时间：2023-08-16 17:28:49
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇税收征管法解读，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】 限售股; 转让; 税收政策; 问题; 建议
经国务院批准,财政部、国家税务总局、证监会联合发出通知,自2010年1月1日起,对个人转让限售股取得的收入,按照“财产转让所得”适用20%的比例税率征收个人所得税。这是我国进一步推进资本市场改革发展的一项重要举措,传递出维护股市稳定,促进社会公平,进一步完善相关税收政策,力促资本市场长期健康稳定发展的重要信号。这一政策在发挥税收宏观调控作用、维护市场公平环境、调节过高收入、完善税收制度等方面都具有积极意义,但是其在实际执行中也存在许多问题。
一、限售股转让课税在政策上存在的问题
(一)不利于投资者长线持股
该政策可能对股市构成短线利好,因为对限售股解禁后的抛压起到了缓解作用。如果持有限售股的个人投资者和上市公司之间有非常“过硬”的关系,是可以通过加大送配力度,提升抛售期间财务报表等方式,打出一个“提前量”来,股价的提升将消化这部分税费,从这个角度而言,提高限售股持股成本的目标难以实现,持有者解禁后仍然可肆无忌惮地抛售。另外,政策设计在一定程度上干扰了投资者的投资决策,并且未能发挥税收鼓励投资者长期持股的积极作用。投资者在市场上的买卖决策主要依赖于对未来股价的走势判断,看涨则持有,看跌则卖出。限售股转让课税政策出台后可能在一定程度上干扰这一基本判断,当预测未来股价下跌时,卖出是最好的策略,因为此时能够实现盈利最大化。当预测未来股价上涨时,投资者仍然会选择卖出,这是因为此时卖出,再通过二级市场买回,可以避免将来在股价上涨后卖出缴纳更多的个人所得税。可见,对税收的规避强化了投资者的短期行为。从长期行为来看,政策也不利于鼓励纳税人长期持有股票。因为对持有人来说,无论什么时间变现都是统一的税率20%,并不会因为持有时间延长而相应少缴税款。事实上,长期持有对于保障上市公司资本结构稳健、维护资本市场稳定和促进市场长期发展具有非常重要的意义,而税收在这方面作用欠缺。
(二)增加了征纳双方的税收成本
对限售股转让课税的通知规定:个人转让限售股,以每次限售股转让收入,减除股票原值和合理税费后的余额,为应纳税所得额。限售股转让收入主要指转让限售股股票实际取得的收入。限售股原值,是指限售股买入时的买入价及按照规定缴纳的有关费用。合理税费,是指转让限售股过程中发生的印花税、佣金、过户费等与交易相关的税费。如果纳税人未能提供完整、真实的限售股原值凭证的,不能准确计算限售股原值的,主管税务机关一律按限售股转让收入的15%核定限售股原值及合理税费。此外,限售股转让所得应缴纳的个人所得税,以限售股持有者为纳税义务人,以个人股东开户的证券机构为扣缴义务人,证券机构需预扣预缴个人所得税额,如果纳税人实际应纳税款与预扣税款不一致,应当办理清算。目前证券机构预扣预缴税款时是以股改限售股复牌日收盘价,或新股限售股上市首日收盘价计算转让收入,扣除按照转让收入15%确定的原值和合理税费后,余额为应纳税所得额,计算预扣预缴个人所得税额。按设定的收盘价计算与实际收入几乎不可能相同,15%的设定成本线与实际的原值也不会相同。因此,发生限售股转让的纳税人全部都需要办理清算。这就大大增加了纳税人的纳税成本和税务机关的征收成本。如果纳税人申报时出现资料不齐全的情况,或多次发生股票减持,就需要经常性地奔波到税务机关,进一步增加了税收成本。对没有原值凭证的纳税人来说,按收盘价计算的转让收入与实际收入也很可能不一致。如果预扣时就按照实际收入来计算,那么这部分纳税人就不需要再办理清算。政府应当考虑从这一角度出发来进行政策设计,减少征纳双方的税收成本。
(三)税收管理存在漏洞,不利于政策的执行
这次政策规定只对个人转让上市公司限售股取得的收入征税,而对个人转让从上市公司公开发行和转让市场取得股票的所得继续免征个人所得税。这个规定存在一个让个人逃税的重大缺陷!假设某人持有上市公司限售股,那么他可以以极低的价格(比如说1元的价格)转让给他事先安排好的人,或者直接就是转让给他的妻子或者儿子,这样他只需要交税1×20%=0.2元,而转让之后的股票在沪深交易所通过竞价抛售不再需要征税。虽然这样做似乎比较可耻,但是资本的逐利性不会考虑道德的问题,连马克思都说过“有20%的利润,资本就活跃起来”。另外还可以利用ETF基金避税,大家对ETF基金并不陌生,ETF基金属于开放式基金的一种,又称为交易型开放式指数基金,投资者既可以向基金公司申购或赎回基金份额,又可以像封闭式基金那样在证券市场上按市场价格购买。但是向基金公司申购时只能通过该品种ETF基金所涉及的一揽子股票换取基金份额,赎回时以持有基金份额换取一揽子股票。现行税法只提出出售限售股获利需要缴纳个人所得税,但是并未说明用股票换基金,卖出基金获利需要缴税,这就为那些持有限售成份股的个人大小非提供了一个避税通道。以中国平安为例,持有中国平安的个人大小非可以通过购买上证50只除平安外的其他49只股票,然后将包括中国平安在内的一揽子50只股票拿去申购上证50ETF基金,再将这些基金售出,其成本大约在千分之三左右,售出后获利部分则不用缴纳个人所得税。当然,目前中国平安的这些大小非都是通过法人持有,不管卖股票还是卖基金,获利都要缴纳25%的个人所得税,但是这三家职工股公司的股东也可以通过回购的方式拿回股权,也就是原价转让,然后再通过申购ETF基金的形式出售,这样就达到了避税的目的。依据上述模式,我国很多大小非都可以通过这种“借道”ETF的方式实现避税。这是目前对限售转让课税的漏洞所在,这一漏洞严重影响了政策的执行。
(四)纳税清算的期限规定不清晰,容易造成纳税人误解
文件规定,实际应纳税额与预扣预缴税额是有差异的,纳税人应自证券机构代扣并解缴税款的次月1日起3个月内,办理清算,未在规定期限内办理清算的,期限届满后税务机关不再办理。这一规定与《税收征管法》的规定存在着差异,纳税人未办理清算,会带来未补税和未退税两种结果。对于未退税的情况,《税收征管法》第五十一条规定,“纳税人超过应纳税额缴纳的税款,税务机关发现后应立即退还;纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现的,可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息,税务机关及时查实后应当立即退还”。对于未补税的情况,《税收征管法》第五十二条规定“因纳税人计算错误等失误,未缴或少缴税款的,税务机关在3年内可以追征税款、滞纳金;对有偷税等情形的,税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金,可以无限期追征”。因此,“纳税人在规定期限内未到主管税务机关办理清算事宜的,期限届满后税务机关不再办理”中的“规定期限”应当不仅仅指解缴税款的次月起3个月,而应当依据《税收征管法》的规定执行。规定期限需要进一步明确,以避免与《税收征管法》冲突,更避免纳税人在政策遵从上的误解。
二、进一步完善税制的建议
针对以上存在的问题,为了最大化地实现限售股政策的设计意图,笔者提出以下建议。
(一)进一步规范相关制度
三部委的通知只对个人股东转让限售股征收个人所得税,而对法人股东转让限售股所得仍按原财税政策的规定视为企业利润的组成部分,统一征收企业所得税。这种统一征收企业所得税的做法对于限售股的转让来说,存在着两大弊端,甚至让法人股东有了逃税的空间。首先是回避了转让限售股所得的暴利性质。作为一家企业来说,其正常的利润率是有限的,但企业转让限售股所得,其利润少则几倍,多则十几倍、几十倍,是一种裸的暴利。对这种暴利所得更应该征收暴利税,而不是通常的企业所得税。所以,从国家的税收制度来说,应该把转让限售股所得的暴利与企业的正常利润区别开来,并采取不同的征税政策。其次,将法人股东转让限售股所得视为企业利润的组成部分统一征收企业所得税的做法,给企业提供了做账的空间。法人股东完全可以通过做账来调节利润,甚至把账面做亏,以达到少交或不交企业所得税的目的。通过这种账务处理,法人股东转让限售股所得可能就达到逃税的目的。因此,从税收征管来说,把法人股东转让限售股所得视为企业利润的组成部分统一征收企业所得税的做法是不妥当的,而且,这种做法也不利于规范股市“大小非”的管理。目前,个人持有限售股的比例很低,包括国有股东在内的法人股东才是限售股的最大持股者。如果说对个人转让限售股征税有利于股市稳定的话,那么,目前对法人股东转让限售股在税收问题上的放任,显然是不利于股市稳定的。
因此,不论是从完善股市税收制度,还是从维护股市稳定发展的角度,都有必要对法人股东转让限售股所得的征税问题进行完善,将对法人股东转让限售股的征税从企业所得税中分离出来,进单独行征税。
(二)设计差别税率,鼓励持有人长期持有限售股
