时间：2023-08-23 16:58:48
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇法律法规行政法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：档案法规体系；法规体系建设；定量分析
1 档案法律法规样本来源及分类
本文研究的档案法律法规样本，均来自国务院法制办公室“中国政府法制信息网”的法律法规库。统计截止时间为2011年11月6日。
为研究方便，法律法规的分类采用“中国政府法制信息网”法律法规全文检索系统中的数据库名，分为法律、行政法规、法规性文件、地方性法规、地方政府规章、部门规章6个类别。
统计指标设定为：全部法律法规、标题中含有档案的法律法规、全文中含有档案的法律法规、标题中含有档案的法律法规在全部法律法规中的比例、全文中含有档案的法律法规在全部法律法规中的比例5个。
时间段划分为1980年前（标为1980年）、1981年至1990年（标为1990年）、1991年至2000年（标为2000年）、2001年至2011年11月6日（标为2011年）4个时段。
2 全部法律法规数量统计
表1是1949年~2011年全部法律法规统计。从表1中可见：1980年后，法律整体呈先升后降、前快后慢的趋势；行政法规整体呈快升慢降、前多后少的趋势；法规性文件整体呈前少后多、先慢后快的趋势；地方性法规整体呈先少后多、不断加速的趋势；地方政府规章整体呈快升快降、两头低中间高的趋势；部门规章整体呈前慢后快、后21年高速增加的趋势。
3 标题中含有档案的法律法规数量统计
表2是1949年~2011年标题中含有档案的法律法规数量统计。从表中可见，1980年后，法律2部；行政法规4部；法规性文件1部；地方性法规111部，后21年呈增加趋势；地方政府规章157部，呈不断增加趋势；部门规章27部，后20年间，呈前多后少的态势。
4 全文中含有档案的法律法规数量统计
表3是1949年~2011年全文中含有档案的法律法规数量统计。从表3中可见：1980年后，法律共43部，呈中前期平稳后期快速增加趋势；行政法规132部，基本为平稳增加；法规性文件170部，前期平稳增加，后期高速增加的趋势；地方性法规3803部，呈前少后多，不断加速增加的趋势；地方政府规章4437部，呈前少后多，中后期平稳增加的趋势；部门规章891部，呈前少后多，中后期加速增加的趋势。
5 标题中含有档案的法律法规在全部法律法规中的比例
表4是1949年~2011年标题中含有档案的法律法规在全部法律法规中的比例统计，为了更加直观地观察标题中含有档案的法律法规在全部法律法规中所占的比例，我们将表4转换成图1。
从图1中可见：法律1980年前至1990年间是一个从无到有的过程，从1991年至2011年间所占比例下降。行政法规从1980年前最高比例，而后，一直处于下降趋势。法规性文件和部门规章从1991年起至2000年间比例上升，2001年至2011年间比例下降。地方性法规从1991年起至2011年，地方政府规章从1981年至2011年，均是一个比例不断提高的趋势。这与档案法律法规的上位法立法在前，下位法立法在后；中央立法在前，地方立法在后有关。
6 全文中含有档案的法律法规在全部法律法规中的比例
表5是1949年~2011年全文中含有档案的法律法规在全部法律法规中的比例统计，为了更加直观地观察全文中含有档案的法律法规在全部法律法规中所占的比例，我们将表5转换成图2。
从图2中可见：无论是法律、行政法规、法规性文件，还是地方性法规、地方政府规章、部门规章，总体上，所占比例呈不断上升的趋势。这表明，档案工作在整个国家法律体系中得到了越来越多的关注和重视。
7 结语
1980年至2011年间，标题中包含档案的法律数量没变化，全文中包含档案的法律呈中前期平稳后期快速增加趋势；标题中包含档案的行政法规呈两头少中间多的态势，全文中包含档案的行政法规基本是平稳增加，后期略快的趋势；标题中包含档案的法规性文件仅有一件，全文中包含档案的法规性文件前期平稳增加，后期高速增加的趋势；标题中包含档案的地方性法规后21年呈增加趋势，全文中包含档案的地方性法规呈前少后多，不断加速增加的趋势；标题中包含档案的地方政府规章呈不断增加趋势，全文中包含档案的地方政府规章呈前少后多，中后期平稳增加的趋势；标题中包含档案的部门规章呈前多后少的趋势；全文中包含档案的部门规章呈前少后多，中后期加速增加的趋势。
论文关键词 宪法 行政法 生存权 保护
近些年，房屋强制拆迁问题、强制占用农民耕地问题、群众跪求政府举措搬迁污染企业问题、煤矿坍塌瓦斯爆炸问题等关系人们生存权的事件时有发生。面对这些关系人们切身生存的大问题、大事件，一方面，政府有些相关的行政部门能够依据部门职责果断地及时采取了积极、有效的措施，把危害人们生存权的影响降到最低，切实地起到了维护好、保护好人们的生存权；另一方面，政府有些相关的行政部门由于利益的左右却未能很好地履行其行政职能，对一些明明知道具有危害人们生存权的事件视而不见、听之任之，或者未能严格依法严格执法、放纵违法等。对于这种现象，尤其是我国已经明确把科学发展观写入宪法，坚持以人为本，促进人的全面发展，而生存权作为宪法赋予人们的首要人权，在政府行政主体部门下时常未能及时、有效地受到维护，人们不得不一次次反思“宪法跟行政法关系到底是什么？”“行政法作为宪法的具体化于生存权这个环节是如何举措保护宪法赋予公民的人权？”“政府作为行政法的具体执行部门是如何保护人们的生存权或者执法过程中存在什么漏洞？”
一、宪法和行政法的关系在生存权保护中的运用
（一）宪法和行政法的关系
《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，亦是治国安邦的总章程，宪法把人民的意志上升到法律的形式写下来，最具权威性、最具法律效力，其他法依其制定，任何普通法律法规均不可以跟宪法的精神与原则相背，一切国家机关、社会团体、全体公民必须遵循宪法并维护宪法的尊严、确保宪法的有效实施。
行政法是我国实体法律体系里的一种，具体来说，行政法是调整行政关系的法律规范的总称，他是调整国家行政机关在履行其职能的过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。他一方面要规范和约束行政机关的行政权力和行政行为，保护公民等的正当权益；另一方面也要规范和约束公民等的行为，维护公共利益和社会秩序。
第一，从渊源上看，宪法是母法，行政法是子法，宪法是行政法的基础前提。宪法是我国的根本大法，具有最高的规范，行政法是源于宪法的原则与精神制定的，宪法作为行政法的基础前提，没有宪法就没有行政法。
第二，宪法是概括的，行政法则是宪法的具体化实施。宪法是对国家政治、经济、文化、社会等方方面面的抽象的、高度的概括，宪法指导其他法律法规；而行政法是宪法其中的一个部分，不但是针对宪法原则精神做出的明确的、具体的、细化的、全面的落实，还是对宪法的补充、完善。
第三，从法律效力上看，宪法具有最高效力，行政法具有普通效力。宪法处于全部法律体系的最高层，任何法律的制定和实施均不能超过他或者与他相抵触，当行政法与宪法发生抵触时，行政法则会被宣布无效，仅以宪法作为唯一的标准。
第四，宪法是静态的，行政法是运动着的宪法。从某种意义上来说，宪法是一部抽象性的提纲挈领，具有隐含性；行政法在宪法的引导下，将宪法所赋予的权利转化成实实在在的操作程序，正是这个过程使行政法具有灵活多变、技术性强、可操作的特点，各个行政部门依照行政法“按部就班”执行日常工作，使得行政法是一部实践着的活生生的宪法。
（二）生存权在两者关系中的运用
翻开我国宪法，却找不到关于“生存权”的明确条款规定，但是这并不等于没有明确写入宪法就不应当受到保护。在法律法规体系历史发展过程中，最初确实是没有“生存权”这个说法，但是没有“生存权”这个说法并不等于宪法就不保护人们的“生存权”。因为当时的“生存权”保护是由“生命权”保护体现出来，也就是说最初的“生存权”蕴涵于“生命权”之中。对“生存权”较早的成文规定见于中华人民共和国中央人民政府1991年11月的《中国的人权状况》中，其在第一节就明确规定了“生存权是中国人民长期争取的首要人权”，还从国家与民族的角度进行深入浅出的分析，再次强调“生存权”是人们的首要权利，任何情况下如果“生存权”没有了，那么另外的权利无法说起。2004年3月的我国宪法第四次修改，虽然没有明确把“生存权”写入宪法，但是却开创里程碑式的新引进了一项“人权”概念，并将之归入宪法的保障。尽管“生存权”未被宪法明确写入条款，但是我们可以从“人权”里解读出“生存权”，《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人权”具有广泛性、公平性、真实性3个突出特性，其中“人权”的广泛性不但包括生存权和人身权，还包含经济、政治、文化、社会等等方面权利，所以“生存权”的保护可以通过“人权”的保护在宪法中找到重要依据。
这里所说的“生存权”，按照传统认识及现行的通常说法指的是在所处的特定的历史时期以及所存在的特定的社会关系中，人们为了维持基本生活而必需的最最基本权利，包括人在生理上的保障、生命安全，自由、尊严不受侵犯凌辱，基本生活、健康得到保障等等。比如，一户农民家只有三亩田地，他们祖祖辈辈世世代代在这三亩田地上耕作，靠这田地的生产维持生计，如果某一天遭到公益性的征收，土地减少了，农民的生计就会变得窘迫，失去了保障，进而生存就会受到危害。
从宪法跟行政法关系角度上来看，宪法是行政法的母法，是基础前提、是概括的、是静态的，具有最高法律效力；行政法则是宪法的子法，是宪法的具体化实施，是运动着的宪法，具有普通法律效力，不能与宪法相抵触。从近些年时有发生的房屋强制拆迁问题、强制占用农民耕地问题、群众跪求政府举措搬迁污染企业问题、煤矿坍塌瓦斯爆炸问题等均严重涉及到了人们的“生存权”问题，从宪法角度来看，部分人们群众上访政府抗议房屋被拆迁，有些农民群众上访反对政府占用耕地寻求合理补偿，群众跪求政府举措搬迁污染企业等等行为，都是人们“生存权”受到危害而要求保护的体现。从法律法规的实施与执行上来看，政府行政部门作为行政法的具体落实与执行部门，有责任有义务去制止危害人们“生存权”的行为，并且有责任有义务去保护人们的“生存权”。行政权在某种意义上算是一种执法权，他的主要职责是负责执行我国有关立法机关制定的法律法规。目前在我国现行法律体系中，已形成依据根本大法《中华人民共和国宪法》为基础的保护“人权”进而保护“生存权”的宪法保障，形成依据《就业促进法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《基本农田保护条例》、《土地管理法》、《煤矿安全规程》、《环境保护法》等为主体的保护“生存权”的法律法规。面对时有发生的强制占用农民耕地问题、房屋强制拆迁问题、群众跪求政府举措搬迁污染企业问题、煤矿坍塌瓦斯爆炸问题，甚至是目前的“毒胶囊”“地沟油”“流感问题”等诸多关系人们切身利害的“生存”问题，再加上我们已经有宪法条款以及各项法律法规体系对人们“生存权”方面的权利保护，政府作为行政法的落实与执行主体，政府及有关行政部门有责任有义务秉承我国宪法保护人们生存权与各项法律法规具体落实保护人们“生存权”的规定，依据科学发展观，贯彻落实坚持以人为本，促进人的全面协调可持续发展的理念，真真切切地贯彻落实、执行有关法律法规保护人们的“生存权”，当人们的“生存权”受到侵害时，及时制止并严惩。
