时间：2023-08-12 09:16:23
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理的体制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
孔繁斌，南京大学政府管理学院教授、博导，江苏省人民政府研究室特约研究员。
研究方向：国家治理与公共政策、政府组织与管理、公共行政理论等。
主要著作：《公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》、《政治学基础理论的观念——价值与知识的论辩》、《公共行政学》等。
摘要 从理论上来看，社会管理作为政府一项基本职能，其正当性、范围和方式受国家构建和行政治理模式的影响和约束。目前，政府社会管理体制改革仍旧是一个未达成共识的改革议题，共识的缺乏使得改革难以形成有效目标和形成集体行动，而改革共识的形成则可以在包容性思维下尝试构建。包容性发展不仅是社会管理体制改革的目标，同时也是社会管理体制改革的途径，因此，中国社会管理体制改革想要走出现有窠臼，包容性发展是其重要的路径选择。
关键词 社会管理改革 包容性 政府角色 治理结构
任何时代的发展和进步，大致总是凝聚在应对这一时代深层危机和难题的关键思想中。就此而言，在经历了全球化冲击和社会转型洗礼的当今中国社会，最能代表其进步趋向的思想，大概可以被理解为包容性发展。尽管目前从学术角度界定包容性发展会存在诸多争议，但“让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展……坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”①的表述可视为包容性发展的要旨，“机会均等、参与共享、分配公正”②等则是包容性发展的关键词。在这些纲领性表述中，我们不难发现，从经济学话语的“包容性增长”转移至政治学意义上的“包容性发展”，这实际上为理解深化改革阶段中国问题的治理和相应改革定位提供了崭新的路径。
包容性发展是治理思想反思的结果，是这个时代应对复杂治理的原则。包容性发展以相互承认价值终止了工业文明社会中各种主义独自支配和治理社会的状况，以合作治理的方式敞开了治理体制选择的空间，以全面参与的姿态消解了公共政策制定中精英与大众的僵持。依照这样的思路，以包容性发展促进中国社会管理体制改革，应该成为一个可行的理论命题。一方面，在国家治理与发展进程中，受执政党治理理念和战略选择的影响，社会管理体制及其改革逐步被构建为一个理论和实践议题；另一方面，在什么样的思想基础和平台上设计社会管理体制改革却有待达成共识。例如，究竟是继续维系政府干预甚或强化强制性权力以追求维稳为主要目标，还是通过制度安排，以合作治理结构促进社会成长和改进公共服务为目标？社会管理体制改革究竟只是行政层面的一项运动式治理，还是必须在政治思维和价值层面做出调整的一项基础性改革？这些问题的存在，表明社会管理体制改革从思想基础到行动方案，都还处于共识缺乏的状态。
因此，本文拟从包容性发展的视角，构建一个理解社会管理体制改革的框架，力求对上述问题做出相关的讨论，并尝试提出这样的理解：其一，在思想基础上，包容性发展构建了社会管理体制改革的正当性，或者说提供了改革目标；其二，社会管理体制改革应以包容性的思维去完成政府角色认同和治理机制的调整。
社会管理体制包容性改革的框架
在我国社会转型发展中，社会建设的提出和推进，是政府社会管理体制改革的具体背景，但是社会管理体制改革本身是一个行政治理模式调整的问题。就前者而言，国家治理的政策体系经历了由重效率到重分配的转移，这是包容性发展的一项价值和资源基础；就后者而言，行政治理模式从排他性的权威模式，经过公共管理运动的挑战而逐步走向以公共性为基础的公共治理和公共服务模式，而从途径和方式来看，这一趋势的行政模式的实现需要以包容性思想为基础。从规范性行政治理模式要求来看，选择什么样的社会管理体制受相应的一般条件约束。具体而言，如何实现公平正义的普遍性价值，如何适应复杂性和不确定性，增加时代治理有效性的要求，成为应该遵循的要素。正是这些因素的存在，内在地隐含着包容性发展在其中将起到支配性作用。基于这些分析和判断，似乎可以在包容性的统摄下，构建我国社会管理体制改革的理解框架，如图所示：
图的纵轴为权力维度，政治权力实际上意味着执政党和政府面对社会管理体制改革决定作什么的选择，行政权力则表达政府社会管理职能的规范性要求和履行职能的方式选择；图的横轴是以公共政策选择为要素，其中，重效率及经济增长还是重维护公平正义的分配为政策选择的两种倾向。政府社会管理体制改革和选择都涉及对这两个维度的理解。从权力类型和公共政策倾向的交叉中，我们可以发现四种社会管理体制改革或构建的取向，分别是政治控制、行政干预、公共服务和合作治理。如果包容性发展在社会管理体制改革中作为支配性的思想，那么我国社会管理体制改革由控制—干预体制转向治理—服务体制就成为合乎逻辑的趋势，同样，中国现阶段包容性发展的顶层问题之一也正是完成这一体制的转换或重构。以包容性发展为思想基础的社会管理体制改革至少可以明确双重任务：
第一，从国家治理战略选择来看，包容性发展不仅体现在现行社会政策的公平正义构建上，体现为分配的公正和均等，它还涉及行政治理模式的重构。
第二，作为包容性发展的行政治理模式重构，是社会管理体制改革难以形成共识的要害所在，社会管理体制改革要完成从控制—干预体制向治理—服务体制的转变，远比在政策中落实公平正义价值难得多。
上述双重任务，需要国家将包容性发展上升为社会管理体制改革的顶层设计，包容性发展绝对不应局限于五个统筹之类的政策体系构造，还应该包括治理体系的包容性构造，这也是本文分析的重点。
包容性改革中的政府思维模式转换
包容性发展是全球范围内改进治理状况的一个重要概念，然而中国和西方关于包容性发展的语境却有着较大差别。从全球范围来看，在包容性发展思想驱动下，国家再建构成为一个普遍趋势，其实质就是深度转变传统国家的角色，以适应国家与社会关系的变化和发展。西方包容性发展的特征之一，是对过度碎片化社会的整合。中国因其权威体制在国家建构中一直居于基础性地位，包容性发展首先面临的就是一个松绑的过程。在社会管理体制改革议题上，如果从政治控制到公共治理是社会管理体制改革的一项正当性制度设计，那么实现这一转变或设计的关键路径在于政府自身角色的重构。政府自身角色的重构是社会管理体制改革的关键路径，也是促使社会管理体制改革转向包容性发展的关键行动。转换权威体制下的政治控制思维，重构契合包容性发展思想的政府角色，可以化约为如下几个角度的理解。
一般认为，寻求并维护政治秩序是国家或政府的基本功能，或者说支持执政巩固的秩序是政府治理的终极关怀。然而，社会的发展、尤其是公民经济社会权利的崛起，带来的是公众民主价值排序的颠倒，即对善治政府的期盼、对更好施政者的追求替代了对谁执政的关注。尽管在当今治理体系下执政是一个无法回避的要素，但执政者及其掌控的政府扮演什么样的角色，却是可以也是应该作出选择和调整的。从理论上来看，执政角色的强化势必将合法性诉求放在治理的首要位置，然而这种合法性诉求往往带来的是冲突性社会而不是包容性社会，相反，以施政为重心的角色构建则倾向于公共性的责任担负，从而自觉去追求包容性的治理行动。从这样的理解来看，基于包容性发展的社会管理体制改革，就需要通过政府角色重构，调整传统政治控制的治理定位。
有研究成果对政府角色重构这样描述：“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力。”③该论点不仅对政府角色新的功能给予了恰如其分的阐述，还指出了转换政治控制模式的具体路径。包容性改革的目标，正是要求政府实施这样的角色重构。
政府角色重构实质上就是在满足公众期待中重新审视权力，尤其表现在对强制性权力的规范与约束。包容性发展中的社会管理体制改革，必须改革对权力的假设，实现从过去社会管理主要依赖强制性权力到强制性权力使用最小化的转变。在控制—干预体制下，支配社会管理体制运行的关键因素，主要是具有全能政治色彩的无限权力，而且权力行使总是竭其所能倾向于强制性方式，在封闭和刻板化的社会组织配合下，强制性的权力行使控制了整个社会生活，成为政府对自身角色界定的至上因素。因此，只有对强制性权力作出最小化假设，社会管理体制改革才能获得走向治理—服务模式前提，只有通过这一调整过程，包容性发展才具有付诸实施的现实基础。
从后现代哲学来看，政府角色也是他在性的，是与其互动的对象相互构建的，因此，通过政府角色重构转变干预—控制的社会管理体制，就必须在包容性发展思想基础上完成社会成员从群众到公民的转变。“群众”是与革命的政党互动建构起来的一个政治概念，它是抽象的、无生命的主体，是一个带有排他性的概念；相反，“公民”则是权利、义务得到正当性界定的有生命的主体，其政治、法律地位是与政府平等的，公民依法享有权利而政府依法管理。政府作为公民的他者，势必使其角色认同倾向于公平正义形象。有研究者认为：“一个从‘群众’（作为政治概念）向公民（在公民身份的意义上作为法律概念）过渡的渐进过程目前在中国城市范围内开始了。”④因此，政府只有改变对社会成员身份的假设，才能作为社会成员的他者完成自身角色的定位。可以说，如果这两个假设转变没有完成，政府社会管理就缺乏向治理—服务模式转变的前提条件。
促进合作治理：包容性改革中的治理结构重构
包容性改革隐含着如何改造社会治理结构的问题。如何促进中国社会走向多中心治理的结构，一直是中国公共行政学的研究议题。如果一个社会仅依赖政府作为社会管理的主体，不仅难以应付日益增多的公共事务，而且也表明这个社会的单一性。包容性发展的前提是多样性的存在，促使社会走向多样性反而是中国包容性发展的现实追求。从社会管理体制改革来看，多样性主要体现为多中心的治理结构。
政府社会管理体制改革中的治理—服务体制构建取向，与当今公共治理发展的趋势是一致的。在当代中国社会治理实践中，准军事化的社会管理体制实际上将中心—边缘的社会治理结构推向了全社会。在正当性评判上，中心—边缘的治理结构是一种排他性的体制，隐藏于其中的是不平等的政治关系；在现实功能性上，中心—边缘的治理结构也是一种资源分配、身份界定模式。在中心—边缘治理结构模式支配下，社会管理体制构建取向于控制—干预的逻辑。但是，这样的治理结构是与包容性发展思想不相适应的，社会管理体制改革的一项重要内容就是以引导者的姿态推动社会治理结构由中心—边缘模式转换为多元主体合作模式。
社会治理的多元主体合作模式和社会管理体制改革的包容性发展取向的一致性，是实现这一转变的关键，同时，促进社会治理多中心格局的形成也意味着政府角色发生了转变。从复杂性来分析，社会治理结构转换进程中政府的角色认同由前后两个阶段构成：前一阶段，政府扮演引导者角色；后一阶段，政府扮演与其他治理主体合作的角色。在这一理论和实践进程中，社会治理结构的多中心化、社会管理体制改革的治理取向，都和政府是否能与其他治理主体之间形成相互承认的关系密切相关，这既是功能性角色的认同，也是伦理角色的获得。
多中心治理结构的运行无疑依赖于合作机制。有关合作的研究十分丰富，我们针对包容性改革的议题，强调有关合作机制构建的两个问题。
其一，多样性的治理主体之间建立相互承认的互动规则。承认政治是“反思性现代性”理论的重要议题，它以相互承认的法权为基础，以相互承诺的政治伦理为框架，其实这本身就是包容性发展的具体展开。从一定角度而言，包容性发展正是对政治的深化和完善的认同，因此，合作机制的建构首先需要在政治前提上回归到相互承认的价值认同。
其二，构建协商对话的机制。合作治理中行动主体是平等的，其中有主导者，但其权威是互动认同的结果，而不是预先设定的，政府也未见得能成为事实上的权威。达成合作的一项基本途径，在于协商对话制度的安排，尤其是在出现意见纷争时需要采取合法反对的议事规则，即可以反对但不能否认反对者参与的身份合法性，可以反对但不能在逻辑上局限于否证而必须做出正面论证。我们习惯于在反对对方的错误中表明自己的正确，但对手的错误并不是自己正确的充分必要条件。合法反对是适应于合作治理的议事规则，对包容性改革实践而言具有特别重要的价值。
包容性社会管理体制改革的启示
笔者尝试以包容性发展思想梳理社会管理体制改革的框架，其目的在于克服包容性发展仅被理解为以社会政策促进公正发展的局限。包容性发展中的社会管理体制改革的要旨，是如何在社会管理和发展中消除全能政府的支配，限制政府强制性权力以改善公共服务，并促进社会的公平正义的实现。其主体内容和难点是如何实现从控制—干预到治理—服务架构的转变，离开这一转变，既谈不上社会管理体制改革，也无法为现阶段的包容性发展找到切实的载体。那些将社会管理体制改革缩小为强化“维稳”的做法，不仅疏忽了改进和维护公民权利、促进利益协调、改善政府和公众关系等重要问题，在根本上也是一种对包容性发展的舍弃。因此，包容性发展不能缩小为公共政策中的分配正义，它要求政府承担起创造一个新的、正义的社会的愿景，即“一个将分配正义、身份平等和每一层面的治理中广泛的民主参与相结合的愿景”。⑤
包容性社会管理体制改革释放的理论价值，在于暗示中国政治体制改革完全可以走入包容性发展的框架，以包容性的方式推进新一轮的政治体制改革，避免各执一端的弊病，共享发展的成果。包容性发展或改革之思，超越了自由主义话语的局限，调整了激进主义的孤立，融入了共和思想的血脉。中国的体制改革不能成为各种主义验证自己的试验田，而应该是为各种有助于中国社会进步的价值观念提供相容相契的制度平台。
如果说中国包容性发展与和谐社会理念是一脉相承的话，对包容性改革的目标和方式，我们可以用中国语言将其表述和凝聚为先生曾经提到的一个十分精彩的概括——“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”。尽管我们不一定以传统的大同理想为当今的政治追求，但是在包容性发展基础上的社会管理体制改革，试图释放社会的多样性和丰富性，逐渐走向宽容成熟。一个社会的成熟不在于单一性的完善，而恰恰是多样性的共容相处。
（本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”阶段性成果，项目编号：11&ZD070；国家社科基金一般项目“和谐社会公共管理模式的基础”阶段性成果，项目编号：09BZZ025）
注释
：“深化交流合作 实现包容性增长：在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞”，《党建文汇（上半月刊）》，2010年10月。
可参考李金龙、孙翊锋：“构建服务型政府：实现包容性增长的根本路径”，《湖南师范大学社会科学学报》，2012年第2期；倪明胜：“包容性发展的核心要义及其政策指向”，《中国党政干部论坛》，2012年第9期；虞满华：“包容性发展：和谐理念的实践之维”，《内蒙古社会科学（汉文版）》，2012年第7期。
李强：“中国政治改革中的现代国家构建问题”，引自程主编：《对话中的政治哲学》，北京：人民出版社，2004年，第6页。
[德]托马斯·海贝勒、君特·舒耕德：《从群众到公民——中国的政治参与》，张文红译，北京：中央编译出版社，2009年，第31页。
十八届三中全会《决定》明确提出创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求从社会管理转向社会治理是我国社会管理从理念到体制的创新，是适应新形势下我国社会结构和社会组织形式发生深刻变动、社会管理环境发生深刻变化的需要，说明我们党对社会发展和社会建设规律的认识和把握有了一个新飞跃。
一、创新社会治理体系的重要意义
1.创新社会治理体系，是维护社会和谐稳定的根本途径。我国正处于经济转轨、社会转型期，经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，这些既给经济社会发展进步带来了巨大活力，也使社会管理面临许多新情况新问题。在新形势、新特点面前，我们原有的社会管理体制机制和方式方法，已经不能完全适应新时期经济社会发展的需要。这就要求我们必须深入研究现阶段社会建设的客观规律，创新社会治理的思路和方法，提高社会治理的效能和水平，并且要采取切实可行的措施，及时发现和解决现实中存在的突出问题，从而有力地维护社会和谐稳定。
2.创新社会治理体系，是提升社会治理水平的必然选择。社会建设水平的高低、社会管理能力的强弱，是衡量和检验执政能力、执政水平的一个重要标志。应当看到，随着经济社会加快发展和改革开放的不断深入，经济结构、社会结构、组织结构、人员结构都在发生深刻变化，原有的社会管理体制和管理模式有些已不适应、不符合时展的需要，人民群众以及不同的社会群体对社会管理和服务的需求越来越多元化，而现阶段社会管理又面临着许多新矛盾和新问题，从源头上如何解决好一些地区和部门出现的管理分散、多头管而又不管、管不好、社会管理工作中存在的缺位、不到位以及社会管理现有的资源和力量整合等问题。这些都需要在加强社会建设、推进社会治理创新的实践中认真改进和完善。