目前的政策对个人转让限售股所得一律按20%的税率征税,这就意味着不管投资者持有限售股时间的长短,对转让所得统一按20%的税率征税。对限售股转让征税的政策目的主要是缓解减持压力,因此笔者认为应在税率上区别对待,持有期限越久,税率越低,从而鼓励投资者长期持有,使其成为战略投资者,而不是财务投资者。从国际上看,许多国家都采用差别优惠税率待遇的设计来达到鼓励持有人长期持有的目的。如美国税法规定,为了鼓励个人长期持有股票,按照持有股票的时间,逐级降低税负。即对于持有股票时间在12―18个月之间的,长期资本利得的税率为28%,对于持有期超过18个月的,税率为20%。结合我国实际情况,也可以考虑从税率上给予纳税人差别待遇。具体建议是:从限售股的解禁期开始计算持有时间,持有时间在1年以内的没有税收优惠,持有时间超过1年不超过5年的享受优惠税率15%;持有时间超过5年不超过10年的享受优惠税率10%;持有时间在10年以上的,享受优惠税率5%甚至享受更低的税率。设计差别税率有利于鼓励持有人长期持股。
(三)减少申报清算的次数
个人申报清算制度是好的,但在制度设计上应尽量减少申报清算的次数,减少税收负担。事实上,在多年实行纳税清算、经验丰富的国家,也只是每年进行一次清算,并且尽可能从制度设计上缩小纳税人数和纳税额两方面的规模。笔者认为以实际转让收入预扣税款可以减少申报清算的次数。
以实际转让收入预扣税款具有必要性。第一,在目前的限售股清算过程中,持有人真正能够提供限售股原值凭证的并不多,据统计,上海市、北京市只有不到三分之一的持有人能够提供原值。也就是说,如果采用以实际转让收入预扣税款的设计,大部分纳税人就无需进行清算,大大减少了征纳双方的税收成本。第二,当股市上涨,限售股的实际转让价格高于限售股复牌日收盘价或新股限售股上市首日收盘价时,预扣预缴的税款低于实际应纳税款,纳税人应当自行办理补税。但是,目前全社会自行申报纳税的氛围还不浓厚,一些纳税人往往不主动补税。以实际转让收入来预扣预缴税款能够有效地避免这一问题的出现。
以实际转让收入预扣税款具有可行性。证券登记结算公司能够实际掌握限售股交易的信息(如成交价、股票数量等)。在收盘后将这些信息反馈给纳税人开户的证券机构,可以方便证券机构据此预扣预缴税款,即:应纳税款=限售股实际转让收入×(1-15%)×20%,证券机构据此计算出应纳税款,并不复杂和困难。
(四)明确限售股换购基金的转让价格,便于纳税清算
基金份额的参考净值,由证券交易所在交易时间内实际,根据基金管理人提供的申购、赎回清单和组合证券内各证券的实时成交数据计算得出。在换购基金时,投资者付出股票后还需要考虑一个现金差额。即:每一基金份额的现金差额=最小申购单位的基金净值―按当日收盘价计算的最小申购单位中组合证券市值和现金替代=最小申购单位的基金净值―每一基金份额的现金差额。由此可以认定,组合证券中每一只股票的转让价格应当是其当日收盘价,其中包含的限售股的转让价值也是如此。因此,明确以限售股换购基金当日该股票的收盘价作为实际转让价格进行申报清算,是比较合理的做法。
(五)进一步明确纳税清算期限,依法执行政策
目前的政策规定不应该与《税收征管法》的规定存在差异,而应当依据《税收征管法》的规定执行。建议政策明确规定,纳税人应当自证券机构代扣并解缴税款的次月1日起三个月内,办理清算,否者依据《税收征管法》的规定进行处理。这样既可以避免与《税收征管法》相冲突,又可避免纳税人在政策遵从上的误解。
【参考文献】
【论文摘要】如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。
“对多次实施前两款行为，未经处理的，按照累计数额计算。”“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，己受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，5年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”对照修改前的规定，此次修改主要体现在几个方面：罪名由“偷税罪”改为“逃税罪”；逃税的手段不再作具体列举，而采用概括性的表述；数额标准不再在刑法中具体规定；对逃税罪的初犯规定了不予追究刑事责任的特别条款。[1]
一、逃税行为的双重性质
逃税的行政处罚与逃税的刑事处罚两者的关系，从本质上说，是关于行政违法行为与刑事违法行为之间的界限问题。逃税行为是具有刑罚后果的行政违法，属于刑事违法的领域，但就其本质而言，它首先违反的是行政秩序，具体而言，其一，逃税行为侵害的是国家税收征管秩序，进一步可以说是社会主义市场经济秩序。[2]逃税本质是行政违法行为，因此才能合理的解释将“受到行政处罚”作为不予追究刑事责任的一种可能途径。按照修正案的规定，符合以下几个条件，可以不予追究刑事责任：补缴应纳税款、缴纳滞纳金、己受行政处罚。其三，修正案对具体的构成犯罪的逃税数额不再在刑法层面作出规定，而是代之以“数额较大、数额巨大”的规定，体现了更加务实的立法理念。
由于刑法修正案逃税罪制裁的税收违法行为同时也是依据《税收征收管理法》（以下简称征管法）进行行政处罚的对象，而征管法的相关规定并没有随刑法修正案而改变，因此，在对逃税违法行为的行政处罚与刑事处罚这两者关系上，[3]就存在实体规定和程序操作两方面的区分与衔接的问题。
二、行政处罚与刑事处罚在实体规定上的区分与衔接
（一）在行为的客观方面
1．根据修正案，行为人因逃税行为而受到行政处罚的次数成为区分行政违法与刑事违法的一个重要标准。对于初犯，“逃税数额、比例”再高，只要能够接受行政处罚，一般可免于追究刑事责任，除非在五年内因逃税受到刑事处罚或者因逃税受过两次行政处罚的。
修正案将“已受行政处罚”作为不予追究刑事责任的条件之一，与原刑法关于偷税的规定相比较，其实际效果是将部分按照原刑法条款应当追究刑事责任的偷税行为转变为“行政违法行为”并接受行政处罚，以及在某些情况（即不接受行政处罚）下追究刑事责任这种法律待定状态。当然这不同于违反法律规定的“以罚代刑”现象，相反是给予逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。因此修正案反映出立法者在逃税行为性质认识上的深刻转变：其本质上是一种行政违法行为，刑罚适用的补充性不仅应体现在逃税数额、比例的“量”上，而且应体现在违法行为本身的“质”上。
2.“逃税数额、比例”仍然是认定逃税属于行政违法行为或是刑事犯罪行为的重要界限。原刑法采用“具体数额加比例”定罪标准，尽管规定明确，但已经不能适应近年来我国经济社会高速发展的变化，也无法顾及东、中、西部各地区税源、税收分布不平衡的客观现实。修正案采用“不规定具体数额的情节加比例”标准，比如同样是10万元的逃税额，10％的比例作为入罪标准，则年纳税额在100万元以上的就不构成犯罪，100万元以下的就构成犯罪，因此，修正案在维护刑法权威性的同时，在经济社会时际发展、区际差异与刑事立法的有机结合等问题上体现了务实性和灵活性。
3．行为的手段。修正案一改原刑法条款叙明罪状而转而用简单罪状的表述方式将逃税的手段概括规定为“采用欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报”和“不申报”，而征管法仍然与原刑法条款保持一致，即采用列举式规定。在逃税手段方面，修正案的规定要比征管法更为周延。根据“法无明文规定不得罚”原则，实践中就可能出现一种情况：一种行为手段并没有包括在征管法规定的逃税当中，却符合修正案关于逃税的规定。
（二）行为的主观方面
主观状态的认定应当是区分行政违法与刑事违法一个重要标准。根据行政法理论通说，行政机关对于相对人违法行为的认定一般以客观的违法行为为准，在主观认定上采用过错推定。[5]因此，纳税人客观上实施了征管法第63条所指的四种行为即构成逃税行为，法律并未要求税务机关必须证明相对人实施逃税行为时的主观过错。行政处罚是以高效管理社会公共事务为权力运作的基本准则，实践中纳税人心理状态复杂，税务机关也不具有考察判断纳税人主观动机和故意的能力。
三、行政处罚与刑事处罚在程序上的区分与衔接
多数情况下，逃税首先由税务部门发现，当税务部门发现逃税行为触犯刑法时，就应将案件移交给司法部门。因此，如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。
（一）行政处罚与刑事处罚证据标准的衔接问题
对逃税行为的行政处罚和对逃税罪行的刑事责任追究都离不开证据证明，而且举证责任在于税务机关和司法机关。但由于行政处罚与刑事处罚对违法行为者的影响具有质的差别，案件事实所要达到的证明程度，即证明标准相应地有很大差别。[6]通说认为，在刑事责任追究中证据必须达到“排除一切合理怀疑”的标准；而行政处罚的证据则应当达到“实质性的证据”或“清楚、令人明白、信服的标准”，这个标准低于“排除一切合理怀疑”的标准，但高于民事案件中的“占优势盖然性证据”标准。
（二）税务机关与公安机关分工方式以及行政处罚与刑事处罚的重新确定
