时间：2023-08-17 18:03:29
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国家审计署审计报告，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】 澳大利亚政府绩效审计;绩效审计
一、澳大利亚政府绩效审计的特点
1.立法地位明确。澳大利亚绩效审计的目的主要是为议会服务,检查和评估政府对公共资源的使用效率和管理质量,也可协助政府公共管理机构提升公共管理水平、确保纳税人的资金得到合理使用。为了推进绩效审计,澳大利亚国家审计署积极借助议会的力量,寻求立法支持。1997年颁布实施的《审计长法》对澳大利亚国家审计署开展的财务报表审计和绩效审计做出了明确规定。
2.审计体制具有高度独立性。澳大利亚国家审计署独立于联邦政府,直接对议会负责。联邦与各州审计署之间在业务和行政关系上不存在领导与被领导的关系,通过审计长联席会议制度维系着他们之间的关系。
3.绩效审计分类细致、涉及范围广泛。根据一次审计中涉及单位的多少,澳大利亚国家审计署将绩效审计划分为两大类:特定对象绩效审计和跨部门绩效审计。特定对象绩效审计内容包括:政府机构运营管理的经济性、效率性和效果性;单位内部用以保证以上经济性、效率性、效果性的相关程序和措施是否充足;以及较之以前年度情况是否有所改进。跨部门绩效审计主要涉及安全领域审计和业务支持程序审计。安全领域审计重在检查涉及全社会的人身、信息以及实物安全的有关政策和程序的合理性与效果性,后者则侧重检查基础性的行政管理程序是否满足财务管理的法律要求、是否能够保证联邦机构正常履行其职责。澳大利亚尤其重视后续审计。审计署向议会提交审计报告以后,通过后续审计对被审计单位执行和落实审计建议的情况进行审查,以促进被审计单位执行和落实审计建议,确保提升管理质量和效率,并及时改进措施应对环境变化。
4.审计信息公布制度完备。依照澳大利亚相关法律要求,国家审计署同其他所有政府部门一样,在每一财年末必须编制年度报告,内容包括审计长意见、审计署职责、年度任务完成情况、内部管理情况、财务收支情况等等,提交议会审议并向社会公众公布。国家审计署网站审计报告、审计发展规划、审计准则等信息,为公众提供获取审计信息的良好渠道。
二、对我国政府绩效审计工作的启示及建议
1.绩效审计急需人大立法监督。我国《审计法》规定:“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。”这一规定并没有明确地将审计划分为财务报表审计和绩效审计,也没有对绩效审计的具体实施对象、范围、程序等做出明确规定。立法先行是审计转型的法制保障。2001年深圳颁布《深圳经济特区审计监督条例》,2010年3月1日起《宁夏回族自治区绩效审计办法(试行)》开始实施,北京也在考虑把绩效审计的内容纳入地方审计的立法中。进一步修订《审计法》,明确绩效审计的法律地位是推行政府绩效审计必经之路。
2.建立科学的政府绩效评估体系。一方面从政府绩效审计的角度,我国目前尚欠缺一套完整、具有可操作性的政府绩效审计评价指标体系。澳大利亚制定了详细的绩效标准,包括工作绩效、生产率、使用率等标准。另一方面从政府绩效评估的角度,澳大利亚国家审计署进行的绩效审计是政府绩效评估的主要方式。绩效审计全面考评经济性、效率性、效果性,而非仅仅关注经济效益。目前我国一些地区政府绩效评估体系仍然唯GDP至上,在这种以经济效益为重点的政府绩效评价标准下,绩效审计难以切实发挥其监督促进政府管理活动的作用。引入社会发展、环境保护等目标的权重,建立以“民生”为核心的政府绩效评估体系,无疑也将有助于政府绩效审计的全面推行。
3.绩效审计的监督成效急需公开、公平、透明。在当前政府主导模式的审计体制下,我国审计机关是政府的一个组成部门,审计监督的成效受到政府首长个人意志的左右,当然这也是政府首长履行其行政管理职责的必然结果。然而在这种体制下,审计工作的安排同政府首长职责、政绩评价等有直接或者间接的关系。加快体制改革,使审计机关能够独立、客观、公正地审查和评价政府工作绩效,进一步加大审计公开力度,让民众参与到监督审计机关和项目执行单位的工作中去。
4.加强培训,建立一支高水平绩效审计人员队伍。绩效审计工作要求审计人员在通晓会计、审计、税收以及相关法律知识的同时,也要具备管理学、统计学、人力资源管理等学科的知识,对审计人员的学识、经验、思维能力都提出了更高的要求。加强审计队伍建设,一方面要对现有审计人员进行培训,全面提高综合素质,另一方面也要相应引进管理、统计、工程等方面专业人才充实审计队伍,优化审计人员结构。
参考文献
通过审计署公布的自2003年至2012年的审计报告可知，政府审计报告仅是公布审计结果，并未对其审计过程中存在的问题是否得到解决，如何得到解决。仅是极少数的审计报告对其事后结果进行了跟踪了解。另外，就我国国家审计模式为行政型审计而言，审计报告在向社会公布审计结果之前，必须经审计机关主要负责人审批，从而导致审计结果公告的滞后性。审计结果公告均是在审计之后一年以后公布，严重影响了社会公众对被审计单位及时地落实整改被审计项目。
立法层次低，缺乏可操作的法律依据。尽管《审计法》以及《审计法实施条例》对审计结果公告制度作了规定，但是内容粗糙。例如：《审计法》第36条规定：审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果。此处的“可以”的表述使得公开的责任义务成为存在自由裁量权的法律权利；《审计法》关于“审计机通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院有关规定”这一条的理解，也许有许多审计结果并不属于应当保密的范围，但由于规定范围并不具体明确，也会导致审计机关在公布审计结果方面有倾向性地选择。
根据《审计法》的相关规定，审计公告可以采取广播、电视、报刊、杂志、网络等公共媒体方式和渠道我国政府审计公告。但纵观从2003年至2011年的152号审计结果的公告，发现审计结果公告主要是通过各地方政府的审计网站，极少数利用电视网络和杂志等媒介。并且绝大多数审计公告仅是通过文字与数字来描述，并未使用图表或者表格等多重形式来呈现审计结果，这大大降低了审计报告对社会公众的吸引力。
通过以上对我国审计结果公告制度的现状的分析，笔者为逐步完善我国的审计结果公告制度提出几点建议：
（一）逐步扩大审计结果公告的范围
首先要严格遵守《中华人民共和国国家审计准则（审计署令第8号）》文件的规定，审计报告必须包括必要的审计范围。其次，现在的审计结果公告主要以公布专项资金和政府财政预算公告为主。应随着社会公众对各种审计结果知情权的要求，以及国家审计工作目标重点的转移，增加经济责任审计和绩效审计方面的审计结果公告的数量。
（二）建立事后反馈机制，加强责任追究制度
就国家审计署公布的审计报告中透露的信息而言公布数量逐年增加，但是解决的问题所占比重不到10%，这一数据远远不能让社会大众满意。我们应该健全审计长效机制，提高审计公告的效率，要明确审计报告和审计结果公告的区别。政府审计公告制度不能有效跟踪整改情况，影响审计公告的权威性，弱化了审计结果公告的效果。继续关注被审计单位对于审计过程中发现的问题所进行的落实整改状况，并及时通告广大人民群众。做好信息的反馈，有效地防止类似事件再次发生。
（三）健全相关法律法规
建议应当将《审计法》第三十六条规定中的“可以”改为“应当”，加强审计公告制度的法制约束力。同时，《中国国家审计准则》中提到的审计公告中不得公布的事项范围，及涉及国家企业事业机密的内容没有做明确规定。这样审计结果公告的内容可以说是很大程度上将取决于审计工作者自由裁量，而不是取决于其是否应该公布的重要性。会增加审计公告制度的舞弊风险。（本文作者：郭燃单位：石家庄经济学院）
审计公告制度，指审计机关将审计结果通过大众媒体向社会公开，利用社会舆论监督这一工具促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。审计结果公告制度作为政府信息公开的一个组成部分，是民主社会政府向社会公众报告政府完成公众受托责任情况的主要手段，是政府提高公共管理水平的需要，在较大程度上保障了政府信息的透明化和公众的知情权。
2002年审计署并实施了《审计结果公告试行办法》，揭开了我国政府审计信息公开制度建设的序幕。2003年，国家审计署公告了关于“非典”的专项资金以及社会捐赠款物的审计结果，审计结果公告制度正式确立。2008年，国务院公开并实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，从制度层面又促进了审计信息公开制度的健全和完善。
二、审计公告制度国外研究现状
（1）美国立法型审计结果公告。美国的审计总署隶属于立法部门，直接服务对象即为国会，要为社会公众服务。因此，美国审计总署在向国会提交审计报告时需要向新闻舆论和社会公众披露。
美国的审计公告审计分为经济性和效率性审计，而我国大多数审计公告停留在对于预算执行和项目执行的审计；财务和合规性审计；项目的效果审计，这三方面的审计比重达到审计总署工作量的90%。
如果在审计过程中发现了违反相关法律法规的行为，会把相关资料移交给相关责任部门，由责任部门决定是否要提起公诉。另外，美国审计总署还会在每年将没有按照整改意见进行改正的单位情况进行公告。美国在审计整改方面的措施也是值得我国借鉴，对于违法的行为及时提交处理。
（2）法国司法型审计结果公告。法国于1814年颁布了审计法，使得审计独立承担监督责任，可以从根本上保障审计部门和审计工作人员的权益以及审计工作的独立性。而我国的审计机关仍然属于行政机关，只是相对独立于被审计单位。
国家的预算执行和财政收支是法国审计法院的主要审计任务，根据发现的问题提出审计意见，同时也可以作为单位拨款和项目选择的依据。
法国审计法院每年会将预算执行情况的结果向议会提交年度审计公共报告，并将报告在国家官方报纸上向社会公布，法国的审计公告是完全公开的。法国的的审计公告非常严格，有很强的威慑力。
（3）德国独立型审计结果公告。德国的司法、立法、执法之间相互独立，德国联邦审计院以及各州的审计院从事审计工作，处于独立地位。
德国审计公告范围主要包括联邦预算审计、单位经营活动审计、其他国有资产审计。与美国类似，审计院也会对德国政策执行情况进行审计进而提供相关建议和决策依据，此外，还会提供专门的咨询意见，同时，提供意见部分人员与进行审计人员要保持独立性。
在德国，审计公告也是完全公布的。德国审计公告突出特点是审计公告会与报刊登载同时进行。在我国只是在专业网站和报刊上进行刊登，很少有非专业人员去关注，我国也可以在更加大众化的媒体上进行公布，吸引更多民众。
综上，以上国家审计机关都有很强的独立性，公众具有比较强烈的民主意识，法律法规的制定比较健全，同时拥有强大的技术与人才支撑。
三、我国审计结果公告制度现状
与西方国家相比，我国审计结果公告制度起步较晚，政府内部监督色彩较重，在审计机关透明度问题上亟待提高，审计结果公告制度有待完善。
（1）公告范围小。如图1所示，从审计署的公告数量来看，审计署加强了对审计结果公告的力度，2001年至2014年审计公告数量呈逐年递增趋势。