创新社会治理体系，是满足人民群众期待的重要举措。创新社会治理，是回应和满足人民群众新要求新期待的一项重要举措。社会治理与人民群众生活密切相关，直接关乎服务民众、改善民生、促进民和、维护民利、保障民安的重大责任。随着经济社会发展，人民群众越来越期待社会和谐、社区平安、民生改善。社会治理创新，就是要使人民群众安居乐业，让人民群众通过高效、有序的社会管理，感受到社会的和谐稳定和文明进步。
二、创新社会治理面临的问题
1.人民内部矛盾易发多发。一方面，矛盾主要集中在农村土地征收征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉等领域，因劳资纠纷、医患纠纷、环境污染、非法集资、股市房市投资受损等引发的矛盾明显增多。另一方面，矛盾涉及各行业各阶层，既有农民、城镇居民、职工、离退休人员、个体工商业者、学生，也有军队退役人员、原民办教师、老村干部、老知青等特定人群。
2.从社会层面看，改革开放以来的最大变化是，计划经济时期，我国实行以“单位制”和城市街居、农村社队相结合的基层社会管理模式，党和政府主要通过单位、街居、社队联系群众、整合社会利益、调节社会矛盾。现在，机关和企事业单位等承担的社会管理职能大部分已经剥离出去，越来越多的人由“单位人”变成“社会人”。非公有制经济组织、社会组织快速发展，城乡流动人口大量增加，新的社会阶层不断出现，导致城乡结构、就业结构、人口结构、居住结构等发生重大变化。
3.从思想文化层面看，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加。一方面，人们的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强。另一方面，部分社会成员思想道德失范，有些人世界观、人生观、价值观发生扭曲。
4.从工作层面看，一些部门和地方经济建设一手硬、社会管理一手软问题仍然不同程度存在，面对新情况，过去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已经难以完全适应。
三、如何深化改革创新社会治理
首先，要改进社会治理方式。要基于对政府与社会、政府与市场的关系的科学认识，对传统社会管理方式实行重大变革，实现社会治理方式的转变。按照《决定》要求，要坚持系统治理，使治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变；要坚持依法治理，使治理方式从管控规制向法制保障转变；要坚持综合治理，使治理手段从单一手段向多种手段综合运用转变；要坚持源头治理，使治理重心从事后处置向源头治理转变。
崇阳县地处湖北省的南部，居北纬29°12’～29°41’，东经113°43’～114°21’之间，境内东西最长61公里，南北最宽52公里，总面积1 968平方公里。县内有乡镇12个，村民委员会186个，总人口47万人。境内河流达50多条，均属山溪性，呈树杈状分布，主要汇流隽水河，注入长江。境内水库共89座，其中大型水库1座，中型水库4座，小型水库84座。湖北崇阳县水环境是指分布在崇阳县境内的包括农村地区的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称。水环境的好坏是衡量居民生活质量高低的重要标准，同时它也深深影响着四季气候的变更以及农业生产。近些年来，崇阳县过度开发矾矿产、河沙等资源，以隽水河为首的水环境遭到严重破坏，不仅粮食减产，而且直接威胁着居民的身体健康。
一、崇阳县农村水环境治理碎片化现状分析
碎片化（Fragmentation）的本意是完整的物体被分解成诸多零散的小块，后用来形象地描述我国当前的社会传播语境。在功能分工原则下，组织间碎片化呈现两种类型，即良性碎片化和恶性碎片化。良性碎片化是组织在执行政策时未将其他的组织纳入考虑范围的结果，致使其他组织需为其潜在负面效果埋单，从而增加成本。但这种情况下，组织是无心的，即并不是因为政策目标的不一致，而追求自身利益的结果。恶性碎片化是政治家们力争获得自身领域决策、执行等最大控制权的结果，导致功能组织仅仅满足上层阶级的需求，而这种碎片化是有意的，即组织并不是以公共利益为目标。如今，“碎片化”被广泛运用于社会、政治等领域，在崇阳县农村水环境治理中，碎片化问题十分显著，表现形式各异，我们主要针对治理主体以及治理过程中决策制定、决策执行和决策评估的三个阶段。
（一）治理主体碎片化
治理的首要任务是明确治理主体。在农村水环境治理中，治理主体包含决策制定主体、决策执行主体以及决策评估主体。综观崇阳县已有的农村水环境治理，发现每个阶段的主体均存在不同程度的碎片化。
首先，决策制定主体的碎片化主要表现为决策制定主体的单一化。针对农村水环境治理决策的制定，我们可以从横向和纵向两个层面对决策主体进行探讨。从横向政府的职能结构看，崇阳县农村水环境治理决策主体多由环保局或者水利局等单独出台，而多部门联合出台政策比重十分低，不到20%。另外，决策的制定也缺乏与水环境息息相关的乡镇企业代表以及农村居民的积极参与，政府部门往往忽略了他们的利益诉求和应有的话语权。从纵向政府层级结构看，崇阳县农村水环境治理决策多是照搬国家层次出台的政策，地方出台的法律、法规也有，但更新不及时，或者只是对国家层次出台的政策的轻微改动，难以满足治理当地复杂的农村水环境问题的需要。
其次，决策执行主体的碎片化主要表现为决策执行主体的权责模糊化。它由多方面因素促成，一方面，由于决策制定的碎片化，从而导致制定的决策中权责不明确；另一方面，作为执行主体的相关部门各自为政，相互推?。崇阳县农村水环境治理决策执行主体主要包含环保部门、水务部门、村镇建设有关部门等多个部门的人员参与，看似数量庞大的人群，却并没有发挥其优越性。如崇阳县沙坪镇隽水河发生的矾污染事件，本应第一时间各个决策执行主体共同商讨对策，以便于尽快解决问题，争取把损失降到最低，但事发之后，由于没有相关的法律、法规明确指出责任归属。因此，环保部门与水务部门相互推卸责任，从而使得事态更加严峻。
最后，决策评估主体的碎片化主要体现在决策评估主体的空缺化。我国农村水环境治理在决策制定中，崇阳县农村水环境治理只有小部分具备完整的评估机制，其根源在于评估指标的缺乏。而在决策执行的过程中，几乎所有的决策都缺乏比较明确的监测评估主体，即便决策评估由政府这样的单一主体完成，决策执行中评估责任也不明确。
（二）决策制定碎片化
农村水环境治理决策制定碎片化主要体现在决策信息获取的碎片化和决策议程的碎片化两个方面。
决策信息主要包括法律、法规等方面的制度信息以及社会利益信息，崇阳县农村水环境治理决策信息的获取主要依赖于国家颁布的相关政策，原因在于这种制度信息获取的成本低、难度小。而社会利益信息要同时考虑客观社会利益信息和主观社会利益信息两个方面，如崇阳县沙坪镇隽水河受到污染事件，客观社会利益信息方面，我们就需要了解该事件涉及的利益主体的范围（排污的乡镇企业法人代表、该镇的管理人员、居住隽水河附近的民众等）、利益归属的领域（从行政职能角度，环保部门、水利部门等）以及利益主体之间的关系（对立、冲突）；主观社会利益信息方面，它指的是民众对于自身利益或者政策利益的需求，该事件中表现为居住在隽水河附近的民众希望及时改善水质的需求以及政府能制定相关的法律政策预防污染事件再次发生的需求，当然这种主观的诉求也呈现出两种状态，有公开向行政组织和大众媒体反映的，也有非公开私下表达的。从以上例子不难发现，无论是客观社会利益信息还是主观社会利益信息的获取，都建立在大量的分析和调查的基础之上，需要耗费大量的时间成本、资金成本、人力成本等。因此，决策主体通常偏好于制度信息的收集，而在社会利益信息获取环节多是偷工减料，从而导致决策信息获取的碎片化。
决策议程指的是相关的制度信息和社会利益信息进入行政决策程序，转化、整合成为公共政策的过程。决策议程的展开是建立在制度信息和社会利益信息获取的基础之上的，它要求对这些信息进行分析、处理，只有真实的、合理的、有价值的决策信息才能进入决策议程，但由于决策主体的偏好或信息分析的偏差，可能造成关注对象的偏颇，从而导致决策议程的碎片化。
（三）决策执行碎片化
农村水环境治理决策执行机制的碎片化主要体现在组织资源的碎片化和组织结构的碎片化两个方面。组织资源主要围绕资金和人力两个方面：资金方面，崇阳县农村水环境治理主要依靠财政拨款，缺乏相应的筹集机制，如企业、社会公益团体等的捐赠；人力方面，崇阳县农村水环境治理决策执行多由行政部门来主导，民众参与率低，这就造成了决策难以落实。组织结构方面，崇阳县行政部门按职责划分，但由于职责模糊，因此造成管理两极化，要么相互推诿，要么多头管理，从而影响到崇阳县农村水环境治理的高效率。
（四）决策评估碎片化
农村水环境治理决策评估机制的碎片化主要体现在评估条件的碎片化和评估指标的碎片化两个方面。评估条件包括政治制度条件、文化条件以及科学技术条件，制度方面，崇阳县政府尚未建立统一、规范的农村水环境治理评估机制；文化方面，崇阳县目前仍是贫困县，教育条件落后，民众知识水平低下，缺乏评价公共行政活动的能力；科学技术方面，崇阳县部分村镇网络仍未普及，互联网难以发挥其便利优势。正是由于制度、文化以及科学技术条件的不成熟，因而导致崇阳县农村水环境治理评估机制难以建立。评估指标是为决策主体形象评价、决策执行过程评价等建立的指标体系，目前崇阳县农村水环境治理决策评估基本处于空心化状况，缺乏一套完整的、科学的指标体系。
二、崇阳县农村水环境整体性治理的实现路径
整体性治理是对新公共管理进行反思的基础上而产生的一种新的公共管理范式，它以公民的需求为导向，主张利用协调、整合机制，对层级、功能和部门三个维度的碎片化问题进行有机整合。首先，层级整合，它指的是地方、国家、全球治理阶层之间的整合；其次，功能整合，它是从程度上进行区分，包括较少的整合和较多的整合；最后，部门整合，它指的是公共部门与私人部门之间的整合，从而为公民提供更加高效的服务，实现公共管理的善治。同样，整体性治理理论为崇阳县农村水环境治理的碎片化困境提供了新的研究思路。
（一）构建良好的整体性治理宏观环境
良好的整体性治理宏观环境是实现农村水环境整体性治理的前提，而行政体制、经济体制和社会管理体制就是农村水环境治理体制的宏观环境。因此，要实现农村水环境整体性治理，需要同时对这三种体制进行改革。通过行政体制改革，转变政府环保职能，优化农村水环境治理的组织结构以及实现水环境治理管理方式的创新，找到经济体制和社会体制改革的突破口；通过对经济体制改革，建立健全的水环境治理财政税收体制，保证治理的顺利进行。与此同时，理顺水环境治理中，不同主体之间的利益关系，如中央政府和地方政府之间、政府和企业之间及政府与村民之间，既为行政体制改革的成功提供保障，又奠定社会管理体制改革的物质基础；通过社会管理体制改革，完善诉求表达机制，使得民众广泛参与水环境治理过程中，为行政体制改革提供良好的社会环境，又为经济体制改革提供坚强的社会支撑。
（二）构建中央与地方政府合作治理机制
在崇阳县农村水环境治理中，协调中央与地方政府关系，就是要明确双方的定位，不可“越权”或者“放任不管”。首先，决策制定环节中制度信息的整合，中央政府要健全与水环境相关的法律、法规，使得治理有法可依。同时，崇阳县地方政府在遵循中央法律、法规的基础之上，要结合自己的实际情况，不断完善地方性水环境治理法规，从而为农村水环境整体性治理提供良好的制度保证。其次，决策执行环节中的组织资源的整合，资金投入方面，农村水环境治理关系着民众的身体健康，因此它是重中之重的任务。随着治理难度大的加大以及治理周期的延长，中央政府应在全面分析实情的基础上，增加农村水环境治理财政投入的弹性和灵活度，地方政府要合理使用水环境治理资金，避免浪费。同时，也应该完善募集机制，从而为农村水环境整体性治理提供稳定的资金保证。最后，决策评估环节中评估指标的整合，中央政府需要从宏观层面建立一套完整的考核指标和激励机制，而地方政府需要对农村水环境治理主体、治理过程等方面进行全方位评估，两者之间要相辅相成，从而为农村水环境整体性治理提供有效的评估保证。
（三）构建多部门合作治理机制
构建多部门合作治理机制是农村水环境整体性治理的核心内容。首先，加强各部门的职能整合，崇阳县与农村水环境相关的部门主要有水利局、环保局等，水利局的职能是对水资源保护负责，环保局的职能是对水环境质量和水污染防治负责，大的分工上是一致的，但两者却存在职能交叉。因此，在农村水环境治理中，两个部门应做到相互协调，共同分工。其次，加??各部门之间的机构整合，针对农村水环境治理的碎片化困境，要求崇阳县的水利局和环保局相互合作，专门设置农村水环境治理小组，以便于更加高效地进行农村水环境治理。最后，建立部门之间的合作协调机制，包括激励机制以及责任追究机制等的建立。
（四）构建政府与社会合作治理机制
加大政府与村民以及乡镇企业的整合，构建政府与社会的合作治理机制。首先，目标整合，崇阳县农村水环境整体性治理中，政府的目标要与村民以及乡镇企业的目标一致，即保证崇阳县农村水环境的整体性。其次，在决策制定环节中的主观社会利益信息的整合，对于公开表达的社会利益信息，要建立稳定、顺畅的信息收集机制，对于非公开的，政府应展开主动的社会调查活动，深入民间，全面了解社会大众的利益呼声。最后，建立合作治理平台，充分利用微信、微博，从而实现政府与社会对话的便捷性。
关键词：法人化 公共机构 组织手段
在行政组织体制中，法律的使命在于支撑、影响行政组织的内在规制结构，并运用组织手段来实现行政任务。公共机构是专门实施公共事务的组织。公共机构的法人化是国家对公共事务进行组织与整合的治理手段，是现实公共政策与法律技术相结合的产物，也是系统化的组织体制设计。以公共机构法人化作为一种治理手段是现代行政改革的重要内容，其制度功能在于通过法人化的方式实现公共职能的分散与绩效，应对科层制的弊端，丰富、补充现代行政的治理体系。在我国，对事业单位等公共机构实行法人化治理是深化行政改革的现实需要，目的在于实现公共机构由行政化的单位治理模式向自主化的法人治理模式的演变。
公共机构法人化的实质：一种组织手段
组织是达成任务的手段，不同的组织体制体现着不同的治理目标，行政机关是科层体制的基本组织形态，从法律特征而言，法人同行政机关具有本质的区别，法人是意志与责任的主体，意志独立与行为自主是其核心，而高度隶属、层级节制是行政机关的特性。公共机构法人化的目的在于强调以人格独立、行为自主作为公共治理的组织手段，以弥补科层管理体制的弊端。
20世纪80年代初以来，曾被证实为普遍有效的组织模式――科层制受到前所未有的激烈批评。在以专业化、制度化、非人格化为特点的，近乎刻板、僵化的科层体制下，传统行政机关在人事、会计、审计等方面均受到严格的束缚，缺乏弹性与应变能力，无法满足专业及效率的需求。同时，与科层制机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本，使得政府行政效率不彰、公共财政不堪重负。在全球化的竞争压力下，传统科层体制面临着功能性与结构性的双重调整，“去中心化”与“去官僚化”已成为各国行政组织改造的基本方向。其中，日本推行独立行政法人制度，借鉴英国政署制度中的结果导向评估体系，在管理模式方面引入新公共管理理论，推行公共机构法人化来促进公共服务的绩效，以应对科层体制带来的危机，即将政府职能区分为政策“制定”与“实施”，行政机关负责“制定机能”，而“实施机能”由独立行政法人承担，从而将已无必要由行政机关直接从事，亦不宜由民间机构实施，且所涉公权力行使程度较低的业务，从传统科层体制独立出去，通过立法明确其目的和业务范围，授予承担这些事务的公共机构以独立的法人资格，以示其与科层制机关的区别，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自，从而松绑现行人事、会计等法令限制，导入市场机制，实施以绩效考评为核心的业务目标管理与事后评价制度，在引进企业精神的同时兼顾任务的公共性，通过组织形态和经营管理方式的改变，达到强化成本效益及经营绩效，解决传统科层体制的弊病，并由此掀起了公共机构法人化改造的浪潮。