修正案的最大亮点在于增加了对逃税罪不予追究刑事责任的特殊规定，根据第四款，纳税人是否补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚成为能否追究逃税初犯刑事责任的先决条件，这个规定将不可避免的对税务机关与公安机关在办理逃税案件上的分工合作方式带来变化。因为根据修正案以及其体现的刑事立法精神，对逃税行为是否追究刑事责任将根据违法者是否积极与税务机关配合，补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚为前提，因此，对于需要追究刑事责任的逃税案件，公安机关等待税务机关现行查处和移送就成为一个符合逻辑的必然选择。
修正案的这一逻辑结果，对于“涉嫌犯罪的逃税行为，税务机关在移送司法机关之前能否先行给予税务行政处罚，特别是能否罚款”的问题也有重大影响，此前，对于这个问题，存在争论。否定观点认为：税务机关应当在行政处罚之前将案件移交给司法机关，否则将违背“重罚吸收轻罚，刑事处罚吸收行政处罚”和“一事不二罚”原则。[8]而肯定的观点似乎更有说服力：构成逃税罪的行为同时也是税收行政法意义上的逃税行为，故对之处以行政处罚并追究刑事责任并不违反“吸收原则”。
（三）行政处罚追究时效与刑事处罚追诉时效差异情况下的衔接
征管法第86条规定税收违法行为的行政处罚追究时效为5年，逃税行为也包括在内。而根据刑法第87条的规定，结合修正案逃税罪最高法定刑的规定，逃税罪的刑事责任追诉时效为10年。逃税行为发生之日起（如连续或者继续状态的，从行为终了之日起，下同）不满5年的，按照上述先行政处罚，后刑事责任追究的次序办理，当无疑问；而在逃税行为发生日起超过5年但不满10年的情况下，对逃税行为将不进行行政处罚，但刑事责任仍应当追究，但如何衔接，特别是嫌疑人无法缴纳罚款，从而不能满足修正案规定的“接受行政处罚”从而不予追究刑事责任的条件。
这个问题如何妥善处理，目前没有权威定论，显然修正案的规定是针对在行政处罚追究期限内的逃税行为而言的，没有超过这一期限如何追究的规定。修正案的立法精神在于给予初次逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。对超过行政处罚追究时效的违法行为者不进行行政处罚的原因在于法律的规定，而并非违法者主观拒绝接受处罚，因此，上述立法精神仍应当适用。因此，本文认为，税务机关仍可以下达补交税款和滞纳金的通知，违法行为者完全履行的，可不予刑事责任追究，如违法行为者履行瑕疵的，应当移交司法机关追究刑事责任。
【注释】
[1]黄太云：《偷税罪重大修改的背景及解读》，载《中国税务》2009年第4期，第20-22页。
[2]逃税罪属于我国刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”下属罪名之一。
[3]本文中，根据不同的法律依据，在行政处罚语境中“偷税”行为，在刑事追究语境中为则称为“逃税”行为，而在两者关联的语境中则称为“偷、逃税”行为。
[4]冯江菊，上引文，第63-68页。
[5]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第315页。
[6]何家弘、刘品新：《证据法学》，法律出版社2004年版，340-342页。尽管行政处罚并不必然导致行政诉讼，但也可以触发行政诉讼，因此行政处罚的证据要求可等同于行政诉讼中行政机关负有的证据责任。
[7]徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，
[8]柯庆、张荣洪：“涉税犯罪案件不应先作行政处罚再移送司法机关”，载《人民公安报》2005年3月18日第六版。
【关键词】 税收征收管理法； 自由裁量权； 有效控制
一、行政自由裁量权
我国1983年出版的《行政法概要》统编教材中最早提出了行政自由裁量权的概念，即“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体案件时，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。”概括地说，行政自由裁量权就是指行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权，即对行为范围、方式、种类、时限等的选择权。行政自由裁量权的存在是必然的、合理的，而控制又是必须的，新施行的《税收征收管理法》中有多个条款涉及税务行政自由裁量权。
二、税收自由裁量权存在的依据
（一）法律不确定性是自由裁量权存在的哲学依据
具体表现在：
1.法律规则的非完备性。社会生活纷繁复杂，由立法者制定的法律规则不可能包罗万象，把社会关系的所有方面都纳入到调整范围当中，然而，没有法律规则的约束调整并不意味着人们不会发生纷争。只有允许自由裁量的存在，才可能解决人们日常生活中出现的各种税务问题。
2.法律规则的程序公正和结果公正的矛盾性。古希腊伊壁鸠鲁所指出：“在稍微具体地适用法律的时候，它对某些人是不利的、错误的，而对另一些人也可能是有利的、正确的，法律也可能会因条件而变为恶法。”既然法律规则的程序公正并不能完全消除普遍公正与个别公正之间的矛盾，那么作为调和矛盾的途径，自由裁量便成为需要和必然。这个问题稍后详述。
3.法律规则的语言载体性。法律规则借助于语言文字来传达，然而由于我们语言的丰富和微妙以及每个人的认知能力等相关背景的不同，因此对法律条文的理解也不同，法律规则不可避免地存在问题、偏差。
4.法律规则的稳定性与现实社会的变动性之间的矛盾。相对于多变的社会生活而言，规则永远是相对静止的，这种相对静止性提供了“安全”和“秩序”的前提，但也束缚了新兴事物的发展变化，虽然这种阻滞是“安全”和“秩序”的必要成本，但是也要做尽可能的削减，因此需要将必要的弹性赋予法律规则的执行。
征税决定不仅要建立在客观的应税事实基础之上，而且也要遵守形式主义原则：属于相同情况的纳税人或税收事项应得到同样对待，而属于不同情况的纳税人或税收事项则应得到与这种不同情况相适应的差别对待，这是确保公平的必要条件。但是，由于纳税人的应税行为千差万别，纳税人自身的情况也很不相同，而税法规范则较为原则、抽象和一般化，有时候对具体案例的概况性判定缺乏准确性，如果机械地适用税法规范，不仅无法使实体正义目标从抽象走向具体、从理性走向现实，而且在许多情况下还会导致非正义结果的产生。因此，对于征税裁量行为，法律应允许征税机关拥有必要的自由裁量权，以使税法得到公正适用。结果公正必须在“个别平等”与“一般平等”之间保持平衡，自由裁量权则是调和两者的必要砝码。
正是由于成文法的诸多不足，一个社会不可能也不应该纯粹地、完全地依靠既定的法律来调整社会关系，而达到法治的目的。所以，要想实现真正意义上的用法律解决问题，就要执法者在充分维护法律严肃性和法律尊严的前提下，在法律所允许的范围内充分发挥人的主观能动性，对法律条文进行一些必要的解读，以弥补成文法的不足，这就要求法律在设定上给执法者一定的自由裁量权。
（二）保证行政效率是自由裁量权存在的决定因素
由于法律的不确定性，加之社会现象多变，为了使税务机关能够审时度势、权衡轻重，不至于错过时机，法律、法规必须赋予税务机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权的权利，使得税务机关有灵活机动的余地，从而有利于税务机关进行税务管理。
三、加强税收自由裁量权的有效控制
税收自由裁量权存在的依据上文已进行了分析，但相对于规范、确定的其他法律权利而言，它毕竟是某种税收执法权限的延伸，自由裁量权的应用是以税收征管的法制化、公开化和公正化为前提的。当前，我国税收征管实践中，存在着税务行政自由裁量权被滥用的现象，已成为妨碍依法治税进程的重要因素。裁量权的自由应是相对于法律原则、幅度和范围的相对自由，而非绝对自由，它的履行应代表国家利益和社会公众利益。为防止被滥用，应对其进行有效的制约和监督，建立起多层次的制约机制。
（一）从制度层面完善我国的税收行政自由裁量权
即从以下几方面着手立法控制、行政控制和司法控制，建立合理分权为基础的权力制约机制。立法机构应明确授予权限的目标，应反复考虑，认真论证，以防止其选择范围过宽而导致税收执法中自由裁量权的滥用。科学设置各级税务机关的内部机构，实施合理分权，形成上下级之间相互监督与平级机构之间相互监督的两种监督体系。配合独立的司法审查，加强内部自查，全面推行执法责任制，明确各个执法岗位职责、执法程序以及考核评议标准，对执法中的过错行为要进行及时、公正、严肃追究，逐步实现税收部门税收信息透明化。这样做，在降低监管成本的同时增加了监管途径，增强了监管力度。另外，要加强外部监督，如人大、审计、财政、纪检监察、检查等部门要加强与上述部门的沟通与协作。
（二）有效发挥非正式制度性自我约束与激励机制的作用，加强税收管理的道德化，即要提高税务人员的素质和职业道德
我们可创造出一种激励人们自觉遵守道德的制度环境，培育“以人为本”的管理理念，通过多方面的税务职业道德教育、法制教育，创设良好的物质、文化环境，确保道德规范，充分发挥其调整和维系良好税收征纳关系的特点作用。
【主要参考文献】
[1] 卞耀武.税收征收管理法概论[M].人民法院出版社，2002.
