时间：2023-08-24 17:19:08
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇征收拆迁涉及的法律法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】城市；拆迁；国有出让、土地使用权；补偿
随着我国工业化、城镇化的快速推进，为了城市、工业发展需要，各地都将面临着对旧城及城郊村庄进行拆迁的问题，拆迁过程中也必将涉及到提前收回国有出让土地使用权的补偿问题。我国现行的法律法规对提前收回国有出让土地使用权的补偿问题虽有所涉及，但是未能对如何补偿、补偿标准作出明确的规定。各地在城市拆迁中对提前收回国有出让土地使用权的补偿问题由于缺少明确法律法规依据，在实际城市拆迁实施过程中不可避免的出现各种各样的问题。
1 国有出让土地使用权概念
国有土出让地使用权是土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权。简单说来，就是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
2 国有出让土地使用权补偿的理论依据
《城市房地产管理法》规定：“国有土地使用权可以依法出让、划拨，依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出资、作价入股。”《物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”这样以立法的形式确立了国有土地使用权全新的涵义：依法取得的从国有土地所有权中分离出来的土地使用权，成为一种新的不动产物权形式，成为了用益物权。[1]明确了土地使用权是一项用益物权――财产权的法律属性，也就确立了城市拆迁中收回国有土地使用权补偿的理论基础。
3 对现行法律法规对城市拆迁中提前收回国有出让土地使用权补偿问题的规定的分析
《土地管理法》第二条、第五十八条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”以上法律法规对收回国有出让土地使用权的表述有很大差异，反映在“给予补偿”、“给予相应的补偿”和“给予适当的补偿”的文字表述的内涵上，这对城市房屋拆迁管理的实践必然产生疑义，在拆迁人与被拆迁人之间引发权益争议，产生利益纠纷。[1]我国唯一一部关于城市房屋拆迁的法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有出让土地使用权的补偿没有明确的规定，仅将土地使用权的价值隐含在房屋价值当中，土地资产价值未能得到显现。
另外，对于土地使用权的具体补偿规定仅在《物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”简单的退还剩余年限的土地出让金，未能考虑土地使用权人已有的土地开发投资对土地资产增值效应的影响，也未考虑地价上涨的因素，如果仅仅退还剩余年限的出让金让土地使用权人丧失了未来一定的土地收益，恐有失公允。因此加快提前收回国有土地使用权补偿的立法，规定收回国有土地使用权补偿标准迫在眉睫。
4 对城市拆迁中提前收回国有出让土地使用权补偿问题的几点建设性建议
为维护国有土地使用权人的合法权益，避免城市拆迁中因提前收回国有土地使用权引发纠纷的发生，笔者结合自己多年工作实际，对于收回国有土地使用权补偿问题提一下几点建设性建议：
4.1 严格区分“公益性拆迁”、“非公益性拆迁”（商业拆迁）
根据法律法规的规定，为了社会公共利益的需要可以提前收回国有土地使用权。但是什么是“公共利益”却没有明确的界定，实际也很难界定。实际当中，很多明明是非公益性拆迁（商业拆迁），却被冠以公益性拆迁的名衔，因此应严格界定公益性拆迁的范畴。对于非公益性拆迁（商业拆迁），应由开发商与土地使用权人通过民事流转来实现土地使用权的变更，并由双方基于诚实信用、公平合理的原则进行补偿。[2]
4.2 实行房屋与土地使用权的分离评估
新颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅仅规定了对房屋的补偿，将土地使用权的补偿隐含于房屋补偿中，土地资产未能得到体现。另外没有考虑到房屋面积与占地面积比率的差异。实行房屋与土地使用权分离评估，分开补偿，有利于真实显示土地使用权的市场价值。
4.3 国有出让土地使用权的补偿应按照市场价值进行补偿
依据土地级别、基准地价和土地用途建立国有出让土地使用权价格评估体现和评估标准，从市场价格出发，实行以市场为导向的国有出让土地使用权价格浮动机制。还应根据国有出让土地使用权剩余年限、拆迁后土地级差等因素的影响，设置调整系数。[1]
4.4 完善和规范有关收回国有出让土地使用权补偿的立法
有关机关对有关拆迁的行政法规、地方性立法进行全面的审核，对相关法律法规进行进一步的规范和完善，使收回国有出让土地使用权的补偿有统一的法律依据。
只有在城市拆迁中对国有出让使用权采取科学合理的补偿，才能有效避免因提前收回国有出让土地使用权引发纠纷的发生，土地使用权人的合法权益才能得到有效的保障和维护。
参考文献：
【关键词】农村；土地征用；问题
目前，我国正在全面推进新农村建设，在1979年，我国的城市化率为18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我国的城市化率已经达到37%，2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，我国的城市化率为42.99%。在推进城市化进程的过程中必然会涉及到一些农民土地和房屋被征用，用作修桥、修路等公共设施建设或是这些土地被用买给开发商进行住宅建设。在这个过程中由于农民本身知识能力的有限、政府管理上的漏洞、市场机制、社会心态等原因，产生了农村土地征用的种种问题。
一、农村土地征用过程中存在的主要问题
（一）目前农村土地征用态度不统一
对于农村的土地征用问题不同人有不同意见，这主要根据土地承包者依赖土地的程度所决定的。农民对于土地的征用在全国各地都比较有代表性的观点主要有：（1）同意土地被征用，但就补偿标准不认同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）
无所谓的态度。在农村普遍存在一种“土地是生存之本”的观念，同时也有不少村民以种地为生，特别是农村的一些种粮大户，他们每年种地收益达几万元甚至是十几万元。一旦土地被征用，那么他们的现状被打破，他们便失去了自己的工作也失去了自己生活的来源。仅仅是征地的补偿款不能满足他们对工作的渴望。也有些村民有从众心态，他们在自己的土地和房产被征用时抱着一种“随大流”的心里，即别人动，我也动。另外，这些村民的主要生活来源不是以自己的土地为生，甚至有些人的生活圈也不仅仅局限于本村，生活轨迹逐渐向城市地区扩展。
（二）被征用土地农民的意见不能得到充分的表达
当农民的土地被征收或房屋被动迁之后，这些人就自发的形成了一个利益集团。这个利益集团的主要目的就是为了保证自己获得应有的损失补偿并以集体的方式来表达自己的意愿，这个集团对动迁方具有监督作用。但是这个集团又受到知识水平、个人素质、思想统一性差等多种因素的影响，使该组织的组织结构松散、缺乏有效领导。这样的利益集团在表达自己意愿的时候，往往不能充分的表述，甚至是在谈判的过程中发生冲突甚至是。另外，从利益集团的角度来看，在农村存在的利益集团的主要类型有特殊性利益集团和广泛性利益集团。特殊性利益集团包括：强势权利精英：农村干部或指在村委会任职的人员；新兴富裕阶层如农村的企业家、宗族集团、黑恶势力集团。广泛性利益集团包括：普通农业劳动者利益集团、农民工人利益集团、农民雇工利益集团。从利益集团划分角度来看，被征用土地的普通农民无疑是以弱势群体，他们的意见表达和利益诉求受到了所谓“地位”的限制，不能充分的表达。
（三）征地程序不规范
征用土地的过程往往是：通知拆迁信息――进行实地的现场资产核对――谈迁即告知与被征用土地的农户利益补偿――下达征地的时间限制――土地被征用，在这个过程中，被征地的农民完全处于一个被动的地位。而且在征地的过程中，由于工作人员的个人素质、文化水平、工作经验的不同，在工作中如果某一环节出现了不顺畅或者是被拆迁户与拆迁工作人员的意愿相违背的情况，往往会出现强拆和暴力拆迁的情况甚至成为引发全体性事件的导火索。农地征用问题在当前农村较为普遍，调查表明，近11%的农户的土地曾经被征用。从调查结果来看，农地征用的社会效益较为低下，有47.7%的被征地农户具有较强的相对剥夺感，他们明显意识到自己在征地过程中遭遇了不公平待遇。由于征地过程的不规范也常常出现在公有的土地被卖之后农民才知道的现象。这样不规范的征地流程还造成了征地或拆迁的工作人员利用农民的消息不对称和手里的特权在征用土地过程中的寻租现象。
（四）农村土地征用补偿不合理
在土地的征用过程中，土地补偿是农民主要关注的问题。具体的补偿标准主要由4部分组成：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。但在实际的征用过程中，这样的标准往往与农民心中的利益损失标准。比如对被征用土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等一般粮食作物只赔一季的产值，果树只赔一年的产值。这样一来一年期的果树和三年期的果树在补偿上相同这明显是不合理的。同时这些标准也随着物价水平的上涨和经济条件的变化显得过低。比如在安置补助费上，3年前租一个单室房间要300元，而现在则需要500元，而标准还没有变，这样对农民无疑又是一个损失。另外，在补偿问题上，也出现补偿的多重标准问题。即对一些比较难缠的人给予补偿的标准就提高，对于所谓的老实人则采取另一种态度和标准。
二、原因分析
（一）村委会不能真正代表农民的态度
农村的土地是属于集体土地的，但在管理上是私人管理，利益相关者也是个人而不是集体，这样的所有制冲突在土地征收的过程中使村委会――全体村民的代表与个人的利益形成矛盾体，村委会不会因为村中个别人的土地被征用问题代表这些农民去进行意见表达和问题协商。另外，从权力使用的角度来看，在农村土地被征用时，往往征用的主体是上级政府部门或者是村委会的招商引资。在这样的力量对比中，村委会首先会选择服从上级主管部门或是投资单位，村委会站在了与被征收土地农民的对立面，而农民相对的变成了弱势群体。这时村委会的态度只能代表村委会中个别人的意见，而不是被征用土地农民的真实声音。在我国农村除了有一部分土地被分配给村民管理和经营外，还有一部分土地的管理权掌握在村委会手里。这部分土地有时是村委会负责管理，但大多数情况下村委会通过某种形式将这些土地承包给村里的个人来经营。对于这部分土地其实是出现了“所有权”和“经营权”的分离。所以有时候这部分属于全体村民的土地在被村委会使用――如建房、建厂、租赁甚至是出卖，村民都不知道具体的情况。
（二）搭便车的心理导致在利益维权上没有形成稳固的利
益集团
在土地征用过程中，由于被征用农民思想不同，形成的利益集团结构松散，缺乏信息沟通而后管理，同时人们还存在一种从众的心理，即“随大流”，这样的心态，在集体利益受到损失的时候维权的力度不够。另外在利益选择过程中也存在用脚投票的现象，即当一方给予的条件与自己的意愿相同的时候，一些人就会投降另外一个利益集团，这样也使得被征用土地的农民在表达集体利益时出现不统一的现象。同时被征地的农民也意识到，自己的集团能量与其他利益集团相对比，明显处于劣势地位，在这个利益博弈中明显出现这样的情况：如果与征地方相抗衡，可能获得更合理的利益或得不到应有的利益；如果不与之相抗衡，可能获得应得的基本利益或者少于应得利益。在这样的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，两害取其轻的选择思维让被征地农民的群体不能团结在一起。
（三）信息传播的不透明