公共机构法人化的目的在于以分流的方式提升公共服务的效能，提供一种新的执行公共任务途径，以授权与课责的方式，赋予公共机构高度自主性，并通过正、负诱因加强对于公共机构的控制，实现目标管理与绩效评估，适当缩减政府组织规模，解决传统行政机关职能壅塞的困境，以期创造一个充满活力、朝气、挑战的优质政府组织体制。目前，公共机构法人化的价值已为各国行政组织体制所佐证，对于我国公共行政组织体制的建立与完善而言，公共机构法人化是现行体制所欠缺的，因而也为行政改革所急需。
公共机构定位不明：我国现行法人制度的缺陷
法人制度价值的充分实现，取决于该项制度设计的完善与严谨。我国法人制度的初建始于1986年颁布《民法通则》。“对任何法律制度的理解都不能完全脱离该法律制度所为之服务并且对之加以调整的社会的历史”（巴里・尼古拉斯，2000）。依附于《民法通则》的我国法人制度同样是一个历史的范畴，必然体现特定历史时期的社会生活需求，并为认识的阶段性所局限。
20世纪80年代，以政企分离为核心，实现企业的自主经营、自负盈亏为目标的经济体制改革催生了我国的法人制度。在特殊的时代背景下，我国的法人制度既有打破计划经济的特点，同时，又不可避免地带有计划经济的痕迹，并为认识的阶段性所局限。这种局限体现为囿于认识的局限，我国法人制度以民事立法为核心，将“法人”仅视为民事主体，以企业法人作为规范的重点，从财产的角度来理解法人及其制度功能，以确认法人的独立财产和独立责任为动因，认为公共机构只有在进行民事活动时才构成法人，并未将公法上的权利义务关系与“法人”地位相联系，忽略了法人概念在行政组织体系的作用，加之，长期以来，法人制度一直属于民法学界探讨的话题，鲜有公法学者涉足，部门法研究之间的壁垒与知识局限更加剧了对公共机构法人地位价值的误解。这种局限具体体现为对法人的内在属性，即主体性，理解的不彻底，仅在企业制度上强调法人的自主性与独立性，并未完全厘清对公共机构的科层管理与法人治理在具体制度上的差异，以至于将具有高度隶属性的科层制行政机关，与独立承担公共职能的公务法人的身份混同，忽视了两种不同类型的公务组织法律地位上的本质差异，导致法人的定位与分类均存在诸多不妥。一方面，存在泛法人化的现象，具体体现为将以高度隶属性、科层制为组织特点的行政机关定位为法人，违背了法人所要求的自主性与独立性，从而使得我国法人制度中，法人的内在属性与法人的外在组织形式之间存在着逻辑冲突；另一方面，在泛法人化的同时，又存在法人化不足的问题。如事业单位、行业协会等本应独立于科层制之外的公共机构，应有法人之实之名，但其身份无异于行政机关，并无显现出其在法律地位上的特殊性。
以事业单位为例，虽然根据我国民法通则的规定，事业单位已经在名称上转化为事业法人，成为民事主体的一种类型，但在管理制度上并未实现单位模式向法人治理的转变，仍然具有浓厚的行政色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，由于事业单位法人制度尚未真正建立起来，政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限，现实中，事业单位往往带有强烈的行政附属性。长期以来，事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，按行政机关的方式运行，形成了行政化的组织模式与运行方式。这种特有的行政隶属性，使得事业法人实质上依然是政府行政权力的延伸体和公权力结构中的一个“单位”，即形式上的“法人”身份和实质上的“单位”地位的合二为一，从而形成制度上的冲突与矛盾。这种“单位”和“法人”两种相左身份的统一是中国转型时期社会结构调整尚未到位，组织形态改革仍需完善的特殊表现。究其原因在于特定时代下，社会主体分化程度不够，以及理论界对各类社会组织法律地位、组织性质认识的局限性，即仅仅看出行政机关与事业单位在履行公共职能的具体方式上存在不同，并未上升到不同组织法律地位的差异，因此，也无法超越实践的局限将这种差异理论化、制度化。
公共机构法人化：我国行政改革现实运作的需要
自1978年以来，我国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，从法律层面而言，我国的社会变革在一定程度上体现为法人制度的引进与逐步落实。在我国，改革打破了传统政府垄断“公共职能”的单一模式，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。改革以政企、政事职责分离为核心，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立起适应市场经济的组织、功能体系。总结我国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978-1998年之间中国社会结构演变的基本脉络”（康晓光，1999）。这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，赋予其独立自主的法律地位，明确其各自的功能、活动的方式与遵循的基本法则。从法律层面而言，我国的社会变革可以概括为由行政化的单位治理模式向自主化的法人治理模式的演变，体现为法人作为一种组织形态与治理模式在实践中的逐渐落实，这种落实首先表现为以法人理论为核心构建现代企业制度，实现政企分离、自主经营、自负盈亏，肯定企业的独立法律地位，使其成为独立自主的生产者。与此同时，针对我国公共服务效率不彰、公共机构法人化不足以及公共性保障制度缺位的现状，推行公共机构法人化改革，促使事业单位向事业法人的实质转变，以改善公共服务质量为出发点，将法人治理与公共性保障机制相结合是我国行政体制改革的又一举措。
回顾改革开放以来行政体制改革，基本目标在于转变政府职能，即从投资型政府走向公共服务型政府，明确政府的任务在于提供公共服务，改善公共管理，制定公共政策。以此目标为核心，我国行政体制改革的重心集中于组织体制。在这一过程中，如何在保障公共职能履行的同时，改革履行的方式，以解决机构膨胀、绩效低下、发展动力不足等弊端，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，向“宽职能、少机构”的方向发展，成为我国行政改革的重心。以此为目标，我国行政组织体制改革的核心在于改变传统行政模式，逐渐放弃政府包揽公共服务的格局，体现为对以层级节制为特点的行政组织体制的超越。因此，公共机构法人化治理既是我国体制改革的必然结果，同时也是体制改革的必要手段。
我国传统的事业单位体制是计划经济与高度集权行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物。各类事业组织均由政府部门设立，行政机关通过各种权力，运用多种方式直接领导、管理、控制事业单位，使事业单位丧失必要的自主性，依附于行政部门，即所谓的政事不分，表现为政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分，体现为行政事业的一体化。因此，政事不分是传统事业单位体制的症结所在，在改革中，如何理顺政事关系、将事业单位从行政事业一体化中分离开，使事业单位成为独立的社会实体，依据社会需求与自身特点，相对独立地面向社会开展服务，成为事业体制改革的首要问题与核心要求，这同时关系到事业单位存在的目的、性质、管理方式等相关问题的解决。目前，在大部制的模式下，以“政事分开”为核心的政府体制改革的主要目标，就是将政府从一个公共服务的直接提供者转变为组织者，而公共机构法人化治理的核心就在于实现政事分离，通过政府与事业单位之间相互关系的明确界定，尽快建立起完善而有效的事业法人治理结构和自律机制，改变传统的“行政事业一体化”的组织体制。同时，通过特别的组织规制、目标管理、绩效评估制度，保障公共目的的实现，强化绩效评鉴，完善治理机制，保障公共服务的提供。因此在转变政府职能的行政改革背景下，通过公共机构法人化改造我国事业单位，将法人治理结构与公共服务相结合，提高公共服务的效能，具有重要的现实意义。
总之，公共职能的有效履行是行政组织建构与规制的出发点，在全球性的行政改革浪潮中，我国的行政体制改革无论是归结于内生的需求，还是外在的压力之下，均无法置身事外。虽然，我国尚处于由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，具有转型期特有的属性与需求，但处于世界性行政改革、政府再造的浪潮中，我国的行政改革必然具有同其他各国行政改革共性之处，需要适应全球性行政改革的共性需求，以绩效、授能为核心，实现向多元化治理结构的调整，建立起与社会主义市场经济相适应的公共管理体制。因此，公共机构法人化不仅为我国理论界所呼吁，更为我国的行政所改革、所践行，已非绝对意义上的他山之石，而是植根于现实的需要。
参考文献：
对此，有学者从经济不平等、社会流动固化、民主制度缺乏、外来意识形态争夺、或者干部行为不当等角度，给出了不同的答案。它们虽然具有启发性，但还是存在一些尚未解答的困惑：为什么在中国，不满不一定来自收入和地位最低的群体？半个多世纪以来，中国政治制度并没有重大改变，但为什么近年以来上访徒增，社会治理失效严重？主流媒体的意识形态宣传并未减弱，但为何对群众“思想争夺”的效力有限？在“坏干部”较多的地方，群众不满程度高或符合逻辑，但为何即使换了“好干部”――他们的行为改变了――也难以扭转基层治理整体上效力下降的态势？
回应这些困惑问题，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要素关系，以拓展社会治理研究的视野。我们需要问，经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满，但为何所有社会都存在类似的社会差别，但却不一定都转化为政治问题？这或许暗示，二者间的关系并非那么直接，一些社会差别转化成政治问题，一些社会差别虽然存在却没有成为政治问题，在社会差别向政治不满的转化中，是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化？我称这些因素具有基础性，在于它的特征：系统（全局）性的，非个人的，非偶然的，非期然（政策目标）的，可解释更大的变异现象，而且符合我们社会的历史事实。
为此，我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案，先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征，再看它与新的社会环境和治理对象的关系。
双重治理结构
1950年代中国的政治变革，推动了一系列的社会重组，包括社会关系、组织关系和治理关系的重组，建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点：一是覆盖广阔，基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员;二是三级（国家、单位、个人）连接;三是单位责任包干到人，即俗称的“谁家的孩子谁抱走”，绝大部分的社会事务，都由人们所在的单位（城市）或行政村（乡村）处理;四是存在等级、自上而下的资源再分配，等级越高的组织具有越大的资源分配权。
在这种组织关系中，存在两个治理的角色：一是政府，主要职能是政策决定和资源再分配，具体的工作是制定计划，下发指令（文件），审批和调拨资源;二是单位，主要职能是执行政府的指令，按照指示，实施社会治理，并提供公共品，例如教育、就医、住房等。在这个意义上，单位成为政府的延伸机构，它的独特性是政府的部分职能。两个角色的分工是，前者指令，后者实施社会治理。
这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织，不是社会受众，可以用间接治理概括，而单位的治理对象则是所属社会受众，可以用直接治理概括。与政府相比，单位的治理职能更多，虽然有些未必是其目标意愿，甚至它未必意识到，但观其日常实践，可以发现，单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。
在每一个单位，资源、包括公共品分配直接针对个人;它将单位成员（个体）纳入公共体制（整体）;它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系;它庇护所属成员;它必须应责――回应所属需求，负责解决其问题;它不得不代表组织，传输成员诉求，向外争取利益，并通过内部的政策修订，来满足这些利益诉求。
再来看政府，它分配资源，但对组织（单位）不对个人;它有连接作用，确定单位间等级，平衡组织利益;它的协调职能平衡的是单位间关系，处理争诉、仲裁和政策调整;它庇护相关的组织。显然，政府的治理责任比单位要轻，因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体，而且还少两样：应责和代表职能。有大量的单位作为政府存在，政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。
因此，对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例，单位事实上垄断了个人与国家的连接通道，是二者间的中介，对于普通人而言，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。更重要的是，单位通过应责、代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：平衡利益的基层纠错机制。
而政府高度依赖这个“机构”掌握信息、处理问题和治理社会，无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位、隐瞒信息现象为何存在。
对于个体而言，他们实现权益的通道单一，只有通过单位，他们才能在国家公共体系中获得位置，依靠制度通道实现权益，否则，即使存在这些权益的法律规定，也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定，更需要具体的、体制承认的执行者和责任者，而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。
90年代中期以前，这一双重治理体系的效用，是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共之间的中介地位，是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构，成功“消解”了社会冲突进入（单位以外）公共领域的动力，即使在国家层面发生政治动荡――比如“”时期，基层社会秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理职能大体存在。
社会的变化
90年代中叶以后，有两项重要的社会变迁发生。一是广泛的社会流动出现，离开单位的人数日益增长，截至2013年，只有不到1/4的城镇就业人口，还处在较为典型的单位治理体制中。[1]在乡村，2000～2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。[2]二是单位的经济职能扩张，社会治理职能收缩。“赚钱”成为很多单位的首要目标。
由此产生的后果是，可以通过单位通道连接公共制度的个体数量急剧减少，不少人的“组织身份”消失，对于个人来说，这一方面是自己的“事儿没人管了”，另一方面是其身边的责任组织消失了。举个例子，为什么国企员工不愿意买断工龄离开单位？“丢饭碗”固然是经济原因，但更重要的是社会原因：离开单位就再也没有责任组织了，其与国家的组织化连接一旦消失，法律和公共制度给予他们的权益，就难以经由组织途径获得实现。
组织身份和通道对于普通人是否重要？一项2015年的调查数据显示，如果遇到不公，选择向法院上诉的占71.3%，选择党政部门（包含工青妇）的占59%，选择个人协商解决的占36.7%，选择求助媒体的占24.3%，选择、上访的占15.9%，选择找单位解决的只占13.8%。[3]而对比早先（1987和1999年）的类似调查数据，可以看到明显不同：1987年的调查显示，单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位，它是解决问题的主要渠道，有72%的诉求通过单位提出。12年后，在1999年的同样调查中，受访个体选择单位渠道解决问题的有下降，但还是第一位的，“工作单位”和“党政部门”（包括工青妇团体）渠道，共同高居人们选择的前列。当时，有单位相比没有单位的人，前者解决问题的能力高8倍以上，[4]这种能力显然不是来自个人，而是来自个人和组织的关系。