[2] 施正文.税收程序法论[M]. 北京大学出版社，2003.
[3] 安福仁.税收自由裁量权的制度改革[J].东北财经大学学报，2003，（09）.
[4] 周俊琪.《税收征管法》中的自由裁量权及其控制[J].涉外税务，2001，（11） .
[5] 薛钢.浅议对税务行政自由裁量权的制约[J].税务与经济，2003，（01）.
一、自觉服务发展大局，下大力气在组织收入上取得新突破
基于全市“保发展、保民生、保稳定”和“三个发展”的要求和市县财政一般预算收入增长11%的目标，明年全市地税税收收入确保增长13%，总收入突破17亿元大关。
（一）落实好组织收入责任制。各单位要按照市局下达的目标任务，早做安排，认真进行增减因素测算，细化任务，分解到所，落实到人。继续深入开展全市各级地税领导干部联系基层、联系重点税源企业制度，靠前指挥，协调解决工作中存在的主要矛盾，有针对性的制定有效措施，为组织收入提供有力组织保证。确保1月份、一季度组织收入实现“开门红”，上半年“双过半”，确保全年地税收入目标实现。
（二）继续深化税收经济分析。及时掌握影响税收收入的主要经济参数和企业财务指标变化情况，认真分析和评估重大税收政策调整效应，继续深化税收收入能力估算和税源分析工作，深入开展税收征管状况监控分析，深入落实税源监控、税收分析、纳税评估、税务稽查的互动机制。
（三）认真落实各项税收调控措施。充分发挥税收调控经济和调节分配功能，不折不扣的落实扩大内需、支持企业发展、保障改善民生等各项税收优惠政策。服务发展，改善民生，促进和谐。
（四）积极培植税源，夯实税基。围绕“助推发展增收入，用好政策增收入，强化措施增收入”的思路，积极当好党委政府的参谋助手，在企业改制、招商引资、园区建设等方面提出合理化建议，用好用活现行税收政策，不断做大税源规模，以巩固存量、发展增量、扩大总量。
二、全面整合信息资源，下大力气在信息管税上取得新突破
（五）加快搭建全市统一的综合办税平台。全力以赴抓好税库银联网工作，对市局互联网门户网站进行全面改版，增加与纳税人之间的互动服务功能，适时开通网上办税、电子定税、同城通办等功能。配合省局做好中软系统查询功能的改进工作，争取增加与省局网络链接带宽，提高办税速度。全面更新前台办税计算机和后台网络服务器、视频系统等设备，逐步改善征管技术条件。
（六）进一步强化信息采集和信息共享。严把数据采集关，重点保证征管核心系统对纳税人申报资料和财务报表的完整、及时、准确采集，提高基础数据质量，结合数据分析和管理等工作，及时做好数据修正和垃圾数据清理，利用好数据比对的信息成果，确保数据的质量和时效。强化计统部门职能，对数据分析实行归口管理，加强对分析成果的增值利用，提升税收征管决策的准确性和科学性。
（七）着力加强税源监控和纳税评估。利用“数据大集中”优势，进一步扩大税源监控范围，将更多的行业、企业、项目纳入重点税源监控，完善税源监控指标体系，提高监控数据质量。针对税源实际和纳税遵从风险，重点对建筑安装、房地产、交通运输等行业和大型企业集团开展纳税评估，加强征管质量的跟踪检查。市局将向全系统征集纳税评估典型案例，年底进行汇编、点评，逐步建立行业综合评估模型和指标体系。通过充分发挥涉税信息流在现代税收管理中的核心作用，建立健全信息化、专业化、立体化的税源管理体系，破解征管信息不对称这一难题，全面提高税收征管工作水平。
三、不断丰富内容形式，下大力气在优化纳税服务上取得新突破
围绕“135”工作思路，积极开展“纳税服务年”活动。“1”，就是牢固树立一个理念，即公正执法是最佳服务的理念。“3”，就是围绕税法宣传、涉税咨询、办税服务、投诉监督四大纳税服务功能，狠抓办税服务厅、地税门户网站、12366服务热线三大平台建设。“5”，就是找准优化纳税服务工作的切入点，着力抓好五个方面的重点工作。
（八）健全服务体制机制。按照统一、规范的标准和优化纳税服务职能的要求，进一步完善税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理、社会协作等纳税服务制度，制定全市各级地税机关和税务人员纳税服务行为规范。
（九）搞好税收宣传活动。结合“五五”普法规划和依法行政工作计划，按照“贴近税收工作实际、贴近时代主题、贴近纳税人”“三贴近”方针开展宣传，注重对工作举措的宣传，加深纳税人和社会各界对税收工作的支持和理解；不断改进宣传方式和手段，密切与《自贡日报》、《自贡晚报》、《天府税收》以及电视、电台等媒体的沟通交流，拓展宣传途径和渠道，开展“电子送法”、“专题解读”等特色宣传活动，有针对性地普及税法知识，认真执行税法公告制度，让税法深入人心，提高社会的税法遵从度。
（十）开展纳税咨询辅导。及时将国家的税收法律法规和政策、办税程序向纳税人公开。落实联系制度，开展送法上门、“一对一”等服务活动，增强地税机关、税务人员与纳税人“面对面”互动。充分利用12366纳税服务热线与各级地税机关科（股）室直接链接的优势，着力打造纳税服务综合平台，实行12366纳税服务热线、政风行风热线、办公电话“线连线”互动。不断完善内外网站建设，及时更新网站内容，完善纳税辅导中心、税企互动栏目功能，拓展网上办税和征纳互动功能，依托信息化手段推进“网联网”互动。
（十一）优化办税服务。以“七个统一”（统一业务流程、窗口设置、各类标识、办税指南、服务内容、岗责体系、管理制度）为标准，加强办税服务大厅规范化建设，推行办税服务标准化作业。全面实现业务流程规范化，服务方式规范化，工作考评规范化。建立健全以满足纳税人合理需求为导向的业务体系、以科学化的组织架构和专业化的人才队伍为重点的组织保障体系、以减轻纳税人办税负担、提高纳税人满意度和税法遵从度为目标的绩效评价体系，努力打造服务型税务机关。
（十二）满足纳税个性需求。积极创新服务方式，拓展办税方式，加快推进自助办税和涉税事项同城通办。简化办税服务程序，健全多元化的办税体系。推行pos机刷卡缴税、简并征期、集中征收等制度，满足纳税人的不同需求。进一步清理简并涉税资料，切实减轻纳税人办税负担。
四、严格防范执法风险，下大力气在规范执法上取得新突破
（十三）严格贯彻组织收入原则。坚持依法征税、应收尽收、坚决不收过头税、坚决防止和制止越权减免税的组织收入原则不动摇，坚决杜绝寅吃卯粮收过头税、转引税款等行为，各级地税机关要坚决贯彻市局党组的决议和部署，严禁违反组织收入原则，法制、纪检监察部门要强化过程控制，加大监督检查力度，维护税法的严肃性。
（十四）全面落实税收执法责任制。加大对行政处罚自由裁量权工作执行情况的检查。下半年组织力量深入开展稽查已结案件、征收单位处罚较大案件的案卷评查工作。对制定的规范性文件开展效能评估，充分发挥制度的规范、约束和导向作用，提高执法准确性、管理覆盖面和税收征收率，切实防范执法风险，减少执法过错，保护纳税人合法权益。
（十五）进一步规范税收秩序。做好各项专项整治工作，组织开展对货物运输业、建安、房地产业、煤碳等行业和金融保险、车船使用税、房屋出租业的税收专项检查，完成好总局和省局安排的各项税收专项检查任务。继续开展重点纳税企业、城建税等数据比对。强化发票管理，做好全国普通发票简并票种统一样式的新版发票印制工作。严厉打击整治发票违法犯罪行为，整合稽查资源，优化办案程序，提高办案质效，以防范查处大要案为工作重点，进一步规范执法行为，增强执法刚性，加大执行力度，促进税收环境的进一步改善。
五、深入推进专业化管理，下大力气在夯实管理基础上取得新突破
（十六）全面实施分类管理。探索税源专业化管理新模式，以税收风险管理为导向，以纳税人规模和行业等为主，对税源实施科学分类。研究合理调整征管机构职责，科学确定税源管理岗位，细化职责分工，整合优化各部门管理资源，创新税收管理员制度，建立完善纵向联动、横向互动的专业化管理运行机制。研究起草《委托代征家庭装修税收管理办法》、《加强个体交通运输税收管理的建议》报市政府审批，从源头上有效规范家庭装修和个体交通运输税收管理，堵塞税收漏洞。今年要在全系统推行个体税收管理“三公开”（即公开评税定税、公开缴税情况、公开社会监督）。