二、从宪法和行政法关系的角度保护生存权
在当前经济全球化新趋势与我国社会主义经济新形势下，如何促进经济又好又快发展的利益驱使下，政府更多的精力投入到的是发展，而忽略了人们的“生存权”的有效保护。政府作为行政法的落实与执行主体，政府如何在保护人们的“生存权”方面“有所为有所不为”？
（一）完善生存权保护的法律规定
我国现有的法律体系对“生存权”的条款规定存在缺失、不明确、不够细化、不够具体等问题，至今尚无一条法律法规条款对“生存权”的保护作出明确具体的规定。宪法作为行政法的母法、基础前提、根本大法，针对日益突出的“生存权”问题，宪法有必要把通过“人权”保障进而间接保障“生存权”的条款作修改，通过宪法的明文规定直接把保护“生存权”写入宪法。行政法作为宪法的子法，应该依据宪法的原则与精神制定具体的、合理的操纵程序，切实落实完善哪些“生存权”应该去保护、如何去保护等，并且政府作为行政法的执行主体，应该如何“有所为有所不为”，明确政府的职责和采取责任负责制去保障执行。
（二）促使宪法行政法化
宪法是概括的、是静态的，处于法律体系的最高点，而行政法是具体的、运动着的宪法。因此要努力尝试打破宪法高高在上让其他法律“顶礼膜拜”的态势，宪法也应该“三贴近”，走入到行政法中去，实现行政法化，这样才能让政府依法行政、依宪行政，使宪法在行政法中更具有权威性，行政法也更具法力性，这样“生存权”才会上升到一个全新的国家高度，“生存权”的保护才会得到空前重视和保障。这样也才能会减少政府更多的精力投入到的是发展，往往忽略了人们的“生存权”的有效保护，或者政府为了经济又好又快发展的利益驱使，出现对“生存权”保护的漠视，以牺牲“生存权”换取发展，执法不严，违法不纠等“不作为”行为。
（三）转变职能与加强监督
宪法赋予了行政法具体化的权利，由行政法去具体承担履行宪法的职责与程序，仅仅是去执行，而没有反过来守护宪法。即行政法更多的时候是当侵犯“生存权”的时候才执行，并没有提前或者对“生存权”的发生防患于未然，没有提前把可能存在的对“生存权”构成危害的不利因素扼杀在萌芽时期，行政主体往往是当造成不良后果后才“有所为”。行政法应该主动转变职能，以预防为主，防患于未然，执法与守法并行。此外，在宪法的框架下，应该引导其他司法加强对行政法的监督，特别是对行政主体“不作为”的时候进行问责，不能让行政法“不作为”时缺失司法上的监督，这样才能规范与约束行政法更好地去行政。
关键词行政主体缺陷对策
一、问题的提出
在我国行政法学领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。它必须符合三个构成要件：1、行政主体必须享有行政职权；2、必须能以自己的名义行使行政职权；3、能够独立承担责任的组织。行政主体通常是由两类组织构成的，一是行政机关；二是法律、法规授权的组织。在外延上，行政主体＝行政机关＋法律、法规授权的组织。另外，有的学者提出，除以上两类外，其他公权力组织也可能是行政主体。行政主体理论对我国行政诉讼领域的影响较大。是否是行政主体决定着法院对案件的受理与否。从我国行政诉讼法的规定可以看出，法院只受理针对行政机关和法律、法规授权组织提起的诉讼，而对其他被诉组织则以不是行政主体而拒之门外。我们可以从村民委员会（以下简称村委会）这一基层自治组织行为的可诉性分析中可知法律规定和理论研究的不足。
我国宪法规定，村委会不是行政机关，而是享有宪法和法律规定的许多权力基层自治组织。当村民针对侵害其合法权益的村委会行为向法院提起行政诉讼时，将会出现以下三种情况：
1、村委会此时的行为是法律法规授权而作出的，那么法院依《行政诉讼法》，应受理案件。
2、村委会此时的行为不是法律法规授权的行为，而是为了执行政府机关（特别是乡镇一级）的文件而作出的，是否可以认为村委会是受委托组织，如是，村民可委托机关；如不是，则不属于法院的行政诉讼受案范围，法院将不予受理。
3、村委会的是学理上的公权力组织，此时的行为可能被认为有行政主体资格，但通常是不被认可的。
分析以上三种情况，在第一种情况时，最有可能被法院受理，村民的权益也最有可能得到救济。田永案就是典型，法院认可了法律法规授权的组织也即此案中的高校具有行政主体资格。但认可了高校时法律法规授权的组织不代表相同情况下的村委会也会得到认可。我国是成文法国家，法官判案严格依照法律规定进行，在行政诉讼法不完善，权益保障意思不强的今天，村委会的被诉行政主体资格完全可能不被承认。反过来我们也应该思考，如果受理，依据是什么？村委会有作为法律法规授权组织的资格吗？法律法规对哪些事项可以授权呢?在第二种情况下，在目前村委会和基层政府的复杂关系中，如何来认定村委会行为是自治行为还是受委托行为是十分困难的。最后如是第三种情况，其他公权力组织如何认定的标准是什么？要成为行政主体的其他公权力组织的认定标准又是怎样的呢？这一系列的问题都是我在行政法学研究种必须很好解决的，而这些问题都可以从我国行政主体理论找到答案。
二、我国行政主体理论的缺陷
1、我国行政主体概念最初定位的欠科学性
在起源上，我国行政主体概念是一个典型的舶来品。这一概念的引入始于20世纪80年代末，在此之前，我国行政法学理上主要是以“行政机关”或“行政组织”用来指称有关行政管理的主体，并由此引申出行政行为、行政法律责任等相关的基本概念，这在当时的行政管理实践和行政法学发展阶段都是合理的。但随着行政管理实践的广泛展开及行政法学研究的深入，该“行政机关”或“行政组织”的概念愈现弊端。为了修正这些弊端，行政主体概念也就悄然进入了我国行政法学研究领域。正如杨海坤先生和章志远先生在《中国行政法的基本理论研究》一书中所阐述的，行政主体概念在我国大陆的引入是基于三个方面的客观情况：一是行政机关概念在承载和传递“行政权力行使者”的使命上的不足；二是行政诉讼被告资格确认的需要；三是法国、日本行政法主体理论的外在影响。上述背景既决定了行政主体概念在我国行政法学理上的特殊功能，同时也为限制行政主体理论自身进一步发展埋下了伏笔。[1]行政主体概念的过于功利、过于匆忙的引入必将概念理解上的不完全和欠周密，事实也证明在我国生根发芽的行政主体概念与域外的“源概念”有着巨大的不同。
2、我国行政主体概念本身的缺陷
在我国行政主体是学理上的概念，不是一个法律上的概念。它的引入是有着功利性和工具性目的的，且引入后对其进行了改造，已不是域外行政主体的“源概念”，成为了中国特色的本土化了的概念。许多学者认为，行政主体是指享有国家行政职权，以自己的名义行使职权并能独立承担责任的组织。我认为该概念仅将享有国家行政职权的作为要件之一本身就带有局限性。因为行政包括公行政和私行政，公行政又包括国家行政和其他非国家的公共组织的行政。所以国家行政并不是公行政的全部，行政主体除了包括享有国家行政职权的国家机关外，还应包含享有公共职能的非国家公共组织。该概念应表述为：行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。
、公共行政改革使行政主体理论面临困境
我国自以来，发生了全面而深刻的变革。以经济领域为主导的改革，使得中国社会结构也面临重大的调整与变迁，各种市场的、社会的要素活跃起来、并促使政府垄断式的公共职能发生分化，许多职能向非国家公权力组织转移，政府走向服务行政的道路。这就使得许多社会公权力组织在一定领域行使公共职能发挥执行和管理的作用。当然，有些社会公权力组织可以纳入法律法规授权组织的行列，但大多数的社会公权力组织是没有授权的，而且法律法规授权组织概念本身具有模糊性，哪些组织又资格获得授权，针对哪些事项可以授权等问题是我们需要明确的。因而根据我国行政主体理论不能周延所有的行政主体，这就有必要扩展并明确行政主体的外延。有的学者认为，行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织和其他公权力组织。试用“其他公权力组织”的概念来周延所有的行政主体，我认为这是不科学的。其他公权力组织这一概念明显带有兜底性质，在司法实践中没有多大的意义，因为没有具体的标准和主体来界定怎样的公权力组织是行政主体，完全是为了穷尽学理上的分类，也为以后新的行政主体提供纳入位置。其实法律法规授权的组织也是公权力组织，只是有授权的限定，而这一授权使之可以认定为行政主体，才单独列出作为行政主体一个类别的。那么，如何将具有行政职权性质的从事公共事务的组织纳入行政主体的外延范畴是目前行政主体理论面临的困境。
4、行政主体与行政诉讼被告资格逻辑关系的不合理性
“行政诉讼在严格的意义上是以行政主体而不是以行政机关为被告的诉讼。面对庞大的行政组织系统以及复杂的行政活动，行政诉讼被告确认的规是：谁主体，谁被告。[2]也就是说，按照现行行政主体理论，人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先需要确定该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行政主体资格的组织，就不能成为行政诉讼的被告。不便于行政相对人行政诉权的行使。尤其是在人权司法保护观念已成当今世界潮流的情况下，现行行政主体理论的滞后性更加明显。类似于村民状告村委会案件，往往都因为村委会不是“法律、法规授权的组织”、不具有行政主体资格进而不能成为行政诉讼的被告而被拒之于法院的司法审查之外，从而导致大量社会公共组织的管理活动难以受到司法力量的有效制约，相关社会成员的合法权益也因之而缺乏切实保障。我们上文中谈到行政诉讼被告资格确认的需要是当初我国学者引人行政主体理论的实际用途之一，而今天行政诉讼实践中有关被告资格确认的各种问题又反过来对行政主体理论提出了强有力的挑战。
三、对完善我国行政主体理论的建议
1、行政主体概念的内涵外延的重新界定