以上数据反映出重要的信息：中国社会的组织化结构出现重大转型，它正在从单位社会走向公共社会。在这种情况下，原有的单位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城镇就业人口的责任组织。另外四分之三呢？他们的责任组织是谁？代表组织是谁？有了问题找谁？如果适应公共社会的应责和代表机制未建立，很多矛盾找不到解决途径，不公正感就会在社会中逐渐积累，社会不满的目标随之转向问责政府，即发生政治性转化。与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难，不如说应责组织不在更可能激发不公正感受，因为这样的处境无法提供组织化途径纠错，介入利益冲突解决来维护公正。可以说，基层平衡利益，维护公正组织机能的瓦解，是社会治理的危机所在。
双重治理结构瓦解
为什么一些社会不满向政治诉求转化，产生严重的社会治理问题？因为上个世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解，存在于基层的利益平衡、纠错、应责、代表和庇护机制，能够服务的人群大幅度减少。而政府的“间接治理”角色，即，不直接处理治理问题，对单位不对个人的工作方式，使之没有可能发展出面对当事人应责、代表和庇护职能。这可以解释为何公务人员习惯于推诿，及其为何“治理能力”不足，因为在双重治理体系中，政府的审批、指示地位，使之将具体的治理责任交给单位，而不是自己。当单位治理发生瓦解时，相对于受众的需要，真正担当治理责任的组织大大减少，这是基层社会治理失效的原因。
为什么单位治理会瓦解？因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下，是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未有的新环境。
面对这些新的改变，旧治理体系的适合性降低，在新的组织关系和人际关系中，它的治理效能大减。比如，在村庄或是单位内，依靠人际关系协调、或者损害相关者利益的方法，具有约束力，但是如果换一个社会环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，就会失去作用。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路人竞争资源，造成不公，显然，单位同事或邻友规则不再适合解决公共社会的治理问题。
社会问题的政治转化
政治社会学研究证实，国民对于社会体制的认同，与几种因素有关。
其一，是社会体制保护社会公正的能力，即，它能否有效公正地解决各种问题，使不同的人享有平等的受保护机会;其二，是社会体制能否建立有效连接社会成员的渠道，即，有没有制度化通道可以顺利连接民众，把他们纳入制度资源的共享整体中;其三，是基层社会的组织功能，比如说，在社会基础层次，是否存在明确的应责、协调和代表机制，以方便回应民众的各种需求，解决他们的问题，协调他们之间，以及他们和公共组织之间的矛盾。
这些东西，表面看上去不涉政治，但事实上对于治国理政，具有关键性的政治后果，因为，它的作用是造就社会平衡秩序。如果这个机制不存在，或者没法好好运行，各种分散孤立的问题得不到有效解决，社会公正就没办法顺利提供。事实证明，当这个时候，也就是当人们强烈感觉到不公正的时候，社会问题就向政治问题转化，如果人们发现，这个社会没有办法公正解决自己的问题，怨气就会迅速政治化，他们对于保护社会公正的寻求，就会转向，成为对国家体制乃至政治体制的改造要求。
所以，保护社会公正，听上去抽象，但实际上和解决具体问题的机能运行有关。所有治理良好的国家，都非常重视这一点。纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的，是“社会公正”的维护机制。这种机制补充了宏观体制无法替代的作用，可以有多重组织形态和实践样式。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和路径依赖。这里的重点，不在于组织形态的名称，而是它们在基层社会的实际作用。
理论问题：影响政治认同的要素
与此相关的一个理论问题是，什么因素能够影响社会成员对于公共体制的政治认同？
在现代社会中，社会组织结构通过三种方式，影响人们的生存利益：构造成员身份（membership）――个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括（organization includes）――个体是否拥有责任组织;结构可及性（structural access）――个体是否可能接近公共体制，影响政策，并依靠其生存。这三方面标准不涉收入差别，但却涉权利实现的机会差别，具有应责组织的人，可以较顺利地实现权益，而另一些人则困难重重，求地无门。
相对于那些拥有组织途径较少、或根本没有的社会成员，拥有组织途径的人之获益能力得到大幅度提升：他们有更高的影响力，去影响相关政策的执行甚至改变，他们有组织渠道可依赖，并助其有效纠错，他们有制度化的责任机构，可以协调他和其他个体或群体的关系，他们不需要自己行动，因为有应责组织回应其问题，并代表他们的利益行动。如果这类人实现权益的机会提高，而且这些实现权益的途径由政治体系提供保障，就会生产对体制的政治认同，相反，则会削弱对体制的政治认同。所以，个人与组织的结构关系，由于关涉实现权益的机会，可以影响并测度人们的政治认同。
从另一个角度，也可以说，能够建立这一组织关系者，在争取人们的政治认同方面具有优势，因为组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”平等的需求。换言之，谁提供可供依靠的组织责任，谁就获得政治认同，赢得政治整合优势，因为提供组织依靠和保护，有助于产生互赖关系及相互责任。如果人们与公共体系没有这种互赖关系，如何对其产生政治认同？举个例子，在中国传统社会中，社会组织显现为蜂巢结构，社会成员分散在局部的多个地方性组织中，依靠家庭、宗族或者私人组织生存，这些组织成为其归属依靠和忠诚的中心。这种状况下，社会成员并未整合成为公共体系的一部分，除了他身边的宗族村社组织外，个体和公共没有利益和责任互赖的关系，其生存与公共体系基本无关，对于公共组织的政治认同也就无从产生。
政策启示
上述讨论，可以得出什么政策启示？
需要特别重视组织化通道对于建立社会平等的作用。财产收入和经济地位的不平等，在某种意义上是社会大众可接受的差别，因为其中包含有很大成分的个人努力。但社会不平等则意味着，不同人对公共制度的依靠和利用有差别，他们拥有的解决问题通道有差别，这属于制度不平等，无法经由个人努力而改变。
一、政府机制在环境治理中的作用机理
作为重要环境治理主体的政府主要是通过直接环境管制来实施环境治理。政府直接环境管制采用的主要政策手段有禁令、罚款、制订标准、许可证与限额或数量控制等。在我国,就污染防治而言,利用政府机制实施环境治理所采用的政策工具主要有事前的环境污染控制手段如环境影响评价、环境规划、“三同时”制度。事中的环境污染控制手段主要是企业排污许可证制度与达标排放制度。事后的环境污染控制手段主要有强制性的关、停、并、转制度及污染限期治理制度等。环境治理的政府机制,是以“仁慈政府”为假设,以政府追求社会利益极大化为前提,通过政府制订环境政策,依靠行政强制实施环境治理。虽然环境治理的政府机制中也有对环境污染者施以罚款,有时甚至是严厉的经济处罚,但它与环境市场机制中的罚款明显不同。环境治理的政府机制中实施经济处罚是将污染者的减排决策权收归政府部门统一行使,而污染者无权选择减排手段。也就是说,为实行既定的减排目标,当有多个减排手段可使用,而每种减排手段的成本费用又不同时,企业究竟应采用哪种减排手段,是取决于政府而非企业。政府只规定了企业单位产量的最大污染排放量,而不是具体规定企业所采用减排手段,因而限制了在一定范围内企业选择减排手段的自由。即使企业能够以更经济的减排方式达到同样的减排量,也必须使用政府规定的减排手段,否则会招致政府罚款。由于政策手段的强制性,环境治理中的政府机制,可以直接规定企业污染物的排放量,直接控制污染者的行为,更易于确定污染排放总量。所以,利用政府机制实施环境治理,它对于环境污染控制的结果具有确定性。另外,环境治理中的政府机制,还简化了污染监控。因此,一定范围内环境治理的政府机制能够比较灵活地应对一些复杂的环境问题。
二、政府机制在环境治理中有效性的制度分析
通过剖析政府机制在环境治理中的作用机理可以发现,政府自身的利益倾向及政府制定、实施的环境政策工具,都会影响政府机制在环境治理中的有效性。而决定或影响政府自身的利益倾向与实施的环境政策工具,既与民主、法制等制度构架及财政分权体制有关,也与环境政策制定与执行过程中人的有效理性及信息是否完备等有关。当然,政府内部的科层环保体制也是不容忽视的重要影响因素。
1.环境治理中政府治理机制绩效的影响因素
在环境治理的政府机制中,政府是最重要的环境治理主体。而政府是由多层级的不同职能部门组成的。政府的环境政策是由不同的部门或不同的政府人员制定、执行的。公共选择理论的相关研究表明,政府部门或政府雇员他们同样也是理性的经济人,是机会主义者,他们也有其自身的部门利益或个人利益。政府职能部门或政府雇员并不必然总是以社会利益最大化为目标,在具体的政策制定与执行过程中,是以部门利益最大化或个人利益最大化为目标。所以与市场机制一样,在环境治理中,政府机制同样也会表现出“政府失灵”。就我国而言,在现行的民主法制体制与财政分权体制下,政府机制在环境治理中“政府失灵”,可能表现为政府在环境治理中的低效或严重失效。在现行的民主法制体制下,由于环境政策的制定与执行都需要较强的专业知识,信息的不对称,导致社会公众难以对环境政策的执行部门或执行人员进行执法监督。环境政策的执行部门或执行人员可以利用其专业优势,为获取个人利益,实施机会主义行为,钻环境政策空子,与排污企业合谋,放松污染企业的环境规制。尽管存在上级政府对下级政府的内部监督,社会大众与新闻媒体对环境政策执法的外部监督,但是,由于信息的不对称或信息不充分,上级政府对下级政府的监督会存在信息失真,从而导致上下政府之间的内部监督失效。就环境政策执法的外部监督而言,由于信息的不对称,环境检测需要较强的专业知识,环境政策是否被如实执行,社会大众无从得知。环境政策执法部门有可能可以利用信息不对称及专业知识优势,与污染企业合谋,从而放松对企业的环境规制。另外,法制的不完备,也会为企业环境污染留下空间。根据我国法律规定,受害人对污染企业的控告需要原告举证,证明其受害与污染企业存在直接的联系。对于企业环境污染造成的环境损害,受害人存在举证困难,这导致法律对企业污染环境的行为约束低效,从而削弱了政府机制在环境治理中的作用。在现行的财政分权体制下,地方政府通过发展经济增加财政收入的目标往往会让位于环境保护目标。与中央政府相比,地方政府的财政收入占全国财政总收入的比重较小,而地方政府的财政支出占全国总财政支出比重较大,尽管有中央政府对地方政府的财政转移支付,但地方政府每年还是存在较大的财政收支缺口。在我国现行的财政分权体制下,增值税在地方政府的财政收入中占有较大的比重,各地方政府为获取更多的财政收入,会大力发展石化、能源、钢铁等重工业。而石化、能源、钢铁等属于环境污染较严重的高能耗、高污染的企业。由于地方政府与这些企业存在利益的一致性,所以在环境政策的执行过程中,相关政府部门往往会放松对该类企业的环境规制,如降低环境规制标准、减少罚款、任意扩大排放指标等。例如,2011年6月渤海湾康菲漏油事件,最后只对康菲公司罚款20万元。另外,石化、能源、钢铁等重工业企业规模大、实力强,有较强的影响能力,由于利益的一致性,这些重工业企业往往会形成利益集团,通过政治游说影响政府环境政策的制定与执行或通过邀请地方政府官员担任公司董事或管理顾问等形式“俘获地方政府”,从而使地方政府放松对其环境规制。即使环境政策制定与执行过程中不出现政企合谋,由于人的有限理性与信息的不对称,同样会导致环境治理中政府机制失效或低效。环境政策的制定具有超前性,环境政策具有稳定性,环境政策一旦制定,不会轻易改变。在制定环境政策时,由于人的有限理性,不可能对事后可能出现的各种环境污染与环境破坏作出详细而又明确的规定,也不可能对事后可能出现的违规污染作出充分预计,在环境政策的监管之外总有些污染行为存在,而且不受环境政策监管。
2.科层环保管理体制在环境治理中的内在冲突
利用政府机制实施环境治理,并不是单一依靠某一个政府部门,而是涉及到众多的政府职能部门,通过众多政府部门之间的分工协作来完成的。所以,环保体制是影响政府机制在环境治理中有效性的重要体制因素。如同马克思.韦伯所言,与市场组织不同,现行的政府组织是建立在分工及专业化基础之上的,依靠行政权威而非市场机制来维持运转的行政等级体系。这种行政等级体系一方面适应了社会化大生产与高度专业化分工的需要;但另一方面,也有其自身不可克服的弊端。就环保体制而言,这种弊端就是因专业化分工造成了环保相关部门职能的内在冲突。就中央政府而言,在环境治理方面,除了环保部外,还涉及到财政部、建设部、林业局、水利部、气象局、国土资源部、交通部、卫生部、科技部及国家海洋局等。部门之间的高度专业性分工,造成了环保部门之间职能的内在冲突。我国各地方政府的职能部门设置,基本上都是与中央政府对口。在地方政府内部,同样存在环保相关职能部门的内在冲突。以中央政府为例,环保相关职能部门的内在冲突。具有环境管理职能的部门拥有环境监督职能与经济管理职能。其中的经济管理职能主要表现为审批权,对环境管理部门有较强的激励功能。由于各级环境保护机构具有“理性经济人”的特质,在行使职能过程中表现出逐利性。内部职能的相互冲突导致各级环保职能部门愿意经常使用一些获利的审批性职能,而放弃环境监控职能。就地方的环保部门而言,尽管实行垂直管理,但其经费来源是依赖于地方政府的财政拨款,其人事安排是由地方政府控制。而地方政府要增加财政收入与经济增长,往往会向地方环保部门施压,基于自身部门利益的考虑,地方环保部门也往往会放松对企业的环境规制,甚至利用本部门的环境监管职权获利。环境治理与生态保护是一个系统工程,需要统筹规划与统一管理。当环境治理与生态保护涉及到众多的政府职能部门时,其主要弊端就是职责不明确,部门间信息传递失真、沟通不畅,容易造成政府部门之间相互推诿。当有利益时,各部门相互争抢,当涉及到担责时,相互推脱。现实中“八龙治不好一水”就是这种科层环保体制低效的体现。环境治理与生态保护涉及众多政府部门,在政府行政信息不透明,政府外部监督与内部监督缺失,法制不健全的条件下,这种多次级的科层环保体制并不能有效实施环境治理与生态保护。国外环保体制改革的趋势是在高度专业分工的基础上,成立统一的管理部门,协调各职能部门之间的分工,同时加大对环保部门的外部监督。
三、政府机制在环境治理中有效的作用条件
环境治理具有较强的正外部效应,需要政府的参与。政府机制在环境治理中也会出现“政府失灵”。政府机制在环境治理中的有效性,依赖于一系列的约束条件。当这些条件不具备时,政府机制在环境治理中的有效性就会受到影响。第一,利用政府机制实施环境治理,首先要求政府是责任型的政府。所谓环境治理过程中的责任型政府,就是要求政府对社会公众负责,追求社会福利最大化。政府能够识别、预警、防范环境责任事故,有效执行环境政策。在环境治理政策实施方面,要求政府有充足的环境政策工具,灵活、有效防控环境污染与环境破坏。第二,利用政府机制实施环境治理,要求政府对经济主体的污染行为有充分完备的信息。政府部门只有掌握充分的信息,才能对污染者的产品与生产工艺制定污染指标,规定所有行业中的每个企业、每个消费者的污染物排放的种类、数量方式。同时也要求环境政策的制定与执行成本较低,否则会影响政府机制在环境治理中的作用效果。但是,实际上,环境政策的制订与执行成本可能并不低,政府也不可能拥有完备的信息。就政策成本而言,由于不同的企业或不同的行业都有其自身的特殊性,要为其量身定做污染控制手段与减排量,需要进行全面的调查。显然,这需要耗费大量的人力、物力与财力,加大政策制定成本。就信息而言,政府与企业双方存在信息不对称。污染企业不向政府部门透露真实的污染信息对其更有利,政府部门难以准确获取有关污染排放量与污染控制成本方面的充分信息。因此,高昂的成本与不充分的信息降低了政府机制在环境治理中的有效性。第三,健全的民主制度与完善的法制体系,是利用政府机制实施环境有效治理的制度保障。正如制度经济学家所言,如其说是政府的失灵,不如说是制度的失灵。针对环境治理中政府机制的失灵,同样需要完善民主法制体系。人的利已本性并不非随环境的改变而改变,政府工作人员在政治市场上与经济市场上并无二至。因此,需要通过建立健全的民主制度与完善的法制体系,强化对政府自利行为的制度约束。防范政府在环境治理过程中利用其拥有的行政资源优势谋利。第四,财权与事权相对称的财政分权体制,是增强政府机制在环境治理中有效性的重要条件。现行的财政分权体制决定了地方财政必然存在收支缺口。地方政府的财政支出压力,是导致地方政府以牺牲生态环境为代价,发展高能耗、高污染型重工业的诱因。所以,财政分权体制影响着政府机制在环境治理中的有效性。因此,建立健全财政分权体制,保障财权与事权对称是提高利用政府机制实施环境治理有效性的改革方向。第五,公开、透明的政府运行机制与有效的信息获取机制,是克服政府环境政策制定、执行过程信息不对称,同时也是减少政府环境执法过程中机会主义行为的有效途径。另外,是否存在统一的协调机构与足够的权威,化解环保部门之间内部职能冲突,并实施政府部门间的有效沟通,是影响政府机制在环境治