（十七）强化大项目大税源征管。建立和完善重大建设项目税源监控体系，分类别建立健全重点项目、园区、行业等税收管理信息库，加强与建设、房管、国土部门的联系，做好信息交换比对分析，实现税收征管对重大建设项目的信息共享、动态跟踪、全程监控。强化房地产“一体化”税收管理，充分利用税收中软系统，做好对每一个项目、每一栋楼盘、每一套房屋的精细化税收管理。加大对金融保险业、建筑房地产业、交通运输业、医疗机构、教育劳务、土地房屋转让等重点行业的征管力度。
（十八）狠抓各税种管理。着力开展去年度企业所得税汇算清缴和纳税评估，抓好税基管理、政策培训辅导，严格扣除标准审核。全面推行个人所得税全员全额扣缴，重点行业和重点单位明年底全部上线，全市个税软件上线面达到个税扣缴义务人的70%以上。积极做好并完成去年度年所得12万元以上纳税人自行申报工作，加强外籍个人所得税征管和售付汇税收管理。实施盐、煤、天然气、沙石资源税分类管理办法，强化资源税从价征收政策调整后的征管。严格执行耕地占用税“宗地管理”办法，开展对全市耕地占用税全面清理，重点对城镇、农村的临时占地与非法占地，以及因污染、取土、采矿塌陷等损毁耕地和享受免征或减征耕地占用税后改变原占地用途等情况进行清理。加大对土地契税的跟踪管理，尤其是经营性房产交易过程中的契税征收管理。做好车船税代扣代缴管理和印花税核定管理。报市政府和省局同意后，采用gps卫星定位系统准确测量土地使用面积，今年在100户工业企业试点，力争同比增收20%以上。
六、围绕创建学习型机关，下大力气在领导班子和干部队伍建设上取得新突破
（十九）努力打造学习型地税机关。以全员学习、终身学习为理念，以“聚财为国，执法为民”的税收工作宗旨为共同愿景，实现在团结协作上凝心聚力、在工作机制上务实创新、在业务工作上服务优良的目标，促进自贡地税事业的可持续发展。要大造声势，营造在工作中学习、在学习中工作的氛围，重点建好“六大平台”，即“学习平台”、“制度平台”、“感情平台”、“激励平台”、“宣传平台”、“活动平台”。建立领导负责机构，明确以各科室、直属单位、各区县局负责人为第一责任人的目标责任制，将创建工作落到实处。实行责任追究制度，对创建活动没达到要求、工作流于形式、干部职工意见反映大的，要追究相关人员的责任。通过完善学习规划、建立创新机制、健全和完善激励机制，加强干部的学习教育，提升干部的学习能力、实践能力和创新能力。
（二十）切实加强领导班子建设。严格执行中心组理论学习制度。做好党组中心组的全年理论学习的具体安排，明确学习要点、专题和发言人，特别是结合学习内容，采取多种形式，如邀请专家讲课、领导授课等，丰富学习内容，提高学习效果。坚持民主集中制原则，切实改进工作作风，着力在深入基层，大兴调查研究，为基层排忧解难上下功夫。不断丰富中心组学习的内容和形式，着力在提高班子政策理论水平上下功夫。继续开展区县局领导班子巡视检查工作，着力在提高巡视检查效果、解决实际问题上下功夫。努力创建“四好班子”。
（二十一）积极探索干部激励机制。逐步构建科、股级后备干部队伍，不断完善全系统内选拔、任用副科级干部制度。加大干部上挂下派轮岗交流力度，选拔区县局或基层领导干部到市局挂职，市局机关及直属单位干部下派区县局任副职或主持部门工作。加大对任职期满干部的交流、轮岗力度，构建充满活力的选人用人机制。积极探索选拔人才的方式方法，分类别构建人才库，引入竞争机制，加强人才库动态管理。同时，加强干部的日常管理及机构编制管理，完成今年机构改革任务。积极关心干部职工（包括离退休干部职工）的生活与身心健康，努力解决干部职工后顾之忧。切实做好文明创建活动，推动全系统文明创建活动上新台阶。着力打造人文地税、活力地税、和谐地税。
（二十二）继续强化业务技能培训。加强同高等院校、税务培训院校的联系，组织干部职工参加税收业务技能、更新知识培训。在系统内开展互动式培训，挖掘内部人力资源，建立内部师资力量，开展培训讲义或教案评比奖励。着重抓好全员大学习、岗位大练兵、业务大比武、能力大提高“四大活动”，全面开展办税服务厅工作人员、税收管理人员、反避税人员、税收统计分析人员和税务稽查人员等“五员”培训，增强培训的针对性和实效性，提高一线人员的岗位工作能力。4月中旬将组织《征管法》应用能力全员考试。
（二十三）扎实做好机关党建工作。加强党员教育管理，严格执行干部政治理论学习制度，按季度下发党支部组织生活参考，积极组织广大党员全面贯彻落实党的十七届四中全会精神。认真贯彻“党要管党，从严治党”的方针，坚持“”、民主评议党员等制度，积极参加市直机关工委的“最佳党日”评比。积极探索关怀和服务党员、服务职工的新方法，切实帮助党员和干部排忧解难，增强全局凝聚力。做好评先评优工作，努力发现和培养先进典型，并做好宣传推广工作。积极开展“城乡共建”、“军民、警民共建”、“社区共建”活动。有效开展好群团工作，以人为本大力加强地税文化建设，抓好金税艺术团与各类文体活动小组的建设和管理，以工、青、妇等组织为主广泛开展丰富多彩的文体活动。
（二十四）不断加强党风廉政建设和反腐败工作。认真落实党风廉政建设责任制。丰富完善“领导讲责、制度定责、干部践责、述廉评责、组织追责”的党风廉政建设责任制体系。做好党风廉政建设责任制的任务分解、工作考核、责任追究等环节工作，执行好党政领导干部问责规定。狠抓廉政教育，筑牢思想防线。继续做好岗前培训，抓实廉政谈话，强化警示教育。着力推进惩治和预防腐败体系建设。完善重大事项报告制度,把住房、投资、配偶子女从业等情况纳入报告范围；积极探索权力运行规律和决策权、执行权、监督权制衡机制的构建。扩大政务公开范围，将经费预（决）算情况、上级检查（审计）结果情况、重大决策执行情况等事项在一定范围内的公开。拓展稽查监督管理制度，全面推行“一案双查”制度，解决好少数干部慢作为、不作为、乱作为问题。硬化监督，确保政令畅通和权力规范运行。对税收法律法规执行、上级重大决策落实等情况进行监督检查，确保政令畅通。开展执法监察，重点围绕税额核定、自由裁量权行使、执法程序遵守、集体研究制度落实、税务行政公开等方面开展执法监督检查。开展“小金库”治理工作回头看，巩固治理成果。对市局稽查局和第二直属分局开展财务收支审计，对当年提拔和离任的区县局局长、所长进行任期经济责任审计，重点审计税收执法、票证管理、三代手续费管理、厉行节约指标完成等事项。继续开展“民主评议政风行风”活动，组织各层次的明查暗访，认真处理群众投诉，畅通社会监督渠道。为全市地税工作的健康发展提供强有力的政治纪律保证。
七、切实加强效能建设，下大力气在保障有力上取得新突破
（二十五）切实增强保障能力。主动向各级党政领导汇报好地税工作实际，积极争取党委政府的坚强领导和大力支持,全面突破当前制约地税事业可持续发展的“瓶颈”，力求在安定有序、协调发展上开创新局面。加强财务预算管理，加大税收征管成本补偿力度，逐步使地税征管技术手段得到改善，确保税收征管工作正常开展。加大工作保障力度，确保全市各级地税机关正常运转。严格落实工资制度改革规定，确保干部职工的津补贴及时足额发放到位，保持地税队伍稳定。厉行节约，加大节能减排工作力度，节约资金办大事，不断提高财务保障水平和效率。开展对三代手续费、日常经费使用、基层账目处理的检查，增强风险防范意识。
一、税收之债的构成要件的重新解读
（一）税收要素的传统学说的不足
税收之债的构成要件，学界亦称为税收要素或课税要素，是在实体的税收规范中，所规定产生税捐债务的各种抽象前提要件的整体而属于一项总括的概念。[3]它所解决的是税收之债的当事人之间的债权债务的具体形成问题。学界对税收之债的构成要件的研究是较为深入的。如日本学者金子宏认为，课税要素包括纳税人、课税对象、课税对象的归属、课税标准以及税率五种。[4]台湾学者陈清秀认为，税收之债的构成要件应包括税捐主体、税捐客体、税捐客体的归属、税基、税率。[5]此外，我国学者则提出了税法主体、征税客体、税目与计税依据、税率、税收特别措施、纳税环节、纳税时间、纳税地点、税务争议和税收法律责任等税收要素。[6]
