时间：2023-08-18 17:17:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇净资产审计专项审计，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、区审计局概况
（一）区审计局主要职责职能、组织架构、人员及资产等基本情况
区审计局主要职能是：
（1）主管全区审计工作。负责对区级财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财政收支的真实、合法和效益进行审计监督，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，对领导干部实行自然资源资产离任审计，对国家有关重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计。对审计、专项审计调查和核查社会审计机构相关审计报告的结果承担责任，并负有督促被审计单位整改的责任。
（2）贯彻执行国家审计方针政策和法律法规规章，对直接审计、调查和核查的事项依法进行审计评价，作出审计决定或提出审计建议。
（3）向区委审计委员会提出年度预算执行和其他财政收支情况审计报告；向区长提交年度区级预算执行和其他财政收支情况的审计结果报告；受区政府委托，向区人大常委会提出区级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告、审计查出问题整改情况报告；向区委、区政府报告对其他事项的审计和专项审计调查情况及结果。依法向社会公布审计结果；向区政府、市审计局报告和向区政府有关部门、乡镇人民政府通报审计情况及结果。
（4）直接审计下列事项，出具审计报告，在法定职权范围内做出审计决定或向有关主管机关提出处理处罚的建议：包括国家有关重大政策措施贯彻落实情况；区级预算执行情况和其他财政收支，区直各部门（含直属单位）和经济开发区预算的执行情况、决算草案和其他财政收支；乡镇人民政府的预算执行情况、决算和其他财政收支；使用区级财政资金的事业单位和社会团体的财务收支；区级政府投资和以区级政府投资为主的建设项目，以及与政府投资建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的财务收支；自然资源管理、污染防治和生态保护与修复情况；区属国有企业、区政府规定的国有资本占控股或主导地位的企业的资产、负债和损益；区政府部门、乡镇人民政府管理和受区政府及其部门委托的其他单位管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支；国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支；法律法规规定的由区审计局审计其他事项。
（5）按规定对区管党政主要领导干部及其他单位主要负责人实施经济责任审计和自然资源资产离任审计。
（6）组织实施对国家财经法律、法规、规章、政策和宏观调控措施执行情况、财政预算管理或国有资产管理使用、国有资源利用保护等与国家财政财务收支有关的特定事项进行专项审计调查。
（7）依法检查审计决定执行情况，督促整改审计查出的问题，依法办理被审计单位对审计决定提请行政复议、行政诉讼或区政府裁决中的有关事项，协助配合有关部门查处相关重大案件。
（8）指导和监督内部审计工作，核查社会审计机构对依法属于审计监督对象的单位出具的相关审计报告。
（9）组织和开展审计领域的对外交流和合作，指导和推广信息技术在审计领域的应用。
（10）完成区委、区政府交办的其他任务。
（11）职能转变。转入职能：包括将区发展和改革委员会的重大项目稽察职责，区财政局（区政府国有资产监督管理委员会）的预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、承担的国有企业监事会相关职责划入区审计局。进一步完善审计管理体制，理顺内部职责关系，优化审计资源配。
区审计局设以下内设机构：
办公室、综合法规股、农业与资源资产环境审计股、电子数据审计股、财政金融审计股、行政事业与社会保障审计股、经贸审计股、固定资产与外资运用审计股。
人员情况：
行政编制10名，实有8人；参公事业编制4名，实有2人；全额财政拨款事业编制14名，实有14人。
资产情况：
截至2020年12月31日，区审计局资产总计482.83万元，流动资产合计430.43万元，固定资产净值52.39万元；负债和净资产合计482.83万元，负债合计0.15万元，净资产合计482.67万元。
（二）2020年度整体支出绩效目标
2020年度，区审计局严格按照区政府下达的当年计划和目标为中心，在降低成本，减少费用等方面专题开会做出了详细规划，同时考虑行政事业单位宏观政策，建立预算办法，结合本单位实际编制部门预算。
（1）管理情况根据区财政局最终批复预算数，进行政府网站公开，严格把控各项经费开支范围，项目支出必须以预算批复额度为基准，保证项目资金按计划，按项目工程进度拨付，专项资金应实行项目管理，专款专用，不得虚列，不得截留，挤占，挪用，浪费，套取或转移专项资金，5000元以上非常规性支出必须党组会研究后审批。
（2）预算申报阶段进行了绩效目标填报，目标内容符合《区财政局关于印发<2021年度区预算绩效评价工作方案>通知（财绩[2021]57号）文件要求，绩效目标和单位执能及项目相符合，目标值出处合理。绩效目标结构完整，内容合理。
（3）区审计局2020年度产出指标包含了数量指标、质量指标和实效指标；效益指标根据实施内容和立项目标，制定了相应经济效益指标，社会效益指标，生态效益指标和可持续影响指标。绩效目标清晰可衡量与预算资金存在较强的逻辑匹配关系。
（三）预算绩效管理开展情况
本部门认真开展部门整体支出绩效自评工作，根据归集的相关资料数据，按评价方案内容和指标公式，对支出管理情况，从资金的投入、过程、产出和效果四个方面进行评价，开展自评打分。对绩效自评中发现的问题要及时整改，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好预算绩效管理中存在的突出问题，推动财政资金聚力增效，提高预算管理资金使用效益和执行效力，确保本部门各项工作顺利开展。
（四）预算及执行情况
2020年区审计局年初预算基本支出632.41万元，项目支出51.2万元；决算基本支出851.41万元，项目支出51.2万元。基本支出决算数大于预算数的主要原因:一是投资审计专项业务费360万元在年初预算时纳入区级专项经费支出，决算时纳入部门项目经费支出；二是政府投资建设项目增多，向社会中介机构支付业务费也相应增多。
二、部门整体支出绩效实现情况
（一）履职完成情况
2020年累计组织实施财政类审计项目30个，出具审计报告110份，查出主要问题金额59145万元，其中违规金额3911万元，管理不规范资金55234万元，上缴财政78万元，审计提出意见324条；完成工程价款结算审核项目91项，送审金额191899.07万元，审定金额170177.92万元，核减金额21721.15万元,核减率11.32%；完成预算控制价审核项目107项，送审金额26094.29万元，审定金额25430.4万元，调整金额1696.77万元，审核率6.5%。
（二）履职效果
1、深化预算执行审计，加强预算资金管理使用。今年，组织实施了区本级2019年度财政预算执行情况审计，并延伸审计了区农业农村局、区房产管理中心、区集中示范园区管委会3个部门单位。审计结果表明，2019年度区财政收入稳中求进，财政改革有力推进，财政管理不断提升，财政运行平稳有序，基本完成了区人代会批准的财政预算任务，但也有部分领域存在管理不到位、政策措施执行不到位、监管力度不够等问题，影响了财政资金的规范高效使用，从加强预算管理和绩效管理等方面提出审计意见，并对后期整改落实情况进行了跟踪督查，审计结果和整改情况得到了区人大和区政府的充分肯定。
2、深入开展经济责任审计，促进领导干部担当作为。受区委审计委员会和区委组织部委托，今年共安排经济责任审计12个，出具审计报告12份，经审计，共查出主要问题金额6316万元，其中违规金额1984万元，管理不规范资金4332万元。通过审计，帮助被审单位进一步规范财务运行、完善内部管理，促使领导干部进一步增强法纪意识，较好的发挥了经济责任审计的惩治和防范作用。
3、落实政府投资审计改革，推进投资审计平稳转型。今年以来，投资审计中心深入贯彻落实上级审计机关工作部署，积极推进政府投资审计管理改革，工作成效显著：一是全年完成工程价款结算审核项目91项，送审金额191899.07万元，审定金额170177.92万元，核减金额21721.15万元,核减率11.32%。二是完成预算控制价审核项目107项，送审金额26094.29万元，审定金额25430.4万元，调整金额1696.77万元，审核率6.5%。三是对区妇幼保健院三期病房楼工程(续审)、南山职业学校扩建工程、区和顺路道路工程、区通州西路道路工程（六舒路-阳光大道）、梅山北路小区、淠绿新村小区、解放北路小区3个老旧小区改造项目等区重点工程实施了全过程跟踪审计，有效控制了工程造价。四是完成投资审计工作转型，全面退出政府投资建设项目的结算审计工作，改“直接审”为“复审”，回归审计监督本位。
4、开展全区32个社区2019年度财务收支情况审计，强化对基层组织的监督。为进一步加强社区财务管理，规范财务收支行为，严肃财经纪律，在2018、2019年度开展的全区五个街道社区财务收支审计的基础上，派出审计组历时三个月对全区5个街道32个社区2019年度财务收支及管理情况进行了审计，针对审计中发现的问题，依法向各社区下达了审计报告，并提出了整改意见和建议。
5、开展村级财务审计，进一步规范村级财务管理。为进一步巩固2015年以来村级财务审计的成果，切实保障集体资金使用的真实性、合法性、效益性，按照区委、区政府的部署，抽调人员对全区18个乡镇（街）所管辖的48个村2018-2019年度财务收支情况进行审计。审计报告从财务管理、财务收支、固定资产管理、建设项目管理、发展村集体经济5个方面揭示了存在的19个问题，查出主要问题金额1268.25万元，为进一步整治、规范村级财务管理提供了依据。
6、开展专项审计调查，强化对政策落实的监督。今年以来，先后开展了稳增长等政策措施情况跟踪审计、区应对肺炎疫情防控资金和捐赠款物专项审计、灾后水利薄弱环节治理建设项目专项审计、2019年度基础教育工程建设项目审计调查、区医共体运营情况专项审计调查、农村饮水安全巩固提升工程专项审计调查等项目，通过对经济生活中存在的突出问题或方针政策的实施情况开展针对性的审计调查，综合分析问题产生的原因，提出切实可行的解决办法，推动政策措施贯彻落实到位，为党委、政府的科学决策和政策法规的完善提供了依据。
7、扎实完成党委、政府交办任务。积极发挥参谋助手作用，先后完成了26个贫困村扶贫资金投入超千万资产效益情况审计调查、区补充医疗保障“2579”暨补充医疗再救助项目收支情况审计调查、市香料厂2001年以来资产负债损益情况审计、乡镇6个改制水厂价格认定、事改企12个单位资产负债审计、村集体收入50万元以上（41个村）专项调查、乡镇出让土地前期费用审核等党委、政府交办的事项，为领导科学决策提供了第一手资料。
三、部门整体支出绩效中存在问题及改进措施
（一）主要问题及原因分析
1、固定资产投资审计项目需要支付中介机构和外聘工程师较大金额的劳务费用，使预算资金总体偏紧。
2、年初预算准确度不高，与实际执行数有一定的差距。
加入WTO 后，外资和民营企业将会有一个较大，混合经济的成份会增加，资本市场、资金市场、产权市场会更加开放，出现企业产权的多元化，经济利益主体的多元化，资产经营委托联系的多样化，经营者报酬以现金股份等形式多样化，经济资源的流动组合的市场化等情况。为防止腐败和舞弊，提高经济效益，维护体制转型过程的经济秩序，强化国有企业经营管理者的经济责任就要加强审计监督，同时要改变计划经济模式下企业审计单纯查处财务收支中的违法违纪的倾向，将审计的重点放在大型骨干国有企业的经常性审计监督和对重大突出问题的专项审计监督。审计的对象和要与国际惯例接轨。
二、国有企业审计的国际惯例
国际最高审计组织利马宣言指出“公共资金的管理意味着一种委托关系，因此，有公共财务管理就一定要有审计”。东京宣言指出“随着公共部门活动和政府为追求发展所用开支的增加，随着公共企业的发展和地方行政当局自主权的扩大以及某些国家私有化趋势的加剧，公共责任制的特性、范围和广度现在已扩大到更广的领域”。不同国家的经济制度和情况尽管不同，但随着政府为追求经济发展进行大量投资和公营企业活动的不断增长，政府更加重视对公营企业的管理，为提高经营效益，其中一个有效的办法是在明确公营企业与政府投资者的经济责任、财产权利、经营自主权和绩效目标的基础上，对公营企业及其经营者的经济责任履行情况和经营绩效进行定期审计监督，审查企业的财务报表，检查会计和绩效标准及法纪的执行情况，评价受托经管公共财产的经济、效率和效果，以促使公营部门的财务信息和全面经济责任得到改进。随着企业改革的深化，我国国有企业制度将与国际上的公营企业制度接轨，进一步明确国家对企业以投入资本额为限的财产责任和企业对独立支配的法人财产及其净资产承担保值增值的责任，完善国有资产投资主体和法人财产运营主体之间的责任关系，从过去政府对企业的直接管理向对国有资产经营责任的监督转变，客观上要求参照国际惯例，一方面政府审计要站在国家出资者的角度，加强对国有资产保值增值经济责任的全面审计监督。另一方面社会审计组织面向社会公众以独立审计的角度鉴证、监督所有企业财务报表的公允、合法、一致性。
三、对策
（一）改进企业审计方法国有企业占有、利用国家有限的资源，在进行经营的过程中，不仅要遵守财经法规，以维护社会的经济秩序和国家权益，更为重要的还要看其对资产经营的有效性，这都是企业经营者及法人代表应承担的经营责任。当前，我国国有资产大量流失、偷漏截留国家税收利润等违纪问题，屡查屡犯，屡禁不止，有些企业甚至濒临破产，而经营眷却不承担经济责任，有的还易地升官。这与缺乏经济责任观念和对经济责任的有效监督有很大的关系。这就要求政府审计在监督企业财务收支合法性、合规性的基础上，应进一步加强对国有资产保值增值责任的审计监督，以促使其提高国有资产的运营效益，增加资本积累。
要加强对企业经济责任的审计监督，一是结合推行资产经营责任制，使经济责任人格化，明确企业法人代表及主要经营者对企业全部法人财产及其净资产的保值增值状况承担经营责任，改变以往集体负责，实质人人都不愿负责的模糊责任虚置状态。明确审计的对象是企业的财务收支及法人代表的经济责任，并在审计通知书和审计报告中予以明确，通过定期审计和离任审计形成制度，以加强责任监督，增强责任观念。二是明确对国有资产保值增值责任及审计监督的。国有资产包含国家对国有企业各种形式的投资以及投资收益形成或经依法认定取得的国家所有者权益和其它国有财产。在财务报告中具体包括实收资本、资本公积金、盈余公积金和末分配利润等。国有资产保值是指企业在考核期内期末国家所有者权益等于期初国家所有者权益，如果期末额小于期初额，实质就是蚀本。国有资产增值是指企业在考核期内期末国家所有者权益大于期初国家所有者权益。评价保值增值的状况及实现的途径和潜力，还应国有资产的经营效益指标；净资产收益率（税后净利除以所有者权益）；总资产报酬率（税后净利加利息支出除以资产总额）；成本费用率（利润总额除以成本费用总额）以及资本结构指标；产权负债比率（负债总额除以所有者权益）。
审计资产保值增值的经济责任时，首先要通过财务审计审查企业财务报告中反映的资产负债和损益是否真实。其次，在财务报告反映信息真实性的基础上，再、国有资产保值增值指标和国有资产的经营效益指标，并同近期财政部通知的“国有资本金绩效评价指标”以及授权监督机构批准的考核标准相对照，确认企业保值增值指标的完成情况，作出评价，提出建议，同时对企业法人代表的经营业绩作出评价，并写进审计报告，以解脱或明确企业法人代表的经济责任，作为确定其年薪、升降、留任和奖惩的依据。再次，增加审计产权责任的内容，国家审计机关当前对企业审计的重点应放在摸清家底，清产核资，强化对企业产权改革的审计监督，以明晰企业产权关系，促使企业政企分开，促进产权流动，防止国有资产流失现象的发生，核实企业资产、负债、权益的真实性，评价企业对国有资产的保值和增值状况；继续加强对企业遵守财经法规情况的审计，突出对占有和使用国有资产数额较多、亏损较大和接受国家财政补贴较多企业的审计监督，检查有无企业经营管理不善，边续两年亏损或虚盈实亏而亏损额继续增加的问题和股权转让、资产处置、对外投资中的不公平交易隐藏的腐败和渎职问题，及国有资产流失问题。
（二）加强对社会审计组织的再监督随着产权多元化、融资渠道多样化，客观要求社会审计独立、公正地审计、鉴证企业财务报表，需要全面推行注册会计师对所有企业财务报表审计，适应建立现代企业制度的需要，为投资人、债权人服务；为企业进入市场提供系列服务。
由于我国从计划转向市场经济的经济转轨时期较短，事务所缺乏长期观念，短期经济利益的驱动促使违背职业道德和原则，中介机构数量繁多，同业恶性竞争，再加上转制后，国有企业的法人治理结构不健全，未发挥有效的权力制衡作用，存在“内部人控制”，企业总经理等负责人可能要求事务所欺骗股东，偷漏税收，审计仅是为应付行政法规的例行要求，审计委托和付费者不是股东，而是企业经营者，拿谁的钱，按谁的意愿办事。委托业务本身缺乏强制真实性的内在动机。会计师事务所的审计存在混乱、作假。在目前的经济转轨、企业转制过渡阶段，客观上需要具有高度独立性、权威性、专业性并和被审计企业无收费利益关系的国家审计机关对审计组织的审计报告、资产评估报告、验资验证报告的真实性和业务质量进行监督检查，并对发现的作假违纪问题，到委托企业进行审计调查。代表国家行使对社会审计组织的再监督，提高社会审计的质量，维护国家及社会公众利益和投资者合法权益。
（三）结合企业改制的新问题开展专项审计和审计调查随着投资形式的多样化，经济利益主体的多元化，分配形式的多样化，企业资金流转的环节多，资金关系复杂，财务管理的漏洞多，控制的难度加大，相应的管理政策和措施会跟不上，出现倾向性的问题，如多环节、多渠道投资转移国有资产，截留私分资产收益，利用企业资金炒股，私分收益，虚假上市，私分炒买原始股，低价出售转移国有产权及资产，幕后交易损公肥私，企业负责人弄虚作假，骗取效益年薪或股票期权，贪污、挪用国有资金等问题。为防止腐败，加强对企业产权代表和经营者的个人经营行为的监督，就要加强财经法纪的专项审计。为及时调控宏观经济，及时发现企业的新问题，提出对策，也要有针对性地对倾向性的问题开展专题审计和审计调查。
