。时间过长。按照目前医学会医疗事故鉴定收费标准，最低收费都要1700元，再加上法院审理的律师费、诉讼费、处理一起医患纠纷的“法律成本”达万元以上，这对医院是一笔不小的费用，对患者更是沉重负担。医疗纠纷案件又具有高度专业性，往往在通过鉴定后，又加上审理期限已经是过了大半年，患者家属往往得不到及时的经济补偿造成治疗的延误。
其次卫生行政部门主导下的调解往往由于患者及其家属对调解主体的不信任，认为医疗单位与之是“父与子”的关系。肯定存在偏祖行为有失公正。相比之下，当事人之间的和解就成了“主流途径”。但近年来，这一主流途径出现了弊端，一方面医院需要投入大量的人力、物力；另一方面患者盲目要价，有的不是医疗纠纷，甚至是正常的医疗行为也被认为是医疗过失。
由此可见以上两种医患调解制度存在很大的局限性，不符合我国医患纠纷调解工作的实际情况。在这种情况下一个“中立”的调解机构在医患之间进行调解(这个调解机构应该与医疗机构没有任何关系，医患双方都能接受调解结果)。那么，在医疗纠纷的处理上可能会更有效率。
2 人民调解制度在医患纠纷的作用及重要性
卫生部发[2007]204《关于推动医疗责任保险相关问题的通知》中指出医患纠纷的调解要建立现实可行的多方式来调解，积极探索第三方机构调处医疗纠纷，将“人民调解制度”引入到医患纠纷调解中，建立多种方式医患纠纷调解制度。
《人民调解委员会组织条例》第五条规定，人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。因此，调解民间纠纷是人民调解委员会的主要工作。作为平等民事主体之间发生的医患纠纷，也应属于人民调解委员会的工作范围。医患纠纷中引入人民调解制度，在医患之间设立一条缓冲带，有利于医患纠纷的解决。根据《人民调解工作规章》，我国在城市街道及农村乡镇一级设立乡镇(街道)人民调解委员会，专门处理比较复杂、重大的民间纠纷，其人民调解在乡镇司法所的直接指导下和基层人民法庭的业务指导下进行。人民调解委员会大都设在城市的中心地区，距医院也比较近，对当地的情况也比较熟悉，能很快介入，对纠纷予以及时的调解，减轻医院的压力，减少患者家属于的痛苦和奔波。目前我国司法制度对人民调解协议书的法律效力的认定只是停留在双方达成的协议上，没有绝对的法律效力。但根据《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》司法解释规定，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容。并由双方当事人签字或者盖章的调解协汉，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。因此笔者认为人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”在化解医患纠纷中起着不可缺少的重要作用。
3 人民调解制度在医患纠纷中的完善
人民调解制度的非对抗性、经济性、简便性越来越适应去解决不断高涨的医患纠纷案件的需要。人民调解委员会作为第三方，相对可以一种公平公正的态度来调解医患纠纷，无疑是值得肯定的。但在目前乃至今后尚有以下问题有待解决。
3．1 介入应当具有正当性：医患纠纷引入人民调解是时代的需要，更是新时期人民调解工作新的机遇。但往往有人把人民调解当作万能的纠纷解决方式，一味的追求调解纠纷，忽视了人民调解的局限性。笔者认为医患纠纷不能全部都进行人民调解，人民调解委员会应当在遵守自愿平等、依法调解、无偿调解等原则下，有选择的进行调解工作，绝不能越俎代庖，阻碍医患双方诉讼权的正当行使。
3．2 建立调解准入制，人民调解走向专业化、专职化：人民调解委员会中的人民调解员是调解民间纠纷的群众性组织，是经群众选举或者接受聘任，在人民调解委员领导下，从事人民调解工作的人员。目前，人民调解员文化程度偏低，专业化程度不高，特别是在广大农村地区，调解员几乎是一些不具备专业知识，法律意识不高的人员组成，而医疗行业的特殊性，调解中不可避免要涉及极其复杂、专业的医学知识和相关法律知识，因此这样一支调解队伍难以介入到要求高专业性的医患纠纷当中来。加强人民调解员培训工作迫在眉睫，推进医患纠纷中人民调解工作的专业化、专职化建设。人民调解委员会可以聘请相应的专家担任调解员，或者与相关院校对调解员进行法律法规、医疗知识的培训，经考核合格后授予医患纠纷调解资质，杜绝一人一手抓。一手包办的调解模式，建立科学的人民调解制度。