从税收之债的成立的角度来说，学者们对税收要素的概括仍有所不足。具体说来，纳税人仅仅代表了税收之债的一方当事人，即承担税款给付义务的税收之债的债务人，作为享有税款受领权利的税收之债的债权人则并未予以反应。尽管以税捐主体取代纳税人，足以弥补上述缺失，但由于征税客体仅仅表明税收之债所依存的对象，作为一种客观的存在，它或者可以作为各个税种相互区别的标志，却很难表征税收之债成立与否。以增值税为例，增值税以商品和劳务为其征税对象，但单纯的商品或劳务的存在本身并不会产生增值税的税收债务，而仅仅在商品经销售或劳务经提供之后，税收债务才会现实的发生。税法上所规定的征税客体，仅仅限定了税收之债所指向的对象，而该对象只有与税收债务人的经济行为相联系，才能现实的导致税收之债的发生。我国学者对税收要素的总结几乎囊括了对税收之债产生影响的所有要素。但纳税时间、纳税地点、纳税期限、纳税环节所涉及的仅是征纳的程序问题，即如何以及何时履行债务的问题，并不影响实体的税收债权债务关系的成立。另外亦有学者认为，税收优惠措施也是税收之债的构成要件[7].但税收优惠措施仅在个别的税收债权债务关系中存在，并非一般的税收之债的构成要件，而是特殊的税收之债的构成要件。税务争议本身即是针对税收债权债务发生的争议，并不最终决定税收之债的成立与消灭。而税收法律责任是在税收之债未被完全履行时由相关义务人所承担相应的法律义务，是在税收之债成立之后发生的，也不会影响税收之债的成立。
（二）税务机关的核课行为与税收之债的构成要件
税务机关的核课行为是否影响税收之债的成立，进而成为税收之债的构成要件之一，在税收债权债务关系理论与税收权力关系理论存在较大的分歧。基于税收权力关系说，认为税法所规定的税收要素的满足并不成立税收债务，只有在税务机关具体核定税收之债的数额时，税收债务才现实的发生。这以奥托﹒梅耶为代表。基于税收债权债务关系说认为，税收之债于课税要件满足时成立。征税机关核定税额的行政处分，只是在于确定已成立的税收债务的具体金额，使得税收债务人能够现实的履行其义务。税务机关的核课行为只影响税收债权的行使而不影响税收债务的成立。《德国租税通则》第81条即认为税收债务在法律规定的租税要件充分时成立。为确保租税债务而必须确定税额的情形，不得阻隔该税收债务的成立。税收债务不以行政权的介入为前提。即为此说的代表。
两种学说争议的焦点在于行政权力的介入是否影响税收债务的成立。基于税收法律主义，税收债务的成立与否，只与法律的明文规定有关，而排除行政权力的干预。以稽征机关的核课作为债务成立的前提，则稽征机关是否核课，何时核课都不可避免的影响税收债务的成立。“法律保留”即只是具文。更何况稽征机关的有限理性，更不可能于任何满足课税要件的事件发生时及时予以评价。税法要求“对相同的经济事实应以相同的评价”[8]，在评价时点的差异上亦必会影响各个债务人期限利益的取得。在课税处分被变更或暂时被撤消时，其债务的成立时间亦难以确定。[9]此外，纳税申报作为债务的履行方式被越来越多的采用时，税额通过申报即可予以确定，过分强调税务机关的核定处分是没有意义的。核定处分和纳税申报只在于宣示已存在的债务数额，而非创立新的债务。因此，为确保成立税捐债权债务的法律效果对于一切税捐义务人均适用相同的基准时，而不受不同的税捐核定的时点的影响，应以法定的课税要素满足时为准[10].税务机关的核课行为不应成为税收要素的构成要件之一。
（三）税收之债构成要件新解
就笔者看来，借鉴私法之债中相关学者对法定之债的构成要件的归纳与总结，税收之债应包括以下要件：
1.税收主体
税收主体亦即税收债务关系之当事人，应包括税收债权人和债务人。税收是国家以取得满足公共需求的资金目的，基于法律的规定，无偿的向私人课征的金钱给付，税收债权人是为国家，国家是所有税收利益的最终享有者，税务机关不过是国家的人，仅仅是基于国家的授权，作为国家的人而向税收债务人行使债权，是代行税收债权的主体，债权的行使后果必须归属于国家。当前在我国行使稽征权的包括税务机关、海关、农业部以及财政部。
关于税收主体，更为重要是无疑是税收债务人。从抽象的层面来看，所有的公民包括居民和非居民均可能成为纳税人。具体而言，本国公民享受本国政府提供的公共物品，应当为此而支付对价，并无疑议。而外国公民亦可能基于偶然的税收联结而受一国管辖而承担税收债务。我国宪法即明定，人民有依法纳税的义务，已将所属的公民纳入潜在的税收债务人之中。这是从政治意义的角度来判明主体资格。但亦有学者认为，一般系以可以体现经济上给付能力或在技术上可以被把握经济上给付能力者，作为税捐权利主体。[11]即在税收债务的承担中，仅有政治意义上的联结是不够的，还必须把握经济给付能力，始能符合量能课税的原则。
这仅是从抽象的阐明何为可能的税收债务人。在具体的税收债务关系中，税收债务人还需由各个税种法明确予以规定。例如，个人所得税的债务人是取得收入的个人，在营业税和消费税则为从事生产经营的纳税人。税收债务的承担，即意味着须无偿转移一定的财产与国家。这必然会造成对税收债务人财产的侵夺。因此，关于税收债务人的规定应有议会严格保留，在法律中明确规定，以使公民在从事相关的经济活动中，可以预测自己是否会因此而承担税收债务。
2.应税事实的发生或存续产生某项经济后果
（1）发生某项经济事实
，产生某项经济后果。
租税法所重视者，应为足以表征纳税能力之实质的经济事实。[12]税收应保证其侵夺公民财产的合理性与公平性。因此，即需考量潜在纳税人的纳税能力，以实现量能课税，实现税负公平。而其衡量的基础，仅在于某项经济事实的发生。静态的财产存续是难以表彰纳税能力的。只有在动态的财产变动中实现经济的流转始有可能基于由此发生的增值重新评价纳税人的纳税能力，也只有基于此种经济增值才有必要重新配置所增值的部分（收益）在各主体间的分布，达到国家重分配的目的。需要强调的是该经济事实并不仅限于经济行为。从事经济行为取得收入固可以征税，由于自然事件而使财产自然增值亦可就其增值部分征税。如1969年台上字第1415号判决即认为，土地增值税，系以都市土地之自然涨价为标的。[13]
（2）该项经济事实具有可税性。
所谓经济事实具有可税性亦即该经济事实所产生之经济利益与经济后果经由税法评价，属于应纳税的范围。由于课税必须和表彰经济给付能力的标的、状态、或事实经过相联结，[14]因此，必须切实把握何种经济利益属于“可税”的范围。有学者认为，一项经济利益必须具备收益性并排除公益性才是“可税”的。[15]首先，由于国家收入是由私人财产的收益中分享，性质上即为对人民自由权及财产权的限制。租税之对象限于所得及消费，不得及于私有财产本身。[16]为避免对私有财产的侵犯，租税应尽量不及于财产本身，而仅对财产上的增值部分为征收。其次，由于税收中性的要求，为避免由于征税给市场竞争造成不必要的损害，亦要求仅于某项经济收益发生时，对该收益进行征税。最后，税收是对社会财富的分配与再分配，只有存在收益时才有再分配的可能。就主体的收益而言，包括诸如商品（包括劳务）的销售收入，各类主体的所得，源于财产的收入或利益三大方面。以上述收益作为征税对象，便形成了商品税、所得税、财产税这三大税收的划分。[17]
（3）经济事实可归属于税收债务人
为成立税收债务，必须在发生的经济事实与税收债务人之间存在一定的关联关系。“可归属性”即关注该经济事实与特定的税收债务人有某种结合的因素。此种归属一般而言系基于私法上的法律行为，所有关系等而实现结合的。但这仅仅是由于借由私法中的法律形式来考察纳税人与某财产的关系以实现税法评价具有某种便宜性，亦有利于保持法律秩序的整体性。在民法对某种经济事实的形式归属不能完全反映经济生活的实质时，税法即有可能越过相关的民法的形式归属而直接考察其实质的经济归属，即税法的可归属性更重视经济事实与税收债务人的实质性联系。因此，有学者主张，应在归属性中导入实质课税原则，认为实质上相同的经济活动所产生之相同经济利益，应课以相同的租税。对有关课征租税构成要件之判断及认定，自应以其实质上的经济事实关系及所产生之经济利益为之，而非以形式外观为准。[18]在当前诸多的税收规避案件中，即有不少是利用私法的法律形式了掩盖某项经济事实的实质归属以达到规避税收的目的。因此，更应注重对实质的经济归属的考察。
3.税基和税率
税基即课税计算基础或课税标准[17]，即是应税客体的数量，反映的是在某征纳关系中具体“可税”的量化的收益的额度，是从量上来限定征税对象，属于量的规定性[19].如所得税中的所得金额。以此为基础，适用税率，即可计算税额。
