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开篇:写作不仅是一种记录,更是一种创造,它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感,将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇拆迁主体的法律规定,希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友,陪伴您不断探索和进步。
关键词 房屋拆迁 补偿 公共利益 强制拆迁
房屋拆迁,是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要,对现存建设用地上的房屋进行拆除,对房屋所有者或使用者进行迁移安置并视情况给予一定补偿的活动。近年来,因拆迁而引发的各类矛盾、冲突、时有发生,在一些地方还发生了被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件。如何更好的解决这一问题,已经成为关注的焦点。概括来说,可以从以下几个方面入手。
1 拆迁补偿上的矛盾与解决
拆迁补偿是城市房屋拆迁管理中很重要的内容,关系到拆迁人和被拆迁人双方的经济利益,也是出现矛盾最多的地方。拆迁补偿的形式包括货币补偿和产权调换两种。首先,就货币补偿来说,存在着货币补偿价格与购置新房、二手房价格不对等的矛盾。现时的货币补偿标准不合理,这种过低的补偿,使得失去原有住房的被拆迁人往往存在在一、二类地区“拆一”,在同类地区的二手房不能“买一”,在三、四类地区商品房不能“买一”的结果。特别是在老城区居住的大多是收入偏低的家庭。总之,他们很难通过拆迁改善居住条件,这也是他们拒绝拆迁的主要原因。其次,就产权调换来说,也是矛盾重重。老城区所在地通常都是市中心或者接近市中心的地带,由于地理位置优越,可谓寸土寸金,开发商通常采用货币补偿安置这一单一的方式。即使采用产权调换的方式,如果全部采用原地还建将会失去巨大利润,因此也不可能就地或就近成片修建还建楼,这通常与被拆迁人的诉求对立,拆迁受阻。
要解决这一矛盾,可以从以下几个方面着眼:
1.1完善现行立法,保证被拆迁人有选择的多种补偿方式。同时提高拆迁补偿的最低标准,使被拆迁人也能够正在享受到城市发展的福利。
1.2统一立法,将现有法律对公民财产权的保护落到实处。2004年3月14日《宪法修正案》和《物权法》的通过是对公民财产权保护有里程碑意义的事件,但是由于现行《城市房屋拆迁管理条例》与其在保护公民房屋及其他不动产的原则和详细规定方面存在抵触,使得公民财产权的保护无法落到实处,私有房屋财产权不断受到侵犯。立法机关应以法制协调统一原则为基础,对各部门制定的法律、法规之中存在的抵触、矛盾现象进行清理,以建立合法、公平、公正的房屋拆迁法律关系。
1.3在营利性拆迁中,行政机关要尽量减少对拆迁问题的干涉,做好“裁判员”。拆迁法律关系从本质上来说是平等主体之间的民事法律关系。对于拆迁人与被拆迁人之间有关补偿安置的问题可以由其按照市场经济的规律自由决定,允许被拆迁人为了牟取自身更大的利益与拆迁人达成交易,作为国家只需为双方提供平等交易的平台,其他的就交由法律去处理而不应过多干涉。
2 强制拆迁的适用
《宪法》第13条规定:“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收个体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《城市房地产管理法》第6条规定:“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿。”以上三部法律的规定,被普遍认为是强制拆迁的法律依据,由于立法不够细致,导致在实践中强制拆迁被滥用,成为矛盾冲突的焦点。
解决强制拆迁的适用问题,可以从以下几个方面着手:
