时间：2023-08-12 09:16:23
关键词：协同治理；社会治理；体制创新；耦合性；实践理路
中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）12-0009-05
创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，在整个社会的治理体系和治理能力建设中居于战略性、基础性和引领性的地位。创新社会治理体制是一项庞大而复杂的系统工程，它涉及到治理主体的协作共治、治理资源的优化配置、治理目标的多元兼顾。而协同治理作为现代公共治理的新视角，是一种兼容多元治理力量、兼具政治经济社会文化生态多重治理目标、兼有灵活运用行政与市场多种治理手段的复合型治理理论。作为科学的理论参照和有力的变革工具，它是与我国国家治理体系现代化建设高度契合的治理之道。以此为契机，来探讨其与我国当前社会治理体制创新的耦合逻辑及具体实践理路，具有重要的现实意义。
一、协同治理的理论意蕴
协同治理源于德国著名物理学家赫尔曼・哈肯在20世纪70年代创立的协同学。他认为，“在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态。”[1]创立在协同学基础上的协同治理是指在治理空间内的政府、市场、社会组织、公民个人等参与主体，充分利用各自的资源、知识、技术等优势，以非线性的互动来演绎的合作方式，从而形成的一种新治理方式。其作为公共治理领域的一种新理论和新实践，不仅为克服政府单极运作的内在缺陷和解决诸多治理复杂难题提供了一种全新的思路，也为政治文明的推进提供了新的路线图，已成为一种科学的理论分析框架和有力的问题破解工具。
（一）协同治理具有明显的问题导向性
协同治理是在公共需求增长而公共物品有效供给不足、公民渴望参与治理但参与治理渠道有限的两对矛盾凸显背景下产生的。在这两对矛盾推动下产生的协同治理具有明显的问题导向性：
1解决各个部门权责失衡引起的社会治理“踢皮球”问题。以往的社会管理体系是一种政府垄断下的刚性分割模式，由于政府机构设置林立、职能界定不清、监管落实缺位，形成了“九龙治水”局面。尤其是当面对一些突发性和“跨边界公共问题”时，公共部门往往对事件的回应和反馈不够及时，造成部门间相互扯皮和责任“转嫁”，这将严重影响政府公共服务的回应性、及时性、准确性。协同治理下的政府部门间则以公民权利、公平正义、依法治理、公共责任等公共价值为诉求，重新厘清职能界限，机构改革定位为以公共需求为导向的协同型服务政府。
2改善政府治理方式单一、治理权力“越界”和治理“缺位”现象。传统的政府治理方式是政府对所有社会公共事务的统包统揽，它既是公共事务的第一责任人也是唯一责任人。在缺乏有效监管与力量制约下，可能导致治理资源单方面的、武断与盲目的配置，与此同时将伴随着政府管理方式上的粗放运作、管理过程的“暗箱化”，这可能滋生权力“异化”下的设租性、寻租性腐败。而面临一些事关社会可持续发展的跨区域合作事务，却可能因政策执行不到位产生治理“缺位”的现象。在协同治理视阈下，政府治理定位为以民主化、法制化为导向的无缝隙服务政府，倡导市民社会的有序发展与完善，并主张通过公民社会的有序参与来加强对政府活动的监督，保证公共权力的阳光、规范运行。
3扭转社会组织、公民个人等主体治理地位不高和作用“孱弱”的现状。随着治理问题的复杂化和治理关系的非线性化，政府在治理活动中既当“裁判员”又当“运动员”的全能角色不仅降低了治理效能，而且造成了治理成本过高。而社会组织、公民个体在解决公共事务中具有的首创精神强、灵活性大、整合力大等优势却没得到发挥，影响了政府、市场、非政府组织三元组织协同治理下的善治30目标推进。而协同治理倡导治理空间内的政治资源与多元主体的主观能动性以良好的匹配形式，来推动多元治理合力和长效信息互动分享机制的构建，并针对跨区域合作、公共危机管理和生态环境保护等治理难题，形成常态化的协同共治机理。
（二）协同治理的理论基础体现了跨学科的吸纳性
协同治理打破了学科边界壁垒，在治理理论基础上吸收了社会生态学中的整体性和协调性理论、新公共管理中的“放权”和“顾客至上”理论、哲学中的整体与部分唯物辩证理论、政治学中的政治合法性和政治系统有效性等学科知识，具有跨学科的吸纳性。
1合作参与思维借鉴了社会生态学的整体性和协调性理论。协同治理空间内的多元主体共同参与治理，使得社会生态结构下的要素获得公共性内涵，治理主体通过信息分享和优势互补合作，弥补了政府治理空间的“缺位”。主体间通过对各种资源的有效整合形成了一种社会治理群体多元性、社会文化多样性的治理生态圈。主体间共荣共生的关系不仅有利于治理资源的优化配置，也使得社会生态系统朝着持续平衡良性发展。
2多元治理手段是对新公共管理理论“放权”和“顾客至上”理论的运用。协同治理主张以市场为依托进行治理功能外包，这实现了社会治理体系的结构重组，将原先界限分明的治理主体与客体间的关系打乱，从而带来了公共性的扩散。[2]政府在观念上充分意识到其它治理主体在社会治理方面具有的独特优势，主张通过采用外包、合同、重组、合股等方式将某些公共事务交予公民个人、非政府组织，并以夯实社会组织基础和拓宽公共治理思路为契机，来激发社会资本的治理活力。
3借鉴了哲学中整体与部分的唯物辩证理论。协同治理重新定位了政府与市场的治理角色、中央与地方及地方各级政府间的权责关系、公民和社会组织的治理功能，主张在合作共识的基础上根据一定的治理规则和治理文化安排，来进行资源整合和功能互补，从而出现“1+12”的溢出效应。治理系统中各个子系统以平等、协作、协商的姿态进行分工与合作，通过对治理体制的合法构建、治理文化的培育与普及、治理参与平台的搭建、治理信息资源数据库的有效整合，形成治理体系下的四位一体治理合力，既保证了各子系统充分发挥自身主观能动性，也为整体性的治理元素互动与协同配置提供了合作思路。
（三）协同治理体现了共治共建共享的现代化治理理念
在协同治理空间内，所有治理主体以协商互动的形式确定集体行动方案，通过凝聚共识实现了对现有治理文化、治理制度和治理价值的一致认同。同时，治理主体在认同与参与的过程中，已成为社会治理体制创新的积极拥护者和参与者，以一种凝聚性的治理力量推进了治理现代化进程。由政府、市场、公民社会三元构成的协同治理框架下，政府定位为治理的协调者和监督者、市民社会定位为改善社会民主的基础、市场定位为资源配置的决定性手段，其就公共治理难题通过协商互动采取联合行动的行为，形成了一种协同共治的局面。
1强调多元共治。协同治理的参与行为主体是治理空间内的政府、企业、第三方机构、媒体、公民个人等参与治理。它着眼于维护最广大人民的根本利益，让更多的利益相关者参与到公共事务的治理中来。治理主体间存在着权力依赖和共荣共生的关系，并通过网络协调与合作推动公共治理精神的良好持续发展，其不仅是治理主体参政议政的权利体现，也是“人民通过大规模的政治组合参与政治并受政治影响”[3]的现代化国家衡量标准之一。
2集体互动的持续性共建过程。协同治理针对治理主体间的矛盾和冲突采用协同共治共建的集体行动理念，在参与治理时通过纵横结合的高度弹性化协同组织网络来有效整合社会各方力量，使得集体行动高度协同。集体互动的持续过程中，以协作参与和多元互动交流的方式来进行利益整合和理性化决策，这既克服了传统管理下的单个主体单方参与治理时的信息有限性、利益视角局限等内在缺陷，也是以人自身的主观能动性为依托来构建公民政治制度、培育公民政治文化、参与公民政治实践等政治生活为维度的人本政治体现。
3对治理资源和治理成果的共享配置。多元组织的协同机制中，资源和要素在主体间通过良好匹配，实现了政府、市场组织和非营利组织间优势互补、资源互惠、功能融合，构建了公共产品有效供给的新制度“三角关系”。治理主体以跨界互动的理念进行治理资源交换和能力整合，建设性地对政治制度资源、政治文化资源、公共财政资源、治理信息等治理资源进行整体上的协同配置，力求探索出单一组织中不能处理或者不容易处理的问题解决路径。所有的治理行为与治理制度设计都以每个主体的全面而自由的发展为基本原则进行规划。
二、协同治理与创新我国社会治理体制的耦合性
协同治理在实践中取得了斐然成绩。例如，布莱尔政府通过将政府项目、政策或机构的一致性安排为英国提供了一个以“协同政府”为主题的现代化政府革新框架，加拿大通过《公共服务2000年创议》（PS2000），旨在消除公共服务中的繁文缛节，保证其组织安排、人员录用、任务分配等都向着为公众服务。但其在各国本土化着陆的过程中，若要忘记考虑特定的可能性条件，往往会适得其反。在推进其与我国社会治理体制创新融合时，应综合考量其与我国特定治理现实、政治文明发展进程与人本政治构建的逻辑关系。
（一）结合我国现实国情来寻求社会治理体制创新的考量
现代化的治理涉及权力的合法化、组织的建构和政治参与三个主要层次的推进和变更，而变更往往意味着新秩序的构建。我国社会治理机制创新的路径选择上应根据当前我国治理问题复杂、治理形势严峻的实际，来构建协同共治和包容渐进的治理秩序。
1传承中华传统治理思路中内外兼修的阴阳哲学理念。协同治理倡导的治理主体上的多元参与、治理文化上的民主政治与法治精神普及、治理部门上的纵横交互协调设置、治理手段上的刚性治理制度与柔性道德约束相结合的混合治理模式，不仅调和了各种单一治理方式的内部争论，而且针对多元主体间的矛盾和利益冲突采用刚柔相济的治理方式。这种多元共治、内外兼修的治理思路建立在对事物发展普遍规律深刻理解的基础之上，体现了我国传统哲学中“中庸”和“合二为一”的思想。
2回应当前我国公共治理绩效不彰、公共事务复杂难解、公民社会作用趋强的现实。当前由于我国社会处于转型期，社会问题比较复杂，利益分化比较严重，加上社会结构变化中阶层多元化、复杂化，公众参与意识与权利意识的日益增强，进行激烈改革是不现实的，需要在把握改革目标与结合现实治理创新的情况下，采用一种渐进式、动员参与型的治理路径。而协同治理主张以协商合作的姿态在兼顾各方利益下进行有限理性选择，这是结合我国现实治理变革中阻力较大和治理问题复杂化的一种创造性转化、创新性发展的新型治理思路。
3推进全球治理趋势下中国特色社会治理结构和向度的构建。全球治理下的公共事务虽然加快了民主观念的普及，但是由于各个国家在对变化的接受力方面存在差异，特别是“一个高度集权和一个权力分散的政治体制”之间的差别，[4]往往使得结果大相径庭。而中国作为第三世界国家在市场经济方面还有待完善，法治之路还任重道远，社会组织力量还比较孱弱，这就决定了中国应根据自身的国情来构建社会治理结构和向度。协同治理倡导以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，通过党委领导、政府负责、社会协同、公众参与来构建中国特色社会主义的政府――市场――社会协调配合的“多元三维”治理结构和向度。
（二）契合我国政治文明进程推进一般规律来创新社会治理体制的考量
在人类政治制度的进化历程中，那些能把福利带给社会的制度安排，总是被他人不断地复制和改进。纵观我国政治文明的推进历程可以发现，民主制度的供给上存在时滞效应，而协同治理强调公共协商程序、价值确立和开放讨论等集体民主实践形式，对有序推进我国政治文明进程具有重要意义。
1结合我国近代民主演进历史语境来推进政治现代化的价值。从晚清对民主认知的“碎片化”“表象化”到甲午之后民权观念成为舆情的重点并上升为时代主题，再到辛亥革命民主、共和、观念的广泛传播并与我国传统文化不断调适，进而到催生下，“民主是个好东西”几乎成为当代中国社会的共识。我国近代民主演进的道路经历了从器物崇拜――制度模仿――文化革新――人民建构的演变之路，整体上看是内外困境下的应激式探索。那么，在推进我国社会治理体制创新中应结合近代民主探索的历史语境进行审慎探索和适时调适。而协同治理视阈下的治理策略强调将治理现实与我国传统政治文化相结合来探索一条参与式、协调型的现代民主治理之道，这恰是结合我国近代民主演进历史语境的明智之选。
2寻求应然民主设计愿景与实然民主建构进程之间平衡点的价值。理论上民主观念的流变、公民文化的培育与民主制度的供给等民主目标的推进，应在空间和时间尺度上以相对协调的状态有序展开。可是，在实践中由于政治生活受到各种变量的影响并非以理想的线性状态进行着。特别是制度的建立与完善和公民素养的培育之间往往存在一种时间错位，如果不能很好地处理制度建构与价值培育两者间的逻辑关系，往往会引发新的矛盾，使得民主远景的推进在民主浪潮的冲击下走向崩塌。而依托于协同治理理论下的社会治理机制创新既强调我国“强政府”的现状和对科层治理偏好的传统，又倡导引导公民依法、理性、有序地参与社会管理，来逐步形成一个由法制政府主导、成熟市场和理性公民社会参与的现代化社会治理格局。
3避开后发展中国家民主进程中“民主悖论”陷阱的价值。从最早的城邦民主到后来民主设计的不断完善，民主的制度设计和文化培育不断受到大多数人的青睐。然而“民主是个好东西”由于各个国家的政治、经济、文化水平不同，在实践中并非时态有序的展开。特别是对于后发性的发展中国家需要首先处理民主制度有效供给、公民资格培育与本土文化嵌入之间的复杂关系，处理不当往往会出现“民主悖论”的历史现象。我国作为后发国家，既有后发性跨越式发展的优势，也存在着自身民主实践的困境。在推进治理现代化的进程中既要考虑全球民主化道路的一般规律，更要结合自身国情展开民主建设。协同治理下的社会治理机制创新强调在一般治理思路的基础上，立足于第三世界国家在党组织领导下来带领人民建构民主治理架构，这将为实现我国跨越式发展提供话语参照。
（三）符合我国以公民为主体的马克思主义人本政治构建目标来创新社会治理体制的考量
“激活积极公民权，培养参与型公民，使之成为中国政治发展最为重要的内源动力，是中国社会建设最为根本的历史使命”，[5]而政治行为体的主体性和文化性培育则是公民政治建构的逻辑选择和动力支撑点。协同治理针对我国传统政治管理中存在的差序格局社会背景，主张以“治理共识”“集体行动”“共享共建”“治理责任”的理念为指导，来构建以人民为本的政治观来塑造政治主体。
1改变当前公民主体意识缺失的价值。受传统专制权力配置一元单向特征的影响，我国传统政治文化主要表现为独尊儒学的一元性。一元单向的臣民文化由于缺乏更新的张力，使得绝大多数成员在政治活动中以被动的姿态参与。主要表现为思想上对王权和父权为轴心的忠孝节义儒学文化顺从、心理上对强势阶层权势的依附、行为上对威权意志的逆来顺受。传统顺从型政治文化造成了公民主体的自主性、自觉性、选择性、创造性缺失，搁浅了自觉和自治组织的培育。而协同治理倡导下的社会治理机制则以民主、自由、法治的价值理念为指导，主张各主体以开放性的姿态、最优的行动策略组合来行动，从而提升公共政策的主体性、民主性、协同性，把公民塑造成以人为本的现代化公民。
2扭转传统社会以“关系社会”为行为导向的价值。传统中国社会是一个“亲缘关系”异常发达的社会，在社会生活链条中的个人往往通过寻求“关系”连接点来实现自身诉求，“关系”连接点往往体现以血缘、地缘、业缘、学缘等“私域”为关系的范畴。基于系统宗法伦理和熟人的“关系”往往成为人们行动逻辑的有力向导，造成自下而上的流动门槛越来越高，阶层的固化和封闭趋势加强。这不仅弱化了法治的权威性和制度的公正性，更可能使国家政权合法性存续的价值基础、有效性基础、制度基础面临内卷化的风险。而以公共价值和制度刚性为导向的协同治理是对“多数民主”和“共识民主”的科学释义，治理协议中明确了彼此的权利义务，力图形成一种以互助合作、公平正义、自由平等为精神内核的治理常态。
3破除我国封建“官本位”思想的价值。由于我国封建农耕社会长期对专制权威的依附，加上以特权等级和宗法血缘为基础来设计的官僚机构驱动，使得为官的概念根深蒂固，衍生出了决策主体借助权力手段来实现自身利益的行动逻辑。使得行政主体的行为活动往往以自身利益实现与否为行动标准，出现了公权力异化下的“寻租”“设租”“卖租”现象。这不但造成公共事务管理的推诿扯皮，而且也阻碍了我国人民主体地位和公民权利本位的建构进程。以协同治理为切入点来创新社会治理，强调政府改革以公共责任和制度规范来扎紧权力的笼子，提高部门间的协同合作力及公民参与对权力的监督与制约。
三、协同治理在我国社会治理体制创新中的实践理路
作为一种以现实实践价值为最终导向的理论框架，协同治理“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实，并使人们提出新的、不同的问题……从而促使人们致力于追求范式的转换”。[6]就我国社会治理体制创新层面来看，可以从理念、制度及创新活力上探索具体的实践策略范式。
（一）树立党委政府统筹主导和社会各方有序参与的协同治理理念
治理理念对创新现代社会治理中的行为具有导向作用。党的十提出社会管理体制中要坚持“党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础”，创新现代社会治理体制应秉持这一理念。