税率是指对于税基应纳税捐金额的比例，反映的是征税的深度，可分为比例税率、累进税率和累退税率。
税基和税率相结合即可确定税额的具体数量，明确税收债务所实际及于的财产范围以及税收债务人实际承担的税收债务的范围，是税收之债的构成要件的核心，同样必须在法律中予以确定。
二、税收之债构成要件理论对税收征管的影响
税收是对公民财产的侵夺，是对公民财产权利和经济自由权利的限制，要求税收的征收应当严格的依税法的规定进行。具体到实体的层面，要求当且仅当税收构成要件满足时，税务机关才现实的严格依照税收构成要件所确定的范围行使债权。
（一）税收之债构成要件理论与税收之债的成立时间
税收之债的发生时点关系到已存在的债权何时得以现实的行使其请求权。如果说税收之债的构成要件关注的是是否发生债的关系及其具体的状态，那么税收之债的发生则关注何时成立债的关系，两者关系密切。税收之债的构成要件直接决定了税收之债的成立时间。
对于税收债务的成立时间，我国税法并无统一规定。而由各个税种法分别予以规定“纳税期限”。《税收征管法》亦只是笼统的规定“纳税人，扣缴义务人应按法律、行政法规的期限缴纳或解缴税款”。并无对纳税期限的起始点予以确定的标准。一般认为“纳税期限”是税法规定的纳税主体向征税机关缴纳税款的具体时间。在纳税期限之前征税机关不能征税。[20]就笔者看来，纳税期限应自课税要件满足时起至其后的合理期限为止。而新《税收征管法》第38条规定“税务机关有根据认为从事生产，经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳税款；……”，而在纳税期之前纳税义务是否已经成立尚不得而知，税务机关以何为据认定其有逃避纳税行为，以何为据行使债权，又以何为据确定债务数额。就此看来税收保全制度的规定违反了课税要件满足时税收债务始成立的要求，应有完善的必要。
正因为税收债务的成立时间关乎税收债权于何时得以行使，纳税人何时承担债务，因此，为避免不当的期前债权行使与期后延期行使，应有必要按税收构成要件实现说于法律中明文规定税收之债的构成要件满足时成立税收债权债务关系，以使征纳双方可据以按时行使债权和履行债务。税务机关仅在税收之债的构成要件满足后才能向税收债务人行使税收债权，而税收债务人也仅在税收构成要件满足后始承担税款的缴纳义务。
（二）税收之债的成立与行政权力无涉
1.税务机关对税收之债的成立无裁量权
税收之债的成立仅与法律明文规定的税收构成要件的满足有关，法无明文规定则无税。税收之债仅于具体的经济生活事件及行为可以被涵摄于法律的抽象构成要件前提下，国家的税捐债权始可成立[21]，而不以行政权力的介入为前提。对税收之债的成立，应排除法律效果层面的行政裁量权。税收机关的核课行为仅仅是对税收之债的构成要件满足情况的认定，进而确认税收之债的实际存在及其实际数额。税务机关作为国家的人而向税收债务人行使债权，只能于税收构成要件满足时于授权的范围内依税收构成要件所决定的税收债权的范围确定并行使债权。它无权随意创设税收之债，也无权随意减少税收债权的数额，仅有如何实现税收债权的自由而无变更税收债权的权利。因此，税收之债的发生及范围并不取决于行政裁量，税务机关在租税法内的意思表示或其他行为，原则上并不能影响税收之债的成立。
2.税收之
债不容和解
税收之债是为法定之债，因此，无论是税收债权人还是税收债务人，其意思表示都不足以影响税收之债的成立，即税务机关与税收债务人之间就税收债务的内容及征收日期、方法进行的和解或达成的协议，都不足以改变税收之债的成立及所确定的债务的范围。租税之额度不容税捐机关与纳税义务人私下妥协，让步达成协议，而应完全依法定之课税要件课征，[22]税捐协议或税捐契约原则上为法所不许。
此外，不仅税务机关与纳税义务人就各项税捐债权所达成的税捐契约不足以改变税收构成要件被满足的事实进而改变税收债权成立的事实，基于税捐债务关系的请求权的债务人与第三人间进行契约协议，约定由该第三人负担债务时，则此项约定对于税捐债务关系之请求权的发生也没有任何影响，亦即其并不影响公法上的税捐债务关系。
3.税收构成要件的满足与税务机关的举证责任
由于税收之债的构成要件是否满足直接决定了税收之债是否成立，并由此确定税收债权的范围，因此，税务机关为证明税收债务的存在，应当首先证明有符合税收之债的构成要件的事实的存在。在税收征收过程中，对于税收债权的成立和税收数额的提高的事实，税务机关应当负有客观的举证责任。在此范围之内，国家承担无证据的后果，倘若未能确实认定其事实存在时，则不论是对确认税收债务人的税收负担、提高税收负担还是减轻负担的或给予优惠的事实，税务机关均不得加以斟酌。税务机关与税收债务人之间对可涵摄于税收构成要件的事实关系无法取得一致意见而无法判定税收之债的构成要件的满足时，税务机关也仅得对已确信已实现的事实关系所确定的权利范围行使税收债权。
为此，一方面，税务机关应对税法所规定的各个税种的抽象构成要件有足够的了解，掌握对各种经济行为和经济事实进行可税性判断的法律依据。另一方面，税务机关在各种经济行为和经济事实发生时，能够依据税法所规定的抽象构成要件对其进行判断，以确定其是否可以涵摄于何种税收构成要件之内以及是否成立税收之债及税款的数额。
三、结语
在德国著名法学家阿尔拜特。亨泽尔提出了著名的税收债权债务关系说之后，税收债权债务关系说经历几代税法学者的发展和完善之后，对各国税收法治建设发生了深远的影响。税收之债也成为新型的国家、征税机关和纳税人之间的法律关系的另一种代名词。以税收债权债务关系为基础，对税法理论进行全面的重构，也成为近年来税法学界努力的方向。而恰恰是作为税收之债认定标准的构成要件，学界似乎有意无意的忽视了对其进行以税收债权债务关系为理念的重新解读。构成要件的概括仍简单以税收学上的认定标准为蓝本，使得税收构成要件理论无法融入税收债权债务关系理论之中，更影响了税收债权债务关系理论的整体性和系统性。因此，以税收债权债务关系理论作为基本的学理基础，对税收之债的构成要件进行全新的总结，是相当必要的。
税法的侵权法的特性决定了税收之债的法定性和严格的拘束性，这也就决定了税收之债的构成要件在税收债权实现中的基础性地位。从实体上说，税收之债的构成要件即是税收成立的法律标准，只有依税收构成要件所确定的税收债权进行税收征管，在此范围内的税收债权的行使才是合法有效的。从程序上说，税款征收程序是为保障税收债权的实现服务的，征收程序的展开应当是围绕税收之债构成要件的满足的认定而展开，并以此为核心安排其债权行使的顺序。从这个意义上说，税收之债的构成要件对税收法治的实现有着举足轻重的意义。如果说，税收之债成为税收法治构建的新平台的话，税收之债的构成要件恰恰成为税收法治起始的基础性内核。
「注释
[1]参见陈清秀：《税法总论》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第223页。
[2]蔡震荣：《行政法理论与基本人权之保障》（第2版），（台湾）五南图书出版公司，第59-87页。
[3]参见陈清秀：《税法总论》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第234页。
[4][日]金子宏：《日本税法学原理》，刘多田等译，中国财政经济出版社1989年版，第93页。
[5]参见陈清秀：《税法总论》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第323－328页。
[6]参见刘剑文主编：《财政税收法》（第2版），法律出版社2001年版，第273－283页；张守文：《税法原理》（第2版），北京大学出版社2001年版，第43－46页；刘剑文主编：《税法学》（第1版），人民出版社2002年版，第101页。
[7]参见刘剑文主编：《税法学》（第2版），人民出版社2003年版，第321页。
[8]林进富：《租税法新论》，台湾三民书局1999年版，第70页。
[9]陈清秀：《税法总论》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第220页。