2.1明确强制拆迁的适用前提。由上述可知,在房屋拆迁过程中,双方都是市场经济中的平等主体,追求个人利益的最大化是其根本目的,只要其个人利益与公共利益没有冲突,即无可厚非,不应适用强制拆迁。由此可以将拆迁可以分为公益性拆迁和营利性拆迁,只有“为了公共利益”才可以强制拆迁。所谓公共利益是指某一行政区域范围内公民的共同利益。基于人们的认识程度和社会的道德规范,对公共利益可做以下两种区分:一是绝对的公共利益,包括国防、交通、医疗卫生、教育、水电气公共管线、抢险救灾征用等;二是相对的公共利益,包括旧城区改造、棚户区改造、城中村改造等。对于绝对公共利益,其主管下的本级政府即可认定,对于相对公共利益由要由较高级别的政府甚至国家最高行政机关的认定,以确保从经济发展全局来进行公共利益认定的正确性。
2.2通过立法进一步明确公共利益的范围,从制度源头上处理好城市发展的公共需求与公民财产权保护之间的关系。公共利益体现为以下几方面特征:一是享受利益范围大。公共利益必须是在某一个行政区域内绝大多数人可以享受到的利益;二是社会对政府征收的认可度高。基于公共利益对公民个人财产的征收必须能赢得行政区域内大部分民众的认可;三是经济效益、社会效益高。即在经济收益及社会效益上明显比公民个人继续占有要大;四是需要有一种紧迫性。如果没有一种维护社会公众共同利益的紧迫性而去征收公民的个人财产,则没有合理性。
2.3依据法律规定的条件和程序实施强制拆迁。政府首先应注意通过公开、民主的程序确认拆迁的公益性质,这是被拆迁人应当享有的知情权,也是其为大局做出让步的前提。其次要注意予以被拆迁人充分、及时的补偿。政府必须提出不低于市场价格的足够补偿,充分尊重个人权利。
(兰州大学法学院,甘肃兰州730000)
摘要:本文根据我国房屋拆迁补偿法律制度立法上的不足及执行过程中存在的问题,强调拆迁必须依法依程序进行。针对公共利益界定方式的不完善,结合实际案例展开分析和评论,提倡在保障公民私权利的基础上维护公共利益,并且尝试性地提出完善我国拆迁法律制度的一些设想,希望对我国房屋拆迁补偿法律体系的逐步完善有所裨益。
关键词 :房屋拆迁;补偿;公共利益;法律制度
中图分类号:D922.19文献标识码:A文章编号:1671—1580(2014)07—0151—02
收稿日期:2014—04—08
作者简介:潘霖(1991— ),女,江苏盐城人。兰州大学法学院硕士研究生,研究方向:民商法学。
一、我国房屋拆迁概述
(一)拆迁的法律特征
1.拆迁是一种政府行政行为。根据规定,房屋征收与补偿工作由本行政区域的市、县级人民政府负责。
2.拆迁混合了行政和民事法律关系。政府进行土地征收、拆迁房屋的过程中与被拆迁人之间形成行政法律关系,为了平衡各方利益应当以民事法律关系中的民事主体之间平等交易的原则来衡量。
3.房屋拆迁具有公益性。根据新拆迁条例第八条的规定,房屋的征收是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。
4.拆迁具有有偿性。新拆迁条例第十七条规定,作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿。为平衡各方利益,被拆迁人作为利益的受损方必须得到及时充分的补偿,而且这种补偿应该要使被拆迁人得到适当的满足,包括补偿方式和补偿金额。
5.拆迁的合法性。包括拆迁主体、拆迁行为、拆迁程序合法。
(二)拆迁的法律适用
由于拆迁涉及社会多方面的利益,因此,必须在法律规定的框架内进行。宪法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”除此之外,国务院制定了新拆迁条例以遵循决策民主、程序正当、结果公开为原则对房屋拆迁补偿进行规范。
二、我国房屋拆迁补偿存在的问题
(一)“公共利益”的界定
“公共利益”一词在我国有关土地征收、管理的法律中频繁出现,但却未对其进行过明确的定义。本文认为“公共利益”既是“公共”的利益,就应当由公众通过民主的方式来界定,即政府征地征房须征求公众意见,特别是拆迁的权利受损者的意见,通过公众投票,支持率达到绝对多数才能进行拆迁,这样更能体现公众的意志、保障公众的利益。公共利益的判断权和决定权,不能由行政长官来行使,作为法律执行机关的行政机关,对如此重大的利益,不应有判断权和决定权,应由权力的原始拥有者——大众说了算。“公共利益”在实际操作中因实体法规范存在较大弹性,且没有严密的程序法作保障。因此,对公共利益的界定应注意以下几个方面:首先,公共利益的范围应当遵循法律规定,即范围的法定性;其次,拆迁人不得通过拆迁项目获取额外的利益,即内容的非营利性;再次,公共利益的认定应当有公众的参与、接受公众的监督,以防公共利益被滥用。