首先，从信息的传播途径上来看，在农民的土地被征用时，这些被征用土地的农民就形成了一个利益集团，这个利益集团往往在整个动迁过程中处于弱势的地位，信息传播一般限于集团的内部传播，口口相传。在传播的过程中，又由于个人的想法不一样，可能存在不真实的信息。他们从政府或者开发商处获得信息时，处于在信息链末端，他们通常都是最后一个知道确切消息的人群。而自己的信息反馈和意见表达往往又会因为信息传播的时间和传播的环节而造成信息的失真和延误等问题。其次，从选择权上来看，在政府征用土地或者是开发商想要购买土地时候，通常情况下都是购买主体先选中位置，进行规划，然后再与村民进行谈判。这样的谈判是一种强迫性比较强的通知，村民基本不存在选择权，只能选择被动的接受。另外，在农民的土地被征用时，对于补偿款的标准没有准确的衡量，政府部门对于标准的制定没有采取公开透明的听证会制度来衡量和制定。标准上的“盲区”使应该是农民掌握的信息没有被掌握，这造成了农民信息的缺失。
（四）相关法律法规体系不健全
在关于土地征用的法律法规建设中，我国还有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相关人士去填补。从目前来看，关于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，并施行。但是对于具体的实际操作仍然存在很大的漏洞，比如：当地政府既是监督者也是实施者。对于土地征用过程中的权责划分不清，对于违法乱纪的现象惩处力度不够。同时也《宪法》和《土地管理法》都表示国家可以为了“公共利益”来征收土地，但是在具体的实施过程中这个公共利益的定义和范畴就是由征收土地的政府或者是开发者来解释。公共利益在实际操作中概念模糊。另外法律对征收土地一方缺乏具体的法律约束，比如权限、责任、义务等。法律上的漏洞和缺失造成了农民的合法权力缺失，使农民维权路径受阻。
（五）政府管理上的缺失
在征用农村的土地的过程中，政府的管理往往出现“承包”的方式，虽然有所谓的“动迁办”，但是在征用土地的过程中，政府对于工作人员的工作方式方法缺乏有效的监督，政府中的上级主管部门主要关心结果而对过程存在忽视。在征地的过程中，政府部门的主要领导对征地过程中的各个环节控制不足，对相关信息掌握的不够全面和透彻。这往往也成为征地过程中发生的一个重要因素。另外，政府对于征地的多用途审批缺乏必要的监督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共设施建设征地、房地产开发的征地，也有招商引资的征地，这样的征地目的是为了服务于百姓，也是为了提升被征地地区的经济实力，但是在具体的项目评估过程中，缺乏科学合理的评估手段，项目的具体效果如何和具体的后果却往往被忽略，甚至有出现浪费土地资源的现象。
三、解决农村土地征用问题的对策思考
（一）充分的做到信息公开
信息公开是解决沟通不畅的一条重要途径。被征用土地的农民在获得充分的信息后能够增加对征地行为的理解和支持，增加政府的可信度。减少错误的负面信息对农民的误导和农民对政府的误解。在征地的过程中，很多的产生都是由于被拆迁户与拆迁人员之间没有进行合理而有效的沟通，导致信息不畅，从而产生矛盾甚至激化矛盾。信息闭塞、沟通渠道不畅成为土地被征用者在沟通问题上的瓶颈。对农村征地补偿标准要信息公开化，建立土地评估体制。作为市场经济体制，我国的资源配置不能局限于计划经济手段，在公共利益的基础上进行征地补偿的标准不能搞一刀切，工作应该因地制宜，充分考虑当地经济发展的情况，对土地的价格和潜在利益进行系统的评估，同时对评估的结果进行听证，充分听取村民的意见，对于土地损失的补偿标准应该采取公示的形式进行信息公开，这样才能够使被征用土地者满意。
（二）建立和完善相应的法律制度
现有的法律法规在农村的集体土地被征用问题上有很多漏洞，规定的不够详细，各地方政府应该出台具有针对性的法律法规，尽量做到细化。另外要从法律层面上构建合理的群众维权制度。建立有针对性的法律制度是解决农村征地问题的必由之路。从法律层面规定征用土地的范围和标准，明确规定土地的征用条件、程序和补偿标准。用法律法规来保障人民的根本利益不受到损害。同时还要建立被征用土地农民的社会保障机制。农民被征用了土地之后不得不选择另谋出路。同时也可能因为住房的变更使被征用土地的农民缺乏生活保障。那么政府就必须建立一个有针对性的扶持机制和保障机制来帮助这些农民重新定位和就业。
（三）政府要加强农村土地征收问题的监管力度
在农村土地征收的问题上，政府应该从源头开始进行监管。其中包括项目的审批，工作人员的安排、征收的具体流程、被征收土地的农民安置等等。土地征收涉及到农民的根本利益，不能简单的为了一个年度的工作业绩或者是暂时的地区利益就盲目的进行土地征收，政府有关部门要对项目严格把关。对于工作的阶段性成果进行考察，并设定违法举报方式，建立群众监督机制和信息反馈机制。政府也应该设立第三方监管，可以委托一些比较大的机构参与土地征收过程，这样可以做到更加公正合理。
（四）增强农民的法律意识，政府要给予法律援助
农民要积极的提高自身的维权意识和法律意识。农民本身要加强自身的学习，对自身所拥有的权力和义务有所了解，增强法律意识。同时政府对农民要进行法律法规的宣传和教育。在征用土地进时，政府可以委派一名法律工作者以公立的态度来进行双方之间的沟通和协调。这样既增强了被拆迁者或土地征用者的法律意识，同时又帮助了利益集团中的相对弱势集团的利益诉求。这样的法律援助也可以再当农民认为自己的土地补偿款不合理时，通过合理的途径和方法为自己维权。
参 考 文 献
[1]曾平，刘爱华.城市化和利益集团视角下的地方政府对农村养老保险投入研究[J].经营管理者，2010（5）：105
[2]邵琨.农村利益集团扭曲与基层建设[J].乌鲁木齐职业大学学报.2010（4）：18～19
[3]袁柳天.诸城市农村土地流转的实践与思考[J].企业导报.2010（7）
当前，“城中村”土地难以管理有较为复杂的自然和社会因素。从土地的自然属性看，关键一点是其空间位置的特殊性――处在城市市区或者城乡结合部。这种特殊性使得其管理有别于城市中的国有土地和城市区外的纯农村地区，这也是国土部门在现有法律法规政策框架下很难独立、得心应手地解决和处理问题的根本所在。
第一，“城中村”土地管理涉及多部法律。“城中村”土地的管理依据除《宪法》外，最少涉及五部法律法规――《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。特别是《土地管理法》和《城乡规划法》。这两部法律在土地管理上既有紧密联系又有很大区别，具体体现在编制和实施土地利用总体规划和城市总体规划。
“城中村”土地的空间位置在城市规划区，从土地规划的角度看“城中村”土地均是预留的建设用地，原则上不违背《土地管理法》。其开发建设必须在符合城市规划的前提下，按照城市建设用地批准权限和程序报经政府批准。因此，利用“城中村”土地违规建房固然是有违土地法规，其实首先是违反了《城乡规划法》，在这种情形下，土地部门单独调查处理这类问题自然显得力不从心。更主要的是在城市区(包括城中村)的土地开发利用上，规划是在前的，土地的审批和供应是从属和被动的。
第二，“城中村”土地的性质具有双重性。从《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”规定看，《宪法》从地域空间上已明确地界定了国有土地和集体所有土地的界限，“城中村”土地的空间分布理所当然是“城市”的组成部分，应该是国有土地，可是现实中，这些土地无论从权属管理还是实际控制上仍然是集体所有。“城中村”土地性质的双重性，给管理带来了两难。
第三，“城中村”土地上房屋产权复杂。在2008年7月1日建设部《房屋登记办法》实施前，我国仅对使用国有土地的单位或个人建造的房屋等发放房产所有权证，而对集体土地上的房屋不予发放产权证，这类建筑物的产权认证没有法律依据。《城市房屋拆迁管理条例》也是针对国有土地上的建筑物制定的。这就造成涉及征收土地时，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆迁标准还是集体土地地面附着物的拆迁标准补偿的争议。
第四，“城中村”的管理体制问题。“城中村”地处城市，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理体制不是办事处、社区的城市管理模式，而是按乡管村、村管民的农村行政管理体制；村民的经济来源既要依赖农业，又不完全依赖农业，村民的生活方式既有城市的一面，又有农村的一面，也即历史上形成的“城乡二元”体制。这种“二元分割”体制使得国土部门对其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按农村土地管理。
解决“城中村”土地问题，要站在统筹城乡发展和加快城镇化进程的高度，充分发挥“城中村”土地的资产效益，综合运用经济、法律、行政等手段和政策，依法依规管理。
第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互衔接、符合实际。以《宪法》为根本依据，结合《物权法》的实施，修改调整《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房地产管理法》等，法律法规之间与“城中村”土地有关的条款规定要相互衔接，特别要注重解决现实中已经普遍存在的如前述诸类问题。
第二，对“城中村”的行政管理体制逐步进行改革。要突破“城乡二元体制”，按照“土地城镇化”和“人口城镇化”的原则，以实际地域空间范围划定行政区域，将城中村村民成建制地转为市民，将村委会转为社区，纳入城市管理模式，使城中村村民享有城市市民的社会保障；相应地把“城中村”土地按《宪法》规定转为国有性质，按国有土地进行登记管理。
第三，土地宏观调控政策要向“城中村”土地倾斜。“城中村”土地中的耕地等农用地均是规划预留的城市建设用地，不是耕地保护的重点区域。城镇化进程中，“城中村”土地的城镇化首当其冲，应予以关注和支持。对“城中村”土地纳入开发建设的，国家在土地利用计划、用地报批、土地收益分配、税收等方面应予以优先安排和照顾，在“城中村”土地的开发利用上，要建立土地收益在政府、开发商和原使用的群众之间的合理分配机制。
关键词：清林径 水库扩建 征地拆迁 做法 技巧
中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）04（a）-0195-03
水库扩建工程一般用地范围大、输水管线长，同时遗留问题多、库区成分复杂，因而征拆移民工作任务繁重。征地拆迁移民安置工作号称天下第一难，如何依据法律法规的规定、结合工程特点来推进水库扩建工程的征地拆迁和工程建设，本文以清林径引水调蓄工程为实例，对征拆工作的做法与技巧进行了有益的探索，为大中型水源工程的征拆工作提供了有价值的借鉴案例。
1 清林径引水调蓄工程概况及征拆进展
1.1 工程概况及特点
清林径引水调蓄工程位于深圳市龙岗区，工程内容主要包括蓄水工程、输水工程、取水工程等三大部分。蓄水工程主要是在现清林径、黄龙湖等三座中小型水库的基础上扩建成一座大（2）型水库，输水工程包括龙清和东清输水工程，取水工程包括三座泵站。
工程特点分三大方面：一是用地范围大，输水管线长。建设期红线范围内合计用地约1286公顷，运行期一级水源保护区内合计用地约2088公顷；东清、龙清输水管线合计长达25 km。二是历史遗留问题多，库区成分复杂。原清林径水库始建于50年代末，而黄龙湖水库始建于90年代初，受当时经济社会发展的影响，两次库区征拆移民的问题没有完全兑现解决，后来2005年深圳市城市化转地不完全的问题叠加造成库区历史问题复杂；库区范围内涉及一个街道、两个社区、三座水库、十一个村庄以及部队和博深高速等其他外包单位，成分相当复杂。三是项目设计工期长达48个月，随着建设周期延长，征拆不确定因素随之增加。
1.2 征拆进展及问题
行政审批手续进展顺利。按照政府投资项目的基本建设程序，水库扩建工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续。清林径引水调蓄工程项目选址意见书、用地预审、用地方案图及规划许可均已获市规划国土部门正式批复。市政府常务会议先后审议并通过了用地审查及征地拆迁补偿安置方案。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之前，项目曾取得了拆迁许可，了拆迁公告。