（四）正确处理经济责任审计与传统财务审计的关系保值增值责任审计是在传统财务审计基础上的扩展和审计目标的深化，需要正确处理以下几种关系：
一是合法性审计与真实性审计相结合。市场经济下投资主体的多元化和资金来源渠道的多样化要求财务信息满足社会公众决策的多方面需要，首先考虑的是真实性。但财务信息的真实性必须建立在符合统一的财经法规和会计准则的基础上，因此，当前审计的重点是国有企业资产、负债、损益的真实性、合法性、有效性。要在过去重点对财务收支和收益分配的合法性审计的基础上，国外的机辅助审计，抽样审计、性复核、函证查询、抽盘存货、倒轧销货成本等审计，加强对存量资产的盘存审计和长期投资和投资收益、股权变动等方面的审计。
二是财务审计与效绩审计相结合。
按照对国有资产保值增值责任的要求，一方面企业必须遵守国家财经法规，自主经营；另一方面要求企业对国家投入的资源充分利用，高度重视资金使用的经济性、效率性、效果性，把经济效益放在首位，使资金不断增值。绩效审计主要检查资源利用的经济性，即节约资源；效率性，即以较少的投入得到较大的产出；效果性，即把使用价值达到预期的经营目标和政府核定的绩效指标。所以，对保值增值的经济责任的监督和经营者业绩的评价最终要落实到绩效审计上。绩效审计只有在通过财务审计核实信息的基础上才能有效进行，否则会出现虚盈实亏、假数虚算的不良现象，这都依赖于财务审计。目前，需确定绩效审计准则和标准，审计部门事前要参与资产管理部门对企业责任指标及考核方法的确定，事中结合资产经营监督机构批准的保值增值考核指标，在年度审计计划和审计报告中增加对资产保值增值指标审计评价的内容。在具体审计项目别要重视对成本审计，以及实物和股权投资的效益审计，以经营成本和投资成本为龙头，投入产出和成本效益分析做好资产经营绩效审计。事后出具权威性的经济责任审计报告。
三是财务审计与内控制度审计相结合。
推行资产经营责任制后，围绕资产增值的经营目标，企业管理将以资金管理和成本管理为中心，更加重视财务控制。企业内控制度是一个完整的财务控制体系，是企业管理的基础。审计的一个重要标志是审计时对内控制度进行测试和评价，确定重点审计范围并帮助被审企业完善内控制度，加强资金等方面的管理，做好国有资产保值增值的基础工作，保护国有资产安全、完整。
财政部
加强地方金融企业财务监管
财政部日前印发了《地方金融企业财务监督管理办法》，要求各级财政部门加强对地方金融企业的财务监督管理，规范地方金融企业的财务行为。《办法》对地方金融企业固定资产账面价值和在建工程账面价值之和占净资产的比重进行规定，其中，从事银行业务的最高不得超过40％，从事非银行业务的最高不得超过50％。《办法》还要求地方金融企业建立地方金融企业重要财务事项报告制度，在改制、重组、上市、合并、分立、增资减资、引入战略投资者、产权转让、设立子公司、关闭等，以及可能导致企业实际控制权发生变化等事项发生之日起30日内，向地方财政部门报告。
我国
拟增加21万金融财会领域人才
中国证监会日前召开证监会贯彻全国人才工作会议精神视频会议，证监会主席助理吴利军表示，《国家中长期人才发展规划纲要》中，要求统筹推进11个经济重点领域的急需紧缺人才队伍建设，包括金融财会领域。吴利军表示，金融财会领域人才包含的四类专门人才，全部涉及到证券期货行业和监管系统，其中，首席或高级经济学家、高级风险评估师及预测专家，到2020年增加3.3万人；金融分析、国际会计、资产评估、证券投资及经纪、财务总监等高级金融分析专家，到2020年增加10万人；金融机构总部和管理部门中层以上管理人员及分支机构负责人，增加5万人；具有国际资质的注册会计师、大型企事业单位高级会计人才、具有国际影响力的会计学教授，增加2.7万人。
审计
审计署
将继续加大资源环境审计力度
审计署刘家义审计长在桂林召开的世界审计组织环境审计工作组第13次大会上表示，审计署将继续加大资源环境审计力度。目前，审计署正组织对节能减排资金及钢铁、电力等重点行业节能减排政策执行情况进行审计调查，重点关注节能减排政策措施的贯彻执行、阶段性目标完成、资金管理使用、重点项目建设和重点企业节能减排等情况。根据审计署规划，从今年起，省级和计划单列市审计机关每年将至少开展一项资源审计和一项环境审计，经济相对比较发达地区的市、县级审计机关每年至少开展一项资源或环境审计；同时，逐步扩大资源环境审计领域，全面实现资源环境审计多元化。
中国注册会计师协会
出台CPA业务指导目录(2010年)
6月21日，中注协《注册会计师业务指导目录(2010年)》。其中列出注册会计师业务11大类、262项，并将相关业务项目所涉及的主要法律依据、报告使用者、委托人、注册会计师胜任能力要求、执业准则等逐项加以说明。相较征求意见稿，新增鉴证业务8项：金融监督活动中依法受托的鉴证业务；消化以前年度潜亏专项鉴证；企业内部退休人员支出确认预计负债的专项鉴证；财政监督活动中依法受托的其他鉴证业务；村民(居民)委员会的专项审计；物业维修基金的专项审计；足球俱乐部的专项审计；彩票管理中心的专项鉴证业务。
税收
钢材等部分商品出口退税取消
财政部和国家税务总局日前联合下发《关于取消部分商品出口退税的通知》，明确从7月15日开始，取消包括部分钢材、有色金属建材等在内的406个税号的产品出口退税。相关人士指出，这次取消部分产品出口退税政策的力度之大、范围之广，始料未及。这次财税部门不仅一步到位地取消了“两高一资”产品的出口退税率，更是将范围扩大到农产品、医药和化工产品等。专家指出，财税部门选择在这个时间点取消部分出口退税，是为了更好完成“十一五”节能减排任务。此举同时也表明了政府促进结构调整的决心十分坚定。
国家税务总局
明确环保专用设备等投资抵免所得税问题
近日，国家税务总局下发国税函[2010]256号文件，明确环境保护、节能节水、安全生产等专用设备投资抵免企业所得税问题。自2009年1月1日起，纳税人购进并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》范围内的专用设备并取得增值税专用发票的，在按照财税[2008]48号文第二条规定进行税额抵免时，如增值税进项税额允许抵扣，其专用设备投资额不再包括增值税进项税额；如增值税进项税额不允许抵扣，其专用设备投资额应为增值税专用发票上注明的价税合计金额。企业购买专用设备取得普通发票的，其专用设备投资额为普通发票上注明的金额。
政策法规
发改委
下发长三角规划批复
6月22日，国家发改委正式下发《国务院关于长江三角洲地区区域规划的批复》全文。在规划中，长三角被定位为：亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。明确长三角城镇体系发展整体思路是“一核五副”，更具体把上海、杭州、南京、苏州、无锡、苏北和浙西南地区的区域产业发展分别细化。上海和杭州则分别成为长三角地区的北南两翼现代服务业中心，上海着重发展金融、航运等服务业；杭州重点发展文化创意、旅游休闲、电子商务。区域专家表示，长三角规划已提高到作为世界级区域城市这一国家战略的高度。
项目建设违法用地
重点整治
国土资源部、发改委等10部委日前联合下发通知，要求整治重点项目建设违法用地。通知表示，将建立“违法用地项目清单”，进而对其在投资安排、建设项目环评、建设项目招投标等方面予以限制。通知表示，要鼓励建设项目节约用地，对于违反国家产业政策的项目，不予核准或审批。在项目建议书、可行性研究等前期工作中，要将征地补偿安置费用，耕地开垦费以及按规定应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费等费用纳入建设成本，足额列入投资概算。未依法办理用地手续的，一律不得开工建设。
金融
央行
宣布推进人民币汇率机制改革
中国人民银行新闻发言人6月19日发表谈话，“进一步推进人民币汇率形成机制改革，增强人民币汇率弹性”。2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。在本次国际金融危机最严重的时候，许多国家货币对美元大幅贬值，而人民币汇率保持了基本稳定，为抵御国际金融危机发挥了重要作用。当前全球经济逐步复苏，我国经济回升向好的基础进一步巩固，经济运行已趋于平稳，有必要进一步推进人民币汇率形成机制改革，增强人民币汇率弹性。进一步推进人民币汇率形成机制改革，重在坚持以市场供求为基础，参考一篮子货币进行调节。继续按照已公布的外汇市场汇率浮动区间，对人民币汇
率浮动进行动态管理和调节。
跨境贸易人民币结算试点
扩大到20个省市
近日，人民银行、财政部、商务部、海关总署、税务总局和银监会联合《关于扩大跨境贸易人民币结算试点有关问题的通知》，扩大跨境贸易人民币结算试点范围。此次试点扩大后，跨境贸易人民币结算试点地区由上海市和广东省的4个城市扩大到北京、天津、内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、湖北、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、吉林、黑龙江、、新疆等20个省(自治区、直辖市)；试点业务范围包括跨境货物贸易、服务贸易和其他经常项目人民币结算；不再限制境外地域，企业可按市场原则选择使用人民币结算。跨境贸易人民币结算的境外地域由港澳、东盟地区扩展到所有国家和地区。
国际
安永、瑞银
赔款了结南方保健讼案
起始于2003年、因审计与投资银行相关的中介机构未发现会计舞弊而导致的南方保健投资者诉讼案，以安永和瑞士联合银行同意向南方保健的投资者支付2.505亿美元达成和解告终。这一和解同时了结了南方保健投资者针对公司及其管理人员、对公司的审计师安永，以及向南方保健提供投行服务的瑞士联合银行的一连串诉讼。南方保健的会计舞弊案牵涉到一项人为夸大公司资产与利润的蓄意欺诈，涉及金额约为27亿美元。尽管都同意支付赔偿款，但法庭文件显示，瑞银与安永始终都否认他们在南方保健案中有任何不端行为。
欧盟
力推全球性银行税
新华社援引《爱尔兰时报》报道，欧盟委员会官员说，已授权他们在即将召开的二十国集团峰会上力推在全球范围征收银行税，以支付今后政府救援破产银行产生的成本。欧盟一些成员国政府先前表示，如果征收银行税不能达成全球性共识，银行税将在欧洲范围内征收。征收全球性银行税已于6月早些时候在韩国釜山举行的二十国集团财政部长和中央银行行长会议上提及，遭到加拿大、澳大利亚、日本和不少发展中国家反对。报道说，欧盟有关全球性银行税的立场已获美国总统奥巴马支持。奥巴马今年1月提议在美国征收相当于银行资产负债表0.15％的银行税，预计可在今后10年内融资1170亿美元。
房地美、房利美
【关键词】 经济责任审计； 政府会计改革； 权责发生制； 内部控制
从我国审计实践来看，我国经济责任审计的主要目的是分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部提供参考依据。政府经济责任审计是一种对政府机关及其公务人员履行授权责任情况的监督和控制手段，是各级政府完成公共管理职能和使命的重要机制，也是我国审计体系的重要组成部分，有着极其重要的现实意义。
一、目前我国政府经济责任审计的特征和不足
与其他审计相比，经济责任审计属于行为审计，内容具有明显的特殊性，其涵盖了财务收支审计、专项审计、效益审计等多方面，而与企业相比，政府机关属于行政单位，其经济责任及其审计内容又存在着特殊之处，主要表现在：一是经济责任更依赖组织设计和制度安排，审计对象和过程受政府组织架构建设和制度设计的影响很大；二是其经济管理活动受到预算等财政管理的制约和影响，因此经济责任审计必须与预算绩效评价管理相结合才能发挥应有作用；三是政府部门经济管理活动具有内部性和非市场性的特征，从审计资料来看，更多的依赖政府会计信息和资料。
但是由于目前我国政府会计制度体系存在一定的不足，导致我国的经济责任审计存在一定的问题，主要表现在：一是由于财务会计核算与报告不完善，导致财务收支的效率和效益无法科学地衡量，经济责任审计无法真正向管理审计迈进；二是政府机关内部控制制度不健全，组织架构建设不明确，财务决策行为与实施脱节，无法有效划分经济管理责任；三是资产核算不提折旧，不能科学反映资产结构与配置信息，导致资产管理和配置行为具有一定盲目性，造成重复购置问题大量存在；四是经济责任审计的内容受收支预算束缚，无法透过现象看本质，查出问题，有的干部以预算为挡箭牌，为腐败行为和失职行为辩解。
二、我国政府会计改革的主要变化
我国政府会计改革的核心目标是为财政科学化精细化管理提供会计基础，建立真正意义上的科学规范的政府会计体系，以全面、准确反映政府及所属行政事业单位的资产、负债和净资产，客观反映政府及行政事业单位的运营成果，满足政府及所属行政事业单位加强资产负债管理、成本核算和实施绩效评价的需要。
我国政府会计改革的主要亮点在于以下三个方面：
一是将政府会计与预算会计两个体系适度分离，还原会计的自身职能，预算会计主要为反映政府预算执行情况服务，当然是必要的，但是在执行预算过程中，如何确保政府经济行为决策和单位财务管理符合实际需要，满足动态管理的信息要求，就必须健全和加强政府财务会计制度。从改革的方向看，就是引入企业会计的理念、原则和方法，对政府会计主体（如行政单位）的资产、负债、净资产、收入、费用、现金流量等“家底”情况进行确认、计量和报告，全面准确地核算和反映政府的各项资产（即政府所拥有的全部资源），以及政府所举借的各项债务、承担的各种义务，编制包括资产负债表、财务业绩表、净资产变动表、现金流量表及相关附表和说明的政府综合财务报告，从而实现全面反映政府所拥有资源、承担的债务、公共服务成本和绩效考核等目标。
二是以权责发生制为基础，合理确认政府的收入，将属于本期的收入确认为当期的收入，而不是将本期实际收到的归属于多个期间的收入一次性确认为当期的收入；分期确认政府的费用，将本期购建固定资产的支出以计提折旧的方式均衡分摊为各期间的费用，本期支付需要分期承担的费用予以分期摊销而不是全部列为当期费用，未来支付而应由本期负担的职工工资、退休金、债务利息等义务确认为当期费用等。
三是建立和健全政府范围内的内部控制制度体系。建立政府内部控制规范是我国内部控制规范体系建设的一个重要方面，必将成为内部控制规范改革的新领域。因为这一领域涉及每年数万亿财政资金的拨付和使用，迫切需要强化管理。2007年审计署行政事业司提出了内部控制的目标，即确保国家法律法规、部门规章的执行，确保业务活动有效进行，确保资产安全完整，确保业务记录财务信息及时真实上报。值得借鉴的是，美国政府提出了财务报告内部控制的目标是确保资产不被浪费、错误使用、毁损、未经授权使用，联邦机构管理层在年度绩效与受托报告中包括一份财务内部控制保证的陈述。目前，我国一些省市的财政部门和相关部门，也已经开始参照企业内部控制规范体系，结合自身的实际情况，梳理各项业务流程，控制财政资金的使用风险。2011年11月财政部了行政事业单位内部控制规范征求意见稿，在全国范围内推进政府组织的内部控制并引入注册会计师进行财务报告、内部控制审计和咨询，也将成为历史的必然。
三、政府会计改革对政府经济责任审计的影响
首先，政府财务会计的独立化，进一步明确了反映和监督政府管理层的受托管理责任履行情况的会计目标和为政府管理决策行为的科学化提供必要信息的目标。这就使得经济责任审计目标有了进一步拓宽的会计信息基础，经济责任审计将不仅在维护财经纪律、防治腐败行为方面发挥作用，为提高各级行政领导的守法意识和道德水平起到监督作用，而且必将对领导干部的决策水平和组织管理能力提出更高要求，为科学评价和任用干部人才发挥更重要的作用。
其次，权责发生制的引入必将促进审计对象内容的重心转移，经济责任审计将进一步突出效益型和效率性，针对经济行为的过程和结果实质来判断有无失职行为。权责发生制是公共财政管理体制下政府会计的改革方向，权责发生制会计为政府部门建立高效、透明、廉洁、勤政的公共治理机制提供了高质量的有用会计信息。不仅提高了政府官员的决策能力和部门管理者的管理水平，而且促使管理者重视政府机构的效率等财务绩效管理问题。在权责发生制为基础下收支的确认时点与收付实现制有所不同，对各项经济指标的检查和计算考核标准就会有所不同，因此，经济责任审计的范围、对象以及审计标准将围绕着这一变化有新的变革。
最后，政府内部控制建设将促进经济责任审计程序和方法模式的变革，内部控制建设是政府机关会计改革的重要组成部分，一个良好的内部控制体系，可以从根本上遏制腐败和经济犯罪。内部控制从组织目标、组织架构、业务流程、人力资源、资产管理等多个层面规定了相关职务行为的权力与责任，通过授权批准制度、分工原则以及集体决策制度，将领导干部的管理决策行为纳入规范和正确的轨道，为经济责任审计提供良好有序的平台，必将进一步提高审计效率。
四、对于政府经济责任审计转型的措施建议
我国政府会计改革和内部控制建设是展开经济责任审计转型的制度保障，笔者认为，政府经济责任审计转型的主要方向应该包括以下几点：
首先，对于政府经济责任审计应当进行重新定位。基于对政府受托责任的评价需要，美国政府审计准则确定的整体结构既包括了财务审计（即财务及合规性审计的检查、评价和报告），又包括了管理审计（即经济性、效率性及项目结果的检查、评价和报告）的内容，我国应该予以借鉴，对经济责任审计的外延进行必要拓展。
其次，打造一支稳定的高水平的经济责任审计专业队伍。将审计业务外包给会计师事务所固然有其优势，但是，经济责任审计毕竟与普通的财务审计有所不同，管理审计内容涉及大量的政府机密，通过组建的审计专业技术队伍来增强经济责任审计的综合水平，是必要的途径，也是经济责任审计转型的保障。
再次，要重视政府经济责任审计的方法和手段的探索与改革。要重视经济责任审计手段的现代化建设，审计手段信息化势在必行，管理信息系统建设和高水平的运用已经成为政府管理进步的标志，这就要求加强经济责任审计的信息化建设，通过信息化建设，不仅可以提高经济责任审计的效率，而且可以将审计监督从事后监督延伸到事前、事中监督，从定期审计、离任审计拓展为不定期审计，其相关信息的查找和整理水平将会得到大幅度提升。
最后，建立政府机关单位的内部控制评价和审计制度，不但可以提高会计信息质量，也有利于提高审计效率，甚至可以作为政府管理审计的组成部分和基础。
总之，面对政府经济管理责任日益重大，政府运用市场工具日益频繁，反腐败任务日益繁重的今天，通过改革促进经济责任审计现代化，和其他管理工具结合在一起，通过严密的经济监督，才能达到政府提高公共管理水平的目标。
【参考文献】
［1］ 陈丽羽.关于高校经济责任审计评价指标体系构建的思考［J］.财会月刊，2011（11上）：57-59.