1强化党委对创新社会治理体制统筹领导的理念。党在创新社会治理中的功能主要是政治领导、思想领导、组织领导。在社会治理创新的战略规划制定时各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，在治理方向领导时坚持权责一致的理念，来推进党内民主，以发挥党委在社会事务管理中总揽全局、协调发展的作用。党委应有效地对各方利益进行整合并对政府的决策和治理能力监督，在第三方组织中发挥党员的组织领导作用，同时发挥先锋模范党员在群众中的带动作用，反过来也调动广大人民群众对党员干部工作进行监督。
2重视政府在社会治理资源整合中的主导作用。公共部门的治理角色应定位为“护航者”，坚持公民本位和社会本位的服务理念来理顺各个部门间的关系，加强分工与合作水平，通过提升其社会治理决策的方式与技术，来提高自身对公共需求的感知力、回应力、服务力。同时，应该认识到市民社会在社会治理体制创新中的重要地位，通过开展社会民生建设和培育社会自治机制，来促进非政府组织的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的“四自模式”构建。
3培育社会各方有序参与、互助协同的共治理念。多元主体对参与、协同、合作、共享等协同精神的深层理解和互动，是践行社会治理体制创新内在价值的重要前提。在治理行为中多元主体间通过达成社会信任与治理共识为“多数民主”和“共识民主”的实现注入持续性社会资本。例如，基层民主组织中的村党支部、村委会、村民代表会为主体的村级组织体系建设，可以让基层治理力量通过承担更多的社会治理职能，提高其参与热情、志愿精神和互助品质。通过这种共享共建的协同精神，促使党委、政府、第三部门和公民以弹性的、灵活的、多样的形式集体行动，从而在治理空间内形成合力。
（二）构建多元主体协同共治的制度平台
亨廷顿认为“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。[3]社会治理创新要在制度化的法治要义和“心理图式”引导机制下进行。
1用法制思维审视各种社会治理问题。政府要用法治的方法破解各种社会难题，提高领导干部运用法治思维和法治方式看待治理难题的意识，强化其运用法律程序来规范其治理权力的规则意识。以制度化的法律条文及规章制度，来明确规范权力边界、权力范围、权力运作，推进权力机制的“阳光化”操作。同时，增强非政府组织和公民的法治意识，在治理过程中应依据一定的法律章程和原则去处理治理协商中的问题，使治理手段和程序规范化、透明化、法制化。
2用法治机制巩固社会治理成果。利用法律保障来规范社会治理行为，就要健全社会治理领域的各种利益协调机制、信任机制、利益决策机制、诉求表达机制、权益保障机制、矛盾应对机制等。同时，加强对治理各方的引导、管理和监督，完善治理标准、优化治理绩效评估，巩固治理成果的持续性、稳定性，使得协同治理主体在法律机制的保障前提下，维持治理活力与创造力，推进社会领域各层次、各方面的依法治理。
3强化“软制度”的协同作用。协同治理理论从人的社会依存性出发，治理主体间形成合作共识很大程度上是依靠个体的伦理和组织的道德公约。因此，强化道德引导必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，通过开展各种形式的普法教育，增强社会成员的法治意识，使治理主体成为社会治理法治机制平台构建的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（三）合理配置社会治理资源以激发治理主体的创新活力
协同治理要求不同参与治理主体不仅要发挥好各自的优势，而且还要共建共享治理资源，形成网络化的架构。在这个网络化的架构下政府、市场与社会以公共需求为导向、以资源整合为主线来通过结构性的动态均衡调试过程，形成社会治理资源的优化配置格局和治理主体的自由而全面发展。
1打造政府――社会――市场三维互动的无缝隙治理模式。各个治理主体要以信息数据和通信技术为支撑，通过将非政府组织高水平的公私合作特点与公共部门充沛的网络协调能力结合，来塑造治理联合体。各个组织应以公共需求为导向打破部门、职能、层级的边界，内部重塑为扁平化的组织结构，其联系应为垂直互动式为主来提升治理效益。特别是当面对那些日益外溢和无界化的治理难题时，可即时组成一个暂时的动态治理任务联合体，一旦治理目标实现就随之解体，以保持高度的弹性和动态。
2提升政治制度资源与治理文化资源的协同治理合力。政治资源的优化配置是治理活力激发的内源动力。作为科学、民主的政治制度体系，要以深刻的认同和坚定信念坚持制度自信，并“把马克思主义和当代中国具体阶段发展实际和时代特征相结合”[7]来推进社会治理制度的创新与国家治理体系现代化推进的深度融合与互动。同时，大力开发社会主义民主政治文化资源和法治文化资源。政府应以责任主体来合理界定政府公共文化职能，制定积极有效的公共文化事业发展规划和文化政策，并以完善的公共文化服务法律规范和经费投入，保证公共文化服务制度平台的正常运转。
3以交互化的治理手段和大数据技术提升社会治理主体的创新力。社会治理现代化的进程中，要将政治行为体的主体性、政治制度的正义性、政治文化的先进性、政治信息的数字化与我国社会治理在不同阶段的不同现实和不同治理难题与重点相结合，寻求与治理情景相适应的治理手段。各个治理主体要紧紧围绕着公共服务和治理资源优化这一共同使命，彼此之间的合作和竞争应在法律规定下进行。将公共部门的行政决定、行政检查、行政强制执行、行政处置、法令、条例、决议、命令、守则等手段与市场机制手段下的合同、激励、税收支出与社会机制手段下的道德准则、公约等相互配合使用。让多元主体在这种手段和机制下彼此互相监督、互相促进、互相制衡，形成一种纵横交错、相辅相佐的常态公共治理手段。同时，借助于计算机支持协同工作（Computer Supported Cooperative Work，CSCW）来有效整合社会各方力量。围绕着大数据治理的组织、元数据、数据质量、隐私、业务流程整合、主数据整合、信息生命周期管理七个核心准则，来推进多元化治理力量对社会治理“新知识”“新规律”“新结果”的挖掘，从而促进主体间的协作参与和互动水平，最大限度的激发政治主体的群体活力。
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建国以来，随着社会经济环境的不断发展与转变，为了适应不同时期经济社会的发展需要，我国的社会管理体制也在不断地进行完善与创新，在创新的社会管理体制的推动下，我国基层社会的治理模式也在不断的进行转型与变迁，那么，究竟是些什么主要的社会原因推动着我国城市基层社会治理模式转型，使社会管理体制逐渐从单位制、街居制向社区制发生转变呢？本文通过对前人的相关研究进行总结和分析并结合当前社会实际，得出以下一些主要影响因素：
一，城市化进程的快速发展，推动基层社会治理模式求变。
从建国到改革开放，我国城市化进程进行相当缓慢，1950年到1980年的这30年里，全世界城市人口比重从28.4%上升到41.3%，而我国却仅从11.2%上升为19.4%。可是随着改革开放的开始实施，国民经济的高速增长使得我国城市化进程得到迅速推进。按2010年第六次全国人口普查的主要数据公报，我国城镇人口比重已为49.68%。2012年10月31的一份报告更显示我国内地2011年城镇居民的比例已超过农村居民，城市化率首次突破50%，达到51.3%。这标志着我国从以农村发展为主进入到以城市社会为主的新成长阶段。正因此，如此迅猛发展的城市化进程、整个社会结构的极大变化，带来诸多新的社会问题，无论主观还是客观的因素都促使和要求城市社会的管理必须要适应新的发展，从而推动基层社会治理模式在发展中求变。
二，社会人口的结构性变化，促使基层社会治理模式变革创新。
社会人口的结构性变化产生的影响，主要体现在两方面：一是城市流动人口的急剧膨胀。伴随劳动人事、流通体制、社会保障、户籍等制度的改革，前所未有的自由活动空间在我国社会出现。城乡之间，原来附着于农田的农民大量流入城市，出现一波波全国规模的民工潮；单位之间，职员的流动已日渐频繁，大量国企职员流入外企私企，大量内陆人才流入沿海城市。这些城市流动人口的剧增，给城市基层管理与社会治安带来了极大压力，城市原有社会系统及其与自然环境之间的既定平衡被打破，以行政隶属关系与行政命令建立起的传统基层管理体制也受到严峻的挑战，原有社会治理模式在应对新情况与新问题时的捉襟见肘和无能为力也暴露无疑，这些都逼迫着对基层社会治理模式进行变革和创新。二是人口的迅速老龄化。我国现有老龄人口已超1.6亿，且每年还以近800万的速度递增。老年人口的快速增加，尤其是失能老人和高龄老人年均百万的增长速度，使全社会在对老年人的生活照料、医疗保健、康复护理等方面的需求日益凸显，养老问题已日趋严峻。因此这种形势也要求新的治理模式能在社区范围内为老年人们提供良好的生活条件与生活环境，完善文体娱乐、医疗保健以及公共安全等多项服务，以便满足人们安度晚年的需要。
三，单位制的瓦解，客观上要求街居或社区发挥更多的社会整合功能。
在改革开放后的社会转型过程中，我国的所有制结构发生了变化，打破了原来单一的所有制结构，形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的格局，基层社会的管理模式在经历了一段单位制管理后，也逐渐朝街居制和社区制发展，这主要是因为：随着社会经济的发展，资源由国家依靠行政指令计划配置的局面一去不返，职工的生活也不再由单位来全面控制，而社会主义市场经济体制的确立，更带来国有企业和政府事业单位的全面改革。国有企业开始学习和建立现代企业制度，并按照市场规律办事，努力提高自身市场竞争力；政府事业单位则改革管理体制，提高工作效率，一步步开始推行政企分开、政社分开和事社分离。因此，由计划经济向社会主义市场经济的过渡，使得单位制的运行基础不复存在，也同时产生了更多、更新的社会问题，让原本依靠单位制进行控制的基层社会治理模式出现了社会控制的真空。而伴随单位制的弱化，这些从企业、单位剥离出的社会职能以及政府转移出来的服务职能，迫切需要由新的城市社会管理机构来承接。而无论是基层社会管理问题，还是下岗失业问题，抑或是社会信任问题，又都与街道、社区密切相关，所以需要街居和城市社区来发挥作用。
四，街居制的职能超载和职权局限，迫使在更广泛的社区范围内构建治理模式。
随着城市基层管理中越来越多新领域的不断出现，在单位制朝街居制转化的同时，街居制本身的负载量在不断加重。一是单位制的瓦解导致的单位职能外移，需要街居来承接。二是外来人口、无单位归属人员的增多以及人口的老龄化的加剧，无形中给街居的职能增添了更多更新的管理与服务工作。再则我国推行的城市管理体制改革，使管理重心下移，将原来实行“条条”管理下，由诸多部门负责的相关任务，直接下放到街区，给街区管理一下增添了许多新的内容和压力，如民政福利、市场管理、交通道路、园林绿化等管理任务。由此可见，当前的街居体系不但要承接原有的单位所剥离的职能，还要肩负更多更新的管理职责；不只是承担行政功能，还要担负社会功能，甚至不少的街区更承担着部分经济功能。可尽管街居制的职能已大大超载，却依然很难满足当前社会发展的需要。而且，街居体系虽然承担了这些新增的职能和任务，可街居的权力却非常有限。当前的情形是，上一级的政府及各职能部门越来越多地将大量的事务和职责转到街道一级，但街道办事处却没有相应的权力和法定地位来承接这些事务，不仅财政及人员编制受制于上级政府，而且也没有足够独立与完全的行政执法权和行政管理权，更多的是充当行政职能传递者的角色，受制于各职能部门的委托。因此，街居制因为自身的现实困境并不能全力承担起所有的工作，还需要在社区范围内建立一个政府和其它各种非政府组织以及居民的共同参与的社会保障体系和社会服务网络。
五，全球化浪潮的冲击与影响、公民参与意识的日渐增强，主观要求深入开展社区治理。
加入WTO以来，全球化浪潮带给我国的冲击和影响日趋直接和猛烈，它不仅仅在宏观的信息与经济层面影响着我国的社会发展，同时也在微观意义上对个体社会成员的日常生活带来了改变和重塑。因此，如何应对全球化带来的复杂性、偶然性和不确定性以及安全感的丧失，正成为让越来越多的社会个体在日常生活中感到困扰的基本问题。同时，各种西方现代化管理思想伴随全球化交流的涌入，也让单个的社会成员在公民意识及社区自治上有了更深的认识与要求。所有这些主观客观因素综合起来，就让如何在基层社会及普通民众的日常生活中构筑稳固的社会秩序、更好地体现居民参与，成为社会建设与社会管理的突出任务。而面对这一任务，积极有效地开展现代社区建设自然成为社会治理的必然选择。
传统理念往往将社会治理等同于政府管理，然而随着中国社会转型的深入开展，这一理念逐渐剥落出不足，协同社会治理成为一项现实诉求，并且随着自媒体时代的来临，网络日益融入人们的生活，“线上”虚拟场所的重要程度甚至追赶“线下”真实场所，网络舆情场也成为传统舆情场之后不能忽略的存在，在社会治理中也必须将其纳入考虑范围。
一、社会治理的革新是由现实决定的必由之路
在“社会治理”概念出现前，最初政府和学术界一直使用“社会管理”这个词语，社会管理向社会治理的转变是由现实推动的，一字的改变使社会治理的复杂性、系统性开始被正视。尽管那时社会治理的理念已得到革新，但仍然存在一些问题：首先，社会治理结构不合理，政府处于绝对的主导地位，发号施令，其他社会主体力量甚微；其次，社会治理的方式不够先进，社会治理几乎被政府包揽，“国家为主，市场与自治为辅”的模式下仍以行政管制的方式处理社会冲突，缺乏自主性；再次，社会治理机制不健全，权力、行政、司法机关之间信息交流延迟，基层更难以向上层反映问题，协调机制缺乏；最后，社会治理手段不科学，信息网络不完备，导致政府知情晚，妨碍对事件与冲突的统筹与协调。
而后改革开放三十年，中国的社会结构巨变，社会阶层相比过去更加多元，由此出现的多方利益诉求也相较过去更加复杂，甚至激烈，于是政府很难再对社会问题进行一手包揽，继而多发政府失灵的状况。因此在现实再一次的推动下，协同社会治理应运而生，即参与社会治理的主体之间在正当竞争的前提下，统筹各自资源进行协作，整合社会系统中各要素的目标与动力形成系统性的结构，以达成社会系统的自组织状态。简单来说，政府不再起自上而下一手遮天的作用，社会组织、公众获得了更大的自主权，可以在社会治理中进行自组织。
就效果来看，协同社会治理这项创新在满足现实需要上确实有合理性，然而以微博、微信为代表的新媒介的出现及发展，使得推动社会治理自组织的渠道发生结构性改变，网络越发成为自组织的重要战场，以其自身天然的多利益集团共存优势形成繁荣的线上舆论场。由此，在现实的又一次要求下，对于自媒体参与协同社会治理，应具有更多、更深刻的考量，尤其是在自媒体尚处上升之势且未达到顶峰时，更应该有预见地进行关注。
二、新型舆情格局正在形成
从主体来看，民众、新闻传媒及官方仍是舆情参与主体，但主体地位发生了调整。在大众传媒时代，大部分媒体是官方的喉舌，恪守国家制定的政策和法规，民众通过大众媒体进行发声的机会少之又少。而在自媒体时代，公众的地位和作用皆有提升，由收受者转变为发布者，民众有机会不通过主流媒体而自主获得关注，进而有机会直接满足自身利益需求，此外公众由最初被动知晓社会事件转变为议程发起者，更主动地参与社会治理。自媒体起到舆论发源地的作用，在此聚集的舆情在一定程度可代表线下民意，且有力量扭转现实社会治理的状况。相应看来，官方相对被动，在民众主动“攻势”下常在实际治理中展现出“错位”、“越位”和“缺位”，影响公信力，致使取得理想舆论效果的难度增加。
从客体来看，社会问题仍是舆论客体，但内容的主题有所变化。传统媒体中由于“把关人”的过滤限制了新闻进入公众视野，自媒体时代下人人都可以是发布者，把关人的作用相比过去削弱了太多，这就使得过去一些敏感的、细微的、不被主流媒体重视的，或者不能上报的社会事件有了广泛传播的可能。如今舆论内容的主题更加贴近民生，民众更多关注以雾霾、px项目等为代表的环境问题，以医患关系、民营医院等为代表的医疗问题，甚至是更加细微的性别平等、社会安全等等直接有关民众切身利益的事件，涉及到的利益集团更加多样，使得舆论更加多元，舆情更加尖锐，更不容易控制。
从周期来看，开端-发展-高潮-余波仍是一个舆论事件所经历的过程，但自媒体时代下这个过程变得异常的迅速与短暂。事件成为热点的可能性增大，然而关注度总会被新的热点社会问题分散掉，赖于自媒体平台的事件发布方式，社会舆论格局中出现碎片化趋势，利益主体见光快，后续处理是否得当却鲜少被知道，如此以来的问题是民众更注意自我感受，更多地看到了政府或者官方部门的失灵却难看到归位。
三、实证联系：自媒体时代网络舆情影响下未成年群体价值认同现状
自媒体时代下，网络成为继家庭、学校后未成年群体习得价值观的第三主要场所，为研究未成年群体在网络舆情场内的位置、参与情况，以及所受影响，笔者在青岛市开展了问卷调查，从个体认同、集体认同、社会与文化认同、历史与习俗认同四个维度入手，研究未成年群体在网络舆情影响下价值认同现状，并归总了未成年群体对网络舆情的看法。在调研中，我们获得了诸多有关社会治理的启示。
就自媒体网络这个线上舆论场来说，超过80%的人认同自媒体平台上热点更新速度快，相应被问及这对政府部门处理热点事件的影响时，被访者普遍表示“处理过程会变得困难”。首先，自媒体平台的匿名化降低了信息的可信度，因此在社会事件的真实性彻查上会相当耗时；其次，自媒体平台发布信息的便捷性与更新速度之快使得官方对信息发布难掌控；再次，明星效应会给政府部门处理事件施加超乎寻常的压力。