征拆进展分两个阶段。前期准备阶段，2009年成立清林径引水调蓄工程征地拆迁领导小组，落实专职工作人员并组织测绘、测绘监理、评估、评估督导征拆中介机构开展工作；2010年编制了专项征地补偿安置方案，该方案于2011年初获市政府批复同意。实施阶段，2010年及2012年区征拆部门提交库区关键线路及东清输水管线用地合计约50公顷。
征拆问题分三个方面：一是当地社区及村民要求给予征收返还用地与深圳市土地资源总体紧张的矛盾比较突出。二是征赔资金巨大，背后利益博弈比较明显。三是库区扩容后形成的“湖中岛”，社区及村民要求按照红线范围内征收补偿标准一并征收的矛盾。
2 水库扩建工程征拆工作的做法
水库扩建工程在制定用地需求计划、解决征拆工作问题、拓展施工作业面等环节，建设单位须按照有关法律法规的规定结合工程实际来有序推进征地拆迁工作，从而强力推进工程建设。
2.1 科学制定用地需求计划，分类推进征拆计划落实
水库扩建工程由于是在原有水库基础上扩容，扩容以后需征收土地、房屋面积一般比较大，受影响的村镇、人口一般比较多。如湖南省涔天河水库扩建工程，扩容后需淹没各类土地4.88万亩、各类房屋154万平方米，淹没影响集镇5个，淹没影响总人口5835户25240人。清林径引水调蓄工程扩容后需征收原农村集体土地约763公顷、需拆除永久建筑达9万平方米，同时涉及6个自然村的搬迁，需搬迁156户居民约558名户籍人口。
如何在这庞大的库区用地范围内结合工程进展及征拆资金安排，合理有效地推进工程建设是水库扩建工程进场之初必须要解决的问题。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》相关规定，水库扩建工程建设项目用地，在行政审批手续完成后，应当依法实行一次报批、分期征收。先行安排项目建设用地，同步推进库区征拆移民，适当兼顾运行管理来推进征地拆迁，是水库扩建工程落实用地需求计划的原则。
科学制定建设用地需求计划。在制定建设用地需求计划时，首先须以标段为单位合理划分工作面用地。水库扩建工程由于涉及大坝等水工建筑物比较多，从而标段划分多，工期不一，进场先后顺序也不同。按照施工组织设计方案，以标段为单位合理划分建设用地时，需综合考虑现场的地形地貌等实际情况，地块的征转地情况，以及各自然村的历史沿革，合理划分标段工作面用地。其次，在制定建设用地需求计划时，先安排进场施工的标段，征拆资金优先投入到该标段急需工作面用地。再次，按照施工标段进场的时间梯级安排各标段征拆用地计划。清林径引水调蓄工程每年按照工程的进展情况及征拆资金到位情况，适时提出了当年建设用地需求计划，从而分期分批推进建设用地的落实。2010年5月，清林径项目建设单位提出了当年26个施工作业面（约91公顷）的用地需求计划，当年完成率约为81%；2011年初，建设单位在认真梳理上年征拆工作欠账和本年度建设用地需求的基础上提出了全年34块（约113公顷）建设用地需求，当年完成率约为64%。
在落实建设用地需求计划时，须同步推进淹没用地的征拆移民。水库扩建工程一般需搬迁户籍人口比较多，移民工作任务比较重。由于此类移民长期居住在库区，人员成分相对比较复杂，如移民搬迁工作没有跟上，有可能会造成一些不必要的群体性过急事件，反过来会影响工程建设的顺利推进。水库扩建工程须充分考虑到库区移民工作的重要性，在工程立项、征拆方案的制定与、施工进场等环节须同步推进。清林径引水调蓄工程在初步设计阶段完成了库区征拆移民专项报告，在进场之时就制定并由市政府批复了征（收）地拆迁补偿安置方案，目前进入了实施阶段。
在落实建设用地需求计划时，需适当兼顾运行管理用地的征拆。由于水库扩建工程一般同时具备防洪、灌溉、供水、发电、调度等功能，在项目建设期该功能或某一功能可能需同时发挥作用，这样不可避免地要兼顾水库运行功能适当安排征地拆迁。同时水库扩建时，为防止抢种抢建事件的发生，需适当安排管理用地的征拆。
2.2 定期召开征拆工作会议，研究解决征拆工作问题
适时召开征拆政策会议，研究解决征拆原则问题。由于水库扩建工程涉及大量的土地征收、房屋拆迁及移民安置，按照《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等相关法律法规的规定，征地标准、征收决定、方案、风险评估、移民安置及资金安排等环节均需县级以上人民政府批准或实施，故应适时召开征拆移民政府会议，研究解决相关政策问题，为下一步征拆工作铺平道路。2011年2月深圳市政府召开常务会议，审议通过了清林径引水调蓄工程征拆补偿安置方案及费用估算报告，并要求有关单位要大力推进该工程项目建设。该征收决定及征拆方案的顺利通过，对本项目工程建设、征拆手续的完善，及推动下一步征拆工作打下了坚实的基础。2012年11月深圳市吕锐锋常务副市长到清林径引水调蓄工程项目现场调研，要求相关单位制定提交征地拆迁问题的一揽子解决方案，并强调方案要体现以下几个原则：一是不得重复补偿，已转地应予以扣除，制定新的安置用地解决方案应对原现金补偿方案标准予以调整，扣减补偿金额。二是所涉及6个自然村搬迁比照龙岗大运中心土地征用的做法和标准，给予用地安排。三是因一级水源保护区建设需要扩大征收部分用地，原则同意采取货币补偿方式一并征用，不再给予土地补偿。影响清林径引水调蓄工程征拆工作相关原则问题的确立，为顺利推进征地拆迁的实质性工作铺平了道路。
定期召开征拆协调会议，研究解决征拆相关问题。按照我国相关法规的规定，征地拆迁、移民安置相关事项由驻地政府负责组织实施，而水库扩建工程的建设主体大多非同级人民政府，为有效推动工程建设及防范处置由于征拆移民引发的事件，这就要求定期召开征拆协调会议，研究解决征拆相关问题。2009年至2013年深圳市水务局先后8次与龙岗区政府召开征拆工作协调会议，就成立征拆机构、加强组织领导、制定征拆方案、落实前期经费、安排标段用地等方面取得了广泛的共识，基本解决了清林径引水调蓄工程关键线路的用地问题，并推动了整个征拆移民工作的正常进行。
及时召开征拆专题会议，研究解决征拆个案问题。征地拆迁工作在具体实施时，一般在征拆补偿安置方案里对有关事项有过界定的按征拆方案上的原则进行处理，但征地拆迁问题千差万别，尤其水库扩建工程征拆移民可能有各种历史遗留问题叠加，造成拆迁个案相当复杂，这就要求我们及时召开征拆专题会议，研究解决征拆个案问题。清林径引水调蓄工程自2009年以来，龙岗区政府先后11次主持召开征拆工作专题会议，就清林径水库管理处行政划拨宗地范围内村民自建房补偿、集体土地的征转补偿标准、红线范围外用地征收补偿、五联社区非农建设用地历史遗留问题的处理等问题进行专题研究解决，基本保障了项目进场标段初步用地问题。
2.3 主动办理国有土地划拨，积极拓展施工作业面
根据我国《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇固有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地管理法实施条例》等法律法规的规定，我国共有6种类型的土地依法列为国有土地，国家以出让或划拨两种方式转让国有土地使用权，国家重点扶持的水利项目的国有土地可以由县级以上人民政府依法批准划拨。因此，水库扩建工程项目在行政审批程序完善后，可以按规定申请办理库区范围内国有土地的行政划拨，从而为工程建设积极拓展施工作业面。清林径引水调蓄工程项目建设单位结合深圳市2005年城市化转地图斑及历年征地记录，认真梳理出工作面中全部为已征已转国有土地或大部分为国有土地地块，本着“见缝插针、紧盯不放、成熟一块、交接一块”的做法，积极寻找工作面和开工点，尽可能满足进场施工单位的用地需求。2012年，建设单位主动与城管、农林、水务以及储备土地等管理单位协调沟通，按照国有土地的出库移交相关程序，先后为库区的大坝建设用地、东清输水管线用地及其它隧洞口用地办理各类国有土地出库交接约20.8公顷，为施工单位进场施工赢得了时间，创造了有利的条件，也为项目完成年度投资任务打下了扎实的基础。
3 水库扩建工程征拆工作的技巧
水库扩建工程在成立征拆领导机构、规划布置工程线位和实施现场征拆策略等方面，建设单位需在宏观的统筹领导上，要坚持工程规划总体完整不动摇的原则，但在工程的现场实施中如遇征拆难题要灵活处理，适时考虑个别管线布置可局部调整规划的要求；同时，考虑到库区的村镇比较多，一般有相互等待观望的情绪，工程用地安排也可作出灵活调整，为寻找征拆的时机及地点作为突破口，共同推动工程建设顺利进行。
3.1 成立征拆领导机构，加大征拆统筹协调
水库扩建工程一般征拆周期长、征赔资金大、用地范围广，征拆移民任务重；同时涉及部门多、社会关注度大、历史遗留问题多，相应协调任务繁重。一般区级政府的征地拆迁职能分散在土地整备、城市更新等部门单位，同步负责本辖区所有项目的土地征拆事务。为加大征拆移民工作的组织领导，处理好库区范围内繁重的协调任务，从而更好地推进工程建设，成立专职征拆领导机构是必要的。成立专职征拆领导机构一般有两种方式：一种是单位主要领导挂率，有关部门抽调人员组成临时机构；另外一种是分管领导负责，某一部门为主组成临时机构。清林径引水调蓄工程在2009年就成立了以分管副区长为主要领导的征地拆迁工作领导小组，并设立了办公室。该领导小组在协调征拆资金、安排征拆工作、处置征拆事务等方面做了大量的工作，推动了整个征拆工作的正常进行，有力地保障了工程项目的正常推进。深圳市另外一个重大水源工程项目由于没有成立专职征拆领导机构，造成征拆工作及工程建设进展缓慢。
3.2 合理选定输水线位，适时调整管线许可
水库扩建工程一般集雨面积比较大、蓄洪能力比较强，因而相应承担着供水、灌溉等功能，管道、干渠等输供水线路比较长。在规划之初选定输水线位时，要给合片区法定图则，尽量避开基本农田、已出让国有土地、非农建设用地、发展备用地及已批建设项目用地，局部管线尽量与规划的主次干道和绿地并行布置。但往往项目从初步设计到提出用地申请，时间跨度长，现场用地情况发生了很大变化，导致局部管线无法按规划设计线位实施，因而需适时调整管线许可。以上合理选定输水线位，适时调整管线许可，是为了尽量减少征地拆迁的工作量，为工程建设赢得时间。清林径引水调蓄工程东清输水线位在设计之初就结合现场地形情况及规划情况进行了反复的比选，避开了建城区，减少了征拆量，从而有利工程的顺利推进。龙清输水管线在实施阶段需穿越一厂区，现场征拆谈判由于停产停业损失陷入僵局。为赢得建设工期，建设单位结合规划要求，重新申报了施工图备案，局部调整了管线线位，从而避免了征地拆迁对项目的影响。
3.3 准确把握征拆时机，灵活机动进行征拆
水库扩建工程库区一般需征拆移民的村镇集体比较多，而村民一般有担心补偿政策多变，导致先征拆的吃亏，同时想等待补偿政策再优惠，获得更多的利益等思想。村民这种等待观望的情绪一定程度上影响征拆工作的正常推进。同时，水库扩建工程项目提出的工作面用地需求计划与村集体要求的整村一次征拆的诉求有一定的差距。为了更好的化解村民的这种观望等待情绪，同时理顺村里的征拆诉求，这就要求我们在用地安排上要结合征拆的时机及地点作出合理的调整，从而灵活机动地进行征拆。清林径引水调蓄工程库区涉及11个自然村集体土地的征转，8个村集体土地全部在红线范围内，3个村集体土地部分在红线范围内；而在红线范围内的有6个村需整村搬迁，而其它村只涉及集体土地的征转。在这种复杂的环境下，村民等待观望的情绪更加浓厚，这就要求我们更加科学地寻找征拆的机时及突破点，从而灵活地推进工程建设。清林径引水调蓄工程征折方案以后，在征拆标准及用地返还等原则确定以后，向村民宣讲征拆政策的稳定及连续性，征折标准、返还原则一视同仁，不会导致先征拆的吃亏，不会导致先征拆的没有返还用地。目前，清林径引水调蓄工程已完成了黄龙湖等3个自然村集体土地征转协议的签订，从而有利地推动了整个征拆工作的正常进行。
4 结论
水库扩建工程的征地拆迁工作，应当依据法律法规的规定，结合工程的特点，按照政府投资项目的基本建设规律，科学制定用地需求计划，详细研究解决征拆工作中的问题，积极拓展施工作业面来推进征拆移民工作；同时在宏观上应加强统筹领导，在前期规划上应优化布置输水线位，在现场实施中应灵活机动开展征地拆迁，从而共同推动工程建设顺利进行。
参考文献
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[2] 把握政策 讲究方法 积极稳妥地推进征拆工作[EB/OL].道客巴巴网站.