关键词：官僚治理结构公共财政效益
政府作为公共财政的主体，直接担负着公共财政资金的分配和使用，其行为模式对公共财政的效益有着决定性的影响。按照公共选择理论，政府并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官僚组成。无论是官僚还是政府机构，都有自己的行为目标即追求自身利益的最大化，这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。换言之，政府的行为目标与社会公共利益之间存在差异。公共选择理论提供了一个理解政府行为的全新视角。官僚治理结构影响公共财政的分配和使用，公共财政的使用效益在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性，即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利能体现公共利益目标。本文对传统的官僚理论进一步深化，通过分析官僚治理结构，以及官僚治理结构对财政分配的影响，研究这种分配模式是如何影响官僚的行为，进而影响公共财政的使用效益，从而为我国建立合理的官僚治理结构，最大限度提高公共财政的效益提供政策建议。
我国官僚治理结构的三种模型
官僚治理结构可以分为宏观，中观和微观三种结构。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应，现阶段我国财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。宏观的官僚治理结构主要指中央政府和地方政府之间的责、权、利结构，中观的官僚治理结构指省级地市级政府和县乡政府之间的责、权、利结构，微观的官僚治理结构指各官僚组织内部决策层和执行层的责、权、利结构。
宏观官僚治理结构模型
我国当前的官僚治理结构在宏观上初步理顺了中央政府和省级政府之间的责、权、利关系，改革开放以来，我国官僚治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系，到1994年，开始在全国推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束，而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。我国财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额，从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基。以分税制为基础的分级财政体制，相对规范了中央政府与地方政府之间的责、权、利关系，巩固了地方政府发展当地经济的积极性，提高了公共财政的效益。
中观官僚治理结构模型
在中观官僚治理结构上，我国当前缺乏一个合理的责、权、利结构，在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府财力十分薄弱，而另一方面事权过分向下集中，造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看，地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境，而且还在于它在许多方面与地方基层政府的工作激励具有不相容性。
一方面，因为地方财政体制中对省级和地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性，省级和地市级政府将其财政更多地用于支持中心城市的发展，而不是促进县域经济的发展，结果加大城乡之间的分割和矛盾。尽管从资金使用的边际社会效益上看，在县域经济发展中增加一单位资金所创造的社会收益可能远远高于在城市经济发展中投入一单位资金所增加的社会效益，但是从地市级政府官员的利益角度看，投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用，因为在城市建立的政绩往往容易被观察到，而在县域建立的政绩不易被观察到。这样，地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”，以追求最优的政绩效应。
另一方面，县乡政府从政府职能上讲直接为农村居民提供公共服务的基层政权，承担了较多事权，然而其是最为薄弱的一级财政。上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式，以便自己能够占有大税种和大税源。同时，也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力，结果导致地方财政的财力层层向上集中，使县乡政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激县乡政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派，以摆脱财政困境。政府滥用行政权力表现在，一方面，会给企业经营带来额外的成本，从而削弱企业的市场竞争力；另一方面，盲目对地方企业投入财政信用资金导致政府或有负债增加，进而可能使其财政状况进一步恶化。
总之，在中观官僚治理结构上，我国存在着较为严重的体制性缺陷，导致了公共财政低效配置和浪费，极大损害了公共财政的效益。
微观官僚治理结构模型
我国微观的官僚治理结构是建立在科层制基础上的，科层制是一种横向专业职能，其分工明确、纵向等级层次重叠，依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。按照科层制建立起来的现代官僚微观治理机构，以其形式合理性和技术化的设计在现代官僚体制中取得了极大的成功，我国微观官僚治理结构的特点有：
首先，科层制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性，以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性，但也可能导致组织规模的无限制膨胀。
其次，科层制就是建立在分工理论基础之上的。分工要求对官僚系统内部的一切工作加以划分，但操作起来，划分却不可能穷尽所有；而各项工作一经划分就会固定下来，成为刻板的东西。由此还会不断出现一些没有被明确指定由谁或由哪些部门管辖的事务，极易产生责任推诿问题。这种分工还可能会导致部门利益集团争夺更多的公共财政资源，从而影响公共财政的使用效益。
再次，科层制组织拥有一大批官员，其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。各阶层的官僚形成一个个独立的利益群体，并总是在维持并扩张自己的行政地位和权力，以拥有知识和经验以及保密为借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利益，从而形成“文官”。当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下，就会滥用公共财政资源，并成为公共财政效益提高的主要障碍。
最后，科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段，但是，由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求，最终使得目的与手段倒置。这会给官僚的寻租行为打开方便之门，即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁，迫使企业向之行贿。不仅导致公共部门运行效率降低，而且造成私人部门生产性资源投入的减少，从而在根本上影响公共财政的来源。
官僚治理结构模型对公共财政效益的影响
从三种官僚治理结构模型的分析可以看出，官僚治理结构直接影响了公共财政的效益。我国当前官僚治理结构中，宏观结构有了较大的改变，但中观和微观治理结构存在较大的问题，并直接影响了我国官僚体制的效率和公共财政的效益。本文以我国的中观和微观官僚治理结构来说明，当前我国官僚治理结构对公共财政效益的影响。
财力资源集中化倾向明显
由于财力分配的决定权在各级机关手中，因此各级机关为了实现部门利益的最大化，倾向于控制更多的财力资源。集权过度会带来许多问题，基层单位从职能上讲直接担负着政府的主要职能和任务，承担了较多的事权，然而却只掌握非常有限的经费。机关常常首先考虑本级机构的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出对其有利的财力分配模式以便自己能够占有较大的财政资源，同时也不愿意向基层让渡自己的财力，结果导致财力层层向上集中，使基层单位的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激基层单位挤占扶贫款等专项资金，侵害人民利益以摆脱财政困境。
行政成本持续膨胀
传统僵化的分工模式使机关越来越无法适应环境的变化，为了应付日益复杂的业务工作，按照传统科层制模式倾向于建立更多的部门和机构来应付新的工作和任务，导致机关规模日益扩大。机关规模的恶性膨胀导致行政成本持续攀升，严重影响了公共财力的使用效益。
职能部门权利过大
职能部门在直线职能制的结构中应属于参谋地位，其职权是在其职责范围内提供业务部门的服务和指导。当前我国各职能部门权力过大，掌握大量的财力资源，容易形成特殊的利益集团，不仅会导致公共财力资源的畸形配置和浪费，更可能干扰直线指挥命令系统，特别是影响直线业务的不平衡感和士气低落。
虚报部门预算支出
下级利用信息优势虚报本部门履行职能所需的预算支出，借以谋取部门利益。科层制体制中上级与下级之间是一种委托—关系，但上级和下级关于组织的实际运行成本的信息是不对称的，下级能够掌握更多的信息。因为官僚的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数，下级在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算，这种机会主义行为会使机构膨胀从而最终导致公共财力资源效益的下降。
财力分配体制影响员工士气
不合理的财力分配体制影响基层官员士气，这种财政分配体制不能做到“事权和财权”相适应，扭曲了对基层官员工作激励和行为约束。一方面，基层官员由于得不到有效的财力支持，在工作中常常影响正常工作任务的完成；另一方面，也打击了基层工作的积极性和主动性，更重要的是可能使官僚利用手中的权力进行寻租等活动。
总之，我国由于官僚治理结构的弊端，导致公共财力配置的不合理，比如有些职能部门经费较多、而任务有限，多数直线部门任务重，经费欠缺；各级机关占有和使用的财力较为宽松，基层占有经费少，使用紧张。改革现有不合理的官僚治理结构是实现公共财力资源优化配置的关键。
官僚治理结构和公共财政存在辩证关系，官僚治理结构影响财政分配结构，而财政的分配模式又影响官僚的行为，进而影响公共财政的使用效益。因此，建立合理的官僚治理结构，是最大限度提高公共财政的效益关键。
参考文献：
1.魏娜.官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造[J].中国人民大学学报,2002(1)
2.陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理,2000(7)
强调推进国家治理体系和治理能力现代化必须紧紧抓住法治这个关键，是因为法治具有这样一些基本特征：（1）与人治相比，法治作为现代国家治理的基本方式，它是人类历史发展演进的产物，民主政治发展的产物；（2）法治要求把法作为国家治理的依据，作为人的行为规范，使法获得规范力、确定力、国家强制力、普遍约束力、社会凝聚力等特殊品性；（3）法治与人治相对，法的内容不是由统治者个人意志决定的，而是社会大多数成员共同意志的反映，法不仅规范被统治者，而且规范统治者，规范一切社会成员的行为；（4）与道德之治、宗教之治、政策之治相比，法治具有更明确的国家强制力、更稳定的可预期性，以及更广泛的普适性。
国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，单靠哪一个治理国家都不行。治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的，但没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。同时，国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一回事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然就越强。
就现代国家治理体系而言：一个国家最重要的制度体系是法律体系。法律体系具有战略性、全局性和根本性。国家通过立法，确定国家前进的方向，社会发展的目标，以及政治治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理所包含的基本价值和内容及其途径和手段的选择，规划和决定着一国的“理想国”方案。国家政权体制、国家财政体制、意识形态体制、社会体制等支持体系是由宪法和法律确立并保障的。政府内部、政党、社会、媒体等各个方面对国家治理绩效的评估、监督也是以宪法和法律规划的“理想国”方案为参照标准的。
就现代国家治理能力而言：国家治理的合法化能力，就是获取社会认同、肯定和支持的能力，而法治无疑是获取强大的民意基础和推动国家发展的强大能量。国家治理的规范化能力，最重要的是国家发挥法治的规范力，对社会和国家自身进行规制、控制、监督、约束。国家治理的一体化能力，就是国家通过发挥法治的普遍约束力，防止在贯彻自己意志过程中遭遇某种程度的抵制，并在一定范围内无法实现的情况发生。国家治理的危机响应和管控能力，要求依法建立和完善危机预知系统、危机研判系统、危机警示系统、危机处理系统和危机善后系统，并使这些环节或系统之间形成不间断的联动。
在我国国家治理体系中，居于核心地位的是中国特色社会主义法律体系；在我国国家治理能力中，居于核心地位的是运用中国特色社会主义法律体系治理国家的能力。因此，国家治理的现代化，有赖于各个领域的法治化，有赖于法治力的充分发挥。
总之，培养法治思维、运用法治方式、提高法治能力，是发挥社会主义法治作用的内在要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本路径，只有在立法、执法、司法、守法的全过程及其各方面各环节都体现法治精神，法治作用才能得到充分发挥，国家治理体系和治理能力的现代化才能顺利推进。
责编/刘建 美编/李祥峰
关键词:知识经济;政府创新;政府治理;经济法实现机制
时下,政府创新无疑是一个全球性的关涉政府治理模式改革的问题,该问题在早发的现代化国家主要是围绕克服现代政府官僚体制中的现代性问题而展开的,在后发的民族国家(如我国)则主要是围绕增进政府治理中的现代性因素而提出的。在政府创新过程中,知识经济极大地改变了现代政府的治理理念和治理模式,并现实地影响到现代社会中政府治理的秩序。中国经济法作为我国政府治理的有效方式,也必然会对知识经济影响下我国的政府创新做出回应,进而使政府创新的目标得以实现。在本文中,笔者即拟对知识经济影响下我国政府创新的经济法实现机制作一初步探讨。
一、知识经济时代政府创新的缘起
1、知识经济时代的政府治理问题