就自媒体舆情管理问题上，100%的被访者赞同目前的管理尚不健全，有关部门应该给予重视。有被访者认为有关暴力、色情的内容在微博上已经很少见了，但相应的管理似乎只局限在这一方面。“水军”的存在使真正想去了解话题的人难看到有内容的东西，然而这种情况疏于管理。此外还有被访者表示自己对一件事的看法随时会变，只要有人能够有理有据地发表意见，他会调整他的观点，但现实情况是网络舆情场的意见表达并不理性，多种“歇斯底里” 并不受到限制。
其实不难看出，仅仅是尚未成年的受访者在潜移默化中也觉察出自媒体在社会治理中的作用，归结一下可以得出：
1.自媒体平台上的舆情压力会引发线下各官方部门的重视程度，尤其可以对行政部门玩忽职守、缺位渎职起强大的监督作用。
2.自媒体平台易引起对社会问题的全民热议，各利益层级的人参与讨论，或各执一词或形成合力，这种线上民意在一定程度上是可以代表线下民意的，因而治理主体应该给予重视。
3.自媒体中无用的信息过于庞杂，真正有关舆情的东西可能会被淹没。
4.自媒体平台上信息的真实度是值得怀疑的，社会治理主体在考量舆情时应进行分辨。
5.对于网络这一场所的管理需要进一步扩展。
四、挑战与机遇
自媒体时代新型舆情格局下带给社会治理的挑战是多重的，具体如下：
1.突发事件带来的群体行为更难控制。线上与线下联动，突发事件将会面临更快、更广泛的曝光，甚至会在政府部门、社会组织获得消息前曝光，这将不再是只有关于涉事群体的事件，更有可能出现其他社会群体的呼应，加大解决难度。
2.政府公信力面临更大的质疑。自媒体是击溃官员贪污受贿的利器，然而正义的揭露后是政府形象的滑落，除此外社会事件被当事人或受害者公布后，有关部门的处理效率和不当的处理方式会被扩大，致使公众失望。
3.对于事件真实度的分辨存在难度。受害者为使事件更大范围内得到关注，往往将事件夸张化处理，更有甚者会搬弄是非，这给社会治理主体在斟酌事后处理的轻重缓急上带来种种障碍。因而在准确分辨信息时，治理主体将面临更大的困难，尤其在把握事件处理与公众信任之间的度上，要审慎考量。
4.信息冗杂与无用为舆情预测增加障碍。自媒体进一步加重了信息爆炸，过于庞杂的信息量使得真正有用的信息与民意难以提取，这对于治理主体对于舆情的分析和预测产生不利影响，巨大的工作量也会拖慢治理效率。
事实上自媒体对于社会治理自组织的作用是不言而喻的。对于舆论的形成，事件由私向公公布的路径越短，反应就越快，效果就越好，自媒体确实具备这一优势，尤其在政府逐步转型的今天，利用自媒体改善政府形象，增加公众信任，在尊重多元思想下传递正能量，无疑是社会治理的一个机遇：
1.利用自媒体亲民的特性渗透社会治理理念。传统媒体的作用渐渐被新媒体削弱，而传统官媒的影响力和吸引力更是随着时展而越发微小，协同社会治理能够顺利开展，主体必须得到公众的了解和支持，这就要求治理主体更大程度地贴近公众，与公众进行互动。
2.利用自媒体进行价值整合。自媒体线上舆论场可能是目前国内综合最多元价值观的场所，更是各种思想观念再此碰撞、交流的重要渠道。社会治理需要价值整合，更需要各种价值观念的尊重和包容，自媒体作为目前几乎最自由的平台，理应得到治理主体最大限度的利用和开发。
3.利用自媒体进行利益整合。社会治理中最难的和最关键的部分无疑是协调不同的利益集团，避免其发生冲突，引发社会动荡。自媒体作为利益表达的渠道，形成了繁荣的舆情场，因而在利益表达体系的规范上，是时候着重考量自媒体的制度化，将其作为有效的利益冲突调节机制来利用。
五、对策
如何利用自媒体，如何挖掘网络舆情中有意义的那一部分，如何将线上与线下配合起来，这些问题的解决将会推动协同社会治理。
1.自媒体在社会治理自组织中的受重视程度应该提高。目前的状况是线上舆情已经非常繁荣，但在民意调查、政策制定考量上，有关部门并没有给予太多的重视，使得信息流双方都相对闭塞。
2.对于自媒体的管理应该进行创新。自媒体管理不能再只局限于禁止传播色情与暴力等基础层次了，对于垃圾信息的清理和“僵尸用户”的处理应该提上日程，以更快捷地提取舆情。
【关键词】创新 治理体制 平安 社会环境
一、人性化治理是创新社会治理体制的重要根基
在十二届全国人大二次会议上强调，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度地增加人与人相处的和谐因素，确保人民安居乐业，不断增强社会发展活力，社会才会安定有序。创新社会治理，提高社会治理水平，对全面推进平安中国建设，具有重要意义。
随着改革开放的纵深发展，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，经济的深刻变革，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，社会活力也显著增强，同时社会结构和社会组织形式发生深刻变动，社会管理环境发生了深刻变化。矛盾主要集中在农村土地征收征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉等领域，因劳资纠纷、医患纠纷、环境污染、非法集资、股市房市投资受损等引发的矛盾明显增多。矛盾涉及各行各业各阶层，既有农民、城镇居民、职工、离退休人员、个体工商业者、学生，也有军队退役人员、原民办教师、老村干部、老知青等特定人群。
人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加。人们的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强。部分社会成员思想道德失范，有些人世界观、人生观、价值观发生扭曲。创新社会治理体制有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，迫在眉睫。尽可能通过对话、沟通、协商等人性化、法治化的方法协调利益矛盾，通过制度的公开、公正的落实和执行让矛盾无生长的土壤。
二、法制化建设是创新社会治理体制的有力保障
从社会管理到现在提出的社会治理，虽然只有一字之差，却是一次很大的创新，代表着我们党在社会建设理念上的很大转变。管理一般是指自上而下的纵向的、垂直的、单向的管理指挥和控制组织的协调活动，侧重权力的单向性，政府的管理权来自于权力机关的授权。
把社会治理纳入法治轨道，将法治化作为社会治理的重要手段，在于法治化手段具有其他任何治理手段无法比拟的权威性，是国家意志的真实体现，是确保社会有序化发展和社会稳定的决定性力量，建立在法治基础上的治理体系是实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安的根本保障。在当前社会转型、矛盾复杂的新时期，唯有法律才能成为调节关系、规范道德、消除矛盾、维护秩序、实现和谐的有力保障。强调以法治化手段推进社会治理，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，要求我们善于用法治精神引领社会治理、用法治思维谋划社会治理、用法治方式破解社会治理难题，把社会治理纳入法治轨道。
运用法制化手段推动社会治理体制创新，着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，根本目的是为人民谋福祉，为百姓办实事，让老百姓有法可依，依法治理，依法保护自己的权益，让人民更文明，让生活更美好，实现创新社会治理体制，打造平安和谐的中国宜居环境。
三、社会治理体系现代化是创新社会治理体制的必然动能
随着信息网络的突飞猛进，现代化管理工具越来越被大众所认可。据悉我国有5.64亿网民，4.2亿手机上网用户，是世界上互联网使用人口最多的国家。我们应充分利用现代化科技手段来拓宽治理边界、提高治理效率、增强治理精度，坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，借助现代化网络运行平台，排除权力、人情、金钱等因素导致的不正之风现象，注重采取程序化的技巧来处理实体上公正难辨的问题。
关键词：法治思维；社会治理；创新社会治理体制机制
近年来，在我国政治经济快速发展的同时，社会发展也因此进入了一个多纠纷、低燃点、高危机、强风险的特殊时期。昔日社会管理诸多常用的、管用的、好用的手段，今天却不能用、不敢用、不顶用，几十年来一贯制的传统管理体制机制，今天在新的政治经济环境下却越来越不适用。对此，党的十报告提出：“要加强和创新社会管理，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”十八届三中全会《决定》又进一步指出：“要推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制机制，坚持依法治理，加强法制保障，……。”
“创新社会治理体制机制，坚持依法治理”，意味着今后社会治理应从传统人治向现代法治，从唯行政手段向重法治手段，从红头文件至上，向法律、法规至上转变。暗示着治理者在今后社会治理中，要用符合法治精神、法治原则、法治理念、法律逻辑的“法治思维”模式，来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，以使各种资源要素的活力竞相迸发，一切创造社会财富的源泉充分涌流。
一、创新社会治理体制应遵循的法治思维
创新社会治理体制，主要是对社会治理主体拥有的公权力权限、范围和结构，进行界定、调整、和重构，主要涉及公权力架构的问题，重点是理顺和优化公权力横向和纵向之间的关系，以实现公权力优化配置。创新社会治理体制的最大特点，是在现代法治精神、法治原则的指导下，对现行不合理的法律秩序进行重构重建，因而在实践中常常没有直接而明确的法律依据，甚至表现为对现行法律规范的突破和违背。因此，这就要求社会治理主体在创新社会治理体制过程中，必须遵循以下法治思维。
（一）遵循公权力有限性思维。
遵循公权力有限性思维，是指在社会体制变更中，社会治理体制变更的决策者、执行者等相关主体，都必须清醒地认识到，任何一种公权力的功能都是有限的，不要企图用公权力解决社会生活中的所有问题，也不要梦想让某种单一公权力承担所有公共治理职能。而应该将各种公权力合理配置在它最有能力解决的有限事务范围内。
公权力有限性思维的法治理论基础，是“国家辅治理原则”。即国家在社会治理中，公权力并非垄断的治理主体，国家以外的社会组织、市场有优先治理权，只有在这些主体不能治理、不愿治理的前提下，国家才承担治理任务。遵循这一法治思维，不仅可以纠正目前我国政治国家吞噬公民社会的危险，而且可以避免在治理体制变更中，政府大包大揽的愚蠢做法。
（二）遵循公权力合作性思维。
遵循公权力合作性思维，是指在社会治理体制变更中，由于单一公权力职能的有限性，因而在社会治理体制变更中，应努力促进各种公权力之间的合作和整合，充分发挥各种公权力之间相互补充、相互协调、相互促进、综合克难的作用，最大限度地形成合作治理的有效格局。
公权力合作性思维的法治理论基础，仍然是“国家辅治理原则”。该原则不仅是防止公权力无限扩大的依据，而且是构建公权力分工合作架构的前提和必然结果。合作治理的公权力架构，要求行政权的功能有所调整，行政机关不应是社会治理的唯一主体，而应成为社会治理最低标准的执行者，社会治理协调机制的召集者，社会治理体制框架的设定者。
（三）遵循公权力合法性思维。
遵循公权力合法性思维，是指在社会治理体制变更中，必须坚持任何一种公权力的创设和产生，都必须有实体法的依据或法律法规的授权，行政机关不得以任何非法和违法的方式来为自己创设社会治理权力，延长或扩大本部门、本机关的治理时限、治理范围。更不得随意委托或赋予某一组织或公民个人社会治理者的合法身份。
公权力合法性思维的法治理论基础，是“职权法定原则”。“职权法定原则”，是一个宽严有别、等次有序的体系，它既是约束立法的原则，又是约束司法的原则，更是约束行政的原则。它依此分别体现为立法领域的“法律保留原则”，司法领域的“罪刑法定原则”，行政领域的“法律创制原则”，和社会领域的“依法自治原则”。当然，在今天创新社会治理体制的要求下，“职权法定原则”，则更多体现为对行政机关法律创制的约束。
（四）遵循公权力制约性思维。
遵循公权力制约性思维，是指在社会治理体制变更中，必须充分认识公权力的责任属性，强调公权力权与责的统一。即有权必有责，用权受监督，越权受追究。使得每一种公权力都处于被监督的状态，避免公权力运行的监督真空。
公权力制约性思维的法治理论基础，是“分权制衡原则”。该原则强调构建公权力之间相互监督、相互制衡的社会治理体制。之所以在社会治理体制创新中要坚持这一原则，是因为奉行这一原则，可以从制度层面避免公权力过于集中，形成公权联盟，而诱发公权集体腐败。另外，实践也证明，不受监督的权力必然滋生腐败，“无监督即无权力”就像“无救济即无权利”的法谚一样，天经地义。
二、创新社会治理机制应遵循的法制思维
与社会治理体制创新相比，社会治理机制创新则更侧重于公权力行使的具体问题，它是一种公权力的职能行为，主要形成公权力与私权利之间的公法关系。因此，社会治理机制如果存在问题，则更易引发社会公众的不满情绪，更可能损害党和政府在人民群众心目中的形象，最终导致政府失信，治理失灵。为此，在创新社会治理机制过程中，治理者必须遵循以下法治思维。
（一）遵循决策开放性思维。
遵循决策开放性思维，是指在社会治理决策过程中，社会治理主体应当采取各种途径、各种方式，广开言路、广纳善言，形成一种开放性的决策机制，以保证做出的决策，具有较高的民主性、科学性、实践性和可接受性。
决策开放性思维的法治理论基础，是“参与民主原则”。治理决策之所以要遵循这一原则，是因为“参与民主”相对于“代意民主”，更具有广泛性、真实性。由于“代意民主”是通过间接选举产生的代表来审定方案，制定法律，因而，代表在行使代意权的过程中，难免因诸多因素影响，而导致法律所包含的民主性不足。再加上执法过程中，执法者对法律理解的偏差，最终使法律所包含的有限民主性会进一步缩水。
（二）遵循执法合意性思维。
遵循执法合意性思维，是指在社会治理过程中，治理者对治理相对人作出行政处理决定时，要注意倾听相对人的正确意见、采纳他们的合理诉求、告知他们享有的法定权利，既要避免采取命令与服从的刚性手段，更要避免陷入命令与对抗的对峙困局。
执法合意性思维的法治理论基础，是现代行政治理“法律优先原则”。在传统高权行政时期，行政权以单方性、强制性为特征，拥有行政权的主体拥有绝对的、毋庸置疑的权威，相对方只是被管理的对象。然而随着现代民主、服务行政理念的普及，社会治理不再是行政机关一方独自掌控格局，而是由行政机关与行政相对人围绕行政治理事务进行相互交流、合作、协商、博弈的过程。行政机关与行政相对人平等互动的“合意“行政行为，越来越成为社会治理的有效模式。
（三）遵循执法合理性思维。
遵循执法合理性思维，是指在社会治理执法中，社会治理主体不仅应追求合法性要求，严格执法，而且在社会治理执法中，要追求合理性要求。对涉及相对人合法权益的处理，要进行“利益分析、权利排序、和价值平衡”，以谋求最合理的行使自由裁量权。
执法合理性思维的法治理论基础，是“比例原则”。它主要适用于存在较大自由裁量空间的社会治理执法行为。“比例原则”强调，如果社会治理行为可能对相对人权益造成不利影响时，治理者应该把这种不利影响限制在尽可能小的范围和幅度内，保持过与责的适度比例。这样可以防范社会治理主体滥用自由裁量权，以实现社会治理更高层面的公平与公正。
（四）遵循程序适当性思维。
遵循程序适当性思维，是指在社会治理执法过程中，治理者运用执法程序应当符合“程序正义”的要求。具体执法程序的繁与简应当与治理事项的重要性、复杂性、位阶性和广泛性等相适应。既要避免程序正义不充分，又要防止程序的过度适用，而造成公共资源的浪费和效率降低。
执法程序适当性思维的法治理论基础，是“正当程序原则”。尽管目前我国还没有一部统一的行政程序法，但这一原则在一些单行行政程序法中，都有广泛的体现。例如：在《行政许可法》中，因许可的种类不同，而分别设立了行政许可的普通程序和特别程序。在《行政处罚法》中，因处罚的种类、额度、事实的清楚程度等不同，而分别设立了行政处罚的普通程序和简易程序。目前正在修订的《行政诉讼法》草案，为了提高诉讼效率，降低诉讼成本，在原来只有普通程序的基础上，也增设了简易程序。今后，“正当程序原则”将会在更多的程序法中得到贯彻和运用。
在社会治理机制的创新中，除了要遵循以上法治思维以外，还要遵循“执法诚信度思维”，“执法廉洁性思维”。如果遇到应急社会治理执法，还要遵循“最低理性标准思维”、“最低权利保障思维”和“最低程序公正思维”。
总之，在今后社会治理中，只要我们认真贯彻党的十报告和十八届三中全会《决定》的精神，进一步解放思想，推进改革，用法治思维和法治方式破除各种体制机制障碍，就一定能扭转目前社会治理面临的种种困局，就一定能为党和国家事业发展创造一个良好的社会环境，国家治理体系和治理能力现代化的目标也指日可待。
[参考文献]
[1]中国共产党第十八次全国代表大会报告。2012年11月8号，.
[2]中国共产党第十八届三中全会，《决定》2013年11月2日.
