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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇高标准农田等级划分，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：F332.2文献标识码：A文章编号：0439-8114（2014）10-2287-03
Regionalizing High-standard Prime Farmland Based on Niche-fitness Suitability Model with Potential Construction
GUO Feng-yu，MA Li-jun
（Agricultural University of Hebei， Baoding 071001， Hebei，China）
Abstract： Based on niche theory. The potential construction of high-standard prime farmland in the aspect of ecology was studied. Taking Lulong County in Hebei Province as an example， the coupling relationship between construction niche and realistic niche was analyzed. A model of high-standard prime farmland construction niche with 12 indexes from 3 aspects with natural endowments of farmland， infrastructure and construction， and site condition was established. The county area was regionalized using GIS.
Key words： high-standard prime farmland； potential construction； regionalization； niche fitness
基金项目：河北农业大学非生命学科与新兴学科科研发展基金（Fs2009201）；河北省科技计划项目（11237109D）
以河北省卢龙县为例，在明确高标准基本农田建设的实质和内涵基础上，构建基于生态位适宜度的高标准基本农田建设潜力评价模型，对高标准基本农田建设潜力进行合理的分区，旨在为有序引导开展高标准基本农田建设，使工程设计更有针对性，编制更适合实际的工程措施，从而有效提高县域耕地等别。
1材料与方法
1.1研究区概况
卢龙县地处河北省东部，燕山南部低山丘陵区，位于118°45′-119°08′E，39°43′-40°08′ N，总面积955.82 km2。依据《卢龙县土地利用总体规划（2010-2020年）》确定的2011年卢龙县基本农田控制面积为37 297.04 hm2，基本农田面积占全县土地总面积的39.02%，占农用地面积的51.43%。卢龙县是全国116个基本农田保护示范区，近年来基本农田整理项目规模8 474.80 hm2，占基本农田总规模的22.72%。通过整理，区域内基础设置得到极大完善，基本农田质量显著提升，取得了良好的经济、社会和生态效益。
1.2数据来源
研究选取的数据包括卢龙县2011年土地利用变更调查数据库和耕地质量等级补充完善成果，卢龙县DEM高程数据、地形图、土壤图、基本农田划定外业调查数据，卢龙县土地利用总体规划（2010-2020年）、2011年经济统计年鉴、基本农田整理项目和农开办农业水利项目等资料。
1.3卢龙县高标准基本农田建设潜力分区评价
1.3.1生态位适宜度模型生态位适宜度是在Hutchinson的“n维超体积”生态位概念基础上发展起来的，是指作物的现实资源位与其最适生态位之间的贴近程度，用于表征作物对其生境条件的适宜程度[1，2]。运用到高标准基本农田建设中，可以认为高标准基本农田建设必须以各种资源条件为支撑和基础，他们共同构成一个多维的资源条件空间[3]。高标准基本农田建设所需的各种资源因子构成最适资源生态位空间，耕地的现实资源构成对应的现实资源生态位空间。二者之间的匹配关系，反映了区域耕地现状资源条件对其高标准基本农田建设潜力的适宜性程度[4]。当现实资源位完全满足高标准基本农田建设的需要时，显示生态位适宜度为1；当现实资源位完全不能满足高标准基本农田建设的需要时，生态位适宜度为0。可见生态位适宜度能够反映区域高标准基本农田建设的资源需求与现状资源生态因子之间是否具有良好的匹配关系[2]。通常情况下，作物对资源环境的要求可分为如下3类：
对于正向作用的因子，即指标因子资源必须满足其最低要求，而且越丰富越好，如土壤有机质含量，计算公式为：
xi= 0 si
对于负向作用的因子，即指标因子资源的现状值越低越好，如坡度，计算公式为：
x= 1si≤Dimin1-（s-D）/（D-D）・RDiminDimax（2）
对于最适值在某一区间，过高或过低都是不好的指标因子，如路网密度，计算公式为：
xi=0 si≤Dimin，si≥Dimax（Si-Dimin）/（Diopt-Dimin）・RiDimin
式中，xi为第i种资源的生态位适宜度指数，Si为资源现状的测度，Di为对资源要求测度，Dimin为资源要求的最小值，Dimax为资源要求的最大值，Diopt为资源的理想要求值，Ri为资源的保证率。
1.3.2评价指标体系构建根据《高标准基本农田建设标准》对高标准基本农田的定义，即高标准基本农田是指土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的农田。高标准农田建设是提高农田基础设施水平和配套程度，改善农业机械化、规模化生产条件，增强抵御自然灾害能力，改善农村生态景观，提高粮食生产保障能力，促进高标准农田持续利用的系统工程。本研究在考虑卢龙县农业生产的特点并结合实地调研与咨询专家的基础上，遵循评价指标的选取原则，从自然禀赋、基础设施与施工条件和立地条件3方面选取12个指标因子，构建了卢龙县高标准基本农田建设潜力评价指标体系，并运用层次分析法和特尔菲法相结合确定指标因子的权重（表1）。
1.3.3评价指标分值计算由于各评价指标的取值范围和量纲往往不一致，难以直接进行比较分析，所以要将各评价指标进行无量纲、标准化处理，以消除量纲的影响，使不同性质、不同度量的评价指标具有可比性[5]。根据因素指标对高标准基本农田建设的影响方式和作用程度不同，借鉴农用地分等体系中的赋值标准，采用经验法和专家咨询法确定高标准基本农田评价指标分级赋值标准。根据因素指标对高标准基本农田建设的影响方式和作用程度不同，可将评价指标分为阈值型因子和数值型因子。对于阈值型指标按照表2进行分级打分，对于数值型指标，可按相关公式计算[6-8]。
1.3.4 高标准基本农田建设潜力分区评价根据Shefold限制性定律，高标准基本农田建设适宜性通常由隶属度最小的因子决定，当某些因素在数量或质量上对高标准基本农田建设的影响接近某一临界值时，就成为限制性因素[5，9]。采用综合生态位适宜度评价模型[式（4）]行指标量化分布的空间叠加，得到高标准基本农田建设潜力综合生态位适宜度，采用自然断点法，将卢龙县高标准基本农田建设潜力划分为基本具备、稍加改造、全面整治3大建设潜力类型区[6，10]。
Sp=0min（xi）∈0Sp=xi × wsi min（xi）？埸0（4）
式中，Sp为高标准基本农田建设适宜性指数；xi为某一评价单元指标的生态位适宜度值，wsi为第项指标的权重，n为指标个数。
2结果与分析
卢龙县基本保护区内共有耕地28 822.24 hm2，通过上述评价可划分为基本具备、稍加改造和全面整治3大建设潜力类型区。即基本具备高标准条件区（Ⅰ）、稍加改造区（Ⅱ）和需要全面整治区（Ⅲ）。由图1可知：
基本具备高标准条件区（Ⅰ） 面积为11 306.24 hm2，占区域内耕地总面积的39.23%。该区域属于基本具备高标准基本农田的地区，主要分布在卢龙县南部的平原地区和县城北部潘庄镇、刘家营乡、燕河营镇和陈官屯乡的平原地区。近期建设的区域面积较大，该地区的基础条件较好，建设的迫切性和可行性都较高，只需进行较少的投入即可取得很好的效果。
稍加改造区（Ⅱ）面积为6 468.57 hm2，占区域内耕地总面积的22.44%。主要分布在下寨乡、双望镇、印庄乡和潘庄镇，分布与近期建设区相邻，反映其建设具有明显的过渡性以及连片推进性，该地区为高标准基本农田的稍加改造区域。区域内灌溉排水设施、道路年久失修，基本农田质量有待提高，应针对该地区基本农田的不足，按照缺什么补什么的原则进行项目设计与施工。
需要全面整治区（Ⅲ）面积为1 1047.43 hm2，占区域内耕地总面积的38.33%。主要分布在卢龙县的北部、西南部和东部半丘陵地区，是高标准基本农田全面整治的地区。该地区基本农田坡度影响较大，同时基本农田的自然禀赋较差，基础设施存在灌溉不足、道路缺损等严重的情况，由于分布受地形因素的限制连片性以及区位条件都较差，施工难度较大且所需资金较多，因此为高标准基本农田远期建设区域。该区域的基本农田生态环境脆弱，建设工程应以注重保护生态环境安全，同时加强基本农田的质量。
3结论与讨论
本研究从高标准基本农田建设的内涵出发，构建了高标准基本农田建设潜力评价指标体系，采用生态位适宜度模型，以GIS技术为支撑，对高标准基本农田建设潜力进行研究，将卢龙县高标准基本农田建设区划分为3大潜力区。卢龙县高标准基本农田建设潜力区呈现明显的空间聚集特性，由平原区向丘陵区、半山区依次过渡分布，结果表明生态位适宜度模型能够有效划分卢龙县高标准基本农田建设潜力适宜度的空间差异性。
本研究指标权重确定采用的是专家打分法，主观性较大，可能造成评价结果有一定的偏差，因此今后如何确定一个客观评价系统需要进一步研究。科学划定高标准基本农田建设潜力区需要考虑多方面因素，本研究主要侧重于耕地的自然属性因素，实际工作中还应考虑社会经济条件、政策限制等因素。
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问：为什么要制定《耕地质量等级》国家标准？
这部标准的实施有什么重要意义？
答：耕地是土地资源中最宝贵的自然资源，耕地质量关系到国家粮食安全、农产品质量安全及生态安全，是保障社会经济可持续发展、满足人民日益增长的物质需要的必要基础，耕地更是粮食生产的“命根子”。人多地少的国情，使我国保护耕地一直保持较大压力。当前，我国正处在工业化、城镇化快速推进阶段，保护耕地的压力越来越大。保护耕地要从两个方面着手：一个是数量稳定。就是要落实最严格的耕地保护制度，扎紧耕地保护的“篱笆”，坚决守住18.65亿亩耕地红线。另一个是质量提升。就是要大规模开展高标准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动，开展土壤改良、地力培肥、治理修复，遏制耕地退化趋势，提升耕地质量。特别是要把最优质的耕地划为永久基本农田，实行永久保护、永续利用。
保障国家粮食安全，耕地是根本。多年来，我国耕地长期高强度、超负荷使用，耕地质量退化严重，土壤环境已亮起“红灯”。近年来，农业部会同有关部门，开展耕地质量保护与提升行动，东北黑土地保护利用试点、湖南重金属污染耕地治理修复试点、耕地轮作休耕制度试点等项目，为遏制耕地退化、提升耕地质量积累了经验，探索了路子。
落实耕地质量保护措施，制定科学的评价标准是主要的基础和前提。国家质检总局、国家标准委批准的《耕地质量等级》，是我国首部耕地质量等级国家标准，填补了当前国家层面耕地质量评价缺少统一标准的空白，具有系统性、专门性和可操作性的特点，为耕地质量调查监测与评价工作的开展，提供了科学的指标和方法，对在新形势下提高我国耕地质量管理与保护水平具有里程碑式的意义。
问：这部标准有什么特点？
答：《耕地质量等级》从农业生产角度出发，对耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施构成的满足农产品持续产出和质量安全的能力进行评价，将耕地质量划分为10个等级。同时，根据全国综合农业区划，结合不同区域耕地特点、土壤类型分布特征，将全国耕地划分为东北区、内蒙古及长城沿线区、黄淮海区、黄土高原区、长江中下游区、西南区、华南区、甘新区、青藏区等9大区域，各区域评价指标由13个基础性指标和6个区域补充性指标组成，并给出了19个评价指标的涵义、获取方法、划分标准等。
此外，《耕地质量等级》根据全国两次土壤普查、测土配方施肥、县域耕地地力调查与质量评价、耕地质量监测等积累的大量数据资料，进行大数据统计分析，在实地验证与专家论证的基础上，建立了符合各分区耕地质量状况的指标分级标准。
问：《耕地质量等级》国家标准适用于什么范围？
耕地质量应该怎么评？
答：耕地质量等级划分是从农业生产角度出发，通过综合指数法对耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施构成的满足r产品持续产出和质量安全的能力进行评价划分出的等级，适用于各级行政区及特定区域内耕地质量等级划分。园地质量等级划分可参照执行。
耕地质量怎么评？《耕地质量等级》中给出了具体的方法：资料收集与整理；评价样点遴选与数据资料审查；建立数据库；获取评价单元划分与数据；确定耕地质量划分区域；确定耕地质量评价指标及权重；指标隶属度确定与隶属函数构建；计算耕地质量综合指数并划分区域耕地质量等级；耕地清洁程度调查与评价；耕地质量综合评估。
问：我国幅员辽阔，耕地情况错综复杂，这样一部
标准是如何兼顾各方面情况编制而成的？
答：2015年6月，质检总局、国家标准委将《耕地质量等级》列入国家标准立项计划，由全国农业技术推广服务中心牵头，组织北京市土肥工作站、山东省土壤肥料总站、江苏省耕地质量与农业环境保护站、山西省土壤肥料工作站和华南农业大学等6个单位和业内相关专家共同起草。
在编制过程中，编制单位按照国家标准管理程序和要求，以县域耕地地力评价、省级耕地质量评价以及区域耕地质量汇总评价丰富实践为基础，广泛向国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、国家林业局等有关部门以及社会征求意见，充分吸纳各方意见、建议，最终历时1年半完成了这项标准的编制。2016年12月30日，《耕地质量等级》通过了国家标准委审查并实施。
［关键词］粮食安全；生态环境；耕地可持续利用
［中图分类号］F323［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2014）06－0051－04随着工业化、城镇化进程的加快，以及人口增加和人民生活水平的提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等生态因素对粮食生产的约束作用日益突出，保障粮食安全面临严峻挑战。国家的粮食安全不但要关注数量安全，更要关注质量安全。中国粮食安全不仅仅是本国的事情，也关系到国际粮食市场价格的波动，因此，中国的粮食安全引起了全球的广泛关注。
耕地作为粮食生产的最重要的生态因素之一，对保证粮食安全具有极其重要的意义。学界普遍认为，改革开放以来，中国经济高速发展，城镇规模迅速扩大，伴随而来的是耕地资源的大幅度减少。耕地非农化现象的日趋加剧一方面促进了经济的发展，一方面又可能对粮食安全、社会安定、生态环境等产生一定的负面效应（曲福田等，2004；谈明洪等，2005）。为了保护有限的耕地资源，国家作出了加强土地管理、切实保护耕地等一系列重大决策，并将其作为基本国策之一，实施了世界上最严格的耕地保护制度。然而，现行的耕地保护制度与政策却并未发挥其作用。研究表明，现阶段协调经济增长与耕地保护的公共政策调整方向是提高土地资源市场化配置程度、将土地利用的外部性内部化、进一步明晰产权、改革征地制度（曲福田等（2004）。要保持耕地总量动态平衡，应重点保护基本农田，执行分级农田的保护及总体规划和分区控制使用的原则，加强土地管理、土地整理及土地复垦等工作，改善和提高耕地的质量及生态环境，从根本上改善农业生产条件，确保国家的粮食安全（林培等，2001）。机制建设是耕地保护的治本之策。但目前有关耕地保护方面的研究集中在经济补偿模式与整体框架设计、经济补偿标准厘定、经济补偿资金管理与运作、中央政府－地方政府耕地保护关系、耕地保护多主体共同责任关系等方面。从实际运作来看，需要进一步研究耕地保护中的农户行为与意愿、中央政府激励机制设计等方面（李广东等，2011）。
当前，中国耕地保护政策中缺乏有效的经济补偿机制，急需建立耕地保护的经济补偿机制，形成完备的耕地保护激励约束机制，增强耕地保护的微观动力，以平衡各相关经济主体间的利益配置关系（姜广辉等，2009）。一般而言，耕地投入粮食生产的边际利润明显低于其他农地利用方式的利润，为了提高农户耕地保护与粮食生产动力，需要设置耕地保护经济补偿资金（陈秧分等，2010）。粮食主产区应作为主要的补偿对象，在耕地保护过程中应该打破传统农业自给自足的封闭循环，遵循耕地保护机会成本的区域差异和区域土地利用的比较优势，统筹区域土地利用，使耕地保护成为实现农业区域专门化的手段（吴泽斌等，2009）。从保护耕地补偿的标准来看，耕地保护机会成本损失应作为补偿的最低价值标准（雍新琴等，2012）。