工会经审监督是由各级工会组织设置的内审监督机构，监督检查工会财务收支和工会企事业单位经营管理活动，据以评价工会及所属单位遵守财经纪律、法律法规严肃性及经济活动真实性、合法性、效益性的行为。社会主义市场经济体制的建立和工会改革的不断深入，作为工会工作重要组成部分的工会经审工作，面临一系列新情况和新问题。现实中，有的地方存在着经审机构不健全、经审人员不足；有的工会领导对内审工作不重视，认识不到位；有的被审单位对工会经审工作不理解、不支持；相当一部分经审干部本身业务素质不强等，如何在新形势下进一步加强工会经审工作，是工会改革和建设的一项重要任务，也是时代赋予广大工会工作者的责任和义务。面对这一时代重任，我们必须充分认识工会经审工作在市场经济中的地位和作用，探索发挥工会经审工作作用的途径，适应市场经济的新要求，去开创工会经审工作新局面。
一、充分认识经审工作的重要地位和作用
在社会主义市场经济条件下，企业所有制性质的多样化、新生旧亡现象的频繁化、劳动关系的复杂化，影响着工会经费收入来源及其稳定性，从而也影响到工会履行维权职能的物质需要与经费保障能力之间的协调发展，这就迫切要求工会组织采取积极措施，向管理要效益，向市场要保障，开源节流。而工会经审作为内部审计，通过履行审查、监督、评价职能，促进工会建立内部控制机制，提高经费收、管、用水平，保证工会财务行为合法性，维护财政法纪，保障工会资产保值增值。并在评价经济责任、核实收支预算执行结果，健全自我约束机制，增强经费保障能力等方面，都将发挥不可忽视的作用。因此工会经审在市场经济中的地位和作用显得尤为重要。
1、工会经审工作是工会工作的重要组成部分
如何发挥工会经审监督作用，促进工会及时足额收缴经费，坚持经费的正确使用方向，确保经费安全运作，提高经费的使用效益，这是工会经审工作的重要职责，是工会系统的一道重要防线。工会经审作为工会工作的重要组成部分，体现在以下四个方面：一是体现在维护职工利益上。工会经费是工会开展工作和活动的物质基础，只有有了充足的经费才能为职工群众排忧解难，办实事、办好事，维护职工的合法权益。同时工会经费又是职工的血汗钱，如果不能通过有效的监督使其发挥良好的作用，作为职工利益的代表者就会失去对工会的信任。二是体现在服务工会工作大局上。工会的大局工作需要有物质保证，而这种物质保证更需要工会经审发挥其主导作用。三是体现在民主办会上。工会实行经济公开、财务公开，实际是工会工作的公开，职工群众通过对经费的监督来监督工会工作，是工会民主办会的一大特点。四是体现在促进工会组织廉政建设上。加强工会经审工作，对工会财务，特别是工会企事业经济活动实行严格的审查监督，既能保证工会资产的安全性，又能督促工会干部遵纪守法，树立工会良好形象，防止或减少违法乱纪行为。
2、工会经审是工会工作不断发展的重要手段
一是国有企业实施改制和结构调整，机关、事业单位编制、人员精简，加上大量非公有制企业工会经费划拨的不规范，工会经费的收缴面临着许多复杂的情况，工会经费收缴难已成为一个普遍现象，有的地方比较突出，严重影响了工会工作正常开展，需要工会经审对工会财务工作进行全方位评价、激励、监督，及时做好“审、帮、促”工作，提高经费收缴率和使用效率。二是在市场经济条件下，工会经费收入增多，工会财产也不断增加，需要加强审查监督，以改善财务管理、增收节支、增加投入产出。同时，对工会兴办的第三产业，有的由于管理不善，造成有投资无收益；有的工会债权、债务清理不及时，呆账、坏账不处理，遗留问题较多，这些都不同程度削弱工会的物质基础，有的甚至已经造成损失，这就必须加强经审工作力度，采取措施，堵塞漏洞，降低风险，夯实基础，确保工会资产安全和保值增值。
二、工会经审工作发挥作用的途径
在新的形势下，工会经审工作的重点应向保障职工与工会利益的经费收缴上转变，应向促进工会财务管理水平上转变，应向提高工会资金使用效益上转变。具体而言，工会经审应通过以下途径来发挥作用：
1、坚持重点，搞好经费收支预决算审计。工会经审的重点就是强化工会组织的经费收、管、用工作，为保障工运事业的发展服务。从工会经费收支预算方案的编制到工会经费收支预算执行结果的审计，经审工作始终始贯穿全过程，也是经审工作发挥事前、事中、事后监督职能的重要领域，因此，工会经费收支预决算审计始终是工会经审工作的重点。
2、注重突破，开展专项计拨经费审计。工会经审要找准突破口，打开工会内审工作局面。工会经费收缴是各级工会普遍关心的焦点，要以开展计拨工会经费专项审计为切入点，抓好、抓实，及时发现薄弱环节，提出解决问题的办法，并对不交、少交、漏交工会经费的单位依法进行催收补缴，保证工运事业的健康发展。
3、积极探索，着力实施经济责任审计。工会经审具有内部审计特征，其重要职能之一就是促进工会组织完善自我约束机制。通过对工会负责人离任审计，重点考核任期内各项预算执行情况、工会净资产的保值增值情况，明确负责人任职期内经济责任和业绩，将审计结果作为有关部门考核、任用和奖惩的依据。此项工作，在我们工会系统虽然尚属探索阶段，但从行业部门内审实践的结果看，工会经审在工会系统内发挥内审职能，开展经济责任审计必将成为明确经济责任、确保工会资产安全完整的重要手段。
4、强化参与，当好工会领导层的参谋。工会经审不仅仅是对违纪违规问题实施监督，还要参与工会理财、聚财的决策行为。要正确处理监督与服务的关系，不能就监督论监督，应当将监督寓于服务之中，既要严格各项制度规定，又要考虑工会实际，把握好原则性与灵活性的统一，主动联系，深入调研，积极出主意，想办法，从政策、制度上为决策提供服务，促进工会经济活动的科学决策，严格管理和规范运作，更好地发挥经审监督效能。
【关键词】 会计师事务所 业务多元化 非审计业
在2013年中国注册会计师协会公布的“2013年会计师事务所综合评价前百家信息”中，中国瑞华和立信会计师事务所分别位居第三和第五位（含“四大”），打破了由普华永道中天、德勤华永、安永华明以及毕马威华振“四大”会计师事务所长期锁定“前四”的强势格局，这对于我国事务所发展进程是一次巨大的突破。
我国事务所依然与国际“四大”存在不小的差距。目前，“四大”已实现本土化转制，业务也越来越集中在咨询业务等非审计的高端领域，其品牌专业影响力仍然具有较大的优势。我国事务所今后需要加快业务多元化的发展，拉近与国际“四大”的差距。
一、业务多元化发展的内涵
我国会计师事务所起步较晚，事务所主要收入来源于传统的审计业务，而管理咨询服务市场较弱，非审计业务仍然处于起步阶段，所以我们必须要加强业务多元化发展，不仅是拓展非审计业务，同时也要拓展审计业务。
1、审计业务
当前，全国各大会计师事务所也正在积极开拓新业务，据统计，今年来注册会计师行业新增鉴证业务22项，包括净资产审计、离任审计、破产审计、内控审计、涉税鉴证、高新技术企业认定审计、司法鉴定、捐赠审计、移民审计等等。
我国会计师事务所应在巩固财务报表审计、验资等业务的基础上，积极将客户群体从企业向非盈利组织和政府机关等相关领域延伸。在2013年的3月，江苏省财政厅决定委托会计师事务所对1000多全省级行政事业单位年度决算报表进行审计。
2、非审计业务
非审计业务是指审计业务以外的服务。相对于国际“四大”，我国开展非审计服务的事务所所占比重较小。我国事务所的非审计业务主要以传统的服务为主，包括资产评估、独立财务顾问报告、业务培训及出具内部控制审核报告，较少接触一些新兴服务。
我国事务所应积极吸取国外经验开拓新的领域，国际“四大”会计师事务所的非审计业务主要包括企业咨询服务、商业程序外包、全球人力资源和管理咨询服务、企业风险管理服务、税务服务、精算保险服务、公司重整等服务。
二、我国会计师事务所业务多元化发展的必要性
1、市场经济发展的需要
目前，我国事务所都集中于传统审计业务，带来了竞相压价、过度竞争等负面影响。相对的，在发达国家却早已开展了税务服务、资产评估、管理咨询服务和企业道德服务等非审计业务。
随着信息技术的发展、全球经济结构的调整和世界经济体系中不确定性因素的增加，我国法律制度不断地完善，为会计师事务所提供了巨大的业务拓展空间，但同时也对传统审计业务提出了挑战。2011年中注协印发的《中国注册会计师行业发展规划》，其中五大战略之一便是新业务领域拓展战略。业务多元化发展将是会计师事务所持续发展的重要途径。
2、会计师事务所自身发展的需要
面对审计市场的过度竞争，事务所可以通过业务的多元化来缓解压力并提升自己的综合竞争力。相较于传统审计业务风险较大，面临诉讼可能性大，业务的多元化可以有效的降低审计风险。业务多元化发展还可以充分调用起事务所的资源，由于事务所业务比较单一，传统的年报审计通常在每年的上半年，这就导致明显的淡旺季。业务多元化发展，可以利用自身的资源创造更多的价值，同时也提高业务收入，提高了自身的竞争力。
3、客户的需要
随着经济的发展，需要审计的公司越来越多，客户群体和需求也随之变化，事务所应相对改变业务服务，尽可能地满足客户的各种需求，提高客户的满意度。同时，在提供客户非审计服务的过程中，有机会深入地接触和了解客户当前的经营情况、投资计划、信息系统和管理操作，提高了预防风险的能力与审计的有效性，形成对事务所和客户都非常有利的“双赢”局面。
三、我国会计师事务所的业务现状
在国家相关政策的扶持下，瑞华和立信会计师事务所不断地合并整合成为国内的大所，事务所强强合并后扩大规模，更加具有竞争力，而且服务能力和盈利能力也得到了提高。但仍然面临从业质量、服务客户水平、产品多元化、人才培养和是否能够在业务专业能力上与“四大”抗衡等方面的挑战。
1、大所雏形显现，小所偏多
做大做强的战略得到广大事务所的响应，我国前十大会计师事务所大多是“强强联合”的产物。中国注册会计师协会日前公布的“2013年会计师事务所综合评价前百家信息”，显示2012年前百家会计师事务所业务收入合计314.49亿元，占全行业总收入的61.63%。截至2011年12月31日，全国共有会计师事务所7104家（不含分所），从事务所规模分布来看，收入在1000万元以下的小所达6488家，占事务所总数的91.3%，其中收入在100万元以下的事务所3004家，占事务所总数的42.3%。绝大多数的事务所规模偏小。
2、业务范围狭窄
据统计资料显示，国际“四大”的审计业务收入与非审计业务收入早就达到5：5的比例，业务也越来越集中在咨询业务等非传统审计的高端领域。而我国会计师事务所仍然以会计报表审计、验资等传统审计服务为主，审计业务收入达到70%以上。
目前，会计师事务所主要为上市公司、大中型国有企业和外资企业提供审计业务，也为财政部、国资委及其控股集团提供专项审计服务。但是，中小型事务所一般只从事审计、验资以及简单的会计服务业务，中小型事务所数量众多而所占市场份额较小，大型事务所却占据大部分的市场份额，这将导致恶性的市场竞争。
3、大中小型会计师事务所业务缺乏差异性
目前，我国大中小型事务所普遍是业务的种类相似，缺乏业务特色，缺乏业务差异性，缺乏业务领域划分。事务所都集中在会计报表审计和专项审计，在相同的审计市场资源下，各个事务所将存在利益冲突。为了获取各自经济利益，它们之间可能产生一些恶性的过度竞争，例如审计费用竞相压价、给回扣或提成和减少审计程序等，这都将会影响审计服务的质量。
三、会计师事务所业务多元化发展存在问题的分析
1、历史因素
我国注册会计师行业与具有悠久历史的西方发达国家相比，相差甚远，其真正发展历程才三十多年。注册会计师审计起源于意大利，形成于英国，20世纪在美国得到了迅速的发展。发展至今，有国际“四大”会计师事务所。中国的注册会计师职业开始于，但当时的半封建、半殖民地体制阻碍了注册会计师职业的发展。直到1980年，财政部《关于成立会计顾问处的暂行规定》，我国注册会计师职业才开始恢复，并迅速发展。
2、制度因素
我国注册会计师制度最早创建于1918年，颁布了《会计师暂行章程》，后来我国推行计划经济，注册会计师行业中断，直到1980年《关于成立会计顾问处的暂行规定》的颁布，才恢复重建注册会计师制度。目前，我国的相关法律法规依据仍然不完善。
作为事务所业务拓展的指导性文件，《注册会计师业务指导目录（2010 年）》第一次系统地明确了会计师事务所可以拓展的新业务，医院、基金会、社会团体等审计业务领域均被明确列入此次指导目录中，但是缺少相关的标准，缺少对能力的要求。法律法规不完善尚存空白，如果过早开拓新业务，容易形成业务实施“无依据”的情况，这些将会制约业务多元化的发展。
3、人员素质因素
我国事务所人力资源整体素质不高，高素质咨询人才缺乏。目前，我国事务所审计人员学历主要以本科生为主，研究生占的比例较少，年龄结构偏年轻化。会计师事务所属于智力密集型行业，它的核心竞争力依赖于人力资源，需要经验丰富和专业能力较强的人才。同时，业务多元化发展对专业胜任能力较高，不仅仅需要会计审计的专业技能，还需要管理、金融、法律、信息技术等多方面知识。我国事务所的人员素质现状与会计师行业发展的要求还相差较远。
4、执业环境因素
目前，我国会计师行业执业环境差，整体执业水准和职业道德水平都有待于提高，公信力不强。随着银广夏、蓝田等舞弊事件的披露，事务所的诚信遭到一些质疑，可能面临“信任危机”，这些暴露出来的执业质量和职业道德缺陷隐患，将会严重制约注册会计师行业的快速、健康发展。
四、加快业务多元化发展的建议
1、人才培养，引进人才
人才是会计师事务所拓展业务、实现业务多元化的核心资源。随着事务所业务结构的变化，应该考虑人才结构与之相对应。一方面，事务所应广泛吸纳、储备人才，优化人才结构，不仅局限于会计人才，还应吸收国际化人才和与其他专业的人才，如工程技术、投资评估、计算机、企业管理、信息技术等专业人才。另一方面，事务所可以根据现有的人才进行新业务的开拓，或者对人员进行专项技术培训，掌握先进的知识和方法。
2、差异化战略，建设品牌，提升竞争力
许多会计师事务所没有足够的能力与精力开拓各种业务，可以集中某一项或几项具有优势的业务领域去开拓，长此以往，事务所之间就会呈现出差异化发展的趋势，这样既可以避免过度竞争，同时又能提升各自的核心竞争力。
大型事务所应该要做到“大而精，精而专”，建设自己的品牌，在各大型事务所之间还可以建立社会分工与协作的关系，进行资源共享，达到经济效益最大化。大型事务所可以拓展国外市场，提升知名度，与国际真正接轨，而中小型事务所可以把国内的业务做精，不再依靠竞相压价来获得市场，这样的氛围有利于带动整个会计师事务所行业的持续健康发展。
3、完整法律制度，推进扶持政策
“十二五”规划明确的提出目标，要求我国注册会计师行业必须保证传统审计业务平稳增长，加速发展非审计业务，大力拓展新业务。在拓展业务的过程中必须要有相关的业务准则加以约束，推动新业务相关立法，没有一个行为准绳，必定会出现混乱，带来许多问题。要制定出适应我国制度的服务准则及指南，指导事务所从事各种业务服务，促进规范职业化，提高服务质量。
国家要出台扶持政策，各个会计师要组织配合国家政策一起推动会计行业新业务发展，把国家的法律政策当作会计师事务所发展的重要保障，从根本上让会计师事务所真正做大做强。
【参考文献】
[1] 财政部会计司课题组：中国注册会计师行业改革与发展报告（2011-2012）[J].会计研究，2013（2）.
[2] 王研：中国会计师事务所如何“做大做强”——基于业务多元化视角[J].绿色财会，2013（3）.
[3] 张宇航：浅析会计师事务所业务多元化发展——以四大会计师事务所为例[J].技术与市场，2013（1）.