创新社会治理的措施有哪些(1)改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。
(2)激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。
(3)创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。
改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。
改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。
(4)健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。 坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。
设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。
为什么要创新社会治理体制指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”在国家治理体系中，社会治理体制占有重要位置，创新社会治理体制已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要实现“形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求，就必须重视社会治理创新的系统性、整体性和协同性，实现社会治理的“五个转变”。
实现社会治理思维视角从“国内”到“全球”的转变。在相当长的一段时期，我国把社会治理当成纯粹的国内事务，没有在经济全球化的大背景下思考社会治理问题。进入21世纪，我国的社会治理环境发生了重大变化，国际竞争的日趋激烈和国际合作的日益频繁，加剧了各国的文化冲突，极大改变了政府社会治理的环境;大规模的人员、资源、信息、资本快速跨国流动，加速了风险传播，放大了危机影响，增加了社会治理难度;民主行政、责任行政、服务行政、回应行政等理念深入人心，冲击着政府社会治理的传统观念，对政府的社会治理能力形成挑战。在这一潮流下，任何一国的社会治理都不可能孤立进行，“全球治理”给“国家治理”带来了新的冲击。这就要求社会治理体系从一个封闭式的治理结构转向开放式的治理结构，并从“全球”的角度来考虑社会治理问题。经济全球化给社会治理带来的影响是双面的，一方面，经济全球化使我们可以借鉴国外先进的社会治理理念推动我国社会治理体制创新，提升社会治理水平;另一方面，在树立“全球”思维的同时，还要主动防范经济全球化带来的各种社会风险。这就要求我们，在国内要进一步加强社会意识形态管理，深化公民国家意识、社会整体意识，积极构建具有中国特色的意识形态安全体系，形成法律法规、社会道德、文化传播多位一体的安全防范布局;在国际上，要进一步加大中国现代社会治理理念的宣传力度，树立正面形象，在涉及国内社会治理的问题上坚持原则，坚决杜绝任何外来势力干涉，依据本国法律法规妥善处理。
实现社会治理主导理念从“利益”到“价值”的转变。社会治理的政治性、公共性和社会性决定了其价值取向与单纯的经济管理活动追求个人利益、部门利益、集团利益最大化的价值取向截然不同。我国过去30多来年的公共管理，是以物质利益为导向的公共管理，实施的是“见物不见人”的发展方式，实施社会管理过程中，没有完全做到以人为本。在利益导向的社会治理理念下，社会风险不断增加，社会矛盾不断累积，出现了一定程度的管理失灵状况。在此背景下，建立实现多元价值追求的复合治理，把培育和践行社会主义核心价值观融入社会治理的制度建设和治理实践工作中，形成科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制，最大限度地增进社会和谐成为应然选择，调整社会关系、协调社会利益、化解社会矛盾、维护社会秩序，实现政治、经济、社会协调发展，实现“善治”的社会治理目标。
实现社会治理功能定位从“维稳”到“维权”的转变。“维稳”与“维权”相互作用、相互影响，两者是辩证统一的。“维权”是“维稳”的基础，“维稳”的实质是“维权”。由于特殊的国情，实践中，我国社会治理在很长一段时间内，单纯地强调“社会的稳定性”指标，忽视了“社会的公正性”“社会的参与性”等维度，虽然在一段时间内有效维护了我国社会的基本秩序和稳定局面，但也不利于社会活力的释放，导致了影响社会和谐的群体性事件的发生。当前，必须顺应公民权利意识大大提高的现实情况，公平保护公民利益，坚持依法治理和法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，从实体、程序和时效上充分体现公平正义的要求，让人民群众切实感受到公平正义就在身边，真正防止因为“维权”而产生的“维稳”问题，为建设社会主义和谐社会奠定坚实基础。
实现社会治理主体构成从“一元”到“多元”的转变。长期以来，我国的社会管理主体主要是政府。“大政府”架构在一定阶段产生过一定积极效应。但随着社会经济发展，大政府的管理体制越来越不适应社会整体发展。现实中，政府负责等同于政府包揽，从观念到制度都排斥社会组织和公民参与社会管理，其结果一方面导致社会自治发展缓慢，公民的自我教育、自我管理、自我服务发展缓慢，另一方面导致了权力寻租和腐败现象的发生。实际上，社会治理除了国家和政府之外还应强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与。社会需求是多样化的，不同类型的主体有不同的特点和不同的擅长，因此需要主体的多元化。要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局，在转变政府职能的前提下，激发社会创造活力，为公众提供高质量、差异化的社会公共服务，实现从政府单一主体的单向度管理，走向多元主体的协同治理，推动社会治理从国家本位向社会本位转变。
实现社会治理方式方法从“刚性”到“柔性”的转变。社会治理既可以凭借法律约束、纪律监视、强迫控制等刚性手段，也可以依靠组织、协调、激励、感召、启发、诱导、协商等柔性方法。长期以来，政府在实施社会管理时，往往习惯于行政处罚等刚性措施，而对于柔性方法则较少采用和考虑。现代社会治理需要柔性治理思维，变硬约束为软引导，变强制服从为服务感化，变堵截民情为疏解民心，变应急管理为预防治理，变事后干预为事前预防，合理引导社会舆论，适时干预社会情绪，化解各种社会矛盾和风险。
创新社会治理体制党的xx届三中全会，着眼于维护最广大人民根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力，提出了创新社会治理体制的新观点新要求新部署。我们要认真学习、深刻领会、贯彻落实全会精神，坚定不移地推进社会治理体制创新。
一、充分认识创新社会治理体制的重大意义
创新社会治理体制，是马克思主义中国化的又一项最新成果，是我们党对社会发展规律认识和把握的又一个新飞跃，实现了我国社会建设理论和实践的又一次与时俱进。
(一)创新社会治理体制体现了马克思主义的群众观点
坚持人民是历史创造者，坚持人民主体地位，这是马克思主义群众观点的基本原理，也是马克思主义政党同其他一切政党的根本区别之一。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，社会建设是中国特色社会主义总体布局的组成部分，社会治理是社会建设的重要内容，在创新社会治理体制中必须坚持人民主体地位、发挥人民主人翁精神、尊重人民首创精神，最广泛地动员和组织人民积极投身社会治理。党的xx届三中全会提出，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督;建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障;维护最广大人民根本利益，确保人民安居乐业、社会安定有序等。这些要求突出了人民在社会治理中的主体作用，坚持了社会治理为了人民、依靠人民、成果由人民共享，充分体现了当代中国共产党人对马克思主义群众观点的牢固把握和高度自觉。
(二)创新社会治理体制体现了我们党对社会主义建设规律认识的不断深化
新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党在社会建设的理论和实践方面进行了不懈探索，对社会建设内涵和要求的认识越来越明晰、把握越来越准确、运用越来越科学，在不断加大保障和改善民生力度的同时，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。党的xx届三中全会提出了完善政府社会管理和公共服务职能，党的xx届四中全会提出了加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新和建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，党的xx届六中全会提出了创新社会管理体制、激发社会活力，党的xx大提出了完善社会管理、健全基层社会管理体制，党的提出了城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的xx届三中全会明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，这是我们党深入分析发展阶段性特征得出的新结论、引领社会进步的新标志，回应了时代新课题和人民新期待，充分体现了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的新升华。
(三)创新社会治理体制体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张
党的xx届六中全会提出了我们要构建的社会主义和谐社会是党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会，党的提出了保证人民平等参与、平等发展权利和开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。把党的这些主张贯彻落实到社会治理中，就必须坚持党领导下的多方参与、共同治理，发挥政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同协作、互动互补、相辅相成作用，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。党的xx届三中全会提出，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参加;推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用;健全食品药品安全监管机制，完善安全生产管理制度，健全防灾减灾救灾体制;坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度等。这些部署安排，要求在创新社会治理体制中继续坚持政府主导、注重发挥社会组织作用、增强市场主体社会责任，充分体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张。
二、实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动
社会治理是全社会的共同行为。要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，从传统的社会管理转向时展要求的社会治理，努力在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。
(一)发挥政府治理的主导作用
强化政府研判社会发展趋势、编制社会发展专项规划、制订社会政策法规和统筹社会治理方面的制度性设计、全局性事项管理等职能，发挥好政府在社会治理中的主导作用。推进政社分开，放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的尽量交给社会力量承担，充分发挥社会力量在社会治理中的作用。各级政府应完善社会治理考核机制和指标体系，确保责任到位、工作到位、举措到位，履行已明确的社会治理职责，落实已出台的社会治理政策措施，完成已提出的社会治理目标任务。
(二)增强社会自我调节功能
加强全民思想道德建设，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，自觉维护社会秩序。依托工会、共青团组织、妇联、基层群众自治组织和社会组织，开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导，化解不同利益主体之间的利益冲突。推进以行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约为基本内容的社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等方面的作用，通过自律、他律、互律使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则。
(三)深化居民自治
深入贯彻居委会组织法、村委会组织法，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。引导居民参加社会组织活动，动员居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治、调解民间纠纷，鼓励和支持居民协助基层人民政府及其派出机关做好与居民利益有关的劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、优待抚恤、医疗卫生、文化教育、体育健身、消费维权等工作，依法保证居民对基层社会治理的知情权、参与权、决策权、监督权。积极适应新形势、顺应居民新期待，完善党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，拓宽居民参加社会治理的范围和途径，丰富居民参加社会治理的内容和形式，让居民能够依法办理自己的事情，发挥居民在基层社会治理中的主体作用，促进政府治理与居民自治良性互动。
三、鼓励和支持社会组织参与社会治理，激发社会活力
社会组织是社会治理的重要主体和依托。改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参加社会治理、公共服务，对于激发社会活力、巩固党的执政基础具有重要作用。
(一)加大政府购买公共服务力度
建立健全政府购买服务机制，及时、充分向社会公布政府购买服务项目、内容以及对承接主体要求和绩效评价标准等信息。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会组织的作用，凡适合社会组织承担的，都可以通过竞争性选择方式交给社会组织承担。基本公共服务领域的教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育、残疾人服务等，也要逐步加大政府购买服务的力度。承接政府购买服务的主体，包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法登记成立的企业和机构。制定政府购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并及时进行动态调整。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，并将评价结果向社会公布。
(二)实行四类社会组织直接登记
目前，我国社会组织既培育发展不足又规范管理不够，需要改革社会组织登记管理制度。成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，除依据法律法规和国务院决定需要前置审批外，可直接向民政部门依法申请登记。在这四类社会组织监督管理上，民政部门依法履行登记、备案、年检、监督、执法和组织第三方评估等职能，行业主管部门负责业务指导和行业监管，相关部门负责财务税收、信贷融资、社会保障、查处违法违规活动、审计等管理。
(三)限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩
目前，一些社会组织尤其是行业协会商会行政化倾向明显，政社不分、管办一体、责任不清，需要加快推进行业协会商会与行政机关脱钩工作。要厘清行政机关和行业协会商会的职能边界，行政机关将适合行业协会商会行使的职能转移给行业协会商会，行业协会商会要除去行政色彩，真正回归民间。行业协会商会必须设立独立账号，资产不明晰的要限期完成划分。
(四)依法引导在华境外非政府组织开展活动
境外非政府组织在华开展活动，应遵守我国法律法规，有利于我国经济社会发展，尊重我国风俗习惯。境外非政府组织可在我国经济、科技、教育、卫生、文化、体育、环保、慈善等领域开展活动。未设立代表机构的境外非政府组织在华开展活动，必须与符合条件的境内法人单位以合作项目形式进行，合作项目应由境内法人单位报相关主管部门批准、同级登记管理机关备案。境外非政府组织在华开展合作项目，不得附加政治、宗教或者违反我国法律法规的条件。
四、建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制
社会治理要以大力发展经济、保障和改善民生为治本之策，从源头上减少社会矛盾和问题，同时，必须建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使社会矛盾和问题不断得到及时化解和向好的方面转化。
(一)畅通诉求表达机制
完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制，发挥人大、政协、人民团体、社会组织、基层群众自治组织以及新闻传媒等的社会利益表达功能，畅通和拓宽群众诉求表达渠道，依法按照政策及时妥善处理群众的合理诉求，并及时反馈处理结果。改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。
(二)建立心理干预机制
广泛宣传普及个人心理健康知识，建立心理危机干预预警机制，防范和降低社会风险。健全个人心理医疗服务体系，规范发展个人心理服务专业机构，开展个人心理咨询、疏导、调节、治疗等服务。对因生活和工作等受到挫折而缺乏信仰、对生活失去希望的个人给予更多关注，有针对性开展疏导、帮助、教育，使其重振生活信心、避免走向极端。加强专业社会工作人才队伍和志愿者队伍建设，开展专项社会关爱行动，对流浪儿童、精神病人、艾滋病机会性感染者、吸毒人员、刑满释放人员等特殊人群进行专业心理疏导和矫治，帮助他们修复社会功能、回归社会。
(三)完善矛盾调处机制
健全区(县)、街道(乡镇)、社区(村)、楼门院(小组)四级纵向人民调解网络，建立由政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制，完善司法调解格局、把调解优先的原则贯穿到执法办案工作中去，发挥人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系的作用，形成调处化解矛盾纠纷的综合机制，及时有效地把矛盾化解在基层，努力实现案结、事了、人和。
(四)健全群众权益保障机制
完善公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证制度，健全民主决策程序，凡是与群众切身利益密切相关、影响面广或容易引发社会不稳定的重大决策事项，都要充分听取群众意见，对大多数群众不理解、不支持的事项缓出台或不出台，防止因决策不当而损害群众利益。改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。解决土地征用、房屋拆迁、企业改制、劳动关系、教育医疗、社会保障、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市管理等方面群众反映强烈的问题，维护好群众的切身利益。
五、健全公共安全体系
公共安全事关人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。健全以食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等为基本内容的公共安全体系，是社会治理面临的重要课题。
(一)健全食品药品安全监管机制
强化政府的食品药品安全监管责任，对食品药品安全实施有效的统一监管。落实企业在食品药品安全中的主体责任，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。完善食品药品安全标准体系，提高食品药品检验检测科学化水平，建立食品药品质量追溯制度，实现从生产源头到终端消费的全程严格监管。加强食品药品安全风险监测评估预警，健全食品药品安全多渠道投诉举报和突发事件快速反应机制，依法惩治食品药品领域违法犯罪活动。