从农民对待耕地保护的角度看，农户对耕地保护补偿标准的意愿相对较低，其中经济发达地区的农户对补偿标准的要求要明显高于经济欠发达地区，而在影响农户耕地保护补偿意愿的诸因素中，地区差异、农户受教育水平及农户对征地的意愿发挥着比较显著的作用（陈志刚等，2009）。
基于粮食安全，本文重点分析我国耕地可持续利用的相关问题，并提出实现耕地可持续利用的政策性建议。
一、实现粮食安全所面临的耕地资源形势
（一）耕地资源形势分析
《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）提出：要坚守18亿亩耕地红线，到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18．18亿亩和18．05亿亩。18亿亩耕地红线是中国粮食安全的警戒线，是铺设粮食安全之路的第一块基石，但我国耕地资源面临的形势仍然不容乐观。
1．耕地资源日趋减少的趋势不可逆转。2012年3月9日人民网报道，1998至2010年，全国耕地面积从19．45亿亩减少到18．26亿亩，勉强达到《纲要》提出的目标。《2013中国国土资源公报》中的数据表明，2012年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕等原因减少耕地面积40．20万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积32．18万公顷，年内净减少耕地面积8．02万公顷。随着工业化、城镇化进程的推进，耕地资源占用将呈现不可逆转的态势。
2．耕地质量总体不高，劣质耕地比例将进一步增加。《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示：全国耕地质量平均等别为9．8等，其中，低于平均质量等别的10－15等地占57％以上，而高于平均质量等别的1－9等地仅占43％，特别是生产能力大于15000公斤／公顷的耕地仅占6．09％。将全国耕地划分为优等地、高等地、中等地和低等地，其所占比例分别为2．67％、29．98％、50．64％、16．71％，即优等地和高等地合计不足全国耕地总面积的1／3，而中等地和低等地合计占到耕地总面积的2／3以上。
正如上面所述，耕地占用的同时，通过土地整治可以增加部分耕地面积，但从质量上来说，所占用的耕地都是土地生产率很高，而增加的耕地却是土地生产率很低，甚至在短期内没有产出的低等土地，只能算理论上的耕地，因此，劣质耕地在耕地中的比例将会进一步增加。
3．耕地资源污染日益严重，从局部向区域蔓延。我国重金属污染正由大气、水体向土壤污染转移，土壤重金属污染已进入一个“集中多发期”。由于污水灌溉、大气沉降物、施肥等原因，工业城市和冶炼企业周边，通过大气干湿沉降和灌溉水因素带入土壤中重金属量可以达到施肥带入量的几十至几百倍。此外，畜禽饲养饲料中添加的铜、锌、砷等元素绝大部分随废弃物进入周边水体和农田中，成为土壤中铜、锌、砷污染重要来源之一。
环境保护部和国土资源部联合的《全国土壤污染状况调查公报》指出，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。具体数据来看，全国土壤总的超标率为16．1％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82．8％。从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方；长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。对耕地而言，土壤点位超标率为19．4％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13．7％、2．8％、1．8％和1．1％，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。
根据国土资源部公布的数据，全国每年因被重金属污染的粮食高达1200万吨，近30％的蔬菜和水果重金属含量超过农产品质量限值。
（二）实现粮食安全中存在的两对矛盾
2013年，全国粮食总产量达到60194万吨，比上年增加1236万吨，增长2．1％。其中，夏粮产量13189万吨，增长1．5％；早稻产量3407万吨，增长2．4％；秋粮产量43597万吨，增长2．3％。实现了粮食生产的“十一连增”。这种“十一连增”仅仅关注了粮食数量，而没有关注粮食质量，从生产角度来看，这是一种不完全的粮食安全概念。尽管如此，必须清楚地认识到未来粮食安全所面临的“两大”矛盾。
1．粮食数量安全要求与优质耕地资源日益减少之间的矛盾。随着工业化、城镇化进程的日益加快，耕地占用是呈现不可扭转的趋势。2011年国土资源部下达全国城市新增建设用地指标只有600万亩，而各地上报国务院的计划高达1500万亩，来自地方的用地冲动非常强劲，未来确保18亿亩耕地红线，为粮食数量安全提供生态资源基础困难重重。
同时，我国耕地生产率普遍偏低。《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示：优等和高等地合计不足全国耕地总面积的1／3，而中等和低等地合计占到耕地总面积的2／3以上。
2．粮食质量安全要求与耕地资源污染日益严重之间的矛盾。前面已经提到，全国每年因被重金属污染的粮食高达1200万吨。同时，由于污水灌溉、大气沉降物和施肥等原因，以及畜禽饲料中添加的铜、锌、砷等元素绝大部分随废弃物进入周边水体和农田中，成为土壤中铜、锌、砷污染重要来源之一，我国土壤重金属污染已进入一个“集中多发期”。由此可见，要实现粮食质量安全也面临着巨大的挑战。
二、实现耕地资源安全存在的问题及矛盾
《2012中国国土资源公报》中的数据表明，2012年，全国共验收土地整治项目2．05万个，总规模达250．41万公顷，新增农用地54．45万公顷，新增耕地46．56万公顷。全年批准建设用地61．52万公顷，其中转为建设用地的农用地42．91万公顷，耕地25．94万公顷，同比分别增长0．6％、4．5％、2．5％。表面上来看，通过土地整理项目补充的耕地面积高于建设占用的耕地面积。但是，补充耕地的质量远远低于转用耕地的质量。从土地生产率来讲，可能十倍、二十倍，甚至更多的补充耕地面积都难以弥补所占用的耕地面积的产出，因此，不能简单地将18亿亩耕地红线作为一个静态的数据来看，必须从土地生产率的视角重新审视。
（一）占补平衡制度难以取得预期效果
耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，明确规定建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。这项制度对耕地保护发挥了一定的作用。可是实施过程中，只能从数量上对耕地进行补充，而要同时保证补充耕地的质量则只能是美好的愿望。2014年国土资源部提出要进一步完善耕地占补平衡制度和保护补偿机制，以提高耕地生产能力为目标，把提升耕地质量放在首位，坚持统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田。这些措施对保护耕地无疑具有重要的作用，但这仅仅是理论上可行、现实不可能实现的措施。
（二）土地整理复垦工程只重视结果不重视实效
土地整理复垦工程是落实占补平衡制度的一个重要方面，但存在着严重的“重开发、轻整理和复垦”、“重数量、轻质量和生态”、“占多补少、占优补劣”、“重农用地，轻建设用地”问题；有些忽视了土地整理中的生态建设，部分项目盲目的高标准、高投入，不重视规划中对景观和生态环境的保护。尽管在数量上得到有效补充，但整理出的土地生产率较低，要培肥地力，提高土地生产率需要一定的时间。在调研过程中发现，一些地方存在如下现象：复垦整理出的耕地所在地点比较偏远，无人进行耕作，没有形成丝毫的土地生产能力，只是名义上的耕地。
（三）耕地补充的潜力越来越小
随着工业化、城镇化进程的加快，耕地面积会持续减少的趋势是难以遏制的。落实占补平衡制度，补充耕地的压力将会进一步加大。易开发整理的土地后备资源逐步减少，补充耕地的成本提高，难度逐步加大。即使通过土地整理复垦项目的实施，在一定程度上补充了耕地，但耕地质量构成中，土地生产率低下的耕地面积所占比例将会进一步增加，其对国家粮食安全的影响将会逐渐显现。
（四）土壤污染没有得到足够的重视
土壤污染异常严重，呈现日益加重的趋势，这是不争的事实，但国家有关部门迟迟不公开土壤污染信息。这里存在两种可能，一是土壤污染状况超乎人们的想象，不敢公开；二是对土壤污染治理没有给予足够重视，不愿公开。值得庆幸的是，广东省相关部门将已调查清楚的珠三角土壤污染结果并如实公布，结果表明，珠三角28％土壤被重金属污染。这些信息公开之后，可以促使政府将土壤污染治理问题列入议事日程，通过相应的技术措施进行土壤的修复，以改善土壤的质量。
此外，尽管我国曾在1995年颁布过《土壤质量环境标准》，但该标准过分强调统一，并不能满足我国土壤多样化特点，该标准也未对污染等级划分提出量化指标。同时，对土壤质量状况的监测也不到位，一旦出现严重的污染事件时才会引起重视。
三、实现耕地资源可持续利用的政策建议
要切实保护耕地，实现国家粮食安全，必须要处理好上述“两大”矛盾，为此，提出如下政策建议。
（一）以土地生产率为准则，确保18亿亩耕地红线
“十二五”规划纲要提出：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦”。通过土地整理复垦补充的耕地面积，不能简单地以数量来衡量，需要根据土地生产率为准则进行衡量。具体来说，所占据的耕地中大部分是基本农田，其土地生产率较高，那么就以区域土地生产率的平均水平作为标准，对补充的耕地进行折算；其后随着对地力的培育，逐渐进行折算。这样才能确保我国的粮食安全。
（二）以提高土地生产率为目标，改善耕地质量
粮食安全的保障，切实可行而且有效的途径是依靠单位面积产量的提高。为此，需要大力推进高标准基本农田建设，改善耕地质量，提高土地生产率。根据国土资源部、财政部下发的《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》精神，对不同区域耕地逐步实施高标准基本农田建设工程，同时，采取测土配方施肥，提高耕地质量。特别是应注重我国粮食主产省、重点县的基本农田建设，为确保我国粮食安全打下坚实的基础。同时，建议尽快从国家层面，把有关涉农资金整合起来，以便提供农田建设的标准。
（三）以提高粮食质量安全为目标，加强土壤污染的生态修复
土壤污染治理是未来耕地质量安全的重要领域。其主要技术措施包括：通过创新水质监测技术，减少污水灌溉造成的土壤污染；通过创新测土配方技术，提高化肥使用率，减少化肥施用对土壤造成的污染；通过创新土壤污染治理技术，包括作物的替代技术，对于小规模的污染农田，可以采用换土办法，把城镇化过程、道路建设以及其他占用的基本农田的表层土，转移到污染农田，以提高土地的生产能力。
（四）集成土地整理技术，缩短培育地力的周期
对整理区水土重构、生态防护、景观改造、高效施工和生物－理化联合改良等技术的集成，革新土地整理高效施工工艺，改造整理区生物－理化联合改良技术，实现整理区水土系统的有效调控，缩短土地地力培育的周期，迅速提高土地生产率，为项目施工提供技术指导，为项目设计、工程招标和工程监理提供技术依据，为行业管理部门对项目质量监督检查提供标准规范，从而为土地整理提高土地质量、改善生态环境提供技术支撑。
（五）建立耕地保护的经济补偿机制
为了更好地保护耕地资源，确保国家粮食安全，应尽早建立耕地保护的经济补偿机制，制定耕地保护经济补偿的标准、具体的实施办法，以合理协调不同耕地保护主体间的收益关系，改变耕地利用与保护中成本收益承担主体的不一致现象，形成有效的激励约束机制，有利于耕地的高效利用和保护。具体包括基于耕地利用多功能外溢效应补贴的农户补偿机制、基于发展机会成本补偿的耕地保护区域平衡机制。这样才能有效调动农户、区域保护耕地的积极性。
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一、新区概况
（一）新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户，陆域面积1440km2，海域内水面积208万hm2，500m2以上岛屿共有1390个，区域内适宜开发建港的深水岸段有54处，总长279．4km，理论上可建码头泊位年吞吐量超过10亿吨。2014年，新区常住人口114．6万人，实现地区生产总值1021．66亿元，增长10．2％，人均GDP 1．45万美元，其中海洋经济增加值713亿元，占GDP比重69．8％，是全国海洋经济比重最高的地级市。①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成，临港装备工业蓬勃发展，港口物流业快速增长，海洋渔业稳步转型，海洋旅游持续升温，新兴产业扎实起步。2014年，港域吞吐量3．47亿吨，工业总产值1967．62亿元，水产品总产量166．94万吨，渔农业总产值199．48亿元，全年接待国内外游客共3997．96万人次。②
（二）新区规划发展目标根据国务院批复精神，新区未来将具备三大功能：浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。通过10～20年发展，将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡，大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地，成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。新区发展规划明确：到2020年，舟山海洋生产总值年平均增长20％左右，港口货物年吞吐量达6亿吨以上。到2030年，开放型经济体系进一步完善，建成国际领先的现代海洋产业体系。
（三）新区资源禀赋概况1．土地资源概况。截至2013年底，新区土地总面积共14．813万hm2，农用地8．893万hm2，其中耕地2．7万hm2（含可调整地类0．247万hm2）；建设用地3．187万hm2；未利用用地2．733万hm2。在建用地中，其中城乡建设用地2．033万hm2，交通用地0．407万hm2，其他建设用地0．747万hm2。规划到2020年耕地保有量2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，规划基本农田保护比率93．2％。2．海洋资源概况。新区海域内水面积208万hm2，至2013年底，全市共批准建设填海面积约0．6万hm2。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》确定的“十二五”期间用于重大项目建设填海的面积为0．45万hm2，因此，舟山建设填海总面积将达到0．985万hm2。3．潮间带资源概况。目前，潮间带总面积达1．527万hm2，其中“十二五”规划可用于开发利用的潮间带达0．667万hm2。4．低丘缓坡资源概况。全市可开发利用低丘缓坡资源1．662万hm2，宜建面积0．7万hm2，“十二五”期间宜建面积0．411万hm2。③
（四）新区土地利用现状1．可利用的土地资源十分有限，耕地后备资源严重匮乏。舟山市土地总面积仅为全省的1．4％、全国的0．02％。受海岛自然环境、气候条件的限制和影响，全市能够开发和利用的土地资源很少，区域内可利用的土地面积只占到了舟山总面积的31％左右，地面坡度大于15°的面积大约占到舟山土地总面积的44％，其中大部为海岛生态防护林，不宜进行开发利用。经调查，新区适宜开垦为耕地的后备资源总数不足1万亩。①2．第一产业比重逐年下降，耕地种植受制于水。受自然资源限制，舟山种植业发展不具优势，2013年，舟山市三次产业比例为10．3∶44．2∶45．5，一产比重逐年下降，从2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一产中又以渔业为主导，种植业种类单一，主要以提供蔬菜和水果为主。2013年，全市农业总产值187．8亿元，其中种植业产值为10．6亿元，仅占5．6％。②同时，由于海岛耕地资源少且布局分散，加上自然灾害侵袭较多，淡水资源紧缺，土壤盐碱化现象严重，种植业投入成本大，耕地产出水平较低。按照大陆引水成本1．86元／m3计算，水稻亩均耗水成本高达1268元，在舟山种植水稻仅耗水成本是大陆水稻平均种植成本的2倍，是国家水稻收购价格的1．36倍，成本收益严重倒挂。3．岛屿建设用地布局分散，基础设施及特殊用地比重高。舟山岛屿分布呈现“大岛近岸、小岛离散”的空间形态，城镇用地布局于沿海平原区域，临港产业用地依海而建，农村居民点分布于各大小岛屿，新区建设用地布局总体呈现较为分散的状态。受地形地貌和环境条件制约，各岛屿基础设施建设和社会事业发展必须自成体系，交通、供水、电力等基础设施共享性差，占地较多，全市基础设施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作为国家军事战略要地，舟山特殊用地面积大、比重高；海洋旅游资源丰富，旅游配套服务设施用地多。
二、新区建设面临的土地问题
当前及今后一个时期，随着新区建设的加快推进，舟山市将迎来新一轮用地需求旺盛期。根据《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》成果：到2015年，全市各类建设用地需求约1．133万hm2，占用耕地约0．667万hm2；到2020年，各类建设用地需求约2．133万hm2，占用耕地约1．067万hm2，土地供需矛盾突出。