我国行政主体概念从产生之初就不成熟，本身定位不合理，内涵和外延也显狭窄。笔者认为，我国行政主体理论本来就是域外的概念，应该充分考虑该概念在域外产生发展的土壤以及全面而准确的学术含义。而不能徒有其表的借助该概念的外衣而功利性工具性的应用于我国行政管理实践及行政法学研究领域。在现今的理论困境面前，我们应该出重新界定我国的行政主体概念的内涵和外延，在借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的基础上，架构符合我国本土特色并与中国行政管理实践及行政法学发展相协调的行政主体理论。随着我国公共行政改革深入和社会行政的增加，我国应以“公共管理职能和行政权”为标准界定行政主体。一切行使公共管理职能、享有行政权力的公共组织均应属于行政主体的范畴。行政法学应加大对从事社会行政的行政主体类型的研究，以反映行政主体多元化的趋势。行政主体应定义为：行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。这里所说的行政职权不仅包括传统的行政职权,还包括公共管理性质的行政职权。所以其他公权力组织只要从事公共管理职能的，作出影响相对人权利义务行为的就应该是具有行政主体资格的，就应该是可诉的，法院此时可以依行政主体界定标准对其进行可诉性判断。所以在政主体的类型应该包括行政机关、法律法规授权的组织以及那些没有法律法规特别授权但是从事公共管理职能的组织。
2、行政诉讼被告资格认定标准的重塑
我国行政诉讼法对受案范围由概括式、列举式和排除式的三种规定，即使是这样一种安排，行政受案也有许多的真空地带，因为我国是以是否是行政主体来确定被诉组织是否有行政诉讼被告资格的。这就导致许多本应属于行政诉讼受案范围的组织行为得不到审查，相对人的合法权益得不到救济。其实，传统行政主体理论所标示的“行政实体法上的独立权利义务主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体合一”的命题是不准确的。作为行政诉讼主体之一的被告与行政实体法上的行政主体分别属于不同的领域和阶段，其所遵循的逻辑并不相同：其一，被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使，只要是行为者实际地行使了行政权力，就应当成为被告。虽然被告的确定也会考虑到诉讼后果的承担，但它并不意味着参与诉讼的主体就必须实际承担最终的实体责任。其二，行政主体所体现的则是实体权力的行使与实体责任承担的一致性，强调的是某一组织具有行政法上的独立人格。[3]因此，行政主体的确立与认定行政诉讼的被告之间并无多少必然的联系，在很多情况下，诉讼主体可以独立于行政主体。不管是行政主体还是非行政主体充当行政诉讼的被告，最终的实体责任都是由相同的行政主体承担的。在确定行政主体和行政诉讼被告资格逻辑关系相分离的同时，我国行政诉讼涉案范围应该以行政行为侵犯公民合法权益或者违反法律规定为接受司法审查的实质要件；摒弃现今行政诉讼法只承认行政机关和法律法规授权组织为被诉主体的规定，在修改行政诉讼法的同时应把行使公共事务职能的社会组织纳入行政诉讼领域。这样，对于我国行政诉讼实践的顺利开展和行政法学研究继续向前发展，特别是对行政相对人的权利保障，中国依法治国理念的贯彻都具有深远的意义。
注释：
每年都有所调整，但大体内容不变，考试涉及15门法律法规知识。
下面是考试知识的四大分类：
1、综合知识。包括社会主义法治理念、法理学、法制史、宪法、经济法、国际法、国际私法、国际经济法、司法制度与法律职业道德；
2、刑事与行政法律制度。包括社会主义法治理念、刑法、刑事诉讼法、行政法与行政诉讼法；
3、民商事法律制度。包括社会主义法治理念、民法、商法、民事诉讼法；
4、实例分析。包括社会主义法治理念、法理学、宪法、行政法与行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、商法、民事诉讼法。
因为四大分类有重合部分，所以经过统计和筛选，司法考试一共涉及15门法律法规知识。
（来源：文章屋网 ）
关键词：消防；消防法；法律；法律体系
Abstract: This paper introduces the fire laws and regulations system of our country, points out the practical problems existing in the current fire laws and regulations system, in order to make our current system of fire laws and regulations to meet the needs of the market economic system, from the proposed several suggestions to reform the fire laws and regulations system in china.
Keywords: fire; fire protection; law; legal system
中图分类号：D922.14文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
一、我国的消防法律法规体系概述
追溯到几千年前我国消防工作就已经开始实行了，相应的消防法律法规体系也就随之形成。在1998 年 4 月 29 日建立了《中华人民共和国消防法》，这也是我国消防的基本大法，为后面我国消防法律法规体系的建立提供了有利的基础法律保障。到后来建立了《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》，2009年有对现行《消防法》和公安部令规章进行了修改，又从消防工作全局和行政监督管理者的角度来规范了开展消防工作的具体法则。下到各地方的消防法规和规章，上到国务院的行政法规的形成，共同组成了我国当前的消防法律法规体系。可是随着社会经济的不断发展和执法的层层深入，使得消防法律法规在具体的执法过程中突显出了许多问题，因此，健全和完善目前的消防法律法规体系，构建良好有效的消防环境，预防各种火灾及火灾隐患的发生已成为我国社会快速发展的有利保障。
二、目前消防法律法规体系中存在的实际问题
1、我国消防法在国家法律体系中不被重视。
消防法只是各部门中规定的特别行政法，主要是对国务院及各地方人民政府，教育、建设、劳动等行政主管部门所进行的消防行为进行规范，在我国暂时还没有一部可以规定国家机关消防行为的组织法，因此，在具体实施消防法规时很难进行，容易出现国家机关的行政部门违反了消防法而得不到相应法治的难堪局面。
2、我国消防法体系设置的内容不广泛。
我国消防法律法规体系的内容涉及面不全，现行《消防法》和行政法规所规定的消防法律责任主体主要有机关、企业、团体、事业等单位及具有一定规模的个体工商户和公民，对于目前火灾隐患比较突出的“九小”场所则缺乏有效的法律义务和责任。
3、我国目前消防法律法规操作性不强。
具体表现在以下几点，首先是某些法律法规规定的条款太抽象，太过于笼统，真正实施起来相当困难。其次是消防行政处罚的罚款数额规定不科学，没有综合考虑各地经济主体的实际差异。再就是消防法中对各职能部门的消防履职没有相应的惩罚措施，如在对公共消防安全的建设、管理及维护上都没有提供可靠法律保障。
三、建立和完善消防法律法规体系的具体对策
1、重视消防法在我国法律体系中的地位
根据我国宪法中确定的民主和法制的原则，对任何行政机关在行使行政职权时，都一定要有法可依。所以，可以结合我国实际国情和消防工作的特点，并参照国外或台湾等地区的做法，加快制定相关的《中华人民共和国消防组织法》出台。要明确各行政机关和消防机构之间的职责和联系，要重视消防法在我国宪法中的重要地位，要制定出相关的公安消防机构管理体制来适应行政机构改革的需要和社会主义发展的需要。
2、进一步增加我国消防法体系设置的内容
从目前的消防法中得出，各行政单位内部也应该建立完整的消防安全责任机制，要进一步增加我国消防法体系设置的内容，尤其是在消防行政中相对人的职责要加强加大，建立一个完整的社会消防安全管理责任机制。就目前我国消防法律体系不健全，总体的消防安全意识不强，不管是各行政单位还是个人对消防安全不太重视，在履行消防执法时没有足够的安全职责，一旦出现消防安全隐患，单位进行行政追责的不多，再说一般要进行行政处分还得等消防部门查出相关的消防问题才能加以追究，这样就很难落实消防安全管理人和责任人的职责。因此，要加大我国各行业消防安全管理标准的立法，提高全社会的消防意识，并把消防教育也归于国民教育中去，要求各单位和个人能应付消防监管的工作，保证消防安全。同时按照违法必究的宪法要求，限制重大火灾隐患单位整改不力被处罚救济的时间、途径，制定国家行政机关违反消防组织法行为的法律责任等等。
3、进一步加强监督执法规章，提高监督执法水准
要想完善我国消防法律法规体系，就要提高消防监督执法人员自身的素质。可是由于各种原因，导致消防监督人员流动性大，稳定性差，在执法过程中监督执法水平参差不齐。因此，在实际执法工作中，对于重大火灾隐患及大型工程建设等就很难开展，因为这需要一批较高专业素质的执法人员去进行，万一监督执法人员业务水平和素质不高，就很容易造成业务中断，发生不必要的矛盾。为了满足国家法制化进程的需要，因此，对消防执法人员的综合业务素质要求也就越高，要不断完善监督执法的规章制度，还应提高执法监督的水平，来确保执法工作顺利有序的进行。
4、不断提高消防技术标准
按照行政立法实用化要求，在我国消防法律法规体系中就要针对每一消防行为，确立每一行为的模式和消防技术标准，要出台相应的高性能化的防火规范，要使消防技术标准能适应社会经济发展的需要，尽可能的与国际消防技术标准靠拢，以此增强法律的针对性和实用性。
5、建立相关的消防评估的法律文件
在我国消防法律法规体系中除了要建立相关的法律，还应建立一定的评估法律文件。评估的技术方法和手段很多，要根据不同的评估对象来选择不同的评估方法，来为消防实践服务。一般的评估方法有：预先危险分析法、事故树分析法、事故类型和影响分析法等等。
总之，我国要建立健全的消防法律体系是一件十分复杂的工程，要一步一步来进行、来实施，只有这样才能使我国的消防法律法规为我国社会主义发展服务。
参考文献
[1] 聂传红, 关于我国消防法规体系立、改、废的思考[J]攀枝花学院学报 2004.12.:27- 29.
[2] 孙辉, 韩杰, 关于消防执法几个问题的探讨 [J] 武警学院学报2004.10:23- 25.