[关键词]内部财务监控机制财务目标外部监事独立董事信息资源共享
财务监控机制是现代公司治理结构的重要组成部分。从理论上讲，公司治理中的财务监控机制可以划分为内部财务监控机制和外部财务监控机制两部分。公司内部的财务监控主要由股东大会、监事会、董事会下设的审计委员会和内部审计机构等监控主体来实施。与外部监控相比，内部监控不仅成本最低，而且可以弥补外部监控主体事后被动监控的缺陷，能在事中、事前主动监控，从全方位维护各相关利益主体的利益，如果内部财务监控失效，公司不良行为就会给各利益相关方造成巨大的损失。目前，从监控结构上看，我国上市公司的内部财务监控已经比较完善，从股东大会、董事会到监事会，从各专业委员会到独立董事，财务监控组织体系非常齐全。然而，就是在这种完善的监控结构下，上市公司依然发生各种财务失控事件。对此，笔者认为，我国上市公司的财务监控已经不单纯是监控结构和组织安排的问题，还在于对不同监控主体的整合利用问题，在于如何实现和保证公司内部财务监控机制有效运行的问题，这也是公司持久竞争优势的关键。因此，本文拟结合相关案例，就我国现行上市公司内部财务监控机制的若干问题进行一些有益的探讨，以期抛砖引玉。
一、我国上市公司内部财务监控机制运行中存在的主要问题
（一）非流通股股东与流通股股东财务目标不一致，导致内部财务监控机制失效
2003年9月，招商银行董事会决定发行100亿元的可转换债券。该事项尽管遭到以基金为代表的流通股股东的强烈反对，但在2003年10月的股东大会上，仍然由于非流通股股东持股比例的绝对优势而通过。该事件表明，上市公司股东之间财务目标存在差异，不同股东追求的利益也难于协同，从而导致内部财务监控机制在不同股东利益取向的矛盾中失效。
从理论上讲，股东投资于公司的目的在于实现股东财富最大化或公司价值最大化。对于已经上市的股份公司，其股票价格代表了公司的价值。股票价格越高，公司价值越大。因此，追求较高的股价应当是股东投资的根本目标。然而，上述理论目标与我国上市公司的现实状况存在较大差异，其根本原因在于我国上市公司存在流通股股东和非流通股股东之别。对于流通股股东而言，股份转让依据股票的市场价格，股票价格越高，其所拥有的财富越大；对于非流通股股东而言，股份转让并不依据于股票的市场价格，而是主要依据公司的净资产，净资产越高，其所拥有的财富越大。因此，流通股股东的财务目标在于股票价格如何实现上升；非流通股股东的财务目标却在于如何实现净资产价值上升，两者的财务目标并不完全一致。对于可转换债券这种融资工具，其有利于提升上市公司的净资产价值，却不利于股票价格的上升，主要原因在于：可转换债券在转股后，由于转股价格很高，可以增加公司的资本公积金，因此有利于提高公司净资产价值。但是可转换债券在转股后不仅会增加流通股份，造成股票供给增加，而且还会稀释公司收益，从而造成股价下跌。不仅如此，可转换债券转股还可以使非流通股股东在不增加任何投资的情况下，控制更多的流通股股份。换言之，发行可转换债券会造成流通股股东出钱而非流通股股东受益的现象。因此，发行可转换债券对流通股股东产生了负面影响，而大大有利于非流通股股东的利益。
现行公司内部财务监控机制的设计和运行原理决定了其必然受到力量较大一方（非流通股股东）的控制，从而，在保护流通股股东利益问题上，公司内部财务监控机制显然是低效率、甚至是无效率的。
（二）国有控股股东对董事的委托存在严重的委托风险，监事会的财务监控机制失效
2003年11月4日，新疆啤酒花股份有限公司重大事项公告称：鉴于新疆啤酒花股份有限公司无法与董事长艾克拉木·艾沙由夫取得联系，其已无法正常履行董事长职责。公司经过对自身经营情况进行自查发现，截止2003年11月3日，存在如下情况：1.公司已进行披露的贷款担保总额为79980万元，其中对控股子公司贷款担保总额35480万元。2.公司因故未按规定履行信息披露义务的对外担保决议总额为98786.07万元……。上述部分事项将对公司的财务状况和经营成果产生重大不利影响。啤酒花事件的发生，说明我国上市公司股东尤其是国有股股东在委派其人———董事时，存在着明显的委托风险，这种风险也是监事会财务监控机制运行失灵的根本原因之一。
我国上市公司委托风险产生的主要原因在于：
1.我国的上市公司中，大多数的股东和其委派的董事存在不一致性，这不像美国微软公司的比尔·盖茨，既是董事又是股东。由于这种不一致性，股东的利益与董事个人的利益就会出现差异。股东投资的目的在于追求自身财富的不断增长，而董事个人在考虑股东利益的同时，会更多地考虑自己的切身利益，追求自身利益的最大化。也就是说，股东委派的董事组成的董事会并不一定完全代表股东的利益，股东在委派董事时，逆向选择和道德风险必然存在。
2.监事会对董事会的财务监督控制机制失效。总体来说，我国公司监事会的存在只是给人一种公司中存在着某种相互制约的假象，事实上，监事会的监督缺乏有效的基础条件。首先，从提名角度看，来自股东的监事，绝大多数由大股东控制的董事会直接或间接提名，来自职工代表的监事，多数由公司经理层直接或间接提名，从而形成被监督者提名监督者的局面；从选举角度看，由于董事会在很大程度上操纵了股东大会的监事选举，也形成了被监督人选举监督人的局面。其次，虽然《上市公司治理准则》规定监事应具有法律、会计等方面的专业知识或工作经验，但实际上监事会成员大多为雇员监事、政工干部等，监事会成员的教育背景和专业知识明显低于董事会成员，这也决定了其不具备专业胜任能力，不可能履行监控职责。再次，《上市公司治理准则》没有具体规定监事如何行使知情权，若经营方不给予协助有什么保障措施等，使监事的知情权成为空泛的规定。另外，《公司法》和证监会规定，股份公司除董事会自己提出的提案之外，所有其他的股东大会提案都应提交公司董事会进行审查。监事会主要监督的对象就是公司董事会、董事及高级管理人员，监事会的提案大部分可能涉及董事会、董事的问题，若要求董事会审查认可该议案，必然导致监事会的提案权流于形式。最后，对监事会履行职权相应的程序规则不够合理，对监事会成员缺乏必要的激励和约束措施。《公司法》规定，监事会的议事方式和表决程序由公司章程加以规定，但是，董事、经理及其他公司内部人控制下制定的章程，怎么会规定监事会有不利于章程制定者的议事方式和表决程序呢？由于上述问题的存在，上市公司中非常容易产生以董事会或董事长为核心的内部人控制现象，在这样的公司内部财务监控结构中，监事会的财务监控机制的运行无疑会变成纸上谈兵。
（三）独立董事对公司治理的作用存在缺陷，致使独立董事的财务监控机制失效
从中国证监会下发给ST南华的行政处罚书中可知，截至2000年底，大股东累计从上市公司提走6亿多元，与此同时，上市公司还为大股东及其关联公司银行借款提供担保总额超过4亿元。为此，独立董事方轮提出了罢免董事长董事一职的提案，这项提案2003年6月9日被董事会通过，但在2003年6月27日的股东大会上，因大股东及其他部分股东投了弃权票，遭到否决。这意味着这场独立董事对大股东的抗衡以失败告终。2004年2月12日，四川乐山电力的独立董事因质疑乐山电力频繁的担保行为和巨大的担保金额，聘请深圳鹏城会计师事务所就乐山电力股份有限公司近年来的关联交易事项及公司或有负债情况进行专项审计。然而，乐山电力的董事长和总经理却以独立董事要求专项审计属于重大事项，须报乐山市政府批准为由，不允许会计师事务所进行专项审计。以上两个事件说明，独立董事制度在我国上市公司内部财务监控中作用的发挥存在缺陷和阻力。
在我国相当多的上市公司里，存在着大股东一票否决的现象———当独立董事与代表大股东利益的其他董事发生冲突时，往往最后失败的是独立董事。独立董事要么无所作为，要么想有所作为却以失败告终，形成这种状况的主要原因在于以下这些方面：
1.从目前情况来看，独立董事“人格”存在缺陷。独立董事要发挥作用的前提，是在法律上具有独立的“人格”。《指导意见》规定，独立董事候选人可由上市公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东提出，并经股东大会选举决定。独立董事候选人由持股1%以上的股东推举，其实是将小股东排除在外，在一些公司1%以上的持股者，往往不是中小股东。这种规定，实际上将独立董事固化在流动性较弱的中大股东群体上，在独立董事与上市公司的双向选择机制还未产生的情况下，限制了其独立性，削弱了独立董事所应有的独立性和功能，由此往往导致独立董事的无所作为。
2.独立董事的定位不明确，运行程序不规范。对独立董事缺乏明确的定位，同时履行职责又缺乏规范的运行程序，是独立董事想有所作为却以失败告终的根本原因之一。首先，独立董事在董事会中属于弱势群体（占1/3以下），不能在董事会中起主导作用；第二，大部分独立董事是兼职，每年规定的15个工作日，不可能亲自进行深入了解公司的经营和财务情况，很难及时发现公司经营上的问题和风险；第三，独立董事要想有效地发挥作用，只能依靠内部人提供信息或者依靠中介机构的意见判断信息，在目前上市公司管理透明度低、提供信息不真实、中介机构服务质量不佳的情况下，独立董事作出准确判断的难度较大。第四，独立董事的行权程序不独立，会受到公司内部人的限制。
3.目前对独立董事缺乏评价、监督、激励机制。在努力工作没人重视，失职则受到严厉处罚的工作环境下，独立董事必然会选择“不求有功，但求无过”的工作态度。这也是导致独立董事的无所作为的原因之一。
二、完善上市公司内部财务监控机制的建议
有效运行的上市公司内部财务监控机制应当能够实现以下几个层次的目标：公司所有股东以协同目标公平地行使自己的资本所有权职能，有效地监控自己资本的保值与增值；股东大会对于其委托的董事会能够实施有效监督和激励；董事会依法代表股东利益行使对公司的管理权和对经营层的监控权；经营层能够以其经营能力实现公司效益最大化；公司的管理与经营层主体能够在维护相关主体利益的前提下，合理获得自身利益。为了使我国的上市公司内部财务监控机制实现上述目标，笔者考虑应从以下几个方面入手寻找解决方案。
（一）以股票全流通实现各股东财务目标协同化
上市公司股东财务目标和利益的差异，主要是由股份的非流通所造成。由于国有股和法人股不流通，股票价格与非流通股股东利益不存在直接关联关系，股价高低并不能给其带来现实的利益，因此其对股票价格并不十分关心。如果实行上市公司股份全流通，则任何股票持有人的利益和财富都将由市场来决定，原来的非流通股股东也必然会关注股票的市场价格，其在进行经营管理时，必然会考虑该行为对股价的影响，或者说是对其自身财富的影响。同时，考虑到我国国有股权的特殊性，为加强国有股股东对股价的关注和依附程度，在股票全流通后，国有资产管理部门应当建立以公司的业绩和股价为主要评价指标，以国有股价值的增值幅度为主要依据的管理和经营层考核评价机制，对国有股持股单位和所委派的董事以及董事会聘任的经理进行考核和评价，使董事和经理能够真正意识到经营和管理效率对其利益甚至是命运的决定性影响。
（二）提高监事会的地位，保证其财务监控作用的发挥
1.借鉴和参考双层制董事会模式
为了增强监事会的财务监控职能，可以借鉴和参考以德国模式为代表的双层制董事会模式，即在股东大会下设一级地位高于执行董事会的监事会，该监事会成员全部由非执行董事组成，具有聘任、监督和在必要时解聘执行董事会成员的权力，但监事会成员不能干预董事会的经营决策。对于这种模式，一方面，由于监事会不拥有公司经营决策权，因此不会形成内部人控制，不会为获取公司管理利益而影响监督；另一方面，监事会拥有对执行董事的实质性控制权，能够比较有效地行使监督权力。
2.在现有制度基础上考虑引入“外部监事”制度
现行监事会由股东大会选举并监督公司决策机构以维护股东利益，在实际的运作中，大股东往往在股东大会的选举中形成控制能力，控制董事、监事的选举，所以监事往往代表大股东的利益而行使监督权，也必然维护其相应利益而难以作为中小股东及其他利益主体的利益维护者。公司引入外部监事制度，是对既有的公司财务监控机制的补充和完善，可以解决监事会的监事被大股东操纵而对代表大股东的董事行使职权的监督职能弱化的问题，从而抵制公司大股东操纵公司利益而损害中小股东及其他相关利益主体利益的行为，使董事会与监事会的制衡更加有效。
3.赋予监事会内部财务审计的权力
内部财务审计的基本职能是对企业的内部控制系统进行有效、全面的审计，对企业遵守财经法规、财务制度等问题进行监控。现行企业的内部审计是在董事会领导下的由独立董事组成的审计委员会的督导下由内部审计人员具体执行的，这种监控机制存在一定的缺陷。首先，独立董事没有太多精力履行内部审计的职能，这本身就弱化了内部审计职能。其次，真正开展审计工作的是公司内部人员，其薪酬由董事会决定，这使内部审计人员难以保持工作的独立性。监事会履行着对董事会、经理层的监督职责，从制度设计上看，监事会有条件履行好内部审计的职能。另外，可以考虑监事会外聘内部审计人员的方法，像董事会聘任财务经理一样聘任内部审计人员，并决定内部审计人员的薪酬和去留。内部审计人员向审计委员会负责，审计委员会由内部监事和外部监事组成，受监事会领导，对监事会负责。审计委员会对经营中内部控制体系的有效性、公司经营策略的合理性、风险性以及董事会运作的有效性进行评估，并由监事会通知、督促董事会及时采取措施或在股东大会上提出提案。
4.监事会有提出解聘或续聘会计师事务所的提案权
在董事会成员兼任CEO或高层管理人员时，应由监事会聘任会计师事务所。在当前的公司治理中，会计师事务所的聘任，由董事会提出议案，股东大会表决通过，解聘或不再续聘会计师事务所的提案，也由董事会提出。这对于保持外部审计的独立性会产生负面影响，特别是在董事会成员兼任总经理时更为显著。因此，在公司治理中应取消董事会对会计师事务所聘任、解聘的权力，同时赋予监事会提出聘任、停聘提案的权力，这也会给监事会行使公司财务监控职能提供可靠的制度保障。
（三）强化独立董事的财务监控职权与作用
独立董事财务监控作用发挥的关键在于其地位与权力的独立。为了充分发挥独立董事的作用，国家应当从制度上赋予独立董事对上市公司发生的重大事项进行监控的决定权。
1.建立科学完善的法制体系
在总结独立董事运作情况的基础上，对现有相关的法律、法规及规章制度进行修改、补充和完善。结合《公司法》的修改，将独立董事的作用、责任、义务、任职资格、选聘程序及其同监事会的关系补充到《公司法》中，明确独立董事相应的法律地位，并与《证券法》、《上市公司治理准则》及证券交易所章程、规则等法律、法规及部门规章制度进行协调，作为独立董事制度的法律根据。
2.培育独立董事市场，建立独立董事人才库
随着独立董事的增加，应该成立独立董事协会，推行行业组织资格认证制度，建立独立董事人才库，以供上市公司挑选。在成立独立董事协会的基础上，由业内人士和自律组织制定相关的执业准则和行为规范，对独立董事进行自律管理，建立独立董事档案，实行独立董事业绩公示制度，为社会公众和中介机构评价独立董事的业绩提供条件，促进个人信誉及社会评价体系的形成。另外，针对目前独立董事执业经验不足的现状，应加强独立董事的培训和后续教育。
3.进一步规范独立董事的产生和行权程序
在修改相关法规时，尤其要划定一个界限，规定由持股一定比例以下的股东推举独立董事候选人，并明确界定其工作目标，其应享有的权力、承担的责任，评价业绩的标准，使权责利一致，规范独立董事制度的运行程序，以保证其财务监控机制的实质性运作。为了保证独立董事工作的顺利进行和工作质量的提高，在特定事项上应给予独立董事特殊的权利。比如：如果独立董事认为需要，有权要求中介机构对信息的真实性进行鉴证，并明确其鉴证程序；如果独立董事对董事会的决议持有不同意见，有发表不同意见的渠道或机会等等。
4.建立独立董事与中小股东信息交流沟通制度
独立董事的通讯、联络信息应该对中小股东公开，为收集中小股东意见和接受咨询提供条件。可以考虑通过上市公司网站中的独立董事园地，建立独立董事与中小股东信息交流渠道，便于独立董事与中小股东沟通，要定期向中小股东公布独立董事的工作情况和回答中小股东的问题。
5.建立独立董事的激励机制
开放竞争的独立董事市场和公开的业绩评价机制，会促使独立董事重视自己的声誉和地位，约束自己的行为并努力履行职责。给以适应的薪酬和少量的股票期权，可使独立董事追求长期利益，关心上市公司的经营业绩和发展前景，以发挥更大的作用。另外要研究建立独立董事的保险与风险分担机制，即借鉴国外成熟市场的经验，研究我国独立董事投保的资金来源、理赔方式，从制度上分散独立董事因执行业务时所带来的风险。
（四）监事会和独立董事之间应相互沟通协调，实现信息资源共享
我国现阶段实行的独立董事制度旨在使独立董事起到平衡上市公司大小股东之间利益的作用，重点监控大股东，健全和改善董事会运作机制；监事会目前的作用主要是通过监控上市公司高管人员和公司股东、实现相关利益主体之间的利益平衡，并监督公司法规制度的执行落实情况。在可预见的将来，独立董事制度与监事会制度将同时并存发展（唐跃军、肖国忠，2004，2）。可见独立董事制度与监事会制度不应也不会相互削弱或取代。
1.关于二者职权的分析
独立董事具有部分监事会不具备的特别职权，确立了独立董事在监控大股东、监控上市公司及其关联企业、高管人员薪酬等方面的重要作用，使其可以独立监督上市公司高管人员是否串通损害股东利益，监督控股股东是否损害上市公司的利益。而《公司法》赋予监事会职权中，也有独立董事不具备的。监事会的特定职权，实际上是明确了监事会在上市公司中的监督重点是监督董事、经理遵守法规特别是执行公司章程财务制度方面的情况，看董事、经理是否损害上市公司的利益。也就是说，即使是独立董事，如果其没有按规定程序行事，监事会亦可监督，如果董事、经理损害公司利益，而强调自身利益，监事会应该监督。
在现行制度中，独立董事和监事会亦有较多的相同的职权，如检查公司财务、聘请中介机构、提议召开董事会和临时股东大会等，这些职权都是他们在开展工作时应该具备的，进一步探讨它们之间相互协调的问题，应该把握两条基本原则，即：根据二者不同的功能定位，划分各自的职权范围，使两种监控方式能够相辅相成并实现信息资源共享，以提高监控效率；在保持公司财务监控平衡的前提下，实现独立董事制度对监事会制度的有效补充，以不断完善我国上市公司的内部财务监控机制。
2.关于二者职能的分析
独立董事大多具有专业特长和丰富的经验，能够为公司带来多样化的思维，有助于实现公司决策的科学化，因此，独立董事并不单纯发挥财务监控功能，还具有一定的战略功能；比较而言，监事会的功能则限于独立的监控功能。独立董事是董事会的内部控制机制，其监督作用主要体现在董事会的决策过程中，这是一种事前的监控；而监事会则是董事会之外、与董事会并行的公司监控机构，主要表现为一种事后监控，因为监事虽然可以列席董事会会议，但其对董事会决议没有表决权，不可能事前否定董事会决议。