（一）规划控制指标与实际不相符根据舟山市土地利用总体规划，全市耕地保有任务是2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，基本农田保护率高达93．2％；到2020年，城乡建设用地总规模为1．43万hm2；新增建设用地规模为0．715万hm2。但从实际情况看，到2013年，全市城乡建设用地已“倒挂”约1万hm2，新增建设用地仅剩约0．04万hm2。预计到2020年，新增建设用地缺口将达2万hm2，城乡建设用地缺口2．467万hm2，约有0．9万hm2新区建设用地与基本农田空间重叠。③这将导致国家和省重点建设项目、重大基础设施、海洋新兴产业以及海岛保护与开发利用等项目无法“落地”。
（二）年度计划用地指标缺口较大据分析预测，今后5～10年，舟山市每年平均新增建设用地需求在2000hm2左右，而实际新增建设用地计划指标与此差距很大，如2013年下达舟山市的新增建设用地计划指标约为430hm2，仅为今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）区域内难以实现占补平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占补面积约0．23万hm2，其中市域内占补约0．16万hm2，市域外易地补充0．07万hm2，易地补充率为30％多，特别是2013年的易地补充率达到近50％，实现耕地占补平衡压力日益加大。虽然通过滩涂围垦解决了部分耕地占补平衡，但由于围垦成本高，实际垦造的耕地必须进行灌排、降盐降碱、地力培育等过程才能形成有质量的耕地，从围垦成陆到形成耕地，必须要8～10年的时间。
三、新区土地管理制度综合改革探索
他山之石，可以攻玉。在学习借鉴国内其他地区土地管理改革实践经验的基础上，舟山市要紧紧围绕国务院关于新区的战略定位以及功能目标，充分发挥海岛陆海资源优势，统筹山、海、陆资源开发利用，坚持先行先试，着力改革创新，因地制宜地探索建立适应舟山发展需要的土地管理机制和政策制度，促进浙江舟山群岛新区实现又好又快地发展。
（一）深入推进陆海统筹发展推进陆海统筹发展时，要特别注重发挥规划的龙头作用，努力探索陆海规划合一的实现途径。山东省在半岛蓝色经济区建设中，大力实施海陆一体化规划，将海岸带、海岛及近海海域纳入蓝色经济区海域空间规划，建立基于生态系统的海域空间规划，从而有效地避免产业发展与生态环境之间，以及不同产业开发活动之间的冲突，实现海洋资源与空间的优化配置。［1］建议舟山市将舟山群岛新区发展规划、土地利用规划以及海洋功能区划中均涉及到的相同内容在规划安排上进行统一，并落实到一个涵盖舟山群岛陆海区域内共同的空间规划平台上，真正实现陆海规划合一，明确所属陆海区域内各部分用地用海的功能划分和控制目标。同时，注重加强规划编制体系、标准体系、协调机制等方面的制度建设，强化统一后的规划的实施和管理，使其真正成为统领舟山群岛新区陆地、海洋开发利用和管理保护的依据。
（二）积极创新土地规划计划管理新模式1．创新土地利用规划管理。天津滨海新区试行两年一次动态评估，经评估如有必要五年可滚动修编制度。上海市根据实际用地需求，试行与审批级次相配套的两年一次动态评估、五年一次修改土地利用规划调整制度。［2］建议舟山市根据国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》，积极推进土地利用总体规划评估修改试点工作，落实0．8万hm2新增建设用地，0．56万hm2基本农田和耕地保有量任务先由浙江省统筹平衡，待省级规划修编或浙江省开展省级规划评估修改时国家一并予以追加。2．创新土地利用计划管理。湖南长株潭国家自主创新示范区实行以五年为一个周期，国家一次性下达长株潭城市群土地利用计划，省政府根据长株潭城市群建设时序分年度统筹安排使用。天津滨海新区试行在建设用地总规模范围内按照“前期适当集中，后期相应减少”的方式安排年度土地利用计划指标，以滨海新区近年实际审批新增建设用地的平均数为基数，在规划期前五年，以前三年适当高于基数，后两年相应减少的方式将有关年度计划指标下达给天津市，天津市将指标使用情况分类统计后报国土资源部。［3］建议国家对浙江舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理。一是浙江舟山群岛新区在本轮规划期内，不突破0．8万hm2新增建设用地总量的前提下，自主统筹安排使用土地利用计划指标，并将指标年度使用情况报国土资源部和浙江省国土资源厅备案，接受监督核查；二是国土资源部下达浙江的年度新增建设用地计划指标增加至份额的110％，10％专项用于浙江舟山群岛新区。
（三）积极探索耕地占补平衡新方式湖南长株潭国家自主创新示范区建立了耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度，对在本区域内确实无法实现占补平衡或保护目标的，可以在省域范围内其他地区进行有偿补充或补划。上海探索实现耕地占补平衡的途径和方式，建立了全市统一的耕地占补平衡指标调剂市场。四川成都探索按耕地等级补偿的占补平衡机制，以粮食产能等效面积作为耕地占补平衡的刚性指标，并试行独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。［4］建议舟山市积极争取，将国家、省级重点交通、能源、水利建设项目及新区规划确定的建设项目纳入全国统筹补充耕地试点范围，开展国家统筹补充耕地试点工作。为确保舟山市重大项目建设，舟山应遵循先挂后统的原则，即在国家没有正式开展全国统筹补充耕地试点前，耕地占补平衡以挂账方式解决，等国家正式开展试点后，实行正常占补平衡统筹方式，并将前期挂账项目纳入耕地占补平衡统筹范围。
（一）稳面提质确保粮食增产
始终把确保粮食安全作为农业工作的头等大事，稳定粮食播种面积，提高耕地复种指数，主攻单产，增加总产，千方百计确保粮食安全。全县完成小春农作物播面达36.55万亩，其中小春粮食作物16.36万亩，经济作物16.04万亩，其他农作物4.15万亩。小春粮食作物中的小麦播面8.15万亩、总产1.73万吨；经济作物中的油菜播面15.97万亩、总产3.2万吨，同比增长4.9%，实现了小春粮油作物连续丰收。全县完成大春农作物播面73.8万亩，其中大春粮食作物56.27万亩、总产达23.45万吨，比上年增加0.62万吨。其中水稻21. 8万亩、总产10. 8万吨；玉米13.16万亩、总产6.8万吨；薯类18.05万亩、总产5.3万吨；豆类2.6万亩、总产0.32万吨；马铃薯11.4万亩，总产2.79万吨。
今年全县各类病虫草害发生面积103.4万亩次，防治面积110.6万亩次，其中小麦病虫草害发生面积10.4万亩次，统防面积6.3万亩次，机防面积5万亩次；水稻病虫草害发生面积46.9万亩次，统防面积29.6万亩次，机防面积18万亩次；玉米病虫草害发生面积16.5万亩次，统防面积9.9万亩次，机防面积3万亩次；油菜病虫草害发生面积11.3万亩次，统防面积3万亩次，机防面积1万亩次。全县绿色防控面积2.6万亩。挽回各种作物损失19925吨，主要农作物病虫害总损失率控制在4%以下。全县成立和培育专业化防治组织16个，社会化专业服务能力明显提升。
（二）立足特色发展优势产业
以农业招商引资为抓手，以产业化龙头企业为引领，以现代农业产业基地为载体，带动辐射蔬菜、食用菌、茶叶、水果等优势产业的发展壮大，凸显出以雪峰现代农业园区、中海佳荷、红土地紫薯为代表的现代农业基地蓬勃发展。1、蔬菜产业巩固发展。全年蔬菜种植面积18.2万亩，总产量达43.7万吨，产值达6.7亿元。全县设施蔬菜面积达2.55万亩；建成常年蔬菜基地达0.7万亩；新建蔬菜标准园1个，面积达550亩，其中钢架大棚230亩；打造蔬菜规模种植区0.6万亩；新建香椿种植核心基地1万亩；完成农产品初加工项目21座冷藏库的建设任务；报送蔬菜监测信息108条；成功举办首届特色农产品展销节，签订定单500余单，销售金额达400余万元。2、茶果产业蓬勃发展。全县新发展茶叶面积0.7万亩，改造低产茶园面积300亩，筹备动工建设标准化茶叶加工厂2个；新发展水果0.7万亩（其中柑橘1500亩、脆李4000亩、葡萄、猕猴桃、核桃等1500亩），新建特色水果品种展示园50亩，推广水果提质增效技术3000亩。3、水产养殖加快发展。推广池塘精养、稻（藕）田养鱼技术，新增养殖面积1800亩；成功引进并养殖名特优水产品大闸蟹、青虾、桂鱼的生态规模养殖；鱼种投放量325吨，水产品总产量达7430吨；申报水产健康养殖示范场2家；年办理水域滩涂养殖许可及年审11件；举办水产养殖培训5次，印发水产宣传资料3000余份。
（三）立足民生落实惠农政策
全年进村举办中专学历教育50人，开展特色产业农民短期实用技术培训6万余人次，完成基层农技人员知识更新培训90人次，开展新型职业农民培育50人，有效提升了从业人员整体素质；完成农业“三项补贴”面积309129.74万亩，补贴户数128022户，补贴金额4986.5719万元，平均每亩补贴金额161.31元；今年，省厅下达我县农机购机补贴资金300万元，累计农机补贴剩余资金共计692.045万元，目前已完成补贴资金165.657万元，办理农户1711户，补贴各类机具1779台；全县共完成新建农村户用沼气池309口，生物质炉1049台；总投资339.23万元(其中中央预算内投资150万元)的常飞农业科技有限公司开江分公司杨柳湾养殖场和总投资385万元（其中中央预算内投资173万元）的开江县永发肉食品有限公司__养殖场2处大中型沼气工程建设任务全面；完成农村沼气服务网点6个，服务沼气用户1900户，配置抽渣泵、安全防护设备、检测维修工具各6台套。已在靖安乡竹溪村完成总投资65万元（其中省财政补助52万元、县财政配套8万元、业主自筹5万元）省级新村集中供气点建设项目。
按照“整体规划、突出重点、连片开发、综合示范、适度集中”总体思路，以两个“3万亩农建综合示范区”为核心，提升农业综合生产能力。
1、着力推广测土配方施肥及耕地地力建设，确保农户增产增收。一是今年我县实施的国家测土配方施肥项目，国家财政投资20.0万元，完成测土配方施
肥推广70万亩（其中：水稻22万亩、玉米13万亩、小麦3万亩、油菜15万亩、其它作物17万亩）。推广专用配方肥4300吨，减少不合理施肥2197吨，总增产节支3074万元。二是实施重金属污染监测项目，国家投入2.93万元，完成了34个国控点位土壤样品和8个重点国控点位植株样品的采集、分析化验工作，41个水稻重金属污染协同监测样品的采集、分析化验，为我县建立重金属污染等级划分提供了基础依据。三是实施耕地地力建设项目。以全省化肥使用量零增长行动为抓手，重点通过推广秸秆还田技术、恢复种植绿肥习惯，推广商品有机肥的使用，增大新型肥料在广大农户中的施肥比例，达到化肥零增长的目标。全年共完成绿肥种植1.5万亩，秸秆还田0.5万亩。2、全面完成高标准农田建设任务，夯实现代农业发展基础。
2015年高标准农田建设总投资4509.2万元，其中：中央财政投资2819.2万元，省级财政投资430.0万元，市级财政投资95.0万元，县级财政投资805.0万元，群众自筹360.0万元。项目于2014年10月中旬全面开工， 2015月5月底全面完工，历时7个月。完成项目建设面积4.37万亩。完成田型调整3.2万亩，地力培肥4.27万亩；新建16.5排灌渠系56.3 公里，渠系建筑物1270处；项目区建机耕路41公里、田间生产路8.6公里。项目区设置标识标牌1300余个。
（五）创新机制提高农机综合服务水平
以创建全国农机示范县为抓手，实施水稻全程机械化作业面积1万亩，辐射带动全县机插秧面积2万亩；实施油菜全程机械化作业0.2万亩；新建讲治镇肖家湾提灌站；技改__镇宝塔坝社区大石桥、__乡观音桥村外河坝、肖家河坝提灌站；县财政出资新修渠系配套设施1090米；新增流动提灌设备148台套/1036千瓦，为年初计划的123%；修复改造提灌设备316台套/2895千瓦，为年初目标的106%；修复固定机电提灌站19座，为年初目标的136%；新增灌面0.314万亩；提水保灌面积10万亩。全年机耕便民道建设318公里，为目标任务的106﹪；完成村组道路107公里，田间机耕道121公里，入户便民道90公里，初步形成了县、乡道与乡村机耕道、生产便道相结合的农村道路网。农机总动力达26.8万千瓦，完成机耕面积35.5万亩、机播面积5.6万亩、机电灌溉面积15.2万亩、机械植保面积6.43万亩、机收面积22.5万亩。全县农机耕、种、收综合水平达42.6%。
（六）突出监管确保农产品质量安全
围绕农资安全和农产品安全，狠抓了农资市场的清理、规范、整顿和农产品质量的检测，确保广大农民用上放心农资产品和吃上安全健康食品。一是强化农业执法工作，建立规范农资市场。检查种子经销门市摊点220家、农药门市70余家、化肥门市32家、大中型水库22家、农产品生产基地12家。培训农资经销人员4期，参加培训326人次。开展科普下乡宣传5次，接受咨询380人次。全年立案15起，办结15起，罚款0.92万元，挽回经济损失19.5万元。二是加大农产品质量监管，确保舌尖上的安全。全年对农产品生产基地、企业、专业合作社等抽检农产品950个，合格率达98.5%；抽检水产品150个，合格率99%；开具产地证明160份，共计220万公斤；生产企业建立生产纪录档案190多份；协助省、市农产品质量安全交叉抽检9次，抽检蔬菜样品270个、水产样品80个；新申报“三品一标”4个，（红土地紫薯、__豆笋、__湖鲢鱼、__湖鳙鱼有机食品）；培训乡镇、企业监管检测人员及村协管员，共计9次300余人次，发放各种宣传资料、明白纸等2.1万余份。
（七）深化农村改革激发农村发展活力
一是强力推进农村土地确权登记颁证工作。克服各种不利因素，已全面完成航空摄影面积1277.7平方公里；全县完成入户摸底调查14.36万户，占全县总数14.87万户的98.4%；全面完成全县农村土地外业调绘工作，进度位列全市第一。二是培育新型农业经营主体，发展适度规模经营。全县累计培育各类新型经营主体达983家，其中合作社222个、家庭农场117家、种养大户628家、农业企业16家。全县新增省级示范合作社1家、市级家庭示范农场10家。全县通过转包、转让、互换、出租、股份合作等形式流转土地达9.45万亩，占全县耕地的26%，农业产业化规模经营成效显著。
（八）加快推进产业扶贫助农增收
深入全县贫困村掌握实情，精心规划编制产业扶贫方案，加快推进贫困地区农业技术扶贫全覆盖工程，提升农业产业扶贫的技术支撑能力。一是强化技术支持，提供指导服务。组织全县51名县、乡（镇）农业科技人员深入到51个贫困村，开展“一对一”技术指导和帮扶。保证每个贫困村有1名技术帮扶人员，不定期到村开展技术指导，特别是关键农事农时节点要对农户进行指导帮扶和技术培训，为贫困村农业产业发展提供技术支持。二是强化项目支撑，带动产业发展。依托新型职业农民培育、基层农技推广体系改革与建设、巩固退耕还林成果农村能源建设、高标准农田建设等农业项目，协助编制一个农业产业扶贫规划，筛选推广一批新品种、新技术，遴选一批农业科技示范户，培养认定一批综合素质高、生产经营能力强、主体作用明显的新型职业农民，大力发展特色农业，着力抓好富民产业培育，达到一村一个主导产业的目标，形成一村一品的发展格局。三是强化资金保障，夯实发展基础。在中央和省级项目资金的立项安排上对贫困地区、贫困村进行倾斜，做到贫困村项目全覆盖，加大对农村人才培养、农业产业发展的资金支持，解决贫困地区缺少人才、资金、技术、管理和抗御市场风险的问题。
截止目前，已协助全县51个贫困村编制了脱贫规划；在拔妙、新街、靖安等乡镇，帮助规划了香椿产业发展，已新栽植香椿1万余亩。对我局精准扶贫的讲治镇光明寺村，争取并实施了5个项目，即：开工建设1公里的村道路，培育农民专业合作社1家，发展优质水果产业300亩，并采取林下种植方式套种蔬菜（萝卜）150亩，培育2户养殖大户，养殖本地山羊200只，新建饮水工程2处，从而切实强化该村的基础设施建设，发展富民产业，改善村民生产生活条件。
（九）亮点工作捷报频传
今年来，我局工作务实创新、敬业高效，成功探索“新常态、新模式、新机制、新成效”的现代农业发展模式，赢得了省、市、县领导和主管部门的充分肯定和认可，农业工作取得了突破性成效。1、承办了省农业厅、省休闲农业协会主办的2015四川美丽田园欢乐游暨开江第二届荷花节开幕式；2、承办了省农业厅四川油橄榄rgot（国际粮农组织项目）培训会；3、承办了2015年达州市农资打假现场启动会；4、承办了2015年达州市大春生产现场会；5、承办了达州市农建综合示范区暨新村建设推进会；6、承办了达州市水稻机插秧现场会、达州市油菜直播现场会、达州市农机化实用技术培训会；7、承办了全市农村土地承包经营权确权颁证工作座谈会；8、获得县委、县政府2014年度综合目标绩效考核工作进步奖。
今年以来，我局全面完成了上级下达的目标任务，主要取决于以下几方面：一是各级领