但是，审计公告数量增加并不代表我国审计结果公告制度发展水平，就公告数量与总体审计项目的占比来讲，我国10%的公告率远远低于美国97%的公告率。我国的低公告率大大影响了民众的知情权，其公告范围远低于社会期望。
（2）地区差异大。审计公告主要方式是在审计署网站上进行公示，没有在相关的媒体上作广泛公示，以至于公众的点击率与认知率不高。从审计署到地方审计机关，审计结果公示制度都得到了不同程度的执行。审计署为推行审计结果公告制度，不仅颁布了大量相关法规，而且还了许多审计结果公告。但是，地方审计机关对审计结果公告的积极性并不高，有些甚至并未实施。同时，地方的差异较大，中西部地区法制文明建设程度不同导致审计结果的公告数量和公告率也存在明显的差异地方机关并未形成完善的审计公告制度。
（3）审计机关缺乏公示动力。许多被审计单位并不希望审计结果公示，其认为审计过程中发现的问题公示会对其造成负面影响，造成社会的不稳定。另一方面，社会公众享有国家审计结果的知情权，但是，审计结果并非直接的对社会公众的日常生活造成影响，他们并不是很关心审计的结果。另外，有一部分公众对于审计工作并不了解，即便对审计结果进行了公示，他们也未必会去主动查看。
（4）相关法律依据不健全。《审计法》规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。这一规定并没有明确指出，审计机关必须向政府有关部门进行公开，其也可以不进行公开。目前审计署出台的四个规范性文件立法层次并不高，属于部门规章，其法律效力低于法律和行政法规，缺乏法律强制性。
四、完善我国审计公告制度的建议
（1）加强相关法律制度的建设。我国的国家审计模式属于行政模式，各级审计机关接受垂直上级以及本级政府的双重领导，导致我国审计机关的独立性和权威性受到了影响。因此，在法律制度的建设过程中，必须着重审计机关独立性和权威性的加强。首先，现阶段审计署出台的审计结果公示的文件均属于规范性文件，所以应在立法层面上指定相应法律，使审计结果公示制度具有强制性；其次，相应的法律制度必须明确其适用范围、基本原则、法律责任、制裁措施等条文，使审计结果公示以后，有相应的后续措施保障审计报告中反映的问题得到及时整改；最后，审计结果出来之后，应确定审计结果公示的时间、形式、渠道等，确保审计结果公示的时效性以及民众的知晓程度。
摘要：2015年6月28日，审计署了14家央企2013年度财务收支审计结果公告，其中13家均发现违法违纪线索。本文通过分析审计署公布的2013年央企审计结果公告，发现由于内部控制不完善导致的问题金额比例是最大的。央企对于国民经济发展具有非常重大的意义，因此健全与完善央企内部控制制度非常必要。
关键词：央企 内部控制制度 审计结果公告
一、有关概念的界定
（一）央企。中央企业包含以下三类：第一类是由国资委管理的企业；第二类是由银监会、保监会、证监会管理的企业，主要是金融行业企业；第三类是由国务院其他部门管理的企业，包括铁路、黄金等行业企业。本文所说的央企是指第一、三类的112家企业。
（二）内部控制。根据美国COSO的定义，内部控制是由主体的董事会、管理层和其他员工实施的，旨在为经营的效率和有效性、财务报告的可靠性、遵循适用的法律法规等目标的实现提供合理保证的过程。我国财政部会同银监会、证监会、保监会和审计署5部委2008年联合的《企业内部控制基本规范》重新定义了我国的内部控制，认为内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。
二、2011―2013 年审计署审计公告中被审计央企的基本情况
央企涉及国家重要领域，关系着国计民生，对国民经济的发展起着重要的作用，其独特性可能在于各种行为实际上是传递政府的某种信号，这使得央企追求的目标不单是利润最大化，还承担着社会责任和政治责任。2011―2013年审计署央企审计公告共计35 家（其中中国国电集团公司分别于2011年和2013年进行了审计公告），其中，2011年10 家、2012 年11 家，2013年14家，均为委托中介机构审计后进行的财务收支审计。被审计央企存在的主要问题有：
（一）主要问题类型。
1.违规决策。例如，2012年三峡集团下属三峡新能源逆决策程序操作，出资2亿元收购1家拥有30万千瓦风电项目开发权的公司股权，较评估值超出1.21亿元。2013年8月至2014年6月，该风电项目因接入电网系统外送线路河北段未获核准而处于停工状态。2010年至2014年，中电投集团下属中电投贵州金元集团股份有限公司在未经集体决策和中电投集团审批的情况下，向参股公司发放委托贷款8.51亿元，贷款收回面临风险。
2.少缴税金。2005年至2013年，国网公司及下属江苏电力等12家单位将本应计入营业外收入的“帮扶”资金计入资本公积、将本应资本化的利息支出计入当期财务费用等，造成收入多计108.05亿元、少计91.91亿元，成本费用多计113.48亿元、少计4.24亿元，加上合并报表抵销不充分多计利润3.39亿元，由此导致9年间共计少计利润89.71亿元，少缴税金22.43亿元。
3.违规招标。2009年至2013年，中国第二重型机械集团公司下属二重重装未严格执行公司招投标、比价采购管理办法的规定，未对单笔采购金额5万元以上（含5万元）的11 593个合同进行招标，涉及金额129.49亿元（占比98.31%），其中从非合格供方采购78.68亿元。此外，二重重装在外部协作中也存在未按规定招标采购的问题。
4.违规用地。审计发现，国家电网公司违规将教育科研设计用地用于商业开发。此外，国网公司还存在违规建设楼堂馆所问题。2013年9月，在国家要求停止以“学院”“中心”等名义新建具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所后，国网公司仍批准三期工程立项，投资估算6.94亿元，主要建设综合性多功能厅、学员公寓等，截至2014年6月，已支付设计、征地拆迁等费用2 755.83万元。
5.廉洁从业。（1）超标配车。至2013年底，国电集团本部及9家下属单位，超标准配置公务用车33辆，涉及购置金额1 557.15万元。（2）违规发福利。2013年，三峡集团总部9名高管人员在国资委核定的年度薪酬方案之外，违规领取购物卡32.04万元，其中在职工福利费中列支27.54万元。2013年，三峡集团总部及5家下属企业组织职工旅游支出426.48万元。2013年，中国二重集团部分下属单位违规购买礼品或列支旅游、美容会所消费等支出50.20万元。（3）违规购礼品。2013年至2014年5月，中电投集团下属金元集团和成套公司购买单价500元以上的高档酒，金额合计1 753.66万元。（4）违规建设装修。三峡集团总部在人均办公面积超标的情况下，还于2011年至2012年规划建设办公区总建筑面积32.21万平方米的昆明基地，截至2013年底已投资3.77亿元。
（二）个例分析。本文首先选取《国家电网公司2013年度财务收支审计结果》（2015年第7号，总第204号）进行详细分析。公告分成四部分：一是介绍国网公司的基本情况，包括主要财务数据及注册会计师出具的报告类型；二是详细列示了审计发现的主要问题；三是以前年度审计发现问题整改情况；四是审计处理及整改情况。审计发现的主要问题包括经营业绩、发展潜力及廉洁从业三个方面。经营业绩方面又细分为财务收支、贯彻执行国家宏观经济政策与决策部署及内部管理三方面。按这个标准，国网公司存在的主要问题中4条财务收支问题涉及金额90.99 亿元（涉及利润计算时，以影响利润数额为准）；6条贯彻执行国家宏观经济政策与决策部署问题涉及金额72.2 亿元；17 条内部管理涉及金额566.83亿元；7条发展潜力问题涉及金额285.2亿元；3条廉洁从业问题涉及金额1.7亿元。共计37 条问题，涉及金额1 016.92亿元。
（三）整体分析。审计公告共列287条问题、涉及金额5 378.08亿元，其中：财务收支问题41条、占比4.74%，涉及金额254.67 亿元；贯彻执行国家宏观经济政策与决策部署问题31条、占比7.76%，涉及金额417.43 亿元；内部管理问题128 条、占比56.02%，涉及金额3 012.57 亿元；发展潜力问题59条，占比29.53%，涉及金额1 587.93亿元；廉洁从业问题28条，涉及金额105.48亿元，占比1.95%。进一步分析发现，每年管理控制方面的问题有增加的趋势，可见，内部控制中管理控制是制约央企发展的最重要因素。
三、完善央企内部控制的建议
（一）中央企业内部。2010年4月，五部委联合了18项内部控制指引，分别为《企业内部控制应用指引》《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，要求自2011年1月1日起在境内外同时上市的企业在2011年会计年度结束后，应随年度报告一同披露由注册会计师签字的企业内部控制自我评价报告。从四年来的实施情况来看，这在一定程度上提高上市公司内控信息披露质量，更好提升了我国企业内部控制水平和风险防范能力，但也不难发现内部控制自我评价“重形式”而“轻实质”，“重形式”是上市公司为了满足监管部门的要求，不得不披露本公司的内部控制自我评价报告。“轻实质”则主要体现在以下几方面：内部控制认定标准不够科学；内部控制缺陷披露比例较低；内部控制缺陷的披露不充分；上年披露的内部控制缺陷在本年没有披露具体的应对措施。
（二）注册会计师。注册会计师应坚持客观公正原则，恪守职业道德，严格遵守独立性要求，对于违背独立性原则以及“不能同时为一家企业提供内控咨询和审计服务”监管要求的内控审计业务，应主动坚决拒绝承接，切实维护公平竞争的市场秩序。同时，对于上市公司内部控制自我评价报告审计也应客观真实地提供合理保证，不能因为内部控制自我评价报告与上市公司财务报表整合审计而不去获取充分适当的审计证据。
（三）监管部门。对央企建设项目招标来说，最大的问题是很多建设工程不具备公开招标条件、只能走邀请招标或直接发包形式。而同时，这中间又有很多建设项目是找不到主管部门的，这就意味着只能由央企自己对这些工程招标进行非公开招标的审批。但按照审计规定，这就构成了违规。而对非建设项目招标，如采购招标等，问题可能更严重一些。
（四）国家审计署。在公布的35份央企财务收支审计结果公告中，最后一项为“审计处理及整改情况”。其大致内容为：对审计发现的问题，审计署已依法出具了审计报告、下达了审计决定书。某集团具体整改情况由其向社会公告。本次审计发现相关违法违纪问题线索，已依法移送有关部门进一步调查处理。这样的报告形式不利于被审计企业对所存在问题的重视。被审计单位根据审计建议采取切实的措施，是真正实现审计目标、改善社会治理的有效途径。目前我国审计报告中审计建议和整改部分，都是审计署单方面的陈述，报告使用者无法直接知悉被审计单位的接受程度和改进决心。将被审计单位对审计建议和整改措施的陈述以及其他说明，作为一个组成部分以附录形式置于审计报告之中，一方面可以给被审计单位一个表达意见的平台，从被审计单位的视角给出更多的信息，体现审计报告的客观和公正；另一方面被审计单位的陈述代表着一种正式的书面承诺，通过审计报告的公开将此显现于公众的监督之下，可以促进审计建议的执行和取得整改成果。
参考文献：
[1]罗乾宜.大型央企集团财务治理模式及其制度创新[J].会计研究，2012，（4）.