自1950年代开始,信息技术革命引起了社会生产力的巨大飞跃,随之而来的是知识、科技与经济一体化的增强。1990年代,世界经济向着知识经济转移,发达国家引领世界进入了知识经济时代。此处所谓的知识经济,根据世界银行的介绍,其含义是指“企业、组织、个人及共同体等,为了更多的经济发展和社会发展而更有效地创造、获取、使用知识(符号化了的和默认的)的经济。而且,在各种经济活动上有效地应用技术知识、政策知识及社会知识的经济”。从这一定义中不难看出,在知识经济条件下,知识的价值在于“为了更多的经济发展和社会发展”,因此,能否支持经济与社会协调发展并推进人类未尽的现代性事业应当是评判知识价值的重要标准,同时,这也是评判政府能否利用知识真正实现公共管理和公共服务职能的重要标准。从这一定义还可看出,在知识化社会中,“技术的人道化”将“把道德问题逐渐引入人类与人化环境之间的,现在还主要是‘工具性的’关系之中”,从而实现人类与人化环境之间的协调。并且,知识还将增进“温和、柔韧、具有人情味”等知识化社会中的“重要的品质”。“在这种社会中,温和的人、温和的企业、温和的政府、温和的社会、温和的经济政策等,显得格外重要”。
值得指出的是,以上知识经济的含义中所反映出的知识价值的内涵和政府角色与职能的定位实际上体现了当下人们对政府治理的现代性问题的反思。这一政府治理的现代性问题,就是在专家系统的管理下,因官僚制政府治理模式的运作而引起的治理问题。具体而言,在现代社会中,为防范陌生人社会的交往风险和确保分工协作中的利益需求,人们必须给予对专家和专业知识的信任,进而获得专家系统的保护、支持或服务。由此,即突显了非专业人士对专家体系的依赖性以及专家系统依靠官僚体制来治理社会的现代性制度特征。事实上,由专家所掌控的官僚制政府组织模式所具有的专业化、职业化、等级化、集权化、法制化等特征是与工业化生产相适应的,在推进现代化的过程中,官僚制更是体现效率与进步的标志。然而,也就是这一专家所掌控的官僚制模式的运作引发了政府治理的现代性问题。进言之,随着社会的变迁,官僚制模式也暴露出如下问题:官僚组织在以工具理性为社会提供服务和进行管制时,使人成为了程式化组织的附属物,限制了人的人格、情感和心智,最终造成了人的异化;官僚制强调组织效率、强调科层控制和集权化,这就容易牺牲公民对政府工作的参与,并使得正义、自由、平等这样的价值难以实现;官僚制具有单项式权威的特征,这种权威等级既限制了低层和中层职员的智慧和自我实现的机会,又阻碍了上级及时了解政策的执行情况;在官僚组织中,被赋予特定管理职权的专家品行并非绝对可靠,由此即可能导致权力寻租的问题。综上可见,政府在垄断强有力的知识之后,其权力不断扩张,政府官僚组织已俨然成为一个规训机构,它以自身所掌握的信息来控制人们的生活。故此,面对官僚制政府垄断知识、管制社会所造成的现代性问题,民众要求改革官僚体制的呼声日益高涨。在知识经济的时代背景下,人们对官僚制的改革主要是通过政府创新的办法来实现的。
2、政府创新:求解政府治理问题之道
作为求解政府治理问题的现实路径,政府创新是指公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革,这种创造性改革的最终目的是为了提高公共部门自身的效率和改善公共服务质量、增进公共利益。通过政治改革、行政改革和公共服务等方面的政府创新,政府的角色与职能可以得到重新塑造,从而使官僚制治理模式的弊端得以克服。换言之,通过政府创新,既能够使法治政府、服务政府、透明政府、责任政府、专业政府和效能政府等理想的政府治理模式或政府角色得以实现,也能够使宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能得以落实。
在考察政府创新问题时,我们除了可以看到存在着克服官僚制政府治理的问题这一动因之外,还应当看到存在着因应知识经济发展需要这一重要动因。这即是说,在知识经济时代,政府创新也是为满足知识经济的发展和电子政务的实施而采取的一项政府治理模式改革措施。在实践中,发达国家一般通过确立新的政府治理理念、采用新的政府管理方式和管理行为来塑造高效、开放、透明的政府形象,加速政府由“管制型政府”到“服务型政府”的转变,以适应电子政务建设的需要。
与此同时,知识经济也为政府创新提供了重要的条件。这具体包括以下四个方面:(1)科学技术的发展改变着政府权力行使的范围和方式,促使政府进行角色和职能的创新。在知识化社会中,电视、网络等信息媒介对国家权力的制约性增强,信息来源多样化和信息传递即时化对政府封锁信息和暗箱决策构成了冲击,交通和通讯技术的发展增强了公民参与政治活动和就国家行为做出反应的能力,这些因素均促成了政府向透明政府、责任政府和参与式政府等角色转变。(2)科学技术的发展影响着公民权利的行使范围和方式,这也推动了政府治理模式的创新。在知识化时代,通讯技术的发展改变了“自由主张及自由发表意见权利”的实现方式,同时增强了公民行使知情权的意识,这些深受数字化影响的公民权的发展促使政府作出角色和职能上的转变。(3)在网络经济时代,政府并不一定比企业、社会中间层组织拥有更多的信息,这就使得政府在行使经济社会管理职权时需要与其进行协商,而企业和社会中间层组织为维护自身利益、约束政府权力,也有必要与政府合作,共同对经济社会进行治理。由此,也会促使政府作出角色和职能上的转变。(4)在当代社会,政府创新的一个重要目标就是实现由管制型政府向服务型政府的转变,知识经济正好为这一转变提供了技术条件。这即是说,在政府提供公共服务时,信息技术特别是电子政务能帮助民众了解和选择服务项目、增强顾客对政府服务的参与性、确保政府提供阳光服务、保证民众对政府服务质量进行测评,由此,可降低政府与客户的交易成本、提升政府服务的品质。由是观之,在当今时代,政府创新应当借助知识经济的条件来克服政府运作中官僚制模式存在的现代性问题,促进政府效能的提高。就此而言,这一重要的发达国家政府创新的经验对我国在现代化进程中的政府创新仍然具有积极的启发意义。
二、转型期我国政府治理及其经济法实现机制的现状
1、转型期我国的政府治理及其知识化际遇
当代中国经过20多年的改革开放,已进入一个新的社会转型时期。其间,中国的社会结构正在发生着全面的结构性转换,如从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型,从农业社会向工业社会转型,从封闭的单一性社会向开放的多样性社会转型,从伦理社会向法理社会转型等等,本文所探讨的政府治理模式的变革无疑也是这一社会转型的重要组成部分。具体说来,转型期我国的政府治理模式变革始自1980年代初期,及至今日,我国已多次对政府治理模式进行变革和调整,从而适应了经济转轨和社会转型的需要。
在此,若从总体上加以考察,即可看到转型期我国的政府治理变革呈现出以下几个方面的发展趋势,这就是政府治理的理念实现了“从重效率到重公平”的变革,政府治理的战略实现了“从重经济发展到重经济社会和人的全面发展”的变革,政府治理的结构实现了“从竖直化到扁平化”的变革,政府治理的体制实现了“从单中心到多中心”的变革,政府治理的风格实现了“从行政管制型到公共服务型”的变革,政府治理的人员管理实现了“从传统人事管理到现代人力资源管理”的变革,政府治理的技术实现了“从人工型到电子型”的变革,等等。然而,从我国现行的政府治理模式来看,其与行政管理体制改革和政府职能转变的目标要求之间还有一定的差距,这主要表现为现实中政府的治理理念、治理机构和治理手段的不尽合理,如在治理理念方面,某些地方政府还存在着重经济发展、轻社会发展的误区;在治理机构方面,某些地方政府的治理机构仍然臃肿、运转低效;在治理手段方面。还存在着政府对公共物品的有效供应不足、某些地方政府不必要或者过多干预微观经济运行、权力寻租、政务不公开等情况。由此,即造成经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题,包括经济结构调整和增长方式转变滞后,投资盲目扩张、重复建设严重、乱占耕地、破坏矿产资源现象屡禁不止,土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染、安全生产等方面损害群众利益的问题难以得到有效解决。
作为新公共管理内容的主体,它有两个基本学术支持:管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门,强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理,以及更晚些时候所提出的接近消费者———公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中,通过新的激励制度安排削减官僚机构,通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁畔的官僚政府,以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争,其基本的理论框架大致如下:(1)把控制权转到社群手中授予公民;(2)推崇市场机制而不是官僚机制;(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标———部门和角色的使命,而不是文本的规则和规定;(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者,并且为他们提供选择的机会;(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务;(6)把精力放在经营而不是简单地支付财政拨款上;(7)实行分权制度,主张参与式管理;(8);公民评估自己的者的绩效时,关注的不是投入而是结果。从治理型政治学的应用或其实践战略来看,新公共管理的实践是其必然的逻辑展开,是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领,那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论,治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此,割裂这两者之间的关系,不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质,减弱治理理论在回应现实问题时的力度,而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为,新公共管理之所以和治理理论有关,是因为“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名词,简略分析一下新公共管理的原则框架,将有助于我们认识这一点。
二、新公共管理理论与政府决策观念的创新
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代,各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式,以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长,治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语,支持这一话语体系的价值观和与之相一致的知识文本,修正了主流政治学的统治理论,并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时,我们深感这对重构中国民主政治知识体系,寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式,摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败,在新的合法性基础上重建社会信仰,均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看,治理理论资源合法充足的利用,应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度,开始研究公共管理的知识,以便为有效地治理中国提供基础性条件,这一努力要趋于最后的成功,可能需要在以下三点达成共识:首先要对政治学的知识类型的实行转换,尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择,从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖,而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本,知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识,其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。其次,通过政府制度重构推动政治制度二次正当性创新,这可能是需要达成共识的第二个重要方面。当代中国政治制度的民主性从历史类型来看可以说首先是一种否定性民主,它否定了旧的专制政治而建立了新的人民当家作主的政治。而建设性的民主是以公民权利为逻辑起点,以公民福利和安全最大化为目的的,关注民主的化即自由民主,这也是政治制度二次正当性创新的依据。最后,一个需要达成共识的是在公共理性基础上,发展以公民文化为核心的政治文化。与治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基础上的,它以公民的权利与义务为底线,其主题是关怀基于基本正义问题的公共的善,而不是政治权威的价值偏好。自由、平等、宽容、互惠互利,以及理性公民内心真实的同意是在公共理性指导下公民文化的一般内容。离开这一公共政治文化,治理的政治仍无根基,这不仅是一个公共政治秩序建立的充分而必要的条件,也是治理模式转变的伦理支持。要在这一方面达成共识、走向善治,可能要付出许更多的艰辛。
三、新公共管理理论对我国公共管理的借鉴意义
新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济与社会的发展,满足了更多的公共服务需求,同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。中国是发展中国家,同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长,却已获得了经济高速增长,人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题,有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴作用。从我国改革开放的实践来看,自20世纪70年代末以来,我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改革的步伐最快,开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性,另一方面也为这一改革创造了必要的条件。
虽然在20世纪70年代以前,中国政府也进行过多次机构改革,但这些改革主要与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快,超过财政承受力有关。而从1978年开始,政府机构改革的动因则主要与社会主义市场经济改革的进程相关。尤其是20世纪90年代初以来的政府机构改革,更是主要与为适应社会主义市场经济发展的需要,要求政府转变职能有关。1998年以前的政府机构改革都未能取得预期效果,其原因或者是因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来,或者是因为虽然将二者联系起来,但由于没有制度上的保证,所以效果仍不明显。我们认为,在当前世界经济、科技发展速度日趋加快,竞争日趋势激烈的背景下,我国政府机构改革的目标不仅是转变职能,而且还要提高效率。