导的高度重视是保障。农业工作是全面建设小康社会的基础性工作，上级部门和领导的高度重视是农业发展的重要保障。县委、县政府全面深化农村改革的部署和夯实农业基础地位的决策，为我们全力推进现代农业持续发展提供了强大的支撑；二是领导班子的创新担当是关键。局领导班子的凝聚力、战斗力决定全局工作的成败。目前，农业局领导班子敢于创新、团结和谐、求真务实，有较强的综合管理和领导决策能力，保障了工作目标的顺利完成。三是干部队伍的务实创业是支撑。农业局拥有一支敢于吃苦、勤于奉献的干部队伍，在局党组、行政的坚强领导下，全局干部职工履好职、尽好责，工作作风朴实，工作效果显著。我局各项工作虽然取得了一定的成效，但是仍然存在不容忽视的问题：一是农业投入相对不足。由于地方财力有限，整合农业项目捆绑使用匹配的工作经费难到位，影响了整体工作的推进；二是产业基地水平不高。我县现有的产业基地面积规模不大、科技含量不高、建设档次较低、品牌意识不强、资金投入不足，与其他县市相比差距较大；三是技术实力相对滞后。近几年，我局引进了10名硕士生、4名大学生，但急需引进蔬菜专业、土壤化学等专业人才，干部队伍现有的技术实力已不能完全适应和满足现代农业发展的需要。
2015年，我局将继续围绕“强化四个理念”（法治农业、科技农业、生态农业、精品农业）、“提升四大能力”（区域化布局、专业化培育、项目化管理、多元化推进）、“弘扬四种精神”（乐于协助、勤于专研、敢为担当、甘于奉献）、“打造四张名片”（全国休闲农业与乡村旅游示范县、全国粮食主产县、全国农业机械化示范县、全省现代农业产业基地强县）“四个四”的奋斗目标，以“一带两区三基地”建设为抓手，结合省、市、县下达的重点工作、重点目标，创新理念，科学谋划，大马力发展，力争把开江建成融入成渝大市场的农产品生产加工供给基地，打造成全省休闲农业示范区和现代农业示范区。
（一）着力培育“一带”。即休闲观光农业示范带。以前厢“三万亩农建综合示范区”为核心，辐身带动____休闲观光农业园、__农家乐集中发展区、高峰优质水果体验采摘区、温泉富硒茶休闲观光园，继续抓好万亩“莲花世界”的提档升级，精心抓好万亩“黄金花海”的基地建设，以田园风光、现代农业基地、传统村落为载体，以农耕文化为灵魂，大力发展现代休闲观光农业，实现现代农业产业与乡村旅游业深度融合，打造休闲农业观光示范带。
旅游业与国民经济中其它产业具有高度的关联性，这种产业的联动效果和作用在乌海市会更加突出，规划依托乌海现状旅游资源特色，生态、集聚、综合发展，同时遵循产业文化、生态化原则，延伸产业发展，构建乌海旅游产业项目框架。以精品景区建设为突破口，以提升服务质量为着力点，以公共设施建设为基础，以产品营销为动力，逐步扩大产业规模，优化产品结构，充分发掘整合乌海及周边旅游优势资源，积极发挥 旅游业在乌海市经济转型和城市转型中综合带动作用，逐步把旅游业培育成国民经济第三产业中新兴的主导产业。
一、打造精品，创A行动
乌海现有4个3A级景区，5个2A级景区，基础较弱，未来乌海市将努力完成两个5A级和5个4A级景区的建设，一方面，景区的基础设施建设和服务提供应按照国家更高标准进行不 断升级，包括交通、解说、安全、卫生、邮电、购物、资源与环境保护等方面的基础设施和服务 设施。通过基础设施的完善，服务的标准化和优质化，提升游客满意度；另一方面，通过充分发 掘乌海现有资源，进行升级组合并赋予资源更多的附加值和新的涵义，使乌海旅游向观光、休闲、运动、节庆、度假等多元化、精品化产品体系发展。同时精心包装主题产品系列和精品旅游线路， 为游客提供多样化的景观视角和产品体验。通过产品的多元化和主题化增强景区的市场吸引力， 增加游客数量。
二、产业带动，区域联动
乌海市旅游在发展过程中受地域和资源的限制，难以成为一个独立的旅游目的地，但乌海市拥有多样化的资源基础，包括沙漠、草原、黄河、生态农业等，具有发展旅游产业链的良好条件。这也是乌海市有别于周边其他城市的最大优势所在。同时，旅游业的带动性较强，可延伸出多种 产业，形成环状产业链，旅游业的发展并不在于仅仅为地方政府增加财政来源，更重要的是通过 旅游产业的发展来带动其它相关产业的发展，为当地居民创造就业机会，提高居民的经济收入，使当地居民早日脱贫致富。另外加强乌海与银川、阿拉善盟整合发展，区域联动，实现区域性资源共享。
三、形象制胜，产品多彩
山水翰墨、生态乌海是乌海市的四面形象招牌。其中“山”――甘德尔山风景区、“水”―― 黄河、“翰墨”――中国书法城、“生态乌海”――黄河风光及沿黄生态景区。同时书法与卓子山 岩画有异曲同工之妙，也是天人合一的传承与体现，目前乌海书法文化开经过十几年的培育，乌海市不仅涌现出了刘朝侠、李贺年、王厚孝、李静伟等书法名家，多人在国内外书法大赛中获奖。群众性习练书法的普及率也在不断提高。全市常年坚持练习书法的爱好者就有近万人。是乌海的一大城市特色。此外金沙湾、龙游湾和满巴拉僧庙分别以其特色的沙漠生态、黄河湿地、和蒙医药学研究的 藏佛文化作为南北片区的重点形象品牌进行开发。形成特色开发，多彩纷呈的局面。 产品多彩有两重含义。第一重含义是乌海市旅游虽然将山水城合为一w进行开发，并作为旅游产品的中心接待服务区，但是乌海市旅游产品并不仅限于此。第二重含义指乌海市几大品牌旅 游产品都是和多彩的颜色相联系，如龙游湾湿地公园的“绿色生态”，金沙湾的“沙漠”，卓子山岩画群的“历史遗迹”，等。乌海市旅游开发起步晚，资金投入不足，近期应该以几个主打品牌产 品启动市场，而不应遍地开花，并在开发过程中进行宣传，扩大影响，由点及面，从而带动全市 旅游的发展。
四、近程基础，远程跨越
乌海市目前的景区中金沙湾是AAA级景区，但是从知名度和影响范围看主要来自于宁蒙等 周边的近程客源，远程客源比较少，主要是一些专项客源，随着中国沙地汽车拉力赛在该景区连 续几年的举办，也逐渐扩大了一定的影响力。并且目前乌海市旅游基础已经初步形成，乌海民航 班机已经开通乌海―呼和浩特―上海，乌海―北京，乌海―西安―广州等航班，已具备接待一定 规模的中远程游客的条件。因此，乌海市旅游发展以近程客源为现阶段基础，巩固并扩大近程客源市场，在巩固近程市场的基础上，加大品牌产品的建设力度，借助航空优势，积极拓展中远程 市场，从而最终达到近程和中远程客源市场的同步开发。
五、多方融资，政府统筹
乌海市政府统筹并协调旅游业的发展，包括协调工作、管理工作、人员配置、政策制定、基础建设、旅游环境建设、旅游教育实施等方面。乌海市经济基础较好，应加大对开发旅游的财政投入，同时通过多方融资与政府投入相结合。对于融资渠道主要包括几个方面：第一是民营资金，即利用政策优惠，加大旅游招商力度，吸引宁陕蒙地区和其它富裕地区的民营资金进入乌海市旅游领域进行开发；第二是国家资金，包括申报西部建设专项资金、生态保护和恢复资金等；第三是社会募捐、筹集的资金。
关键词：农村公路；勘察设计
当前，随着我国农村经济的飞速发展，山区公路建设突飞猛进，为改变不通公路和等外公路的落后面貌，等级公路建设显得十分重要。如何在缺少资金、地形地质困难的条件下，在安全、经济的总要求下，实现农村公路改造的标准化、等级化，需要广大公路建设尤其是勘查设计人员共同研究，努力改变农村公路抗灾能力弱、技术标准低、通行条件差的现状。然而，现行公路标准、规范涉及农村公路尤其是山区农村公路的内容少，也有不尽合理之处，因此，笔者结合多年设计施工经验，进行基本的探索、研究。
一、山区的自然特征对公路勘察设计的影响
（一）地形
山脉相连，高低起伏，坡大沟深，山崖陡峭。伴随着大小水系分布着大小河流及山间谷地。山区河流具有河考试吧床纵坡大、流量小、流速快，形成山区地形山高谷深垂直切割明显的特点，路线布设在平、纵、横三个方面受到限制，迫使路线平面、和纵断面转折频繁。因此在选定路线时，应先摸清山脉水系的特点，选定好路线的总体走向和主要控制点。结合地形特点，选定利用和改建的实施方案，反复比较统筹安排。
（二）地质
山区地表坡度大，土壤浅薄，植被稀少。强分化的土石易被水冲走。岩石直露，岩体破碎，产状多变，褶曲断裂。裂隙水和地下水的长期作用对地质稳定有很大影响，加之气候变化，地表存在着一些不良地质情况，如岩堆、碎落、滑塌、岩溶、泥石流等。而路基的稳定性取决于所处地段地质构造的稳定性，故岩石的种类，岩层走向和倾斜度及有无软土夹层及地下水的影响，在路线设计时，必须从地质构造上正确判断岩层的稳定性，对不良地质的影响范围做出认真研究与分析，采取防治结合的有效措施予以根除。
（三）气候
山区一般温度较低,昼夜温差较大，温度垂直性差异非常明显。夏季多暴雨,往往会伴随着山洪暴发。由于地形、地貌特征雨水的作用显著，沿河路基易冲刷。应充分调查了解降雨量、汇水面积、洪水位的情况，合理地选择路线、线位高度或采取措施确保路基的使用安全。
二、山区农村公路勘察设计应注意的事项
（一）加强调查研究
现场勘察是公路设计的重要环节，其目的主要是对拟定的路线方案进行核实，以确定总体方案和主要控制点。从而进一步了解路线所处的地理环境，摸清原有道路的使用、养护情况及存在的病害。掌握所经地区的自然环境条件，特别是与地形条件的矛盾。如发现拟定的方案确实存在问题时，应本着实事求是的原则和认真科学的态度，通过实地考察比较后，做出合理修改，以达到既能利用有利地形，又能满足使用要求、节省工程投资的目的。
（二）正确选用技术指标
对于山区道路而言，应根据地形特点正确划分设计段落。在满足使用要求的前提下，一定要从实际出发，因地制宜的灵活采用各项技术指标。
（三）确保线型的匀衡性、连续性及与周围环境的协调性
勘察设计时既不盲目地追求高标准，也不轻率地采用低指标。应多在技术方案上下工夫，力求选择路线短、工程量小的最佳方案。避免以降低技术指标作为减少投资的作法、不盲目追求长直线，力求弯道半径要大。严格控制最大纵坡和最大纵坡长度，适当加大缓坡段长度，直曲组合协调，平纵配合适当，确保使用功能的发挥。重视地质问题。
（四）纵断面设计
路线设计高的确定至关重要，在山区公路设计中，在满足洪水位的情况下，为减少路堤高度，节省投资宜适当下挖来满足各类净空高度要求。
山区农村公路以中小型载重汽车、中小型客车为主要交通流量，其冲坡能力一般较强，但往往车辆技术状态不好，如刹车系统等极易出问题，因此纵坡不宜过长，过长则不利车辆运行质量，也不利与地形相结合，增加工程量，也不利于排水设计，一般公路缓和坡段可按3%，长度大于100m 即可，充分利用大纵坡在满足坡长限制的条件下去克服高差以争取高程。我国现行技术标准中山区四级公路最大纵坡为9%，但其中注明在受地形条件或其它特殊情况限制时，经经济技术论证，可增加1% 。结合山区公路的特点，对众多公路的调查结果，为争取有利地形，减少对自然环境的破坏，必要可采取最大纵坡，在条件特殊的情况下，如里程不长且展线困难，需过长的绕线等山区的各级公路均可将最大纵坡提高1%～2%，但纵坡坡长必须按现行技术标准控制。只要在设计中注意平纵线型的优化组合，保证汽车正常运行是没有问题的。在山区农村公路四级标准中，特殊地段10％的纵坡是可以布设的。
（五）横断面布设
山区地面横向起伏较大，若整个横断面设计为同一标高是不可取的，势必增加挖方的工程量，对原有地形植被破坏较大，半填部分路基的稳定性也较差，因此，横断面设计不必强求左、右车道同一标高，半填部分路基可适当降低，也可设计成分离式断面。至于沿河线左、右两岸各设半幅的方案，公路营运管理及使用功能是否存在不利因素应认真研究，特别是分离和汇合的问距。其最不利因素是两岸山体均受到破坏，植被、生物群落遭到阻断，极为不利环境保护；地表经流的集中，流速、流量增大，对山体冲蚀加剧，导致水土流失，建议采取工程措施，最好在一岸完成公路的布设。公路等级越高，路基宽度越宽，路基宽度增加每单位米对工程总投资影响越小。对高速公路和一级公路，每增加 1m的路基宽度增加造价不足5％；公路等级降低，路基宽度的变化对工程造价影响也就逐渐增大，每增加1m可达25％。
（六）公路红线用地问题
现行公路红线用地的常规设计方法是在公路建筑边线（排水沟、截水沟、桥梁等）以外确定一定的距离作为用地范围。此法忽略了重要的构造物及沿线设施的特殊性，缺乏现场施工的指导意义。因此应根据构造物的形式或路线经过路段的地物、地形、地貌等情况，对公路用地范围进行综合考虑。
1．桥梁地段应充分考虑基础开挖产生的超挖情况。由于山区公路桥梁设置较多，特别是高架桥，受地形影响较大，无论是桩基础还是扩大基础，在满足基础埋置要求的情况下，施工工作平台的超挖十分严重。在这种情况下，应适当加大用地范围，有效地避免因施工场地受限导致放坡不够而引起坍塌和毁坏农田、山体，造成不必要的损失。
2．山区公路的特殊设计方法。由于地形复杂，横断面变化频繁，山区公路采用以往的常规设计方法与实际数量相差较大，不能满足施工要求。应适当加密对横断面的测量，在地形变换点处一定要测量中桩标高及横断面，并力图准确，避免施工期间的用地纠纷，同时对提高路基石方数量的准确性也有很大的作用。
3．涵洞通道的接水接路用地。山区公路涵洞通道的接水接路用地与平原地区有很大的差别，受地形影响较大，有些涵洞通道的接水接路需开辟山头才能进行，根据以往平原地区每道涵洞洞口留0.1～0.15亩的用地范围远不能满足施工需求，容易造成后续补征用地较多。
三、结语
总之，重视山区地质的调查研究，有利于道路工程的使用安全，交通安全设施齐全，有利于引导车辆安全行驶。因此，在山区农村公路设计时，选择地质条件良好的地段，对公路路基的稳定性、整体性、安全性、经济性等有着密切关系，路线设计时，认真调查研究和掌握路线所经地区的自然特征是一项基础性很强的工作。
参考文献
关键词：农业水土资源；可持续利用；对策；山东省济宁市
济宁市位于鲁西南腹地，地处黄淮海平原与鲁中南山地交接地带，为鲁苏豫皖四省结合部。东邻临沂，西接菏泽，南面是枣庄市和江苏省徐州市，北面与泰安市交界。辖市中区、任城区、兖州市、曲阜市、邹城市、泗水县、微山县、鱼台县、金乡县、嘉祥县、汶上县、梁山县，共计2区3市7县。济宁市处于鲁南经济带的中部位置，是山东省重点打造的区域发展新高地和山东向南参与区域经济合作与竞争的战略支点。农业在其经济发展中占有重要位置，近年来由于水土流失、非农占用等问题严重，全市耕地面积锐减。
1济宁市水土资源概况
水土资源是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件，是生态系统中最活跃和影响最广泛的因素，是农业发展的基础。同时，水土资源又是有限的自然资源，因而水土资源的持续利用是人类社会可持续发展的条件和保障。
1.1济宁市水资源现状
1.1.1 济宁市水资源总量
济宁是山东省淡水资源最丰富的地区。微山湖水面1，260km2，是全国十大淡水湖之一，储水量达30亿m3。另有丰富的地下水资源，淡水资源占全省的1/6。济宁市属南四湖水系，境内河流众多，流域面积50km2 以上的河流共91条，总长度1，516km，均流入南四湖。
济宁水资源总量平水年为49.98亿m3，其中地表水33.71亿m3，地下水天然补给量16.26亿m3；可利用水资源总量30.37亿m3，其中地表水17.44亿m3，地下水12.93亿m3。降水保证率为50%年份、75%年份、95%年份水资源总量分别为46亿m3、35亿m3、26.2亿m3。天然水资源与可利用水资源的单位面积拥有量、人均占有量均高于全省平均水平。但人均占有水资源量608m3，不足全国水平的1/4，低于联合国确定的人均占有量1，000m3的警戒线。济宁市水资源相对联合国规定的人均水资源量人口承载力处于超载状态，相对山东省人口承载力处于富余状态（见表1）。
表1 济宁市各县市区多年平均水资源情况表
1.1.2 时空分布不均
济宁市位于山东省西南部，多年平均降水量为684.4mm，但时空分布不均（见图1），南部地区较为丰富，中部地区缺水严重，年际差异较大，连丰、连枯年份和区域性缺水现象时有发生[1]。
1.1.3 地下水开采失衡
济宁市各县市区的水源主要取自地下水，自20世纪60 年代以来，地下水开采量不断增加。每年抽取地下水量近20亿m3，远远大于14.7亿m3的多年平均可开采量。过量开采地下水致使地下水位持续下降，形成了大面积的降落漏斗。为控制地下水的持续超采，保障工农业生产及人民生活用水的可持续供给，促进水资源良性循环，全市投入近大量资金，大力推进工农业节水，加强引水回灌补源工程建设，但几个较大的漏斗区地下水位依然持续下降，并由此形成了地面沉降，在某些地方已出现了地面裂缝、建筑物沉陷等环境地质灾害。
图1济宁市亩均水资源分布图
1.1.4 水污染不断加重
随着城市化进程的不断加快和国民经济的发展，工业及城市生活废污水的排放量也不断增加，全市每年排放废污水2.8亿吨，市区日排废污水超过10万吨，邹城市和兖州市超过5万吨，其余县市区均在4 万吨以上。每年化肥施用量折纯28.5万吨，年使用农药990多吨，这些污染源大部分未经任何处理直接流入河流、湖泊，严重污染了地表水体。污染的地表水体下渗导致地下水水质逐年恶化，并在河流两侧形成地下污染带，使沿岸农田被迫污染灌溉，又导致了污染物的大面积地表沉积扩散，使农产品品质下降，有害物超标[1]。
1.1.5 水资源浪费严重
济宁市的工业用水重复利用率为56%，万元产值工业用水量为100m3，均低于全国平均水平。城市供水远未杜绝跑、冒、滴、漏现象，管道漏失率在15%以上。农业灌溉用水占全市总用水量的近80%，是名符其实的用水大户。虽然已推广了管道输水和防渗措施，但由于受经济条件的制约，先进的“三灌”面积所占的比例还很小，大部分灌区还是土渠输水、大水漫灌，灌溉水的有效利用率只有40%左右[2]。
1.2济宁市土地资源及利用现状
1.2.1 土地利用构成
全市土地资源总面积1，068，490hm2，约占全省土地总面积的7.13%，人均用地面积0.13hm2。耕地面积600，000hm2，人均耕地面积0.073hm2，林地面积12，305hm2。
1.2.2 土地资源利用中存在的主要问题