内容摘要:ADR具有弥补诉讼缺陷、协调国家法和民间情理的关系、实现解纷方式的多元化、促进法治的可持续发展等功能。重庆市在构建多元化纠纷解决机制上取得了一定的成绩,但在认识、组织定位、制度建设上还存在不足。必须强调调解的中立性,正确确立其组织的法律地位,把握好调解与判决的关系,扩大调解在化解劳务纠纷、农村土地纠纷等方面的适用,才能使调解在创建“平安重庆”、构建和谐社会以及中国法治化进程中发挥其应有的作用。
关键词:非诉讼纠纷解决机制(ADR) 功能 司法践行 平安重庆
非诉讼纠纷解决机制的概念及功能
ADR又称非诉讼纠纷解决方式、替代性纠纷解决方式。“虽然从表面上看,替代性纠纷解决办法是一个有序体系,但事实上它只是一组供当事人任意选择用来避免对抗性诉讼的办法”(宋冰,1998)。对ADR有两种理解:狭义的ADR主要是指非仲裁非诉讼非行政处理的纠纷解决方式;广义的ADR可涵盖所有非诉讼纠纷解决方式,既包括传统的民间调解和商事仲裁,也包括当代创造的新型ADR(如美国的混合型ADR),同时还可以容纳更多今后可能出现的新的类型,包括行政性和准司法性解纷机制(范愉,2007)。二者分歧的焦点在于行政机关或类似行政机关所设立的纠纷解决程序是否属于ADR。本文采广义说。当代世界存在不同发展格局和形式各异的非诉讼纠纷解决机制,而且“21世纪将是ADR发展的新时代”(范愉,2007)。ADR为何具有如此的生命力,笔者认为乃其功能使然。
(一)补充诉讼功能
现代纠纷具有三个特点:一是需要迅速处理。审判程序的严格性导致难以及时解决纠纷。二是需要借助专门知识,绝非仅靠动之以情、晓之以理就能平息。日、美等国设立了斡旋调停的专门机关,这些机关不仅“拥有自己的调查机构,而且还有精通特定专业领域知识的人员负责处理纠纷,所以在信息的收集及判断上具有优势,使纠纷得到更为符合实际地解决” ([日]江藤弘一,1979)。三是强调对相互冲突利害关系进行调整。当今世界司法资源供不应求。重庆个别基层法院法官一年要审结一、两百起案件,法官对案件疲于应付,无暇顾及调整、恢复利害关系。在日本,“行政机关所设置的纠纷处理机构不仅对一方当事者要求解决的纠纷给予事后的处理,还往往以一般地预防侵害发生的意识,对没有暴露出来的纠纷也进行积极的事前干预。这种做法受到了消费者这样的当事者集团的欢迎”(棚濑孝雄,2004)。
(二)有助于协调法与情的关系
法官严格依法作出裁判,有时纠纷却未得到解决,原因是多方面的。一是立法者可能出错。二是纵然立法者制定的某项规则是正义的,但依据该规则做出的裁判是否合理,还受制于法官业务、道德素质、法治环境等诸多因素。这些因素使法官创造的公正是立法者的公正,而立法者的公正观不同于公众的公正观,即通过程序达至的正义未必就是公众所能接受或期望的正义。ADR对当事者的主张是否有理的评价通常以生活逻辑、道德情理为基础,对话更为容易。运用民间情理解决纠纷,还能使当事人获得“问题是自己解决的”的感觉从而使纠纷解决的方式和结果更易接受。
其实,ADR的最终目的是矫正立法公正追求社会公正,正如美国前大法官沃伦•伯格所说“我们能提供一种机制,使争议双方在争议少、精神压力小,比较短的时间内获得一个可以接受的结果,这就是正义”(W.Burger,1982)。
(三)有助于解纷方式的多元化
20世纪80年代,ADR在西方世界备受青睐,在我国却是另外一番景象。由于我国刚刚进入法制现代化建设,出于对千年人治的憎恨自然地崇尚法治,但又把法治简单等同于对诉讼的亲近和利用,把调解、仲裁等非讼解纷方式视为实现法治障碍而无情鞭挞;司法机关积极地以诉讼结合传统解纷方式,并有步骤地通过增加司法人员应对“诉讼爆棚”的现实,但这种做法成本高昂效果却不佳。更有学者提出“健全、稳定的社会,应有适应不同需求的多元化纠纷解决机制,即由诉讼、行政、调解、仲裁以及自救等多元化形式构成,且纠纷的解决应趋于社会化”(刘武俊,2002)。