（一）执法对象的人身权或财产权受到侵害较为普遍
城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目标应该是实现城市的有序、健康发展。但是城市行政管理目的的实现决不能建立在违法行政管理基础上。城市行政管理执法活动中对执法对象人身权和财产权的侵犯都是违法行政管理的典型表现，这种侵害有时甚至表现为暴力侵害。在执法实践中我们不难发现一些执法人员对执法的对象态度恶劣、侮辱执法对象的人格的现象，不时地在新闻媒体上还会发现执法对象的人身受到执法主体的暴力侵犯这样的新闻。执法对象的合法生产资料被查扣或者没收甚至直接予以破坏则更是常见。
（二）执法主体的执法手段变味与立法目的脱离
任何一部法律的出台都离不开立法目的，城市管理法律法规也同样有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和谐的发展，立法目的的实现离不开执法活动。执法实践中执法手段的运用要始终以立法目的的实现为中心。而现实中的执法手段往往与立法目的脱离。主要表现有以下两种形式：第一，部分城管人员在执法时一律采用强制手段迫使执法对象停止经营。对执法对象的生产资料一律扣留、没收或者直接破坏，以追求其短期执法目标的实现。第二，一些地方的城管以追求经济效益为目标，一味收缴罚款，对相关违反城市管理法律法规的行为既不加以引导也不加以制止，缴了罚款违法行为就可以继续。不管是第一种手段还是第二种手段，都不能实现上述立法目的，甚至阻碍立法目的的实现。执法活动与立法目的脱节是现行城市行政执法活动的又一特征。
（三）执法主体的执法活动中不注重行政程序
行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，行政程序具有极其重要的法律地位。我国法律法规对行政执法以及行政处罚等行政管理活动的程序要求较为严格，相关执法主体需要严格按照法律法规的要求开展行政执法活动。程序与效率往往是两个很难兼顾的法律价值，通常行政执法主体以牺牲程序价值来追求更高的行政管理效率价值。殊不知牺牲程序性要求的同时更有可能牺牲的是公平和公正。《行政处罚法》要求执法机关做到“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开。但由于部门利益、管理不善和监察机制的缺失，在当前的城管工作普遍没有做到“三公开”。《行政处罚法》的规定，执法机关应当告知和保障当事人的陈述、申辩、听政、复议和提起行政诉讼等权利，执法实践中这些权利得不到保障也较为普遍。这些都为行政执法活动中违法行为的出现埋下了隐患。行政程序得不到应有重视是现行城市行政管理综合执法活动的另一个显著特征。现行城市行政管理活动的上述特征，有的本身就是违法行政行为，有的则为违法行政行为的萌芽提供了温床。如执法手段与立法目的脱离可能会导致执法机构或执法人员为实现短期目标而不择手段，甚至暴力侵犯执法对象的人身及财产；不注重行政程序会导致随意执法、任意执法等违法行政行为。违法行政管理行为是引起执法矛盾的重要因素。近期在城市拆迁过程中不断出现的恶性案件就是最好的例证。可以说，城市行政管理综合执法中的矛盾是和城市行政管理综合执法一起诞生的。接下来针对城市管理综合执法中的矛盾形成的深层次原因进行分析。
二、城市管理综合执法中矛盾的形成原因
城管执法中的违法行为问题，实际上是当今纷繁复杂的社会发展过程中各种社会矛盾的集中体现。由于工作的特殊性，从客观上看，城管执法机关更是被推向了矛盾的风口浪尖上。通过深入的剖析，城市管理综合执法中矛盾的成因主要包括以下几个方面。
（一）法律法规不健全，导致执法依据的不确定性
任何行政机关做出行政行为必须有明确的法律依据，必须符合职权法定原则。职权法定原则是指各级政府所有职能部门的行政职权都必须由法律、法规授权做出规定。我国目前没有一部统一的行政法典，行政法部门的相关法律法规没有形成一个完整的体系。法律规定的内容一般较为笼统，可操作性不强，而根据法律制定得相关行政法规或部门规章则具体的多，可操作性较强。我国现行行政法体系中作为法律配套的行政法规或部门规章较少。缺少确定的可操作性强的执法依据，执法主体在实际的城市行政管理活动中可能是无法可依，部分地方政府会自行出台相关非规范性法律文件如行政命令作为城市行政管理的依据。但是往往这些非规范性法律文件自身是否合法都是个疑问，建立在这样的基础上出现行政执法活动中的矛盾则不可避免。
（二）部分行政执法机构、执法人员不懂法或知法不守法
作为行政执法的主体，应当首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理过程中正确公正地执法。恰恰相反，现实中执法主体自身不懂法，或者知法不守的行为并不鲜见。由于执法主体自身的法律知识和守法意识的欠缺，执法对象的合法权益遭受侵害变成了必然。权益被侵犯的执法对象保护自身的合法权益的过程必然会与执法主体发生冲突。
（三）城市行政管理与个人生存权的冲突
我国正处于经济转型和社会转轨时期，经济发展不平衡带来了城乡差异，大量的农村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企业改制和房屋拆迁问题又导致了大批下岗职工、房屋拆迁户的涌现。这些生活在社会底层的城市居民以及流入城市的大量农村劳动人口构成了城市的弱势群体，他们大多文化水平低、知识技能单一、谋生能力不强。无法从事一些综合性的、高技术含量的职业，只能从事一些最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求。在得不到国家社会保障救济的情况下，摊贩经济几乎成了他们生存的最后希望。然而现代高速发展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投资环境等。因此，城市行政管理利益与个体生存权益之间的碰撞便不可避免。
（四）城市的公共服务不能完全满足社会发展需要
随着城市的不断发展，人民对生活质量追求的也不断增高，城市公共服务的发展速度缓慢，无法跟上城市发展和人们追求高质量生活的脚步。社会有较大需求，政府又不能满足。这就为一些在经营形式或方式上违反法律规范的小商小贩的出现提供了条件。比如，为方便民众生活需求，政府应当在繁华社区修建作为配套设施的集贸市场，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用项目可能会被商业开发项目代替。经营场所的缺失造就了不法商贩的出现。城市公用交通设施的不健全给黑摩的、黑出租、无牌无保障的其他交通工具的出现创造了条件。为了生存，小商贩们不得不违法违规经营，做起了“走鬼”，与城管行政执法人员展开了“游击战”。
（五）部分行政相对人素质不高
从暴力抗法的行政相对人的构成来看，他们大多来自社会的下层，因此他们的文化水平相对较低，法制观念也相对较弱。他们往往意识不到自身违章行为的违法性，仍停留在“我又没有杀人放火，不就摆摆摊子，有嘛影响”的错误认识，这正是为何屡次再犯，屡禁不止的一大原因。暴力抗法后，他们大多也认识不到已经触犯刑律。面对城管人员的执法，他们会误把城管人员的正常执法行为当成是针对他们个人的个人行为，所以有的会采取暴力的手段进行“私力救济”，希望能抢回被罚没的财物；有的以为武力可以起到威慑作用，使执法人员放弃执法而得以逃避处罚；有的因为一时之气，基于报复的心态而对执法人员进行人身攻击。
三、化解城市行政管理综合执法活动中的矛盾一些建议
（一）完善法律法规体系为城市行政执法活动提供科学依据
依法行政是落实依法治国基本方略,加快建设法治政府的重要举措,城管执法不能仅靠“政府令”来实施。对于我国这样一个城市化水平并不高的发展中国家来说,城管工作是一门新兴学科,加快立法进度才能改变城管工作缺乏法律依据的现象。尽快制定行政法典，完善行政法律法规体系。针对行政执法实践中存在的具体问题制定相关配套行政法规或部门规章，有条件的地方也可以制定适应自身条件的地方性法规或规章。真正实现城市行政执法活动有法可依。另外还要对现行部分地区存在的与法律法规不符的非规范性法律文件进行清理，尽力确保执法依据的科学性。同时,还应当提高立法水平,认真研究城管工作的规律和发展趋势,使法律法规既便于执行,又有一定的超前性。当然在进行城管立法时,应当确立立法价值应服从伦理正当性的原则,必须坚持弱势群体生存权优先的原则。城市管理针对的主要是弱势群体，如：下岗职工、失地农民和其他种种原因而生活困窘的城乡下层民众等等；因此我们在立法中针对利益冲突的衡量与取舍时,应该考虑到上述这些因素,尽量为弱势群体的利益多做考虑,与市容市貌的整齐整洁、道路的通畅等相比,生存权应该给予优先考虑。
（二）加强对市民进行法制教育和社会公德教育,提高市民素质
城市行政管理活动目标的实现和行政相对人以及社会公众的参与是分不开的。公民文明意识的提升,为更好的实现城市行政管理目标的实现奠定了良好的基础。重视城市居民的法制宣传教育,增强其法制意识,提高文明素质,使广大居民尽可能的理解和支持城管执法工作。要通过新闻媒体加大宣传力度,做到执法主体、执法程序、处罚标准、违法事实、违法依据、处罚内容公开化,自觉接受社会监督。
（三）规范城市行政执法程序，确立程序价值
论文关键词 公安机关 治安管理 行政执法权
公安行政执法不仅具有行政管理的职能，还包含了刑事侦查的职能，为我国非常重要的执法机关。公安行政执法不仅能够行使一般的行政机关的权利，还具备特殊的行政执法权，对维护公共安全、公民财产安全、公民人身安全、整个社会的治安秩序等作用显著。我国的公安机关在行使行政执法权方面尽管已经积累了丰富的宝贵经验，蚕食在行使过程中仍然存在许多问题亟待解决。本文对目前我国公安机关在行使其行政执法权过程中遇到的一些问题进行了分析并介绍，并分析了形成这些问题的原因，给出了相应的解决对策。意在提高我国公安机关或人民警察的执法水平，并在建立良好的警民关系方面也意义重大。
一、公安行政执法权行使中存在的问题
公安机关的行政执法权主要有：强制权、处罚权、许可权、检查权等有关公安行政权。它是国家赋予全国各级公安机关或人民警察的权利，用于公安的行政管理中，可以依法行使一定强制性、权威性的手段和措施来履行其行政管理职责。公安机关的行政执法权本为顺应民意而制定，但是在实际执行过程中，往往在法律目的与执法现实方面存在差距。导致目前公安行政执法权在行使过程中存在一定的问题，本文将这些问题总结为以下四个方面：
（一）滥用权利
滥用权利指的是公安机关不是为了维护公共安全、维持社会秩序而行使职权，或者在权利范围之内滥用职权，不符合法律赋予其权利的目的。行政职权滥用可总结为以下几种：（1）不合法的考虑而影响到行为结果的准确性；（2）受支配于不正当的目的和动机而使执法行为与法定的利益和目的相背离；（3）强人所难，违背执法客观性；（4）任意无常，背离执法的平等性和统一性；（5）不正当的不作为和延迟；（6）执法程序上采用了不正当的方式和步骤；公安机关在行使行政执法权的过程中，具体表现有：（1）随意行使法律赋予其的自由裁量权。如两人或以上的共同违法的情况，一些人低限处理，一些人顶格处理，而造成处罚不当。（2）行政执法中出现乱扣押的情况。（3）滥施处罚，如将罚款替代收容教育、劳动教养、行政拘留，造成案件的降格处理。这些问题对社会市场经济、公民的合法权益造成了一定程度的影响。
（二）越权行使，执法无序
越权行使指的是公安机关等行政主体在行使行政执法权时出现超越其职务权限的行为，主要为人民警察超越自身的权限和职责行使本不属于自身的行政职责的范围内的执法权力，违背了法律法规。行政越权可分为事务上、时间上和空间上的越权。主要表现为：（1）其他机关人员形式公安机关的行政执法权，如治安联防员在治安管理中行使处罚权。（2）公安机关超时行使法定权利，也就是一些特殊权利只能在特定时间段内行使，该段时间结束后不能继续行使。（3）行使其他公安机关的执法权力。
（三）违反法定程序