从制度设计原理上看，它们都有制约管理层，保护中小股东利益的作用。在完善监事会制度的同时引进独立董事制度，在公司治理结构中使两者协调，共同发挥监督作用，应该是比较现实的选择。但是将产生于英美国家的独立董事制度引入我国，绝不能只是简单的制度移植，而是要结合我国的国情进行考察。从独立董事制度与监事会制度的不同特点出发来设计二者的职能范围，在目标一致的前提下，实现监事会与独立董事各司其职、相互监督、互相依存。将独立董事的职能定位在事前监控、内部监控和与决策过程监控密切结合，其监控的对象主要是决策或业务的科学性与妥当性，目的在于为公司创造更多的收益；监事会的职能应定位在日常监控，事后监控和董事会的外部监控，其监控的对象主要是公司经营或财务的合法性，目的在于维护现有的公司利益，其主要行为是检查董事会和经理层的决议和经营成果，发现并纠正其中损害公司相关利益主体的行为，而不是向股东大会、董事会提出有关公司经营的建议。
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20xx年最新证券公司管理办法全文第一章 总 则
第一条 为加强对证券公司的监督管理，规范证券公司行为，根据证券法和公司法的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于在中国境内注册的证券公司。
第三条 中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)统一负责证券公司设立、变更、终止事项的审批，依法履行对证券公司的监督管理职责。
第二章 证券公司的设立、变更和终止
第四条 经纪类证券公司可以从事下列业务：
(一)证券的买卖;
(二)证券的还本付息、分红派息;
(三)证券代保管、鉴证;
(四)登记开户。
第五条 综合类证券公司除可以从事第四条所列各项业务外，还可以从事下列业务：
(一)证券的自营买卖;
(二)证券的承销;
(三)证券投资咨询(含财务顾问);
(四)受托投资管理;
(五)中国证监会批准的其他业务。
证券公司不得从事B股的自营买卖，中国证监会另有规定的除外。
第六条 设立经纪类证券公司，除应当具备证券法规定的条件外，还应当符合以下要求：
(一)具备证券从业资格的从业人员不少于十五人，并有相应的会计、法律、计算机专业人员;
(二)有符合中国证监会规定的计算机信息系统、业务资料报送系统;
(三)中国证监会规定的其他条件。
第七条 设立专门从事网上证券经纪业务的证券公司，除应当具备第六条规定的条件外，还应当符合以下要求：
(一)证券公司或经营规范、信誉良好的信息技术公司出资不得低于拟设立的网上证券经纪公司注册资本的百分之二十;
(二)有符合中国证监会要求的网络交易硬件设备和软件系统;
(三)有十名以上计算机专业技术人员并能确保硬件设备和软件系统安全、稳定运行;
(四)高级管理人员中至少有一名计算机专业技术人员。
第八条 设立综合类证券公司除应当具备证券法规定的条件外，还应当符合以下要求：
(一)有规范的业务分开管理制度，确保各类业务在人员、机构、信息和账户等方面有效隔离;
(二)具备相应证券从业资格的从业人员不少于五十人，并有相应的会计、法律、计算机专业人员;
(三)有符合中国证监会规定的计算机信息系统、业务资料报送系统;
(四)中国证监会规定的其他条件。
第九条 证券公司的股东资格应当符合法律法规和中国证监会规定的条件。直接或间接持有证券公司5%及以上股份的股东，其持股资格应当经中国证监会认定。有下列情形之一的，不得成为证券公司持股5%及以上的股东：
(一)申请前三年内因重大违法、违规经营而受到处罚的;
(二)累计亏损达到注册资本百分之五十的;
(三)资不抵债或不能清偿到期债务的;
(四)或有负债总额达到净资产百分之五十的;
(五)中国证监会规定的其他情形。
第十条 经纪类证券公司达到第八条规定条件的，可向中国证监会申请变更为综合类证券公司。
第十一条 证券公司可以根据公司法、证券法和中国证监会的有关规定申请设立分公司、证券营业部、证券服务部等分支机构。
第十二条 综合类证券公司需要设立专门从事某一证券业务的子公司的，应当在中国证监会核定的业务范围内提出申请。
设立子公司必须符合公司法及有关法律法规的规定，并经中国证监会批准。
综合类证券公司持有子公司股份不得低于百分之五十一，不得从事与控股子公司相同的业务，中国证监会另有规定的除外。
第十三条 设立受托投资管理业务的子公司必须具备下列条件：
(一)注册资本不少于人民币五亿元;
(二)具备相应类别证券从业资格的从业人员不少于十人;
(三)符合综合类证券公司的相关条件。
第十四条 设立从事证券承销、上市推荐、财务顾问等业务的投资银行类子公司必须具备下列条件：
(一)注册资本不少于人民币五亿元;
(二)具备投资银行类证券从业资格的从业人员不少于十人;
(三)符合综合类证券公司的相关条件。
第十五条 境内证券公司申请设立或参股、收购境外证券公司，应当经中国证监会批准。
第十六条 境外机构可以在中国境内设立中外合营证券公司。
中外合营证券公司的业务范围以及外方股东的持股比例应当符合中国有关法律、法规和中国证监会的规定。
第十七条 证券公司变更下列事项，应当经中国证监会批准：
(一)撤销或转让分支机构;
(二)变更业务范围;
(三)增加或者减少注册资本;
(四)证券营业部异地迁址;
(五)修改公司章程;
(六)合并、分立、变更公司形式以及解散或向人民法院申请破产;
(七)中国证监会认定的其他事项。
第十八条 证券公司变更下列事项，应当在五个工作日内向中国证监会备案：
(一)变更公司名称;
(二)变更总公司、分公司的住所;
(三)证券营业部和证券服务部的同城迁址;
(四)中国证监会认定的其他事项。
第十九条 证券公司债权人依法向法院申请证券公司破产的，证券公司必须在得知该事实之日起一个工作日内报告中国证监会。
第三章 证券从业人员管理
第二十条 证券公司从业人员从事证券业务必须取得相应的证券从业资格。
中国证监会按照规定对证券公司高级管理人员实行任职资格管理。
第二十一条 申请证券从业资格应当具备下列条件：
(一)年满18周岁且具有完全的民事行为能力;
(二)品行良好、正直诚实，具有良好的职业道德，无不良行为记录;
(三)具有大学专科以上学历，或高中毕业并有二年以上工作经历;
(四)通过中国证监会或其认可机构组织的资格考试;
(五)法律、法规和中国证监会规定的其他条件。
第二十二条 有下列情形之一的，不能取得证券从业资格：
(一)有公司法第五十七条和证券法第一百二十六条规定的情形;
(二)在申请证券从业资格前一年受过与金融业务有关的行政处罚的;
(三)被中国证监会认定为证券市场禁入者，尚在禁入期内的;
(四)中国证监会认定的不适合从事证券业务的其他情形。
第二十三条 证券公司高级管理人员任职应当具备以下条件：
(一)取得一种证券从业资格，并从事证券工作3年以上。
未取得证券从业资格证书的，应从事证券或证券相关工作5年、或金融工作8年或经济工作20xx年以上;
(二)遵守法律法规和中国证监会的有关规定，诚实信用，勤勉尽责，具有良好的职业道德，无不良行为记录;
(三)熟悉有关证券法律、法规，具有履行高级管理人员职责所必备的经营管理知识和组织协调能力;
(四)法律、法规和中国证监会规定的其他条件。
第二十四条 有下列情形之一的，不得担任证券公司的高级管理人员：
(一)公司法第五十七条和证券法第一百二十五条规定的情形;
(二)因从事非法经营活动受到行政处罚未逾3年的;
(三)因涉嫌违法、违规行为处于接受调查期间的;
(四)个人或家庭负有较大的债务且到期未清偿的;
(五)对被证监会认定为证券市场禁入者，尚在禁入期内的;
(六)中国证监会规定的不宜担任高级管理人员的其他情形。
第二十五条 中国证监会或其授权机构负责对证券公司从业人员进行注册及日常监督管理。
第四章 内部控制与风险管理
第二十六条 证券公司应当按照现代企业制度的要求，建立并健全符合公司法规定的治理结构。
第二十七条 证券公司应当建立独立董事制度。证券公司有下列情况之一时，独立董事人数不得少于董事人数的四分之一：
(一)董事长和总经理由同一人担任时;
(二)内部董事占董事人数五分之一以上时;
(三)证券公司主管部门、股东(大)会或中国证监会认为必要时。
前款所称独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与公司及公司主要股东不存在可能妨碍其独立性关系的董事。
第二十八条 证券公司应当加强内部管理，按照中国证监会的要求，建立严格的内部控制制度。
第二十九条 证券公司应当建立有关隔离制度，做到投资银行业务、经纪业务、自营业务、受托投资管理业务、证券研究和证券投资咨询业务等在人员、信息、账户上严格分开管理，以防止利益冲突。
第三十条 综合类证券公司应当设立独立于业务部门的合规审查机构，证券经纪公司应当设立合规审查岗位，负责对公司经营的合法合规性进行检查监督。主要合规审查人员应当在中国证监会备案。
第三十一条 证券公司应当要求内部稽核部门对公司内部控制进行定期评审并聘请会计师事务所对公司内部控制进行年度评审，及时发现和改进存在的问题，防范和化解风险。
第三十二条 证券公司不得兴办实业，不得购置非自用不动产。
本办法颁布之前证券公司已有的非证券类资产应当依照有关法律、法规和中国证监会的规定进行清理。
第三十三条 证券公司必须遵守下列财务风险监管指标：
(一)综合类证券公司的净资本不得低于两亿元。经纪类证券公司的净资本不得低于两千万元。
净资本是指证券公司净资产中具有高流动性的部分，有关净资本的计算规则由中国证监会另行制定。
(二)证券公司净资本不得低于其对外负债的百分之八。
(三)证券公司流动资产余额不得低于流动负债余额(不包括客户存放的交易结算资金和受托投资管理的资金)。
(四)综合类证券公司的对外负债(不包括客户存放的交易结算资金和受托投资管理的资金)不得超过其净资产额的九倍。
(五)经纪类证券公司的对外负债(不包括客户存放的交易结算资金)不得超过其净资产额的三倍。
第三十四条 证券公司出现下列情况，必须在三个工作日内报告中国证监会，并说明原因和对策：
(一)净资本低于中国证监会规定金额的百分之一百二十，或者比上月下降百分之二十的;
(二)净资本低于证券公司对外负债的百分之十的;
(三)证券公司流动资产余额低于流动负债余额的百分之一百二十的;
(四)综合类证券公司对外负债超过净资产八倍的;
(五)经纪类证券公司对外负债超过净资产二倍的。
第三十五条 证券公司因突发事件无法达到第三十三条规定的要求时，应在一个工作日内报告中国证监会，并说明原因和对策。中国证监会可以根据不同情况，暂停其部分证券业务直至责令其停业整顿。
第三十六条 证券公司应按有关规定提取一般风险准备金，用于弥补证券交易等损失。
第五章 日常监管
第三十七条 证券公司及其分公司、证券营业部应当将《经营证券业务许可证》或者《证券经营机构营业许可证》正本放置在公司住所或者营业场所的显著位置，并妥善保管许可证副本。
证券公司及其分公司、证券营业部不得伪造、变造、出租、出借、转让许可证。
除中国证监会依照本规定注销许可证外，任何单位不得扣押或者收缴许可证。
第三十八条 证券公司应当每年至少一次在公众媒体上公布其合法分支机构名称、地址、电话及主要负责人的姓名。
第三十九条 证券公司从事证券业务应当遵循公平竞争的原则，其收费标准不得违反国家有关部门的规定。
第四十条 证券公司必须依照法律、法规和国家财政主管部门制定的财务、会计制度，建立健全的财务、会计管理办法，不得在法定会计账册外设立账册。
第四十一条 证券公司必须按照中国证监会的规定，聘请具有证券相关业务资格的会计师事务所对其财务报告进行审计。
证券公司必须将所聘请的具有证券相关业务资格的会计师事务所名单报中国证监会备案;证券公司更换聘请的具有证券相关业务资格的会计师事务所，必须在更换后的三个工作日内向中国证监会报告并说明原因。
中国证监会可以要求证券公司更换会计师事务所。
第四十二条 证券公司应当按照中国证监会的要求报送财务报表、业务报表和年度报告。
第四十三条 中国证监会对证券公司高级管理人员实行谈话提醒制度。中国证监会对证券公司在经营管理中出现的问题，可以质询证券公司的高级管理人员，并责令其限期纠正。
第四十四条 中国证监会可以对证券公司进行检查和调查，并可以要求证券公司提供、复制或者封存有关文件、账册、报表、凭证和其他资料。
证券公司及有关人员对中国证监会的检查和调查，不得以任何理由拒绝或者拖延提供有关资料，或者提供不真实、不准确、不完整的资料。
第四十五条 证券公司必须按照中国证监会的规定，制订安全保密措施，妥善保存客户开户记录、交易记录等资料，防止资料与数据丢失、泄密或者被篡改。
第四十六条 中国证监会可要求证券公司聘请具有证券相关业务资格的会计师事务所，对证券公司进行专项审计或稽核，有关费用由证券公司支付;中国证监会也可以聘请具有证券相关业务资格的会计师事务所，对证券公司进行专项审计或稽核，有关费用由中国证监会支付。
一、建立健全集团内部财务管理制度
集团公司为了维护资产的完整和安全，保证经济信息的真实可靠，实现国有资产的保值增值，必须建立一套完善的内部财务控制体系。该体系必须充分发挥集团母公司财务调控功能，激发子公司的积极性和创造性，并能有效控制母公司及子公司风险。
（一）建立集团内部的重大经济决策控制制度，规范子公司行为
1.资本运营制度。如投资、筹资。对外经济担保、签订经济合同等。资本运营管理影响集团公司的发展方向，母公司应集权管理，但要给予子公司适当的分权，即母公司可赋予子公司一定限额的管理权，超过权限范围，一律由母公司集体研究决定。同时母公司应建立健全子公司对外投资及筹资的立项、审批、控制、检查制度，并重视跟踪管理，规范子公司的行为。
2.资金管理制度。为降低资全成本，控制企业的负债规模，改善企业的债务结构，母公司应当建立以现金流为核心的内部资金管理制度，明确资金调度的审批权限和程序，落实资金管理责任通过依法设立的内部金融机构，或借助银行网络，利用合法的金融工具，对企业资金实行统一集中管理，有利于母公司控制子公司，从而提高资金使用效率和降低风险。
3.资产管理制度。在此是指狭义资产，包括固定资产、无形资产和其他资产的管理。建立健全资产管理制度并组织实施；对资产的产权变动及或有产权变动实行限额审批制或备案制。对子公司资产的现状、存量、增减变动的情况实行动态管理，出具季度固定资产状况报告，并根据财务制度，制定合理的折旧方法等等。
（二）制定企业一般性经济业务的会计控制制度
针对经营活动中的购入、销售、收款、付款、理财等各环节及有关财产、物资的收发保管和货币资金收支、费用标准制度等制定内部控制制度及相关的操作程序控制。这些控制主要包括不相容职务分离制度、授权与审批制度、财产的实物控制制度，以及收支管理制度（成本费用管理制度、债权债务管理制度、收入分配管理制度）、财务检查与财务内部控制制度、财务管理及会计基础工作等。
二、建立财务预算制度
财务收支预算是集团目标管理的有效手段，是将企业集团的决策目标及其资源配置规划加以定量化并使之得以实现的内部管理活动或过程。集团公司根据企业发展规划提出一定时期内的总目标，据以编制公司的长期规划和年度规划，并将各项指标分解下达给各子公司。通过预算明晰企业经营者各部门和各个员工的权限和责任区域，从而强化财务控制功能。
（一）预算编制宜采用自上而下。自下而上、上下结合的编制方法
预算编制要进行上下沟通，一般要经过预算指标的提出、综合平衡、审议下达、控制执行。信息反馈。预算调整等若干环节，形成最终预算，经企业最高决策层审批后，成为正式预算，逐级下达各部门执行。
（二）预算确定后要实行动态跟踪、实时监控
为了保证预算管理的有效实施，子公司要做到月度有简要说明；季度有分析，中期向集团报告财务预算执行情况，不断调整偏差，确保预算目标的实现，实现母公司对子公司经营活动的动态管理，充分发挥预算管理在公司日常运营中的作用。
三、完善激励、约束制度
企业集团的最大优势在于整体性，要使其得以充分发挥，需结合于公司预算执行情况，制定利润分配制度及奖惩分明的业绩考评制度，将奖励与惩罚、激励与约束有机地结合起来。
（一）利润分配制度
授权经营集团公司作为国有资本的投入者，其利润分配是集团利润分配的核心内容。母子公司以控股方式形成；对应的是按股份分红的利润分配方式。母公司在制定分配方案时，要兼顾母子公司利益所得。子公司税后利润既要按一定的比例留存母公司，使集团的长远发展有一定后劲，同时也要保证子公司业务增长需要和职工的权益得到保障，有助于调动成员企业及其员工积极性、创造性与责任感。合理的利润分配制度会提高集团的财务资源配置效率。
对于子公司的工资、奖金的分配应根据子公司经营规模，实行总量控制；建立健全对子公司工资奖金分配的检查和控制制度。子公司要严格按照母公司所规定的工资奖金计提原则，在计提工资金额范围内自主分配。
（二）业绩考核评价办法
1.确定适当的国有资本保值增直率。集团公司可根据同行业国有资本保值增值标准值及企业三年的经营状况，结合市场以及企业的具体实际；确定适当。切实可行的国有资本保值增值率。
2.完善子公司的考核指标体系。以国有资本保值增值率为主，以净资产收益率、总资产报酬率、利润增长率、销售增长率等为辅构成的考核指标体系，全面考核企业的绩效。
3.制定精确、公平的激励机制。集团公司需系统分析、搜索各类与激励有关的企业信息；综合分析，制定科学的、多种形式相结合的合理的激励机制；该机制要与集团公司年初下达的各项考核体系相结合，明确将目标考核同总经理的年薪挂钩，建立风险金制度；激发子公司员工的竞争意识，充分发挥人的潜能。
四、健全财务信息监控制度
（一）财务报告及重大财务情况通报制度
财务报告是最为核心的信息报告载体与来源途径。要充分发挥财务信息的决策价值与控制功能，总部必须以制度的形式从信息质量标准、报告标准、内容结构以及组织程序等方面确立一整套明晰的、可操作的信息报告规范，包括财务信息质量标准、财务信息报告标准、财务信息报告结构内容、财务信息报告组织程序等。
（二）内部财务分析制
健全企业财务分析制，要形成月有简要分析，季有分析，年度有财务状况说明书。通过定性与定量分析，及时评价企业财务状况、预算执行情况、管理水平、发展趋势，并找出存在的问题及其原因，纠正偏差，解决问题，以保证经营活动的顺利进行。
（三）财务总监或财务主管委派制