虽然济宁市土地资源较为丰富，但在开发利用过程中，由于缺乏土地保护和治理的有效措施，耕地面积减少的趋势日益严峻，原因如下：一是随着人口增长和经济发展，今后对土地的总需求会更多，诸如农村宅基地、城镇房地产开发、陆上道路交通占地、工矿企业占地等；二是南水北调工程实施后，南四湖蓄水位抬高，滨湖地带地下水位也会相应上升，对湖堤外距离约25m以内的约670hm2农田造成不利影响；三是济宁市地下煤炭资源丰富，采煤业及煤化工业是济宁市发展经济的支柱产业之一。但这必将使大片农田发生沉陷而形成广阔的湿地水域或涝洼地。每片塌陷区面积小则上千亩，大则上万亩，分散分布， 互不相连。目前全市因采煤而造成的地表下沉面积已有16，700hm2，预计以1，400hm2/年的速度增加；四是为了保证南水北调工程的水质，国家在南四湖区建设若干处人工生态湿地，也将减少一部分耕地。
据济宁市水土保持普查统计，近10年全市山丘区土壤流失面积2，367km2，占山丘区总土地面积的82.7%，每年流失土壤问题约950万t，相当于山丘区近2，700hm2耕地30cm厚的表层土壤被剥蚀，被带走的氮、磷、钾等元素，约折合标准化肥4.8万t。
2济宁市农业水土资源匹配分析
本文从水土资源总量及匹配的动态分析入手， 运用水土资源匹配系数， 分析市域尺度农业水土资源匹配程度及其空间差异性， 为评判济宁市农业可持续发展的基础条件，提高济宁市粮食综合生产能力，进行农业发展的科学规划提供参考依据。
农业水土匹配系数是反映特定区域农业生产可供的水资源和耕地资源时空适宜匹配的量比关系。其测算模型为Riwl=wiα/Li。式中： Riwl为i市域水土资源匹配系数，wi为i市域水资源量，Li为i市域耕地面积，α为市域农业用水比重[3]。
基于济宁市多年平均水资源量、耕地面积及农业用水比重统计数据， 运用测算模型， 得出济宁不同市域（不包括市中区）尺度的水土资源匹配系数（见表2）。
表2济宁市各县市区水土资源匹配系数
根据Ri值的集聚与离散的差异特征，将农业水土资源匹配系数划分4个等级:A.匹配程度较优（1.10＜Ri≤3.49）；B.匹配程度良好（0.55＜Ri≤1.10）；C.匹配程度一般（0.38＜Ri≤0.55）；D.匹配程度较差（0＜Ri≤0.38）；由图表2可以看出：济宁市平均水土资源匹配系数为0.67，匹配程度良好，高于全省0.23的平均水平。其水土资源匹配的总体特点是：南部匹配系数最高，北部一般，中部最差。其中匹配程度较优的是微山县和鱼台县；匹配程度良好的地区包括金乡县、曲阜市；匹配程度一般的地区包括兖州市，汶上县，梁山县; 匹配程度较差的地区包括嘉祥县、泗水县、邹城市、任城区。
以上分析结果与现实基本吻合。济宁市南部的微山县和鱼台县、金乡县地处湖泊分布区地，水资源比较充足，耕地相对较少，所以水土资源匹配系数较高；中部地区经济发展的核心区，在水资源匮乏的情况下，工业和城市用水占用了农业用水，所以水资源匹配较差，农业水资源短缺是中部地区粮食生产乃至农业发展的硬约束， 极大地影响了农业的可持续发展。
3济宁市农业水土资源可持续利用对策
根据分析济宁市的水土资源匹配状况，济宁市的农业可持续发展要从经济效益、社会效益、生态效益三个角度出发，分别对水资源、土地资源的可持续利用提出合理的方案，全面改善水土资源的利用现状。
3.1合理利用水资源
科学利用水土资源的途径主要包括以下几个方面: 采用先进的节水灌溉技术， 减少灌溉定额以扩大有效灌溉面积，提高水利用效率；充分发挥水肥耦合效应， 通过减少灌溉水量和化肥施用量， 提高土壤中养分的积累， 改善土壤结构， 减轻日益加剧的农田面源污染， 改善农业生态环境。
具体要做好以下几方面的工作：
1）搞好地表水与地下水的联合调度。在工农业生产中，用水规划应以利用地表水为主，超采区范围内坚决禁止新打自备井，以保护有限的地下水资源。邹县电厂四期、运河电厂一期续建、济宁电厂扩建等重点项目，用水都实行了地表水与地下水联合调度，汛前枯水期以地下水为主，汛后以地表水为主[4]。
2）加快实施引水回灌工程，充分利用雨洪资源。由于降水集中，大雨以超渗径流的形式迅速排入河湖。为保证河湖大堤的安全，需及时将大量积聚的水体排泄掉，地下水漏斗得不到充分回补，雨洪资源大部分被浪费。在地理、地质条件适宜的漏斗区建设回灌沟渠和节制闸门，调集汛期洪水回灌不仅可以增加水资源可利用量，还可以降低下游河湖的防洪压力[5]。
3）加大节水治污力度，实现污水资源化。大力推行计划用水和节约用水，提高用水效率。加快工业节水技术改造，使工业万元产值取水量达到全国平均水平。继续因地制宜地推广先进的节水灌溉技术，在经济发达区和高科技农业示范园区，大力推广高标准的“三灌”工程，逐步扭转大面积浪费水的现象。要加大治污力度。按照水体的纳污能力，严格控制入河排污口的设置和扩大。积极推进产业结构调整，坚决关闭一些治污无望的企业，加强点源面源治理，减少工业污染，加快污水处理厂建设，实现污水资源化[6]。
4）开展矿井水回收利用，目的是减少水资源浪费，缩小矿井水对环境的污染。将回收的矿井水经过处理、达到回收利用标准后可广泛用于矿区洗浴、绿化、井下降尘、发电冷却等生产、生活各方面。采煤塌陷是煤矿开采中不可避免的问题。利用矿区塌陷的大坑和电厂水源，以及坑口排放的水发展水产养殖业（鱼、虾、蟹）。必备的条件是：塌陷大坑离发电厂要近，而且矿坑排水是经过消毒过滤处理的，消除了有害物质后（谨防水产的二次污染）可以便利引到坑中，但塌陷的大坑要做处理。可以就地取材，利用粉煤灰颗粒细腻的特点，将大坑底部和周边做防漏灌浆处[7]。
3.2土地资源合理利用
1）要根据土地利用总体规划，在一定区域制定土地用途分区，明确土地用途限制内容，实行土地用途变更制度，对土地资源用途采取行政、经济和法律等手段进行控制监管。一要控制用地总量，严格限制农用地转为非农建设用地；同时要对耕地实行特殊保护并要对现有土地资源进行动态检测。
2）加大对土地的法律管理力度。对农业用地，特别是良田耕地要按照《基本农田保护条例》规定划定基本农田保护区，建立严格的基本农田保护制度，并落实到地块，明确责任，严格管理。基本农田保护区的划定工作应纳入县级土地利用总体规划，乡镇和县级非农业产业的发展（包括开发区），不能规划和配置在农田保护区内。
3）特别指出的是，济宁市存在大量的采煤塌陷地。在地下水位不太高的塌陷区域、积水较浅或季节性积水的塌陷地建立排水系统，达到重新利用土地的目的。对地下水位较高、塌陷较深的常年积水区，采用将积水区继续挖深来充填塌陷地周围的浅塌陷处，建立水产、养殖、农业和环境并举的经济环境基地。在地面沉降未稳沉之前，利用经充分论证无二次污染的采矿固体废弃物、建筑垃圾和河湖淤泥等物充填，将塌陷地整平、复垦，进行土地综合治理。
在已治理的塌陷地选择适当的利用方式，形成景观好、稳定性强、经济效益高的植被，综合设计农、林、渔、畜等生物链，形成稳定、高效的生态系统。在复垦的土地上种植农产品以外还规划种植花草树木，在水域内发展养藕、养鱼等产业，适合济宁—兖州—曲阜—邹城组群式城市生态环境建设区。
4结束语
虽然济宁市的水土资源比较丰富，可是由于经济的发展、人口增加和人民生活水平的提高，对水土资源的利用量越来越大，人地关系矛盾日益突出，所以济宁市的水土资源可持续研究日益紧迫。特别是济宁市存在大量的煤矿开采地，应根据其水土资源利用特点建立一个水土资源可持续利用的模式，有助于辐射推广以矿区为特征的水土资源可持续利用的具体实施方案，从而延长煤炭产业链，能对实现济宁市水土资源的可持续利用起到很大的促进作用。
参考文献
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【正文】
根据《宣威市财政局关于印发<宣威市财政预算绩效管理暂行办法>的通知》（宣财预〔2019〕86号）、《宣威市财政局关于印发<宣威市项目支出绩效评价管理办法>的通知》（宣财预〔2020〕68号）的要求，宣威市财政局预算绩效评价工作组于2020年11月对宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目进行绩效评价。对单位提供的明细账、会计凭证、项目合同等相关资料实施了逐项核查、通过现场勘察、问卷调查、询问等程序，形成本绩效评价报告。
一、基本情况
(一)项目概况。
根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《云南省农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、《国土资源部办公厅关于支持乌蒙山云南片区请求事项有关意见的函》（国土资厅函〔2016〕683号）有关要求，以及《云南省扶贫开发规划（2016-2020年）》、《乌蒙山云南片区区域发展与扶贫攻坚实施规划（2016—2020年）》、《全国土地整治规划（2016～2020）》和《云南省土地整治规划（2016～2020）》等相关规划的战略部署，为协调人口与资源矛盾，转变土地利用方式，保障区域粮食安全，引导培育优势农业产业增长点，推进农业现代化和城乡统筹发展，实现区域跨越式发展和全面建成小康社会，经云南省国土资源厅报请云南省人民政府同意，拟在乌蒙山云南片区实施扶贫土地整治重大项目，以加大土地整治力度，切实推进乌蒙山云南片区“脱贫攻坚”工作，保持政策稳定，发展产业，增强资源保障能力，助推生态文明建设。曲靖市宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目属于云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程子项目之一。该项目建设规模1276.1165公顷，预算总投资5848.91万元。工程项目主要包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农村居民点整理工程和农田防护与生态环境保持等工程。
1、资金情况。2018年9月30日，云南省国土资源厅下发《云南省国土资源厅关于下达乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程中央支持资金项目投资计划的通知》（云国土资〔2018〕195号），下达了乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程中央支持资金。曲财农〔2018〕129号下达2018年中央土地整治工作专项资金宣威市专项资金为58,489,100.00元。资金到位率100%。
2、项目主要建设内容
（1）土地平整工程：完成土地平整面积213.8025公顷；土方垒埂12381.10万m3；石方垒埂7828.08万m3。
（2）灌溉与排水工程：取水口3座；取水坝1座；500 m3
蓄水池8座；300立方米3蓄水池17座；100立方米蓄水池54座,闸阀井43座,改建坝塘1座；支管25条，总长度为21523.84m；毛管55条，总长度为19359.55m; 钢闸门2座，管道井4座，斗渠1条，总长为587.62m，农渠10条，总长5052.38 m；路侧沟12条，总长6274m；斗沟1条，总长度为41.42m；Ⅰ型农桥4座，Ⅱ型农桥4座，过水路面1座，盖板涵9座，盖板涵4座，Ⅰ型管涵57座，Ⅱ型管涵49座， DN500管涵22座， DN1000管涵5座，DN200管涵1座; 农桥修复1座，泵房4座。
（3）田间道路工程：改建田间道31条，长40762.29 m；新建田间道5条，长4768.97m；改建生产路40条，长34412.59m；新建生产路26条，长13674.21m；田间道错车道256段；挡墙3411.55米。
（4）农村居民点整理工程：改建田间道（水泥路）14204.68m；太阳能路灯239盏；公厕4座，建筑面积241.40㎡；晾晒场1块 。
（5）农田防护与生态环境保持工程：农田防护墙3162.10m；拦砂坝8座；山体边坡绿化1.3333公顷；林草修复区面积200.8171公顷；生态修复区面积54.64公顷。
(二)项目绩效目标。
项目建设规模为1276.1165公顷（19141.75亩），其中整理面积为1193.5912公顷，开发面积为27.8906公顷，复垦面积54.6347公顷。项目实施后新增耕地26.7236公顷，其中通过整理得到新增耕地1.7808公顷，开发得到新增耕地23.9077公顷，新增耕地率为2.09％，项目实施后的耕地面积达到1018.2963公顷（其中：水田0.7251公顷，水浇地16.1110公顷，旱地9.8875公顷）。
(三)项目组织管理情况。
项目于2018年7月完成勘测，2018年底完成规划设计，2019年1月完成招投标。项目区划分为八个标段，分别由八家施工单位进行施工。2019年2月15日项目开工，2019年9月10日竣工。2020年8月11日，宣威市人民政府及时组织项目领导小组成员单位对项目进行了自检自查， 2020年9月2日，项目通过了曲靖市自然资源和规划局组织的竣工初验。2020年11月2日，省自然资源厅对项目进行了外业验收。
1、成立机构抓好项目实施管理。成立了项目实施建设领导小组，负责对项目实施的协调指导，领导小组下设项目工程建设指挥部，并制定了相应的规章制度，明确了职能职责，从制度上强化管理，规范管理行为。
2、规范使用资金。资金使用严格按《土地开发整理项目资金管理暂行办法》的规定执行，资金实行专款、专户、专人管理，专款专用，项目在实施管理过程中无挤占、挪用资金等违纪、违法行为发生。
3、项目实施执行“六制”。该项目在实施中按照土地开发整理管理有关规定实现了项目公告制、法人制、招投标制、合同管理制、监理制、工程量复核和审计制度。
4、项目质量符合要求。在项目实施过程中项目指挥部及监理部对施工过程中出现的问题进行及时纠正，严把工程质量关，使项目在施工进度、工程质量、资金拨付等方面得到有效控制，项目工程质量达到合格要求。
二、绩效评价工作开展情况
(一)绩效评价目的、对象和范围。
本次绩效评价目的是全面掌握重大工程建设任务完成情况，科学分析评价重大工程建设所产生的综合成效，分析项目建设存在的问题，总结建设过程中的创新经验与做法。主要包括9个方面：1、资金保障充分，使用合理规范；2、工程稳步实施；3、增强资源保障能力；4、节约集约利用资源；5、推动现代农业发展；6、促进地方经济发展；7、助推脱贫攻坚；8、促进社会和谐发展；9、助推生态文明建设。评价对象是项目的实施主体，即宣威市自然资源局，评价范围是项目所涉及的阿浪、花鱼两个村。
(二)绩效评价原则、依据、评价指标体系、评价方法、评价标准等。
1、绩效评价原则。
绩效评价遵循：（1）科学规范原则。要求绩效评价严格遵循既定程序，科学可行；（2）公开公正原则。要求开展绩效评价工作时保持中立、不偏不倚，评价结果应客观公正，并接受社会公开监督；（3）分级分类原则。要求根据评价对象特点分类组织实施；（4）绩效相关原则。要求支出与其产出之间有紧密相关关系。
2、绩效评价依据。
一是国家相关法律、法规和规章制度；二是中央、省重大方针政策和市委市政府重大决策部署，经济社会发展目标，重点任务要求；三是部门职责、中长期发展规划及年度工作计划等相关规定和规划；四是相关行业政策、行业标准及专业技术规范；五是预算管理制度及办法，项目及资金管理办法、财务和会计资料；六是项目设立的政策依据和目标，预算批复、资金安排和分配等相关材料，预算执行情况，年度决算报告、项目决算或验收报告等相关材料；七是《宣威市财政局关于印发<宣威市财政预算绩效管理暂行办法>的通知》（宣财预〔2019〕86号）、《宣威市财政局关于印发<宣威市项目支出绩效评价管理办法>的通知》（宣财预〔2020〕68号）；八是其他相关资料。
3、评价指标体系。
本次绩效评价小组在参考财政支出绩效评价指标框架的基础上，结合宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目支出特点，运用定量定性原则，确定了绩效评价指标。具有可操作性，贴近实际，分为一级指标、二级指标和三级指标，逐级合理设计，主要构成如下：
一级指标4个，包括决策、过程、产出和效益；二级指标10个，包括项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、项目效益；三级指标17个，主要是二级指标细化和量化。
以上情况详见附件1《宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目绩效评分体系及评分表》
4、绩效评价方法。
结合本项目的具体实施情况、因地制宜，本次绩效评价采用了指标评价、数据采集、问卷调查、实地走访，以定量为主、定性为辅、定量与定性相结合等方法进行评价。
5、绩效评价标准。
绩效评价标准包括计划标准、行业标准、历史标准等，用于对绩效指标完成情况进行比较。绩效评价标准结合评价对象的特点、行业现状、项目规模、历史经验和专家意见等合理选择。
(三)绩效评价工作过程。
首先查阅项目建设相关文件资料，了解项目建设管理情况，包括项目申报、规划设计、招投标、资金管理、施工管理、验收等工作情况；到现场查看工程建设实际效果，对土地平整、田间道路、灌溉与排水、农田防护与生态修复、农村居民点整治几个单项工程中具体的单元、单位与分部工程选取部分进行查看了解；对项目区的人民群众进行现场调查，发放问卷，客观掌握群众对项目建设的直观。
三、综合评价情况及评价结论
（一）绩效评价综合结论。
通过云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）项目实施，使项目区耕地质量得到大幅度提高，增加有效耕地面积，提高耕地质量，提高耕地产出率，充分发挥土地资源的经济效益，项目实施进一步巩固了地方脱贫成果，确保了农民持续增收，对改善农业生产条件和生态环境，推进农业现代化建设促进农业和农村经济发展，以及农业产业结构调整等方面，带来重要的现实意义。
1.增加耕地资源。通过国家政策及资金的大力扶持，云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）建设使得宣威市增加了宝贵的耕地资源，项目共完成建设规模1276.1165公顷，新增耕地面积26.7236公顷。耕地面积的增加，实现了耕地总面积的动态平衡。