行使公安行政执法过程中，程序违法是较常发生的问题之一。可分为两种情况：（1）方式违法，指的是行政行为的做出方式存在缺陷。比如传唤治安管理违反嫌疑人时法定的传唤方式有：第一种为口头传唤，这种方式适合在行为人违反治安管理的现场，传唤嫌疑人时应该出示治安管理人员的工作证件，还应该适当的做好询问笔记。第二种为使用传唤证进行传唤的方式，这种方式需先得到办案部门相关负责人的批准，由办案警察传唤。第三种为被传唤人逃避或者拒绝传唤，且没有正当理由时可以进行强制传唤。然而公安机关实际中出现了许多不合法的传唤方式，如口头传唤、托人传唤、电话传唤，或未经书面、口头传唤而直接采用强制传唤等等。（2）步骤违法，指的是公安机关未按法定步骤来行使行政执法权利。表现为省略步骤、颠倒步骤或未遵守行政执法的时限规定。比如在案件处理过程中办案人员先拘留再调查，先处罚再裁决，还有些案件没来得及查清楚就已经过了拘留期限，可能出现裁决时便已经到了解除拘留之时。
（四）事实依据错误
事实依据错误指的是事实不清楚或者定性不当，这也是公安行政执法中的常见问题之一。比如在办理赌博类案件时，在无材料证明具体的赌资为多少时便收缴赌资。比如在办理案时仅根据被裁决人提供的供述便进行裁决，而未问及地点、时间和违法事实便处以罚款。办理打架斗殴案件时，造成轻微伤时才进行处罚，但有时无法医鉴定时便进行处罚等等。
二、公安行政执法权行使中存在问题的原因分析
公安机关在行使行政执法权过程中存在的以上问题，其原因主要有以下几方面：
（一）法律法规方面的因素
公安行政法中一些法律法规不够明确，立法不够完善，导致执法人员在实际执行中难以操作和把握，而影响到执法的公正性和时效性。我国的行政法的建设还不够成熟，使得行政法律的资源有限，技术不够成熟、权限不够明确、立法不够完善，法律效力较小，难以满足实际需要。现行的行政执法与公正执法、严格执法的要求还存在一定的差距。使得立法机制出现混乱和分散的状态。公安机关的行政执法貌似涵盖范围广泛，但是在执法过程中出现当关不管，不当管的却管了的无序状态。此外，法律法规间本身便存在冲突，使得执法者常常处于难以断定职责的尴尬境地。
总之，我国目前的公安行政法相关的法律法规相对滞后，难以适应我国执法实践的某些需要，特别是在立法和法律的解释工作方面，法规不全使得执法人员操作困难。一些行政法在起草和制定时缺乏足够的超前意识，且未作出法律解释，甚至一些法律法规概念界定不够清晰，难以遵循，过于笼统，难于操作。
（二）执法主体的因素
公安机关人员或人民警察的执法水平及其自身素质参差不齐，一些民警缺乏必要的法制意识，人权观念较为淡薄，使得执法过程中常出现侵权行为。公安机关在行使行政执法中需根据每个具体的执法个体的具体行为而定，因此如若执法人员不愿意或者不能够正确执法和准确使用法律，那么最完善、最好的法律法规也难以合理、公正的处理相关案件和相关事件。可见，公安行政执法的主体方面的因素很大程度的影响到行政机关的执法水平。然而执法主体方面的因素主要有素质和观念两方面的因素，从执法现实来看，民警个人的素质可能与法律法规要求和社会发展不相适应，表现为角色定位的不适应。人们对公安机关人员或民警的角色定位不明确，警察的责任、身份和地位模糊，致使其管理和执法工作出现无限制化和扩大化的趋势，及对由人治转变为法治执法观念不相适应等等。
（三）执法体制的因素
执法体制方面的问题对公安行政执法的运行也有一定的影响，主要有两方面：一是我国的行政执法相关机构不够完善，设置的比较混乱，一些联合行政执法的机构较为随意等等。二是公安行政执法机构间的权限未进行明确划分。还有一些如执法制约、监督机制不够完善，监督系统不够独立和监督的力度不够等方面的因素。
三、公安行政执法权行使中存在问题的对策
针对以上谈及到的行政执法过程中遇到的问题，不仅是执法人员自身努力所能解决的，还需要全体社会人员的长期坚持不懈的共同努力。政府部门必须对政府的法制工作加大力度，依法行政并不断完善监督制度、相关法律法规及提高执法人员的素质，以切实改善执法，实现依法治国。本文将解决对策总结为以下几方面：
（一）完善公安行政立法
能否有效利用法律来科学有效的制约执法人员权力，为评价社会制度的优越程度和社会的管理状况的标志。（1）规范立法秩序。统一立法，也就是结合国际上的立法潮流及我国的立法趋势统一协调公安法制。并应该严格根据立法原则和立法精神，对公安行政执法的立法的程序、权限及各种有关法律进行规范命名。（2）加快立法步伐。保证公安行政相关法律制度稳定的情况下，可以适当吸收和借鉴国外的有关行政法律法规建设的经验和理论，争取能够在短时间内有效改善目前我国的公安行政法律法规与社会格局不相适应的局面。对执法行为进行全面规范，由执法标准、范围、程序到执法行为，一步一步的解决特定领域的法律空缺和执法人员的自由裁量权太大等问题。（3）努力追求实质和形式的合理。（4）对现行的行政法律法规进行清理。执法过程中不能一味使用从前的法律法规，应该根据我国处在的社会新形势的不同要求及时清理过去过时的规章制度，可进行适当的修改或废止。对于一些执法者的权力太过集中、制约力较弱的情况，可合理分解并加强彼此间的制约和监督作用。而对于那些不统一、不衔接或者相互抵触和矛盾的法律法规及一些规章制度进行完善和修改。
（二）提高执法人员自身素质，保证执法水平
公安机关或人民警察具备威慑力、强制约束等权力，只有执法人员自身具备高水平的素质，才能有效避免权力的滥用。提升公安行政执法相关人员的自身素质，培养执法人员的人权保障和法治观念。这些素质包括了文化素质、法律素质、业务素质和政治素质等等。公安机关和警察被赋予国家法律权力而有权力行使警察权，其自身的法制观念和法律意识决定了对法律精神的实质的理解程度，并关系到其是否能正确执行警务活动。因此，科学的、正确的法治观念对于公安机关及其执法人员的正确执法意义重大。警察应熟读并精通相关的法律法规，加强对有关学科的知识学习，以提高其执法水平和工作能力，以在执法过程中做到严格执法、依法办事。
（三）建立完善的监督体制
法治国家的最重要的指标之一是依法行政，而依法行政的最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公平的正当法律程序。
我国已经通过宪法确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。实现这一目标所面临的一项非常重要、非常艰巨的任务即是健全和完善行政程序法。怎样完成这一任务，我们首先面临的是立法模式选择：是制定统一的行政程序法典，还是分别制定单行法？如制定统一的行政程序法典，调整范围如何确定：是否包括抽象行政行为程序，是否包括内部行政行为程序，是否包括行政救济程序，是否包括行政法的有关实体原则和规则？此外，如制定统一的行政程序法典，其性质如何确定，是欲使之成为一部"基本法"（其他有关行政程序的法律与本法不一致的，均以本法为准），还是欲使之成为一部"普通法"（本法之前或之后制定的有关行政程序的单行法律可作为"特别法"而在效力上优于本法），是欲使之成为一部"纲要式"或"通则式"的法律（需依靠其他具体法律实施），还是欲使之成为一部具有"可直接操作性"的"规则式"法律？
对于上述问题，我们已经争论了好几年，现在是必须作出抉择的时候了。否则，我们将耽误建设法治国家的进程。下面笔者就这些问题谈一点个人的看法：
统一立法还是分别立法。笔者一直主张制定统一的行政程序法典，笔者认为，制定统一行政程序法典至少在下述方面优于分别制定单行法：其一，有利于行政程序法制的统一，以避免分别立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突，以及由此引起的对行政相对人的不公正：相同情况不同对待，或不同情况相同对待；其二，有利于行政程序法制的系统化，以避免分别制定单行法必然导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞（在某些领域、某些事项上有法可依，在其他相关领域、相关事项上却无法可循），以及由这种法制残缺、法制漏洞引起的执法主体的滥用权力和腐败；其三，有利于立法成本的节约，以避免单独分别立法（在很多方面，很大程度上是重复立法，因为大量行政行为的程序是相同，或者说是应该相同的，如告知、听取相对人陈述、申辩、回避、授权、委托等）导致人力、物力、财力的大量浪费；其四，有利于国人，特别是公职人员程序法意识的提高。制定一部统一的行政程序法典不仅可为政府，为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的"操作规则"，以防止滥权和腐败，同时也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材，全体国人可从中受到较系统、较深入的现代行政法治教育，显然，这种教育功能是个别的单行法难以企及的。
当然，行政程序的统一立法并不完全排除有关行政事项的单独专门立法，如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政法规和规章制定程序法、行政复议法等。统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序，对于特定行政行为的特别程序，还需要通过专门的单行行政程序法或集实体规范和程序规范为一体的行政管理法规定。
统一行政程序法典是否应规定行政行为实体规则。目前学界和实务界的大多数人对于我国应制定统一行政程序法典已基本达成共识，并已开始拟制法典试拟稿。但对于该法调整的范围和应包括的内容却仍存在着较大，甚至是很大的争议，其中之一即是统一行政程序法典是否应规定行政行为的有关实体规则。笔者属主张应规定实体规则之列。之所以如此主张，理由有三：其一，行政法由于调整范围广泛，各类行政法律关系差别很大，故在实体规范上很难制定或编篡成统一法典。但是行政法的有关基本原则，如依法行政原则、比例原则、诚信和信赖保护原则等，有关一般规则，如行政行为的效力、成立、生效、合法的条件、撤销、无效、废止的条件和法律后果等，均普遍适用于各领域的各类行政行为。为使这些原则、规则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循，在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的；其二，行政法的上述实体基本原则与程序基本原则，如公开原则、参与原则、回避原则、听取相对人的意见原则、不单方接触原则、职能分离原则等，是紧密联系的，行政行为的一般实体规则，如效力、生效、失效的条件、法律后果等，与行政行为的开始、进行、终止等程序规则是紧密联系的，将此二者规定在一起显然有利于对行政行为的统一规范。如将二者分割，将那些具有实体性的基本原则、规则分散规定于各种不同的单行法中，其对行政行为规范的效果肯定要差很多；其三，现代行政程序立法，在程序法典中规定有关实体规则已成为一种发展趋势，如德国、荷兰、西班牙、葡萄牙、日本、韩国、我国的台湾、澳门地区，均在行政程序法典中规定了相关的实体问题。
行政程序法典是否应调整内部行政行为。许多学者认为，行政法是调整行政主体与行政相对人关系，即外部行政关系的法律规范系统，故行政程序法只调整、规范外部行政行为的程序，而不调整、规范内部行政行为的程序。但是，我们考察国外、境外的行政程序法律文件，发现实际情况并非如此，不要说大多数国家和地区存在着调整和规范内部行政行为程序的单行法律、法规，就是一些国家和地区的行政程序法典，同样也有规定内部行政行为程序内容的。笔者主张我国行政程序法典应适当规范内部行政行为的程序。理由如下：其一，有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益，但间接影响其权益，有时甚至影响甚巨，如授权、委托、、公务协助等。因此，行政程序法典对这类内部行政行为应与外部行政行为一道规范；其二，有些内部行政行为虽然不影响行政相对人的权益，但对公务员或其他公职人员的权益影响甚巨，如行政处分，包括对其人身权、财产权进行一定限制，以及开除公职等，对这类内部行政行为，行政程序法典应规定最低限度的程序制约，如要求遵守正当程序原则等；其三，内外行政程序有时很难区分，如审批许可程序，在同一个行政行为中，可能内外程序交织，行政程序法对之规范，自然应统一规范，而不应（实际也不可能）对二者加以区分，只规定纯外部程序而不规定内部程序。当然，在很多情况下，内外行政行为还是可以区分和应该区分的，行政程序法主要应规范外部行政行为的程序，内部行政行为程序则主要应由专门的内部行政法律文件规范。