(四)有助于实现法治的可持续发展
法治的运行应是动态、可持续的,法治可持续发展中最重要的是公民和司法人员的素质。纠纷非讼解决有助于强化公民的道德理性,不致于使家庭的温情、邻里的礼让、对社会的责任感随着纠纷的发生弃之脑后,进而增加凝聚力,同时有助于培育公民的自治能力。法治与自治密切相联,自治不但意味着被赋予自我选择的机会,同时也蕴含着对自己作出决定的认同和负责之意。法治并非毫无根基的法治,而是以自治为生存土壤;自治并非恣意妄为的自治,而是以法治为指引的自治。为了促进纠纷的非讼解决,各国设立了众多的专门进行调解的机关,专门机关在促使纠纷解决的同时,还促进了社会整合和各群体的认同,使人与人之间更易于沟通,同时通过交流、协商、参与等活动,将公民培育为法治社会所需的自治、自律的市民。此外,纠纷非讼解决还有助于提高法官素质,树立司法权威。采用增加法官人数、简化诉讼程序等治标不治本的举措应对诉讼压力是无奈、被动之举。长此以往,法官素质难以提高,民众对司法的信任度也会受到影响,其破解难题正是从适当地节制诉讼开始。法治的可持续发展需要高素质的法官,还需要有自治能力和道德理性的市民,更需要法律规范的制定和适用与传统习惯相契合,唯此法治在中国这一特殊语境中才能焕发出生机和活力。
ADR功能的实现与重庆的探索
ADR功能的实现是需要一定载体的。重庆随着改革的深入和经济的发展,社会矛盾呈现出跨行业、跨区域、多主体等特点。鉴此,重庆积极借鉴国内外先进理念、经验,并使之与本土资源的传统优势有机融合,开展了建立和健全非诉讼纠纷解决机制的各项工作。
(一)积极推动人民调解工作的发展
作为ADR重要组成部分的人民调解制度在中国的运行并非令人满意,更新观念是改变现实的先导。最高人民法院院长王胜俊指出,要坚持“调解优先、调判结合”的原则,创新调解方式,加强审判工作与人民调解、行政调解、仲裁等方式的衔接,合力化解矛盾纠纷。更新观念就是要树立“调解优先、调判结合”的理念,把调解作为审判工作尤其是民事审判工作的首要选择,优先贯穿于审判全过程,力争实现案结事了。调解优先是精髓,调判结合是保障,在调解优先的基础上实现调判结合,实现法律效果与社会效果的有机统一。同时,狠抓基础工作,加强人民调解的规范化、便民化、社会化建设。
1.推进人民调解的规范化建设。重庆在全国率先颁布有关人民调解的地方性法规――《重庆市人民调解条例》,该《条例》明确了人民调解委员会的组成、设立,人民调解的范围、程序,调解协议的法律效力等事项,尤其是对调解经费做出规定。只需填写《人民调解纠纷登记表》的简单纠纷每件可给予5～10元的补贴,需要制作《人民调解协议书》的每件给予30～50元的补贴;疑难、复杂的给予100～200元的补贴。重庆成为全国首个实现基层调解补贴省级财政统筹的省份。
2.致力于人民调解便民诉讼网络化建设。“便民诉讼网络”是指以人民法庭为中心,在所辖的乡镇社区及村社驻地设置“便民诉讼联系点”,聘任人民调解委员会成员为便民诉讼联络员,形成法庭、联系点、联络员三位一体辐射整个辖区的“便民诉讼网络”。
3.促进人民调解社会化建设。社会化就是借助社会力量发挥人民调解的作用。2007年11月重庆市高院要求各级法院充分借助社会力量做好案件的调解工作,邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体、其他组织或者具有专门知识、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作;2008年6月,巴南区工商联在全市率先成立了非公有制经济调解工作室,组建了30人的义务调解员队伍。为促使调解工作的规范化,巴南区法院、区司法局制定了《暂行办法》,规定涉及非公企业和人员的诉讼案件原则上实行调解前置程序,为加强非公人士团结和谐发挥了积极作用。
(二)仲裁的利用率较高