2.提高粮食产能和农业产值。在云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）建设过程中，对水、路、田进行综合整治，进行统一规划，统一设计，综合整治，使项目区形成“田成块、水相连、渠成网、路相通”的格局，极大的提升了当地群众的生产和生活质量，减少不必要的生产成本，提高经济效益。经测算，云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）项目新增粮食总产量536.70吨。通过项目的建设，有效推动了当地现代农业的发展，提升了耕地的产能，为宣威市区域性粮食安全做出了贡献。通过项目的规划建设，项目区土地耕地质量提高，配套设施完善，农业生产条件的改善推进了耕地的机械化作业，加速了土地流转，使耕地向种粮大户、农业企业集中，推动了土地的规模化经营和集约化经营，同时通过合理利用项目区丰富的光热资源和地域优势提高粮食产量，增加农户收益。整个项目预计新增农业总产值510.99万元。
3.改善农业生产和农民生活条件。项目实施后，通过系统土地整治，增加了耕地面积，并配套相应的农田灌溉、道路设施；增强了对水资源的调控能力，使水资源得到有序利用，为农业生产服务；同时土地平整进行坡改梯工程，大大减少水流对坡面的冲刷，控制了项目区的水土流失。项目实施后，土地垦殖率和绿色植被覆盖率均有所提高，改善了项目区水、肥条件，保障了项目区灌溉合理，排水通畅，提高了土壤有机质含量，提高了土壤的“三保”能力，使项目区成为典型的生态农业区，使区内生态环境得到明显改善，农业生产条件得到显著改善；通过项目实施，构建完善的农业基础设施，为农业产业结构调整提供了坚实的基础，农户随时都可灵活的根据市场需求，调整种植结构，从而提高收入。项目实施后，项目区的灌溉、道路、饮水等设施得到极大改善，水资源利用率提升，农村基础设施和公共服务设施得以完善，农民居住条件和生活环境显著改善。
4.优化土地利用结构，促进集约利用土地。通过项目的建设实施，项目区内原先零碎的耕地、贫瘠的荒草地、裸地等未利用地变成了集中连片，灌排方便的稳产农田，农田格局明显改观，农田更加适应农业生产要求和耕作习惯。于此同时，项目区内农村各类用地布局也更加合理，散乱、废弃、闲置、低效利用的建设用地得到合理利用，城乡发展空间得以拓展，。土地利用结构的优化提高了1.56%的土地利用率，实现了土地的节约集约利用，也为农民增产增收、增强区域的资源环境承载力和可持续发展能力奠定了坚实的基础。
5.推动地方经济发展，促进农民增收。土地整治后，劳动力投入减少，机械化作业效率提高，农业生产成本相对下降；在耕地面积增加、耕地质量提高、农业规模化与产业化经营、农民参与工程建设，以及优良生产技术优良品种推广、农业生产成本相对下降及其他因素的共同作用下，提高了农民的收入水平，改善了其生活状况，“惠农、富民、强农”效应突出。促进农民增收。项目区农民人均农业增收额970.27元/人，新增就业人数151在项目建设过程中，需消耗大量建筑材料，如：砂、石、水泥等，带动了地方产业发展和社会消费，土地整治项目工程施工费4912.38万元，为当地劳动力提供了大量工作机会和增收渠道。
6.促进社会和谐。项目实施后，为区内剩余劳动力提供了大量就业机会，对农村社会稳定起到了积极的作用。通过合理、合法的土地权属调整，可以减少今后土地利用过程中可能引发的各种纠纷，有利于维护项目区的社会稳定，农村的土地资源与劳动力资源实现了优化组合，形成双赢局面。项目实施可为区内剩余劳动力提供就业机会，对农村社会稳定起到了积极的作用。通过合理、合法的土地权属调整，人地矛盾得到缓和，可以减少今后土地利用过程中可能引发的各种纠纷，有利于维护项目区的社会稳定。
7、建设美丽乡村。云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）项目以促进“农村发展、农业增效、农民增收”为目标，助推美丽乡村建设。通过项目整体推进“田、水、路、林、村”综合整治，促进了农民集中居住和农田合理布局，提高了农村建设用地利用效率，完善了农业生产基础设施条件，提升了人居环境，工程实施后新建了晒场及打谷场，便于粮食收获后的晾晒储存，农闲时晒场及打谷场也成为了村民生活娱乐场所，极大地改善了群众生产生活条件,促进了当地社会的和谐发展。
宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目绩效评价指标体系总分100分，单位自评98分，自评结论为“优”。经评价组考评打分，评价综合得分为96分，评价等级为“优”（详见附件1《宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目绩效评分体系及评分表》）。
(二)绩效目标实现情况。
项目完成建设规模1276.1165公顷，新增耕地面积26.7236公顷，新增耕地率2.09%；完成高标准农田建设面积522.3837公顷；新增和改善农田灌溉面积522.4214公顷、新增和改善防涝面积957.0874公顷，完成水土流失治理面积939.7391公顷；完成林草修复面积200.8171公顷；完成村庄整治面积53.5361公顷。
四、绩效评价指标分析
(一)项目决策情况分析。
为组织实施好乌蒙山贷因地区国土综合整治重大工程项目，切实助推宣威精准脱贫，按照乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目建设有关要求，经市人民政府研究，决定成立宣威市鸟蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目建设指挥部。成立以市人民政府副市长为指挥长，市国土资源局局长为副指挥长，市发改、财政、交通、住建、扶贫办、农业、水利、林业、审计、环保等有关部门及项目涉及的乡（镇、接到）党政主要领导为成员的项目实施领导小组，主要负责审定项目实施方案的申报工作及全面领导项目的组织实施，研究决定项目实施过程中的重大事项，组织项目承担单位及相关部门、监理机构、项目承包单位及项目区群众代表等对竣工后的工程项目进行自检自查。
(二) 项目过程情况分析。
在项目领导小组的带领下，各单位履行职责，承担项目建设管理任务，落实有关土地整治项目的政策，项目建设、施工、监理及相关技术服务单位各司其职，通力合作，努力完成了该项目的建设。项目工程结束后，项目实施单位及时整理竣工验收资料，项目领导小组成员单位对项目进行自检自查，曲靖市自然资源和规划局组织有关专家进行了初验，项目实施单位及时进行整改完善。在项目立项、实施过程中，镇、村参与了土地权属管理工作，对项目建设提出了许多良好的建议，项目区群众通过咨询式参与、邀请式参与、委托式参加等方式参与了项目综合决策、监督管理等方面的工作。项目的变更管理、验收管理等严格按规定执行，确保项目建设按期、按质完成。
（三）项目产出情况分析
通过项目的建设，有效推动了当地现代农业的发展，提升了耕地的产能，为宣威市区域性粮食安全做出了贡献。经测算，云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）项目新增粮食总产量536.70吨。通过项目的规划建设，项目区土地耕地质量提高，配套设施完善，农业生产条件的改善推进了耕地的机械化作业，加速了土地流转，使耕地向种粮大户、农业企业集中，推动了土地的规模化经营和集约化经营，同时通过合理利用项目区丰富的光热资源和地域优势提高粮食产量，增加农户收益。整个项目预计新增农业总产值510.99万元。
（四）项目效益情况分析
项目建成后，产生了良好的经济效益和社会效益，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，增加了农业产出和农民收入，改善了当地农民生产生活条件，有效落实中央“工业反哺农业、城市反哺农村”重大决策和解决“三农”问题要求。同时土地整治项目最根本的投资目的是工程建成后能实现投资目标，长期、有效、稳定的发挥项目效益，造福于民。
五、主要经验及做法
（一）成立专门的工作协调机构，为加快项目顺利实施，2018年8月20日宣威市人民政府以宣政办发﹝2018﹞109号文成立了乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目建设指挥部，负责项目组织、实施、管理等工作。
（二）严格落实项目实施各项制度。市自然资源局编制了该项目实施方案，明确了目标任务、工作要求、工作职责和资金保障等。项目工程分为8个标段，2019年2月工程施工以公开招投标方式确定8家施工单位，以邀请招标方式确定1家监理单位，分别签订了施工合同和监理合同。项目工程2019年2月15日开工，2019年9月10日竣工，按照项目的规划设计完成土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农村居民点整理工程和农田防护与生态环境保持等工程。
（三）严格资金管理。建立健全资金管理使用制度，加强资金使用监管，专人专账管理，资金严格按规定拨付，确保资金安全规范使用。
（四）严格执行工程变更规定和程序。在工程施工过程中，由于客观因素影响，涉及工程变更的，要严格按照有关规定和程序进行。并报经上级同意后方可作变更处理，不允许擅自变更工程内容。
（五）解决好施工过程中的各类矛盾纠纷。在施工过程中，充分调动镇村两级干部的积极性，及时妥善处理好各类矛盾纠纷，确保工程施工快速推进。
六、存在的问题及原因分析
（一）规划设计前瞻性不足、深度不够，存在变更现象。
在项目实施中发现部分项目规划深度不够，有待进一步加强，规划缺乏综合性和科学性部分地方没有对土地整治工作进行认真谋划，规划思路、规划原则、规划目标不明确，落实措施不够得力，规划综合性不强。土地整治与村庄、交通、水利、电网、林业等相关规划没有很好的衔接，“统”的功能不够;规划深度不到位。现实性和准确性不能满足指导项目选址和设计的要求，有的只是片区建设规划，没有全区域整体建设规划;规划落实不够。项目选择随意性大，难以实现规模效应。同时项目规划设计方案不完全符合群众意愿和当地实际，变更现象普遍存在，项目不能严格按照批准设计进行，实施中变更设计、调整预算，不同程度存在项目计划与预算执行不严的问题。
（二）缺乏技术人才，实施监管不足。
土地整治工作人员中，工程管理专业人员太少，多数人员工程管理能力、经验不足。在项目规划、设计和实施方面都还不够完善、不够严密。由于土地整理任务很重，包括项目踏勘、方案论证、监督检查、竣工验收等工作，土地整理的行政管理能力和技术力量不足，难以适应目前土地整理的形势，任务的需要。因人员力量不足、技术手段落后等客观因素存在，项目实施过程中虽有相应的审查报批、监督检查、分片监管责任制等制度，但任存在对个别项目踏勘复核不到位、实施进度不清楚、工程决算不掌握等问题。
（三）项目管理欠缺，资料不完善。
现场指挥部管理人员不够到位，项目实施管理技术力量薄弱，与工程项目管理的要求存在差距，竣工结算工作严谨度不够，导致部分标段竣工结算资料工程类别没有按设计的工程分类结算，项目施工完成后，影像、照片的资料不全，未能全面地反映项目建设整个过程。
（四）运营管护不足，土地效益不高。
项目竣工后，土地整治工程交付项目区群众使用后，缺少后期管护。虽明确由项目区乡镇、村委会和收益群众进行管护，但管护标准、管护内容、管护方式、管护主体和维护资金等相关内容还不明确，不能有效的实现权、责、利的相互统一，不能充分调动工程管护者的积极性，导致项目区基础设施无法长效使用。项目移交后管护力度有限，不能充分发挥项目设施应有的作用，使项目效益长期、持久发挥。
七、建议
（一）因地制宜，科学规划设计。
在土地整治前要开展土地整治需求调查，依从“自上而下”的科学明珠的决策体系，通过采取多种方式，比如问卷调查、实地考察等，主要收集项目区农户的土地整治相关的各类需求，为整理规划设计以及决策等关键环节提供具有价值的参考内容。同时应统筹规划、科学设计、互相协调，要结合土地利用总体规划的要求，紧密联系农村经济生产、农业发展、农村水利基础设施建设、城乡统筹规划、林业保护利用和环境生态建设等有关要求，合理编制项目的规划设计。
此外，土地整治项目的规划还要以全面的视角、严谨的部署，注重土地整治实施过程中与土地生产相关的各生产要素之间的紧密联系，为项目实施后农业生产的可持续性提供保障。
土地整理项目规划设计之初，应与日后土地利益方式结合起来，因地制宜，统筹规划，突出土地整治的综合性，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。
（二）建设土地整治队伍，扩充技术人才。
大部分土地整治从业人员多为半路出家非专业对口，侧重于项目的组织实施、工程管理及有关协调工作，虽在实际施工中积累了一些经验，但缺乏全面系统的工民建、水工、农艺、工程决算、财务等专业技术知识。今后应多开展专业技术培训，加强对土地整治相关技术规范、标准的学习，加大土地整治队伍和人才建设力度，进一步加强土地整治工作人员对土地开发整理相关文件、规定、规范、标准的学习，力求使土地整治项目的前期工作、规划设计和项目实施更加规范化、科学化。
（三）健全管理机制，严格执行管理规范。
严格执行六项制度，即项目法人制、招投标制、合同制、监理制、公告制和审计制。规范资金使用、项目建设、工程质量、统计信息、档案管理等工作，建立专项检查制度，加强监督检查和跟踪问效。对工程实施过程要加强监督与管理，首先，要制定切实的项目监督与管理的制度和办法，对监管的目的、任务以及重点、措施做到详细的规定与研究。其次，成立相关项目建设的推动机制，设置办公室，从而实现对业务的监督指导。再者要对关键的相对重大的重点示范工程，实施工作例会制度，周、月、季度以及年度都要有定期的会议与总结，并结合完善的奖惩考核制度。对分工责任进行明确的规定，如基本设施的筹建、土地的整理以及拆迁等要有专门的分包领导、责任单位以及责任人，这些要向社会公开，从而有利于工程的正常推动与顺利进行。
（四）建立后期评价机制，加强项目管护。
建立健全项目后期评价机制，加大对破坏项目工程设施的行为要严厉查处，对工程设施维护管理不力，发生非自然灾害重大事故的要追究责任。落实工程设施的维护管理经费，通过制定资金使用办法确定工程设施监管单位和受益人的责任，用于项目后期维护保养，保证项目长期发挥效益。项目工程建成后要通过多种形式进行广泛的宣传教育，发动群众参与工程设施的维护管理，增强群众的管护意识，营造使用爱护工程设施的社会氛围。
~近年来，斑竹当镇委、镇政府为提高城乡居民生活品质，改善城乡环境面貌，积极创新管理模式，严把“五个关口”，切实加强镇村两级建房管理，全镇建房管理工作逐步走上了规范化、有序化的轨道。
一、把好规划关，有序引导建房
坚持以规划为龙头，统领全镇城乡居民建房管理，不搞没有规划的建设，不建没有规划的房子。一是完善城乡总体规划。筹资15余万元高标准修编完善了城乡一体化发展总体规划，科学定位镇村空间布局、产业发展定位、基础设施配套，以总规统筹城乡发展，指导村居建设。按照总体规划，全镇以即将建设的武瑞国道为横轴，以镇龙、斑南公路为纵轴，规划建设8个三村联建的农村新社区，从而形成以斑竹当集镇为中心，以南平镇对河的双河片为首、以原胡家场乡镇所在地为腰，区域统筹、城乡一体和功能合理分区的科学发展格局。二是出台集镇控制详规。集镇及周边是建房管控的重点区域，为确保管控工作有章可循、有据可依，在镇级财力并不充裕的情况下，仍然拿出25万元聘请荆州城市设计院，制订了2.5平方公里的集镇控制性详细规划，根据规划的新农村点和公路主轴方位，将集镇及毗邻的永丰、车家当、伍家场等村纳入控规区，严格管控居民建房行为，为城镇建设发展奠定了基础。三是明确建房管控范围。把全镇土地划分为禁建区和有条件建设区两大类，中间不留空白地带，明确规定沿通村公路用地外缘起6米内、镇级公路8米内、县道15米内、距河堤中心线100米内、沟渠上和沟渠近脚10米内、规划建设国道线25米内等区域为禁建区，一律不准新建房屋。集镇控规区视同禁建区，原则上不准建房，确需建房须由镇政府召集相关部门集中会商后确定。有条件建设区则由各行政村根据总体规划选择，确定为居民可建房区，并按新农村集中居住小区要求完成土地调整、审批手续等基础性工作，引导农民集中居住，让确需建房的农户有地方建房。
二、把好责任关，全面管控建房
以追求“零违建”为目标，把管控任务分解到片区和网格，把责任落实到单位和个人，形成人人有压力、人人有责任的良好工作氛围。一是全面推进网格管理。结合管控工作实际情况，以行政村和社区为基础，按照属地管理的原则，把全镇划分为6个片区、32个网格，严格实行网格化管理。网格单位的管控工作由镇规划办公室管控，网格单元由所属村（社区）书记及包村机关干部和相关单位共同负责，每个网格单元设网格负责人1名，由村（社区）书记担任，每个片区设片长1名，由总支书记担任，切实加大对责任辖区内建房政策宣传、管控工作协调，以及违法用地、违法建房行为的监管力度。二是定期开展巡查督办。建立定期巡查和督办制度，由镇规划办牵头，带领组织、人事、纪检、执法、国土、村镇建设、房产服务等部门人员，每月5日前对所有片区进行拉网式巡查，及时发现问题，及时整改到位。镇政府还设立公开举报电话，并实行监督举报奖励机制，有效震慑违建行为，让全镇居民不想违建、不愿违建、不敢违建。同时，镇主要领导定期听取专班工作情况汇报，经常随机开展实地抽查督办，确保建房管控工作落实到位。三是严肃建房管控责任。制定了明确的考评管理和责任追究办法，镇政府对城乡建房管理工作每月一通报，年终实行专项考评，被评为先进单位的实行适当资金奖励；对因管理责任不到位、工作措施不落实，致使网格内出现违法建设行为，或者有意瞒报、漏报违建行为经举报查实的，由镇纪委按照规定对有关责任人予以相应纪律处分，涉嫌犯罪的移送司法机关追究刑事责任。去年9月以来，因为建房管理工作不力，就有2名干部被给予严重警告处分、1名村支部书记被处以撤职处分。