现在，我代表中华慈善总会第三届理事会就总会2007年1月1日至2012年12月31日的财务工作向大会报告，请予审议。
本届理事会任期内，总会财务工作在民政部、财政部、国家税务总局和国家审计署的指导下，深入贯彻落实科学发展观，严格遵守国家法律法规和有关政策规定，认真履行职责，在接收捐赠资金、物资管理以及财务制度建设等方面取得了较好成绩。
一、筹募款物大幅增加
五年多来，随着国家经济发展和社会进步，公众的慈善意识逐步增强，捐赠热情日益高涨，总会筹募能力也大大提高。自2007年至2012年，总会共接受捐赠款物折合人民币3，041，036.85万元，所有捐赠款物均及时按照捐赠人意向落实到位。这些社会捐赠款物，为总会发挥慈善事业作为社会保障制度的重要补充作用，奠定了坚实的物质基础。
（一）社会善款、捐赠物资的总收支情况
2007年至2012年，总会共接收善款471，727.03万元（其中：定向捐款470，409.63万元、非定向捐款1，317.40万元），捐赠物资折合人民币2，569，309.82万元（其中：药品2，469，235.78万元、设备24，836.72万元、其它物资75，237.32万元），款物合计3，041，036.85万元；社会善款支出378，516.63万元（其中：定向捐款377，217.97万元、非定向捐款1，298.66万元），已发放的捐赠物资价值2，374，224.29万元，库存捐赠物资价值195，085.53万元。其中，为重大灾害筹募救灾捐赠资金174，912.31万元，占整个社会捐赠资金的比重大幅增加，极大地支持了紧急救援和灾后重建工作。
（二）行政、项目管理费及发展基金、会费总收支情况
2007年至2012年，总会行政经费收入8，156.83万元，项目管理费收入3，883.12万元，发展基金收入6349万元，会费收入129.6万元，共计收入18，518.55万元；行政经费支出3，089.04万元，项目管理费支出3，035.91万元，发展基金支出7.50万元，会费支出97.42万元，共计支出6，229.87万元。
总会一贯坚持以“成本最小化，社会效益最大化”为原则，始终注意厉行节约，开源节流。2007年至2012年总会行政及项目经费支出占捐赠款物总支出的0.17%。
二、审计监督严格规范
加强对慈善组织的审计监督，是国家和政府的一项重要决策。对于审计工作，总会在思想上高度重视，在实践中扎实做好各项基础工作，成功实现了两个转变，即：逐步从被动接受审计向主动邀请审计转变，从事后审计向全程审计转变。2007年以来，总会先后52次接受国家审计署、财政部、民政部相关部门和会计师事务所的审计，均得到了审计机构的好评。这些成绩的取得，得益于总会财务工作在以下四个方面的努力：
（一）年度财务审计正规及时
年度财务审计，是总会财务一项最基础、最全面的审计工作，能否如期完成直接影响到总会的年度检查和社会组织评估结果。2007、2008年，毕马威国际会计师事务所对总会义务进行年度财务审计。由于民政部要求年度财务审计需在每年四月底之前完成，与该会计师事务所承接的其他审计任务相冲突，总会从2009年开始改聘由民政部指定的会计师事务所之一的中辰兴会计师事务所负责年度财务审计，确保了总会审计工作按期完成。2007年以来，毕马威、中辰兴会计师事务所出具的审计报告均认为：中华慈善总会编制的会计报表符合中华人民共和国财政部颁布的《民间非营利组织会计制度》的规定，在所有重大收支方面公允地反映了总会各年度的财务状况、社会善款收入支出及行政和项目管理经费收入支出情况；捐赠物资的价格确定是根据捐赠方提供的有效凭据作为入账价值，或以公允价值作为入账价值，遵循了《基金会管理条例》中捐赠物资收据开据原则，符合审计要求。
（二）重大事项审计全程配合
国家审计署、民政部对重大灾害捐赠高度重视，在2008年汶川地震及2010年青海玉树地震期间，均派员全程进行跟踪审计监督，每次派驻时间长达3个月。派驻的审计人员现场审计，监督每一笔捐款入账。在捐赠结束后的全面审计中，国家审计署给予了“遵守法规、审计良好”的审计结论。此外，在应对西南旱灾、甘肃舟曲泥石流、海地地震、云南盈江地震、日本海啸等救灾捐赠工作中，总会还多次接受民政部计财司和救灾司等政府部门的专项审计和抽查审计，均得到了审计单位的肯定。
（三）项目专项审计安排有序
为增加总会慈善项目透明度，更好地促进项目发展，根据宝马爱心基金、罕见病、藏文化、青爱工程、先心病、微笑列车、桥基金等捐赠方要求，总会财务部门多次接受了普华永道、毕马威、中睿、中辰兴、中瑞等会计师事务所的专项项目审计。各次审计均认为：财务业务记录清晰，收支符合法规要求。项目管理得到了审计单位的肯定和捐赠方的好评。另外，根据民政部相关部门要求，总会财务部还对南京大报恩寺、武汉大学博物馆、清华大学医学楼等项目的进展情况进行了内部审计，并及时向民政部呈报了审计报告。
（四）各项审查如期完成
2007年以来，总会每年均顺利通过了国家财政部财政票据监管中心的发票年审和财政部驻北京市财政监察专员办事处账户年检；完成了北京市统计局《法人单位基本情况》、《非工业水消费》、《非工业主要能源消费》、《服务业财务状况》、《信息化情况主要指标》、《法人单位劳动情况》等各类统计报表的填报审查工作；按时向北京市西城区税务局上报月税务报表和年税务报表。
三、财务制度日臻完善
当前，我国慈善组织的财务工作面临着双重挑战。一方面，政府与社会的要求不断提高，财务规范的重要性愈来愈凸显；另一方面，慈善事业相关法规不够完善，财务工作尚无成熟的模式套用。
在这种情况下，总会财务工作紧紧抓住制度建设这个主线，在坚决贯彻落实国家相关法律法规基础上，依据民政部《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》、《基金会信息公布办法》和《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》等政策规定，从自身实际出发，及时修订完善了《总会发展基金管理办法》、《总会专项基金管理办法》、《总会财务管理暂行办法》、《费用支出管理规定》、《发票管理规定》、《货币资金管理规定》、《固定资产管理规定》、《投资管理规定》、《会费收支管理规定》、《财务报告规定》、《预算管理规定》、《分支机构财务管理规定》、《会计档案管理规定》和《差旅费管理规定》《财务印章管理规定》《捐赠物资接收管理使用办法》《捐赠信息公布管理规定》《财务拨款管理暂行办法》《财务人员岗位职责》《总会接收外汇捐赠管理规定》等20个规章制度，从管理上建立起了基本财务制度框架，在实践中规范了会计行为、财务程序，推动财务工作逐步走上了制度化、规范化、公开透明化的轨道。
四、账务管理更加规范
2007年以来，总会筹募总额迅速增加，项目种类不断扩充，各项业务日趋繁杂。为应对由此带来的财务方面的挑战，总会多管齐下，不断强化财务管理，主要开展了以下三方面工作：
（一）抓好财务信息化建设
2009年，为适应会计信息化要求，财务部及时对会计科目进行了调整和分类，顺利实现了两种会计科目的转换和对接。针对通过银行、网络的捐款笔数多、金额大，需要聘请大量的志愿者录入信息的实际情况，总会主动联合银行和相关技术方，于2010年4月完成财务软件升级工作，使原来五六个人多天才能完成的入账工作，现在一人当天即可完成，大大提高了工作效率。2010年底，完成了物资账的收集整理工作，将捐赠物资由各部门分散登账升级为财务部财务软件统一登账的模式。2011年3月实现记账凭证电算化。通过以上努力，总会基本实现了财务办公自动化、账目规范化，向社会交出了一本明白账、廉洁账、放心账。
（二）严格捐赠发票管理
发票管理工作不仅是总会项目执行运作的重要依据，也是从源头上防止违规、违法问题发生的重要举措。总会严格落实财政部票据管理有关规定，实行专人负责，定期复核，做到账款相符、票物相符，防止发生虚开、冒开现象；继续抓好拨款发票回收工作，遵循“谁拨款、谁负责”的原则，建立项目拨款进度与发票收回情况挂钩的督导机制，确保了捐赠发票的按时回收。
（三）建立信息公开数据库
为积极配合总会信息公开工作，提升总会公开透明程度，总会财务部门建立了捐赠款物数据库，并通过网络等多种渠道向社会公开。以玉树地震为例，42，000笔专项捐款每天都能及时在网上进行公示，供捐赠者查询。总会通过这种方式，保证了财务工作及时全面地接受社会监督。
五、财务人员素质全面提升
事业要发展，人才是关键。2007年以来，总会积极打造学习型财务团队，全方位提升财务人员素质，在人员调整大、工作任务重的情况下，经受住了考验，圆满完成了各项任务。团队建设主要从以下几方面入手：
（一）坚持实行岗位责任制
根据财务人员编制情况，制定了《财务人员岗位职责书》，将日常财务工作细化分工到具体人，做到责任到人，进一步增强了财务人员的事业心和责任感。
（二）积极组织业务学习
定期组织财务基础知识培训及工作经验交流，认真搞好“传、帮、带”工作；坚持学习国家的各项财务法规制度，不断强化法规意识，系统掌握国家财政法规和非营利组织有关财务规定。通过这些学习，财务人员的业务能力都有不同程度的提高。
（三）着力提升思想觉悟
总会坚持做好思想教育工作，牢固树立服务意识，不断提高慈善工作者职业素养。经过多方面的共同努力，一个团结和谐、业务精良的工作团队已基本形成。
各位代表，第三届理事会工作已圆满结束。在此期间，总会财务工作在制度建设、业务水平等方面均取得了突破性进展，受到主管部门、审计机构、合作伙伴的广泛信赖和高度赞誉。然而，我们也要清醒地认识到自身在软硬件方面的不足，并在今后的工作中加以研究和改进。
【关键词】 政府审计； 信息公开； 工作报告； 评析
政府审计信息公开是政务信息公开的一个重要方面，不仅是公民权利发展的产物，而且也是政治民主和法制健全的结果，并成为保证政府审计机关有效运行的一种重要法律制度。政府审计信息公开对推进审计政务公开，促进依法审计，提高审计监督的透明度，保障公民、法人和其他组织对审计监督的知情权、参与权、监督权有重大意义。当前社会发展的信息化，为加快政府审计信息公开制度建设提供了有效的条件与设施保障，有利于更快地建立有序、良性的政府审计信息公开的运作机制。政府审计信息公开的运作机制包括：程序机制、反馈机制、监督机制、评价机制、补救机制以及报告机制，本文仅对政府审计信息公开工作报告进行分析，通过审计信息公开报告使信息公开的渠道顺畅，从而可以更好促进信息公开制度得以顺利实现。