重庆房地产开发、工程施工、金融证券、国有资产运营、中小企业和知识产权等6大重点领域,对仲裁的认可度越来越高。房地产买卖合同、家庭装饰合同、金融信贷合同的仲裁选择率分别达到63%、71%、31%。重庆投资集团、四大商业银行、重庆大学等单位有600亿元标的合同约定发生纠纷时,选择了由仲裁委仲裁。在此基础上,重庆将进一步加大宣传力度,大力推进仲裁公信力建设,健全仲裁网络,为当事人提供更方便快捷的服务。
(三)探索委托调解机制
法院可与当地司法行政部门、政府部门、街道、乡镇、行业协会和大型企业或其它单位联系,委托人民调解委员会或其它组织对人民法院受理的民事案件进行调解。委托调解期限在30日以内,调解不成的应当及时审理,经委托调解达成协议,当事人要求法院出具民事调解书的,法院在依法审理后,应当出具民事调解书,民事调解书由当事人签收后生效。民事纠纷委托人民调解工作不仅能够有效缓解人民法院的审判压力,而且能为建立“人民调解前置”的法律制度提供实践经验,因为“民事纠纷委托人民调解”工作实际上就是“人民调解前置”制度的雏形(孙育伟,2009)。
(四)全力构建“大调解”工作格局
2009年9月,重庆市高院对全市构建“大调解”工作格局做了专题部署。力争把构建“大调解”格局与巩固便民诉讼网络结合起来,充分依托便民诉讼网络开展调解工作,加强人民法庭巡回审判站与当地人民调解组织的诉调对接,方便群众解决纠纷。力争把构建“大调解”格局与加快扇形工作面建设结合起来,在业已成熟的便民诉讼网络基础上,形成法院主导、行业辐射、网络支撑的扇形工作联系面,把扇形工作联系面作为重庆城区“大调解”工作格局的特色品牌进行打造。
制约ADR功能实现的因素及对策
(一)存在的问题
1.认识上形式化、表象化、极端化倾向。社会中各种因素是相互关联的,政治权力的支持、对法治有限性的反思、社会文化的引导等因素使得人们日益重视传统的调解制度,但是矫往总是容易过正。近年来,一股“调解”之风刮起并蔓延,表现在案件调解率不断攀升、逐年刷新,而且几乎所有法院都将调解数、调解率等列为考核指标甚至是首要指标。云阳法院规定民一庭、四个人民法庭要通过诉调对接结案500件,调解率上升一个百分点,年终考核就增加一分。正当的激励机制固然应当存在,但是制度设计的简单化、功利化必然诱发“强制”、“诱导”调解行为。试想如果案件本身不宜调解或当事人不愿调解,法官在业绩考核制度面前也不得不调解甚至强行调解。过度的调解往往会引起反感,而且很多案件调解后还是进入了执行程序,并没有实现“案结事了”的预期目标。
2.组织定位不准、人员角色错位。人民调解应体现人民性、乡土性、自治性、灵活性等特征,而现行的人民调解组织行政色彩浓厚、人员角色混乱,难以发挥最基本的纠纷解决功能。法律将人民调解委员会定位为在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。目前的基层调委会大都隶属于村委会、居委会,政府主导已悄然取代政府指导。地方党委领导下的人民调解是否会为追求政绩而对当事人的诉权、处分权进行诱导和压抑,是否会对司法独立造成损害,笔者认为肯定的答案将是或已是不容置疑的。此外,调解人员大多身兼数职。需要牢记的是调解的基本功能是解决纠纷,且必须是公正地解决纠纷,而要实现此目的,纠纷解决组织和人员必须中立,中立是公正的前提和保障,所以人民调解的组织和人员必须中立,否则就会出现久调不决、调而不解、调而不结的局面。
3.制度创新不足。创新不足已成为制约人民调解制度发展的瓶颈。主要问题是“人民调解组织已纳入了许多不同性质和功能的解纷机制,超越了其基本定位和能力,容易导致解纷机制的混乱”(范愉,2007)。首先,同兄弟省市相比,许多解纷机构如物业纠纷调解、消费纠纷调解并没有建立,这与直辖市的地位不符,也不利于构建多元化纠纷解决机制。其次,促进中介机构的规范运作,发挥其在纠纷解决方面的重要功能。第三,进一步明确民间调解(如社区调解)与专业性调解、行政调解及诉讼调解之间的关系,如何实现协作与配合。第四,如何充分发挥现有解纷机构的作用。目前,责任追究难以到位,一些矛盾纠纷久调不解,错过了最佳解决时机,在追究责任时互相推诿、扯皮,都不承认是自己工作失误导致的。