只有这样,才能适应社会未来发展趋势。1998年,新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出,这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则,尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平,我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟,西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为,这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为,世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的,这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此,了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践,至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义:
1.新公共管理强调政府的企业化管理,强调管理的高效率我国某些政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的:由于长期实行计划经济体制,造成权力过分集中,政府管了许多不该管,管不好,也管不了的事;由于组织机构不合理,机构重叠,从而使得职责不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法规不健全,任意增加编制,从而造成机构庞大、臃肿,人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样,将效率放在首要地位,这一思想是值得借鉴的。为了提高效率,政府管理人员首先应树立效率意识,增强活力,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。
2.新公共管理是相当科学技术的综合应用过程新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异,完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适,但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人员的责任感,同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。
3.新公共管理体现了竞争机制新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行某些方面的改革,从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益。
4.新公共管理是公共制度的体现新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制还不健全,制度供给还不足的阶段,建立健全法制、完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严;有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制,即使法律法规和管理制度再完善,依法行政也是一句空话。
[关键词]乡镇政府；社会治理能力；强镇扩权
[作者简介]姚莉，浙江财经学院财政与公共管理学院讲师，浙江杭州310018
[中图分类号]D693 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2008)10-0060-04
一、问题的引出与概念的界定
20世纪七八十年代以来，在经济全球化背景下，西方国家由政府公共财政支出膨胀而引发了经济危机和社会危机，为解决和处理对这些危机，理论界掀起了治理研究的热潮。目前我国正处于体制转轨和社会转型时期，在这个时期出现了很多社会问题，集中体现在城乡之间的差距持续扩大、农村社会稳定形势堪忧、农民上访事件不断，甚至形成了农民与基层政府之间的对立。这些社会问题使得政府特别是乡镇政府社会管理的难度加大，它所面对社会治理困境不容忽视。本文拟从前人研究的基础出发，全面分析我国乡镇政府社会治理能力的现状、问题和改革实践及启示，并进一步提出深化乡镇政府社会治理能力改革的建议。
一般说，社会治理能力是指政府进行社会管理的有效性。具体来说，它是指公众对涉及社会管理的公共物品的需求与政府提供这些公共物品水平之间的持续平衡过程。社会治理也存在广义和狭义之分。广义的社会治理泛指所有与乡镇政治、行政、经济、社会变迁有关的管理体制和变革模式，包括政治上的村民自治或乡镇自治；行政上的乡镇管理机构、体制和方式；经济上的家庭联产承包、乡镇企业和城镇化建设；以及国家与社会(具体就是乡镇政府与农民和农民自治组织)的关系等。狭义的社会治理是指乡镇政府在社会管理中遇到的一系列问题以及体制、机制、方式等各方面的改革与综合，其中关键的问题是乡镇政府能够有效发挥其治理能力。这是因为：首先，这是由我国农村社会管理的范畴决定的。虽然关于农村社会管理的范畴还处在争论之中，但至少包括上述列举的各种社会问题。这些社会问题都可以纳入公共物品的范畴，而政府对公共物品的供给是否满足社会需求就涉及到政府能力的问题，因为能力建设是政府提供高质量公共产品和服务的基础。其次，这是由我国“三农”问题突出的乡村经济和社会发展的现状决定的。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展是不可能的。有效的政府――而不是小政府――是经济和社会发展的关键。”
笔者更倾向于在狭义上运用社会治理的概念。因此，从内涵来看，乡镇政府的社会治理能力可以转化为乡镇提供的涉及社会管理等公共物品的能力，而供给的过程即是其能力作用的过程，包括获取要提供的公共物品资源的能力、决定提供何种公共物品和如何分配这些公共物品的整合和配置能力。在这个过程中，当然涉及到乡镇政府职能划分、行政权力运用等问题。
二、我国乡镇政府社会治理能力的现状
(一)乡镇政府公共财政能力较弱
影响乡镇政府治理能力的首要因素是政府的财政能力，分税制改革后，乡镇政府公共财政能力偏弱已经是一个明显的事实。目前我国乡镇政府财权的配置主要源于1994年后实行的分税制财政管理体制。该体制基本划分了中央与地方政府之间的财政职权，同时地方各级政府比照这种方式，形成了地方政府之间包括与基层乡镇政府财政职权的基本配置。中央拥有财政税收的最大权力，而乡镇政府财权空间则被逐级压缩，财权逐层上移。特别是农村税费改革后，使这种状况更加明显。乡镇政府的巨额债务即是一典型的例证，据保守估计，我国县乡两级的债务已经高达5000多亿元，并且每年以200亿元的速度递增。乡镇政府财政能力不足，制约了其资源获取能力，而资源获取能力的强弱影响了乡镇政府公共物品的供给，直接表现在农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足或低效供给。
(二)乡镇政府权力虚置，存在授权不足与越权并存
政府能力与行政权力之间存在一定联系，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”可见，政府能力的强弱与行政权的大小有关。虽然宪法赋予了乡镇政府方方面面的权力，包括领导本乡镇的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教、卫生和计划生育等工作，但实际上这些权力因没有实际的机构载体而被虚置。乡镇政府在形式上设有包括农经站、农机站、水利站、林业站、畜牧站、文化站等名目繁多的机构，然而这些“七站八所”并不为乡镇政府管理，形成对乡镇政府实际上的授权不足。另一方面，在“垂直型体制”的作用下，乡镇政府为完成上级分解的政绩指标，在没有法律明确授予权力的情况下又不得不采取强制性的措施，如计划生育、土地管理、环境保护等执法工作又有明显的越权行为。授权不足与越权并存使得乡镇政府很难有效地整合和配置现有资源，大部分资源被分配到实现政绩指标上，而与社会治理密切联系的公共物品难以提供。
(三)乡镇政府提供公共物品的方式单一，社会治理的有效性不足
目前，农村公共物品大多是由乡镇政府和部门自上而下来决策供给，供给的主体多来自于政府。主要的提供方式是：预算内的包括财政拨款、购买服务等；预算外的包括乡镇企业上缴利润、管理费、乡镇统筹、各种集资、罚没和捐款等。比如农村的主要公共物品义务教育、基本医疗卫生和社会保障、农业水利设施、农业技术推广、农机事业服务等都主要依靠政府的拨款，而预算外供给的公共物品范畴更加广泛，无论预算内还是预算外的供给主体始终是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是计划性的方式，较少采用市场的方式。而治理理论和实践表明，政府并非是公共物品的唯一供给者，在社会公共事务的管理网络中政府与其他社会组织一样，发挥着一定的功能，只是各参与者中“同辈中的长者”，公共物品提供方式要包括市场化、私营化或公私合作等多种模式。当前由于乡镇政府单一的供给方式与农村生产和生活中日益增长的公共物品需求之间存在较大的差距，所以造成了社会治理有效性不足。
三、浙江“强镇扩权”改革的启示
从社会治理能力的现状分析，我国乡镇政府在提供公共物品的资源获取、整合配置和运用能力上都存在缺陷，影响了社会治理的有效性。为了解决
上述问题，我国地方政府进行很多有益的探讨和实践。目前在浙江省刚刚推行的“强镇扩权”改革即是其中之一，其做法是直接从影响乡镇政府社会治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在绍兴市进行了改革的试点，2006年又将试点扩展到嘉兴市，2007年浙江省政府下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》。这意味着“强镇扩权”在全省范围内展开，改革的主要内容和启示有三个方面。
(一)赋予乡镇政府一定的财政权用以支持其公共物品的自主供给
“强镇扩权”改革的原因之一是乡镇没有独立财权，其税收基本被上级(县、市)抽走，致使乡镇的公共财政无法发挥更大作用。因此，浙江省政府在支持中心镇发展的文件中明确规定将部分财政权力下移，如在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。绍兴市作出的具体规定是，从2007年起除了上缴中央和省级财政的部分，增收部分不再由县镇两级共享，而是全部返还给乡镇。乡镇财权的扩大，能够促使基层政府将更多的支出应用到公共服务领域内，如嘉善县西塘镇原计划从2005年开始用3年的时间，每年从镇财政拿出420万元解决7个行政村的便民服务区的建设，但因为工程欠债不得不将原计划的每年7个行政村缩减为3个。“强镇扩权”使该镇具有了相当的财力，可以按照原计划实行了。可见，改革初步缓解了乡镇政府财政能力不足的矛盾，从而促进了其自主提供公共物品的积极性。
(二)通过权力下放赋予乡镇政府实际的社会管理权限
“强镇扩权”改革下放了县级政府的经济社会管理权限，主要按照“依法下放、能放则放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化了扩权镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能。权力下放的主要方式是县向乡镇委托授权。例如，为了填补乡镇政府在环保监管上的职能缺位，首先进行改革的绍兴县就通过书面授权的形式。在2006年底县委县政府与钱清镇等5镇签订委托行使管理职能协议书，明确规定了乡镇执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。也就是说获得授权的乡镇环保执法员只要拿出相关执法证就可对发现的偷排污水行为进行及时处理，而不用再向上级汇报，由县级政府相关部门人员处理。通过委托授权，理顺了乡镇与上级政府的权责关系，解决了其“有权管不了，无权不能管”的问题，化解了乡镇政府权能不符的矛盾。
(三)通过政府与市场的合作，实现多样化的公共物品供给方式
《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》确定了中心镇要加快社会事业发展和基础设施建设，建设和完善“一校(高标准的普通高中或职业高中)、二院(中心卫生院、综合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、体育中心)”等设施，以及“一路(高标准的进镇道路)、二厂(自来水厂和污水处理厂)、三网(自来水供水网、垃圾收集(处理)转运网、通村公交网)”等设施。当然这些公共物品的大量投入仅仅靠乡镇一级政府是难以实现的。因此，改革过程中一些乡镇采取了市场运作的方式，通过走社会化、市场化、多元化道路，鼓励民间资本参与基础设施建设。如诸暨市店口镇采取了BOT方式，由政府企业共同投资建设，当地一家民营企业占投资额的51％，其余49％由店口集体资产经营公司出资，建立起国内第一个乡镇垃圾焚烧场。2006年该镇将一些道路、公交、公共区域广告经营权进行特许拍卖，当年即为政府筹措上千万元建设资金。乡镇政府通过BOT、特许拍卖等形式转变了其提供公共物品的方式，即从原来的行政方式转变为市场方式，提供的主体也由政府单独提供转变为政府与企业的合作，为以后发展成为多样化的公共物品提供方式奠定了基础。
“强镇扩权”改革以下放财权、经济社会管理权限为核心，赋予乡镇政府一定的权力，在一定程度上提升了乡镇政府社会治理能力，改革抓住了我国乡镇政府社会治理能力不足的关键问题，也取得了一定的成效，应该成为我国乡镇改革的可选路径。
四、进一步改革的路径选择
浙江的改革刚刚起步，对存在的一些问题深入研究，并加以解决，改革才能持续下去，实现乡镇政府权责对等、乡镇政府的社会治理能力才会真正得到提升。
(一)深化公共财政制度改革
乡镇政府治理能力不足的原因之一是财政汲取能力不足。这源于我国现有不合理的财政分配制度和转移支付制度，因此仅仅着眼于乡镇政府的财权配置并没有抓住改革的关键问题。在单一制国家，乡镇的财政配置是从属于整个中央与地方的财政制度的，因此要建立合理的公共财政制度，划分中央与地方财权和事权，不仅要明确县级政府对乡镇政府财政支持，而且还要明确市级、省级甚至中央政府对乡镇政府的财政支持，具体的可以从改革现有的转移支付制度人手，进一步加大中央财政性转移支付力度。同时完善转移支付制度，在明确划分各级政府的职责的基础上明确各级政府的支出责任，改变由上到下的转移支付制度，并建立有效的约束和效益评估机制，提高转移支付资金的使用效率。这是乡镇政府具备应有社会治理能力的基础。
(二)建立并完善相应的监督体系
拥有权力就要承担相应的责任与义务，为保证权力的有效合理运用，权力监督就成为关键。随着乡镇政府财政自主能力和经济社会管理权限的增强，就需要建立起完善的监督体系，促使其权力不被滥用，发挥其应有的能力。目前学界比较一致的建议是，对乡镇建立起合理的绩效考核指标体系。乡镇政府的主要职能应该定位在社会管理和公共服务上，所以在绩效考核指标上应该淡化对经济指标的追求，而应该把农民增收、生态环境治理、污水垃圾处理、社会治安、乡风文明、教育文化、科技卫生和规划管理等公共物品供给列入指标内。但这些监督考评的方式还是行政性的，容易滋生长官意志。因此，从长远来看，应该转变上级政府对乡镇政府的监督方式，即从行政性的转向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段进行必要的监督与干预，将乡镇政府的公共服务职能和责任纳入到法治轨道。即以法律的形式规定政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序来积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督。
(三)大力培育社会自治力量，发展非政府组织性质的农村经济合作组织
乡镇政府对公共物品提供方式要由单一走向多元，不仅要培育完善的市场经济体系，而且还要培育多元的自主社会自治力量。我国目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的经济合作组织，还难以独立发挥自治主体的作用，因而可以在此基础上，将这些经济合作组织转化为非政府组织性质，让农民根据自身需要建立和发展非政府组织性质的民办、民营的经济合作组织，不仅能够解决农民在发展农业、乡镇企业、拓展市场等方面的经济问题，而且也沟通了农民与政府的渠道，有利于他们参与到政府社会公共服务的管理中。