为切实加强对子公司财务管理工作的指导、检查、监督，集团公司可向各子公司委派财务总监或财务总管。其职责在于负责组织、领导派驻单位的财务管理、会计核算和会计监督，参与子公司重大经济决策，建立健全和完善于公司内部财务制度，对子公司各类预算执行情况进行监督控制。委派人员的人事、工资、奖金、福利由集团公司负责。
（四）内部审计制度
集团公司为了保证财务数据的真实、可靠，监督、评价子公司的经营状况，必须建立内部审计制度。
1.开展财务收支审计。以强化集团公司资产控制为主线；必须对子公司开展定期或不定期的财务收支审计工作，并对一定金额的工程项目、对外投资、经济合同等进行专项审计。
2.实行常规的年审制度。年度终了，对子公司全年的经营情况全面审计，根据审计报告，确认各子公司经营者的经营成果，考核各项指标完成情况，兑现奖罚。
3.实行经济责任离任审计制度。对子公司领导高任实施审计，审查评价子公司责任主体的经营业绩及经济责任履行情况，从而进一步强化对领导干部的监督和管理。
第一条目的和依据为依法履行国有资产出资人职责，规范国有企业投资行为，防范投资风险，促进国有企业可持续发展和国有资产保值增值，根据《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等国家法律、法规的有关规定，以及《市市属国有资产经营公司监督管理暂行办法》等文件精神，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条适用对象本办法适用于市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）履行出资人职责的市属国有资产经营公司（以下简称市国资公司）和市国资公司直接出资的全资企业、50%以上（含50%）的控股企业（以下简称市国资公司所属企业）。
第三条投资原则投资应遵循以下原则：
（一）遵守法律、法规，符合国家和本市产业政策；
（二）符合本市国有经济布局和结构调整总体要求；
（三）符合企业发展战略和规划，有利于突出主业、增强自主创新能力、提升企业核心竞争力；
（四）投资规模与企业实力、融资能力相匹配；
（五）企业投资决策坚持审慎原则，符合投资决策程序和管理制度。
第四条投资范围本办法所称的投资是指以货币、实物、有价证券或无形资产等实施投资的行为，包括：
（一）基本建设和技术改造等固定资产类投资；
（二）设立全资企业、国内外收购兼并、合资合作联营、对所出资企业追加投资等股权类投资；
（三）证券投资、期货投资、委托理财、信托等金融类投资；
（四）以上未列明的其他形式的投资。
考虑到金融类投资在管理上的特殊性、复杂性，目前暂不按本办法实施管理，今后将另行制定管理办法。
第五条可行性研究论证市国资公司及所属企业投资项目决策必须经过前期可行性研究论证，并按规范编制可行性研究报告。
第六条投资的分类管理市国资委对国有资产投资项目实施备案管理和核准管理，市政府已确定的投资项目均实施备案管理，其中政府投资项目按市政府有关管理办法操作。
第七条非金融类投资限制严格限制非金融类企业从事委托理财和炒作股票、期货等高风险投资活动，适度控制企业购买债券、基金、信托等金融产品。金融类企业（银行、信托、财务公司、金融租赁公司、信用社、担保公司、保险公司、金融控股公司、投资公司、证券公司等）及其上级国资公司的金融投资规模和比例应当与自身的权益和财务融资能力相匹配。
第二章投资监管的职责
第八条市国资委职责市国资委在企业投资中履行出资人职责，重点对企业投资方向、投资决策程序和实施过程进行监督，包括：
（一）组织研究国有资本投资导向；
（二）审核企业的年度投资计划，核准企业的计划外投资项目；
（三）对企业投资项目实行备案管理或核准管理；
（四）组织开展投资效益分析评价，对重大投资项目组织实施稽查、审计、后评估等动态监督管理；
（五）指导企业建立健全投资管理制度、规范完善投资决策程序。
（六）凡涉及重大投资项目的，及时向市政府报告。
第九条市国资公司职责市国资公司是投资的责任主体，应履行以下职责：
（一）负责贯彻出资人意志，维护出资人权益，承担国有资产保值增值的责任；
（二）负责年度投资计划的编制和执行；
（三）负责投资项目的可行性研究论证；
（四）负责投资决策并承担投资风险；
（五）开展投资分析，组织投资管理，报告投资项目管理情况。
（六）对所属企业重大投资活动实施监督和管理。
第十条财务总监职责市国资委派出的财务总监是对监管企业财务活动和会计活动进行监管的责任人，其职责是：
（一）负责对监管企业执行本办法情况的监督检查；
（二）参与审查投资项目的可行性研究论证；
（三）独立向市国资委报告有关情况或提出书面意见。
第三章年度投资计划管理
第十一条年度投资计划市国资公司及所属企业应当制定本企业中长期战略发展规划和年度投资计划。市国资公司年度投资计划（含所属企业投资项目）经公司董事会讨论通过并报市国资委审核通过后登记备案。年度投资计划包括以下重点内容：
（一）年度投资计划书与相关文件、资料；
（二）年度投资规模与投资结构；
（三）投资方式及其比重结构；
（四）年度投资进度安排；
（五）投资项目汇总表。
第十二条年度投资计划申报程序编制年度投资计划应当按照下列程序进行：
（一）每年第四季度由市国资公司向市国资委提交下年度投资计划草案，并提供投资项目的项目计划书（或建议书）等相关文件或者材料；
（二）市国资委对市国资公司投资计划草案进行审核，并向市国资公司反馈审核意见；
（三）市国资公司根据市国资委审核意见，组织修改、完善年度投资计划，并提交董事会审议；未设董事会的国资公司依据企业章程规定的程序进行审议；
（四）市国资公司将经审议决定的正式年度投资计划、董事会决议报送市国资委备案。
第十三条年度投资计划审核市国资委审核市国资公司年度投资计划的重点为：
（一）投资方向与国有资产调整和发展方向是否一致；
（二）投资规模与融资能力是否相匹配；
（三）投资是否主要集中于企业核心业务；
（四）投资是否与其它市属国有企业类同或重复；
（五）投资行为是否过于分散（投资额原则上不得低于100万元）。
第十四条年度投资计划调整市国资公司应当严格执行年度投资计划。遇特殊情况需调整年度投资计划，应当充分说明原因及调整内容，并及时报市国资委核准。
第十五条年度投资分析报告市国资公司应在当年度7月底之前将年度投资计划上半年实施情况报市国资委。市国资公司应当编制年度投资分析报告，全面反映企业国有资本结构调整情况、年度投资计划执行情况、项目投资回报情况、金融投资情况等，并于下年度3月底前将有关情况报市国资委备案。
第四章投资项目备案管理与核准管理
第十六条备案管理范围符合下列条件之一的投资项目实行备案管理：
（一）经市国资委审核批准列入年度投资计划，单项投资额不超过本企业净资产10%且低于1000万元的投资项目；
（二）根据有关规定要求市国资委履行备案手续的投资项目或市政府已确定的投资项目。
第十七条备案材料属于备案管理的投资项目，市国资公司应当在董事会会议（总经理办公会）召开后5个工作日内向市国资委报送以下备案材料：
（一）投资项目备案表；
（二）董事会（或总经理办公会）会议决议；
（三）项目概况、项目可行性研究、专家评审意见；
（四）投资协议书或投资意向书；
（五）有关合作方的情况介绍、证明资料；
（六）其他相关资料。
第十八条备案工作时间市国资委自受理备案材料5个工作日内，出具投资项目备案证明。
第十九条核准管理范围符合下列条件之一的投资项目实行核准管理：
（一）单项投资额达到企业净资产10%或单项投资额超过1000万元（含1000万元）的投资项目；
（二）年度投资计划外的投资项目；
（三）对企业发展或出资人利益有重大影响的其他投资项目；
（四）根据国家有关规定或市政府要求市国资委履行核准手续的其他投资项目。
第二十条核准程序和材料属于核准管理的项目，市国资公司应在事前（一般在可行性研究阶段）即向市国资委报告有关情况，凡涉及重大投资项目的，由市国资委及时向市政府报告。市国资公司应在投资项目专家评审通过并召开董事会会议（总经理办公会）后5个工作日内，向市国资委报送以下申请核准材料：
（一）投资项目申请核准报告；
（二）董事会（或总经理办公会）会议决议；
（三）项目概况、项目可行性研究报告、专家评审意见；
（四）企业近期财务报告；
（五）投资意向书；
（六）有关合作方的情况介绍、证明资料；
（七）其他相关资料。
第二十一条核准工作时间市国资委自受理核准申请材料20个工作日内，出具核准意见；不同意核准的项目，市国资委应当在上述时限内向企业说明理由。如遇特殊情况在20个工作日内不能出具核准意见的，可延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知企业。
第五章投资项目监督管理
第二十二条材料真实性市国资公司应对所申报材料的真实性负责。企业以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得核准或备案证明的，市国资委在查实后，有权终止投资项目的实施或要求企业按程序重新办理核准或备案手续，并根据有关规定追究相关人员的责任。
第二十三条项目变动管理已备案或核准的投资项目在实施过程中出现下列情况的，市国资公司应在发生或发现之日起10日内书面报告市国资委。市国资委可根据具体情况出具确认意见或要求市国资公司重新办理核准或备案手续。
（一）资金来源及构成等发生重大变化的；
（二）投资额超出计划或预算20%（含20%）以上的；
（三）投资股权比例发生变化的；
（四）不能按规定行使股东权益的；
（五）投资项目发生重大变化的其他情况。
第二十四条项目实施期限已备案或核准的投资项目在一年内未实施的，市国资公司应向市国资委申请延期或办理注销手续；未办理相应手续的，原核准、备案文件自行废止。
第二十五条其它申报事项凡需向有关行政管理部门申报行政许可事项的投资项目，由市国资公司按相关管理部门规定的程序和要求负责报送。
第二十六条投资决策评估市国资公司在投资项目完成（或竣工）一年内，需组织投资决策后评估工作，出具投资项目后评估报告，上报市国资委备案。
第二十七条项目审计或后评估市国资委对备案、核准管理的投资项目实施情况进行监督检查，必要时可以聘请中介机构对项目实施情况进行专项审计；对已完成的投资项目，市国资委根据需要组织项目审计或后评价。
关键词：国有托管企业 企业托管中心 “瑕疵”资产 权属
国有托管企业是指国企改制后，被国家以各种方式托管经营的困难企业、关停企业、壳企业等各类已退出市场的劣势企业，又称改制遗留企业。这些企业的历史遗留问题经过30多年的积累，已成为国企改革的难点。为避免因没有或无法妥善解决劣势国企改革问题，引发职工群体上访和社会不稳定等现象发生，全国各地都在不断创新管理模式以解决这些问题，企业托管中心就是其中一种管理模式。
青岛市政府借鉴成功的管理经验，设立市属单位——青岛市企业托管中心，实行“托管中心—托管组”双层组织构架，企业托管中心对托管企业的财务收支、资产处置、破产清算、关闭注销、留守人员进行统一管理，负责托管的全局性工作；托管组受托管中心的委托，负责几个或数个企业的托管工作，具体承担资产债务处置、退休内退人员管理、司法应诉及企业销号等事务性工作。[1]让新旧企业彻底脱离关系，使新组建的企业既不背任何包袱，充分发挥托管中心在国有企业改革中的减震器、稳压器和助推器作用。
一、青岛市国有托管企业存量资产现状
目前，国有托管企业剩余存量资产大部分为账面价值高于实际价值的不良资产。主要包括：各类长期难以收回的应收债权、股权、废旧机器设备、土地和房产等资产。
这些资产根据盘活的难易程度可分为两类，一类是“纯净”资产，这类属于权属清晰的可利用资产，如废旧机器设备、闲置的房屋等，通过市场化运作后，基本上都能通过出租、出售等方式盘活变现，可以挽回部分损失，基本能保证国有资产的保值增值。另一类是“瑕疵”资产，这类属于权属不清、责任主体不明确，现行政策法规环境下难以处置的资产，主要是指长期难以收回的债权、股权，盘活变现难的土地和房屋建筑物。
由于历史原因，“瑕疵”资产的管理涉及到各方面的利益，关系错综复杂，很容易造成社会的不稳定，所以盘活难度很大，有些资产在保全上都存在问题，更别说是保值增值了，很容易造成国有资产流失。正因如此，“瑕疵”资产的管理才成为托管企业工作的重点。
二、“瑕疵”资产管理的瓶颈问题
（一）权属不清是“瑕疵”资产管理最大的“瑕疵”
这个问题突出体现在房产、土地类资产上，主要表现在以下两个方面：
1、证件（房产证或土地证）缺失，法律权属不清
这种现象的主要成因如下：因当时政府机构不健全、职能不完善，造成部分建设项目竣工验收、土地使用权等手续不完整；有些从国有企业分离出来的企业所使用的房产土地、有的企业实际占有使用主管部门的房产土地，或主管部门实际占有使用企业的房产土地，当时都未进行规范的资产权证变更；部分企业存在划拨土地、购买集体无产权证的土地、购买或自建的自管房，由于各种原因未按规定办理土地证或房产证，或在办理过程中手续不齐全，后来又由于原开发建设单位已破产注销或长期关停，几十年来无法办理房屋土地的权属登记。[2]以上状况导致这类资产的国有性质被抹煞，部分资产甚至被社会上的有关人员无偿占用，长期不能收回。
2、资产的责任主体不明确，管理权属不清
这种现象的主要成因如下：部分国有企业在改制时，被民营企业收购，部分厂房土地两证齐全，但没有办理规范的交接手续，也没有相关的出让证明或权属转移文件，致使这些房产、土地一直被改制后的民营企业无偿使用；还有部分房产由下属单位承建，建成后，资金未及时结算，资产长期账外管理，时间跨度较大，加之主管人员变化频繁、企业破产倒闭，造成情况不明、责任不清。[2]以上问题导致了该类资产的管理难以到位。
（二）处置难是“瑕疵”资产管理的突出瓶颈
“瑕疵”资产由于其本身的特点，在管理上比普通资产要更加复杂，成效甚微，主要表现在以下几个方面：
1、资产贬值严重，账实不符，导致处置时估价难，要求高
原部分国有企业的会计核算手续不全，对国拨地、购入集体无证土地、自管房等资产没有入账处理；在企业破产清算时，由于形势混乱，人心不稳，导致房产及土地使用权也未评估、房产移交其他部门管理未做账务处理；会计账簿被查封、账目不清；机器设备等资产年久失修，贬值严重；相关企业间的债权债务权属不清等问题普遍存在，所以，会计信息不能真实反映企业剩余存量资产的价值。处置这类资产时面临着财产直接支配权小、市场操作性差、缺乏基础资料、不确定性因素多的现实状况，所以估价难度大，以非公开市场价值为基础进行评估时，内在的风险性与紧迫的时效性对评估提出了很高的要求。
2、现行法规政策与历史遗留问题的冲突，致使资产处置难，风险高
一方面现有的政策法规已根据经济形势进行了修订，不适宜解决历史遗留问题，如果以现行的政策法规来处置这些带有历史遗留问题的剩余资产，在投资主体资格、转让交易方式、投资审批、税收政策、外汇管理等方面受到现有政策法规的制约，给处置操作带来一系列政策和技术问题。[3]另一方面，我国尚未建立有效的“瑕疵”资产转让（或投资）市场和有效的交易机制，资本市场上专业运作的社会中介机构严重缺位，感兴趣的投资者很少，公开市场拍卖几乎找不到买家。在这种情况下处置这些特殊资产不违规则违法，交易双方的风险极高，所以，公开处置的成功率几乎为零。
（三）留守组或托管组工作效率低加剧了“瑕疵” 资产管理的难度
这些“瑕疵”资产长期得不到合理解决、管理难、处置难是普遍存在的问题，这就使得托管组的工作人员形成了思维定势，养成了“拖、等、靠”的心理，仅局限于“看住”这些资产，缺乏工作动力，托管工作进展缓慢。每年托管企业在这些资产的维护、诉讼等方面的各项费用支出有增无减，大大增加了政府的负担。
三、攻克“瑕疵”资产管理瓶颈的思路
（一）转变思路，站在历史的角度，实事求是解决历史问题
托管企业剩余资产的瑕疵，大多是由于当时经济发展的需要和政策的局限等历史原因造成的，如果按照现在的政策法规，必须补办相关的验收竣工等手续并缴纳高额的税费、过户费才能办理相关的房产证、土地证，对于这些关停企业、破产企业来说是完全不可能的，而且这些房屋已居住使用了若干年，已能充分证明其可使用性，所以，我们必须转变思路，具体问题具体分析，用历史的眼光来寻求解决问题的途径，不能以现在的政策规范过去的问题，否则，就犯了形式主义的错误。
（二）寻求政策法规支持，利用社会合力突破管理瓶颈
笔者认为，突破瓶颈的关键是解决房产土地类资产的权属问题，这就需要以政府为主导，成立专门机构，修订政策法规，彻底解决疑难房产土地的权证问题。[4] 具体可从以下几个方面入手。
1、建议灵活运用政府职能，青岛市政府牵头协调相关部门共同行政
一方面，从规划、国土、房产、税务等部门抽调人员成立历史遗留疑难房屋土地确权小组，常设办公室专门处理这类问题，避免政府部门之间，政府部门与托管企业之间互相推诿。另一方面，加强历史遗留土地房屋政策研究，由规划、国土、房产、税务等部门共同研究制定专门文件，本着化繁为简、利国利民的原则，分类划定遗留疑难房屋土地确权的范围、时间、手续、税费标准，以及确权办证的主管部门，以尽快理清权属关系。
2、顺应市场经济规律，加快国有劣势企业退出市场的步伐
青岛市企业托管中心接管了100多家壳企业，按照现行《企业破产法》，有些壳企业既无资产，又无人员，已具备破产或注销条件，但由于这些企业属于国有企业，政府出于宏观考虑，不允许这些企业破产或注销，使得这些“壳”一直存放了几十年，在工商、税务及托管中心都由专人进行管理，造成人力财力浪费。所以，建议遵循市场经济优胜劣汰的规律，青岛市政府联合税务、工商等部门制定有针对性的政策文件，对符合条件的壳企业申请破产或注销，使之真正意义的退出市场，收回壳企业剩余资产的管理权，交由青岛市企业托管中心管理。
3、学习借鉴其他地区的成功经验，加大处理房屋土地遗留问题的力度
可规定凡在城市规划区国有土地范围内的所有历史遗留未确权房屋土地，包括遗留企业职工的个人未确权集体住房；过去开发商违规建设，现在该开发建设企业已破产注销，导致商品房无单位所有权人来申报房屋产权初始登记的，都列入研究解决的范围。而且要切实保证遗留企业职工的合法权益，开通绿色通道优先为其办理房产证，以确保社会稳定。[5]
4、严格落实《企业国有资产法》，用法律保护国有资产[6]
针对部分被社会人员无偿占用的未确权的国有资产，托管中心及托管企业多次交涉无效，甚至相关工作人员会受到人身威胁，情况恶劣。司法部门应严格落实《企业国有资产法》，明确这些资产的国有性质，收回管理权和使用权，争取在资产确权前，由公安、工商等部门协助企业托管中心和托管企业收回被无偿占用的国有资产，防止国有资产继续流失，促进国有资产保值增值。同时，司法部门应严厉惩罚相关不法人员，保护相关工作人员的安全。