行政程序法典是否应规范抽象行政行为。抽象行政行为包括行政立法行为（制定行政法规和规章的行为）与其他规范性文件的行为。对于行政立法行为，我国现已有立法法和国务院的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对其程序作了较详细的规定；而对于行政机关其他规范性文件的行为（这类行为在数量上大大超过行政立法行为），目前尚无统一的法律或法规加以规范。对此，行政程序法典应如何处理，立法者可以有四种选择：其一，在统一程序法典里不规定任何抽象行政行为程序，行政立法仍适用现行法律法规规定的程序，其他规范性文件行为则另制定专门单行程序法规范；其二，在统一程序法典里不规定行政立法程序，行政立法仍适用现行法律法规规定的程序，但对现在仍无程序法规的其他规范性文件的行为则设专节予以规定；其三，在行政程序法典里对抽象行为程序予以统一规范，现行法律法规规定的程序可继续适用的，在法典里予以重新规定；现行法律，法规规定的程序不宜继续适用的或现行法律，法规没有规定而应该规定的程序；法典对之作出新的规定，今后抽象行政行为的程序一律以法典为准；其四，在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范，但现行法律法规规定的行政立法程序可继续适用，行政立法即遵守统一程序法典规定的抽象行政行为程序的一般原则，又遵守立法法和两个行政法规规定的行政立法具体程序规则，至于对现行法律法规尚未规范的其他规范性文件的行为，法典则应予以具体规定。笔者建议立法者做第四种选择，此既有利于保障法制统一，又不致使行政程序法典过于庞大，还有利于保障现行法制的一定的稳定性。
行政程序法典是否应调整特殊行政行为。行政程序法典通常以一般行政行为（抽象行政行为和具体行政行为）为调整对象，对于某些特殊行政行为，如行政合同、行政指导等，是否可纳入和应纳入其调整范围，是一个值得研究的问题。行政合同具有双方性，而一般行政行为具有单方性；行政指导具有非强制性，而一般行政行为具有强制性，对二者很难确立完全统一的程序规则。对此，有人主张对行政合同、行政指导等特殊行政行为单独立法，在统一的行政程序法典里对之不作规定。但是国外、境外的一些行政程序法典有专章规定行政合同、行政指导的趋势。之所以在统一程序法典里规定，是因为这些行政行为在现代社会，在民主化、市场化的条件下，具有了越来越重要的地位和作用；之所以设专章规定，是因为这些行政行为确实有不同于一般行政行为的特殊性，很多问题难于对之作统一规范。笔者主张我国行政程序法典应设专章对行政合同、行政指导作出规定。单独立法可能难于在短时间内提上立法日程，而对这两种行为的规范却具有迫切性。
在行政程序法调整的各种行政行为中，除了行政合同、行政指导对于一般行政行为具有较大的特殊性外，各种一般行政行为相互之间也具有一定的特殊性，如行政许可、行政征收、行政给付、行政处罚、行政强制等。行政程序法典对这些一般行政行为，自然只是，或主要是规定其具有共性的程序，对于某些具有较大特殊性的行政行为的程序，只能留待各相应单行程序法或实体、程序一体的行政管理法（如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等）去规范。因此，行政程序法并不完全取代各行政程序单行法，对于某些具有较大特殊性，或需要很多具体程序规则规范的行政行为领域，个别单行行政程序法仍有存在的必要。
行政程序法典是否应规范大量非行政机关的组织所实施的公法行为。在现代社会，除行政机关实施公法行为以外，大量的非行政机关组织也实施各种公法行为。如村民委员会、居民委员会等基层群众自治性组织对村民、居民实施的有关管理性行为；律师协会、注册会计师协会对其成员实施的纪律制裁行为；公立学校对学生实施的纪律处分行为；法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的各种具体行政行为等等。这些公法行为要不要受行政程序法拘束，行政程序法典要不要对这些公法行为进行调整，学界和实务界对之均有不同意见。对于法律法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的行政行为，现行法律是将之作为行政机关的行为对待的，人们一般认为应适用与行政机关适用的同样的行政程序。至于对其他社会公权力组织或私法组织实施的公法行为（如供应水、电、气的企业决定对部分消费者停止供水、供电、供气的行为），很多人则认为不应适应行政程序法，这些组织的行为不应受统一的行政程序法拘束，而只应受相应组织的内部章程、规则（如村规民约、协会章程、学校及公用事业企业内部的规章制度等）规范。这种意见虽然有一定道理，但不完全符合现代法治的理念和人权保障的要求。根据现代法治的理念和人权保障的要求，非行政机关的组织（无论是社会公权力组织还是私法组织）实施公法行为，虽然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的规则，但要满足最低限度的正当程序要求，如自己不做自己的法官（实行回避制度）；对组织成员做出不利行为要事先告知相对人，向相对人说明理由，听取相对人的陈述和申辩；做出严重影响相对人权益的行为要为之提供听证的机会，并事后给相对人提供救济途径等。笔者认为，对于这些限度的正当程序，行政程序法典应作出规定，非行政机关的组织在实施公法行为时应予遵循。转贴于
关键词：机动车 污染物 排放 治理 立法
中图分类号：X3 文献标识码；A 文章编号：1674-098X（2014）08（a）-0240-01
1 我国机动车污染物排放管理法律体系现状
1.1 法律层面
我国对机动车污染物排放防治问题的研究始于20世纪80年代，当时机动车污染问题尚不突出，因此有关的法律规定比较简单。其规定逐步体现在综合性的法律法规中，如《宪法》、《环境保护法》、《道路交通安全法》中仅规定了环境保护方面原则，未规定具体的关于机动车污染物排放治理的具体措施。存在着可操作性差的弊端。
在环境治理相关专门性法律中，《大气污染防治法》在其第四章中，以专章的形式对机动车污染物排放进行了规定，但仅有四条规定，概括笼统。比如规定机动车的污染物排放不得超过规定的排放标准，但具体标准为怎样、谁来制定、如何实施、如何管理没有具体规定。再如，《大气污染防治法》规定了鼓励和支持优质燃料油的使用，但具体鼓励的措施及途径没有指明，优质燃料的生产到销售的环节如何约束也没有规范。这样宽泛的规定是无法满足我国的机动车污染物排放治理实践要求的，《大气污染防治法》中虽然进步性的以法律的角度规定了机动车污染物排放治理的原则性条款，但其简单概括的规定局限了法律可操作性，仅能起到全面指导的作用。
1.2 行政法规层面
在行政法规层面，我国在机动车尾气污染治理方向的全国性行政法规没有系统全面的。在与机动车污染物排放相的不同方向分别制定了不同的行政法规，比如从机动车报废制度方面、比如在燃油控制方面、比如在新能源机动车等方面分别制定了了行政法规。行政法规是全国性的，在这个位阶上没有一部能系统性全方位规范机动车污染物排放。在现有的环境保护法律体系中，应该有一部专门性的全国性的行政法规来对机动车污染物排放进行系统的规定。随着科技的进步，人们生活水平的提高，机动车保有量的逐年提高，现有的行政法规已不能满足。需要一部行政法规指导具体的机动车污染物排放管理实践。
1.3 地方立法层面
在我国机动车尾气污染规制环境法体系中，各级地方政府制定的地方性法规与政府规章是在实践操作上具有非常重要地位的部分，对机动车污染物排放的防治具有重要的实际意义。一方面，各地方政府根据本地区的机动车保有量及大气环境状况等实际情况，在上位法（法律及行政法规）的指导原则下，对各项机动车污染物排放防治制度制定出具有本地域特点的地方性法规或地方性规章。为本地区的机动车污染物排放防治工作提供依据与保障。另一方面，各地方政府可以尝试性的制定一些较前沿方法及科技手段，并不断的总结实施过程中获得的宝贵经验，为国家的立法或是制定全国性的行政法规规章提供经验教训，同时也能为其他地方政府制定地方性法规、地方性规章提供参照。
现许多省级地方政府及较大城市地方政府均制定了防治机动车排放污染治理的条例或办法，为机动车污染物排放的依法治理有办法可依，有依据可循，促进了具体治理的可操作性。但是纷杂的地方性立法同时也带来了一些负面问题，主要表现为在制定程序过程中科学性有所欠缺，有些是调研不够，或是规定不够严谨，造成了水平参差不齐，标准不统一的问题。因此，对地方性法规及政府规章要加以完善及指导，可以在全国性的行政法规中予以授权规范。目前为止，全国大多数省级行政区域、一些较大城市纷纷制定机动车污染物排管理的地方法规、地方规章，综合比较，其规定的基本原则大体相同，但在具体措施、权力分配等问题上稍有不同，订立的标准也不一致。因机动车还具有流动性强的特点，往往注册登记地与经常使用地不一致，这会发生标准不统一造成的此地“合法”、彼地“不合法”的现象，地区的个性化措施及标准在具体实践中还会出现许多问题。
2 对机动车污染物排放管理进行单独立法的必要性
现有的机动车污染物排放法律规定多以概括为主，大多比较抽象。许多内容都只是做出了概括性、原则性的规定，没有明确各执行部门的权利责任，管理体制范围不明确，体现为多部门管理，造成各个部门沟通不足，管理力度不够。也没有明确规定对违反者的处理方式和方法等。即使有提出相关法律规定的，由于没有配套“实施办法”、“细则”与之形成体系，因此显现出可执行性差等特点。
机动车排放的污染物治理存在的长期性、严峻性和难治理性等特点要求综合、全面、有针对性地防治机动车尾气污染，而现有的法律法规体系是无法实现的。目前我国机动车污染物排放治理法律体系中，在法律及行政法规层面上原则性立法过多；为提高我国公众的机动车排放污染治理的意识，从被动到主动的遵守相关法律法规规定，使人们更重视机动车污染物排放的危害性，改变现阶段部门管理不到位，责权分配不清，排放标准低等问题，采取有效措施。在防治机动车尾气污染的众多措施中，建议以《大气污染防治法》为指导，结合我国立法现状，吸取国外发达国家的治理机动车污染的相关立法经验，构建以专门性，系统性行政法规为主的机动车污染物排放防治立法体系。我国现阶段，在行政法规层面需要制定一部机动车污染物排放防治条例，以完善我国机动车尾气污染治理法律体系，建议应以《大气污染防治法》和《环境保护法》等为依据，以地方性法规等为参考，对《机动车污染物排放管理条例》进行具体设计。
机动车污染物排放立法是一个系统工程，专门性的机动车污染物排放立法必不可少，但仅凭一部专门性的机动车污染物排放立法也不能解决机动车污染物排放防治的全部问题，所以，与机动车污染物排放防治法相配套的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章也是不可或缺的。同时，针对实践情况的日渐变化，还要不断修改和完善相关的法律、法规。从而构成一个分工明确、各有所长、相互配合、不断完善相互配合、不断完善的机动车污染物排放立法体系。
3 结语
随着我国机动车排放污染的不断恶化，不仅严重威胁着人们的身体健康，而且还造成了重大的经济损失。我国现面临着非常严重的机动车排放污染问题，城市的雾霾天越来越多，人们出行都要带着口罩，晨练也由室外变也了室内。空气环境的恶化在改变着人们的生活，侵蚀着人们的身体健康。当前形势之严峻需要我们重视机动车污染物排放治理的相关法律体系建立，对以人为本、可持续发展的法律制度进行创新与完善。形成系统的、操作性强的机动车污染物排放治理单独立法，关乎着人体健康和生活环境质量的改善。应该将工作做到实处，不能以号召性的、原则性的为主，应细化具体化落到实处。