(二)应对策略
1.理性认识调解。调解被西方学者誉为“东方经验”,成为“中国特色”解纷方式,但是调解所处的环境――中国社会已发生巨大变化,由传统的“熟人社会”进入“陌生社会”,因此过度推崇调解和强制调解是对社会现状的误读。笔者认为必须规范诉讼调解。一要恪守调解自愿原则,查明事实、分清是非以及合法原则。二要正确理解调判关系。“调解优先,调判结合”说明调与判的关系是前者优于后者,但是这是整体判断,并不代表在任何个案中调解都优于判决(范愉,2007)。法院是不能拒绝裁判的,当和意无法达成必须及时做出判决。“调解优先”与“该调则调,当判则判”的含义是一致的,对于社会影响较大、与确立社会公平正义有关的案件不应适用调解,刑事案件与行政案件应当慎用调解。三要改革不合理的法官考核指标。调解率、上诉率等虽然促使法官重视调解,但法官改变观念远没有我们想象的简单,而且调解有其固有的局限和弊端,调解并非万能的。调解在我国经历了否定之否定的过程,今天对调解的认识应是理性、全面的,绝不应出现强制、诱导等低水平现象,应有质的提高。
2.正确确立人民调解组织的法律地位。首先,应确保组织中立性。有学者认为“考虑将人民调解委员会从基层组织中剥离出来,还其真正的民间性,使其更具亲和力和可依赖性,赋予其类似于仲裁委员会的独立地位(袁兆春,2009)。”笔者认为是恰当的,政府应有所为有所不为。“无需也不应该过多介入一般的纠纷解决过程,而是集中精力解决政策性、公益性纠纷,将重心转向引导和帮助社会培育自治解决纠纷机制与能力上,包括在全社会树立和宣传理性的纠纷解决观念,改善贫弱阶层的权利生态,鼓励和资助社区、社会团体和个人从事纠纷解决,维护司法解决纠纷的权威等等”(吴英姿,2008)。政府是监督、引导人民调解组织,为其创造宽松的生存空间并提供强有力的制度保障,而不是代行人民调解组织的各种职能,否则将导致其功能萎缩。其次,要实现“三调联动”的衔接。为了解决“三调联动”的衔接难题,河南省2009年出台《关于建立人民调解、司法调解、行政调解三调联动机制的意见》,对衔接配合中容易出现的问题进行了探索,可资借鉴。第三,要建立健全人民调解员的选聘、培训、考核、奖惩制度。对因调解不力而导致矛盾激化,诱发严重影响社会稳定的重大的单位和个人,严格实行责任倒查,直至追究相关人员的责任。
3.扩大调解在化解劳务纠纷、农村土地纠纷方面的适用范围。2007年,重庆成为全国统筹城乡配套改革试验区,将围绕“一圈两翼”、劳务经济、土地流转三条主线,探索建立城乡统筹发展新机制。目前,劳务经济已成为“第一经济”,“今后五年,全市农村青壮年富余劳动力将应转尽转,其中三成实现向城市居民身份转变”(谢秋红,2008)。可以预见在这一进程中,劳务纠纷、土地纠纷将呈高发态势。2008年,重庆市劳动争议案件33563件,仲裁案件总量比2007年增长52.3%。其中集体劳动争议案件421件,比2007年增长20.5%。劳动争议案件50%～60%都与薪酬有关,涉及金额不大,完全可由基层调解组织解决。英美等发达国家80%的劳动争议案件都是以调解方式结案。要及时处理面广量大的劳动纠纷,维护和谐的劳动关系,仅靠诉讼是不够的,只有坚持调解才是最优解。与此相反,重庆市大足县受理土地补偿费分配纠纷以来至2008年8月共审结案件164件,其中在庭外达成和解或协商解决的只有17个,其余均为判决解决争议。上述数据表明有关土地补偿分配纠纷的救济途经是单一的,其实“目前的农村土地承包纠纷绝大多数是通过诉讼方式解决”(张智忠、黄存智,2009)。根据《农村土地承包法》第51条的规定,解决农村土地纠纷方式有双方协商、村委会或乡镇人民政府调解、仲裁机构仲裁和到人民法院诉讼。但是,由于《土地承包法》中仲裁这部分内容的缺失,使仲裁解决农村土地承包经营纠纷还无法可依。对此,已于2010年1月1日起生效施行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为调解和仲裁农地承包纠纷提供了法律依据,拓展了解纷新渠道。
结论