关键词：拆迁补偿；政策分析；政策建议
中图分类号：TU856 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）01-0328-02
近年来，随着我国经济社会的迅速发展，大规模的城市改造也日益兴起，城市房屋拆迁也随之进入高速发展的阶段。城市拆迁牵涉到人民群众的切身利益，影响着国家经济的发展和社会稳定。随着城市拆迁的发展，全国各个城市由于拆迁补偿不当而引发的矛盾日益突出，甚至影响了社会的稳定发展。拆迁矛盾，已成为政府和人民共同关注的焦点。针对房屋拆迁过程中出现的问题，为了减少城市拆迁引发的矛盾，有必要对我国的城市拆迁补偿制度作进一步研究，以使房屋拆迁能够真正做到公平。
关于城市房屋的拆迁补偿问题，国内外学者都进行了一系列的研究。在国外，AndreThomsen（2004）认为，房屋的拆迁不应该破坏生态环境，应该以拆迁户可以实现可持续发展为前提。RichardF.Dye等（2007）认为对城市房屋拆迁补偿的费用应该与土地的价值相平衡，这也为我国城市拆迁补偿提供了借鉴作用。
国内学者也从各个角度对城市房屋的拆迁补偿进行了研究，提出了建议，对我国城市房屋的拆迁补偿工作起到了一定的积极作用。如刘韶岭（2006）等人突出了土地使用权价值的补偿，认为对土地使用权增值收益的合理分配，有利于缓解拆迁补偿中引发的矛盾。白丽华（2001）则认为在拆迁补偿过程中应当引入市场机制。本文通过对我国城市房屋拆迁补偿政策分析，提出我国城市房屋拆迁制度存在的问题并就此提出政策建议。
一、城市房屋拆迁补偿政策分析
（一）城市房屋及土地产权的政策分析
2007年颁布的《物权法》规定，城市土地归国家所有，建设用地的使用权人对土地及其附属物依法享有占有、使用、收益的权利；《土地管理法》中也有城市市区土地归国家所有的规定。可见，我国城市房屋的所有人虽然不拥有土地所有权，但都享有该房屋占有范围内的国有土地使用权，既然法律赋予了被拆迁人土地使用权，就要依法保护被拆迁人的合法权利，国家如果需要征收或者征用土地，那么理应给予土地使用权人合理的补偿。
（二）拆迁补偿政策分析
2001年实施的《城市房屋拆迁管理条例》对城市房屋拆迁的程序、补偿安置及法律责任等方面都进行了明确规定，对于规范城市房屋拆迁行为、维护当事人的合法权益、保障拆迁补偿工作的顺利进行起到了一定的积极作用。《条例》规定，城市房屋拆迁必须符合城市规划。拆迁补偿的方式有两种，货币补偿和房屋产权调换。
2003年12月1日，建设部颁布了《城市房屋拆迁估价指导意见》，对城市房屋拆迁估价的概念界定为:拆迁估价的价值标准是被拆迁房屋的公开房地产市场价值，不考虑房屋的租赁、抵押、查封等因素。
2010年1月29日，《国有土地上房屋征收与补偿条例（征收意见稿）》正式向公众公开征求意见。征收意见稿明确规定了征收程序、征收补偿、适用范围以及不是因为公共利益的需要实施的拆迁等相关问题。征收意见稿中规定了补偿的方式，有货币补偿、房屋产权调换以及货币补偿与房屋产权调换相结合三种形式。被征收人可以自行选择补偿的方式。此外，征求意见稿还首次对公共利益的范围进行了界定，只有符合公共利益的需要，政府才可以进行房屋的征收工作。
由此可见，近年来的政策法规对于城市房屋的拆迁补偿问题做了比较明确的规定，对于拆迁的顺利进行起到了一定的作用，但我国的城市房屋拆迁补偿制度仍然存在不足。
二、我国城市房屋拆迁补偿制度的缺陷
（一）公共利益界定不明确
《物权法》规定，为了公共利益的需要，可以依照法律程序征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，但是《物权法》中并没有对“公共利益的需要”做出具体的界定，在经济利益的驱动下，地方政府和开发商往往以“公共利益的需要”为幌子进行强制拆迁。这与《物权法》的精神不符，强拆行为更是侵犯了公民的合法权益，只能加剧矛盾与冲突。
2010年1月29日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》中，对“公共利益的需要”做出界定，可见，随着法律法规的不断完善，拆迁决策的合法性会更加明确，公民的个人财产权力也会得到更加充分的保障。
（二）拆迁补偿的标准不合理
补偿标准的确定涉及到拆迁各方的利益，有些地方政府为了追求单纯的业绩，不惜损害被拆迁人的合法权益，一味降低补偿标准来维护开发商。另外，拆迁估价委托程序上也存在着不公平，许多地区还是由政府或拆迁人选择拆迁估价机构。
我国现阶段采用的征地拆迁补偿方式主要有货币补偿、产权调换、货币补偿与产权调换相结合等形式，但不管是哪一种补偿方式，都是一次性给付全部补偿金额。实际上，正是由于这种一次性给付的补偿金额偏低，导致了征地拆迁中的各种矛盾。
（三）强制拆迁时有发生
众所周知，近年来，由于我国法律法规的不完善，政府在城市建设特别是大量的商业征用地审批、实施拆迁作业中大包大揽，有的地方为了顺利拆迁甚至动用警力，强制执行。由此引起的政府与拆迁人的矛盾已经成为带有普遍性的社会问题。如江西上饶县强制拆迁造成十五人重伤的血案，江西宜黄的强拆自焚事件等。
三、国外城市拆迁补偿的经验
（一）关于“公共利益”的界定
在美国，对于一些重要基础设施建设以及国防建设，政府都是动用“重要空间法”从居民手中征得土地。美国法律对于公共使用的内涵界定比较广泛，土地的公共使用不会为了使某个个体获取利益从而造成另一个个利益的损害。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能给一般的公众使用，政府征收财产后又立即转让给多数私人使用，也会构成公共使用。
法国现行的立法对公共利益的认定已经扩大到社会经济生活的各个领域,不仅仅包括公共的直接需要,而且包括能够满足公共利益的间接需要。法国还规定如果征收行为在满足公共利益的同时,也能使私人获利,仍然符合公用的目的。
（二）关于补偿的标准
在美国，根据现行法律,征用补偿的公平性主要体现在三个方面：首先，得到补偿的不仅包括财产的所有人,还包括与征用相关的其他收益人；其次，补偿的对象包括房地产及其附属物以及相关无形资产；第三，补偿的标准以公平的市场价值为依据。加拿大对不动产的补偿，遵循市场原则并且建立在双方协商的基础上。加拿大在对被征用的不动产进行补偿时,以当时的市场价格作为补偿基准。比如如土地的利用现状是住宅用地,但确定的最佳用途是商业，则最终需要按商业用地来进行评估和补偿。
四、政策建议
（一）科学界定公共利益
公共利益界定不合理，就会导致商业利益假借公共利益之名违法征地拆迁，严重损害了公民的合法权益。科学地界定公共利益对于完善我国的拆迁补偿制度具有十分重要的作用。首先，应该明确公共利益界定的主体。这就需要立法机关对公利益进行解释和明确界定，并对有争议的公共利益进行评估、认定，明确公共利益的事项和范围，进而防止作为执行机关的行政机关借公共利益的名义，侵犯公民的合法权利，从而促进公共利益目标的实现。因此，界定的主体应该是立法机关而不是行政机关。
（二）建立多样化的补偿方式
前面提到过拆迁补偿的方式过于单一，因此，在拆迁补偿过程中应当充分体现补偿的多样化原则。货币具有很强的社会流通性，因此补偿时应确定以货币补偿为主，辅之以实物补偿、安排就业、提供培训及生产优惠政策等方式，给予被拆迁人充分的选择权，满足他们不同的需求。对于被拆迁地的困难群众更要注重提供基本生活补偿、养老补偿、就业补偿、子女教育补偿等，保证其生活水平不会由于拆迁而下降。建立多样化的补偿方式不仅可以保障被拆迁人的利益，还可以使被拆迁人享受到城市发展带来的好处。
（三）确定合理的拆迁补偿标准
补偿标准是城市房屋拆迁过程中的重中之重,《城市房屋拆迁管理条例》规定，要通过评估来确定被拆迁房屋的价格，合理补偿被拆迁人的直接损失。然而，仅仅考虑直接损失的补偿是不够的，拆迁补偿得标准应尽量考虑拆迁行为给被拆迁人造成的生活中的其他损失。公民在购买房屋时同时拥有了房屋占用范围内的土地使用权，因此，公民合法取得的土地使用权也应当得到相应的保护。另外，如果被拆迁人因房屋拆迁而失去了原本生活、工作等便利条件，则这种间接损失也应包括在补偿范围内。
结论：城市房屋拆迁是加快城市建设，促进旧城改造的重要手段，而依法保护被拆迁人的合法权益是维护社会稳定的重要保证。为了对被拆迁人进行合理补偿，应进一步明确界定公共利益，完善相关政策法规，规范城市房屋的征收及拆迁程序，确定合理的拆迁补偿标准，化解拆迁矛盾，促进城市房屋拆迁补偿工作的顺利进行。
作者单位：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院
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论文摘要:城市房屋拆迁既涉及到被拆迁人、拆迁人、社会公共等诸多利益，又牵涉到民事、行政、刑事法律关系等诸多领域，也影响到被拆迁人宪法上的基木权利、民事财产权利等许多方而权利。而长期以来，有关拆迁的行政法规的缺陷和小足已严重影响到国家利益、社会公共利益和公民个人合法权益，究其原因主要是行政立法、行政救济和司法审查的缺失，但史重要的是缺失公民财产权利优先于国家行政权力的法治理念。
长期以来，拆房迁屋工作是城市建设中的一个重要方而和环节，为推动城市建设和社会经济发展、改善城市环境和被拆迁人的居住条件做出了积极的贡献。但随着城市建设步伐的加快，房屋拆迁量的增大，因拆迁引起的纠纷、上访和诉讼不断增加。城市房屋拆迁既涉及到被拆迁人、拆迁人、社会公共等诸多利益，又牵涉到民事、行政、刑事法律关系等诸多领域，也影响到被拆迁人的宪法上的基木权利、民事则产权利等许多方而权利。由此必然诉求权利的救济，从而引发了关于拆迁的诸多思考，木文拟主要从行政法角度来考察城市房屋拆迁所涉及的问题。
一、城市房屋拆迁行为的行政立法之缺陷
现行规范城市房屋拆迁行为的规范性法律文件主要包括，国务院颁布粼城市房屋拆迁管理条例》(以下简训拆迁条例》)《城市房地产开发经营管理条例》(以下简称经营条例)、建设部颁布粼城市房屋拆迁管理规定》(以下简称《规定》)、司法部颁布的《房屋拆迁证据保全公证细则》、最高人民法院粼关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(以下简称《批复》)等。这些规范性法律文件对我国的城市房屋拆迁工作的规范化、法制化，对于规范房屋拆迁行为，加强对城市房屋拆迁行为的规制，维护拆迁当事人的合法权益，保证城市建设的顺利进行，发挥了积极的作用。
但是，随着改革的深化和社会主义市场经济的发展，有关拆迁的不少法规已经明显不适应当前的客观实际。例如，近年来颁布了一大批经济、民事、行政方而的法律、法规，而规范城市房屋拆迁的行政法规大多颁布于20世纪90年代初期，两者之间存在相当大的不一致甚至是矛盾，急待修改和衔接。还有就是我国城市房屋所有制结构发生了很大变化，城镇房屋以公有制为主逐渐转化为非公有制为主。这些因素造成了目前有关城市房屋拆迁的行政法规存在相当大的缺陷，法律法规赋子被拆迁人的权利没有得到应有的实现和保障。
涉及城市房屋拆迁行为的法律规范所表现出来的缺陷，在行政法方而可概括为:
(一)依法行政制约的缺失
根据依法行政原则，从事任何行政活动都必须严格地依照宪法、法律和有关法规进行，不允许超越法定权限范围，也不允许有任何法外特权。可在现行的有关拆迁的规范性法律文件中，存在许多与上位法相冲突问题，甚至在执法中以行政命令代替民主决策、以行政强制手段代替法律手段、滥用行政许可的行为。