一、审计署关于政府信息公开工作报告产生的背景
2007年1月17日颁布并于2008年5月1日生效的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中第二十九条规定：各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。第三十条规定：政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。第三十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。为了更有效落实政府信息公开条例的相关规定，接受公众和信息公开监督单位对审计信息公开效果的监督，国家审计署依照《条例》的规定主动公开和经依法申请公开了审计活动以及审计政务方面的信息，并在此基础上对每一年公开的信息进行归纳总结形成了2008年政府信息公开工作报告、2009年政府信息公开工作报告和2010年政府信息公开工作报告连续三年的政府审计信息公开工作报告。
二、审计署信息公开工作报告的内容
通过审阅审计署网站公布的2008—2010连续三年的审计信息公开工作报告，我们不难看出审计署在依照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求的基础上，对审计署每一年所做的关于信息公开的情况通过审计署门户网站进行充分披露，不仅可以更好保障广大公民的知情权，而且还能充分调动其参政、议政的积极性。通过分析连续三年的工作报告，可以看出该报告披露的主要内容如表1所示。
通过对这三年的工作报告的审阅，我们可以清楚地看到这些工作报告基本上包含了三大组成部分，即审计署在信息公开中取得的主要成绩、信息公开过程中存在的问题或不足以及今后的改正措施或努力方向。其中，审计信息公开工作报告的主体部分是审计署在信息公开方面所取得的主要成绩。概括来讲，取得的成绩主要包括：（1）加强组织领导，完善相关办法，确保信息公开更加有序合理；（2）主动加大审计结果公告制度制订和落实及新闻力度，加大公众关注项目的公开力度；（3）加强审计署门户网站的建设，使之成为审计信息公开的窗口、信息交流的平台和公众沟通的桥梁；（4）依法妥善办理依照申请公开的事项，在不违背原则情况下，百分之百受理并答复申请人的相关申请；（5）在办理依法申请公开信息的事项中，未收取任何费用，也不曾被人提起行政复议和行政诉讼；（6）尝试扩大信息公开的范围，如尝试对审计计划和审计过程的公开。通过对近三年审计署信息公开工作报告的阅读和分析，我们可以看出审计署关于信息公开工作报告是通过审计署门户网站向所有的公众和信息公开的监督部门的，一方面表明了审计署执行《中华人民共和国政府信息公开条例》的决心，另一方面也用实际行动证明了审计署愿意接受公众和信息监督部门对其履行《条例》规定的信息公开义务的意愿。
三、审计署审计信息公开工作报告评析
通过表1的分析可以看出，审计署关于政府审计信息公开工作报告一般分为三部分，即审计署在信息公开方面所做的工作和取得的成绩；审计信息公开工作中存在的问题以及今后的整改措施或努力方向。通过对2008—2010连续三年的工作报告的审阅和分析，可以得出以下结论：
（一）审计信息公开工作报告的格式
审计署2008年政府审计信息公开工作报告主要包括五部分内容：（1）概述；（2）主动公开政府信息情况；（3）办理申请公开政府信息的情况；（4）收费及减免情况；（5）存在的问题及改进情况。审计署2009年政府审计信息公开工作报告主要包括两大部分，分别是审计署关于信息公开方面所做的工作、审计署信息公开工作中存在的问题以及今后工作方向。审计署2010年政府审计信息公开工作报告主要内容包括：（1）主要工作情况；（2）存在的主要困难和不足；（3）进一步加强政务公开工作的措施。纵观这三年的工作报告，不难看出审计署关于审计信息公开工作报告的主要内容正如上文提及的“三段论”，从实质上来看这三年的工作报告的基本内容具有内在一致性，但从形式上来看，近三年的工作报告的表现形式不一致，既然审计署审计信息公开工作报告是一种制度，从制度层面来分析，其报告格式应予以固定化，从报告的形式上来看应借鉴注册会计师审计报告的格式，在某种情形下某种类型的报告格式应具体化，便于实务操作。
（二）公开与保密的原则实质上并没有澄清
连续三年的审计信息公开工作报告中均描述了审计署主动公开有关的政务信息，并同时依法接受申请公开了相应的审计政务信息。2008年的工作报告中描述了审计署共收到申请公开审计信息的业务12件，其中3件完全答复，4件部分答复，5件属于不得提供答复的情况；2009年的工作报告中描述了审计署共收到申请公开政府信息的业务10例，依照《条例》和国务院办公厅相关规定，对其中1例未予受理，申请人主动放弃1例，其余8例均按照有关规定予以受理并按时答复；2010年工作报告称在严守国家有关保密规定的基础上，妥善办理依申请公开事项。虽然审计署审计信息公开报告提及公开与保密的问题，但却没有从根本上界定公开与保密的界限，这倒恰恰说明审计署对信息属性的确定标准还不够统一，既然信息属性标准确定不一，那究竟是属于公开的范畴还是属于保密的范畴就变得更加扑朔迷离，令人难以琢磨。一言以蔽之，当信息使用人进行申请要求审计机关公开审计政务信息，而审计署根据保密性等原则没有予以公开就不能不令人产生怀疑。
（三）在办理依申请公开工作中，未向申请人收取任何费用
虽然作为政府部门之一的审计机关在构建服务型政府的理念下，作为公共资源受托方一定会围绕构建服务型政府开展相应的工作，提供相应的服务，通过免费提供审计信息理应包括在内。但笔者认为，当信息使用人进行申请要求审计机关公开审计政务信息的时候，应当对申请者的身份予以鉴别。假如申请者是作为审计信息加工者对外有偿提供的时候，是否对该部分群体免费公开审计政务信息值得商榷。
加强政务公开，积极加快政府职能的转变，既是政治民主进步的要求，又是构建和谐社会的内涵要求。审计署通过披露信息公开工作报告，一方面表明了审计署执行《条例》的鲜明立场，另一方面也体现了审计署通过公开审计政务信息愿意接受公众和信息监督机构全面监督的意愿。
【参考文献】
［1］ 叶忠明，田林.政府审计信息公开运作机制探析［J］.财会通讯，2010（9）.
2011年6月27日，国家审计署公布全国地方政府性债务审计结果，尽管审计披露的地方融资平台债务风险并没有像之前外界预想的那么严重，但这份报告并没有能够遏止市场对于地方债危机的焦虑。在报告披露之后的两周，债市上甚至出现城投债的恐慌性抛售。
在地方融资平台的风险估量之中，县级政府融资平台以其数量和问题之多，被认为是安全最脆弱的一环。考究地方政府的债务结构和融资平台的混乱，个中风险，可能远大于审计数据所呈现。
平台乱象
2008年之后，为配合中央政府出台的4万亿救市计划，地方融资平台数量在两年中迅速增长，地方债务规模也随之大幅增长。根据审计署统计，到2010年底，地方政府性债务余额中，仅有51.15%是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其余49.85%均产生于2009年和2010年。
关于融资平台的数量及贷款余额，审计署的统计数据与央行和银监会的数据差别较大。2010年末，央行统计口径下的全国地方政府融资平台达1万多家，贷款余额将不超过14.376万亿元。银监会统计的全国地方融资平台公司数量为9800余家，贷款余额约9.09万亿元。
审计报告显示，2010年底，全国融资平台公司政府性债务余额共4.97万亿元，其中县级融资平台的贷款余额为1.4万亿元，占近30%。全国共6576家融资平台公司，县级平台为4763家，占了70%。
“县级融资平台主要搞高速公路、开发区的比较多。”国家开发银行湖南省分行一位人士对本刊记者说。在这些基础设施贷款中，国开行作为政策性银行，占据了大头。此外，城市商业银行和农信社也是县级融资平台的主要放贷银行。
银监会曾指出，许多县级投融资平台的融资来源中，银行贷款占了90%以上。东部地区地方政府融资平台贷款主要投向市政基础设施，而中部、西部以及东北地区更多地则用于公路建设和土地收储。
“县一级融资平台的规范性比省市一级要差许多，好些县平台公司之前申请贷款时提供的财务报表都还是手写的。”上述人士说。其中平台公司的资本金、资产价格，投资项目的收益率估算等财务数据的随意性比较大。
弄虚作假的情况在县级平台公司中更为普遍。湖北省农业银行黄梅县支行客户业务部经理严斌说，有部分融资平台的注册资本中货币资金比例达不到30%的要求，还可能存在以虚高价格评估的土地做注册资本。
在一些财政实力较弱的县，为申报项目的成功，有的地方政府从财政借入一笔项目资本金暂时作为项目资本金申请贷款，贷款批复后，又通过“转圈”回到财政。
根据国务院关于项目资本金的规定，政府融资项目资本金不得低于项目总投资的20%。但实际操作中，由于融资平台行政色彩过浓，融资平台的高管人员受政府的影响过大，政府哪里需要资金，融资平台就往哪里拨资金，项目资金的使用很难做到专款专用。
此外，由于大多数的融资平台皆以土地储备升值作为主要还贷资金来源。但往往融资平台收储土地的经营收益不能完全返还融资平台，甚至融资平台储备土地的成本都不能从财政返还，从而造成融资平台的现金流较为匮乏，直接影响到融资平台不能按期还本付息。
县级融资平台在人员组成方面，法人代表职务一般由副县长或副县级甚至可能是部门的副职担任，副职由财政局、建设局、土地局等部门的副职担任，而这些人员几乎都是兼职，工资及福利待遇基本与融资平台的经营好坏无关，从而使融资平台的经营行为一切以政府指令为准，形成了项目管理上的严重缺陷。
这些状况在审计署审计报告中也有所披露，其中提到，全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元。
有受访人士认为，极可能还有一种情况存在，“平台的一些资本性支出被转成政府部门的经常性支出里面去了，当工资、奖金补贴之类的花掉了。”
虽然在贷款审批环节就存在种种风险，但融资平台仍然能够轻松获得贷款。“当初各个银行为了抢占市场份额，放贷部门和人员本身也有考核业绩的压力，追求数量，对风险的把控也不是那么严格。”上述国开行人士说。