(二)拆迁补偿方案的制订
被征收人作为房屋的所有者有权通过民主的投票的方式参与拆迁补偿方案的决策,对于不符合自身利益要求的拆迁补偿方案有权申辩甚至提起诉讼,在行政复议或行政诉讼期间被拆迁人的一切权利应受到严格的保护,中止房屋征收拆迁决定的执行,以防止不公正的强制拆迁出现,《条例》对此未作出规定。
(三)从“行政强拆”到“司法强拆”
拆迁是城市改造中的必然举措,但近几年很多地方的拆迁已陷入野蛮拆迁的怪圈,民众更是闻“拆”色变。在新拆迁条例颁布之前,由于法律法规允许“行政强拆”的存在,各地因“行政强拆”引发了不少暴力、自焚等恶性事件。而《条例》第二十八条规定使得“司法强拆”取代了“行政强拆”,试图解决“行政强拆”引起的社会矛盾,但“行政强拆”与“司法强拆”只是强拆主体由行政机关换成司法机关,程序上由行政机关向司法机关申请强制执行,表面上似乎通过司法机关裁决执行的案件更为公正合法,但“强制拆迁”的本质却并未改变。
(四)房屋拆迁补偿金额有失公平
在房屋征收过程中补偿金额是焦点问题,往往会因补偿金额难以达成一致而阻碍拆迁顺利进行,譬如被拆迁人原有房屋只有一套,被拆迁后想要得到一套面积相同的安置用房就得自己掏腰包补齐差价,原本权利就受到损害,现如今还得自己掏腰包才能弥补之前的损失。
三、我国房屋拆迁补偿法律制度的完善
(一)“公共利益”界定需改进
公众利益一直备受关注,理应得到明确界定,而不能仅以国家制定的法律法规规定为标准,应更多地听取公众意见,由公众来鉴定。本文认为在实体法上,既然新拆迁条例采取列举的方式界定“公共利益”,就应当严格对其进行界定,删除第六款的规定,使“公共利益”界限更加明确,方能得到严格的执行;在程序法上,建议制订周详的“公共利益”鉴定程序,设立民主的“公共利益”认定机制,采取民主投票结合实体规范的方式进行鉴定,让“公共利益”成为名副其实的“公共利益”。
(二)拆迁补偿方案需民主决策
对于政府拟定的拆迁补偿方案应该由被拆迁人通过民主投票的方式参与决策。因此,《条例》第十一条应改为“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案,并经全体被征收人投票,支持率达90%以上方为通过”。
(三)“强拆”需限制,法规需完善
“强拆”因由国家强制力保证实施而令人望而生畏,但当这种强制力不合理地侵犯到人们赖以生存的权利的时候,产生的后果及付出的代价也是沉重的,“强拆”从某种程度上反映了社会法律制度缺乏民主,政府权力过于强大以致对公民私权利过度侵犯。在充分保障公民财产权的基础上立法应当给予严格的限制,对行政机关的“强拆”申请,法院必须召开听证会征求公众意见,在得到多数公众支持的情况下裁定执行方可服众。
(四)补偿需充分、公平
公平合理的补偿是政府诚信的表现,权利受损者不仅应该得到公平的待遇,而且应该受到适当的照顾以体现政府执政为民的理念。本文认为,新拆迁条例第十九条应当改为:“对被征收房屋价值的补偿,实施不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房的市场平均价格。”保证被拆迁人的住房条件不受减损甚至有所提高。
综上所述,房屋拆迁作为一个复杂的法律问题,涉及社会多方面的利益,需要一整套完整的法律加以规范和调整。首先,对于公共利益的界定应当进一步完善,充分尊重被拆迁人的意愿,切实保护被拆迁人的人身和财产权利;其次,严格地限制政府行为,防止公权力滥用;再次,给予被拆迁人充分及时的补偿,以维护社会的稳定和谐。国家立法应该为民立法,为建设社会主义民主法治立法。
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参考文献]
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[3]浅论公共利益的界定[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/b51fe06ca45177232f60a23f.html.