[10]陈清秀：《税法总论》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第220页。
[11]参见陈清秀：《税法总论》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第324页。
[12]林进富：《租税法新论》，台湾三民书局1999年版，第70页。
[13]参见王泽鉴：《民法学说与判例研究》，台湾三民书局1999年版，第350页。
[14]参见陈清秀：《税法总论》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第325页。
[15]可参看张守文：《论税法上的“可税性”》《法学家》2000年第5期。
[16]葛克昌：《税法基本问题》，台湾月旦出版社股份有限公司1996年版。
[17]可参看张守文：《论税法上的“可税性”》《法学家》2000年第5期。
[18]林进富：《租税法新论》，台湾三民书局1999年版，第70页。
[19]陈清秀：《税法总论》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第327页。
[20]刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社2002年版，第275页。
[21]刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社2002年版，第280页。
关键词：高职教育；税法；课程设计；教学改革
中图分类号：G712；F230 文献标识码：A 文章编号：1672－2728(2011)05－0162－03
随着市场经济体制改革的不断深入以及稳健的财政与货币政策的实施，我国经济取得了持续、稳定、快速的发展。经济越发展，税收也就越重要。尤其是我国加入WTO后，税法在社会经济生活中的地位日益突出，相应地，对熟悉税法、精通纳税实务的人才需求随之加大。据近年对人才市场的调查，众多的企业在招聘企业财务人员时，都不约而同地要求应聘人员必须熟悉国家财务制度及各项税收政策，熟悉一般纳税人税务流程，并且掌握开票、报税等纳税实务的基本操作。有的企业甚至提出，具有会计从业资格证同时具有办税员上岗证者优先录用。为了适应人才市场对人才需求的新变化，满足用人单位对人才的要求，高职院校必须对税法课程进行深入的教学改革。如何实施这一改革，已经成为当前高职教育会计专业十分重要的研究课题。
一、当前税法课程存在的问题
税法课程是高职院校会计专业的必修课程。各高职院校对税法课程名称设置不尽相同，有的称为中国税制，有的称作国家税收，还有的称作税法，或是税法基础知识、税务基础知识等。税法课程设置的性质，有的作为专业基础课程，有的则作为专业核心课程等。无论该课程是在课程名称上有所不同，还是在课程设置上存在差异，在当前的高职院校会计专业教学中，税法课程均未引起高度的重视，在课程的设计与教学上多数院校均不同程度地存在如下问题：
1.课程教学目标未能很好地支撑专业培养目标。高职教育专业培养目标是培养适应生产、建设、管理、服务第一线需要的高等技术应用型专门人才。其主要性质特征为职业性和实践性。当前高职税法课程的教学目标一般表述为：本课程讲授税的基本要素、我国现行税种以及税收征管法等内容，使学生掌握我国现行税种的相关知识，并能够依法处理企业税务上的法律问题。由此可见，高职税法课程教学目标局限于我国税制的基本要素，偏重于税种的基础理论知识和法律条文解读，而高等职业教育的职业性、实践性特征表现得不明显，未能很好地支撑会计专业培养目标。
2.课程教学内容体系未能与职业岗位工作任务紧密对接。高职院校当前开设的税法课程，其课程教学内容体系大多由税收基础知识、三大流转税、所得税、财产税、行为税、附加税费等具体税费种的相关法规和征稽、申报等内容构成。这种学科型的课程教学内容体系相对于税法知识而言，是较完整的，对于系统地学习、研究我国税法有着积极作用。但相对于以职业性、实践性为特征的高职教育而言，其教学内容体系则是不完整的，它未能体现一个完整的企业办税员职业工作过程，所以。也未能与相应的职业岗位工作任务紧密对接。
3.陈旧的课程教学模式未能较好地满足高职教育需要。当前高职税法课程教学模式多采用以教师讲授为主的传统教学模式。在这种传统的教学模式下，教师虽然在传授税法理论知识的同时，也传授各税种应纳税额的计算和申报表的填制方法，但仍停留在以税说税形式上，理论与实践严重脱节，缺乏企业纳税实务操作实践。以现代先进职业教育课程理论来衡量，这种传统的课程教学模式已经不能满足高等职业教育发展的需要。
二、税法课程改革探索
1.税法课程性质定位。针对高等职业教育培养技能型、实用型人才的目标，我们以就业为导向，在进行充分的市场调研、行业需求调研、职业能力分析的基础上，围绕着会计专业培养目标，确定税法课程的学习要求达到以下目标：(1)掌握中小企业税务登记表的填制技能，具有办理中小企业税务登记的能力。(2)掌握中小企业办税人员税法与核算理论及技术，具有熟练处理中小企业一般纳税会计帐务的能力。(3)掌握中小企业基本税种纳税申报表的填列技术，为申报中小企业税款工作的顺利进行奠定技术基础。(4)掌握中小企业流转税、所得税纳税筹划基础理论和技术，具有中小企业办税人员简单纳税筹划能力。(5)为后续专业课程学习奠定基础。
2.税法课程改革基本思路。高职会计专业税法课程的改革应作为一项系统改革工程来进行。从课程性质的定位到课程标准制定，从课程教学内容选取、组织和序化到课程教学模式、方法手段实施等等，要力求做到课程整体优化而不是局部改革。
3.税法课程内容设计。对高职会计税法课程内容应基于工作过程进行系统化设计。根据高职教育特点，立足区域经济发展，根据税务机关、企业纳税事务工作要求和学生个体的职业发展需要来确定教学内容。根据工作程序和人的认知规律组织、序化教学内容。在授课过程中，将课程设计由若干个不同类型的企业，如制造业一般纳税人企业、商品流通一般纳税人企业、商品流通小规模纳税人企业、建筑安装企业、运输企业、娱乐服务业等构建成若干个学习情境，每个学习情境包括税务登记、常规税法实务、纳税申报三个学习性工作任务，每个任务根据不同类型企业特点设计不同的子任务，将税收筹划意识融入其中，形成一个完整的工作过程，从而突破传统的课程教学内容体系(如下图)。
4.税法课程教学模式设计。对高职会计专业税法课程教学模式应与企业办税员岗位相对应进行设计。按照企业办税员工作，如“企业开业税务登记……企业常规税务办理……企业纳税申报”等过程组织实施教学，采用虚拟企业、角色扮演、以工带学、工学结合、“做教学训”一体化工作体验式教学模式，将企业税收筹划意识渗透其中，把课程教学演变成一个连贯的、可实际操作的业务训练。基本理论以必须和够用为标准，突出岗位技能训练，贯彻实施“理论实践一体化”的教学，让学生的学习融于实际工作过程，为实现专业教学理论与实践零距离对接，为学生的就业和后续课程的学习奠定坚实的基础。例如，在采用角色扮演法教学中，让学生在日常涉税业务处理流程中，扮演企业业务经办人员、会计、出纳、银行办事员、税收管理员等角色。通过相互间的业务往来模拟训练，让学生掌握办税员岗位在实际工作中的分工及与相关企业内部、社会业务各部门衔接业务关系的处理技巧。通过角色扮演将枯燥的业务处理程序，描述转变为生动的课堂游戏，既激发了学生浓厚的学习兴趣，又让学生通过角色体验加深了对未来所从事岗位的理解，提升了自身的职业素质。通过这样的教学改革，实现了税法课程教学模式的重大突破。
三、税法课程改革体会
通过对高职会计专业税法课程改革的探索，可以较好地解决如下问题：
1.建立比较完善的工学结合税法课程教学体系。税法课程的内容确定必须要经过社会调研，以就业为导向，以职业能力和职业素养培养为核心。因此，税法课程教学，则必须相应地进行改革。从课程性质的定位到课程标准制定，从课程教学内容选取、组织和序化到课程教学模式、方法手段等，实施全方位的改革，从而建立比较完善的工学结合税法课程教学内容体系，可以较好地解决以前税法课程教学内容方面存在的诸多问题。