(二)完善安全生产监管制度
坚持安全第一、预防为主方针，完善安全生产法律法规、政策标准、技术服务，提高安全生产的科技支撑能力和应急救援水平。落实政府安全生产监管责任和企业安全生产主体责任，严格安全生产目标考核和责任追究，实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改评价制度，严格查处非法违法或违规违章生产经营建设行为。深化煤矿、非煤矿山、危险化学品、交通运输、消防等重点领域安全生产和人员密集场所安全的专项治理，遏制重特大安全事故。加强从业人员特别是高危行业从业人员的安全教育，提高全社会安全意识，夯实安全生产基础。
(三)健全防灾减灾救灾机制
坚持以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的救灾工作原则，落实统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的自然灾害应急管理体制，完善救灾准备、应急救助、灾后救助、恢复重建相衔接的自然灾害救助制度，建立方便快捷的储备、调运、接收、发放、回收相衔接的救灾物资应急调度体系，健全以抢险、搜救、救护、救助、捐赠为基本内容的救灾应急社会动员机制。坚持灾前预防与应急处置并重，推进常态减灾与非常态救灾结合，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工合作的防灾减灾救灾机制，形成有效应对自然灾害的强大合力。
(四)创新立体化社会治安防控体系
坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，以社会化、网络化、信息化为重点，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。坚持发挥公安机关在社会治安防控中的主导作用，创新特业管理、户籍管理、交通管理、巡逻管控等执法方式，加强重点地区、重点场所的社会治安综合治理，依法严密防控和惩治各种违法犯罪活动。注重发挥城乡社区在社会治安防控中的基础作用，推进平安社区建设，组织治安积极分子、保安、志愿者、居民等力量开展群防群治，集民智于治安，化民力为警力，形成人人参与社会治安防控的局面，筑牢社会治安防控体系的根基。
创新社会治理体制的必要性改革开放以后，我国社会开始了由社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型、由农业社会向工业社会的转型，由一个相对封闭的社会向开放的社会转型，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济社会生活发生广泛而深刻的变化，对社会治理提出了新的要求。
1.市场化体制改革下，激发新的社会主体参与社会治理的需要
据统计，在我国就业人数中，有78%的人在非公有制经济组织就业。非公有制经济的发展为社会增加了效率与活力，同时，以单位为基础的社会保障机制随着计划体制的消退已逐渐解体，这迫切需要建立新的社会管理载体，即需要加强和完善基层社会管理和服务体系。
社会阶层分化速度加快，大量的新经济组织、新社会组织等在社会管理领域涌现，因此，在新的社会群体和社会组织不断涌现情况下，如果不进行有效的社会组织和管理，社会运行很容易出现失序状态。这迫切需要我们加强和完善非公有制经济组织和社会组织管理，推动社会组织健康有序的发展。
2.城市化进程中，化解各种社会矛盾的需要
20xx年我国综合国力超过日本，成为世界上第二大经济体。但是，我国经济发展背后付出了工人下岗失业、环境污染、资源紧缺和生产安全事故频发的沉重代价。改革开放以来，工人下岗失业成为长期以来困扰我们的社会问题;劳资矛盾、劳动争议等问题也不断增多。近年来，我国矿难、跨桥等安全生产事故频发，对人民的生命健康造成了重大损失，这也对我们的社会治理提出了新的严峻挑战。
目前，流动人口特别是农民工在城市就业、收入、住房、子女教育、社会保障、城市融入等方面都存在着不同程度的困难，需要我们加强和完善对流动人口的管理与服务。特别是在城镇化过程中，随着城市的扩大和城市建设步伐的加快，全国各地大量征地拆迁。但是，由于对失地农民和城市被拆迁居民的安置和补偿不到位，引发的群体性事件和个体的过激行为时有发生。严重地影响了社会的稳定与和谐社会的建设。这也迫切需要我们加强和创新城市社会治理，提高社会治理水平。
3.互联网时代背景下，应对虚拟社会安全问题的需要
中国已经进入到信息化社会，进入到互联网时代。互联网已经成为人们工作和社会生活的重要工具。然而，网络带来的社会问题不断增加，如网瘾问题、网络语言暴力、网络色情、网络暴力、网络诈骗、网络安全等等。网络民意表达、网络监督随着网络技术的发展对现实社会产生着重大影响，社会治理和社会稳定面临前所未有的新挑战。
这需要我们加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平。
4.开放型社会环境中，维护主流意识形态安全的需要
多种文化交流交融，人们思想空前活跃，人们的参政意识、民主意识、法制意识、维权意识、监督意识明显增强，但也出现了集体观念淡薄、公德意识弱化、极端个人主义思想抬头等问题;人们的独立性、选择性、差异性明显增强，自信、包容、多元观念逐步树立，科学、民主、文明、公平、创新等理念日益成为社会主流思想和价值尺度，但也出现了盲目崇外、追求“西化”和所谓“普世价值”的思潮。总之，我国社会的开放性、流动性的增强，使整个社会充满活力，也使社会治理的难度明显加大。
从“管理”到“治理”体现党执政理念的根本性转变“治理”(Governance)原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。自从20世纪90年代以来，西方政治社会学家和经济学家赋予Governance以新的含义。
他们认为，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府。例如企业管理和治理，无须依靠国家的强制力来实现，再如社会治理也是如此。罗茨(R.Rhodes)详细列举了治理的不同定义，认为:作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务;作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系;作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动;作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制;作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络;作为国家管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，提高效率，以最小的治理成本取得最大的社会公共效益。
全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。由此可见，治理是国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构合作运用正式制度和非正式制度对社会成员提供公共服务，对公共事务进行管理，协调不同利益群体的关系化解矛盾的过程。
改革开放后，中国的社会管理经历了一个从传统的社会管理到现代的社会治理的演变过程。
1992年党的十四大，确立了社会主义市场经济作为我们的改革目标和方向，1993年党的十四届三中全会提出政府部门要强化社会管理职能，不能像从前计划体制中那样大包大揽。20xx年，党的xx大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。到20xx年时，中央已经正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化，体现了社会治理的思想。党的提出的社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，法治保障的强调，体现了社会管理不仅仅是行政性的管理，还要以法治作为基础性的保障，它拓展了社会管理的方式和手段。随着市场经济改革力度的加大，xx届三中全会鲜明地提出了市场在资源配置中的决定性作用，在社会体制改革上也要加大力度，党中央正式提出了“创新社会治理体制”，这种变化体现了党的执政理念的根本性变化。它意味着我们不仅要向市场放权，也要向社会放权;不仅要解放生产力，也要增强社会发展活力。
从主体上来看，“治理”跟传统的“管理”不同。传统的管理主要是政府和国家对社会公共事务进行管理，带有强制性，而治理除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用。
从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了强调行政，还强调法制建设、思想道德建设、制度建设、社区自治管理。从方向上看，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而社会治理强调的是双向的互动，政府制定公共政策时，要与不同的社会群体进行沟通、协商，是双向的互动模式。从内容上看，社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务，管理国家和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾、实现社会的安定有序。从目标上来看，社会治理既要维护社会稳定，也要增强社会发展活力。
创新社会治理体制的思路与对策改革开放以来，我国经济体制改革取得了举世瞩目的成绩，社会治理体制改革也取得一定的成效，但是，总体来讲，社会治理体制改革明显滞后于经济体制改革。xx届三中全会提出了全面深化改革的总目标，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，创新社会治理体制是推进国家治理体系现代化的重要内容。这需要我们顺应我国社会结构和社会转型变化的新趋势，创新社会治理体制，在党委领导下，发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会各方面积极参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。
1.强化政府的服务职能
政府的职能是经济调节、市场监管，社会管理、公共服务。经过30多年改革，计划经济体制下政府对经济社会事务管得过多过死的状况已有较大改变，但仍存在“越位、错位、缺位”的问题，要进一步深化行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。当前，政府要把社会治理和公共服务的职能放在更加重要的位置，建设服务型政府。
第一，政府要切实转变职能。要由经济主体型和投资型政府向公共服务型政府转变，由单一的、不全面的发展观向科学的发展观转变，由以GDP衡量政府政绩向将公共服务水平置于重要位置的观念转变。改革开放以来，经济建设是我们的头等重要的任务，我国政府基本上是“经济建设型”政府。全面建设小康社会的历史时期，中央提出政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。然而由于惯性使然，有些地方和部门的政府职能还没有转到公共服务上来。针对这个问题，中央强调，各级政府抓经济发展，主要是为市场主体服务和创造良好发展环境，不能包办企业投资决策，不能代替企业招商引资，不能直接干预企业生产经营活动。
第二，树立服务的理念。xx同志在20xx年省部级主要领导社会管理以及创新研讨班上讲道，社会管理，说到底就是对人的管理和服务。xx在该研讨班结业式上也强调，一切社会管理部门都是为群众服务的部门。我们要正确看待管理和服务的关系，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理，如果我们真心实意为群众办实事、办好事，时时处处、切切实实关心群众生活，满足老百姓各种合理的需要，老百姓对我们的工作满意，这就实现了我们社会治理的目标。
第三，要科学定位政府的社会管理和公共服务职能。政府和社会组织都是社会管理和公共服务的主体，但是，它们在社会管理中承担着不同的职能，发挥不同的作用。政府的社会管理和公共服务主要包括:一是提供就业服务和基本社会保障等基本民生性服务;二是提供教育、医疗、公共文化等公共事业性服务;三是提供环境保护、基础设施建设等公益性基础服务;四是提供生产安全、消费安全、社会安全等公共安全性服务。对生产安全，企事业单位负有责任，政府也应强化安全服务体系建设和监管职责。而消费、食品和药品安全等都是公共服务体系建设的基础性环节，政府责无旁贷。此外，政府还要动员企业、社会组织参与提供力所能及的公共服务，并对社会其他主体提供的公共服务进行有效的管理和监督。
第四，积极推进公共服务方式的创新。一是这种创新体现在公共服务对市场机制的利用，通过招投标、合同承包、特许经营等市场机制来调节公共服务的供给和需求，以期解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，从而达到降低成本、提高效率的目的。二是公共服务方式的创新还体现调动社会力量改善公共服务，鼓励各种社会组织参与公益事业和社会服务，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，满足社会成员多元化的社会需求。
三是公共服务均等化，即全体社会成员享有基本公共服务的机会均等、全体社会成员享受公共服务的结果大体相等、尊重社会成员是否享受公共服务的选择权。
2.建立和完善社区治理机制
党的报告指出，“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。从基层做好社会服务管理，实现基层的社会和谐稳定，是实现全社会稳定的基础”。
在我国社会转型时期，政府正在由一个无限型政府向有限型政府转变，政府对社会成员的管理和服务有限，因此，社区越来越成为人们生活的主要空间，成为对居民进行社会整合与社会管理的新载体。中共中央、国务院在20xx年3月16日颁布的《新型城镇化规划》提出，“健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业。加快公共服务向社区延伸，整合人口、劳动就业、社保、民政、卫生计生、文化以及综治、维稳、信访等管理职能和服务资源，加快社区信息化建设，构建社区综合服务管理平台”。社区建设要从以下几个方面入手:
第一，健全社区服务体系。社区服务是政府公共服务、市场服务、社会保障、社会互助和慈善事业的交织延伸，由政府提供的公共服务、市场提供的商业服务、社区民间中介组织提供的慈善公益服务，共同构成了社区服务的网络体系。在当前，特别要加强以社区社会组织、社会工作者和志愿者组成的社区公益服务体系建设，来满足社区不同职业、不同年龄、不同兴趣居民的多元化多层次的需求。
第二，社区建设需要政府投入大量的资金，进行社区公共服务设施的建设和支持社区各种活动的开展。
第三，加强社区文化建设。社区文化建设是为了满足社区居民在精神文化生活方面的需求，获得更高质量的社区生活。同时，要在社区成员中确立共同的价值目标，使全体社区成员发扬参与精神和互助精神，增进对社区的认同感和归属感。
第四，社区建设要培养大量的社会工作专业人才，为有需求的个人、家庭、群体提供专业化的社会服务，并运用专业知识，协调社会关系，解决和预防社会问题，促进社会和谐。
3.激发社会组织的活力党的xx届三中全会指出，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。
第一，我们要解放思想，充分认识到社会组织在当前我国经济建设和社会发展中的作用。社会组织有四项职能:服务社会、规范行为、表达诉求、社会监督。社会组织最主要职能是为社会提供服务，满足社会成员的多种需要。
第二，加大培育社会组织的力度，满足人民群众不断增长的物质文化需求。社会组织其业务和类型涉及方方面面，其活动方式也是复杂多样的，目前，要加快行业组织、公益类组织、服务类社会组织和城乡基层社会组织的发展。政府在转变职能和简政放权过程中，将一些民生服务项目打包向社会组织招标，购买社会组织的公共服务，有力地激发社会组织活力。
第三，完善相关法律法规，规范社会组织的行为，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动，促进社会组织健康发展。
第四，社会组织要不断地去行政化，实现自身的独立性。当前，要限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。
第五，加强社会组织的自我建设和人才队伍建设，提高自身服务社会的能力和公信力。社会组织就是要靠提高自身的公信力赢得社会和公众的认可，靠发挥服务社会的功能提高知名度，扩大自己的影响，只有具备专业的服务水平，才能积极有效地参与社会治理和公共服务。
4.完善社会治理的体制和机制
第一，加强法治建设。法治是社会治理的重要方式和手段，在社会治理中法治可以起到规范社会行为、维护社会秩序、调节社会关系、化解社会矛盾等方面的作用。党的报告指出，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，法治保障是健全社会治理体制的重要内容。当前，为了实现社会治理法治化，需要加强社会领域的立法工作，做到社会治理有法可依;需要增强司法的权威性，做到社会治理有法必依;需要规范执法行为，坚持执法的公平性，切实维护群众的合法权益。同时，需要加强全民法制教育，提高全民遵纪守法的意识。在法治建设中，处理好维稳与维权的关系。
【关键词】依法治国；中国特色社会主义制度；应有之义
党的十八届四中全会专题讨论了全面推进依法治国的若干问题，这是继十和十八届三中全会以来的又一次重大盛会，将对我国乃至世界产生深远的影响。会上指出：依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。
全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。
中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。依法治国是中国特色社会主义制度的题中应有之义。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。全面推进依法治国只有在中国特色社会主义制度这个大框架进行，贯彻中国特色社会主义法治理论，才会不被错误思想所左右，不受制于人，才能保证方向不偏离、规定不走样。
一、中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础
中国特色社会主义制度是中国特色社会主义理论的集中体现，是中国特色社会主义道路的重要保障和表现形式，也是中国社会制度的特点和优势所在。中国特色社会主义制度是遵循党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度。他是在党带领人民长期奋斗的积累中总结和形成的，他符合我国的基本国情，得到全国人民的广泛认同和支持。要全面实施依法治国必须在中国特色社会主义制度的基础之上，从立法，司法和执法的方方面面来完善中国特色社会主义法治体系。中国特色社会主义制度有人民代表大会制度的根本政治制度的保障，可以使司法在此基础之上顺利推进，人民代表大会是我国的权力机关和立法机关，人民法院及人民检察院等是我国的司法机关，而人民法院及检察院又对人民代表大会负责。中国特色社会主义法治体系是一个盘大的系统工程，我们要充分认识他的复杂性，长期性和艰巨性，也要有完善的基本社会制度及政治制度的保障，而中国特色社会主义根本政治制度及基本政治制度是中国特色社会主义法治体系的制度基础，在全国各族人民及各行各业的代表共同商议下立法并监督司法，在中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度的保障下可以使司法的程序、实施过程和结果都最大程度的得到保障，在民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度的基础上可以有效地克服地区差异，最大限度的体现具体问题具体分析，特殊矛盾和一般矛盾的统一。
中国特色社会主义法治体系的建设、发展和完善需在实践性的、开放性的和科学合理的制度作为基础之上才可能实施，而中国特色社会主义制度是在实践的发展和检验之中建构起来的制度，它具有科学合理的开放性和实践性，是马克思主义中国化的最新成果的重要组成部分。中国特色社会主义制度，是立足中国国情和实际，适应全面深化改革和推进国家治理体系现代化需要，集中体现中国人民意志和社会主义属性的要素、结构、功能、过程内在协调统一的有机综合体。之所以要以中国特色社会主义制度为基础来全面推进依法治国和建立中国特色社会主义法治体系，是因为中国特色社会主义法治本身就是一个要素众多、结构复杂、功能综合、规模庞大的系统工程，各系统要素相互联系、相互作用、相互促进，当其协调一致时可以发挥最大功能。中国特色社会主义制度的优势就是能够最大程度的统筹各方面的要素，集中力量办大事，使各方面相互协调，相互扶助。