“各地方的城商行和农信社抢占市场份额的冲动更大一些，有些城商行为了上市，都把市场份额放在第一位，风险控制也就下降了。”中国建设银行行长办公室高级经理赵庆明对记者说。
整改难解风险
融资平台中存在的诸多问题，监管层亦已发觉。2010年6月10日国务院曾下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各地方政府对融资平台公司债务进行全面清理，并要求新成立的平台公司必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
银监会也要求各金融机构进行融资平台的“解包还原”，即对政府融资平台企业2009年的贷款逐笔打开梳理，对每笔贷款逐个开展重新评审和风险排查，对项目贷款要重点审核报批手续、环评结果、用地审批、项目资本金到位、银行内部审批及担保落实情况等。
同时，银监会还要求各金融机构根据平台公司的现金流覆盖情况进行分类管理。
“目前基本上很少对平台放贷了。”上述国开行人士说。在各个商业银行，都纷纷上收基础设施贷款的审批权和对地方融资平台的授信，“今年开始授信就上收总行了，同时对融资平台进行解包。”海南省建设银行一位人士告诉记者。
今年上半年，各大金融机构都纷纷宣布整改完成。但实际上，在整改过程中，“2010年6月30日之前成立的融资平台为达到整改要求，临时增加抵押物，有些县把政府办的宾馆、酒店、招待所的资产和股权都给挪进来了。”国开行人士说，“还有些市级融资平台在整改过程中将注入资产的任务分派到各个县头上去。”
在其他地方，则曝出有的县甚至把行政事业单位房产用地全部变更为商住用地，并将产权统一过户到平台公司，形式上以该县政府增加资本金的方式注入。有的县在平台贷款时以土地储备做还贷条件，夸大土地储备价值，为完成整改，则用一些农地制造账面抵押。
这仅是暂时掩盖了融资平台存在的风险。“偿还能力和债务不匹配的情况在县级平台表现得更为突出。”赵庆明说。实际上，相当多的融资平台还款渠道单一，单纯依靠项目收益根本不能达到还贷现金流覆盖的条件，多以财政收入和土地出让金作为还贷保证。
在审计署报告中提到，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
“省会城市周边的县，风险相对较小，其他地区的风险就大。土地升值缓慢，本来就是吃饭财政，靠财政补贴是还不了贷的。湖南现在基本上没有几条高速路是能赚钱的。”国开行人士说。“高速公路的还贷保证在海南主要是燃油附加费，但这些项目到现在也没有赢利。”海南省建行人士亦说。
融资平台的贷款多数为中长期贷款，长期贷款还款期限多在10~15年以上。“中期贷款目前则开始进入了还本付息阶段，县级平台中只能拆东墙补西墙，借新还旧的不少。有些项目则是拖欠施工方资金，以申请循环贷款。”国开行人士表示。但项目已建成或在建，银行也不得不给予借新还旧。
审计报告显示，截至2010年底，全国有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%。地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2016年以后到期偿还的占比为30.21%。
报告也指出，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%，有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。
6 月28 日，评级机构标准普尔甚至认为，中国地方融资平台问题若没有政府介入，内地银行将增加不良贷款率6 个百分点，新增2.5 万亿元坏账。
地方债务的黑洞
早在金融危机之前，地方政府债务问题，特别是县级政府的债务风险就已引起了关注。
“举债用途不明确，举债程序不规范，GDP考核下投资的冲动和盲目，弱约束性一直是地方政府特别是县级政府存在的问题。”中央财经大学财政税收研究所副所长王俊对记者说，其曾长期对地方债务进行过调研。
而据中央财经大学与鹏元资信评估有限公司截至2010年6月30日的一项对62家融资平台的调查发现，目前国内县级市地方融资平台的主营业务普遍处于亏损状态，其中超过1/5的地方融资平台处于严重亏损。
“分税制改革后县政府财力是最薄弱的一环，财政还贷的能力有限，靠上级财政的转移支付是解决不了问题的，转移支付到了县一级政府，也没剩多少了，而且定向的转移支付也不利于地方政府的统筹利用。”国开行人士认为。
审计报告显示，截至2010 年底，全国有78 个市级和99 个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9% 和3.56%。
在审计署、央行和银监会关于地方融资平台的统计中，数量和债务额度数据都不一样，除了对平台定义的差异之外，也表明了对地方政府债务信息的不明确。
评级机构穆迪甚至认为，可能还有3.5万亿元的地方政府贷款被审计署遗漏了。
“债务信息的不明确，就连政府部门自己都没有统计出来，说明这些债务有很多都没有进入预算管理，融资平台被部门所左右，这是很危险的。”王俊说。
王俊指出，这些政府背景的投融资公司往往是人事上由组织部委命，由国资委考核，资本金由财政出，项目则由发改委审批，管理混乱，涉及不同部门的利益。经常出现的情况是，要债的上门找财政还钱，但财政对那些举债的项目却一无所知。而这些债务又往往因为政府的换届成为无头账。
审计报告指出，至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。
【关键词】 信息系统审计;审计规范;案例分析
信息技术正在扩展审计的内涵与外延。与早期的审计相比,现代审计的“对象”、“目标”以及“目的”已经发生了很大的变化,以行为、过程和系统等为审计主体的“非信息审计”变得越来越重要。我国在相关审计法规的指引下,信息系统审计实践也正在如火如荼的开展,但通过对相关案例的分析可以发现,信息系统审计实践存在不少的问题。本文就某航空公司的收入结算系统审计项目进行案例分析,透视信息系统审计实践存在的问题,并对政策制定提供相关的建议。
一、某航空公司的信息系统审计项目
某航空公司的审计项目是2005年的重点审计项目之一,其目的是要为实现“真实、合法、效益”的审计目标奠定基础。开展信息系统审计是抓住该集团特点,培育项目亮点,把这个项目做成精品的重要举措之一。信息系统到底怎么审,怎么评价,审计人员想到找一条别人走过的路子,照猫画虎。但查阅信息系统审计的相关资料,看到的基本上是国外对信息系统审计的理解与做法,与我们的审计有较大的差别,如果直接硬套过来,只能是东施效颦;询问相关的专业人员,大家都没有类似的经验。经过几次讨论,审计组决定首先找对某航空公司信息系统实施管理的规则发展部、信息技术中心两个部门的领导进行一次深谈,听听他们对A航空公司信息系统的评价,希望从中理出一些思路,再进一步确定具体工作方案。与被审计单位部门领导谈话进行得比较顺利,审计人员也渐渐理出了自己的工作思路:企业的信息系统体现的是企业的管理理念。这次信息系统审计应该主要抓住以下方面:首先是该航空集团信息系统的规划、建设、管理与整个公司的发展是否相适应,信息系统资源的整合是否能够跟上公司其他资源高速整合的步伐;其次是公司信息系统的功能是否能够满足业务特点的要求;再次是结合在数据审计中发现的大量数据问题,特别是数据整理中再现的问题,来考察信息系统中存在的问题。但在实际问题的处理过程中也存在着诸多困难,无现成的案例和信息系统审计规范可借鉴。为了确保审计目标的实现,审计组开展了信息系统审计。在系统审计的探索中,审计人员根据调查了解的情况,在数据分析的基础上,通过跟踪被审计单位的业务过程和数据处理流程,发现了被审计单位收入结算系统中存在的非法销售暗扣处理模块,具体信息系统审计过程包括:一是数据分析,发现问题线索;二是通过数据对比,求证问题线索;三是跟踪业务过程,发现暗扣代码文件;四是跟踪数据处理流程,发现暗扣模块。最终通过对某航空公司收入结算系统的审计发现,进入系统的原始数据由面额逐步转变为毛额和净额,系统以最后的净额与人结算,并生成运输报告传递到财务系统确认收入,从而实现了航空公司暗扣销售和净额结算。至此,该信息系统审计项目也宣告结束。
二、案例分析
由上述案例过程可知,我国对企业信息系统审计还处于探索阶段,在审计实务中到底如何开展信息系统审计还缺乏有说服力的案例和行之有效的办法,更不要说具有可操作性的完整的信息系统审计规范体系。总体来讲,笔者认为从上述案例可以反映出当前我国信息系统审计规范体系还存在着如下几个方面的缺陷。
(一)没有完整可借鉴的由权威机构制定的信息系统审计规范
信息系统审计规范是信息系统审计经验的总结,是对审计活动内在规范的反映,审计人员按照信息系统审计规范所确定的程序、步骤、技术和方法开展工作,能够少走弯路,提高信息系统审计效率,保障信息系统审计工作科学、有序、高效地运行,全面实现信息系统审计目标,降低信息系统风险,同时也可降低财务审计、绩效审计以及环境审计等风险。而上述案例也说明我国信息系统审计尚处于探索阶段,在信息系统审计实践中缺乏有说服力的案例,根本谈不上完善的信息系统审计规范体系,而在国外却存在如ISACA这样的机构去提供完整的信息系统审计准则、指南和审计程序,至2010年4月其已经了16项基本准则,41项审计指南和11项作业程序。因此,国家相关部门应整合信息系统审计规范制定的实践与理论资源,在借鉴国外信息系统审计规范的基础上,推进我国信息系统审计规范体系制定的进程。
(二)信息系统审计的开展缺乏计划,不存在后续审计阶段
对信息系统的审计是一个过程,包括信息系统审计计划、实施、审计报告以及后续审计阶段,而在上述案例中,对信息系统的审计是一个摸索的过程,根本谈不上信息系统审计计划。凡事预则立,不预则废。无论是国家审计,还是注册会计师审计,同样需要制定信息系统审计计划。《内部审计具体准则第28号――信息系统审计》中指出,内部审计人员在执行信息系统审计之前,需要确定审计目标并初步评估审计风险,估算完成信息系统审计或专项审计所需的资源,确定重点审计领域及审计活动的优先次序,明确审计组成员的职责,并以此制定信息系统审计计划,除此之外第28号具体准则没有作详细深入的阐述。在ISACA的审计准则体系中,关于审计计划的基本准则有审计计划(S5)、审计计划中风险评估的运用(S11)和审计重要性(S12);审计指南有信息系统审计中的重要性概念(G6)、审计计划中风险评估的运用(G13)以及信息系统审计的计划(G15);审计程序中有信息系统风险评估(P1)等可供借鉴与参考,并且ISACA对审计计划的相关准则、指南和程序进行了详细深入的阐述,以利于引导和约束审计人员的审计行为。