例如《拆迁条例》第17条规定，“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者山房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。这一规定明显与宪法第13条规定的“公民的合法的私有则产不受侵犯”和第39条规定的“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”相违背。上试拆迁条例》第7条规定是在同一土地上设定了两个不同的所有权，明显与我国民法通则所规定的‘一物一权”的基本原则相矛盾，缺乏民事法律上合法依据。
(二)以法行政制约的缺失
根据以法行政原则，各级行政机关应运用行政法手段来管理经济和各项社会事物，以法的强制性和稳定性，维护行政权威，提高行政效能。
然而，在当前的城市房屋拆迁活动中，县级以上人民政府和房屋拆迁管理部门，往往片而地强调行政相对人即被拆迁人的义务，以行政管理来代替行政法制手段。例如2001年实施粼北京市城市房屋拆迁管理办法》第9条对申请核发房屋拆迁许可证的条件有7条之多，但与拆迁行为息息相关的第三方——被拆迁人的利益诉求却完全没有体现。这明显与《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第6条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权;有依法申请行政复议或者提起行政诉讼……”的规定相抵触，造成了城市房屋拆迁行为中的以法行政制约的缺失.直接的后果就是使随意拆迁、非法拆迁等行为有了“合法”的依据。
(三)行政相对人参与行政的缺失
参与行政原则要求行政机关在具体行政行为中应注重保障行政相对人的基本权利，它是基本权利保护原则在行政法中的体现。然而，在现实生活中，野蛮拆迁、强行拆迁等现象时有发生。例如，江苏南京玄武区有的拆迁办组成“拆迁先锋队”，以砸玻璃、扔粪便、掀屋顶等野蛮行为肆意侵害公民的合法权益;有的趁户主不在突击拆房，使其则物埋于瓦砾之下，有的彩电、空调、家具等则产不翼而飞，连12岁的孩子问一句‘你们来干什么”，竟遭一顿攀打。拆迁办之所以如此‘理直气壮”，是因为根据《南京市城市房屋拆迁管理办法》第20条、21条的规定，只要拆迁人依照裁决已给子被拆迁人货币补偿或者提权调换房屋、周转用房的，如果被拆迁人在裁决决定的搬迁期间内未搬迁的，那么，所在区的人民政府可以责令有关部门强制执行，或山房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。
(四)适当行政原则的缺失
适当行政原则是指行政活动应该按照公平、合理的要求进行，保障依法行政原则和以法行政原则得以全而准确地实施.保障行政相对人参与行政原则得以全面准确地贯彻。它要求行政机关在实施行政行为时，可以自山裁量，采取其认为合乎情理的行政行为，但必须全而权衡有关的公共利益和个人利益，采取对公民权益造成限制或者损害最小的行政行为。
然而在实践中各地拆迁管理部门和有关拆迁中位并没有考虑到被拆迁人的合法权益，也没有采取木来可以造成较小损失的拆迁行为。例如，2003年9月19日，北京海淀区长春桥的拆迁户XX因与拆迁单位就拆迁安置补偿金额问题达不成共识而没有搬走，大约晚11点到12点之间进入梦乡的XX一家人，突然被冲进屋里的五六个手持长木棒的大汉摁倒在地，然后拳打脚踢，最后用毛巾捆住了他们的手脚，并蒙上眼睛，嘴里也塞上毛巾，把他们抬到外面扔在了大门口。黑暗中，轰轰隆隆不到四十分钟，他们的家顷刻间被铲车夷为平地。这起带有黑社会性质的拆迁行为性质非常恶劣，是多年来野蛮拆迁行为中登峰造极之作。
二、城市房屋拆迁行为的行政救济之缺陷
法律法规虽然不完善，若有相应行政部门之监督和救济，恐怕于民众也未必有大虞。然而现实是除了城市房屋拆迁行为存在行政立法上的缺陷之外，对于拆迁行为的行政法救济途径，现行的法律法规也缺乏合法、合理和有效的规定。在拆迁的利益博弈中，其关键的环节是公权的优越性和公权的强制力，拆迁是一种公权力，往往是政府的行为，何况有些地方打着社会公共利益需要的招牌，置被拆迁人的合法权利于不顾，被拆迁人通常也无法得到有效和有力的行政救济，而现行的法律法规对城市房屋拆迁行为的行政救济仅仅局限于申请行政裁决，既没有行政听证，也没有行政复议，甘无救济即无权利”的行政法原则相悖。
例如《拆迁条例》第16条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。……当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院。…诉讼期间不停止拆迁的执行”。然而无论是人民政府或者拆迁管理部门，在涉及公共利益和社会公益事业的房屋拆迁行为中，都不具有中立性，它们与拆迁行为有直接的利害关系。如果赋子它们对该类拆迁补偿协议有行政裁决的权力，明显违反了“自己不能做自己的法官”的法律格言，如此何以能保证房屋拆迁补偿协议裁决的公正性、公平性?
三、城市房屋拆迁决定的司法审查之缺失
对于城市房屋拆迁中的拆迁、补偿、安置等问题的行政裁决行为的司法救济，国务院的《拆迁条例》第16条、最高人民法院的《批复》、建设部《规定》第18条等都规定可以作为行政案件立案、受理。但对于拆迁行为本身的合法性却没有任何司法审查的途径，现实中部分地方政府不顾经济实力，盲目扩大城建和拆迁规模，造成拆迁补偿、安置方案不落实;一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁范围;城市房屋拆迁中存在急功近利、攀比成风等大拆大建现象;许多地方大肆圈地或滥建工业园区，严重剥夺居民的房屋所有权和居住权……，这些都直接导致了拆迁纠纷、上访持续不断的出现日‘愈演愈烈，仅建设部2002年1至8月份，受理来信共4820件、上访1730批次、集体上访123批次，其中反映拆迁的分别占28% , 70% , 83.7% 。
假借满足公共利益而大量地用于商业目的，是拆迁过程中使用得非常普遍的手法，通过大量租用行政权力来谋取个人、小团体的私利。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，公民应该对城市规划建设项目有拆迁知情权和异议权，或者设立代表否决程序，也可以采用听证制度使公权力与私权利达到一定的平衡，防止政府行政行为过多介入私权。司法权不应当为行政权服务，如果司法权为实现行政权的利益而保驾护航，就会使强者愈强，弱者愈弱，从而起不到社会平衡器的作用。司法权的行使应该导致对私权的保护，“法官不得以法律无规定或者法律不明确为理山而拒绝裁判，否则构成不作为”，法院不能将民众应该得到的救济推给行政权去解决。
四、城市房屋拆迁行为的行政法之重建
(一)设立城市拆迁规划建设项目的听证程序
根据《行政许可法》第46,47条的规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”，同时根据《立法法》第8条的规定，涉及民事基本权利即则产权利的只能由法律调整，因此城市房屋拆迁的规划、建设、实施等只能山国家以法律的形式规定，并建立相应的听证和监督程序。
(二)设立被拆迁人有效参与拆迁许可审批的程序
公权力的神秘化，其结果只能是公权力被异化为对法律制度和人民利益的破坏力，而对其进行有效制约的措施之一，就是进行民主监督。大规模的城市改造、拆迁涉及方方面面的重大利益，只有当被拆迁人真正介入行政许可的审批过程，才有可能打破目前的政府作为拆迁人与公民作为被拆迁人的绝对不均衡、不合理的局而，从而使被拆迁人在拆迁审批之初即获得法律的强有力保障。
(三)设立规范、合理、有效的拆迁行为的行政救济途径
拆迁行为是否合法，首先应通过赋予行政相对人即被拆迁人行政救济权利来子以监督。这种救济不仅体现在拆迁补偿协议的订立上、而且还应当包括拆迁安置、拆迁补偿的价格的确定、强制拆迁行为的禁止等诸方面;不仅应当赋子被拆迁人申请行政裁决的权利，而日‘应当规定被拆迁人有向上一级行政机关或者人民政府申请行政复议的权利。非如此，不足以防止城市房屋拆迁行为中的行政不作为、行政违法或者行政越权等行为的出现。
(四)完善城市规划、拆迁等行为的司法审查程序
一、明确工作任务
（一）工程建设组。
积极开展前期工作，对拟征地现场勘查，配合县国土部门搞好征收，请有资质单位立即开展初设、可研、水土保持、测绘等工作，并按基本建设程序，搞好申报工作。
（二）工作协调组。
首先开展对环卫所停车修理场的拆迁、职工安置的协调工作，确保四月底拆迁工作顺利完成，并对新建环卫作业基地选址，搞好国土、镇、五谷村土地征收协调工作。
（三）维稳组。
收集环卫所拆迁工作中涉及职工拆迁、安置问题信息，及时解决职工疑难问题，并在土地征收中，及时解决土地征收、青苗补偿等工作中出现的问题，矛盾就地消化，杜绝上访。
二、工作要求
（一）加强组织领导，统筹协调推进。
领导小组建立联席会议制度，及时研究解决拆建过程中出现的各类问题，加大综合协调、指导和督查工作力度，落实拆建工作周例会制度和进度日报告制度。任务分解到组责任到人，各工作小组长包干负责职责范围的各项工作任务。各组应有计划、有步骤地开展工作。各组工作情况由陈月负责收集整理，形成专报报组长。
（二）周密安排部署，确保和谐稳定。
在拆建过程中，要坚持依法办事，进行认真细致的工作，抓好每一个环节，既要避免出现底数不清、情况不明而急于求成、简单从事的情况，又要真正做到时间、进度、质量有机统一。对于拆建工作中出现的问题，要积极协调、及时解决，做到不回避问题，不激化矛盾、不出现集体上访事件，确保拆迁建设工作顺利进行。
一、结合司法行政具体职能，服务征地拆迁中心工作。
随着宜昌副中心城市建设，已经纳入重点项目建设区域。三峡珠宝项目，共征地800亩，针对征地拆迁纠纷群体性多、反复性大、冲突性强的特点，司法所在镇党委政府的领导下，积极配合有关职能部门，全程介入征地拆迁工作，妥善调处征地拆迁纠纷，保障征地拆迁工作顺利开展。
（一）宣传先行，预防为主。利用各种宣传载体和各种宣传渠道，广泛开展征地拆迁政策法规宣传工作，及时为群众释疑解惑，最大限度取得群众的理解、支持和配合，司法所工作人员耐心接待来访群众，对群众提出的合理诉求和疑虑，及时进行思想疏导，并尽快联系相关单位和部门及早解决，从源头上预防和减少因征地拆迁所引起的矛盾纠纷。
（二）及时介入，化解矛盾。以“矛盾不出村”的目标来要求自己，对现存的家庭内部矛盾或邻里之间的土地纠纷，所长李富修主动介入，及时调处解决，杜绝征地拆迁问题与其他矛盾相融合，严防纠纷结合，最大限度地防止群体性矛盾的发生。
（三）疏堵结合，以理服人。一方面加大征地拆迁工作的法制宣传教育，确保征地拆迁工作过程透明、程序合法，政策统一；另一方面在镇相关职能部门的协作配合下，通过帮助解决低保、帮助就业等方法切实解决一些弱势群体最关心、最直接、最现实的问题，深入村组开展征地会议。同时，对一些提出无理诉求、严重影响征地拆迁进程的，及时对其开展相关法律法规的解释工作，打消他们各种不切实际、违反政策的补偿要求。
截止6月，司法所已指导基层人民调解委员会调处各类涉及、土地承包、征地拆迁类的纠纷18件，受理各种咨询19批36人次。有效促进了征地拆迁工作平稳推进。
二、排查分析抓住重点矛盾，疑难纠纷直接参与指导。