在城市房屋拆迁过程中,拆迁户的合法权益遭受损害时可寻求司法救助。《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定:“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议的,由批准拆迁的房屋拆迁主管部门和同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的,可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院。”建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十六条规定:当事人对行政裁决不服的,可以依法申请行政复议或者向人民法院。
然而,法律规定的行政诉讼救济在现实中能给被拆迁户带来多大的利益保障?司法部门在审理涉及拆迁纠纷的案件中面临诸多法律困扰以及受到现实环境制约,从而处于一个比较尴尬的境地。行政诉讼的目的是监督行政机关依法行政,维护当事人的合法权益,但实际上,行政诉讼解决房屋拆迁裁决纠纷具有局限性和不彻底性。法院审理行政案件,只对具体行政行为是否合法进行审查,而对具体行政行为是否适当基本不予审查。法院认定房屋拆迁裁决不合法只能判决撤销并判令重作,由作出裁决的原行政机关处理,拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终处理。如果法院判决撤销行政裁决,就会造成行政案件终结、但民事纠纷仍未解决的局面;如果法院判决行政机关重新作出具体行政行为,就使行政裁决的最终解释权仍然在行政机关,法院实质上不拥有最终解释权,这是违背司法最终裁决权原则的。如果让当事人另行提起民事诉讼,就会给当事人造成许多麻烦,当事人之间的纠纷不能及时解决,也加重了法院的工作负担。
造成如此尴尬的局面是由于我国行政诉讼坚持合法性审查原则。行政诉讼法第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”这就确定了我国行政诉讼不同于刑事诉讼、民事诉讼的一个特有的基本原则,即审查具体行政行为合法性原则。也就是说,目前我国人民法院原则上是对具体行政行为的合法性进行审查,而不是对这类行为的合理性、适当性进行审查。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条规定,被诉具体行政行为合法,但存在合理性问题的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。具体行政行为经人民法院审查合法,依法维持;如果不合法,全部违法的,全部撤销;部分违法的,部分撤销。关于撤销后再作出任何具体的处理,原则上属于行政机关职权范围内的事情,由行政机关自行处理。行政诉讼法第五十四条规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”这就是说,人民法院仅对行政处罚这种行为才有变更权,而且必须是这种行政处罚运用严重不当,达到“显失公正”的标准,才能变更。可见对具体行政行为的合法审查是原则,合理性审查是例外,合理性审查必须在很严格的条件下才可进行。
笔者以为,依照单一的合法性审查原则,不能有效地解决城市房屋拆迁行政裁决案件。在审查原则上应针对城市房屋拆迁行政裁决案件的特点,建立由合法性、合理性两者相结合的审查原则体系,并赋予人民法院司法变更权。
一、确立合法性与合理性并重的审查原则体系
合法性审查可判断一个行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限活动,要求行政权力的存在、运用必须有法律、法规的依据,不得与法律相抵触;合理性审查是判断行政主体在行使自由裁量权时是否客观、适度、符合理性,合理性原则的判断标准包括行为是否符合法的原则、行政目的等。合法性与合理性审查原则并不排斥,合法性原则要求行为符合实际的法律、法规的规定;合理性原则要求行为符合法的内在精神,两者是依法行政原则对行政主体行为提出的不同层次的要求。