参考文献
一、经济法中的连带责任
（1）消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或其他销售者追偿。（2）消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。（3）消费者在接受服务时，其合法权益受到损害的，可以向提供服务者要求赔偿。（4）消费者在展览会、租赁柜台购买商品或者接受服务，其合法权益受到损害的，可以向销售者或者服务者要求赔偿，展览会结束或者柜台租赁期满后，也可以向展览会的举办者、柜台的出租者要求赔偿。展览会的举办者、柜台的出租者赔偿后，有权向销售者或者服务者追偿。2.由变更后的企业承担。消费者在购买，使用商品或者接受服务时，其合法权益受到损害，因原企业分立、合并的，可以向变更后的承受其权利义务的企业要求赔偿。3.由营业执照的使用人或持有人承担。使用他人营业执照的违法经营者提供商品或者服务，损害消费者合法权益额，消费者可以向其要求赔偿，也可以向营业执照的持有人要求赔偿。4.由从事虚假广告行为的经营者和广告的经营者承担。消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者接受服务，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿。广告的经营者不能提供经营者的真实名称、地址的，应当承担赔偿责任。5.社会团体、社会中介机构承担《产品质量法》第58条规定，社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证，而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求，给消费者造成损失的，与产品的生产者、销售者承担连带责任。从《消法》中的第（2）、（4）、2、3、4、5点，我们都可以发现赔偿责任主体承担的责任是连带责任。从（2）、（4）、3、4中我们可以发现损害赔偿主体承担的是不真正连带责任。从2、5点我们可以发现赔偿主体承担的是一般连带责任。在我国《广告法》第三十八条的规定：违反本法规定，虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、的，应当依法承担连带责任。广告经营者、广告者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。社会团体或者其他组织，在虚假广告中向消费者推荐商品或者服务，使消费者的合法权益受到损害的，应当依法承担连带责任。这些经济法的亚部门法，均相应规定了损害赔偿责任主体的连带赔偿责任，并且承担的连带责任主要是一般连带责任和不真正连带责任。其立法原则都是为了维护社会主义市场经济的正常秩序而作的法律规定，具有惩罚性的性质。
二、行政法中的连带责任
我国目前关于行政连带责任的规则大多出现在行政法规当中。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条其中的规定：两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。第八条规定：经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。第十条规定：第十条赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。第十六条规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
三、经济法连带责任与行政法连带责任的关系
研究经济法与行政法连带责任的关系，首先必须清楚经济法与行政法的关系。经济法是伴随着经济的发展、市场的健全和市民社会的成长而逐渐产生和发展起来的，是市场经济发展完善的产物。在传统计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，经济法一路走来，不可避免的带上了一丝行政法的色彩。如：经济法中存在的经济行政机关、经济法律责任中的行政责任，以及经济法律纠纷解决中的行政复议、行政诉讼等问题。在肯定经济法独立的法律部门地位的同时，绝不能切断它与民法和行政法的联系。现代社会发展的复杂化，已经使得法律所调整的社会关系及其法律制度本身不可能像前资本主义时期及自由竞争的资本主义时期那样界限分明，“井水不犯河水”而是显得界限模糊，同时又十分复杂。经济法所要解决的问题是所谓的“复杂问题”。李昌麒教授在《论民法、行政法、经济法的互动机制》中也指出了经济法、行政法与民法调整对象上的交叉性。在市场经济领域，经济法和行政法的分野，从另外一种角度上理解，恰恰构成了二者之间的角色分工和功能互补，这种分工与互补的关系，是实现经济秩序稳固所必不可少的。离开任何一方，要么市场主体恣意妄为，要么行政机关滥用权力，国家管理经济所期望的秩序和白由将无法实现。两者的角色分工和功能互补具体体现在以下几个方面：（1）实体法与程序法统一于市场经济的规范与调整之中；（2）行政法是实现经济法秩序价值的保障。经济法与行政法在历史上就存在着一些密切地联系，尤其是在中国，经济法本来就产生于行政法当中，虽然我国现在是市场经济体制，但是避免不了他们之间还是有一些天然的联系。经济法与行政法连带责任的区别在于以下几个方面：1.承担连带责任的主体不同。经济法当中承担连带责任的主体主要是市场主体，如《消费者权益保护法》中的生产者、经营者、销售者；《广告经营法》中的广告主、广告经营者、广告者；《食品安全法》中的社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。而在行政法的连带责任当中，承担连带责任的不只是行政相对人，而且还有行政主体，如人民政府、企事业单位、委托授权的组织，并且还有行政相对人与行政主体共同承担连带责任的情况存在。2.两种连带责任主体的违法行为在主观方面上不一样。经济法连带责任的主体的行为，在社会主义市场经济中，主观方面主要是以盈利为目的，而进行的违法行为，目的主要是盈利，一般的手段是以欺诈这种行为来侵犯消费者的合法权益，或者是毁坏竞争对手的名誉等行为来达到自己的主观目的。在行政法上的连带责任的主体的行为则分为多种情况。个人认为分为两种情况：（1）行政相对人与行政主体的连带责任。此种情况下，行政相对人有可能是通过伪造证据或者是其他的情况使得行政主体在违背自己的意志下，所作出的不真实的意思表达，行政主体在此时也是受害主体。而负连带责任的行政相对人，在此时的主观方面是欺诈或隐瞒真实情况的的目的，来达到自己的利益。（2）在行政主体与公务员承担连带责任的情况下，公务员承担的是过错责任，而行政主体对公务员的行政行为对于外部来说承担的是无过错责任。公务员承担连带责任的主观方面上一般是过失或者是重大过失，没有尽到合理的义务，而行政主体不是自然人，公务员的行为自然代表的行政主体的行为，因此行政主体在主观方面上个人认为是无过错的。3.承担连带责任的客体不同。经济法连带责任主体承担连带责任破坏的是由经济法律法规规制的社会主义市场经济的正常经济秩序；而行政法连带责任主体承担连带责任破坏的是行政法律法规规制的行政法上所规制的秩序。4.承担连带责任的客观方面不同。经济法连带责任主体具有破坏由经济法律法规规制的社会主义市场经济的正常经济秩序的行为，而行政法连带责任主体具有破坏行政法律法规规制的行政法上相关秩序的行为。5.所承担的连带责任的性质不同。正如上文所述，在经济法连带责任里面，市场主体所承担的不仅有一般连带责任还有不真正连带责任。而我国对行政法上的连带责任在我国学理上一般是不承认的，行政法规，规章上也是很少看见行政法上的连带责任的。但是行政法中是有连带责任的，此种连带责任一般为特殊连带责任。个人认为特殊连带责任属于不真正连带责任，如行政法中的《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定、《突发卫生事件应急条例》的第五章的法律责任的第四十五条到五十一条等都是属于特殊连带责任，个人认为特殊连带责任也属于首长负责制的原则。经济法与行政法连带责任具有天然的联系，早期经济法是从行政法中产生的。不管是经济法的连带责任还是行政法的连带责任都是为了更好的保护弱者的利益。经济法中所规定的连带责任都是为了保护消费者的权益，如《产品质量法》《消费者权益保护法》《食品安全法》等，行政法中的连带责任主要是为了保护行政机关侵害的行政相对人的利益。行政法的连带责任规范的是行政相对人和行政主体，行政主体是市场主体的管理者，若行政主体的行为违背了法律的规定，那市场经济的管理更是很难想象了，那么市场主体也可以为所欲为了，因此，行政法的连带责任是经济法连带责任的基础，没有行政法的连带责任来束缚行政主体和行政相对人，那经济法所保护的社会主义市场秩序就更是很难想象了。五、经济法连带责任制度上的缺陷及其构思经济法连带责任的类型，与刑法，民法相比还不是很完善。目前只有一般连带责任与不真正连带责任两种。随着经济全球化的发展，经济法也应当随着全球化的步伐慢慢完善。随着全球化的发展，在经济法里面已经有很多制度已经慢慢随着经济的发展即将被淘汰。如：符合国家标准的产品存在缺陷，生产者是否应当负连带责任?目前在我国《产品质量法》中是没有规定的。但《产品质量法》的原则就是为了保护消费者的人身和财产安全。作为生产者的厂家的首要任务就是保证消费者的安全。
四、结语
因此，个人认为生产厂家应当承担责任，并且其与销售者对外承担连带责任。但是我国经济法连带责任中没有相关的规定。并且，某些行业标准，国家标准慢慢随着经济的发展，社会的变化也都处于需要变革的时期。因此，经济法连带责任不仅要继续完善，而且要跟上经济发展的变化与生活水平的变化。经济法渊源于行政法但又不同于行政法，随着社会主义市场经济不断地向广度和深度发展，市场秩序的完善有待于经济法和行政法的相互配合。经济法主要是国家干预市场经济的法律，而行政法是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益的法律。经济法的连带责任规范的市场经济的主体，而行政法连带责任规制的主体主要是行政主体。因此经济法连带责任与行政法连带责任的互相配合，能够保护到市场经济秩序和规范行政主体的行为。个人认为可以发展设立经济法连带责任与行政法连带责任的连接。将经济法的连带责任逐步完善，我国法律上是不承认行政法的连带责任的，所以国家应当逐步完善行政法的连带责任，将经济法的连带责任与行政法的连带责任联系起来。如经济法中的中介组织，比如消费者保护协会若违反其章程或者违反《消费者权益保护法》的规定，应当承担的责任，主要人员的连带责任，主要人员有重大故意的，可以承担刑事责任。行政法中的，行政主体若是委托消费者协会去履行行政主体职责范围内任务，若受委托的组织有重大过失的情形时，可以与行政主体共同承担连带责任。可以将消费者协会的行为共同规定到经济法与行政法当中，加重其责任，从而将经济法连带责任与行政法连带责任联系起来，促进社会主义市场经济秩序更好地发展。
作者：李贞 单位：贵州大学法学院经济法硕士研究生
论文摘要:WTO规则多是行政法规列，主要是对政府行为和行政法治的要求，与WTO规则的要求相比，我国行政法治还存在许多问题，急需按照WTO规则的要求，进一步提高行政立法质圣，转变政府职能，规范行政执法行为，加强行政执法监誉力度，而促进我国社会经济和行政法治的断发展。
加人世贸组织是我国当代社会发展史上一个具有重大现实意义和深远历史意义的事件。它不仅标志着我国对外开放进人一个崭新的阶段。我们将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化，而且意昧着我国的行政法治建设迎来了一场全新革命—“全面适应经济全球化”的革命。
一、入世向我国提出了加快行政法治改革的任务