三、把好审批关，确保依章建房
从尽可能便民、利民、惠民的角度出发，不断改进和规范建房审批程序，做到既依法行政、高效审批，又防范违法用地、违章建房。一是规范审批流程。根据上级关于土地审批、建房管理的相关规定，总结以往实际经验，制订了一套规范、完整的《建房审批流程图》和《建房审批表》，即由建房户本人向所在辖区村（居）民委员会提出申请，由村（居）民委员会提请议事会审议签字，再由村主任按审议意见申请包村干部、总支书记到建房户实地踏勘，初审通过后由村主任于每周五统一报镇规划办公室，待相关职能部门集中现场会审后报镇政府审批。规范后的审批流程涉及总支书记、包村机关干部等7个人签字和村委会、土管所、水管所、村镇建设服务中心、规划办等5个公章审批，做到建房管理工作各界支持、广泛参与、接受监督，从一定程度上将违规行为 制止在了萌芽状态。二是推行现场审批。尽管建房审批的流程看似繁琐，但实际上建房户只需详细填写审批表格，并报所在辖区村（居）民委员会即可。所有建房申请一律实行现场审批，镇规划办公室收到建房申请后，及时按户分类并区分轻重缓急，于每周一至周三组织国土、城建、水利等建房管理专班进行现场勘查，符合建房规定的当场签字盖章，划定房屋“四至图”并下发《建房开工通知书》，不符合建房条件的区分情况不予审批或建议另选地址，彻底改变了以往城乡居民建房时审批程序杂、手续多、时限长，需要一个个部门来回跑路等状况，大大提高了审批效率。同时，实行现场审批方式，也有效避免了过去分散审批时部门信息不对称，审批出现偏差，出了问题相互推诿、扯皮等现象。三是实行集中会商。对实地审批过程中出现的一些复杂问题，比如处于规划修建国道两旁等敏感地带、公路拐弯处、河渠低洼处等符合建房管理规划，但又存在安全隐患不适合建房，或者符合建房条件但未批先建、超标准建房，不能进行现场审批的，由镇长组织专题会议，召集建房领导小组各职能部门集中讨论研究，找到合适的解决方法，确定最后审批或者建议方案。
四、把好建设关，严查违章建房
严格加强城乡居民建房的全过程管理，积极防范建房过程中可能出现的违建、乱建等情况发生，坚决拆除批后违建。一是实行建房承诺书制度。对符合规划审批条件的建房户，在现场审批同意后，推荐居民选择由建管部门统一提供的参考户型，确保节约用地和城乡建设面貌。同时，由建房户签订《建房承诺书》，具体内容包括：严格执行全镇建房管理规定；按照规划审批的地点和范围建设，不违建、不超建；拆除原有的旧房还耕；对建房中的安全负责；如不按规划审批建房引起的法律责任和经济损失，由建房户承担等。通过签订建房承诺，提高建房户的规划责任意识，最大程度地避免了批后违建现象。二是实行违约保证金制度。在具体的建房管理过程中，要求建筑商必须严格按照审批权限施工，否则将承担相应的责任，并不再允许其在本镇从事建筑作业，以此督促建房户和建筑商共同遵守城乡建设规划和《建房承诺书》。此外，房屋开工以前，建房户还要到村委会缴纳3000-5000元不等的建房违约保证金，待房屋竣工经现场确认无违建行为的，违约保证金全额归还；如发生违规建设，保证金则作为拆违工作经费。三是全面整治违章建筑。鉴于镇级执法力量较弱的实际，积极开展柔性执法，避免矛盾激化。对巡查中发现的符合规划条件但属于边批边建、未批先建等情况的，下达《整改通知书》，完善有关审批手续后可以开工复建；对擅自违规加层、房前屋后拓展违建、侵占基本农田等明显不符合建房规划的，及时制止并下达《停工通知书》，讲明道理并限定一周内拆除。今年以来，共协商拆除7处初步形成的违章建筑。但是，对拒不执行规划，执意违建的，积极配合执法机关开展工作，坚决予以拆除。近两年，全镇共违章建筑15处，今年拆除违规建房2处。
为认真贯彻落实全国、全省烟叶收购暨现代烟草农业建设工作会议精神，总结我市上半年烤烟生产工作，安排部署烟叶收购和现代烟草农业建设等工作，市政府决定召开全市烟叶收购暨现代烟草农业建设现场会议。市政府对这次会议高度重视，7月18日，李市长专门听取了我和烟草公司的专题汇报，并对会议的召开作出了重要指示，会上还要作重要讲话，大家要认真领会，在工作中切实抓好落实。刚才，*经理对全国、全省烟叶收购暨现代烟草农业建设现场会的精神作了传达，对当前的烤烟生产和烟叶收购工作作了具体安排，我完全赞同。下面，我讲三个方面的意见。
一、全市上半年烤烟生产情况回顾
今年以来，我市把烤烟生产作为应对金融危机、保障经济增长、促进农民增收的一项重要举措，紧紧围绕100万担的烤烟生产收购目标任务，认真贯彻“烟叶防过热”的工作方针，强化工作措施，突出抓好现代烟草农业及新烟区的建设发展，切实推进烤烟各项组织管理工作，总体发展态势良好，为顺利完成全年生产任务奠定了坚实基础。主要呈现以下五个特点：
（一）政策措施明确，“烟叶防过热”方针有效落实
“双控”工作是烤烟生产的一项根本政策，也是全市烤烟产业取得稳步发展的根本保证。在今年的烤烟生产工作会上，认真贯彻落实了“严格控制，适度从紧”的工作方针，努力提高“双控”政策执行力，保持烟叶生产稳步发展，进一步统一了思想认识；市政府2009年的烤烟生产意见，对严格执行国家“双控”政策进行了明确的规定。在生产组织管理工作中，各级制定切实有效措施，加大政策宣传力度，严格计划合同管理，严肃纪律责任，层层分解计划，逐级抓好地块规划、种烟农户落实，围绕合同种植这一主线，切实把好合同签订、育苗、移栽等重点关口，全市共签订种植收购合同31986份，约定种植面积38.4万亩，实际移栽烟苗3.95亿株，较好地保持了移栽数量与合同签订数量的统一性，种植面积实，为贯彻执行“严格控制，适度从紧”的工作方针奠定了扎实的基础。
（二）突出区位特色，夏烟早植加快发展
夏烟早植生产是充分利用我市地热河谷区域的光热、土地、劳力等资源优势，推动冬季农业综合开发，增加烟农收入，促进地方财政增长的有力探索，通过近几年的实践，取得明显的经济效益和社会效益。今年我们紧紧围绕“稳定老烟区适度增长，建设新烟区规模发展”的思路，以现代烟草农业理念为统领，加强组织领导，强化工作措施，夏烟早植工作迈出较大步伐。全市共早植夏烟39872亩，比去年增加种植面积3万多亩，预计可收购烟叶84450担，比去年增加6万多担。
（三）管理机制创新，专业化服务水平提升
今年，全市建立烤烟生产专业合作社349个，覆盖了全市96%的烤烟种植面积。实践证明，烤烟生产专业合作社这一组织管理机制的创新，有效地调动了基层干部的工作积极性，促进了村、组干部抓烤烟生产从被动工作向积极主动工作的转变，烤烟种植区域连片集中程度提高。促进了育苗、预整地、植保等专业化服务的开展，实现了管理服务模式转变。专业化分工和社会化服务进程的推进，组织化程度不断提高，促进了生产技术措施的落实到位。
（四）突出基地单元，新烟区建设扎实推进
隆阳区、腾冲县两个基地单元建设工作，围绕“一基四化”和“两头工场化、中间专业化”的目标，以水利为基础、农田为中心、烟农为主体、投入为保障，将现代烟草农业建设、新烟区建设与中低产田地改造有机结合起来，因地制宜，分类实施，连片推进。认真对烟水、密集烤房、机耕路、育苗基地、土地整治等项目进行整体规划、系统设计，建设完善“烟田、烟水、烟路、烘烤、育苗、信息化”六大工程，通过综合配套，建成了能排能灌，便于机械作业的高稳农田，生态环境和生产条件明显改善；健全“植保、农机、烘烤收购、风险防范保障、烟农培训及科技服务、工商合作与基地建设”六大体系，完善“育苗、机耕、植保、烘烤”四种专业化服务，体现出了现代烟草农业的发展方向，展现出了新烟区建设发展的优势，呈现良好的发展态势，较好地发挥了辐射示范作用。在大田生产期间，国家局姜成康局长、潘家华纪检组长、省政府曹副省长等领导到腾冲县基地单元调研后，对新烟区基地单元建设工作给予了充分的肯定。
（五）工作力度加大，烤烟生产迈上新台阶
各县区紧紧围绕年度生产收购任务，加强组织领导，强化生产管理，认真组织适时播种、培育壮苗、烟用物资供应、农家肥堆捂等春耕备耕工作，大力推行机耕和机械起垄，全面落实预整地验收制度，严把预整地理墒质量关，及时组织烟农抢抓节令集中移栽，5月5日全面完成了大田移栽工作任务。针对大田初期持续干旱的气候实际，及时组织开展以抗旱保苗、追肥提苗、病虫害统防统治、揭膜培土、防灾减灾等工作，田间管理落实，在机械化作业、农家肥施用、移栽节令、规模化种植以及特色烟叶生产等方面取得了新的突破。目前，全面进入中后期管理和成熟采烤关键阶段，烟株田间长势整齐，整体生产水平明显提高，如后期无大的自然灾害，有望全面完成今年烟叶生产目标任务，较好地保持平稳发展的态势。生产中有这么几个特点：一是机耕面积达26.7万亩，占计划种植面积的77%。二是集中连片规模化种植程度进一步提高，连片面积5000亩以上的1片，6300亩、1000—5000亩的14片、2.33万亩，500—1000亩的41片、2.87万亩，300—500亩的146片、5.42万亩，100—300亩的635片、9.55万亩，100亩以下连片的2896片、14万亩，地膜烟达95%。三是进一步调整优化品种结构，特色优质烟叶达到67%以上，其中，红大32万担、k32620万担、no29710万担，全等级出口4.5万担。
二、加强统筹协调，加快现代烟草农业建设步伐
建设现代烟草农业既是全市烤烟产业持续稳步发展的要求，也是促进全市农业农村经济发展进步的重大举措，其重要意义和作用，超出了烟草产业的自身发展，体现了全局性、长远性的战略意义。全市现代烟草农业建设工作，经过近两年的试点，取得了明显效果，根据国家局、省政府关于加快现代烟草农业建设的要求，建设工作将从试点向全面推进转变，进入了现代烟草农业建设的新阶段。各级要按照“总结经验、精心规划、全面推进、提升水平”的总体要求，以整县和单元推进相结合的方式，坚持重点突破，以点带面，以县为单位整体规划、综合配套、明确标准，以单元为单位系统设计、细化项目、认真实施，通过整合资源、有机集成，规范运作、有效结合，整体推进，加快全市现代烟草农业建设。在全省烟叶收购会议上、省烟草公司宣布腾冲县将作为全省17个实施整县推进的现代烟草农业建设县之一。
（一）注重推进工作的整体性
按照全省整县推进现代烟草农业建设的总体部署，我市腾冲被列为整县推进县，其余四县区要在坚持做好整县建设规划的基础上，以条件成熟的单元为试点进行推进；辐射带动实施条件暂不具备乡镇，不断完善基础设施，提高管理和服务水平，积极创造条件分步实施，明确工作进度，扎实推进现代烟草农业建设。一是整体工作思路明确。按照现代烟草农业的要求，紧密结合本地实际，在规模连片种植前提下，对烟田基础设施、生产组织形式、专业服务方式和生产流通管理等进行整体设计。二是综合配套基础设施建设。烟田、烟水、烟路、农机具、育苗、烘烤、防灾减灾设施要达标配套，建立地理信息档案，基层工作站点要有效整合、整体加强，信息化手段要发挥实际作用。三是优化整合业务流程。根据生产组织形式、专业化服务方式的变化，调整标准化的业务管理流程、业务工作标准和运行规范。四是配套综合措施。要根据基本烟田片区规模、烟叶配套设施建设情况，引导发展覆盖全过程、适应生产实际的专业化服务体系，加大组织引导、教育培训力度，提升服务质量，挖掘烟农的内在动力。五是强化管理服务。积极探索，切实转变管理服务模式，按照规模化生产的需要，优化人力资源配置，提升管理效率和服务水平。
（二）注重规划设计的系统性
我市山区比例达92%，烤烟生产布局以山区为主，基础设施薄弱，特别需要加强。在现代烟草农业建设过程中，要结合山区特点，因地制宜做好基本烟田规划、烟田水利设施规划、烘烤工场和育苗工场规划、机耕路规划、烟草农业机械规划。要在整县规划的基础上，以单元为单位系统设计、组织实施，细化项目设计方案，科学安排机耕路、灌桩、育苗和烘烤工场、基层站等设施，以县区为单位高水平做好建设规划。一是保持基本烟田规划布局稳定。各县区、各种烟乡镇，要采取有效措施确保基本烟田规划落实，建立以烟为主耕作制度，科学安排轮作，加强土壤改良，保证烟叶种植区域稳定。二是充分体现规划工作的全面性。要在规模连片种植的前提下，按照隔年轮作的要求，围绕烟田、烟水、烟路、农机具、基层站点、育苗设施、烘烤设施、防灾设施“八个配套”，重新审视近年来的基础设施建设工作，进一步完善基础设施建设规划，提高基础设施规划建设的水平。三是确保项目建设的系统性、科学性。坚持规划和设计相统一，以县或单元为单位进行整体设计，在一个单元内有机集成各种要素，统一规划图表，统一基本烟田布局，统一规划标识，确保规划的真实性和可靠性；按照相关政策规定，在不突破规定建设标准和补贴标准范围内，努力实现烟田基础设施和烟叶配套设施达标配套，有力推进烟叶规模化种植、集约化经营、专业化分工、信息化管理，发挥整体功能作用。
（三）注重资源整合的综合性
县区、乡镇党委政府要把烟草农业融入大农业，以现代农业为背景，拓展工作思路，加大资源整合力度，形成了推进现代烟草农业建设的整体合力。一是整合资金资源。积极整合农业、国土、交通、水利、农机等国家职能部门涉农资金，开展土地集中整理，配套建设烟叶生产基础设施，进一步改善烟区生产生活条件。二是整合土地资源。完善多种形式的土地流转机制，开展土地集约经营。三是整合基础设施。按照普惠共享原则和长期得益的要求，加强已建成基础设施的管理，充分发挥基础设施作用，探索研究“以烟为主、多种经营”的经营思路。四是整合技术资源。提高烟站技术人员整合力度和专业化程度，进一步加强烟叶生产技术力量，努力做到一个单元有一套完整的技术方案和技术实施队伍。
（四）注重建设体系的集成性
整体推进现代烟草农业建设，要围绕按基地单元划分的新理念，以单元为单位对生产、流通、技术等要素进行有机集成。一是统筹配套建设。要从农业生产的全局出发，着力提升建设区域的道路、沟渠、水源等农业基础设施条件，有效改善薄弱环节，有目标、有计划、高质量、高水平地实施好农业基础设施建设，高起点谋划、高标准定位、高质量建设、高水平发展。二是完善组织体系。要充分利用专业合作社的新机制，发挥烟叶烘烤工场和密集烤房群对生产组织形式变革的推动作用，积极构建现代烟草农业的生产组织体系。三是健全专业化服务体系。围绕供种、育苗、机耕、植保、烘烤、分级等重点环节，建立健全与生产组织方式相适应的专业化服务体系，综合配置人力资源的，加强服务队伍的技能培训，建立统一的作业流程，完善市场化运作机制，提高作业效率。四是建立完整的标准化技术体系。要在种植品种、耕作制度、壮苗标准、移栽规格质量、田间管理操作、机械作业标准、测土施肥、统防统治、成熟采收、密集烘烤工艺、设施设备标准等方面，形成统一的生产技术框架。五是健全管护长效机制。要明确管护主体，保证管护资金，落实管护责任，确保工程项目持久发挥作用，确保烟农长期受益。
（五）注重工作方法的创新性
建设现代烟草农业，是生产方式、服务方式和管理模式全面变革的一项系统工程，要坚持在推进中探索、在探索中完善，在探索完善中创新发展，不断提升建设工作水平。一是进一步加强软硬件建设。要在完善基础设施和基本模式基础上，以运行机制、服务机制等管理创新为重点，提高精细化生产管理水平，真正实现烤烟生产的产业化、现代化。二是进一步加深对规模种植的理解和认识。要处理好基本烟田基础设施建设和土地使用权合理转让相结合的问题，分类指导土地租赁经营和土地合作经营的健康发展，规范土地流转流程，有效解决分散种植、零星种植问题，推进规模连片种植。三是进一步增强生产主体的地位和作用。按照服务社会化、价格市场化的原则，提高烟叶生产主体和服务组织的自主性和自我发展能力，充分发挥烟农主体地位作用，真正使烟农愿意干、主动干、积极干，激发烟农生产活力。
三、强化组织领导，扎实抓好烤烟生产收购工作
烤烟收购是一项重要工作。今年全市的烤烟收购工作将全面开始，由于总体生产形势发生了新的变化，对整个烤烟收购组织管理工作提出了更高的要求，各县区要牢牢把握生产形势，准确理解政策，加强组织领导，突出工作重点，制定有力措施，严把好收购总量、上等烟比例、等级合格率“三条红线”，确保生产收购目标任务圆满完成。
（一）统一思想，明确任务
今年全市烟叶收购的目标任务是：收购烟叶100万担，产值7.5亿元，烟叶税1.65亿元。全省收购会上明确，今年的收购工作一是要严格收购计划和合同管理，二是要严格执行上等烟收购比例，三是综合合格率不低于80%，四是收购价格调高10%（上等烟4.6%，上中等烟16.26%）。
总体看，今年的烤烟生产形势良好，特别是进入7月份以来，前期受旱情影响较重的种烟乡镇旱情得到全面解除，烟株进入旺长期，大田烟株长势良好，丰收在望。
目前，已进入烟叶收购的关键环节，烤烟收购工作涉及面广、政策性强，直接关系烟农利益，并影响来年的烤烟生产。各县区政府充分认识收购工作的复杂性和艰巨性，切实加强对烤烟收购工作的领导，把收购工作作为当前经济工作的头等大事抓紧抓好抓落实，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，注重研究全局问题，重点解决突出矛盾，强化责任落实，统筹协调组织好烤烟收购工作。一是要进一步提高认识，抓好合同管理。要准确把握烤烟生产动态变化，牢牢掌握工作主动权，进一步强化计划观念，层层落实责任，细化服务措施，严格执行政策措施，切实把合同制这项根本性和基础性工作抓好落实，严格按计划、按合同组织烟叶收购，维护计划与合同的严肃性，确保“烟叶防过热”工作任务的落实。二是要着眼可持续发展，统筹兼顾各方利益。烟草产业的长期可持续发展，需要烟农、企业、政府的密切配合，共同努力，在收购工作中，要找准三者利益的平衡点，处理好烟农、企业、政府的利益关系。在工作中既不能有片面的群众观点，成为群众的尾巴，也不能有片面的业务观点，置烟农实际情况于不顾。要坚持实事求是的观点，坚持长远发展的观点，在收购工作中体现各方的关注，调动各方的积极性。按李市长去年在收购工作会议的要求：成熟的领导就是要能够从业务中看到政治，从政治中把握业务，把两者有机结合起来，使工作在上一年的基础上都有进步，尤其是要在抓当前工作的时候不仅要考虑到明年，还要考虑未来更长远的发展，这样，我们的工作才会卓有成效。