在，很多工作都与征地拆迁相关，很多矛盾也都是由于征地拆迁引起的。在这种大范围拆迁的形势面前，维稳工作就被摆在了特别重要的位置上。上全年，镇各人民调解委员会共调解纠纷36件，其中涉及房屋土地的纠纷就有19件，占总量的一半以上。这些纠纷大多由于历史遗留原因引起，例如以往的买卖双方并未签订合同，边界也未画清，现在就很难确定土地到底是归属于谁，只能看经营权证上面的名字是哪方。为了妥善处理征地拆迁工作中类似的历史遗留问题，各调委会在处理之前，要进行详细的调查摸底，对问题的各个方面、各个环节进行全面考虑，以赢得工作的主动权。针对历史遗留问题的不同情况，制定方案，落实措施，实行目标管理，突出重点，包干责任，不使事态扩大化。
对于一些较为严重，有可能引发群体性上访事件的矛盾纠纷，司法所一向采取迅速反应，及时上报，直接参与指导的措施。6月初，在司法所的全程参与指导下，我镇桂溪湖村调委会成功调解一起发生在桂溪湖村居民点建设工地的意外伤亡赔偿案件。从伤者还在医院抢救期间，司法所就参与到为受害者家属争取医疗费用的调解当中，收到较好的法律效果和社会效果。6月4日上午，安排完后事的家属们将一封大红的感谢信送到了镇政府机关，同时为桂溪湖村委会送去了“为民办事、关怀备至，为民解忧、情深似海”的锦旗。此次纠纷的圆满调结，提升了司法队伍的形象，收到了良好的法律效果和社会效果。
三、认真调查研究结合实际，调委会率先进工业园区。
装备工业园作为镇重要的工业园区之一，园区内的各种民间纠纷也因区域生产经营活动的活跃而逐步增多。司法所通过多次调查研究，发现在园区整个开发建设过程中，因征地拆迁补偿、环境污染、建设工地的工伤事故等问题而产生的纠纷时有发生，一直困扰着园区的正常运作，以往发生纠纷后也及时组织力量成功化解纠纷，但操作相对欠缺规范，急需一种新的规范的矛盾协调机制。
工业园区人民调解委员会旨在调解本片区园区内企业内部重大矛盾纠纷或调处不成功的、园区内企业与企业之间及附近企业内部发生的矛盾纠纷。充分发挥企业人熟、地熟、情况熟的优势，优化、整合企业调解资源，及时、妥善化解矛盾纠纷，通过向企业和员工宣传政策法规，预防违法案件的发生，最大限度地把矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态，为切实保障企业和员工的合法权益，维护镇经济和谐发展与社会稳定发挥积极作用。
园区调委会现在处于紧张的筹备阶段，关于成立装备工业园园区调解委员会的请示已经提交到镇政府，按照计划今年7月就能挂牌成立。
四、认真履行各项司法职能，努力提升司法队伍形象。
一是积极履行普法宣传职能，为群众安居乐业、经济又好又快发展营造良好法治氛围。
突出法制宣传的超前性，注重宣传教育的针对性、阶段性、层次性，通过法律咨询、法律讲座、法制宣传栏等多种形式，先后深入20多个村组、 社区、学校，因地制宜地开展土地征收、拆迁安置、安全生产、枪支管理为重点的法律法规和政策宣传活动。
4月初，司法所针对三一八国道与猇亭交界之地出现大批藏民兜售弓弩等管制刀具的违法情况，迅速开展了《中华人民共和国治安处罚法》专项宣传教育活动。在出事地点悬挂宣传过街横幅五条、张贴宣传标语50余条、印制藏汉两种文字的宣传单500余份，发放给周围的农户和过街行人以及兜售者。
5月底，镇以当前“安全生产月”活动为契机，集中开展系列安全法律法规宣传教育活动和打非治违专项行动，在5月28日召开了镇企业安全生产工作会议，会上重点宣传《安全生产法》、《劳动合同法》、《工伤保险条例》、《食品安全法》等，并向各企业印发了《镇企业安全生产事故应急救援预案》。以举办培训讲座、发放宣传资料、进入企业宣传等形式，大张旗鼓地宣传与企业生产管理密切相关的安全法律法规。
通过多方面，多渠道的普法宣传活动，进一步扩大法制宣传教育工作的社会影响力并为“六五”普法打造良好的的社会舆论基础，营造和谐稳定的法治氛围。
二是落实安置帮教社区矫正新举措，教育矫正质量不断提高。
管理监督加强。按照《社区矫正实施办法》进行严格管理，开展矫正人员、刑释解教人员专项排查。对13名矫正人员、40刑释解教人员进行排查摸底，开展结对帮扶，加强帮教管控，确保了无一例矫正人员或刑释解教人员重新犯罪，也没有在重点项目中闹事、阻工等事件发生。
审前调查落实。我镇司法所已经建立社区服刑人员审前调查的常态运行机制，明确调查范围、细化调查环节、规范调查文书，严格调查时限，努力提高审前调查结果在法院审判环节的实际运用。
社矫文书规范。进一步健全社区矫正工作制度，规范工作程序，明确工作职责。我所积极推进信息网络工作，实现社区矫正安置帮教信息数据化传输。按照《湖北省社区矫正安置帮教工作基础业务台帐和档案》要求，全面启用和统一规范基础业务档案。
摸底排查深入。6月底前开展了一次对刑释解教人员的排查工作，做到了刑释解教人员底数清、情况明，5年内刑释人员和3年内解教人员安置帮教措施落实、档案齐备。
三是充分发挥法律援助在服务困难群众、促进社会和谐稳定方面的作用。
加大法律援助的宣传力度。司法所坚持把法律援助知识作为普法的必备内容，经过发放宣传资料,入户走访等多种形式加大宣传力度，力争做到法律援助“进机关、进乡村、进家庭”。
加大法律援助的工作力度。司法所从各村摸排调查符合法律援助条件的案源，工作人员负责解答群众法律咨询并提供法律援助。另外，为保证法律援助的质量，对于疑难案件一律经过所务会议认真研究，才制定援助方案。
加大法律援助的延伸力度。司法所加强与综治办、残联、妇联等部门的协调配合,积极开展残疾人、妇女、未成年人、老年人等社会弱势群体的法律援助，把法律援助触角延伸到辖区的边边角角。
上全年司法所共办理法律援助案件1起，咨询解疑25件34人次。为我镇桂溪湖村老人刘英解决了赡养问题。法律援助工作真正做到了以民为本，为民解困，促进和谐稳定。在达到这些目标的同时，还提升了我们司法行政部门在群众心目中的地位，树立了良好的形象，为今后开展工作也奠定了坚实的基础。
五、仔细排查自身不足之处，真抓实干积极整改落实。
今年上全年我所的司法行政工作虽然取得了一些成绩，但也清醒的认识到我们工作中存在的不足之处：
1、园区调委会尚未发挥功效。
2、法律援助工作进度相对滞后。
3、规范化档案管理有待改进。
下全年主要工作目标：
1、积极围绕拆迁工作，做好维稳、纠纷排查、普法等相关事宜。
2、积极开展送法下乡活动，抓好普法依法治理工作
3、进一步抓好社区矫正和刑释解教人员的管理帮教。
4、关注民生，积极开展法律援助工作。
呼伦贝尔市海拉尔区人民法院不断深化司法为民工作主题，采取多种形式深入开展法律宣传教育活动，提供司法便民、利民服务，做到“用心关注民生、悉心体察民情、耐心倾听民声、精心排难解忧”。
开展流动服务
法院组织法官深入田间地头，走进农户家中，开展流动审判，方便群众诉讼。同时，加大法律宣传力度，重点宣传与村民生产生活息息相关的法律法规，为村民答疑解惑，引导村民以理性合法的方式表达利益诉求。面对城市化进程中出现的大量征地拆迁矛盾，法院在全区率先成立了房屋征收与补偿审判庭，专门解决因房屋征收与补偿引发的纠纷。在城新区等征收现场设立“法官服务室”，选派具有丰富审判经验的6名法官担任派驻法官，开展诉前调解和法律咨询服务工作，向村民发放宣传材料和便民联系卡，主动征询群众意见，与群众面对面谈心，争取最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。通过法律调解使90%的居民与政府达成征收协议，搬离征收现场。在旧城改造工作中，法院通过努力协调，使15个“钉子户”顺利搬迁。
为企业排忧解难
法院树立服务企业发展就是服务民生基础的观念，积极探索和完善服务企业发展长效机制，拓展法律服务职能，强化服务意识，为企业排忧解难。针对中小企业内部法律服务机制不完善，与企业负责人沟通，共同研究如何建立对企业发展有利的法律服务部门，如没有法务部门的企业可尽快建立，已有法务部门的企业则研究讨论如何加大法律对企业发展的服务力度。面对近年来涉及企业案件偏高现象，法院在认真总结审判实践的基础上，从加强企业依法管理入手，向相关企业提出司法建议书12件，收到各单位落实回函10件。同时，在企业职工中开展经常性法律知识讲座，讲述侵犯企业合法权益的违法案例，让大家引以为戒，努力维护企业正常生产经营秩序，全力打造经济发展优质软环境。
深入社区“送法”
法院加强与街道办事处下辖各个村委会的联系，建立良好的合作关系。经常组织法官为辖区村民集中开展法律知识、经典案例讲座，重点讲解婚姻家庭、民间借贷、交通事故损害赔偿、物权法等常用法律知识和村民组织法等，使居民了解更多法律知识，为构建和谐社区提供法律保障。院领导在一次走访中了解到，由征地拆迁和补偿款而引发的矛盾在法院民事案件中占有很高的比例。针对这一情况，院党组立即组织法官进行调研，出台了化解此类矛盾的工作方案，并要求相关庭室认真排查，一方面给当事人做思想工作，另一方面及时与村委会和相关部门取得联系，对案件当事人进行联动调解。同时，加大送法进社区、进农村的活动力度，帮助群众了解法律的真谛，教他们运用法律来解决矛盾纠纷。
（作者单位：海拉尔区人民法院）
编 后 语
海拉尔区法院通过开展司法便民、利民服务，提高了法官做群众工作的本领，他们以群众认同的态度倾听诉求，以群众认可的方式查清事实，以群众接受和信服的方法化解纠纷，以群众听得懂的语言诠释法理，进一步拓展和延伸了审判服务，做到了公正廉洁，司法为民。
关 键 词： 城市房屋拆迁 行政法 问题 措施
中图分类号：U415文献标识码：A 文章编号：
Abstract： Current period, as what the city changes a process accelerate further, many of the demolition work is still in progress, in the course of housing units conflicts occur more and more problems, which were removed for human rights can not get effective protection; current, according to their own administrative legal relationship and the civil legal relationship with mixed characteristics, in order to handle the housing demolition process occurring in the contradictory problem requires administrative law and civil law can realize common partners. As a result of administrative power has an important role and mandatory characteristic, is relocated person should choose the administrative law to safeguard their own interests, because it is the most effective means to solve problems. This paper focuses on the administrative law from the perspective of city house demolition problem undertook analysis and research.