（三）实行资产清查专项审计，摸清托管企业家底，落实剩余资产真实价值
针对托管企业账务混乱，账实不符的现状，青岛市企业托管中心组织相关部门，聘请社会审计机构，对托管企业实施了一次大规模的资产清查专项审计，重新核定了账面价值，共查出不良资产约计18.98亿元，剔除不良资产后，其净资产金额约为-24亿元，可谓负债累累。同时，企业托管中心还派资产管理人员深入到托管企业内部，由托管企业的工作人员陪同，一起实地查看现有的实物资产，并做好登记，建立第一手实物资产资料，了解剩余资产的具体情况，而且还发现了一些账外资产，防止了国有资产的流失。通过此项措施，明确了实物资产的账面数和实际数，为资产管理工作奠定了基础。
（四）制定奖励政策，全民参与资产盘活工作，深入挖掘资产潜力
为尽快盘活、变现托管企业现有的存量资产，使之保值增值，以处理托管企业的遗留职工问题，青岛市企业托管中心制定了国有资产保全、盘活奖励办法，以充分调动所属单位工作人员的积极性，对合理开发利用废旧闲置资产、清收债权、股权等不良资产、挖掘潜在国有资产、收回被非法占用的国有资产、合法合规处置“瑕疵”资产等的单位或个人给予奖励，提高托管组的工作效率，既能保全国有资产，又可以加快“瑕疵”资产处置的步伐，为尽快解决历史遗留问题提供资金保障。
四、结语
“瑕疵”资产的管理是一项政策性强、涉及面广、操作技巧复杂的工作，仅靠企业托管中心的力量是无法完成的，必须依靠地方政府和中央政府的大力支持，才能及早处理国企改制的历史遗留问题，最大限度的保护人民群众的利益，防止国有资产流失，使国企改革无后顾之忧，向更深层次推进。
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内部控制制度是管理现代化的必然产物，内部控制制度的产生和发展促使审计工作从详细审计发展成为以测试内部控制制度为基础的抽样审计。通过内部控制制度的测试帮助审计人员确定审计实施的范围、方法和重点，节约审计时间和审计费用,同时也扩大了审计领域,完善了审计的职能。这是现代审计的重要特征。对于内部控制制度的测试在审计中的重要性，审计人员有着较一致的意见，而对于内部控制性质本身的认识却并非完全相同，
目前我国相关的审计准则尚未出台，国内常用的内部控制的概念是以美国注册会计师协会所使用的概念为蓝本产生的,1995年美国注册会计师协会和国际内部审计师协会等五个组织组成的专门委员会对内部控制所下的定义为:“内部控制是受企业董事会、管理当局和其他职员的影响，目的在于取得经营效果和效率；财务报告的可靠性；遵循适当的法规等目标而提供合理保证的一种过程。”这个定义是广泛的，包括内部管理控制和内部会计控制。
本文着重探讨对内部会计控制制度及相关内容进行制度基础审计的测试与评价。
2.内部控制的原则
为保证内部控制达到其预期的目的，内部控制的设立和运行一般应满足五项原则：即独立性原则、内部牵制原则、效率原则、系统性原则和反馈原则。
⑴独立性原则
独立性原则是指控制方和被控制方应该相互独立，即设置岗位时应使具有不相容职务性质的岗位相互独立，以保证内部控制的有效性。
⑵内部牵制原则
内部牵制原则是指内部制度的设计必须使每项主要经济业务或会计事项的处理过程应由两个或两个以上的部门或个人去负责办理，使单独的个人或部门对任何一项或一组主要会计事项或经济业务没有完全的处理权。内部牵制主要采取上下级纵向牵制，平行部门和人员间横向牵制以及交叉复核牵制等方式防范错弊和发现错弊。
⑶效率原则
效率原则是指内部控制应力求做到以较少的控制成本达到最大的控制成效，使各单位的各项工作程序化、规范化。如果某项控制措施所用成本大于实施该项措施所取得的经济效果，则该项措施一般应当放弃。
⑷系统性原则
系统性原则是指内部控制设计应遵循系统论原理，单位内部控制是各种管理制度的有机集合体，是全方位的，连续的和相互关联的。内部控制与执行者形成内部控制系统，其中人的因素是内部控制得以有效发挥的关键因素。
⑸反馈原则
反馈原则是控制论的基础，没有反馈就没有控制。在内部控制中，应包含相对于信息流的“触发器”，当它接受到反馈的信息时，能够进行分析并启动相应的控制程序。内部控制的反馈作用能够保证单位对非正常现象及时作出控制和修正。
3.内部控制的要素与方式
内部控制要素包括：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及监控。其中控制环境是最基本的要素。内部控制的方式主要有：
⑴环境控制
环境控制主要是指管理层经营管理的观念、方式、风格、授权和责任分配的方式、胜任能力以及员工的素质等因素对内部控制所起的作用。
⑵制度控制
制度控制是指通过制定各项制度来达到控制的目的。如有效的内部会计控制主要表现为会计人员是否按照规定的会计制度从事自己的业务:真实记录所有有效的经济业务；对经济业务用货币作计量单位进行正确计价；适时对经济业务的细节进行全面核算,将经济业务按照正确的会计期间加以划分和反映；财务报告能够恰当地反映企业的财务状况、经营成果和资金变动等情况。
⑶程序控制
程序控制是指单位为实现其控制目标而建立的，通过程序、政策而实施的控制。包括业务的授权和核准控制、凭证的设置、流转与记录控制、帐册、报表、文件等资料的记录控制以及资产的收付存控制等。
⑷职责控制
职责控制是指对于组织内部的不相容职务必须进行分工负责，不能由一个人同时兼任，以避免或减少错弊的发生。应当做到授权批准与执行分离，保管与记录分离，保管与清查分离，执行及记录与审计及稽核分离，牵制性相关帐户的记录相分离等。
⑸内部审核与审计控制内部审核是指财务主管或业务人员对会计记录等经济信息进行检查核对，以确定其正确性的控制。如将资产和债务的实际数与帐存数进行核对；对相关的帐证、帐帐、帐表进行核对，并使用调节和分析等方法进行比较，以增强内部控制的实效性，防止程序控制中因时间推移而产生的疏忽和舞弊，同时也有利于降低制度控制的系统性风险。审计控制一般是指内部审计对单位的各项经济活动以及相应的会计业务所进行的监督和控制。它具有独立性和综合性等特征，它是单位内部控制的重要组成部分。
4.控制路径和控制点
控制路径是指内部控制实现的过程，通常与业务循环相对应，每一项业务循环一般又以货币形式表现为特定的资金运动，因此控制路径也可以说是与资金流相对应的。控制点则是指在业务活动中必须加以重点控制的环节。在这些环节中存在着发生错弊的可能性，所以在这些环节必须设计控制措施，以防止错弊的发生。一般控制点通常与资金状况的变动点相一致，而关键控制点一般则与资金流转过程中的权属变动点相对应。
二、制度基础审计的基本概念
内部控制系统是单位内部在实现管理目标过程中建立的各项内部控制要素的总和,这是一个有机构成的整体。就企业而言，从完全控制的观点来看，这一系统通常包括：行政管理控制、生产管理控制、质量管理控制、供销管理控制、劳动管理控制、财会管理控制、情报信息反馈控制和内部审计控制等子系统。
制度基础审计是世界各国审计人员普遍采用的一种现代审计方式，它是指审计人员的工作是建立在对内部控制制度的测试和评价基础之上的一种审计方法。具体而言，它要对影响经济活动合理性、合法性和有效性的内部控制制度进行调查、测试和评价,以确定审计的范围和重点，并及时发现内部控制的薄弱环节，采取防范措施和改进办法，从而使单位的经济活动在健全、有效和合理的内部控制制度的监控下，取得良好的预期结果。具有审计职能的组织机构（包括国家审计机关、部门单位内部审计机构以及具有规定资质的会计师事务所）是制度基础审计的主体，被审计单位或项目内的内部控制制度的各项要素，是制度基础审计的客体。
制度基础审计以国家、政府管理机关、上级主管部门及本单位所制定的有关方针政策、规章制度和指标标准等规范性文件为审计依据，重点审查内部控制制度的各个主要控制环节，目的在于发现控制制度中的薄弱环节，然后针对这些环节扩大检查范围，找出问题发生的根源，这种审计方式可以发现一些工作设置和工作程序中的错弊和不合理现象，进而可对相关问题实施审计并就内部控制方面存在的问题提出建设性意见。制度基础审计是适应现代管理的需要而产生的一种科学的审计方法，它区别于传统的帐项审计，是审计发展的更高阶段。帐项审计是用传统的审计方法，以被审计单位的经济业务为对象，对相关的帐目进行审核，以检验会计资料的真实性和可靠性。随着现代企业规模的不断扩大，企业经济业务量也日益增加，传统的帐项审计已不能完全适应现代企业科学管理的需要，大量的审计实践使审计人员逐渐认识到：企业会计资料所反映的会计信息的正确性直接受制于包括内部会计控制制度在内的各项基础控制制度的健全性、合理性和有效性，因此采取了以对内控制度的测试与评价为内容的制度基础审计这种科学的现代审计方式。它是结合抽样审计方法对内部控制系统通过调查了解、初步评价、符合性测试和实质性测试等步骤全面评价内部控制系统的健全性、合理性和有效性，从而不仅可评估内控制度的可靠程度及实施审计的风险程度，而且为实施审计做好了必要的前期准备工作。
同时制度基础审计也不同于以后在此基础上延伸出来的风险基础审计，后者是在对内部控制制度测评后，着眼于对产生风险的各个环节进行分析和评价，以确定在可承受的误差范围内实质性测试或实施审计的重点、范围和水平。它使用了大量分析方法，且贯穿审计全过程。我们同意这种观点：即风险基础审计还只是一种观念上的审计，在审计实务中并未得到广泛运用，（尤其是国家审计和内部审计）制度基础审计程序在审计实践中已得到或将会得到非常广泛的运用。
三、制度基础审计的基本程序
制度基础审计的基本程序包括调查了解、初步评价、符合性测试、实质性测试和评价总结五个步骤：
1.调查了解首先审计人员必须对被审计单位的内部控制现状进行较为综合全面的调查和了解，制度基础审计一般是以被审计单位存在内部控制制度为前提的，倘若被审计单位没有内控制度或者内控制度缺项太多，是不宜采用制度基础审计的，如果经过初步了解，被审计单位存在一定的内控基础，便可作进一步较深入的调查了解。调查的方法主要有观察、询问和检测三种方法。观察就是指审计人员亲临现场，察看被审单位内控制度的实际状况，如岗位分工、实物保管和作业流程等实际情况，并做好现场记录。
询问是指按照预先准备好的调查提纲，向相关人员进行查询，并做好调查记录。检测是指实际人员根据需要对较为重要的内控制度进行抽样检查，并做好审阅记录。在调查了解完成以后，根据收集的工作底稿进行整理和汇总，以文字表述为主，辅以内控制度调查表和内控作业流程图，力求对被审计单位的内部控制现状进行较为准确和全面的描述。
2.初步评价为了对被审单位的内控制度进行初步评价，首先需对适用于该单位的内控制度系统的规范模型进行设定，设定的依据一是内控的各项原则，二是该单位的经济业务结构以及行业和单位的具体特征。然后将调查了解所得的实际内控情况与规范模型进行比较，分析现状与模型之间在控制范围、控制路径、一般控制点和关键控制点等方面存在的差异，然后对其内控制度的健全性和合规性作出初步的综合评判。初步评价的目的在于确定针对被审单位的内控现状有无必要对其全部或一部进行符合性测试。若其全部或一部存在下列情形之一，一般不宜对这部分实施符合性测试：其一，经调查确认现存的某些内控制度与规范的内控模型的差异项目太多或差异程度太大,如果对其实施测试将承担极大的过度依赖风险。其二,从前期调查了解到,由于内控的虚弱,为降低审计风险至可接受的程度，在审计测试中将投入的工作量远大于实施审计中拟可减少的工作量。
3.符合性测试符合性测试是指审计人员对初步调查了解中已确定其存在且认为有
必要进行测试的那部分内部控制制度所进行的实际有效程度的一种检测。在测试中对被审单位内控制度的落实情况逐一加以检验，然后作出符合、不符合、以及符合程度好、较好、一般、较差等评价，一般应就符合率或不符合率等指标得出量化的结论。符合性测试的路径一般有两种选择：对业务流转范围较大，且各业务间关联性较强的单位可采用按业务流转路径来进行检测各一般控制点和关键控制点的符合情况，即为横向型测试，这对一般的工商等企业单位较为适用；而对于业务点比较分散，工作职能与社会公众联系很紧密，更强调各个职能部门的制度及人员的岗位责任的单位，如行政事业单位,一般可采用纵向型的测试,即可以职能部门为单元进行内部控制制度的符合性测试。
4.实质性测试实质性测试是在符合性测试的基础上进行的，它是按照内控制度符合程度的强弱，抽取不同的样本量，对其进行数量和金额方面的检测，检查它与正确值的偏差，符合性好的少抽，符合性差的多抽，然后根据对样本对象测试的结果推断总体、测定总体的差错率和抽样结果的可信任程度及评估对其实施审计所存在的风险程度。就测试对象而言，实质性测试的范围应在符合性测试的范围以内，而实质性测试的路径与前期符合性测试时所采用的路径相同。实质性测试的重点是内控制度中的关键控制点以及内控制度符合性较弱的一般控制点。
5.评价总结在完成了以上测试步骤以后，根据测试记录底稿和计算分析底稿可得出对内部控制制度的综合性的评价意见。
四、制度基础审计测试的主要内容
制度基础审计的核心工作是对内部控制制度的测试与评价，对内部控制制度中的会计控制制度的测试则主要是指对与会计核算规程及会计核算对象有关的内部控制制度的测试。
以下拟以工业企业为例，对内部会计控制制度测试的主要内容作较为深入的探讨。
（一）对会计核算规程方面的内部控制制度测试的主要内容：
国家政策规定所有企业单位必须按照会计准则、财务通则以及有关规章制度的要求结合本单位的经济业务性质、经营规模和管理特点，在合理设置会计机构和对人员适当分工的基础上，通过“设置会计科目”、“借贷记帐法”、“填制和审核凭证”、“登记帐簿”、“成本核算”、“财产清查”和“编制会计报表”等工作，正确核算和反映经济活动的实际内容，并加强会计核算的内部控制，确保会计记录和财务资料正确可靠，确保企业的财产安全和有效使用。因此，会计核算工作是企业经济活动中的一项重要内容。加强对会计核算过程中内部控制制度的建立和实施情况的审计监督，不仅能对经营管理工作起到纲举目张的作用，同时也是保证企业经济活动健康有序发展的重要手段。根据企业会计核算的特点，对会计内控制度中会计核算规程内控制度的测试可以从以下三方面进行：
1.对会计核算机构和人员分工情况的合理性进行测试
对会计核算机构和人员分工情况进行的测试，是通过检查会计核算机构及人员依法独立行使会计职能和落实会计准则及财务通则的情况，测试和了解会计核算机构的设立和人员的分工是否符合“不相容职务相分离”的内控原则。
2.对经济实体核算制度的建立、健全及有效情况进行测试
建立会计核算内控制度是保证经济活动有序进行的一项基础工作，其主要的核心内容就是对收入、费用、利润的核算情况进行控制和监督。所以强化对各项收入实现、费用构成及利润分配等核算办法的检查测试是会计核算内控制度测试的一个重要部分。
其中:一、检查其是否建立相对稳定的收入、费用和利润的核算办法；
二、检查其核算工作是否正常合规,是否按照会计准则和财务通则的要求,真实、合规地记录反映及核算有关的经济事项；
三、通过对企业的资金流、物资流等内容的审查，结合会计机构和人员分工在会计核算中所起的作用，测试会计核算对企业各项经济活动是否起到应有的管理和控制作用。
3.、对会计核算内部控制环节的测试
与对经济业务流程的检查测试相类似，对会计核算流程的测试，关键是做好对几个重点内控环节的检查和测试，具体为：
一、通过对经济实体中构成会计核算内容的各项资料的取得与流转程序的测试，检查其是否符合授权批准及内部牵制等内控原则；
二、通过对“审核环节”的测试，检查会计核算业务是否受国家有关的法律、法规和财经政策的有效制约；
三、通过对“结算环节”的测试，检查会计核算事项是否按照会计核算制度规范的要求执行；
四、通过对“复核环节”的测试，检查会计凭证、帐册、报表等会计核算资料在内容与形式上的完整性和正确性是否得到程序上的有效控制；
五、通过对“记帐环节”的测试，检查会计核算是否按照正确的帐务设置和“借贷记帐法”的规则执行；
六、通过对“财产清查环节”的测试，检查在会计期末是否正常定期地进行财产清点、帐实核对和帐务处理，以确定会计核算能否对会计资料如实反映企业的财务状况起到有效的控制作用；
七、通过对“分析环节”的测试，即通过对财会人员就会计核算的结果━━━━财务会计报表以及会计记录中相关数据所进行的静态的与动态的财务分析进行测试，检查其在财务分析环节中所反映的主体、途径、方法、内容和效果，分析评价企业在会计核算结果的综合性分析和运用中，对于改善经营活动和加强企业管理等方面，是否起到应有的内部反馈和控制的效用。
（二）对与会计核算对象有关的内控制度测试的主要内容：
1.对资产方面内部控制制度的测试
〈1〉对固定资产内部控制制度的测试
固定资产是指使用期限在一年以上，单位价值在规定标准以上，并在使用过程中保持实物形态的资产。其来源主要包括：购置、自行建造和投资人投入等。固定资产购建业务部门及基建、设备、机修、技术和会计等部门，一般应对以下的内控环节进行检查测试：
①是否建立固定资产内控制度，明确不同的授权批准权限。是否建立严格的固定资产年度预算和计划制度。
②固定资产投资是否由生产部门或其它被授权部门提出书面申请，并编制购建计划书、项目可行性研究报告、设计任务书和项目预算书等书面文件，并经企业分管领导批准。
③是否由设备部门、基建部门具体负责实施工作，在进行资产购建、工程承包或发包时是否经签订条款齐全的合法合同。
④固定资产竣工后，是否由独立的验收部门组织验收，并出具验收报告和项目竣工结转通知单。会计部门结转时是否分清资本性支出和收益性支出，增值税进项税额是否未予扣减。
⑤固定资产是否建立归口分级管理制度，各职能部门是否分设台帐和明细帐，并定期进行核对。
⑥是否有专职的部门或人员负责固定资产日常维护保养和大中修理工作；会计部门是否正确列支大修理费用；各职能部门接受外来修理劳务时是否签订合同。
⑦固定资产减少是否经技术部门鉴定或有关职能部门的审核，并办理授权批准手续；固定资产调拨手续是否健全，并建立严格的门卫管理制度。
⑧是否定期盘点固定资产，编制盘点清单，形成书面报告，以及时反映固定资产盘盈、盘亏、毁损、报废、封存和不需用等情况。对于具体的固定资产内部控制主要可以分为固定资产购置和固定资产处理两个关键环节。
⑴对购置固定资产内控制度的测试要点：
①测试固定资产购置的计划和预算，包括对专项工程和基本建设项目的购置预算控制是否合理、可行。
②测试购置预算控制中的职务分离制度是否落实。
③测试列入计划的购建项目是否有需求部门或单位的申请，并是否经职能部门和领导的审核批准。
④测试固定资产购建的预算计划的制定是否有配套的资金渠道，是否存在项目已到，资金仍不落实的情况。
⑤测试项目可行性报告的内容是否真实、可靠，是否由生产、技术、工程财务和审计等职能部门分头把关和审核。