ADR具有弥补诉讼缺陷,使纠纷得到公正、妥善处理等功能,所以无论在东方还是西方国家,无论在立法还是司法层面,ADR都受到了前所未有的重视,在这股潮流的裹胁和推动下,重庆没有无动于衷。但是目前ADR在重庆市的运行还存在的诸多问题,制约了上述功能的实现。为改变认识表象化、行动运动化、组织定位政治化、制度落后化的弊端,必须强调调解的中立性,准确定位组织的地位,把握调判的关系,发挥调解在化解劳务纠纷、农村土地纠纷等方面的用武之地,才能使调解在构建和谐社会乃至法治化进程中发挥其应有的作用。
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一、领导重视、加强指导，充分认识做好新时期人民调解工作的重要性和紧迫性
在街工委和办事处领导的高度重视下，我街的人民调解工作，在化解民间纠纷、维护社会稳定、实现群众自治及基层民主法治化建[文秘站网-找文章，到文秘站网]设、促进地区经济发展等方面发挥了重要作用。当前随着社会主义市场经济体制改革的不断深入和各种社会利益关系的调整冲突，社会矛盾纠纷出现了许多新情况、新问题，并且呈现主体多、范围广、原因复杂等特点，民间纠纷数呈上升趋势。许多纠纷如果不能及时疏导、化解，有可能发展成为，甚至激化为刑事犯罪等重大性案件，严重干扰街的中心工作，影响对地区经济建设、社会稳定及改革发展的大局。我们街扩大人民调解组织，认请形势，认真学习、深刻领会有关文件精神，以十六大精神为指导，从实践“三个代表”重要思想和讲政治的高度，进一步增强做好新时期人民调解工作的责任感和使命感，与时俱进，开拓创新，不断巩固和加强基层人民调解工作，努力使人民调解工作成为化解民间纠纷、维护社会稳定最坚实可靠的“第一道防线”，为维护我区社会稳定，促进经济快速发展作出新的更大的贡献。
二、适应形势发展需要，抓住机遇，落实措施，大力推进人民调解工作规范化建设
首先各社区居委会人民调解委员会是人民调解工作的基础，是广大人民群众民主自治的较好形式之一。真正做到了“哪里有人群，哪里就有人民调解组织；哪里有民间纠纷，人民调解工作就做到哪里”。今年，根据本街实际情况23个居委会都建立各人民调解委员会。在今年6月份，我们对各社区居委会综治主任组织了培训受到了很好的效果。
其次规范人民调解工作制度、工作方法和工作程序。坚持依法调解、自愿调解、尊重当事人诉讼权利的原则，积极开展调解活动，调解过程，必须符合人民调解的工作程序和规则。我们要按照法律和政策的规定，积极吸收一批政治素质好、专业素质和文化水平高、年富力强、热心于人民调解工作且群众威信较高的人员进入调解员队伍。聘请一定比例的热心公益事业、品行良好、具有法律知识的离、退休干部等志愿者但任调解员。加大了人民调解员队伍的文化专业知识和调解业务的培训力度，重点是对人民调解员调解工作的规则性和人民调解文书格式的制作进行了培训。加强了基层人民调解委员会的基础设施，为调解工作的顺利开展创造条件，尽快使人民调解工作走上“社会化、法制化、规范化”的发展轨道。
三、以防激化为重点，积极预防和化解社会矛盾纠纷，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中的作用
我街根据形势发展的需要，在工委、办事处和区司法局的指导下，自觉服从和服务于全街工作大局，紧紧围绕防激化这个重点，始终坚持“调防结合，以防为主”的方针，广泛深入开展人民调解工作，切实维护社会稳定。
我街经过认真研究新时期民间纠纷的特点和规律，通过综合运用排查调处、专项治理等手段，认真调处涉及群众普遍关注的社会热点、难点纠纷。建立了“社区警务室”和健全了各项制度，加强对重点工作的排查，及时发现和化解纠纷隐患和苗头，积极预防因拆迁、还迁、环境卫生、低保、就业、供热等民间纠纷激化引起的各类案件和群体性上访等重大社会事件。同时，还根据形势发展，在抓好传统的婚姻、邻里、家庭等常见性、多发性民间纠纷调解的同时，进一步扩大人民调解工作领域，并根据各基层人民调解工作的不同特点，实行分类指导，加强对人民调解员的业务素质培训，不断提高调解水平，增强调解效果。
四、改善和加强对人民调解工作的指导