Key Words：City house demolition; Administrative law; Problem; Measures.
1引言
随着我国社会经济体制的全面完善，我国的生产力得到了良好的发展，城市化进程步伐也日益加快，房屋拆迁数量越来越多，同时，由于当前我国的改革体制遇到了一些阻力，因此，社会矛盾、经济扭曲等深层次的问题不断的涌现，拆迁方与被拆迁方之间的利益冲突也越来越激烈。由拆迁而引发的纠纷事故非常多，有的拆迁户通过自焚、跳河等方式来维护自己应有的权利，一时间城市房屋拆迁成为了社会最为敏感的话题。至此，房屋拆迁才被更多的人所重视，相关人士才开始对城市房屋拆迁过程中存在的问题进行分析与研究。
2城市房屋拆迁制度的行政法问题分析
2.1现行法律法规存在的问题
2.1.1拆迁目的不够明确
当前，在我国的城市房屋拆迁中，根据实际拆迁目的的不同，可以将其分为两种：第一种是在公共利益的前提下而进行的拆迁，就是说这一活动范围属于公益拆迁；另一种是以商业利润为主而进行的拆迁，我们将其称之为商业性拆迁。可是，从立法的角度上看，当前，我国的立法中并没有将这两种拆迁目的进行明确的区分。在《城市房屋拆迁管理条例》第一条规定中将拆迁定义为是为了保障建设项目顺利的进行，而这里所说的建设项目有可能是“公益性建设项目”，也有可能是“商业性建设项目”所以，《拆迁条例》并没有明确拆迁的主要目的。由于国务院颁布的《拆迁条例》在当前城市房屋拆迁中属于最高级别的立法，由于此项立法的限制，从而使得地方性的法律法规、地方政府规章制度，以及其他的规范性文件关于拆迁目的的规定并没有超出《拆迁条例》范畴。比如，上海市的《城市房屋拆迁管理实施细则》中规定：“为了进一步加强城市房屋拆迁的管理力度，维护被拆迁人的切身利益，确保建设项目正常进行，依据《城市房屋拆迁管理条例》内容和本市的实际情况，制定了此项法规。由此可见，当前，大部分的城市房屋拆迁立法，都没有一个将以公益为目的的拆迁与以商业利润为目的的拆迁进行明确的划分，因此，房屋拆迁在实际实施过程中，这两种拆迁目的经常混合在一起，没有经过区分就实际使用。
2.1.2缺少对公共公益的界定
何为公共利益？公共利益具体涵盖了哪些内容？上述不断的提到公共利益，无论是将其作为区分公益性拆迁的标准，还是将其作为是征收或者是征用的先决因素，都与公共利益的认定是息息相关的。但是，我们在《拆迁条例》中并没有发现有这方面的内容，虽然《宪法》《物权法》等诸多法律中有提到公共利益，但根本没有一项法律对其制定具体的规定。可以说，这是我国法律中存在的一大缺憾。对公共利益进行明确的规定，对于公益性拆迁和商业性拆迁，以及维护当事人自身权益等各个方面有着关键性的作用，所以，必须将其进行明确的界定。
2.2政府在城市房屋拆迁中职能的错位问题
2.2.1介入过宽，公私不分
中央经常强调，必须全面的将政府职能进行转变，市场能够调整的就应该交给市场。当前，在市场经济条件下的政府职能部门是有限的，其只能提供市场不能提供公共物品。在城市项目的建设过程中，赋予政府的主要职能就是对土地利用进行规划和对土地的实际用途进行管制，只有在公共利益需要的前提下，政府才有权利剥夺私人财产所有权。对于以商业利润为主要目的拆迁，是否拆迁、补偿多少等事项从实际上而言属于民事合同关系，不属于政府的管辖范围，应由开发商与被拆迁人协商解决。
由于相关法律并没有明确的界定公共利益，对于一些拆迁是否是公益性的完全由政府来判断。一些地方的政府部门为了树立形象工程，求政绩，经常借着公共利益的名义，将诸多的商业项目放到了公益项目之中。还有一些地方政府干脆自己担任拆迁人一职，同时还组织政府部门成立一个拆迁机构，制定拆迁补偿标准，与拆迁户之间进行谈判，并拿自己的行政职权来强压拆迁户，而拆迁户如果不服这样的规定，他们就会通过《拆迁条例》中所赋予的行政裁决权及行政强制权对房屋进行强制性的拆除。更有甚者与开发商之间勾结，从而剥夺了开发商与拆迁户原本平等协商的权利，这与政府一直以来代表公共利益的身份极其不符。
2.2.2监督管理不力
政府对拆迁秩序的监督管理上主要是根据相关法律规定，通过许可与认可等有效途径对企业的实际拆迁行为进行规范。政府部门主要监督管理目标有以下三个方面，首先，对拆迁人市场准入的监督管理；政府必须对拆迁人的资质进行严格的审核，重点要对拆迁人的资金情况进行审查，以此确保拆迁人有提供合理拆迁补偿的能力以及较高的信誉度，对拆迁户自身具有的利益有效的保护，从而使得拆迁户对拆迁工作表示认可，那么，这样拆迁就会顺利的开展下去。同时，还要对拆迁人员在实际拆迁过程中的不规范操作以及没有按照相关法律进行拆迁的不良行为加以控制；其次，对拆迁补偿金的监督管理；政府部门要对开发商落实的安置资金与安置政策进行全面的监督和管理，必须始终坚持拆迁补偿与安置标准要求，不可将拆迁安置资金使用在其它地方。另外，对房屋评估市场的监督管理；政府部门应时刻保持着中立的位置，对房屋评估机构进行有效的监督管理，对房屋价值以及补偿标准进行正确、公正的评估。
在实际拆迁过程中，一些政府没有严格的审查拆迁人的市场准入，在对拆迁申请进行审批过程中，经常与拆迁人之间进行勾结，收受大量的贿赂，对一些不具备规范要求的人发放拆迁许可证书，致使拆迁市场中出现了大量的经济实力不强的单位，严重的影响了拆迁的工期。另外，对拆迁安置资金的监督管理手段比较落后，部分房地产评估公司经常降低拆迁补偿金额，从而导致补偿金额与市场价格严重不符。
3拆迁户权利的行政法保护的措施
3.1正确定性城市房屋拆迁
笔者觉得，应将城市房屋拆迁的性质定义为在宪法之下的行政征收行为比较合适，并且还要在拆迁行政法律中将其规定进一步明确。因为，一直以来，政府部门在我国房屋拆迁中都具有重要作用，房屋拆迁需要政府一定程度上的干预。只有承认这一点，那么，才能在立法上对政府部门进行规制，将其具有的作用充分的发挥。同时，《拆迁条例》从表面上看是将城市房屋拆迁定义为民事性质，但是从拆迁工作进行到拆迁结束过程中都有行政权力的身影在里面，虽然政府部门并没有直接参与到房屋拆迁工作之中，但是这并不能将政府权力参与的实际事实进行改变。如果没有政府权力的介入，那么拆迁方根本不具备合理的理由在拆迁户不同意的情况下进行强制性的拆迁。
另外，政府部门对房屋拆迁的干预和调整是必要的，不过要把握好一个“度”，决不能超出了这个“度”。实际上就是说，政府部门利用行政法律对公益性的房屋拆迁过程中，必须充分的分析其中所包含的法律关系，需要注意的一点是，政府部门在将其存在的行政法律关系与民事法律关系进行剥离过程中，不能太过肯定，因为从我国当前的实际情况来看，随着社会的不断发展，公私法之间是互相开放的，物权与行政权之间是相互融合的，物权法与行政法也逐渐的深入到了私法精神之中，不需要将其进行明确的区分，只要制定一套相适应的准则有效的控制行政权对私权的干预就可以了。
3.2完善城市房屋拆迁行政补偿制度
要始终坚持公平的补偿原则；公平自身具有的内涵会随着人们的观念以及经济的发展而不断的变化，同时它也会在社会经济结构与经济发展水平的影响下，将公平作为行政补偿的基本原则，这一手段对于社会实现灵活性的公正目标是很有帮助的。另外，还要始终坚持及时补偿原则；制定此项原则主要是为了将行政的实际效率全面提高，此项原则的基本要求是要制定有效的制度以及明确以实现补偿为主、事后补偿为辅的原则，通常这种情况是在合法权益受到损失之前就给予一定的补偿 ，就是说在拆迁过程中被征收财产的所有人在还没有得到一定的补偿之前，不可以随意的将其财产所有权转换到征收者的名下，通常只有在遇到紧急情况时，才会进行事后补偿。
4结论
综上所述可知；在城市房屋拆迁中拆迁户自身权利的行政保护是一项极为复杂的问题，并且所涉及的问题较多，而要想建设完善的行政法保护系统不是一时间就能够完成的，还需要相关人士的进一步分析与研究。由于笔者自身能力的有限，本文只是对城市房屋拆迁问题进行了简单的论述，希望同行们提出宝贵的意见。
参考文献：
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宪法修正案第二十二条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这一规定标志着我国公民的私有财产权开始从一般的民事权利正式上升到宪法权利，受到国家根本大法的认可与保护。但是要使公民的这项宪法权利真正落到实处，还需要全社会在许多方面做出努力。
首先，全社会要树立正确的保护和尊重私有财产权的观念。一方面，公民的财产权上升为宪法权利，意味着私有财产与公有财产在宪法上获得平等的保护地位，任何国家机关和社会团体及任何人要取得公民的财产都必须经过公民的同意。公民合法财产不受侵害的核心内容就是“非经公民本人同意，任何人不得取得其财产”；另一方面，宪法保护私有财产权也是有限制的，宪法保护的只是公民合法的私有财产，非法所得不受保护，而即使是公民合法的私有财产，“国家为了公共利益的需要，”也可以依照法律规定实行征收或者征用并给予补偿。
其次，立法机关要根据宪法保护私有财产的精神和原则，及时出台及清理相关法律法规。在私有财产权入宪后，立法机关要对我国现有的涉及公民财产权的各类法律、法规、规章进行清理，合乎宪法精神的要及时加以确定；不合乎宪法精神的则要予以清除；在相关的民事立法中，应该把宪法保护私有财产权的法律规定具体化。如，在我们正在拟制中的民法典中应该有完整的保护私有财产权的法律规定；应完善申诉、赔偿等配套制度，使保护私有财产权真正得到落实。
再次，行政执法及司法机关要深刻领会宪法保护私有财产的精神实质，在法律的实施和适用中切实保护好公民的合法的私有财产。严格依法行政，加强对行政执法行为的监督和约束。尤其是在涉及公民财产的城市拆迁、农村土地征用等问题上，严格遵循法律程序，尊重市场经济规律；司法必须依法维护公民的合法财产权益，防止司法腐败，当好维护社会秩序与社会公正的“最后防线”。
“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定入宪，无疑具有巨大的历史进步性，但要把这种进步性转化成我国社会生活中的现实，仅靠宪法的原则性规定是远远不够的。全社会要抓住“私产入宪”这一有利时机，推动相关法律规范的建设和完善，推动社会主义市场经济的健康良性发展，推动全社会政治文明程度的提升。