二、中国特色社会主义制度是全面推进依法治国的根本制度保障
全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。全面推进依法治国，需要完备的社会制度来保障和支撑，中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。中国特色社会主义道路是实现途径，中国特色社会主义理论体系是行动指南，中国特色社会主义制度是根本保障，三者统一于中国特色社会主义伟大实践，这是党领导人民在建设社会主义长期实践中形成的最鲜明特色。
人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。在社会主义国家，由于无产阶级政党团结、领导的劳动人民是一个不可分割的整体，拥有共同的、整体的、一致的根本利益，因此原则上必须只能有一个无产阶级政党来代表人民的根本利益。这就是社会主义国家为什么实行共产党领导而不能搞多党竞争的缘由。我国宪法作为根本大法，反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，反映了在历史和人民选择中形成的党的领导地位，体现了人民当家作主，保证了社会主义国家政权性质。我们说的依法治国，是指党领导人民，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。在社会主义法治中，党的领导、人民当家作主和依法治国本质上是一致的，都是为了维护和实现广大人民群众的共同意志和根本利益。社会主义法治的根本要求，就是在党的领导下制定并实施宪法和法律，把人民民主制度化、法律化，把人民意志经过法律转变为国家意志和主张，从而维护人民群众的合法权益，实现人民当家作主的根本权利。宪法和法律，是中国共产党高高举起的旗帜。
三、依法治国是中国特色社会主义制度的题中应有之意
中国特色社会主义制度是中国特色社会主义的主体，在党的十报告中指出中国特色社会主义制度同中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系一样，是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就，必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。
中国特色社会主义制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分和主要指标。国家治理体系和治理能力的现代化最主要的就是社会制度的现代化。中国特色社会主义制度是我国特有的，在党的带领下全国各族人民共同实践奋斗的经验总结，依法治国是我国的基本方略，十报告中指出“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”在一个拥有十三亿人口的发展中大国，要国家的富强、民主、文明、和谐和生态文明建设，最终实现中国华民族的伟大复兴。只有而且必须实施依法治国的道路才能实现，而中国特色社会主义的价值目标都蕴含了这些。社会主义核心价值观 “民主”“法治”“公平”“正义” 都内在包含了实施依法治国的明确意义。总而言之，依法治国是中国特色社会主义制度的题中应有之意。
中国特色社会主义制度是在中国共产党的领导下建立起来并不断改革完善和发展的社会制度，依法治国的核心也是在坚持党的领导下实施的，依法治国必须坚持党的领导，党的领导才能保证人民当家作主，人民当家作主才能顺利实施依法治国，因为依法治国的主体是广大人民。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一与中国特色社会主义制度的出发点和最终目标是一致的，价值取向也是一致的。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。
中国特色社会主义制度作为中国共产党和中国人民的伟大创造，与当今世界其他制度体系相比较，具有保证人民当家作主、协调国家机关高效运转、凝聚各族人民力量的政治优势。近年来，我们战胜种种特大自然灾害、保护人民生命财产；成功应对国际金融危机，一枝独秀……这些都充分展示了中国特色社会主义制度的生命力和优越性。紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。要使依法治国基本方略的全面落实，建成法治政府，提高司法公信力，切实尊重和保障人权，必须在中国特色社会主义制度的框架之内才能实现。
参考文献
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社区建设、社区治理既属于社会治理和社会建设的范畴，也属于国家治理和国家建设的范畴。当然，社区也是党和国家开展与加强基层建设的重要平台。自1994年上海市率先探索城市社区建设以来，我国的城乡社区建设已经走过了23个年头。与上个世纪90年代相比，社区建设的环境与动力、社区服务与管理的对象、社区治理的主体、社区治理的问题和任务等都发生了很大的变化。这就需要我们以一系列关于社会治理的讲话和《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》为指导，立足国家治理，以改革创新为动力，切实在践中加强和完善社区治理的体制与机制，“努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。
创新社区治理、加强基层建设的内涵及相互关系
“创新社区治理、加强基层建设”，这个命题的两段是互为目的和互为条件的关系，不能割裂。
从创新社区治理的角度来看，社区治理体制、机制的改革创新是根本动力，基层组织的建设是手段，政府和社会的投入是保障，“和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”则是根本目标。这里，体制机制改革创新的内容至少体现在：（1）党领导社区治理的体制和机制，既包括党对政府的领导及考核，也包括对居委会、村委会、业委会等自治组织的领导，还包括对各种各类新型基层社会组织的领导；（2）政府负责社区治理的体制和机制，包括各级政府及部门事权和责任的区分，在“政社分开”的原则下政府社会职能转变的“清单”和政府向社会组织购买社区服务的“清单”；（3）基层政府与社区自治组织的关系，这里既包括政府对社区治理、社区建设事物的主导，基层政府对城乡社区居委会、村委会的工作指导与考核，也应包括居委会、村委会对基层政府工作的监督与考核。唯此，才能切实提高社区自治（含政治、社会、经济等）的水平，提升居民对社区的归属感和认同感；（4）在“政社分开”原则下社会组织参与社区治理和社区服务的体制、机制及空间。
从加强基层建设的角度而言，党的领导是根本，内涵建设是关键，存量建设须强化，增量建设须重视。必须看到，在计划经济时代，党与社会的关系平台是“单位”，通过这个平台，党才保证了自己执政的阶级基础和社会基础。在市场经济条件下，党与社会的关系平台主要是社区，关系载体则是社区自治组织和正在成长的社会组织。因此，加强党对社区自治组织和社会组织的领导，是今天厚植党的社会基础、实现党对整个社会有效领导的根本保障。其次，“基层建设”的内涵应该与时俱进。在传统的概念中，基层主要指向的是体制内的区县、乡镇、街道一级的党委、政府和各类公有制的基层单位组织，以及居委会和村委会等自治组织及党的基层组织。应该说，这些都是基层组织的“存量”，加强建设尤其是能力建设乃应有之义。但要看到，社会组织已经成为且越来越成长为城乡社会基层组织的“增量”，其覆盖的服务人群在城市大有超过居委会服务人群数量的趋势，且在农村社区治理中的作用愈益显现出来。所以，今天加强基层建设，既要强化已有的“存量”，更要重视社会组织这一“增量”。
社区治理创新和基层建设必须发挥“三社联动”的体制优势
早在本世纪初，笔者针对社区建设的体制弊端提出了“三社联动”的观点。近年来，“三社联动”已经成为社区治理创新的核心议题之一。然而，由于有关部门和学术界对“三社联动”的内涵界定尚不清晰，对“三社联动”的深层动因缺乏探究，致使“三社联动”在社区建设和社区治理中的体制优势尚未充分建构和发挥出来。所以，有必要对“三社联动”的内涵、动因进行再认识、再建构。
在民政部门和部分学者的解释中，“三社联动”指的是社区、社会组织和社会工作者之间的联动，强调以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作人才为支撑的联动格局。诚然，这是对社区治理的一种现象性简单描述，有其合理性。问题在于，三者不是实践的关系主体，怎么能够联动起来呢？笔者以为，社区的确是党领导、政府推动的社区建设和治理的平台，也是社会组织、社会工作参与社区建设和治理的平台。但是，在“三社联动”的概念中，这里的社区是指在社区平台上开展工作的基层政府和居委会、村委会等传统的“体制内组织”，属于“存量型”的组织主体；社会组织则属于“增量型”的组织主体，而社会工作则属于“增量型”的专业组织主体及专业人员主体。此外，社会工作专业人才主要在增量型的社会组织工作，也可在存量型的体制内组织工作。因此，这里的“三社联动”指的是三类组织的联动，至少涉及到三对关系：一是政府与社会（社会组织）的关系；二是居委会、村委会等“半政府”、行政化的社区组织（目前的现状）同参与社区建设和治理的社会组织的关系；三是社会工作服务机构及社会工作者与社区的存量型“体制内组织”的关系。
回顾历史不难发现，“三社联动”之所以被提出、被倡导，主要是针对传统的社区建设的体制弊端和社区服务的缺陷而来的，也是沿海地区社会组织、社会工作参与社区治理创新所获得成功经验的昭示而来的。传统的社区建设具有高度行政化和低效率的特征，在社区管理上只有政府单一的主体，而居委会因其高度行政化的限制使其所开展的社区服务往往脱离居民的实际需求，且带有明显的“一刀切”和粗放型、经验性特征。这也是以往政府高层对社区建设满意度不高、居民对社区建设认同度不高、居委会工作人员对自己的地位和成效不甚满意的重要原因。针对这些问题，本世纪初，上海、广东、江苏、浙江等沿海地区的一些地方政府开始逐步地让渡部分社区服务和社区管理实务空间，吸引社会组织特别是专业社会工作服务机构介入社区治理创新，从而逐步建构起“政社分开与合作”的社区建设和社区治理的新体制、新机制，既明显提高了社区服务的针对性、有效性及服务水平，也提升了政府社会管理的能力和水平，还通过社会组织帮助居委会减少了行政事务，培训和提高了居委会社区自治工作的能力。由此，社区居民（包括户籍、非户籍居民）对社区的归属感、参与度、认同度也有了明显的改观。
事实证明，“三社联动”是社区建设和社区治理实践的一种制度创新，是政府优势、社会组织优势和社会工作专业优势的有机结合，是在社区平台上建构“政社分开与合作”新体制的有效途径。充分发挥“三社联动”的体制优势和专业优势，无论对于深化社区治理创新的实践和加强基层建设的工作，还是对于提高整个国家治理和社会治理的法制化、科学化、精细化，无不具有重要的现实意义。
（简介）
关键词：治理模式；公共管理；德治；德制；启蒙
20世纪中期，第三次浪潮悄然兴起，后工业时代来临了。这一变革对工业社会的价值观念、社会结构以及社会关系都产生了巨大的冲击，使人类又一次面临着社会治理模式解构与重构的重大考验，社会转型造成的混乱与迷茫以及新时代治理模式的重构亟待新的启蒙。张康之教授在其著作《公共管理伦理学》中以其独特的视角、宏观的视野运用现实历史主义的方法从社会制度的更替、治理模式的变迁、社会关系的发展、社会价值的变化、社会领域的发展等多个方面系统地阐述了社会的治理发展趋势，并建构性的提出了“公共管理”的社会治理模式，指出公共管理治理模式的实质是德治，其实现的关键是德制的确立，其思想对后工业社会治理模式的建构具有十分重大的启蒙意义。
一、“公共管理”治理模式的内涵
兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。
张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。
其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。
第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。
第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。
张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]
二、公共管理模式产生的历史必然性
公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。
社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较
社会形态农业社会工业社会后工业社会
治理制度权制法制德制
治理模式权治
（统治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服务型模式）
社会角色身份契约合作
社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心
社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性
信任关系习俗型信任
（感性）契约型信任
（工具理性）合作型信任
（实质性）
>核心价值秩序效率、公平服务
权威类型权力权威法律权威道德权威
主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神
总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。
社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。
三、公共管理治理模式的实现途径：德制
1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在
面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。
人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。
2.“德治”实现的关键：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。
公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。
公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。
德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。
第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。
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关键词：政府主导；社会治理；社会组织
党的十报告提出要加快推进社会体制改革，加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社会组织体制，加强社会建设。[1]党的十八届三中全会则进一步提出要创新社会治理体制，改革社会治理方式，激发社会组织活力的改革目标。[2]这就为充分发挥社会组织在社会治理过程中的作用提供了足够的空间和进行了顶层设计。但是，不容忽视的是我国现有国情中，社会治理还处于政府主导型的发展阶段，因此，在此阶段，我们在研究如何促进社会组织的成长与发展并发挥其在社会治理进程中的积极作用的同时需要我们把握政府在其主导型的社会治理模式中所应发挥的作用。
一、社会治理的背景与内涵
十一届三中全会后，我国开始进行市场经济体制改革。随着市场经济的迅速发展，社会结构和利益格局高度分化，社会价值观念多元化。随着社会进入高速运转状态，变得高度复杂和不确定的同时，我们也正在迈向一个新的时代即个性化时代和变革时代。原有的政府和社会高度合一，铁板一块的社会管理模式已然不能适应新形势的发展，建构可替代性的社会治理模式已成为必然趋势。为此我国进行了政治、经济、社会领域的改革，政府职能发生了很大转变，不断尝试在新领域简政放权，将大量事务推向社会。
党的十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。[2]《决定》全文共24次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等等。[3]
王浦劬教授把不同层次上涉及治理活动的三个基本概念归纳为国家治理、政府治理和社会治理，本文主要从社会治理层面进行论述。
在公共管理领域，治理的概念是20世纪90年代在全球范围内逐步兴起的。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性，其对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[4]它是使相互冲突或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程，包括正式机构、规章制度记忆种种非正式安排，其核心在于多元主体的合作共治。
相对应的，社会治理则是政府组织、市场组织、社会组织以及个人等多元主体通过共同协商处理社会公共领域内的公共事务的一个持续过程，以及为保证这一过程得以顺利进行的各种制度、体制、理念、规则、方法和方式的总和。
二、政府主导型社会治理模式的必然性
社会治理的核心要义在于多元主体的合作共治，然而我国由于传统历史文化的远因、计划经济体制的中因和政府主导型经济发展战略的近因，已经习惯了由政府作为单一主体管控国家事务和社会公共事务。在一定程度上也导致了我国社会组织发育明显不成熟，而缺乏多元主体的协同并进，社会治理是无法真正实现的。要实现社会治理的目的，就必须充分发挥政府的作用，这其中当然包括建立和培育社会组织。
在我国，由于各种历史原因和现实因素，一方面，政府据有社会普遍认同广泛的权能地位，并且政府从这种权能地位出发制定各种有效政策，促进了国家和社会各方面的飞速发展，从而又加深了整个社会对其权能地位的认同和遵从。另一方面，政府在社会资源的控制上仍然占据着绝对优势地位。此外，考察我国现实国情也可得出这样的结论：中国的历次重大改革，只有靠政府这个强力权威才能推动。社会治理体制的改革自然也不例外，我国目前大多数社会组织的建立也是在政府职能转变过程中根据社会需要政府选择的结果，是政府主动让渡边缘空间的结果。[5]
十八届三中全会的《决定》在全面深化改革的意义上指出，我国的社会治理要坚持系统治理、加强党委领导、发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互[7]在当前的中国，只有实行政府主导型治理，才能更好更快实现有效的社会治理。因此，在我国发展的现阶段，发挥政府在社会治理中的主导作用，是合乎历史发展规律的必然选择。
三、政府主导型社会治理模式下社会组织发展的路径
所谓政府主导型的社会治理，是指在执政党领导下，由政府组织领导，吸纳社会组织、市场组织以及个人等多方面治理主体参与对社会公共事务进行治理的活动，是以“实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[8]在这种社会治理模式下，政府应该积极发挥自身作用，为实现社会治理的各方面要求创造条件，我认为应该主要从宏观、微观两方面做出努力：
从宏观方面来说，首先，切实更新观念，树立社会治理理念。政府的态度很大程度上决定着社会治理的发展方向，政府及其工作人员必须深刻理解社会治理的内涵和要求，由管控社会的理念转变为治理社会的理念，必须要明确社会治理相对于传统的社会统治和管理所具有的特殊属性：社会治理强调以共识愿景，认同信任，公私合作，伙伴关系，平等协商，多元共治的方式来制定和执行社会政策，实施对社会公共事务的管理，以提供有效的公共服务和优质的公共产品，在各种主要的治理主体之间造成合作性的行动是其核心问题，[9]必须要明确自身不再是社会治理的唯一主体，而是处于多元主导地位，应对其他社会治理主体持包容性态度，允许并积极支持和促进其发展。
其次，提升自身能力、进行制度创新，制定和执行有利于社会组织发育和成熟并有效发挥社会治理主体作用的宏观政策和法规。制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及实现机制。[10]制度是一种稀缺性的资源，合理的制度安排可以为社会治理的实现创造各种有利的制度条件，而政府则是实现制度安排的最经常主体之一，因此政府就必须努力通过各种方式和途径提升自身能力进行制度创新，包括以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及实现机制，向社会提供合理、有效的制度安排，促进社会组织的发育与成熟并在社会治理中发挥其积极作用。