在房屋拆迁行政裁决中,裁决的内容一般有补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等,而这些内容在现实中很多时候就是由行政机关自己确定的,例如,尽管国务院的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)中取消了统一拆迁,并规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受委托进行拆迁。但在某些地区,有些政府行政部门以保证建设项目顺利进行为由,强行介入平等主体之间的交易活动。它们往往越俎代庖,由一个直接行使政府权力的机构,摇身一变成为直接的拆迁人,既当运动员,又当裁判员。由于政府本身就成为拆迁纠纷的一方当事人,这就使得政府的行政裁决已经没有任何实质意义。因而一旦拆迁人与被拆迁人的这些争议需要行政机关裁决时,实质上就使行政机关“自己成了自己的法官”,此时如果从形式看,行政机关确实履行了职责,按照《条例》规定的法律程序作出了裁决,此时的裁决完全合法,没有任何问题。正因为行政机关在裁决前扮演了不该扮演的角色,政府职能错位,使得合法性审查流于形式。此时就必须寻求行政合理性审查,使法院在案件中拥有最后决定权,对裁决的内容进行合理性审查,否则法院的司法审查权可能会形同虚设。
二、赋予人民法院司法变更权
要想让人民法院真正能够进行合理性审查,还必须赋予人民法院司法变更权,否则合理性审查只会徒有虚名。这基于两点考虑:其一,拆迁主管部门裁决平等当事人之间的纠纷是基于国家行政执法权和行政司法权,法院撤销错误的行政裁决并同时作出实体处理,并不属超越司法权限而代替行政机关行使行政权。其二,按照司法惯例,应当坚持司法最终裁决的原则,法院如没有司法变更权,那么还得由行政机关来裁决,其结果必然是行政职能代替司法职能,这是违背国家职能分工规定的。在裁决诉讼案件中,人民法院的变更权应该扩展到整个裁决的内容,而不能仅限于补偿金额上,在补偿的形式、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限上也应该有司法变更权。当然,这些权力的行使也必须依法。目前,对城市拆迁户依法进行补偿已经列入刚刚颁布的宪法修正案,因而相关法律也要进行相应修改,给人民法院行使变更权以法律标准。这既是适应审判实践之需要,同时也是为了更好地保护被拆迁人的合法权益,减少城市房屋拆迁纠纷。
一、私有财产权宪法保护的发展轨迹
作为自然法学派中的“三大天赋之权”之一的财产权具有不可剥夺、不可转让和不可变更的特性。在政府和法律没有出现之前,作为自然界当中的人类是依据自然法则和人类基本的人性从自然界中获取财产权的,然而,在这种状态下所获取的财产权由于缺乏外在强有力的保障,同时在遭受侵犯之后又不存在一个公正的第三方对此进行裁决并有效地执行,所以最初的财产权是最为朴素的自然权利一种。也正是由于财产权在国家和政府没有出现前存在这样容易被侵犯的境况,人们相继结合起来组建成国家和政府,这也就是说,财产权是先于国家和法律而存在的,作为自然权利的财产权本身并不是国家和法律所赋予给人类的,而是一种基于人性和自然法则而天然获得的,它的存在对于人类来说是一种天然的防御权,对于后来形成并出现的国家和法律来说具有神圣不可侵犯的防范功能。换句话说,人类在自然界中天然地获得财产权利之后,对于之后成立的国家政府来说不可能对其进行任意的剥夺和灭杀,国家和政府只有对其进行保护,即使是全人类的最髙社团机构也无法剥夺个人的财产权。