【摘要】近几年来，拆迁及其所引发的一系列社会问题经常见诸报端，而且经常引起巨大的社会反响。其实拆迁不是个新鲜的字眼，然而在发展越来越快的当代中国，无论是以公共利益为由头的拆迁，还是典型意义上的私益拆迁，都在反映着中国的经济发展速度。然而一座座高楼的耸起仍旧不能掩藏其覆盖下的社会问题。2007年《物权法》的出台为保护公民的合法财产提供了更为有利的保障，而2010年发生的宜黄拆迁案则是在强制拆迁愈演愈烈的时候将强拆所触发的社会问题推向了一个。本文从公共利益与私人利益的区别与联系着手，将公益拆迁与私益拆迁的异同做一番阐述，以期能够正确区分公益拆迁和私益拆迁。当私益拆迁打着公益拆迁的旗号招摇撞骗时，区分一下二者对实践也具有一定意义。
【关键词】拆迁；公共利益；私人利益；异同
公共利益与私人利益似乎从字面上似乎都有着天生的对立性。在拆迁领域，公益拆迁从字面上就能理解是为了公共利益而进行的拆迁，而私益拆迁在我国则一般是指商业拆迁。在我国，合法的公益拆迁是绝对要高于被拆迁人的利益的，而商业拆迁则应建立在合理对价基础上。实践中的问题是，许多地方政府为了发展本地经济，以行政力量介入商业拆迁，使得我们往往从表面上难以看出公益拆迁与私益拆迁的区别，也导致了现在许多人对于拆迁抱着一种抵触心理。那么到底应该如何界定公益拆迁与私益拆迁呢？下面本文将围绕着公益拆迁与私益拆迁的异同点来阐述这一问题。
一、公益拆迁
（一）公共利益
1.公共利益的界定
公共利益，简称为“公益”，从字面上理解即为公共的利益。英国的法理学家边沁将公益理解为个人利益的总和，为共同体的利益；而有人对此持不同看法，认为不能简单地公共利益界定为个人利益之和，而是“由私益组成的某种派生性的复合利益”。但是不可否认的是公共利益应是社会大多数人的共同利益。
横向比较世界各国法律规定中有关公共利益的界定，总来说有三种立法体例。一种是概括性规定，只在原则上限定了为了公共利益的目的方可征收、征用土地或公民的私有财产，但是对于具体的那些事项属于公共利益的范畴没有做具体性的规定。美国、加拿大、法国、德国属于此类。第二种是列举式规定，将那些事项属于公共利益的范畴做了具体的限定。日本、韩国、印度、波兰等国这样规定。还有一种是混合式规定，即概括性地规定了需为了公共利益，但也列举出了那些事项属于公共利益的范畴。我国台湾地区就是此种立法模式。
我国的法律并没有明确界定公共利益，与公共利益有关的表述散见于法律法规中。如2004年3月通过的宪法修正案第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第4款规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《物权法》第四十二条规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在这三部法律中都只强调征收及公益拆迁中要出于公共利益的的需要，对于公共利益并没有做出明确界定。而在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定了适用于公益拆迁的各种事项。虽然列举了种种可以界定为是为了公共利益的对象，但这样的规定无疑是没有正面解释公共利益，而且，在实践中充满了各种无法涵盖或被滥用的情况。
2.公共利益的基本标准
通常要界定公共利益，应当遵循以下的四项基本标准：一是具有公共性。公共利益显然应在受益主体上具有一定的广泛性，这是其与私人利益进行区分的重要一点。二是具有合理性。这一标准表现在公共利益的行使应在充分考虑个人利益，局部利益的基础上进行合理性安排。虽然一定程度上我们认可个人利益要服从集体的、公共的利益，但没有私人利益作为支撑的公共利益又何来独立存在的价值呢？三是具有正当性。公共利益的确定显然应该建立在为正当目的的基础之上，否则，以公共利益为幌子的行为就会陷于与法律规定相悖的境遇。四是体现公平性。公共利益的获得在一定程度上是以私人利益为代价的，公共利益的实现必须让受到损害的私人利益得到合理公平的安排，才能体现出公平正义。
（二）公益拆迁
1.公益拆迁的定义
公益拆迁是指拆迁人出于公共目的，为满足公共利益的需要，在政府许可后依照法律规定的权限和程序，强制拆除建设用地范围内的房屋及其附属物，并对该范围内的居民或者单位进行合理补偿或安置，以取得该建设用地使用权的行为。
2.公益拆迁的特征
公共目的性。这是公益拆迁的一个显而易见的特征，既是公益拆迁就必须在目的上指向为了公共利益，这是毋庸置疑的。
强制性。公益性拆迁是民事法律关系和行政法律关系的结合，公益性拆迁必须在政府许可后依照法律规定的权限和程序，对将要拆除的建设用地范围内的房屋及其附属物进行强制性拆除，任何违反公益拆迁的实体要求或程序要求的行为即是违法行为，公权力的介入让公益拆迁有了强制效力。
合理补偿性。公益拆迁应对该范围内的居民或者单位进行合理的补偿或者安置，以体现拆迁过程的公平正义。
二、私益拆迁
（一）私人利益
对于私人利益，也没有一个非常明确的界定，有人将个人利益与私人利益等同起来，但我认为两者之间还是存在着一些差别。但从字面上看，个人利益强调的是一个个体的利益，而私人利益对此的强调性却不强，私人利益还可以包括小团体的利益。特别是在拆迁中，我们不能简单地将私人利益就等同于个人利益，因为拆迁所涉及的往往并不是某个个人的利益，而是在其中已结成某个小利益团体的利益。
（二）私益拆迁
1.私益拆迁的界定
虽然私益拆迁并不能等同于商业拆迁，但在我国的社会实践中私益拆迁即指商业拆迁。而商业性的拆迁是出于商业利益目的而为的拆迁行为，属于平等民事主体之间的民事法律行为，应当遵循合同法有关平等自愿、意思自治、诚实信用等原则，不得“强买强卖”，即只要财产所有人不同意转让其财产，任何单位和个人不得“强买”，市场规律将起到自发调节的作用。
2.私益拆迁的特征
对于私益拆迁的特征，我个人认为具有以下几点：
商业目的性。相对于公益拆迁的公益目的，私益拆迁，或者说是商业拆迁，其商业目的性非常明显。在当代中国，房地产行业如火如荼，房地产开发的暴利使拆迁像一股浪潮席卷全国，商业拆迁在中国的拆迁中占据着重要的地位。
合意性。私益拆迁是建立在平等自愿、意思自治的合同的基础上的，被拆迁户与房地产开发商达成合意订立转让其财产的合同，应遵照合同法的意思自治的一般原则进行，任
何人不得强买强卖，不得强制拆迁。
拆迁补偿的不确定性。由于私益拆迁是基于合同关系而确定的，拆迁补偿应由合同双方集体协商确定，此时的拆迁补偿并没有法定要求的合理性，而是基于双方合意，正如北大教授钱明星所说“商业拆迁中漫天要价是被拆迁者的权利”！
三、公益拆迁与私益拆迁的异同
（一）不同点
1.拆迁目的不同
在我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益。可见拆迁是政府的公权利为了实现有利于社会的目的，在暂时牺牲私人利益的情况下对公民的房产先予以征收，在给付完补偿款后将拆迁范围内建设用地上的房屋及其附属物予以拆除。而私益拆迁则是房产开发企业为了追求房产开发的利益在与被拆迁户协商一致的基础上，在给付完补偿款后对房产予以拆除的行为，其目的带有明显的营利性。
2.法律关系不同
公益拆迁是一种受公法调整的上对下的法律关系，由代表国家行使公权力的具体行政机关主导，是一种行政法律关系；而商业拆迁则是一种由私法调整的平等主体之间的法律关系，是建立在平等主体之间的合同关系，与公权力无关，行政机关不得对这类拆迁行为进行干预。
3.拆迁的主体不同
公益拆迁的拆迁人与私益拆迁的拆迁人不同。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政某区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。而根据《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定，拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。所以私益拆迁的拆迁人应是房产开发企业或者其委托的单位为，但不得为其监管部门。
4.拆迁补偿不同
正如前所述，公益拆迁的拆迁补偿应当在一个合理的限度内，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，拆迁人（即市、县级的人民政府）应对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。而由于私益拆迁是在平等协商基础上制定的合同，拆迁补偿需要房地产开发商与被拆迁户达成合意，被拆迁户不必接受强制的拆迁补偿，“漫天要价”也是被拆迁户的权利。
5.救济方式不同
由于公益拆迁是有公权力介入的行政行为，是一种行政法律关系，如若有关于公益拆迁中征收时是抚慰公共利益，征收程序是否合法以及补偿金过低的问题的争议都属于行政诉讼的范畴，但是有关补偿协议违约方面的争议就由民事诉讼来解决。可是私益拆迁由于是一种完全的民事法律关系，所以当双方出现争议时只能以民事诉讼维护其权益。
（二）共同点
公共利益与私人利益的一起出现往往带有一种对抗的意味，然而公益与私益并非天生即为一对对立的概念，而且从本源上来讲，公共利益有着与生俱来的统一性。无论是认为公益是私益简单地相加还是另一层次上的派生演绎都没有否认公益是由私益组成。私益在一般情况下是让位与公共利益的，但是公共利益也能在一定程度上使私人利益得到实现，这样的循环让公共利益与私人利益有着一致性。
推广到拆迁领域，公益拆迁与私益拆迁看似是一组矛盾的概念，但实质上二者有其共通的一面。在我的理解中，由于公益拆迁是政府主体的建设行为，而政府主体理应是为着经济社会的稳步发展而努力的，所以公益拆迁浅层次看是为了公众的利益，实际上这些利益都会落实到个人身上，从而在某种程度上促进了私人利益的保护及提高。而私益拆迁看似是一种纯粹的商业行为，但是正是由于其不断地投资开发建设才使得社会经济有了发展，中国纳税的第一大行业房地产业也才会如此蓬勃发展。
由此看来，虽然在大谈特谈公益与私益的分别，但是深入来看，公益与私益之间也不是那么泾渭分明，只是在实践中，我们做出一定的区分有利于确立法律关系，合理解决争议。在我国现在具体国情下，我国的公益拆迁与私益拆迁之间的界限有了越来越模糊化的趋势，然而法律的缺位、为了经济发展速度而牺牲个人利益的思想都使中国的强制拆迁愈演愈烈。目之所及，身边强拆的事例并不少见，倘若都是政府的行政行为，本无可厚非，但是很多时候都会涉及到政府只是充当挡箭牌。对公益拆迁和私益拆迁做一个明确的界定是实践中最为需要的。倘若能够在时间中明确区分了公益拆迁与私益拆迁，各方主体也能做到明确有关规定，那么有关拆迁的纠纷将会少很多。太多因为强拆而发生的流血事件已经让我们目不忍视，我们期望着拆迁能够做的更好。
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