基金项目：全国高职高专校长联席会议2014年立项重点课题“高职院校由管理向治理转变的途径与机制创新研究”（编号：JCP14018），主持人：魏寒柏。
中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）17-0088-05
高职院校（这里指公立高职院校，下同）治理结构是指高职院校的组织机构设置及其权力配置，以及处理各利益相关者之间法权关系的一系列制度安排。由于高职院校具有公益性特征，其治理结构与公司制企业治理结构有着根本差异；同时由于高职院校具有职业性特征，其治理结构也有别于其他类型的高等学校以及公益类事业单位。因此，高职院校治理结构具有自身的独特性，对其重建的目标、任务和路径等进行系统研究是必要的。
一、高职院校治理结构重建的目标
所谓高职院校治理结构重建的目标，是指高职院校治理结构重建所期望的方向与结果。本研究认为，高职院校治理结构重建的总体目标是：规范高职院校法人的权力和责任，并按照权力分享和制衡、权责对称的原则，将学术事务和行政事务的决策权、执行权和监督权分配给相应的机构和个人，使高职院校由政府控制的附庸变成公共治理的对象。考虑到高职教育具有“背景复杂性，处所本土性，主体多元性，导向不居性”等特征，高职院校治理结构重建必须实现四个分项目标：行为法治化，组织扁平化，管理跨界化，决策民主化（简称为“四化目标”）。
（一）行为法治化
这里的“法治”与“法制”是不同的概念，虽然二者都与法律有着紧密联系，但二者之间有着很大区别。“法制”是“法律制度”的简称，这是一个静态概念，解决的是法律制度的有无问题，与法律执行情况无必然联系。而“法治”表达的是法律运行的程序、方式和状态，不仅解决法律制度的有无问题，而且注重法律的执行过程和结果。
高职教育背景的复杂性，决定了高职院校治理必须实现“行为法治化”。从本质上看，高职教育是高层次的“社会人+职业人”的生产过程，与政治、经济、社会、自然密切相关，有着复杂的生存发展背景。实践表明，背景的复杂性往往导致行为的无序性，缺失“行为法治化”目标，办学行为就会出现失范现象。因此，必须将“行为法治化”作为高职院校治理结构重建的首要目标，不仅解决“无法可依”的问题，而且解决“有法不依”“执法不严”等问题，使依法治校真正落在实处。
（二）组织扁平化
“组织扁平化”概念源于现代企业组织结构理论，是为应对激烈的市场竞争和快速变化环境要求而构建的组织形式。组织扁平化强调打破原有的部门界限，减少中间管理层次，使员工以企业主人的身份直接面对顾客。扁平化组织结构克服了“直线职能制”组织结构的僵化状态，使公司能够以群体协作的优势赢得市场。高职教育处所的本土性，要求高职院校实现“组织扁平化”。与学术型高等教育不同，服务于区域经济社会发展、具有“职业性”的高职教育有着鲜明的本土性特征。这就要求高职教育接地气，体现地方特色，快速应对所在区域职业世界的变化，而“千校一面”的金字塔形的组织机构无法做到这一点。因此，高职院校治理结构重建应该将“组织扁平化”作为重要目标，通过减少组织层次，打破金字塔组织结构的僵化状态，使高职院校具有应对区域形势不断变化的能力。
（三）管理跨界化
这里的“跨界”源于跨界管理理论，包含“纵向”和“横向”两个组织维度，所要解决的关键问题是合理地处理“我们”与“他们”之间的关系。“跨界管理”是由美国通用电气公司前CEO杰克?韦尔奇首创的，其原意是围绕工作流程来建立组织机构，打破传统的部门边界，使公司具有生态化组织结构。“管理跨界化”目标是高职教育“主体多元性”特征决定的。随着我国市场经济体制的逐渐完善，尤其是“校企合作”的开展和“工学结合”培养模式的施行，高职教育不再是高职院校一家的事，具有主体多元性特征。这就要求将管理跨界化作为高职院校治理结构重建的重要目标，通过跨界管理机制建设，打破“横向”和“纵向”的各种边界，提高高职院校与其他主体之间合作的有效性，并形成共生共荣的局面。
（四）决策民主化
决策民主化是提高决策科学性的有效保障，其中包括决策目标民主化和决策过程民主化两个方面。高职院校的决策民主化主要体现在三个方面：涉及学校发展全局的事项，要广泛征询大家的意见，集思广益，群策群力；涉及较强专业性、技术性的重大事项，要开展决策评估、技术咨询和专家论证；对与教职员工关系密切的重大事项，要实行听证和公示等制度，体现教职员工的利益诉求。“决策民主化”目标是高职教育“导向不居性”特征决定的。随着科技革命的不断深化，尤其是国民经济进入新常态，新技术新产业加快孕育，新模式新业态正在酝酿突破，市场需求存在着很大的可变性，高职教育导向的不居性因此日益凸显。“导向不居性”对决策的科学性提出了很高要求，传统的以领导者“理性”、环境“稳定”、任务“不变”的假设为前提的决策模式是无法适应这个要求的。唯有将决策民主化作为高职院校治理结构重建的重要目标，才能确保高职院校决策的科学性。
二、高职院校治理结构重建的任务
上述“四化目标”的实现，绝非高职院校一家所能为，需要学校、政府和社会的通力合作。因此，高职院校治理结构重建是一项系统工程，包括外部治理结构和内部治理结构两个方面，需要完成“三大任务”。从外部看，重建的任务有两项，一是重塑政府与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的体制环境；二是调适社会与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的校外环境。从内部看，就是理顺各种权力之间的关系，为治理结构重建创造良好的校内环境。
（一）重塑政府与高职院校的关系
政府与高职院校的关系，对高职院校治理结构重建起着巨大的促进或阻碍作用。1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》（国发[1994]39号）就明确指出：“改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”[1]应该说我国教育体制改革取得了不小成绩，但毋庸置疑的是，政府与高职院校之间控制与被控制的关系并未从根本上改变。
这种控制与被控制的关系，导致人们认识上的误区和行动上的偏差：政府对高职院校的关注和管理，大多基于对高职院校外在的政治与经济功能的理解，而非基于对高职院校内在的本质功能的认可；高职院校关注的则是政府对自己支持的程度，而对于深层的生存状态，如目标定位、使命履行、特色发展等，要么根本没有意识，要么无暇顾及。这不仅导致高职院校自我意识、本真精神和生存意义的偏失，而且带来了三个现实问题：高职院校无力甚至无意改变对政府的依赖，办学自主权很难真正落实；社会力量参与高职教育的途径被阻塞，无法形成高职教育的竞争市场；中介组织发展举步维艰，难堪大任。
在国外，无论是发达国家还是发展中国家，政府与高校之间的关系都得到了较好的处理，形成了“利益共生”的局面，高校的本质功能因此得以充分彰显。同样，要彰显我国高职院校的本质功能，而不是以改变自身性质为代价博取政府的青睐，必须重塑高职院校与政府的关系。从本质上讲，高职院校是让学生从知识世界转入职业世界的桥梁和助推器，只有形成“利益共生”的局面，高职院校的这种功能才能彰显，就像企业在改变政府附属物的窘境之后才能彰显自身的功能一样。因此，“重塑政府与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的体制环境”，无疑是高职院校治理结构重建不可回避的首要任务。
（二）调适社会与高职院校的关系
随着市场经济体制的不断完善，高职院校所依存的现实世界不仅存在着政府的支配力量，也存在着社会的制约力量。虽然政府依然是高职院校的有力控制者，但高职院校的经济功能使其成为社会力量关心和争夺的对象。在这种情况下，高职院校的外部关系不再是与政府的单一关系，而是学校、政府、社会三者之间的互动关系。这就要求在重塑政府与高职院校关系的同时，调试社会与高职院校的关系，为形成学校、政府和社会“三位一体”的治理结构创造良好的校外环境。
然而，我们应该清醒的认识到，我国高职教育是在教育政策和社会需求等外力驱动下迅速发展起来的，遵循的是政治论哲学的发展轨迹，内生性发展过程并不充分。因此，高职院校的根本使命并未为社会理解，于是当政府强调高职院校外在的政治与经济功能时，社会则强调对高职院校进行干预的合理性，致使高职院校追求独立和自治的合理性很难被认可。为端正社会对高职院校的认识，调适二者的关系势在必行。这不仅是高职院校自强于职业教育高端和前沿的内在需求，也是高职院校与社会协调发展的时代呼唤。正是从这个意义上讲，调适社会与高职院校的关系，为高职院校治理创造良好的校外环境，是高职院校治理结构重建必须完成的又一项重大任务。
需要强调的是，“重塑高职院校与政府的关系”和“调适高职院校与社会的关系”之间，既不是孤立的（高职院校――政府，高职院校――社会），也不是线性的（政府指挥高职院校，高职院校适应社会），而是立体的（“三位一体”：高职院校、政府和社会共存于同一时空下，共生于社会范畴中）。从外部角度观照，三位一体看似一个“混沌体”，你中有我，我中有你；而进入内部，则各成体系，各具“有序”的局部特征[2]。因此，我们既不能企图建立一个完全以高职院校为中心的关系系统，也不应放弃高职院校的立场和独立性。也就是说，既要把高职院校当作独立的学校，也要把政府和社会当作利益相关者。在三位一体的复杂关系系统中，政府是有限的，社会是开放的，高职院校是自主的，三者既相对独立又共生共荣。
（三）理顺高职院校内部权力的关系
高职院校内部权力主要包括政治权力、行政权力、学术权力和监督权力，四者的行使范围、运行机制和目标追求是不同的，彼此相辅相成不可偏废，共同服务于学校的整体目标。然而，目前高职院校内部权力运行模式与党政部门有着惊人的相似之处：政治权力寓于行政权力之中，时常越位干预学校的行政事物；行政权力则仰仗党委的决策而过分膨胀，挤压学术权力的伸张空间，并且导致监督权力的缺位。如果说在计划经济体制下，这种权力运行模式有其存在的依据与合理性，但在市场经济体制不断完善的今天，这种权力运行模式则对高职院校的健康发展具有危害性。
直接的危害是“虚化”学术力量。在这种权力运行模式下，高职院校按照党政工作要求架构职能部门，并按照党政组织方式对校、院、系进行权力分配，学术性组织无法成为“权力机关”，学术力量因此被“虚化”，无法参与对学校重大事务甚至学术事务的决策。当前很多教师之所以热衷于谋取一官半职，无心于教学和科研，就是学术力量被“虚化”的结果。潜在的危害则是“异化”高职院校的本质属性，现行的权力运行模式按照党政工作逻辑进行自上而下的管理，学术权力只能听命于等级森严的制度安排。这不仅违背了学术管理和学术发展的逻辑，而且阻碍着高职院校作为学术性组织的健康发展，甚而否定高职院校学术性组织的属性。某些人对高职院校是不是要开展科学研究、要不要推进学术发展都产生质疑，就是高职院校本质属性被“异化”的例证。
当下高职院校内部不断滋生的、为人们所诟病的行政泛化、学术浮躁、创新乏力以及发展趋同等，无不与内部权力的越位、错位、缺位和失衡相关联。因此，必须把“理顺高职院校内部权力的关系，为治理结构重建创造良好的校内环境”，作为高职院校治理结构重建的第三项重要任务。要在厘清政治权力、行政权力、学术权力和监督权力的行使范围、运行机制和目标追求的基础上，解决党委书记与校长的权责界定模糊、学术权力与行政权力严重失衡、校院系权责利不对等等突出问题；要根据高职教育的“主体多元性”特征，建立多元内部治理结构，创新利益相关主体的表达机制，发挥新权力主体在治理结构中的作用，恢复学术权力在治理结构中的尊严。
三、高职院校治理结构重建的路径
此处的“路径”，既指通向上述“四化目标”的道路，也指完成上述“三大任务”的方式。高职院校治理现代化的根本特征是“多元依法共治”，其中既有理论路径问题也有实践路径问题。
（一）理论路径――系统科学理论、新公共管理理论、利益相关者理论
高职院校治理结构重建是一项理论性很强的系统工程，无疑需要进行理论思维，寻找理论依据。高职院校治理结构重建的理论路径，包括系统科学、新公共管理和利益相关者三大理论。
1.理论路径一：系统科学理论。系统科学是指对事物进行系统分析和处理的学科。该理论认为任何事物不仅本身是一个系统，同时又是外部环境的一个子系统，并且遵循“结构功能相关律”。结构和功能是系统紧密联系的两个基本属性，其中结构是功能的基础，功能依赖于结构，只有结构合理，功能才能充分彰显。也就是说，系统科学强调通过优化结构来彰显功能，不仅追求事物内部的和谐统一，而且追求事物与环境之间的和谐关系[3]。高职教育背景的复杂性和主体的多元性，决定了高职院校是一个开放的系统。因此，其治理结构重建涉及的问题极为错综复杂，往往问题连着问题，仅靠“头痛医头、脚痛医脚”的办法是解决不了根本问题的。唯有遵循系统科学理论，系统、全面地优化系统结构，方能提高学校内部的组织结构和所需功能之间的契合度，形成高职院校与环境之间的和谐关系[4]，从而建立起利益相关者意志得以充分表达的有效机制。
2.理论路径二：新公共管理理论。新公共管理理论，是重新划分政府作用和市场机制的一系列新思维、新行为，涉及到行政管理体制的各个方面。20世纪80年代，新公共管理运动推动了西方国家政府重塑运动的兴起和发展，成为公共行政发展的规律和趋势。实践表明，新公共管理理论有助于社会组织摆脱效率低下、机构膨胀和官僚主义的弊端。
在我国，当前乃至今后很长时期内，高职教育发展不仅要面临来自全球化趋势所带来的挑战，而且要承受社会转型、政府改革所带来的阵痛。为了摆脱传统官僚体制的深刻影响，防止高职院校行政泛化，克服功能与结构的背反现象，必须解决政府作用和市场机制的边界问题。因此，摆脱传统管理理论的羁绊，从新公共管理理论中探寻理论依据，从重视“效率”转向重视顾客满意度，已经成为高职院校治理结构重建的必然选择。因此，新公共管理理论无疑是高职院校治理结构重建的第二条理论路径。
3.理论路径三：利益相关者理论。利益相关者这个概念，是斯坦福研究所（SRI）于1963年首先提出的。该理论将股东、员工、供应商、顾客，甚至竞争者都作为公司的利益相关者。上世纪80年代以后，利益相关者理论受到了经济学家和管理学家的普遍关注，并在战略管理和公司治理研究领域取得了很大进展[5]，且逐渐渗透到教育领域。
随着校企合作的深入和工学结合人才培养模式的推行，高职院校已成为典型的利益相关者组织。尽管高职院校不以追求利润为目的，没有严格意义上的股东，但人民政府享有对高职院校的所有权，社会大众则是高职院校的“股东”。这就要求从利益相关者角度考虑高职院校治理结构重建的问题，将利益相关者理论作为高职院校治理结构重建的第三条理论路径。
（二）实践路径――外部治理路径、内部治理路径、监督问责路径
从实践的角度看，高职院校治理结构重建的路径包括外部治理路径、内部治理路径和监督问责路径。
1.外部治理路径：建立高职院校理事会。2014年，教育部《普通高等学校理事会规程（试行）》，明确指出理事会是“根据面向社会依法自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。”因此，必须建立高职院校理事会，作为密切社会联系，争取社会支持，完善监督机制的有效举措；作为发挥政府、合作企业、社会知名人士、优秀校友作用的重要平台；作为利益相关者参与高职院校治理的重要途径。
为使董事会作用落在实处，应该抓好三件事。一是确立理事会的权威性及其在高职学校治理结构中的功能与作用；二是确定董事的资格条件，明确各利益团体的董事比例；三是制定由各利益相关者参与的董事会决策制度。在此基础上，通过多向交叉的运行规范和制度设计，建立健全理事会成员之间的合作协商机制。
2.内部治理路径：完善二级管理体制。要实现高职院校由“传统管制型”向“现代治理型”的根本转变，关键是完善二级管理体制。要在合理界定学校与二级学院职权关系、责任区域和管理职能的前提下，赋予二级学院在专业发展、教师聘用、课程改革、人才培养、内部分配、服务社会、协同创新等常规工作中的充分自主权；要按照“市场定位准确、治理形式灵活、运作模式高效”的要求，创新二级学院民主、科学与高效的运行机制，促进二级学院决策、执行、监督的一体化，将二级学院培育、打造成为学校的基层办学实体。
为提高内部治理的有效性和法治性，应该采取两项举措。一是“纵向压缩，横向拓展，增强治理的有效性”。纵向压缩就是减少管理组织层级，下放管理权责，发挥基层作用；横向拓展就是进行“大部制”改革，延伸管理触角，打破“囿于校园”的管理模式。二是“立足法治，建章立制，增强治理的法治性”。要制定切合实际的学校章程，并以章程为依据健全现代制度体系，使教学、科研与管理，质量检查、评估与奖惩等，有法可依，有章可循。