⑥了解固定资产的购建预算计划和各单项的审批是否符合规定的程序，项目执行人（责任人）是否同审批人有重叠的情况。
⑵对处置固定资产内控制度的测试要点：
固定资产的处置包括固定资产的报废、转让和内部转移。
①测试是否建立处置固定资产的各级管理部门，并明确和落实各自的处置权限。
②测试固定资产报废和转移是否按规定的审批程序和权限执行，报废处理是否经过技术鉴定，盘亏处理是否经过批准。
③检查固定资产的报废和转让在会计核算中是否将变价收入与固定资产净值的差额作为单位的营业外收入或营业外支出处理。
④对固定资产的转移（包括单位内部转移）检查其是否做好各部门间同步的登卡和登帐手续，是否按规定手续办理转移。可对固定资产转移项目的帐、卡、物实行抽查，以检查其符合制度的程度。同时检查其在会计核算中是否正确登记
和核算。
2〉对存货内部控制制度的测试存货是企业拥有的，经过生产制造，最终以产品对外销售的在储备阶段和生产周转过程中的各类实物形态的流动资产，包括原辅材料、备品备件、外发加工材料、低值易耗品、在产品和产成品等。存货在企业流转过程中一般经历采购、领用、生产制造、外发加工、完工入库、销售出库、期末盘点以及废次材料和半成品的处理等阶段。由于存货对企业流动资金的占用数额很大，因此存货的内部控制是企业流动资产控制的重点之一。存货控制的流程一般分为：采购控制、外发加工控制、收货验收控制、完工成品控制和存货的计价、保管控制等环节。
⑴对存货采购控制的测试
①检查企业是否建立存货采购的内控制度，是否对各职能部门进行合理的具体分工，明确各自的授权范围、审批权限和所承担的责任。在执行职务分离制度方面重点检查测试以下三个方面：其一，请购计划的制订、会签、审定与请购计划的执行人之间是否实行职务分离；其二，采购业务的审批、经办、付款和核查等工作之间是否实行职务分离；其三，采购存货的经办人员与存货验收人员之间是否实行职务分离。
②检查使用部门是否按实际需要编制采购计划和填制请购单，计划部门和存货管理部门是否根据生产计划和实际库存情况对采购计划和请购单认真审核。
③检查采购部门是否按照被批准的采购计划实施采购，财务部门是否对采购计划的资金运用加以预算控制。
④检查采购人员是否根据授权发出定单，检查购买大宗物资是否签订条款齐全、内容合格的购销合同。
⑤检查在存货采购过程中是否有限价采购制度，经济批量制度和对供货方的评审制度，以避免资金方面的缺损和过量资金的闲置，力求达到既满足生产周转需要又可降低资金占用的合理的动态平衡。
⑵对存货验收和存储控制的测试
①检查到货以后，是否由专门的部门组织验收，据实填制验收单和损溢报单。对数量短缺、质量不符等情况是否及时退货或索赔。
②技术部门对原辅材料和备件进货的质量和技术性能等是否有检测、验收制度。存储部门是否据实签收货物，填制入库单，登记台帐。是否将货物按类存放，填写标签。月末是否及时汇总并与采购部门核对已到和未到货物的清单，是否分类登记并定期清理在途物资。
⑶对存货发出控制的测试
①测试存货发出的手续是否完整，检查发出存货有无对方签收，有无审核制度。
②检查企业月末盘点制度是否落实，领而未用的材料月末是否办理假退料，销售退回的产品是否按制度规定进行验收登记和核算控制。
③检查是否定期清理生产部门退库的废料和边角余料。
④检查期末在产品的盘点制度是否完善，有无审核制度。
⑷对存货计价控制的测试
①检查存货计价核定的人员与执行存货收付的人员是否实行职务分离。
②检查会计部门是否依据审批文件、合同、验收单、入库单和发票等原始单据所记载的历史成本价对存货计价，登记凭证和帐簿。
③检查存货计价在采购环节中所形成的计划价格和实际价格的差异是否按时进行转帐处理。
④如果存货的单位定额成本（或单位计划成本）与单位实际成本差异较大（一般在10％以上）时是否予以及时调整，以保证成本核算与利润核算的准确性。
⑤检查企业在存货领用或发出时是否存在随意改变成本核算方法的情况。
⑸对外发加工材料控制的测试外发加工是指企业基于技术或经济上的考虑委托外单位对本单位提供的材料或半成品作进一步加工的业务。该业务涉及外协办、工艺技术、采购、仓储和会计等部门。
①审查是否建立外发加工业务的内部控制制度，及明确授权范围和审批权限。
②检查是否实行外发加工业务的职务分离控制制度。
③检查是否设立专门的外发加工的归口管理部门（如外协办等），是否有分管厂长对外协加工计划的审批控制制度。
④检查外协办是否根据授权签订外发加工合同，明确双方的权利和义务，并书面通知采购和仓储部门备料。
⑤检查工艺技术部门是否提供加工方应遵循的零部件技术参数、原料定额和损耗定额等指标，并由技术部门定期检验与分析各类工艺技术定额的实行情况，使之更加科学合理和符合实际。检查会计部门的加工费核定程序和结算方式是否按规定执行。
⑥检查外加工发货是否按批取得加工方的签收回单，仓储部门发料是否按“委托加工领料单”限额发料，做到计量准确，单据齐全，并办妥出门证手续。
⑦检查对于外发加工业务中发生的因签收回单手续不全造成的追索责任，是否明确负责人，是否存在相应的控制制度和采取相应的补救措施。
⑧检查仓储部门在签收时是否填制“委托加工收料单”，是否有专职部门检验加工产品的质量和掌握废次品率是否超标，并出具验收报告。会计部门是否按实收崐合格品数量支付加工费，对超定额、超废次品率的情况有无制约措施。
⑨检查外发加工材料和加工完成的材料制品是否建立台帐统一管理，是否有定期、逐批的核销控制。
⑩检查委托方是否定期派人去加工点盘点，将盘点结果形成书面报告，并是否定期与加工方核对收发存数量。对盘盈、盘亏是否查明原因，明确责任。
〈3〉对应收帐款控制的测试
应收帐款是指企业在对外销售产品、材料和提供劳力等业务中应向购买方收取的帐款，它是企业的外部债权。在市场经济条件下，加强对应收帐款的控制，对保护企业资产的安全、完整有重要意义。对应收帐款控制的测试主要分为：应收帐款确立的控制测试；应收帐款核对的控制测试；应收帐款分析的控制测试；应收帐款调整的控制测试和应收帐款催讨的控制测试。以下对分析和催讨应收帐款这两个关键控制点的测试要点加以重点阐述。
⑴应收帐款分析的控制测试
①检查企业是否对应收帐款帐户使用帐龄分析的方法分析各欠款户欠款时间的长短，从中分析可能发生坏帐的可能性，便于及时采取有效措施，组织催款，加速资金周转。
②对欠款时间长的欠款户结合销售部门的业务经营控制和管理控制，测试销售合同的履约率，检查分析合同未履行的原因。测试企业对于大宗销售业务的购货方是否经过资信调查，在购销合同中是否订立有关违约责任等制约性条款。
③检查企业是否进行应收帐款总额变动分析和具体欠款户的欠款变动分析，并是否及时制订相应对策。
⑵对应收帐款组织回收控制的测试
①检查企业是否组织建立欠款催讨工作组，并制定催讨计划，对应收帐款中年限长、金额大、笔数多的客户采取行之有效的具体对策对其所欠款项进行催讨。
②检查对应收帐款欠款户是否建立债务人的一户一卡制度，及时准确地反映债务人的债务发生和债务偿还等情况。
③检查单位是否在降低挂帐比率方面建立销售与帐款回收的经济责任制度，措施落实情况如何，是否在制度上建立起追讨欠款减少坏帐损失的激励机制。
2.对负债方面的内部控制制度的测试
〈1〉对流动负债控制的测试
流动负债是指企业为维护或补充生产经营正常运转所需要的临时性和短期需要而向银行或其它金融机构借入的资金。这种债务的偿还期限一般在一年以内或在一个经营周期以内。
（1）检查企业经营者对财务部门的筹资行为是否有正常的授权制度，授权内容是否完整，即包括：短期筹资额度、还款方式、特定用途、贷款利率幅度、还款期限和还款计划等内容。
（2）检查企业的短期筹资是否纳入现金流量的预算控制,是否分别按季度、月度对现金流量进行预算控制。
（3）检查应付帐款的入帐是否以取得和审核各种必要的凭证为基础,主要是供应商的发票和仓储部门的入库单,并检查两者之间是否相一致。
（4）检查帐务设置中对各种流动负债业务的分类是否正确,总帐发生额和余额与各明细分类帐的余额和发生额之和是否相等。
（5）检查购货中对享有折扣的交易业务是否订有制约制度,是否将所有折扣入帐，对付款业务可采取抽样测试。
（6）检查应付帐款的支付中是否经财务经理或其他被授权人签字批准,对重大交易事项的付款是否取得总经理的签字批准。
（7）检查对应付帐款的支付有无定期稽核和审计制度,重点检查测试有无针对虚假还款以套取现金或挪用银行存款资金等非法行为的防范措施和专项制度。
（8）检查对应付款项是否订有预算和稽核制度,是否已将其纳入季度和月度的现金流量支出预算之中。
（9）检查是否订有同债权人的定期对帐制度,并检查核对人与付款执行人是否实行职务分离，检查核对中应以债务人的记录和业务执行人员的业务记录为基础。
（10）检查应付票据的出票是否纳入审批控制范围。
（11）应付票据是到期即付的一种负债,应检查其是否纳入企业的月度现金流量支出的预算控制。
（12）对于应付帐款的注销应检查是否按照国家财政部门规定的制度执行。
〈2〉对长期负债控制的测试
（1）检查对长期负债的借入和归还是否建立授权批准制度,并指定财务经理或其他被授权人负责。
（2）既然长期负债是企业经营发展资金的重要来源,其利息支出又构成企业的重要开支,因此应检查是否将其纳入年度现金流量预算的控制范围。
（3）检查长期负债的利息支出是否按会计制度的规定正确列支。
（4）检查长期负债中涉及担保、抵押等事项的业务是否一事一报,是否由公司总经理审批。涉及大额的担保或抵押事项是否执行由董事会决策的制度。
3.对所有者权益项目内控制度的测试
根据“资产－负债＝所有者权益”的会计公式，如果审计人员能对经济实体的资产负债进行充分的审查，并证明资产负债内部控制制度的内容比较全面，资产负债的运作是严格按照内控制度的要求实施的，资产负债的会计资料所反映的内容基本是真实的。则从一个主要侧面为所有者权益总额的正确性提供了依据。此外,对所有者权益本身也应建立和实行内部控制制度，对所有者权益内控制度的测试可从以下方面展开：
（1）测试经济实体股本金额的变动是否经股东大会、董事会或产权拥有者的批准认定。
（2）测试股权交易及股利分配是否符合国家有关的法律、法规和经济政策的规定。
（3）测试企业是否实行了权利和责任的明确划分，对股东大会、董事会等授权机构和经济实体管理机构各自的权利与责任是否有清楚的界定。
（4）测试股权转移合同的签订和股票过户等环节是否有制度控制和约束，其是否能有效杜绝欺诈行为的发生。
（5）测试经济实体是否建立严密完善的文件记录和执行程序等制度，以真实、完整、规范地反映股本的变动和股利的分配情况。
4.关于资本经营控制的测试
〈1〉对长期投资控制的测试
长期投资是指企业为获取中长期利益，以有价证券或实物为形式，投资期为一年以上的资本性的投资行为。
（1）检查长期投资项目的立项程序是否符合规定，投资管理部门是否有合法的书面授权，是否编制项目投资计划和逐项制订可行性投资方案。
（2）检查是否经公司技术职能部门对可行性投资方案进行技术论证，并提出可行性方案的评估报告。
（3）检查公司财务部门对可行性方案进行的财务论证和对预期效益的评估在内容和依据方面是否正确、合理和充分。
（4）检查是否由公司董事会对长期投资项目的可行性方案、技术评估报告和经济评估报告进行认真细致的审核，是否有规范的决策程序和完整的审批文件记录。
（5）检查在长期投资项目被批准以后，在执行过程中有无责任制控制。如是否由公司的投资管理等专职部门负责项目的全程管理，由总师室对项目的技术质量负责把关，由财务部门对项目的资金运作实施控制，由审计部门对项目的立项、可行性研究、竣工验收和工程项目的财务收支、预决算等实行全面的内部审计控制。
〈2〉对股权管理控制的测试
股权管理控制是指企业对投出资产所形成的参股、控股公司以及对下属子公司的股权管理和对上述企业所持股权的增减变化以及股权收益的管理和控制。对其测试的内容主要为：
（1）检查是否建立和明确股权管理的专职部门━━对外投资部或被批准授权进行对外投资和经营管理的经济单体。并是否建立和有效执行对股权投资的监督控制制度。
（2）检查公司是否按公司法和公司章程的规定对持股企业派出董事并取得同所持股份相称的决策权。
（3）检查董事会派出到参股公司的董事其权利是否完整、充分。如是否能依法享有参与该企业的投资决策、经营决策和股权收益分配决策等权利，并且是否依照法律和公司章程的规定享有股东所应当享有的其他所有权利。
（4）检查对外投资管理部门或被授权、委托进行股权管理的经济单体，是否按期提交对外投资企业的生产经营状况报告和当期的财务报告。
（5）检查公司财务部门是否定期编制对外投资收益分划表，投资收益分划表是否如实反映应得投资收益和实得投资收益，是否按国家财政部门的规定汇总编制会计报表。
（6）检查公司的对外投资部门是否对股权收益回报实施有效的管理和控制。
（7）检查公司董事会是否授权内部审计机构对股权变动和股权管理等实行全面的内部审计监督。
〈3〉对资产重组控制的测试
资产重组是指以实物资产为主要媒介形态，以净资产为实质内容对资产所有权实行变更的行为，如破产、兼并以及以所有权转移为标志的资产置换等。
对资产重组控制的测试主要为：
（1）检查董事会在作出资产重组的决策之前是否经过周密的前期调查和充分的分析研究。
（2）因资产重组涉及资产权属的变更，因此应检组、置换事项是否在国家
有关政策法规允许的范围以内。
（3）检查资产重组或置换中关联方的所有权人代表是否办理过合法的确认手续
并是否订立合法的合同文件。
五、关于制度基础审计的评价
〈1〉制度基础审计评价的意义和目标
制度基础审计的评价是在制度基础审计中，对被审计单位的内部控制制度进行调查和测试所得结果的评述。是审计人员在调查了解、符合性测试和实质性测试结束后所作出的结论意见。其中，最重要的是在完成全部测试以后所作的综合性评价。由于审计环境和审计客观发展阶段的局限，在我国制度基础审计在实际工作中并未形成一种独立的审计类别，而是作为应用于财务审计、经济效益审计、经济责任审计和专项审计等审计类别中的一种审计手段或审计方法。因此，制度基础审计的综合评价主要是为实施各种具体审计服务的。
制度基础审计评价的目标，是指审计人员对被审计单位的内部控制制度进行评价所要达到的总体目的。这些目标包括：
1.完备性即指经过评价，揭示被审计单位的内部控制制度对于其承担的经济控制功能，是否完备、健全。
2.实效性即指经过评价，揭示被审计单位的内部控制制度是否在实际工作中真正得到实施，并起到它应有的效用。
3.经济性即指经过评价，揭示被审计单位的内部控制制度在制度设置与运行过程中其制度成本是否低于实施控制后所能减少的非正常经济损失或所能增加的经济收益。
4.一致性即指经过评价，揭示被审计单位的内部控制制度在连续的若干个会计期间内，在以上三个方面（完备性、实效性和经济性）是否始终保持在一个相同或相近的水平上。
5.安全性即指经过评价，揭示被审计单位的内部控制制度在来自内部和外部干扰的条件下，能否仍然安全地发挥其正常的控制功能。
〈2〉制度基础审计评价的步骤
在制度基础审计的过程中，当调查了解、符合性测试和实质性测试这其中的每一步完成以后都要作出评价，这三步评价是相互关联的，而且是逐步深化的，其具体的评价步骤如下：
1.经调查了解后，描述被审计单位的内部控制情况，在与规范模型比较后，对其健全性作出初步评价，并确定是否进行下一步的符合性测试。
2.对被审计单位内部控制制度的实际执行情况进行符合性测试，然后对被审计单位执行内控制度的符合性以及有效性进行评价，并确定实施下一步实质性测试的范围对象和数量。
3.进行实质性测试并作出评价，实质性测试实质上是对符合性测试和评价的进一步检验和认证。
4.总结性评价最后的总结性评价包括以上全部调查和测试的结果，是对被审计单位内控制度的全面的综合性评价。
〈3〉制度基础审计评价的基本内容
为使制度基础审计在项目审计中起到应有的作用，制度基础审计的评价应当围绕其审计目标展开，并将其具体化，即应针对以下五个方面对被审计单位的内部控制制度进行具体的评价：
1.健全性对于内控制度的健全性，根据被审计单位的不同情况可分别作出健全、部分健全和不健全等评价意见。
2.有效性对于内控制度的有效性，根据被审计单位的不同情况可分别作出有效、部分有效和无效等评价意见。
3.合理性对于内控制度的合理性，根据被审计单位的不同情况可分别作出合理、部分合理和不合理等评价意见。
4.一贯性在审计时间范围内，根据被审计单位内控制度在先后不同时期实现以上三项标准（健全性、有效性、合理性）的不同情况分别作出一致和不一致等评价结论。
5.稳定性对于内控制度的稳定性，根据被审计单位抵御来自内外干扰的状况，分别作出稳定、比较稳定和不稳定等评价意见。
在作出以上各项评价意见时既要有总体的和定性的评价结论，也要有具体的和定量的评价结论，同时还可根据需要列举出典型的例证。制度基础审计评价的内容除了以上要对内控制度本身进行评价外，同时应根据对内控制度测试的方式和结果，评估内部控制制度的可信度，估计实施审计时可能存在的系统性审计风险以及确定经济资料（包括会计资料）的可利用程度等。
〈4〉制度基础审计分析评价的方法和要求
按制度基础审计评价方法的性质和内容可分为两类：一类是定性分析评价的方法，第二类是定量分析评价的方法。在定性分析评价方法中又可分为总体分析评价、分部分析评价和列举分析评价等方法；在定量分析评价方法中有绝对值分析评价、相对值分析评价和统计分析评价方法等，如符合率测评、可信度评估和风险值评估等分析评价方法。在实际工作中定性评价与定量评价这两种分析评价方法往往需要结合起来使用，才能对被审计单位的内部控制状况有一个比较全面和透彻的反映。对内部控制制度的分析评价一般应达到以下几个方面的基本要求：
1.全面性全面性是指对内部控制制度的分析评价应做到完整反映，即对调查与测试的结果应当充分地加以分析评价，实质性的问题不应有所遗漏。
2.重要性重要性是指对于内部控制制度中的关键性的制度必须有明确的分析评价和揭示。
3.公允性公允性是指审计人员在测试和评价时要保持客观公正的职业态度，这虽然是属于审计基本准则的范畴，但是在作分析评价时也是一个不可缺少的十分基本的要求。
4.可靠性可靠性首先是指对内部控制制度的分析评价结论必须以审计人员在调查和测试中所确定的审计底稿为依托；其次，对所取得的取证底稿必须经过认真的检验与复核，以保证其具备可靠的证据力和现实的证明力；其三，在对多个相关取证底稿进行综合时，计算必须要正确，分析推理必须要符合逻辑，这样才能取得具有充分证明力的审计工作底稿，也只有在这些底稿的基础上才可能对被审计单位的内部控制制度作出较为可靠的评价意见。
〈5〉关于制度基础审计评价结果的使用