审计报告的签署并不意味着信息系统审计的终结。上述案例不存在后续审计阶段,这与缺乏信息系统审计规范的指导是分不开的。在ISACA的审计准则体系中,后续审计方面的准则包括基本准则后续工作(S8)以及审计指南后续工作(G35)等。根据ISACA审计标准,审计人员对于在信息系统审计中发现信息系统的重大问题和漏洞,并提出改进意见后,可对被审单位所采取的纠正措施及效果进行后续审计。如果审计建议如期落实,则实现了信息系统审计的目标,也意味着信息系统审计意见得到了被审计单位的认可;如果审计建议没有落实,应耐心听取被审计人员的反馈意见,对于落实的难点问题,审计部门应反映给高级管理层,请其协助落实。此外,对于不切实际的审计建议,审计组成员应该分析原因,以利于下一次审计项目的改进。因此,后续审计阶段对于信息系统审计同样重要,而在上述审计案例中,对A航空公司收入结算系统的审计根据不存在后续审计阶段。
(三)信息系统审计出于“真实、合法、效益”的审计目标
我国开展的信息系统审计与西方的信息系统审计在目标上存在着差异,我国审计部门开展信息系统审计主要是为“真实、合法、效益”的审计目标服务的,主要关注信息系统影响被审计单位的合法经营、财务核算、经营效益等方面的问题,还没有达到审查信息系统安全、可靠、有效和效率以及能否有效地使用组织资源、实现组织目标的层次。因此,对于信息系统审计,在很大程度上主要是根据数据审计的需要开展。随着企业信息化、政务信息化等的发展,信息系统的安全审计、生命周期审计以及软硬件审计等变得越来越重要,其重要程度在很多时候已经超过了出于“真实、合法、效益”审计目标的信息系统审计。我国信息系统审计及规范的发展不能只是停留在“真实、合法、效益”审计目标的基础上,这样只能限制信息系统审计的范围,我国的信息系统审计实践也没有办法拓展到对信息安全保护、软件系统开发以及商业流程评估及风险管理等的审计实践上来。
(四)缺乏信息系统审计项目的质量控制准则
我国在信息系统审计项目方面的质量控制准则尚处于空白状态。虽然国家审计署、中注协和内部审计协会都颁布了一些关于审计质量控制的准则或规范,但这些规范不是针对财务审计的,就是针对会计师事务所质量控制的,而专门针对信息系统审计项目的质量控制基本上还处于空白状态。因此,上述案例在信息系统审计过程中,基本上不存在任何质量控制措施,这也对我国提出了尽早制定与颁布信息系统审计质量控制方面相关的规范。否则,在信息系统审计市场上将出现一个一般化的“格雷欣法则”,即劣等品驱逐优等品,其结果是出现卖方与买方勾结,按照买方的要求设计信息系统内部控制规范(刘杰,2010)。一般化的“格雷欣法则”也不利于我国信息系统产品市场和信息系统审计市场的规范。
三、启示及政策建议
通过上述对某航空公司收入结算系统审计案例的分析可知,我国信息系统审计实践尚处于起步阶段,还存在着诸多问题。为规范信息系统审计行为,加强对信息系统审计实践的指导,信息系统审计规范的制定与是关键。信息系统审计规范是一种公共品,政府机构或相关职业团体在信息系统审计规范制定过程中扮演着重要的角色。因此,笔者认为我国政府应从如下几个方面作出努力。
一是以《2004至2007年审计信息化发展规划》与《审计署2008至2012年信息化发展规划》中提出的整合审计资源思想为契机,抽调中国注册会计师协会、国家审计署以及中国内部审计协会相关信息系统审计制定的人力、物力和财力,成立专门的信息系统审计规范制定机构。
二是在借鉴国外诸如ISACA以及IIA等信息系统审计资源的基础上,吸引我国信息系统审计实践中已经并实践的信息系统审计操作规则,结合我国信息系统审计实践,出整、系统的信息系统审计规范体系。完善、系统的信息系统审计规范有利于指导信息系统审计人员在审计计划、审计实施、审计报告以及后续审计阶段的审计行为。同时,信息系统审计目前属于非强制性审计的范畴,审计质量控制准则往往容易被忽视,而忽视审计质量控制准则的制定与在某种程度上会导致信息系统审计市场上“格雷欣法则”的出现。因此,在信息系统审计规范体系中,不应忽视信息系统审计质量控制准则的制定与。
三是在信息系统审计规范体系制定的过程中,应将信息系统审计规范应用的范围扩展,不能仅仅服务于财务审计。如果仅仅服务于财务审计,则制定与的信息系统审计规范不能很好地服务于信息系统生命周期审计、软硬件审计、信息系统安全审计等其他信息系统审计活动。
四是加强信息系统审计实践案例的调查研究,从信息系统审计实践中总结出一些典型信息系统审计案例,用以指导和规范信息系统审计人员的审计行为,防止信息系统审计实践人员在从事信息系统审计活动时,陷入不知所措的境地。
【参考文献】
[1] 刘汝焯,任有泉.计算机审计情景案例选[M].清华大学出版社,2006.
1.1审计档案是国家档案的重要组成部分。1996年，审计署印发《审计机关审计档案工作的规定》（审办发〔1996〕356号），1997年12月11日审计署《审计机关审计文件材料立卷归档作业规程》（审办发〔1997〕267号）和《审计文件材料立卷归档工作程序》的通知（审办发[1991]158号）第三条规定：审计档案是国家档案的重要组成部分，建立和管理审计档案是各级审计机关的重要任务，是审计工作中必不可少的环节。审计档案来源于审计实践，反映审计工作的整个过程，是考查审计工作、研究审计历史的重要依据，是审计监督活动真实、完整的记录，是反映审计监督工作的成果和结晶。随着审计工作地位的逐步提高，对审计工作的要求越来越高，审计档案利用机会越来越多，其重要性也日益明显。
1.2审计档案是审计工作的真实记录。自1983年国家审计署成立以来，审计工作已经有三十年的成长历史，审计工作由小到大、由弱到强，逐步形成了一套较完整的工作制度体系，审计档案记载着审计工作的物质文明和精神文明，记载着审计工作的方方面面：特别是随着政府投资规模愈来愈大，对固定资产工程审计的工作量随之增大，相关档案材料不断增多，记录和反映了工程项目重点投向、工程规模以及工程形成产生的经济和社会效果，也记录着为国家节省建设投资、核实工程成本的工作成果；随着领导干部经济责任审计的广泛开展，领导干部经济责任审计档案量明显增加。档案记录着审计机关在促进领导干部队伍建设的实际效果，以及提高领导干部科学化建设水平的实际功效。
二、审计档案管理在现代审计质量控制中的地位及作用
（一）审计档案在现代审计质量控制中是为审计报告、审计决定、审计意见提供强有力的证据支撑。由于审计工作最为突出的特点便是其权威性和严肃性，因此在审计工作的开展过程中非常重视审计证据的作用，在所有的审计环节中，每一项审计工作都以事实为依据，由此，所有的审计材料都应以审计档案的形式保存下来，作为以后复查之证据。
（二）审计档案是集中反映审计活动历史性真实状况的有效工具，它直接、全面地纪录了过去审计工作的全过程。通过对审计工作进行历史的研究和分析，可以更好地总结经验教训，有助于审计管理者做出正确的审计计划和决策，预测筹划和安排未来的审计工作，以指导现实的审计工作，使其发挥咨询、参谋的重要作用。
（三）建立审计档案是贮存大量审计信息的理想方法。审计档案是一种特殊的、大容量的综合性信息，它凝聚容纳了过去审计工作活动中产生的所有审计信息，有很强的原始性和真实性。将大量的审计信息集中以档案的形式进行贮存保管，并进行时间上的无限传递，既可最大限度地减少审计信息的畸变、失真和损失损坏，又便于对过去审计信息的集中检索、查阅、使用。因此，这也是进行审计时间传递的最方便有效的贮存传递方式和工具。
（四）审计档案是对审计项目的质量和成果进行评价的主要依据。要评价总结已经完成的审计工作，光凭个人头脑里的印象记忆显然是不行的，这样不仅容易出现错误，而且容易产生先入为主的主观偏见。而自从有了审计档案，可根据审计档案的记录，就能做到实事求是的总结、比较和评价过去的审计工作，可以更好地克服不足，发扬长处。近几年审计署在开展全国优秀审计项目的评比活动中，审计档案是优秀审计项目评比的唯一依据。由此可见，审计档案在评价审计质量和成果中的举足轻重的作用。
（五）为国家开展审计宣传提供大量可用素材。由于审计档案保留有审计工作开展过程中的所有证据性材料，因此，在每次进行审计宣传时便可以作为一项极具可信度的宣传材料，同时，他还可以向广大国家干部和广大人民群众进行国家财经政策法规的宣传，对于国民了解国家财政项目是一项极为透明的方式，审计档案中包含着有关国家经济效益、财务收支以及经济规律的大量详实材料，这些材料具有很强的说服力，为公开透明的政府工作进行了强有力的支持。而透明的财政税收工作可以进一步提高社会效益和经济效益，因此，审计档案管理工作可以很好地为经济建设和深化改革起到的宣传教育作用。
三、今后如何进一步提高档案管理工作的水平
（一）增强档案管理意识审计工作的一个重要组成部分是审计档案，它是审计人员辛苦劳动的成果，同时它也真实、全面地记录着整个审计工作的过程。我们要始终坚持档案工作的基本原则，重点把握档案工作的基本环节，完全符合档案工作的基本要求，为了保证档案管理工作的有序进行，我们应该把档案管理工作纳入机关日常考核制度中，从而也能更好地推进审计档案的现代化进程。
（二）提高档案工作人员素质。为了使档案管理工作能够有效进行，档案工作人员要不断提升自身的业务素质，这就要求有关部门加强对他们专业知识的培训。审计人员要严格按照要求对每个审计项目进行装订以及归档处理。此外，要把档案管理和整理工作作为档案人员业务评比与考核的一项重要内容纳入绩效考核制度中，让档案管理人员具有更强的责任意识。
【关键词】 公共责任； 政府审计； 职责
公共责任（public accountability），也称公共经济责任、公共受托经济责任、公共会计责任，是指政府及其各部门对公共资产的管理和使用责任。政府审计职责是得到法律确认的审计机关承担的任务和责任，也可以理解为得到法律确认的审计机关所拥有的事权。它包括审计事项范围、审计目标层次和审计报告要求三个方面的内容。