再次，通过自身的不断改革，简政放权，实现职能转变。随着社会的转型，我国政府与社会的关系发生了很大变化，政府在社会生活中的地位和作用也发生了很大变化，政府不再是社会治理的单一主体，而是起着多元主导的作用，为此政府就必须不断地进行深刻的自我革命，不断地简政放权，转变职能，为社会组织的发展提供足够的土壤和空间。自从新一届政府上台之后，国务院多次取消和下放了行政审批事项。这些事项大多集中在经济领域，重点是是投资、生产经营活动领域，目的是尽量减少政府的微观干预，为企业松绑，让民间的创造力活跃起来。这一举措表明了新一届政府在简政放权、职能转变上迈出了重要的一步，同时也为社会组织的发展提供了适宜的土壤和有利的空间。政府在今后的工作中仍然要沿着这个方向进行努力，不断尝试在重要而全新的领域简政放权。
最后，吸取市场经济体制改革和市场组织发展过程中的经验教训，对社会治理和社会组织进行顶层设计，尽量规避社会组织体制和社会组织的畸形发展。
政府、市场和社会三大组织是社会领域的三大组织，构成了社会发展和前进的重要力量。政府作为主导者，在市场组织和社会组织发展过程中具有具足轻重的作用。纵观改革开放后的历史，政府通过制度供给，释放民力，强力推动了市场经济和市场组织的发展，但由于缺乏全面系统可持续的发展理念的指导，片面强调了物质经济的增长，而忽略了精神文明建设，以至于屡屡出现假冒伪劣产品、各种食品安全问题，学术造假，社会各个领域普遍存在道德缺失等不良现象，并一次次敲击人们的心灵。因此，我们必须从市场经济体制改革和市场组织发展历程中吸取有益的经验和教训，尽量规避社会组织体制改革和社会组织的畸形发展。这就要求政府在制度创新、简政放权、顶层设计时要全面合理地制定社会体制改革战略和社会组织发展宏观规划，实现两者“质”和“量”的统一。
从微观层面来说，政府不仅要为社会组织作用的发挥提供物质基础，还应该在制度、法律法规和组织机构建设方面提供有力保障。
（一）改革社会组织管理制度。第一，完善社会组织的监督体制。我国对国内社会组织的管理更多是限制有余监督不足，对社会组织应该强化监督职能，在改革双重登记管理机制的同时要细化登记管理机关和财政和审计等多部门对社会组织的监管职责规定。监管内容也要全面化，不仅监督资金的使用和流向，还包括项目执行情况。第二，建立责任追究机制。社会组织因其公益性特征享有优惠政策，坚持权责利相一致原则，也为了减免慈善丑闻发生，建立社会组织的责任追究机制必要性凸显。这里包括社会组织活动前、中、后三个阶段的合法、合理、合情性审查。
（二）加大资金投入力度。1981年，美国公法（97-113）规定政府要为私人志愿组织提供至少12%的资金，1985年公法（99-83）明确规定，政府要为私人志愿组织提供15%的资金]。就目前而言，我国社会组织的政府资助中存在官办和民办社会组织区别对待的现象。官办性质的社会组织隶属于政府或政府下属事业单位，得到政府有力支持；而对民间社会组织的资助严重不足甚至没有，并且对官办性质的社会组织也主要采取直接拨款形式，资助形式略显单一。
社会组织作为推动实现社会创新和治理的重要力量，无论官办民办都应给予大力支持，不仅要加大资金补给力度，还应该资助形式多样化、科学化。设立社会组织专项扶植资金，采取项目招标形式来实现对社会组织的间接资助。值得强调的是，项目投招标时严格遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。此外，还需对招标、投标、竞标等各个阶段做出明确规定和要求，不能以官办还是民办为标准，形成社会组织间的公平竞争机制，保证项目执行的效率和效能。
（三）加强社会组织体系建设。按世界银行采取的分类方
法，将社会组织分为运作型和倡导型两大类，运作型组织主要负责执行各类具体项目，表现为不同活动领域的社会组织，如环保、教育、医疗、宗教、科学技术等。支持型社会组织是指自身不直接参与项目运作，而是在资金、技术、信息、人力等方面为社会组织提供支持的组织，并负责各个社会组织间的沟通协作工作，按功能主要可分为以下几类：协会联盟组织、人力资源组织、资金提供组织、科研信息机构等。
协会联盟类组织主要是制定行业规则、提升服务质量，对社会组织进行项目执行方面的统一管理，减少组织间的恶性竞争和资源浪费，在规则有序的基础上发挥组织整合作用。人力资源组织与大学院校联合，以大学院校作为培养人员综合素质的基地，为社会组织发展提供人员专业化技能和综合技能培训方面的需求并在院校培养社会组织的储备人员。资金提供组织通过多元化的途径和渠道筹措资金为社会组织的运作提供物质上的保障。可以成立规模较大的基金会，或者把现行小型基金会进行整合，负责各类社会组织的资金筹集和分配，实现资金的统筹规划和利用。科研信息机构通过国内、国外相关理论研究为社会组织发展提供理论指导和信息共享。各个领域的运作型组织都需要建立协会联盟组织、人力资源组织、资金提供组织、科研信息机构这样一套组织体系，分工负责此领域各事项。要充分发挥社会组织在社会创新和治理方面的作用，就需要把所有支持型社会组织进行整合分类，从中央和地方、国内和国外两个方向出发构建科学合理的组织体系。
随着党和政府不断提出社会治理的新规划和新举措，中国开始从“管理”向“治理”转变，社会组织的培育和发展就被提上了议事日程，而在我国政府主导型社会治理模式下要发挥政府在促进社会组织发展中的主导作用，不论是宏观理念抑或微观措施仍需要我们加强研究。
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一、思想政治教育的社会控制功能
思想政治教育的社会控制功能主要体现在其对社会风险的控制、对社会思想秩序的控制和对个体行为的控制等方面。
(一)思想政治教育对社会风险的控制
当前,我国社会正处于黄金发展期,同时也是矛盾凸显期,改革和发展面临着巨大的社会风险。对外开放和经济全球化给我国的经济、政治、文化安全带来了新的挑战,体制改革和市场经济的发展改变了既有的利益格局,导致了社会阶层的急剧分化和社会结构的深刻变动,经济社会发展过程中所出现的经济发展不平衡、利益分配不平衡、社会心理不平衡、政策配套不到位、腐败等违法犯罪行为屡禁不止、社会矛盾解决机制不完善等社会问题,滋生了各种孕育和爆发的社会土壤。社会急速变迁所引发的这些社会矛盾和社会问题,无疑都增加了社会有序运行的社会成本,给社会的和谐发展带来了潜在的风险。对各种社会风险进行有效控制是一项社会系统工程,需要广泛调动党委、政府、社会各级组织的社会资源,通过利益协调、制度建设、政策引导等多种方式来最大限度地减少和降低社会风险。在所有这些措施中,思想政治教育也是一种重要的,然而又常常被人们所忽略的控制社会风险的方式。
首先,思想政治教育能够通过协调利益冲突和化解社会矛盾来控制社会风险。利益分化和阶层分化必然带来社会利益格局的调整和社会矛盾的加剧,一旦社会不能弥合不同社会阶层之间的利益鸿沟,必然会导致严重的社会冲突。由利益冲突引发的,日益成为解决新时期人民内部矛盾的严峻课题。利益表达机制和利益协调机制不完善是一些产生和扩大的前导性原因。历史和现实都证明,思想政治教育是一种协调利益关系、化解社会矛盾的重要方式。思想政治教育可以创造一种社会不同群体平等表达、民主沟通的利益对话机制,在畅通利益表达渠道的基础上通过对话和协商的方式寻求各方利益的共同点,解决可能存在的利益矛盾。思想政治教育可以引导人们正确认识和处理整体利益与局部利益、集体利益与个人利益、长远利益与当前利益之间的关系,通过对利益关系的思想协调实现利益认同,达成利益一致。因此,重新审视思想政治教育的利益沟通和协调功能,有利于发挥思想政治教育防范和化解社会风险的独特作用。
其次,思想政治教育能够通过人文关怀和心理疏导营造良好的文化心理氛围来控制社会风险。社会变迁所产生的“文化堕距”会导致一系列社会精神文化问题。精神生活领域里的迷失和社会心理的变异往往构成了吸毒、犯罪、自杀等越轨行为背后的深层诱因。普遍性的信仰缺失、弥散性的社会焦虑暗藏着社会的道德危机、心理危机。关注人们深层的精神文化需求,关怀人们的心理健康,引导人们树立正确的价值观、人生观,增强精神动力,塑造健全人格,既是新时期思想政治教育的重要职责,也是推进社会精神文化建设、保障社会健康发展的“灵魂工程”。只有从深层次上解决了社会发展和个体发展的精神动力问题,才能有效防止社会变迁过程中的行为脱序现象,从而建设性地化解社会风险。
复次,思想政治教育能够通过强化风险教育预防社会风险。同事后的风险控制相比,增强人们的风险意识,提高人们应对风险的能力,是控制社会风险的积极措施。思想政治教育可以通过舆论宣传、学校教育、实践演练等多种方式,增强人们防范安全风险、经济风险、政治风险、公共卫生风险等社会风险的意识和能力,是对社会风险进行干预的有效方式。比如在艾滋病的预防中,性道德教育是核心的内容;在自杀的社会干预中,生命教育是重要的内容。这些都大大拓展了思想政治教育在预防社会风险、实施社会控制中的功能。
(二)思想政治教育对社会思想秩序的控制
罗斯认为,“社会结构起初全凭武装力量连结在一起,时间逐渐掩饰了裸的强权,同时道德和精神的影响部分取代了野蛮的暴力。”①社会的有序发展既需要有和谐稳定的经济秩序、政治秩序,同样也需要有相应的文化秩序、思想秩序。思想上层建筑的有序发展是经济基础和政治上层建筑有序发展的重要保障。
思想政治教育通过建构和传播主流意识形态引导思想秩序。社会行动和社会关系的有序化往往是以个体认知和社会思想的有序化为前提的。一个社会在精神文化生活领域要从无序走向有序,离不开主流意识形态的引导和规约。主流意识形态是凝聚不同阶级、阶层的“社会水泥”,统摄着其他意识形态和亚文化,构成了社会精神文化的主体结构和有机内 核。主流意识形态所具有的社会粘合剂作用,使它成为一种广义的社会控制系统。从历史上看,儒学这一主流意识形态的强大生命力曾经形塑了中国古代封建社会的“超稳定结构”。当前,社会主义核心价值观更是社会主义和谐社会的思想道德基础。一定社会的主流意识形态不是自发形成的,而是统治阶级自觉建构的产物。马克思指出:“统治阶级的思想在每一个时代都是占统治地位的思想,这就是说,一个阶级是社会上占统治地位的物质力量,同时也是社会上占统治地位的精神力量。”②主流意识形态是统治阶级阶级利益的集中表达,是确立、维系统治阶级社会秩序的思想纽带和精神力量。思想政治教育是统治阶级建构、传播主流意识形态的重要手段之一。思想政治教育将反映统治阶级利益的思想体系、价值体系、信仰体系,凝练、提升为本阶级的意识形态,继而通过系统的、有组织的思想教育、道德教育和政治教育,在广大社会成员中传播本阶级的意识形态,并使之内化为社会成员的思想政治品德素质。这是一个生产、传播主流意识形态的过程,同时也是一个社会成员对主流意识形态自主吸纳、自觉认同的过程。通过这一过程,主流意识形态转化为社会的合法性基础和个体的内在吁求,外在的社会秩序转化为社会成员内心的思想秩序,从而为社会的长治久安和有序发展奠定坚实的思想保障。
思想政治教育通过整合社会意识形式维系和保障思想秩序。任何一个社会的精神文化结构和社会意识结构都是一个多样、多元的存在。主流意识形态的发展和巩固,不是话语霸权逻辑演绎的结果,而是一个在多元中整合发展的过程。在当今的全球化时代,多元文化相互交汇、交融、交锋,使得我国社会意识形态的格局更为复杂、多变。要维护我国的文化安全和意识形态安全,推动社会主义文化建设的大发展、大繁荣,一方面必须坚持马克思主义在意识形态领域的主导地位,另一方面必须尊重差异、包容多样,加强同其他意识形态和亚文化的对话、对接,推动主流意识形态的整合发展。不同社会意识形式的整合,需要经过意识形态工作者的加工和处理。社会主义社会的意识形态工作者,在马克思主义意识形态的指导下,对不同的社会意识形式进行去伪存真、去粗取精,对不同的社会心理进行分析、凝练和提升,整合为主流意识形态。政治、道德、法律、哲学、宗教、文艺等上层建筑领域的意识形式,经过甄别、选择、编制,都被涵摄在思想政治教育的内容中,组合成一个有机的整体,成为传播主流意识形态的有机养分。思想政治教育不仅传输一种系统化、结构化的价值观念体系,而且也传输一种特定的思维方式和方法论,特别是中国共产党人的思想政治教育,更加注重后者。思想政治教育既可以通过对主流意识形态的传播确立社会思想文化的底色,又可以通过提供一种特定的世界观、方法论,引导社会成员对不同的意识形态特别是社会思潮进行批判性思考,发挥主流意识形态的辐射、吸纳、晕染等功能,从而形成一幅主调突出、色调和谐的意识形态图景。因此,思想政治教育是社会意识形式的“整流器”,是社会思潮的“指南针”,是社会心理的“导航仪”。
(三)思想政治教育对个体行为的控制
社会控制的目标是使社会成员按照社会规范来行动,从而保障社会关系的良性有序。这就意味着将个体的行为纳入到社会控制、社会管理的系统内,运用社会的规范性力量进行调控。一些社会学者往往将社会控制的重点放在对越轨行为(如悖德、犯罪等脱离社会常轨的行为)的控制上,更多的是探讨国家强力机构、法律规范等对人们行为的硬控制。这种外在控制对于抑制失范行为、惩戒违法行为具有重要的意义,不管是在社会急速转型时期还是在常态发展时期都是必要的。但是,这种事后的、消极的、被动的社会控制缺乏长效性和主动性,必须探索一种更加长久的、有效的、积极的控制社会行为的方式。罗斯敏锐地意识到:“我们只是由于软弱而不能有效地自我控制,而大量正确的情感,对于社会控制将大有裨益。”③罗斯调整了社会控制的方位,将视角由外在控制转换为内在控制,探讨了舆论、信仰、教育、习惯、个人理想、艺术、社会价值观等精神性因素在社会控制中所扮演的重要角色。这为我们审视思想政治教育在社会控制中的特殊作用提供了理论依据。
思想政治教育是一种特殊的内在控制方式。它通过对社会成员施加系统的、长期的、潜移默化的教育影响,培养社会所要求的思想道德素质,推动社会成员自觉地养成良好的行为习惯,从而实现个体社会行为的自律。思想政治教育对个体行为的控制具有主动性、积极性、长效性、传导性。思想政治教育能通过说理教育、启发引导,使个体对道德规范、法律规范背后所蕴藏的社会价值体系产生社会认同和自觉遵从,由被动压服转化为主动信服,体现了其主动性;思想政治教育能通过行为养成、榜样示范等方式,培养社会成员良好的行为习惯和健康的生活方式,自觉摒弃有悖于社会规范的行为方式,体现了其积极性;思想政治教育能通过陶冶情操、锤炼意志,塑造个体健全的人格,形成坚定的意志品格,树立符合社会发展要求的长远人生规划和理想信念,体现了其长效性;思想政治教育能通过自我教育、同伴教育,培养社会成员的自律意识、合作意识,推动社会成员之间彼此共享教育成果,共同建构和谐人际关系,体现了其传导性。
总之,思想政治教育是一种激发个体自觉遵循社会规范性要求的巨大精神力量,它通过思想道德教育、行为养成教育等多种途径,充分调动个体的亲社会情感和行为调控意识,使个体行为自觉纳入社会规范的既定轨道,从而实现社会规范体系的个体化和社会化,达到社会控制的目的。
二、思想政治教育社会控制功能的实现
社会控制体系的成熟和完善是社会发展的重要标志之一。为了维系和巩固社会秩序,人类发展出了众多的社会控制手段,构建了有形或无形的社会控制网络。罗斯认为社会秩序支撑物可以分为伦理的和政治的。前者建立在感情的力量上,维系着社会的道德秩序;后者是为了达到某种目的而被精心选择的手段,被用作政策的工具④。不管是从社会的道德秩序还是从社会的政治秩序而言,思想政治教育都发挥着积极的社会控制功能,构成了社会控制系统有效运行中的重要齿轮。那么,思想政治教育社会控制功能到底是如何实现的呢,我们又该如何在实践中发挥思想政治教育的社会控制功能呢?
(一)思想政治教育社会控制功能实现的路径
政治统治是思想政治教育社会控制功能实现的路径之一。阶级和一定的政治集团是思想政治教育的主体,也是实施社会控制的重要主体。思想政治教育总是伴随着一定阶级的政治统治活动,一定阶级总是要借助思想政治教育巩固和确立社会的思想秩序,进而实现社会控制。在思想政治教育活动中,主体的阶级意识、组织水平对于社会控制功能的发挥具有决定作用。董仲舒提出“罢黜百家,独尊儒术”,其实质就是要加强意识形态领域的社会控制能力,直接为政治上的大一统服务。这种强烈的阶级意识和政治倾向,为巩固初生的西汉政权奠定了思想基础。苏联共产党在意识形态领域里的自我迷失和控制弱化,导致了政权更迭和社会解体。这些都说明了统治阶级只有将意识形态建设上升到政治统治和社会治理的层面,才能充分发挥思想政治教育的社会控制功能。另外,一定阶级在思想政治教育方面的组织化程度也决定着其社会控制功能的发挥程度。在长期的社会主义革命和建设中,中国共产党人探索和发展出一套系统的思想政治工作组织体系,建设了一支专业化、制度化的思想政治工作队伍,既为社会变革奠定了思想基础,又为新兴社会制度的有序发展提供了强有力的队伍保障。因此,只有提高思想政治教育主体内部的组织化水平,增强意识形态建设的执行力,才能最大限度地为保障社会有序运行服务。
社会管理是思想政治教育社会控制功能实 现的路径之二。社会一经形成,就催生了管理活动。管理是公共权力机构、企业和其他社会组织通过政策、法规、制度等方式,对各种资源进行有效配置,以实现既定目标的活动。管理活动不仅具有重要的经济价值,而且具有重要的社会意义。公共权力机构的管理活动有利于协调社会矛盾,维护社会稳定,保障社会公正,保持社会在宏观层面上的有序运行,是通过公共治理实现社会控制的重要方式。企业和其他社会组织的管理活动有利于创造社会财富,形成行业伦理,开发人力资源,保持社会在中观层面上的有序运行,是通过社会治理实现社会控制的重要方式。社会管理的方式有两种,一种是“硬”管理,包括运用行政手段、法律手段等实现的行政管理,这些管理方式以国家的暴力工具作为后盾,通过强制力来实现管理的目标。另一类社会管理方式被称为“软”管理,就是通过社会舆论导向、道德建设、思想政治教育等方式来引导和提高人们的思想意识,进而改变人们的行为,实现社会管理的目标。现代管理学日益注重人的因素、精神文化的因素在管理活动中的重要作用,这就给思想政治教育同管理活动的结合提供了巨大空间。寓思想政治教育于管理活动中,有利于提升人的思想品德素质,调动人的积极性,形成正确的价值观,从而减少组织运行的内耗,降低组织运行的成本,增强组织运行的凝聚力。保持社会组织的有序运行,是通过微观的柔性治理实现社会控制的重要方式。因此,将思想政治教育渗透在社会管理活动中,其实质就是通过以人为本的治理和以价值观为核心的治理,实现既定的管理目标,保障社会总体运行的有序。
社会心理是思想政治教育社会控制功能实现的路径之三。社会心理是社会行动的风向标和指示器。古语云:“民能载舟亦能覆舟”,“得民心者得天下”,治军要稳定军心,治国要稳定民心。美国心理人类学家斯皮罗提出了社会控制的心理模式。他认为社会文化的要求只有在成为个体的需要和动机时,才可能达到社会控制的目的。人的心理的社会性,也使得文化的要求可以成为人的心理要求。这就是为什么文化遗产得以继承和社会控制得以实现的原因。一种有效的社会控制,不能不考虑控制的目的能否与人的需要保持一致⑤。所以,探索一种有效的社会心理转化机制,使维系社会运行的价值观念、规范体系内化为社会成员自身的思想意识,外化为行为习惯,就成为社会控制真正发挥作用的关键。思想政治教育是实现社会控制的一种重要的心理转化机制。它以社会成员的既有心理结构为作用对象,通过心理疏导、思想教育、情感熏陶、人格塑造等方式,使社会成员对社会的价值规范体系产生心理认同,从而实现外在社会秩序向内心精神秩序的转化。思想政治教育社会控制功能的发挥,既可以沿着个体心理的路径向内掘进,也可以沿着社会心理的路径向外扩展。前者用以确立个体内心的社会认同,后者用以确立社会群体的心理认同。针对个体的思想政治教育需要把握个体心理变化的轨迹,针对社会群体的思想政治教育需要研判社会心理变化的趋势,在此基础上,还要探讨个体心理与社会心理的相互作用机制。在网络信息时代,政治谣言的流传、负面社会情绪的蔓延等这些社会心理的异动,都可能对个体心理产生感染效应,导致消极社会心理能量的聚集,引发群体性的社会越轨行为。我们必须高度重视和充分发挥思想政治教育在关怀个体心理、培育社会心理等方面的社会控制功能。
(二)加强新时期思想政治教育的社会控制功能
随着时代的发展,我国社会发展呈现出新的特征,提出了社会控制的新课题。思想政治教育应深入研究这些新特征,主动回应这些新课题,探索发挥社会控制功能的新思路和新方法。
首先,思想政治教育要拓宽视角,主动介入到社会运行中,担负社会控制的职责。思想政治教育不是独立于社会运行之外的封闭体系,而是社会运行的一个有机环节。思想政治教育社会功能的虚化和弱化,源于其参与社会运行的角色意识淡化和机制运转不良。思想政治教育必须强化面向社会问题的学科意识,主动承担起保障社会有序运行的社会责任。新时期社会控制体系的构建,不仅需要加强法律制度、公共治理等硬控制网络的建设,而且需要完善思想道德教育、精神文明建设等软控制网络。思想政治教育应参与到社会控制网络的建设中,在巩固和传播主流文化、重构和确立道德秩序、监测和引导网络舆情、防范和化解社会风险等方面担负起重要角色。要在实践中探索思想政治教育的社会工作模式,提高思想政治工作者开展社会工作的素质和能力,增强社会工作人员开展思想政治工作的意识和能力,完善思想政治工作者和社会工作人员相互配合、相互融合的体制机制。