中国人世，政府首当其冲.首先，从形式上说，世贸组织是以政府为主体组成的国际组织，政府是人世协议的缔结者，也是W TO权利义务的承受者;其次，从实质上说，W TO是由一整套规则体系构成的，且几乎所有规则都主要是针对政府的。加人W TO，政府行为就要受到WTO规则的约束和规范。然而，与WTO规则的要求相比，目前我国行政法治建设还存在着诸多问题.突出表现在:
第一，行政立法质不高.体现在:视野不开阔.长期以来我国行政立法视野单纯注重国内，忽视将国内法与国际法相衔接，以致造成国内法与WTO规则和我国政府承诺不相一致甚至相背离，人世协议要求制定而国内法尚未具体体现的“法律真空’等现象。体系不统一。按照WTO规则要求，地方政府的立法、经济政策的制定必须与国内立法保持一致。但是，有些地方、部门在行政立法中从狭隘的本位主义出发不适当地强化、扩大本地方本部门的权力，甚至各搞各的相互割裂的所谓.法律体系”，破坏了国家法制的统一和落严。法制不规范。法律、法规在权利力义务配置上不平衡。立法中重视行政机构权力，轻视相对人的权利，重视行政管理机关的强制措施，轻视相对人的侵害救济;重视相对人申请报批的行政许可程序，轻视对行政执法监督制约的程序;行政机关的权力规定具体，责任规定抽象:
第二，政府职能不到位。主要表现:(1)“越位”，政府管了相当一部分不该管、管不了、实际上也管不好的事。(2)“缺位”，一些需要政府管理的事情没有管起来，如宏观调控、社会管理、公共服务等事务。（3）“错位”，政府一些部门职能交叉，一些部门既是所有者又是协调者，既当“运动员”，又当“裁判员”。
第三，行政执法不规范。主要表现:(1)以权代法。许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”、“行政命令”等随意性很大、透明度很低的管理方式开展工作，“暗箱操作”、随意裁决等间题时有发生。在行政过程中，频频出现内部文件的权威大于部门法规政策，部门和地方规定大于国家法律法规的现象，甚至有时依据内部决定或领导口头指示就可以改变或变通既定规则的执行二〔2〕执法不公。受执法经费不足的影响，一些行政执法部门热衷于搞罚没收人:有罚没收人各行政执法部门就争相办案，无经济利益相互推谬一些省、市地方政府将行政执法部门的罚没收人与经费支出不同程度地挂钩，一些部门、地方罚没上交费用都有任务指标。这种部门权力利益化、不当利益合法化的做法，严重影响了依法行政的公正性.也制约了依法行政效能的正常发挥。执法环节过多、彼此推诱、公文旅行、效益低下、长官意志等官僚主义问题仍然大量存在:
第四行政监督不力。表现在以下方面:行政机关的执法监督相当薄弱。往往是上级有号召、有要求，才去组织安排。执法监督方式也多是听听汇报、走马观花，不但不能了解真实情况，而且损害了行政执法监督检查的名声:受检查的单位有不少是不习惯于接受监督检查，主动提供情况差。甚至千方百计予以掩饰:有些地方、部门对行政复议制度、行政诉讼制度的监督作用重视不够。甚至认为行政复议、行政诉讼是揭行政机气的“短”不利于维护“政府形象”在实践中，有的要求法制工作机构对行政复议申请能不受理的就不受理，不得不受理的也要尽可能维护“政府威信州;有的在发生行政诉讼后不是积极应诉。而是想方设法影响司法机关对案件的审理:
由于上述问睡的存在，人世后，我国行政法治、特别是政府的行政管理方式面临前所未有的冲击和挑战。政府必须直面这种冲击和挑战，积极应对.加快行政法治改革的步伐，努力争取人世的正效应。
二、应对入世挑战，必须全面推进行政法治改革
第一，按照W TO规则的要求，进一步提高行政立法质量。(1)抓紧清理，修改或废止与WTO规则和政府承诺不相符合的法律法规，使之与WTO规则相一致，针对欠缺的国内法律空白，及时制定相应的政府法规，做到立、改、废同步进行，建立键全符合W TO规则要求的行政法律体系:(2)维护中央政府法律法规的统一性和权威性。需要各地方、各部门在有关行政工作中必须坚决执行中央政府出台的法律法规，各地方、各部门有关的现行法规及规范性文件凡是与中央法规不一致的地方也需要及时加以纠正或废除;中央政府应当借助人世带来的强大推动力尽力消除地方保护主义和部门垄断利益，从法律上打破行业垄断、地区封锁:地方政府和部门新出台的各种人世应对措施也应注意保持与中央政府规定的一致性完善权利义务的配。立法中，在赋子有关政府机关必要权力的同时，必须规定其相应的责任，在规定相对人的义务的同时，应该明确规定其享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。
第二。按照WTO规则的要求。进一步转变政府职能。以)由全能政府转变为有限政府。政府要改变过去的政府管理中无所不包无所不能的传统习惯，坚持有所为，有所不为。凡是市场.社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介人;反之，政府就可以介人。同时，政府要有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度、扩大社会组织自我管理的能力，为政府职能的转变提供承接载体、以形成“小政府，大社会”、.‘小政府，大服务”、“小政府，大保瘴’.的格局由徽观经济管理转变为宏观调控。政府要适应经济需要，实行政企真正分开、使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体，强化政府的宏观经济调控职能，服务职能‘维护国家经济安全职能，为企业发展和竞争创造良好的外部环境:car由市场参与者转变为市场秩序维护者。根据WTO规则要求。政府有义务促成全国统一的自由市场，保证WTO规则在全国范围内的统一实施。因此.政府应当及时转变既裁判员又当运动员的角色。切实担负起维护市场秩序的职能.按照WTO规则要求统一市场，取消关税壁垒。打破垄断.为国内外企业创造一个统一、公正、自由的市场环境:同时、在国际市场竞争中要主动维护国内企业权益，积极参与国际市场规则的制定和修改，最大限度地趋利避害巴
关键词：教育民事关系 教育行政关系 法律适用
一、问题的提出
《教育法》中明确规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”教育是经济发展，社会进步的基石和先导，是塑造未来的事业，所以教育领域的法制化和法治化是非常重要的话题。
我国现已有大量的调整教育活动的法律法规出台，而且关于教育的立法活动还在不断进行。但是现实情况是近年来涉及教育权，教育活动的纠纷频仍，诸如涉及侵犯受教育权、残疾儿童的入学权、教师的惩戒权等等问题的案件不断出现，但是从诉讼立案到判决都遇到了难题，从程序到实体都遇到了适用法律上的障碍。有的案件如齐玉苓告陈晓琪侵犯其受教育权案最终按侵犯姓名权进行判决；有的援引了行政法的法律规定；有的是作为民事关系进行了解决，各地方法院在处理同类问题时依然存在大量观点上的不统一，这些法律适用活动仍然没有被最终明确。究其原因是当前社会处于迅速发展和剧烈变革中，政治、经济、文化各个领域对教育领域不断渗透，教育主体多元，教育关系错综复杂，来自于社会的各种矛盾与教育领域内部的固有矛盾交织在一起，使得矛盾与纠纷丛生。
另外，从法律的价值上讲，教育的法律控制的实现，不单是在于在立法上制定了多少倡导和维护教育法律关系和教育秩序的教育法律、法规，关键在于使这些教育法律关系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的实现。教育法律适用过程是实现教育法律价值的过程，法律适用的概率越高，表明法律价值的实现程度越高，即法律价值化程度越高。
所以，通过对教育法律关系的进一步分析，明确教育法在我国法律体系中的地位，从而准确、及时、正确地实现教育法律法规的适用，实现教育领域的法治的要求已经非常紧迫，这种要求已经深刻触及了制度和法律的层面。
二、不同的观点
2O世纪60年代，日本法学界对教育法的地位提出两种对立的观点，即“教育行政法规学”和“教育制度独立自法说。”这一理论启发了我国教育法学研究者对我国教育法地位的讨论，探索，引发了1993年至今仍未衰退的学术争鸣，概括起来大致有以下观点：
(一)完全独立说
主张是以特有的教育关系作为调整对象，有特有的法律关系主体和法律基本原则并有相应的处理方式。
(二)隶属说
持这一观点的学者认为教育法隶属于行政法，是行政法律部门的一个分支，不是独立的法律部门，不具备构成部门法的条件。因为“教育法体现了国家对教育的干预和管理，或者统称为国家调控教育的原则，这种调控在我国在大多数情况下都是通过行政行为实现的，因此，教育法就其基本性质而言，可以界说为调整教育行政关系的法规的总称。”
(三)相对独立说
认为教育法应脱离行政法，与文化法、科学技术法、体育法、文物保护法、卫生法等共同组成文教科技法，教育法是其中一个分支。从尊重人才，重视文教科技等因素来考虑，亟须加强这方面的法律，这一部门法中包括：教育法、科学法、版权法、专利法、发明奖励法、新闻法、出版法、文艺法、广播电视法、文物保护法。
(四)发展说
认为目前教育法的调整对象仍以行政法律关系为主，调整方法也属于行政法范围，但教育法同时调节着具有纵向隶属特征的行政法律关系和具有横向平等性质的教育民事法律关系。随着教育法的继续深入发展，调整对象、调整方法的继续完善、教育法应当独立。由于教育社会关系与其他社会关系有明显的独立性，这就为教育法归成为一个独立法律部门打下基础。
以上的不同学说是在不同的基础上，从不同的角度上提出的。笔者认为，要明确教育法在我国法律体系中的位置，明确教育法律关系的性质，从而使教育法律法规得到切实有效的适用，必须分析在教育活动中形成的各种关系的性质，只有这样，才能从理论和现实上解决问题。
三、解析教育领域内的社会关系
“教育关系”属于行政关系，民事关系，还是其他性质的社会关系呢?调整这些关系的教育法律法规的性质如何界定?在司法实践中适用何种程序法呢?只有对这些与教育相关的社会关系进行科学地考察，才能明确“教育法”处于我国法律体系中的哪个部分。这是教育法学研究的一个基本问题，它不仅与教育法学的研究对象、教育法的分类、体系构成等直接相关，而且对教育立法活动和司法实践也有着深刻的影响。
学校作为法人组织(有的学者认为高等学校具有法人地位，中小学不具有法人地位)，在社会生活中和方方面面发生着联系，形成了不同的社会关系，下面对一些主要社会关系进行解析。
(一)我国教育与政府的关系
在我国政府《教育法》第十四条明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作，中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”这说明政府对各级各类学校进行行政管理、行政干预和施加行政影响，学校处于行政相对人的地位，两者之间是行政关系。
随着大量社会力量介入教育领域，大量的私立学校纷纷建立，而私立学校的办学自主权的来源不是国家权力，而是民事权利，权利的特点是“法不禁止便自由。”但是这种权利的运用方向是教育，而教育是一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的，因此决定了这部分领域而不能完全交给市场，完全按照市场规律运作，如果出现“市场失灵”，将带来极大的影响，因为教育是有时效性的，但是也不能完全由政府来掌控，因为政府既不是投资者，也不是办学者，所以政府必须有限介入，进行宏观调控，对民间办学权利明确界限但同时给予保护，《社会力量办学条例》的颁行，一定程度上实现了政府的有限调控，在这个范围内形成的就是行政关系，在此范围之外形成的社会关系，应该定位为民事关系。
但是，政府在对学校的管理中关于学校的自主办学权的内容必须要研究，因为随着经济的不断发展，教育的民主化的不断演进，学校需要更多的办学自主权，实现政府的角色定位和权力的分化是必然的要求。
(二)学校与学生、教师的关系
教育法律法规的功能简言之就是能够实现“依法管理”和“依法维权”。