现代政府审计是适应监督公共责任的需要而产生的，公共责任关系是现代政府审计存在的客观基础，因此，它对政府审计的影响就是全面的，当然它也深刻地影响着政府审计职责的确定。公共责任决定了政府审计的基本职责就是对公共资产的管理、使用者所承担的公共责任进行监督和报告；界定政府审计职责范围的基本标准就是公共资产所涉及的领域。具体来说，公共责任对政府审计职责的影响主要表现为以下几个方面。
一、公共责任的范围及其扩展决定着政府审计职责中的事项范围及其调整
政府审计产生和发展的初期，公共财产的管理和使用主要是各级政府官员，公共财产主要取自于公民的税捐，主要用于国家机器的运行，公共责任的范围主要是财政收支事项，因此，早期政府审计职责的事项范围主要是政府财政收支事项，财政审计成了政府审计职责中最早的、基本的和“永恒的”审计事项。例如，英国于1866年6月28日颁布了著名的《国库与审计部门法》（exchequer and audit department act），开创了近代政府审计成文法的先例，但对公共账目委员会的职责只规定了三项：对国库日常收支的控制、审查；对财政拨款账户的审计；对拨款账户之外的账户的审计（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。1789年，美国国会通过了设立财政部决议，规定财政部设立审计官，负责审计政府各机构报送的会计账簿（魏礼江，1998）。
随着社会经济的发展，政府参与国民经济的领域越来越广泛和深入，进入20世纪后，西方主要国家的政府开始直接创办一些公营企业，并向私营企业投资参股，甚至向一些非政府单位提供资助，公共资产的运用范围扩大了，承担公共责任的单位和人员也扩大了，涉及公共责任的经济事项增加了。换句话说，需要接受政府审计的单位和事项增加了，审计职责的事项范围扩大了。
1921年英国修改的《国库与审计部门法》，将公共账目委员会的职责增加到五条：拨款账目的检查；税收收入账目的检查；其他现金账目的检查；证券和库存物资账目的检查；商业等行业账目的准备和检查。1945年美国国会通过了《政府公司控制法》，要求审计总署聘请职业审计师，运用民间审计技术，对政府公营公司进行年度审计（魏礼江，1998）。
现在，许多国家的政府审计机关都已将政府审计的职责范围扩大到公营企业、由政府投资的私营企业和受政府资助的单位。
1983年英国又对《国库和审计部门法》的某些条款作了补充和删除，并颁布《国家审计法》，明确提出建立隶属议会下院的国家审计署（national audit office, nao），并把nao的职责范围扩大到下列五个方面：其一，要求按照1866年《国库与审计部门法》规定准备拨款账目的任何政府部门；其二，要求按照《1977年国家公共医疗卫生服务法》和《1978年国家公共医疗卫生服务（苏格兰）法》规定记账的任何团体；其三，因任何法律设定（包括本法通过以后的法律设定），其会计账目应被主计审计长检查或鉴证，或者愿意对主计审计长的检查开放的任何其他管理机构或团体；其四，任何不属于主要由公共基金支持的其他团体以外的单位与王国大臣之间达成的协议（本法通过之前或之后达成的协议）；或者愿意接受主计审计长的检查的任何管理机构和团体，其会计账目应被主计审计长检查或鉴定；其五，主计审计长有理由相信在任何财政年度内一半以上的收入来自公共基金的任何管理机构或团体（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。
最高审计机关国际组织1986年通过的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中提出：“在公营企业中，拥有大量的国家资金、政府投资和其他资源，须有充分的公共责任，此项责任只有经过最高审计机关的审计才能得到保证。最高审计机关应当确保将其职责范围扩展到对所有公营企业进行审计，它包括由企业创办的附属机构在内。”该组织1979年通过的《利马宣言——审计规则指南》中明确了最该审计机关有权对有政府投资的私营企业和受政府资助的单位进行审计（魏礼江，1998）。
到了20世纪80年代之后，美国的绩效审计范围进一步拓展到包括对“财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老年化、海湾战争”等一系列财政政策进行评估（雷达，2004）。
二、公共责任的要求及其发展决定着政府审计职责中的目标层次及其提高
早期的公共责任主要是要求在经管公共资产中发生的保管、使用公共资产行为与相关法律、法规之间相符，确保公共资产的安全、完整，人们还没有充分认识到努力提高公共资产使用效益的重要性。与这种公共责任要求相适应，相关法律、法规确定的政府审计职责的审计目标层次也主要是审查公共资产收支的真实性、合法性，真实、合法性审计是这个阶段政府审计的目标。
随着公众效益意识的增强和公共资产管理水平的提高，仅以保证公共资产为内容的公共责任已不能满足国家和公众对公共资产保管、使用者的期望和要求，要求公共资产保管、使用者努力提高公共资产使用的经济性、效率性和效果性已成为应当而且可以达到的目标，公共责任的内容增加了，不但包括要求公共资产保管、使用者应当做到公共资产收支的真实、合法，而且要做到公共资产使用的经济性、效率性和效果性。随着公众民主和效益的不断增强，管理技术水平的日益提高，保证公共资产使用的经济性、效率性和效果性日益成为公共责任的主要内容。与公共责任内容的这种发展相适应，政府审计的目标也从单一的真实合法性审计，发展到真实合法性审计和以经济性、效率性和效果性为内容的绩效审计相结合的多目标审计，并逐步发展为以绩效审计为主的现代政府审计目标。
1945年美国国会通过《政府公司控制法》，规定美国审计总署不仅审查联邦政府供应企业财务活动的合法性，而且应对其管理效率和内部控制系统的效果进行评价。1972年美国审计总署颁布《政府机构、计划项目、活动和职权的审计标准》，确立了政府审计不仅监督财务活动的合法性，而且监督其经济性、效率性和效果性。继美国之后，加拿大、澳大利亚、英国等许多国家在财务和发行目标的基础上，相继确立了经济性、效率性、效果性审计目标，建立了现代政府审计目标体系。受此影响，1979年最高审计机关国际组织在《利马宣言——审计规则指南》中将过去的真实合法性审计称为“传统审计”，并指出除了这种审计外，还有另一种类型的审计，即经济性、效率性和效果性审计，称之为“绩效审计”。
例如，1983年英国颁布的《国家审计法》，明确提出nao其主要职责有二：一是依据《国库及审计部门法》，对政府机关财务报表的真实性、合法性进行审计与鉴证，即财务报表审计；二是依据《国家审计法》对政府机关使用公有财物及政府经费的经济性、效率性和效果性进行检查与评估，即绩效审计（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。
20世纪末，随着新公共管理理念的兴起，公众要求政府又开始要求政府不仅要保证公共资产的真实、合法、高效使用，而且要确保把公共资产都用于为民众的服务上，对国民要高度负责。因此，美国又率先发展政府审计的目标，开始对政府运用公共财产履行公共责任的尽责情况进行审查、评估。为此，美国于2004年将联邦审计总署易名为联邦政府责任评估署。
三、公共责任的民主性质决定着政府审计职责中的报告要求及其提高
在奴隶社会和封建社会时期，君主是国家的化身，拥有管理国家的一切权力。国家的一切资源，连同全体民众都属于君主所有。因而，这些时期国家没有真正意义上的公共资产和公共权力，也就没有真正的公共责任可言。在这种情况下，君主授予下属臣子管理君主资源的权力，臣子对君主个人负责，这种责任并非公共责任。只有在确立了主权在民的民主社会中才有真正意义上的公共财产和公共责任。在民主社会中，人民通过直接选举或通过选举代议机构任命公共财产的保管、使用者，按人民的意志和利益诉求保管、使用公共财产，管理国家事务，行使公共权力；公共财产保管、使用者要接受人民及其代议机构的监督，最终向人民大众负责，公共责任才据此产生。因此，公共责任是国家民主化的产物和表现，其本质是民主。
为了体现公共责任的民主性质，公共财产的保管、使用者必须按照人民或其选举的代表制定的法律，合法、有效、尽责地保管、使用好公共财产，并通过及时向人民及其代议机构报告公共资产的保管、使用情况及承担的公共责任的履行情况，接受人民及其代议机构的监督，确保公共财产的保管和使用充分体现人民的意志和利益诉求。为了确保公共财产的保管、使用者向人民及其代议机构提供的公共财产保管、使用情况报告是真实、完整的，人民及其代议机构需要授权政府审计机关代表人民，对公共财产保管、使用者保管、使用公共财产的合法性、有效性和尽责性以及向人民及其代议机构提交的公共财产保管、使用情况报告的真实、完整性进行审计，并将审计结果向人民及其代议机构报告。因此，在民主社会中，审计政府审计机关承担着及时向人民及其代议机构提供审计公共责任履行情况的真实、完整的审计报告。社会的民主化程度越高，报告的范围应当越广泛，报告的内容应当越全面、细致，报告的时间应越及时。
英国1983年《国家审计法》规定，对于该法规定的职责范围内的所有事项“主计审计长都可以向议会下院报告检查结果”。gao每年向国会提交各类审计报告多达1 300多份，除少数涉及国防机密的外，民众均可索取审计报告（戚啸艳等，2005）。
从客观上讲审计资源与任务矛盾突出，造成基层审计机关审计任务相当艰巨，在安排本身年初审计任务时，要考虑收缴因素，最少在20个以上，省审计厅统一安排审计项目一般在5个以上，经济责任审计、行业专项资金检查临时委托审计项目等不确定因素最少有10项，加上政府临时安排的审计项目，使基层审计机关的审计项目多达40项；另外还存在每年地方政府抽调一线审计人员参加临时检查和下基层帮扶工作，更是加剧了审计资源和审计任务的矛盾。这种审计人员少、经费紧张、时间少和任务重的矛盾必然迫使审计人员压缩现场审计时间和具体的审计程序，减少延伸审计的深度和广度，导致审前调查不细致、审计方案粗糙、一些问题查不深、查不透，加大了审计风险。
一、存在的主要问题
1、审前调查不充分。有些审计人员没有用发展的思路认真对待审前调查，对于年年审或经常审的项目不愿做审前调查，即使做了调查也只是蜻蜓点水，对已经发生变化的审计项目仍按照以往的经验对待。容易造成审计方案简单、重点不突出、针对性差等问题，直接影响到审计的深度、效率和效果，也关系到责任和风险。