其次,思想政治教育要发挥优势,拓宽领域,强化社会控制的功能。思想政治教育的社会控制是一种事前控制,它通过思想预测和信息沟通能及时发现社会问题,有利于防患于未然;思想政治教育是一种长效控制,它通过思想教育和行为养成能培养社会成员良好的思想道德素养,有利于实现长治久安;思想政治教育是一种低成本控制,它通过利益协调和心理疏导能化解社会矛盾,有利于降低社会运行的成本。思想政治教育还能通过自身庞大的社会组织网络,将社会控制的触角延伸到各个领域。辐射面广泛的共青团组织、非公有制企业中的党组织等等,这些组织所开展的思想政治工作,能拓宽正式组织社会控制的渠道,发挥非正式组织社会控制的功能,有利于弥补社会控制的“盲区”。
再次,思想政治教育要整合资源,形成合力,构建社会控制的网络。随着社会开放程度的深化和社会流动速度的加快,人们社会活动的空间日益拓展,影响人们思想政治品德的社会因素日益复杂多变,这就使得现代社会越轨行为的表征和诱因日益泛化,必然要求社会控制的位点和辐射点趋向网格化。一些极端的违法犯罪行为不仅给我们提出了加强社会硬控制体系建设的严峻课题,也迫切要求加强社会软控制体系的建设。“马加爵事件”折射出家庭情感教育、学校心理教育的缺失。“福建南平血案”暴露出社会弱者心理援助体系、学校安全教育的缺位。在家庭伦理、职业伦理、公共道德领域出现的大量离轨行为和集体失范现象,背后都有着纵横交错的社会根源。思想政治教育本身是一个社会系统工程,它渗透在家庭、学校、工作单位、大众传媒等各类社会组织中,在党委的统一领导下形成了相对成熟的工作体系和运行机制,便于整合各类组织的教育资源,协调各方面的教育力量,形成社会控制的合力。通过思想政治教育的社会控制,既能满足新时期社会控制体系发展的需要,更能体现社会主义国家在社会控制方面的优势。因此,必须充分调动家庭、学校、社会等各方面的社会资源,形成家庭教育、学校教育、社会教育相互配合、相互衔接的运行机制,在思想政治教育组织体系的基础上构建社会软控制的网络,充分发挥思想政治教育在实施社会控制方面的整合功能和协调功能,从而实现全方位控制和全过程控制。
(三)思想政治教育社会控制功能的合理限度
尽管思想政治教育在社会控制方面具有重要作用,但如果不将其保持在合理的限度内,反而会产生一定的消极效应。社会总是在稳态和非稳态的交替中运行,社会秩序总是在无序和有序的相互转化中发展,社会控制总是在保持社会稳定和促进社会发展的张力中寻求平衡。社会控制的力度过大、烈度过强,不仅不利于社会的和谐发展,反而会窒息社会活力,激化社会矛盾。要发挥好思想政治教育的社会控制功能,必须处理好思想政治教育的社会控制功能与个体发展功能、社会发展功能之间的关系。
思想政治教育不仅要通过法纪教育、道德教育等规范性教育约束个体的行为,实现对个体行为的控制,更要通过规范性教育、在规范性教育基础上实现个体在德、智、体、美、劳等方面的全面而自由的发展。思想政治教育对个体思想 和行为的控制,不是一种强制的、被动的“规训与惩罚”(福柯语),而是一种培养个体思想道德素质的目的性活动。因此,必须更好地贯彻民主平等、双向互动的教育原则,引导社会成员从对社会规范体系的遵循走向对社会价值体系的体认,从他律走向自律,从而更好地帮助社会成员在适应社会的基础上实现自身的全面发展。思想政治教育不仅要通过意识形态教育来巩固既有的社会思想秩序,确立社会运行的思想道德基础,更要在此基础上动员广泛的社会力量,激发社会活力,调动社会成员的积极性、主动性和创造性,推动社会和谐有序地发展。思想政治教育不是“驯服工具”,也不能仅仅借助政治权力确立起意识形态的主导权,在一个发展诉求日益强烈、民主程度日益提升、法制日益健全的社会,只有把思想政治教育放在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的整体架构中,增强自身对社会发展的政治导向功能、人才培育功能、精神支撑功能,才能更好地实现构建社会主义和谐社会的目标。
注释:
①E.A.罗斯:《社会控制》,华夏出版社1989年,第44页。
②《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1995年,第98页。
【关 键 词】政治文明/价值取向/根本利益原则/公共利益原则/效率原则
一、政治文明的价值论视角
在价值论看来，价值是客体对主体的意义，是以主体为尺度的主体和客体相统一的关系态。凡属“人作为主体，以自己的本性、需要、能力及其发展为尺度，去接近、认识、理解、评价并适应和改造客体，从而实现自己的生存和发展”性质的活动，亦即一切旨在实现功利、道德、审美等社会和文化价值，追求真、善、美的活动都是人的价值活动[1]。在本质上，政治就是掌握国家政权的阶级或集团，按照其所代表的集团的利益，整合社会和协调各种关系和矛盾，以使社会秩序得以稳定的社会活动。因此，政治作为社会活动本身是“人的价值”活动，而且是对社会的存在和发展有直接影响的，因而是与社会有价值关系的现象，是相对于社会的价值事实。
在论及政治对社会发展的价值时，我们将符合历史发展趋势、推动社会进步的政治，看作是进步和开化的政治，人们称之为政治文明。因此，政治文明与政治一样，仍然是一个价值事实，而且仍然是对于社会的价值事实。
作为价值事实，政治文明有别于客体性事实，是一种主体性事实，即是与主体相关联的有特定质的事实。主体性事实总是客体对主体的肯定或否定，是价值关系的现实状态。肯定或否定的质的界限在于主体自身的规定性、结构、利益和需要，即主体的内在尺度。主体的内在尺度作为客观的价值标准使客体自身作为对主体的作用和影响显示出肯定性或否定性。
“肯定性”是一个表达价值关系的范畴，其内涵就是客体合乎了主体自身的规定性、结构和利益，满足了主体的需要，通俗的表达就是“好”。政治文明就是在一定的社会历史条件下产生的，在实际的价值关系中，对社会产生肯定性的作用和影响，即对社会历史起推动、促进作用的政治系统，是肯定性的社会价值事实。
肯定性的社会价值事实在人们头脑中的反映形式就是肯定性的社会价值评价。“进步”和“开化”作为范畴，是肯定性的价值评价范畴，亦即对价值关系的肯定性反映。因此，政治文明又是对于政治的肯定性的社会价值评价范畴，即从一定的社会的角度来考察、评定政治现象的社会价值，判明政治现象对社会作用的美、善、功及其程度。
任何价值评价都需要评价标准。确定政治文明的评价标准是理解政治文明的核心。既然社会评价是以社会的身份反映现象的社会价值，评价主体就要站在社会整体的立场上，以该社会的价值标准来评价标准对社会现象进行社会评价。从社会整体立场出发，就是从这个社会中占统治地位的那些人们及其群体的根本利益和需要出发，因为它们反映一个社会的根本利益和需要。对于政治文明的社会价值评价，最根本的标准只能是社会历史和人类生活实践本身。因为，政治归根结底是一定的社会经济状况和人的生存发展活动状况本身的产物。从整个社会历史的高度看，一个政治体系是否文明，首先看它所依据和维护的实际的经济基础是否合理、有无存在的历史必然性；然后要看它的实际效果，即能否满足反映、维护合理的、先进的经济基础及其他的社会关系的需要。因此，最终的标准就是产生和造就具体的政治形态的根据——人们的生产生活方式及其条件和需要本身。这个标准集中为一点就是：要以是否适合生产力、生产关系的状况和发展要求，从而最终有助于人的彻底解放和全面发展为标准，以衡量判断一切政治是否文明。
二、政治文明的价值特征及其价值取向
从质的特征上看，政治对于社会的价值表现为肯定性和否定性两种性质。从具体的内容说，政治对于社会的价值则表现出三个特征：其一，政治是主体价值。所谓主体价值，是指一种社会现象的“……产生和存在，永远与主体的存在、主体权益的存在、主体社会关系的存在相联系，是为主体的生存发展所必需的。”[2]作为社会历史发展中的特殊现象，政治是为社会的经济基础服务的，政治从来都是反映、代表和实现一定集团的根本利益的，它总是事关全局利益或公共利益的重大问题，总是与社会中的阶级、阶层、集团、国家、民族、政党、派别等群体的利益分配密切相关，与政治活动的主体确立和维护自身地位、维持自身生存和发展密切相连，也就是说，政治价值是主体价值。其二，政治是工具价值。政治是掌握政权的阶级或集团运用国家政权对国家进行阶级统治和对社会进行公共管理的工具。在当代政治学中，国家政权是政治的核心。恩格斯在《家庭、私有制与国家的起源》中指出，当社会发展到一定阶段的时候，社会便分裂为矛盾和冲突不可调和的阶级。为了使这样的阶级不至于在无谓的矛盾和冲突中把自己和社会消灭，这时候就需要一种“凌驾于”社会之上的力量，来把这种矛盾和冲突保持在秩序的范围内。这个力量就是国家，就是社会的公共权力[3]。国家的出现，解决了人类政治生活的最为根本性的问题，即有效地将基于对生产资料占有上的差别而形成的阶级对立的社会维持在一个秩序的范围内。这表明，人类在出现了剩余产品、产生了阶级之后，迎合社会发展的历史必然，在新的社会现实中找到了维持现存社会生产关系和社会秩序的最有力的工具。国家的出现，不仅实现了阶级统治，而且实现了以整合社会、协调各种关系和解决各种矛盾、以维持社会稳定为目的的社会公共管理。其三，政治是目的价值。政治是伴随着社会进步而发展的，政治发展是政治的应有含义和追求目标。人们通过政治发展而实现人的自由、民主、人权、平等。政治发展的最高目标是增强人们的自由、民主、人权、平等等理性意识，更大程度地实现公共利益的公平、公正的分配和确保社会成员的充分自由的实现。
政治的价值特征体现了政治系统作为价值系统的三个根本性价值取向：根本利益取向，公共利益取向和效率取向。根本利益取向是表明政治所代表的阶级的根本利益的价值取向；公共利益取向是指国家为社会整体提供公共产品和公共服务等的价值取向。尽管政治是为某个阶级或集团的根本利益服务的，“但是政治统治到处都以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去”[4]。这一取向的基本问题是政党、国家、社会三者的关系问题，它取决于根本利益的价值取向，又能动地作用于根本利益的价值取向；效率取向表明政治对社会的作用力的大小，是政党的执政能力大小、政治制度、公共政策设计的合理性程度、国家权力运行状况等的表征。
政治文明作为政治的进步和开化状态，其价值取向是对政治的价值取向进行有利于社会的选择的结果。与政治的价值取向原则相对应，任何政治文明都存在着三个根本性价值取向：为先进的阶级的根本利益服务，这是根本利益价值取向的选择；有效满足社会成员的公共利益，这是公共利益价值取向选择。与以上两者密切相关的是效率价值取向，即政治权力的运用所取得的实际效绩和实际成果能够基本满足社会稳定和发展的需要，亦即一个政治系统对社会进步和发展的充足的贡献率，包括基本满足统治阶级利益的维护和实现的需要和在公共价值、公共物品、公共利益和公共服务方面满足社会发展的需要两个层面。政治的效率不是简单地由前两个价值取向决定的，因而它不能被认为为前两者所自然涵盖而被取代或忽视。政治适应经济基础，最终为生产力的发展提供政治条件要通过较大的肯定性的社会效应表现出来。一种政治制度、政治体制或公共政策，如果消耗了社会的大量成本而只给社会带来一点点效益而不能惠及整个阶级或全社会，即使它符合前两个价值原则（这种现象是存在的），我们也无法认为它是文明的，因为它是非效率的。
政治是谁的根本利益的代表？这个问题实质上是国体问题。国体是由社会的经济基础决定的，经济基础是由社会的生产力决定的。因而，国体由低级向高级发展的历史，与人类社会文明发展史的逻辑线索是一致的。政治代表了统治阶级的根本利益，只有统治阶级是先进生产力的代表，政治与社会的经济基础相适应，这个政治才能对社会的存在和发展起推动作用，因而才是文明的。人类文明经历了由奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会的由低级向高级的发展过程，政治文明的历史也正是沿着人类文明发展的这一历史线索演进的。奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会是一个比前一个更为文明的社会形态，与此相应，奴隶社会的政治文明、封建社会的政治文明、资本主义的政治文明、社会主义的政治文明则是一个比前一个更为高级的政治文明形态。
统治阶级对社会进行统治和管理要通过一定的形式，这个形式就是国家管理形式。国家管理形式的进步性表现为国家为社会提供有效的管理，将社会维持在一定的秩序内，保持社会的稳定。这即是说，政治文明的公共利益价值取向就是先进的国家管理形式的选择。自古以来，国家的管理形式分两大类：君主制和民主制。马克思说：“在君主制中，则是部分决定整体的性质。在这里，整个国家制度都不得不迎合固定不动的那一点。”[5]也就是说，君权是所有权力之源，国家的其他权力是由君主赋予的。马克思又说，“民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”[6]，“……不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”[7]，民主制的“国家制度不仅就其本质说来是自在的，而且就其操作、就其现实性说来也日益趋向于自己的现实的基础、现实的人民，并确定为人民自己的事情。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物”[8]。马克思还特别指出了人民在两种制度中的地位：“在君主制中是国家制度的人民；在民主制中是人民的国家制度”[9]。认为，君主制是一种不合理的国家管理形式，是国家制度中“不好的一种”[10]，而民主制是符合国家管理形式本质的合理的国家管理形式，因而是一种好的国家制度。人类的政治实践也证明，民主制是一个最有效的国家制度，是一个可以解决许多问题的机制。民主制取代君主制，是历史顺乎潮流、优胜劣汰的结果，是政治文明的必然选择。
政治的效率是一个极其复杂的问题。从最根本的层面上看，政治系统的效率是由它与社会的经济基础的关系以及这个经济基础的性质决定的。从政治系统对社会作用的具体过程来看，政治系统的有效性是由政治系统的构成要素以及它们的相互关系所内在地决定的。我们把政治看作为一个有机系统，对政治进行系统论分析的话，政治系统可以分为四个要素：政治主体、政治客体、政治主体作用于政治客体的中介系统以及政治主体凭借中介系统与政治客体所形成的相互关系而构成的政治结构。政治系统中的任何构成要素及其结构都是影响政治权力运行效果的基本因素。
就政治主体而言，政治主体的性质、素质、组织结构、能力、智慧、核心价值取向等等是影响政治有效性的主体性因素，而且是唯一的能动性因素和主导性因素。一般而言，政治主体的主体性因素对政治的有效性是十分重要的。首先，制定并提供政策是政治系统运行及其运行过程全面展开的中心环节。政治的无效首先是政策的无效。所以，提供有效性的政策，是政治有效性的基础。其次，一个处于执政地位的政治主体是通过运作国家制度来维护统治阶级利益和对社会进行公共管理的，因而，它发展和完善国家制度体系的能力以及依法运作和驾驭国家制度的能力是实现有效地管理国家和社会的保证。再次，有效治理社会的战略和能力对政治系统的有效性起着决定性的作用。政治的主要任务之一是运用国家机器实现有效的社会治理，推动社会的进步和发展。一个政治系统在改善社会发展条件、协调社会关系、解决重大的社会矛盾、提供公共物品与公共服务以及实现社会进步与发展方面所取得的实际效果，是衡量政治效率的根本指标。
我们在质的规定性上阐释了政治文明的基本价值取向，从而将政治文明与非政治文明区别开来。从历史的层面上看，政治文明还有一个发展程度的区别。由于政治文明与社会进步的一致性，评价政治文明的历史高度的价值标准的维度就具体化为：政治文明所从属的社会形态、在国家管理形式中民主制发展的层次和政治有效性的发展程度，亦即人类解决政治难题以及摆脱政治困境的有效性的程度，包括制度的发明以及技术的设计等等。这样的评价标准的维度，反映了政治文明的历史性的本质和特征。
三、社会主义政治文明的基本价值取向
党的十六大报告明确提出了“建设社会主义的政治文明”的主张。那么，在我国建立一个什么样的社会主义政治文明呢？这就是社会主义政治文明的价值取向问题。
我国现阶段的政治文明建设定位在社会主义的基础上，这说明社会主义的政治文明是在社会主义的本质上全面展开的。以此为基础，社会主义政治文明建设的定位应该是：
其一，社会主义政治文明是最先进的政治文明。社会主义政治文明是人类政治文明的一种存在形态，并且是一种更优越的政治文明：它是为人类历史上最先进的生产力和生产关系服务的；在现实的社会与国家的关系中，这个国家所代表的根本利益与这个社会中全体民众整体的根本利益是高度重合的；在推动社会发展和社会进步方面是更有效的。
其二，社会主义政治文明是对人类政治文明优秀成果的继承。社会主义完全否定了以私有制为基础的旧的政治体系，但这并不是说，社会主义的政治与先前社会的政治是毫不相关的。人类政治生活以及关于美好政治生活的理想有共同性，这是借鉴人类一切有益的文明成果以推进我国政治建设的基础。人类的政治实践也表明，合理借鉴人类政治文明的成果来推进一国的政治建设，是可以有所成就的。在政治领域，也有本质和手段的区分。本质的问题是，政治代表什么人的根本利益和为什么人服务。手段则是国家形式、政权机关构成形式、具体制度、运行机制等等。手段没有阶级属性，它们只是在被用来服务于特定人群的特定目的时才有主体性的价值倾向。因而，社会主义政治文明完全可以借鉴这一部分没有阶级属性，因而属于全人类政治资源的政治文明的优秀成果。资本主义创立的共和国的国家形式，代议制的民主制度，以宪法为根本法的现代法律，强有力的权力监督机制，等等，都是我们可以借鉴的政治财富。只要我们赋予它们不同的内容，就可以使它们成为社会主义政治文明的有机组成部分。
其三，社会主义政治文明的建设必须与社会主义的物质文明、精神文明的发展水平相适应，与它们形成一个有机的整体，这是社会主义政治文明的现实定位。社会主义政治文明与物质文明相适应，就是与社会主义的生产力发展水平相适应；与社会主义精神文明相适应，就是和社会主义条件下的社会意识相适应。因为精神文明最终要通过社会的人的整体素质的全面提高表现出来的，因而精神文明的水平为政治文明提供主体性条件。社会主义政治文明是不能逾越也不能滞后于社会主义物质文明和精神文明的发展水平的。
这样的定位确定了社会主义政治文明建设的基本的价值原则：
第一，人民主权原则。社会主义国家是人民民主专政，人民主权是社会主义国家的第一根本原则。社会主义政治的核心就是社会主义民主，即人民当家作主。人民当家作主，管理国家和社会事务是民主政治的本质，但在不同的社会形态下，其内涵是不同的，因为民主“这个概念每次都随着人民的变化而变化。”[11]“人民”的内涵和外延的不同，政党、社会与国家三者的关系就不同，“人民当家作主”价值倾向就不同，人民主权的实质及其实现的途径和方式就不同。在民主制的发展层次上，社会主义民主是历史上最高层次的民主，其进步性表现在执政党、国家、社会的根本利益的三位一体。只有在这种政治体制中，才能最大限度地实现政治资源代表广大人民的根本利益的合理配置。在我国，社会主义民主最根本的一点就是使全体劳动者和一切合法的公民成为社会的主人、国家的主体，包括国家权力机构由人民选举产生，国家政权同人民的根本利益一致，法律体现全体人民的权利和意志，一切权力对人民负责，公务人员是人民的公仆，公共权力由人民群众监督和予夺，政治和政策接受群众实践的检验，等等。
第二，充分提供人民民主实现的有效形式和路径。实现人民民主的形式是依法治国。从人治到法治，是人类社会政治文明发展过程中的一个质的飞跃。法治是民主发展的必然结果。法治对于社会的价值，就是实现民主，即从制度上、法律上保障人民当家作主。一方面，为政治行为提供理性导向；另一方面，为政治权力的运行提供规范机制，包括权力的制衡机制和权力监督机制。从根本上说，法治是效率制度，是政治文明的效率原则的价值取向。人类的政治实践的经验证明，解决人类政治效率问题的最为有效的办法，就是政治价值取向下的制度安排和技术设计，就是依法治国。制度安排和技术设计是依法治国的非常重要的内容，它们不仅从结构上提高政府对社会作用的力度，而且会一定程度地限制权力对社会的消极作用。在现代政治条件下，民主化发展对制度的强烈需求，使得现代政治文明的发展更多地表现为制度的建设和发展和创新，表现为日益深化和扩展的政治制度化过程。人类通过科学合理的制度设计，把人类的政治活动规范在制度的框架之内，从而实现了政治的稳定性，大大提高政治的效率。现代人类在政治生活中创造了许多制度安排和技术设计，如选举制度、议会制度、责任内阁制度、政党制度、文官制度、军事制度、警察制度等等。有效地治理国家、管理社会，同样需要技术手段，政治领域的很多问题是政治技术的问题，如治理政治腐败，合理的技术手段就可以大大减少政治腐败的出现，从而降低政治的社会成本。
第三，人与社会的全面发展的原则。这是社会主义政治文明的目的性价值取向。人们改造社会所获得的政治成果便是政治文明，它一般表现为人们在一定的社会形态中关于民主、自由、平等的实现程度。人类所达到的民主、自由、平等的历史水平，反映了人与社会的全面发展所达到的程度，因而，人类社会在政治上的价值追求，就是民主、自由和平等的权利能够得到日益可靠的保证。作为超越资本主义社会而存在的社会主义社会以进一步实现人的解放为使命，社会主义政治文明建设的目的价值追求就是人与社会的全面发展。
【参考文献】
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