（二）强化措施、指导到位
今年全市烤烟生产的一个最大特点就是：由于工作扎实，移栽节令提前，各项技术措施落实到位，烟叶长势好、质量高，但如何在收购环节上体现烟农效益，各县区要认真研究。好烟不是收出来的，而是种出来的，我们在生产环节上已经打下了一个好的基础，如果最后没有一个好的效益，我们就对不起广大烟农。因此，今年，一是要在分级扎把工作上有新的突破，烟草部门的技术员、辅导员一定要指导好烟农分级扎把，切实解决好“三混”问题，做到不混部位、不混色组、不混级别，把握好纯净度。二是预检预约工作要前移，预检预约是抓好分级扎把、解决“三混”问题、提高把内纯净度的前提和基础，要预检、预约、预定工作的有效开展，把“三混”问题解决在烟农家中，做到“有问题、不出门”，烟草部门要研究探索长效机制，切实抓好预检预约工作。
（三）坚持标准，平稳收购
在收购的整个过程中，一是要按照生产水平、符合客观实际，把握好收购等级质量的“度”，既不抬级抬价，又不压级压价，提高烟叶等级认定的科学性、准确性，严格控制在市烟草公司下达的上等烟比例内，确保烟叶等级质量。二是要统一标准，平稳收购。烤烟收购标准问题，关系群众切身利益，烟农很敏感，收购中可能出现的人为因素有很多，因此，要加强对验级人员的教育培训，做到统一标准，统一眼光，前后一致，坚持到底，既不能前紧后松，也不能前松后紧，更不能因人而异收人情烟。
（四）加强领导，抓好收购秩序
烤烟收购工作政策性强、工作要求高，各级党委、政府要认真履行烟叶生产组织责任，明确职责，集中力量，以抓好烟叶成熟采收、科学烘烤、分级预检中后期管理工作的落实，促进烟叶质量的提高。切实加强对烟叶收购工作的领导，积极协调公、检、法、工商等部门组织力量，严厉打击倒烟贩烟等非法行为，维护好烟叶收购和流通正常秩序，确保烟叶收购平稳进行。市、县区烟草公司要完善技术人员分片包干责任制，深入田间地头，确保技术服务到位；要推行质量管理责任制，规范烟叶收购工作流程，加强收购等级质量监督检查，严肃收购工作纪律，做到质量管理制度化，提高烟叶收购工作管理水平。
（五）加强中后期管理，突出抓好质量效益
对今年的烤烟生产，从目前的长势看，同志们都很乐观，但我要提醒大家，切忌盲目乐观，农业生产不确定的因素多，变数很大，大家一定要有一个清醒的认识，如果说中后期管理不到位，烤烟的产量和效益都会出问题，因此抓好烤烟中后期管理是提高烤烟田间质量的最后环节。“三分种，七分管”，切忌“重栽轻管”和“前紧后松”，必须一抓到底。如果此项工作跟不上，产量、质量和效益都将受到严重影响。今年入汛以来，我市降水较历年偏少，预计全年70%的降雨量集中在7、8、9三个月期间，这给烤烟中后期管理带来了较大的困难。因此，各县区、各种烟乡镇要引导烟农管好每一片烟、烤好每一片烟、交好每一片烟；要引导烟农向大田管理要质量，向烘烤管理要效益；要以防洪防雹防病虫害为重点，以适时封顶，彻底打杈，养好成熟度为中心，以科学烘烤为关键，以提高烟叶质量为目标，重点抓好以下几项工作：一是要注意防灾减灾。要加强田间理沟排涝和肥水管理，为提高烟叶内在质量奠定基础；要切实做好病虫害的预防和治理工作，及时、有效地控制病虫害的发生和蔓延。同时，要做好人工防雹工作。今年人工防雹点达到62个，高炮20门，火箭发射器76具，持证作业人员120人，投入经费350万元，准备各种炮弹6000多发，今年初，市政府投资100万元，新购置的数字天气雷达已投入运行，在技术上有坚强的保障。各县区要进一步重视防雹工作，特别是经费投入上，重点解决防雹点的建设。二是要切实做好打杈工作，在打杈方面要求在及时、彻底上下功夫。三是要养好成熟度，做好成熟采烤工作。要把养好成熟度、降低烟碱含量作为提高烟叶内在质量的重点工作来抓，切实加强烟叶成熟采收技术指导工作，确保成熟采收，坚决杜绝采青抢烤现象的发生。
（六）超前谋划好明年的烤烟生产
关键词：PE树脂管材 生产现状 未来发展趋势
0 引言
自从上海市建委于1998年不允许镀锌钢管再作给水管的决定以来，国内众多省市纷纷作出了类似决定。1999年国务院转发建设部等8部委“提高住宅质量若干意见”的联合通知，对此项决定也予以肯定。此后我国给水新型管材迅猛发展，开发引进了各种新型管材。在欧美日等先进工业国PVC、PE给水管得到充分发展，在我国禁止用镀锌钢管后，PVC、PE两种管材也在国内市场占据了很大的份额。
PE管目前在中国的政管材场，塑料管道得到稳步发展，PE管、PP-R管、UPVC管都占有一席之地，其中PE管材强劲的发展势头最为令人瞩目。PE管材的使用领域广泛。其中给水管和燃气管是其两个最大的应用场。我国的经济在持续高速增长，“西部大开发”、“西气东输”、“南水北调”，以及全国公路网、铁路网建设、住宅建设等都为塑料管开辟了空前的市场；各种农业用塑料节水灌溉器材的需求也与日俱增，这些因素都为我国塑料的发展提供了历史的机遇。
到2010年累计达到300万吨。其中，PE管材管件的市场将超过66万吨。聚乙烯管材管件独特的优越性已经逐步被广大用户认同，同时，国外有关PE管材的先进生产技术和应用技术也开始在中国推广，相关的产品标准和技术规范正在逐步完善，以此预期，我国PE管材将会有很快的发展，在燃气管市场、城市给水管市场、农村给水和灌溉市场、埋地排水市场及其它市场得到很好的开拓。
1 PE管材生产应用现状
1.1 PE管材应用情况
给水用PE管材是传统的钢铁管材、聚氯乙烯饮用水管的换代产品。给水管必须承受一定的压力，通常要选用分子量大、机械性能较好的PE树脂，如HDPE树脂。LDPE树脂的拉伸强度低，耐压差，刚性差，成型加工时尺寸稳定性差，并且连接困难，不适宜作为给水压力管的材料。但由于其卫生指标较高，LDPE特别是LLDPE树脂已成为生产饮用水管的常用材料。LDPE、LLDPE 树脂的熔融粘度小，流动性好，易加工，因而对其熔体指数的选择范围也较宽，通常MI在0.3-3g/10min之间。
在我国给水管网中PE管应用比较晚，也比较少。近十年来，随着PE管道在欧洲供水行业的发展应用，PE管道才开始受到人们的关注。特别是近来PVC日益受到环保方面的压力，有关PVC管中重金属铅、镉的含量是否超标，这些都让PE管越来越受到人们的关注。而这次，北京在PE管的应用方面走在了全国的前列。北京市从2003年下半年起，供水、供气管网陆续采用环保型聚乙烯（PE管）。广西从2003年起，在新建住宅管道安装中，推广应用已被确认为无毒无污染的给水用聚乙烯（PE管）。
我国对PE管材的开发和推广应用始于20世纪80年代，目前产品主要用于农田排灌管、带电线电缆套管、工业用水管、燃气管等，进入90年代又相继开发生产出一些特殊用途的聚乙烯管材，如交联聚乙烯管、铝塑复合管等，并于2000年通讯行业开始大力推广使用高密度聚乙烯硅管。1998年我国PE管材的总消费量约为20万吨/年，其中室外给水管材占35％左右，其余为农业水管以及工业水管等。
上海是我国最早使用管输送燃气的城市，1982～1983年进行了部分区域性试验，总长度为440m，1992年把运行10年的PE管挖出，进行性能测定，得出“使用10年的PE管材的力学性能、耐化学药品性及短期静水压性能都变化不大，其有关指标仍能满足对新管材的要求”这一结论。1991～1993年由无锡、深圳、成都、广州和上海对外径32～160mm的PE管进行了应用试点，积累了PE管的实际应用经验。而后几年间，全国各地许多城市都不同程度地采用了PE管道输送燃气，工程运行情况良好。有关PE燃气管道规范的推出，更使PE管材的应用得到较快发展，已呈现出取代金属管道的趋势。
目前我国很多地方在大力推广PE管材的使用。北京市供水、供气管网将陆续采用环保型聚乙烯管材(PE管)来替代目前普遍使用的耐压性差、容易腐蚀的钢管或铸铁管，PE管在发生破损修复时， 要比钢管或铸铁管更便捷、更安全，抢修时受到停气影响的范围将会缩小。广西在新建住宅管道安装中，推广应用已被确认为无毒、无污染的给水用聚乙烯(PE)管材，以取代现行的铸铁管和镀锌管，并在此基础上，推广应用到户外DN300以下的输水管上。
1.2 PE管材的现状和发展
从上个世纪80年代初，国家大力推广应用UPVC管，并制定了一系列的政策、制度、标准，也积累了不少经验。而PE管材的国际标准（ISO4427）直到1996年才正式。我国于1999年参照ISO4427编写了国家标准GB/T13663，并在2000年实施，但至今PE管件的标准、工程技术规范等仍在继续完善之中。这说明国内PE管材质量还未稳定，管材管件配套未完善，因而无法确保生产、施工中的质量。
据北京塑料工业协会统计，到2010年我国PE管产量达450万吨，到2015年将达600万吨，届时我国将成为世界上PE管产量最大的国家，目前我国产量仅次于美国。我国PE管材行业面临难得的发展机遇。
我国PE管发展迅速。作为塑料管原料，PE材料按照国际标准划分为PE32级、PE40级、PE63级、PE80级和PE100级等5个等级，其中，PE80、PE100级材料是国际上用量最大的高端管材专用料，在大口径管材中的用量迅速提升。
1.3 PE管材的优越性
PE管材主要品种有低密度聚乙烯LDPE、高密度聚乙烯HDPE、交联聚乙烯管材（PE一X）。其中高密度聚乙烯HDPE在埋地排水排污双壁波纹管的应用中更为广泛，且该类型管道的发展趋势也更为迅猛。最主要的是国内这方面的设备取得了重大的专利技术突破。比如2009年底，潍坊中云科研有限公司独立研发的新式水冷双壁波纹管生产线，冷却效率高，产量高，速度快，能耗低，生产效率媲美德国现金设备，性价比堪称一流。PE管具有以下优越性能:
(1)良好的柔韧性，冲击强度比金属管高，断裂伸长率较高，即使将管材弯曲变形后也不易破裂。加工的管材外径大于63 mm时，定尺长度一般为3、6、9m；外径小于63mm时可盘管成卷，定尺长度为50、100、150m，从而使管网中接头数量减少。PE管的柔韧性也使它适合于任何地形，当发生地震或地段不均匀沉降时不破裂，实用证明PE管具有抗震性能，并且可蛇行敷设，易于绕过障碍物，进一步减少接头数量。
(2)良好的耐腐蚀性，可耐多种化学介质的侵蚀，无电化学腐蚀。因此，管埋地敷设不需要做防腐和阴极保护。埋地管道在-20～-40℃范围内可安全使用50年以上，使用寿命比钢管长2倍以上。
(3)独特的电熔焊接、热熔对接技术保证管道密封可靠，维修少甚至不需维修。PE管有较好的气密性，气体渗透率低。其断裂伸长率为钢管的15～30倍，严密性优于钢管。PE管材质量很轻，运输方便，它们最多能安装200m而中间无需热熔接头。此外，其热熔或电熔接头零部件都能做到严格不漏水。根据英国一家大型供水商的报告，管材在防漏方面的性能远远优于其它类型的管材。
(4)管内壁平滑，摩擦系数极低，可提高介质流速，增大流量，输气能力强，较之相同的金属管能输送更多的燃气，节省动力消耗，且具有良好的耐磨性能。
(5)良好的卫生性能――PE管加工时不添加重金属盐稳定剂，材质无毒性，无结垢层，不滋生细菌，较好地解决了城市饮用水的二次污染。
(6)就成本而言，PE管材质轻，密度仅为钢管的1/8，易搬运，运输便利；焊接工艺简单；土方量少，施工速度快捷，因而节省了安装成本，比金属管可减少工程投资1/3左右（直径200以上的管道成本略高些）。而且由于它们无腐蚀和水垢现象，也就无需维护，使用效率高于其它材料。
当然，由于PE管的安装较复杂，安装现场要求必须有施工电源，才能熔化接头，技术要求高，且熔化接头的质量要求较高，容易出现操作不当而引起漏水或接头爆管。
2 目前PE管材生产存在的问题
2.1标准制定落后
PE管材的国际标准（ISO4427）直到1996年才正式。我国于1999年参照ISO4427编写了国家标准GB/T13663，并在2000年实施，但至今PE管件的标准、工程技术规范等仍在继续完善之中。这说明国内PE管材质量还未稳定，管材管件配套未完善，因而无法确保生产、施工中的质量。
2.2 PE管材专用树脂质量不可靠
现阶段由于受原油价格的影响，PE管材专用树脂价格较高，一般的，给水管材用聚乙烯原料价格在12500-15000元/吨之间，产品市场售价则为19000元/吨左右。燃气用管材专用树脂在15000元/吨左右。产品市场售价刚为22000元/吨。总体来看，平均一吨管材的利润空间不大。因此，大多数厂家在采购原料时，只把眼光集中在原料价格上，而忽视了原料的质量，或者，加入大量再生料，无机填充料等。这将直接导致管材质量的严重下滑。
2.3管材质量相对不高
PE管材生产工艺技术相对比较简单，管材质量的好坏很大程度上由原料的优劣决定。由于目前市场竞争的激烈、国内消费水平的限制及国产原料的质量因素。为了追求利润，使得众多管道生产企业，以不符合规范的原料（低级别的原料用于高级别的管材）用于生产，导致PE管材质量严重下降，给用户带来潜在的危害，同时也不利用整过管道行业的健康发展。
由于PE管材行业发展不完善，相关配套标标发展相对滞后，技术含量不高，行业门槛较低，使得聚乙烯管材市场良莠不齐，市场竞争激烈。
3 PE管材生产的未来发展趋势
3.1未来几年内PE管材生产线状况预测
3.1.1新增生产能力预测
根据我国高密度PE装置在建及新建情况，预计我国高密度PE新增能力在2012年将超过370万吨/年。
3.1.2需求量预测
随着国民经济的不断发展，特别是高密度PE专用料应用领域的开发与拓宽，我国高密度PE消费量将继续上升，高密度PE市场潜力较大，需求旺盛。预计我国高密度PE需求量在2012年将达到680至730万吨。
3.1.3消费结构预测
预计今后几年内，我国高密度PE在各应用领域的消费量将有不同程度的增长。其中，注塑、中空吹塑和薄膜制品仍将是主要终端产品，而吹塑管材和电线电缆制品将是增长较快的终端产品，单丝编织品、板片材制品在高密度PE的消费结构中的比例会有所下降。
3.2 PE管的发展趋势
(1)朝大口径管方向发展。美国SheldonM L塑料分公司已制出直径1.6m的大口径管，成为世界上直径最大的HDPE压力管。Phillips 公司生产的TR系列HDPE管材专用树脂作为原材料生产的DR ISCOPI PE系列管道年产量已经达到约10万t，最大的管径可达1.4m，广泛应用于工业市政建筑、饮用水输送、天然气收集系统以及气体输送等方面。
(2)进一步加强PE管的结构，出现有保护层的。出现有保护层的PE管。据《NO D IG Int》杂志2003年5月号报道，一种称为Robust Pipe 的加强PE管由奥地利Pipelife International公司开发生产。2002年这种管材首先试用于捷克和瑞典，取得了良好的效果，特别在非开挖工程中。这种管材是双层管，内层是标准的PE管，外层是泡沫PE管。泡沫层厚度仅3 mm，并不紧粘贴在内管上， 起到对内管的保护作用。防止在出厂运输或安装施工中对内管造成的磨损和划痕，同时，在管子熔接时， 剥离外层可得到清洁的熔接面，熔接的效果好。目前，该公司已生产有直径32～110 mm 的各种规格的Robust Pipe管材，其中小直径的可做成缠绕式的，而直径较大的则做成直线段。
(3)提高PE管的长期静液压强度。2000年韩国三星推出了更高标准的PE管材P112，在强度和耐用性上被认为是目前最好的。目前PE 125正在研制之中，相信不久之后将会在市场上出现。
(4)易于定位和探测的带有磁性的PE管正在研究之中。这种管材中安装了金属导线，从而使这种埋地管容易探测。更加耐高温和高压的交联 PE管也在研究之中。
(5)HDPE管材潜力大。随着建筑业和节水工程的迅速发展，我国HDPE管材市场颇具发展潜力。据预测，国内塑料管的消费年均增长速度将达到9％以上。目前，我国PE管材专用料的生产呈现出牌号不齐、规格不配套的状况，与PE管材生产能力相比发展滞后。国内只有少数树脂生产厂能生产管材专用料，上海金菲公司是国内HDPE管材产量最大的生产商，其次是燕山石化公司、大庆石化公司及扬子石化公司，主导牌号是6100M。而我国真正燃气管材专用料只有齐鲁石化公司生成的DGDB2480H和DG-DB2480HBK两个牌号。
3.3 PE管材将得到更大范围的应用
PE的最佳用途之一是可以用来生产输送除强酸、强碱外的任何介质的管材，据国外资料纺计，目前世界上给水管道领域PE管材的年消耗量约为100万吨以上，广泛用于给水、排污、农业灌溉、燃气输送、矿山细颗粒固体输送，以及油田、化工和邮电通讯等领域。
《国家化学建材产业“十五”计划和2010年发展规划纲要》指出：塑料管的推广应用主要以UPV-C管和PE管为主。到2005年，在全国新建、改建、扩建过程中，建筑排水管道70%采用塑料管道50%采用塑料管，建筑给水、热水供暖管道60%采用塑料管，城市供水管道50%采用塑料管，村镇供水管道70%采用塑料管，城市燃气管道20%采用塑料管，电线护套管80%采用塑料管。
随着我国经济的不断成长，包括“西部大开发”、“西气东输”、“南水北调”等大规模投资项目的启动都使得国内对PE管的需求越来越迫切。同时，随着人们对于环保和卫生的要求的日趋提高，以及国家的宏观政策和市场环境将刺激PE管材、管件的发展，应用前景十分广阔。
参考文献:
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