2、审计实施方案编制质量不高。审计实施方案是审计工作质量保证，审计实施方案编制的质量直接影响整个审计工作质量，没有好的审计实施方案，项目审计工作无法有序进行，审计质量也就无从谈起。当前审计人员编制的审计实施方案存在三个方面的问题：一是审计实施方案过于简单，重点不突出；二是审计内容泛泛，缺乏操作性；三是审计分工不合理，审计人员职责界定含糊，审计责任分担不清。
3、审计实施过程质量管理和控制不严。审计实施过程质量管理和控制不严主要表现在三个方面：一是审计组内部沟通不够，审计组长对审计情况掌握了解不全面，存在遗漏重要审计事项，形成审计风险的问题：二是个别审计人员对审计技术、审计方法、有关政策和法规以及相关制度的掌握不够，再加上对审前准备不充分，碰到问题时缺少对问题的判断标准，不能有效的履行审计程序，无法深层次的披露审计发现，形成重要审计事项漏审的审计风险；三是审计工作中对审计实施方案的遵循性控制不到位，甚至偏离了审计实施方案，致使审计工作降低了效率，不但加大了审计成本，结果还难以达到预期审计效果。
4、审计报告不能真实反映审计信息。审计报告是审计的成果表现形式，审计报告质量的好坏决定着整个审计项目的成败。目前的审计报告对审计发现挖掘不够，审计结论准确度低，针对存在的问题提出切实可行的审计意见和建议少。
5、审后追踪不到位。近几年，虽然国家审计署和一些地方审计机关在加大审计力度的同时，也开始关注审计意见、审计决定的落实并对审计项目实施追踪审计。但是仍有不少审计机关和审计人员只重视对审计查出的罚款处理，却忽略了审计决定、审计查明问题的整改、审计意见建议的采纳及移交纪检司法机关处理案件的追踪，致使一些违规、违纪问题屡审屡犯，法律的刚性得不到体现。审计机关和审计人员的形象大打折扣。
二、提高基层审计质量的建议
1、搞好审前调查工作。要提高审计质量，认真开展审计前调查是前提条件。在每次审计开始前认真熟悉项目的基本情况，了解被审计单位的经济性质、管理体制、机构设置及财政财务隶属关系等，了解相关的内部控制执行情况及会计政策选用等一系列需要调查了解的情况。对所掌握的内容进行认真、细致的分析，找出审计的着重点。做到科学、合理、全面考虑，减少随意性。同时，应收集相关的审计法规文件，强化专业知识，采用可行的审计技能。使审计工作做到有的放矢确保高质量地实现审计目标。
2、重视审计实施方案的编制。审计实施方案是审计质量控制的灵魂，是指导审计人员现场作业的“路线图”。在审计工作实施前，审计组要根据掌握的被审计行业、单位财政财务政策规定、经营活动情况及存在的主要问题。从促进加强管理、完善制度、提高效益出发，确定具体目标，内容和方法，做到有的放矢的编制实施方案。首先明确具体目标和细化审计内容，从根本上规定了审计发展的方向：其次要明确审计人员执行审计实施方案审什么、怎么审，从而最大限度地减少审计人员的随意性；第三要明确审计范围，对审计报告中的审计评价范围做出严格界定，要求审计组只对所涉及的审计领域发表审计评价意见。
3、强化审计实施过程管理。审计实施过程的控制是提高审计质量的中心环节。在审计中不可避免的存在各式各样的审计风险，再加上审计人员自身能力的限制，对某一问题做出错误的判断在所难免。为确保审计质量，降低审计风险，必须强化实施过程的控制。首先，应明确审计人员的责任，建立行之有效的审计复核制度；其次一，审计人员在审计过程中必须严格执行审计程序，按照审计准则的有关要求。获取直接、有效、确凿的审计证据，然后根据取得的审计证据编制观点明确、条理清楚、格式规范、手续完备、有理有据的审计工作底稿；还可以根据审计方案的落实情况和工作进度，及时对审计方案或审计重点做出调整确保审计项目质量。
摘 要：社会审计是中国三大审计体系之一的重要审计力量。但由于受审计取费的困扰，致使审计造假的现象频频出现，严重损害了法律的尊严。要改变这种状况，必须从社会审计取费的源头进行改革，将目前“谁委托审计谁出钱”的方式，修改为“谁使用审计信息谁出钱”的方式，重塑社会审计形象，为社会公众提供真实可靠的审计信息。
关键词：社会审计；取费；倒置；信誉
中图分类号：F239 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）25-0088-02
一、社会审计取费倒置的初步设想
按照国家有关法律法规的规定，目前会计师事务所通行的做法为：“谁委托审计谁出钱”及“谁签约提供审计服务谁收费”的方式进行业务对接，也是国际社会通行的做法。但由于中国改革开放三十多年，人们遵纪守法的意识，还远远落后于整章建制的时限要求，这种审计取费的方式，造成了一定的负面影响。如许多委托单位将审计事项委托给事务所的那一刻起，就将其当做“雇工”使用。根据调查了解的情况，许多委托人认为，既然我出了钱，事务所就得听我的，应当按照我的意愿出具审计报告，否则将另寻合作对象；而事务所又担心失去客户，不得已只能言听计从，在目前事务所服务机构供大于求的情况下更是如此。而与此事相关联的注册会计师也未能幸免于难，为配合事务所的行动，实施中将职业道德的底线抛与脑外，甚至帮助被审计单位弄虚作假。这种情况的出现，行业协会及政府主管机关，虽然先后采取了多项措施进行整顿，但成效甚微。为了使跨入设置门槛较高的注册会计师队伍发挥其作用，保证社会主义市场经济正常运转，应当从审计取费的源头进行改革。通过修改规章，将“谁委托审计谁出钱”的方式，修改为“谁使用审计信息谁出钱”的方式进行业务对接，完全切断事务所与被审计单位的经济联系。审计信息的使用者付费之后，根据交易的情况，可在交易成果中进行分摊，这种审计取费的思路，是符合中国目前实际情况的。相比之下，中国的政府审计及内部审计质量要高于社会审计，其中一个重要因素就是审计费用与被审计单位没有任何联系。如政府审计的经费全部由财政负担，国家审计署还出台审计人员的现场审计纪律“八不准”规定等，完全切断审计人员与被审计单位的利益链条。内部审计机构的经费，也是由机构设置单位全部承担，还以内部控制的方式强化审计纪律，其目的就是要将所属单位及部门贯彻落实管理层意图的情况全部反映上来，确保单位的经济活动正常运转等。这些费用都是由审计报告的使用者负担，从而保证了审计信息的真实性。而社会审计信息不真实的原因，多数是由于受审计取费的影响才出现的。所以，审计信息的使用者，要得到真实可靠的审计信息，必须由使用者出钱委托事务所，事务所持交易者双方协调函对被审计单位进行审计，这样的审计结果才能像政府审计、内部审计一样，向审计信息使用者提供真实可靠的审计信息。
二、社会审计取费倒置的制度设计
社会审计取费的倒置，说起来简单，但要实施却是一项系统工程。既涉及到立法机关修改法律法规的程序问题，还牵扯到社会上改变习惯性的做法问题。根据上述情况，国家授权的立法机关应对《审计准则》进行修订，将“谁委托审计事项谁出钱”的方式，修改为“谁使用审计信息谁出钱”的方式，从法律条文上明确审计费用的承担者，这样事务所就可以摆脱承揽审计业务中互相压价问题的困扰。目前，按照《注册会计师法》规定，注册会计师以注册的事务所名义开展业务工作，并在出具的审计报告中签章。但由于各个事务所的业务量不均衡，有的注册会计师一年之内只能承担2～3个中小项目，不仅影响注册会计师的经济收入，而且还造成了审计资源的极大浪费。这种情况下，应当通过修改有关法律法规，将注册会计师实行省级属地管理，凡在属地行业协会注册的注册会计师，各事务所均以委托的方式，将承接的审计业务委托给未在本所注册的注册会计师实施审计，对出具的审计报告签章后，实行终身责任制。这样的制度设计，既解决了审计资源的共用问题，又适当引入注册会计师的竞争机制，将审计风险分配到工作的源头进行防范。精干注册会计师队伍。在实施新的审计取费业务中，行业协会应对其注册会计师队伍进行清理。对注册会计师队伍实行专职管理，取消兼职人员，注册会计师只要选定社会审计职业，就要专司本职业务；对于挂证的注册会计师，清理后按非执业人员进行管理；对于因身体原因不能坚持工作的，应当予以劝退等，使注册会计师队伍始终能够保持“进得去、出得来、战得胜”的工作姿态。通过这样的制度安排，使社会审计彻底扭转方向，切实为审计信息使用者提供真实可靠的审计信息，以降低社会交易成本。
三、社会审计取费倒置的操作方法
社会审计取费倒置的开始阶段，许多被审计单位可能存在不习惯的情况，主要担心泄露其商业秘密。实际上这种担心是不必要的，因为审计信息使用者使用审计信息的目的，是为了成为交易合作伙伴而实施的必备程序。再者，现行的审计信息使用者，也是因为处于优势地位的因素，为了图省事及少花费交易成本，习惯性的做法由对方委托事务所进行审计，并承担其审计费用，而法律责任又由事务所承担的情况下，于是当起了“甩手掌柜”，岂不知这样做的风险无处不在。如有的合作者在合作前信心满怀，合作后却非常懊恼，甚至是撕毁合同，均造成了一定数额的经济损失。出现这种情况，究其原因非常简单，除了交易者不讲信誉外，社会审计从中扮演了极不光彩的角色，在审计信息中不仅隐瞒应当披露的事实外，有的还帮助被审计单位弄虚作假等。就是这种违背职业道德的卑劣手法，酿造出许多起交易失败的案例。这种情况下，如果是审计信息的使用者付费，委托事务所实施审计，其得到的审计信息应当真实可靠，这是因为前置条件保证了审计信息的真实性。这种情况如果发生在交易者的对方，其结果可能是另一番景象，因为被审计单位与事务所合谋“做手脚”，已经发生的此类情况，基本是与经济利益密切相关。所以，社会审计对取费的源头进行改革，其弄虚作假的现象基本可以避免。如经济活动单位的工商年检审计报告，由工商管理机关委托事务所进行审计，就可以将年检单位的家底摸清，将年检的真实情况反映给政府，供政府在经济运行的宏观决策时参考使用；再通过网络信息，使社会公众在确定投资对象时予以选择等，这时的审计真实信息就显得非常重要，为营造诚信社会氛围，起到不可缺获的桥梁作用。人民银行贷款卡的年检，应当由实施年检方委托的事务所，对贷款方的年度财务报表进行审计，将被审计单位的真实财务信息反映上来，以建立起贷款单位真实的信息档案，供各商业银行在实施贷款时参考使用，切实减少由于虚假审计信息造成的呆坏账损失。再就是对拟投资合作经营的合作者，在进行投资合作前的可研调查中，应当自己委托事务所，事务所按照审计信息使用方要求的条件进行审计，以避免某种误导使决策者决策失误情况的发生。