既然财产权是自然权利的一种,那么它又是如何被认定为是某人所具有的权利的呢?有的人会毫不思索地回答说:财产权是法律赋予给某个人的。这样的回答犯了逻辑上的错误。原因在于,财产权是自然权利的一种,而自然权利相对于法律来说具有先验性,所以财产权也是先于法律存在的。那么财产权到底是以什么来评定其归属的主体的呢?这一评判标准站在现今的法理学理论中也是能够说得通的,付出与回报的关系同法理学中的公平正义相得益彰。所以,财产权的确定标准则是劳动者通过自身的身体和劳动将自然资源转化为劳动成果。
我们不难看出,在人类的活动范围内,个人通过劳动所获得的财产权往往会受到外界的侵犯,为了防止这种侵犯,人们通过契约的方式组成了国家,并通过法律的形式加以确认,再加之财产权作为人类生存最为重要的一项权利,所以,在国家范围内必须通过全体公民所共同遵守的最髙法律来加以明确化,此时作为自然权利的财产权进而具备了宪法性属性。在自然权利的属性基础之上被赋予了宪法性这无非是对人们所享有的财产权进行最髙标准的保护。财产权作为自然权利的一种是先于社会和法律而存在的,它的形成是基于人类的劳动而换取得来的,而不是法律所赋予给人类的。对于产生在其之后的国家和法律(最髙法律)来说都不得未经本人的同意而随意剥夺他人的财产权。这进一步说明,为了更好地保护财产权得以实现,财产权在自然权利属性的基础上被赋予了宪法权利属性。
二、强拆中私有财产权宪法限制的界限
强拆的违法性与私有财产受到保护两者水火不容。前文我们谈及私有财产权在自然权利的基础上又被赋予了宪法权利的特性,无论是从前者的角度来看还是从后者的角度来看,对公民的私有财产进行侵犯都是不能被容忍的。强拆对私有财产的侵犯从宪法的角度来看是违宪的,但它却在现有的宪法规定之下屡屡出现在大众的面前,这不仅让人们感到疑惑,强拆现象的存在难道尤其存在的合理性依据不成?当回顾每一件强拆事件时,我们都能从强拆人员的嘴中听到这样的一些描述:“为了公共利益得以实现,我们也没有办法,我们也是按照法律规定进行的”。这里所谓的公共利益和法律规定恰恰是我国宪法第十三条第三款的规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。强拆方在进行强拆时只是对该条款的其中一部分规定进行了实施,而对于另外一部分的规定则视而不见。
可见,在强拆的过程中,财产权由一开始的绝对权摇身一变成为了相对权。这一转变从宪法学角度来看是完全符合财产权从自然权利上升到宪法性权利的发展轨迹的。一旦财产权具有了宪法权利的特性,那么其相对权利的属性自然而然就形成了,但这并不能就说宪法为强拆现象的出现提供了一定的依据。
现实的社会中,面对强拆事件时我们往往会问到,这一强制拆迁行为难道真正地是为公共利益么?其拆迁方所给出的补偿是否合理呢?前者所谓的公共利益在现实的法律规定中并没有明确的规定,具体哪些属于公共利益我们并不能找到明确的答案,这也为强拆现象的出现提供了很好的托词。一旦被拆迁方向拆迁方讨要说法时,拆迁方会毫不客气地说这是为了公共利益,我国宪法中都有所规定,这样一来双方针对同一事件会拿宪法的同一条来进行侵权与维权的据理力争。如果拆迁方能够具体说明什么是公共利益,真实的情况也是为了公共利益而不得为之,并且补偿费用也很合理时,被拆迁方则无话可说。如果拆迁方不能对公共利益进行明确的规定而对被拆迁方的房产进行强拆的话,前者只是模糊性地对被拆迁方说这是为了公共利益,然而这样的说辞并不能被被拆迁方所接受,既然拆迁方不能说明缘由,那么接下来就要看看补偿的费用是否合理。如果拆迁过程中既没有明确公共利益,也没有合理的补偿,这样的拆迁就是违法的行为,并不是我国宪法第十三条第三款的规定。
一、集体土地征用行政非诉案件的特点
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”。这是我国现行法律法规对集体土地征用的实体和程序方面的规定,由于法规规定比较原则性,在司法实践中暴露出了不少问题。
(一)土地征用的主体不规范
根据土管法实施条例第二十五条的规定,在省政府作出同意批准集体土地征用为国有土地后,对拒不配合交出土地的,应当由行政土管部门向土地使用者作出《责令交出土地行政决定》。而行政执法实践中,土管部门或地方政府均可以作出《责令交出土地行政决定》,虽然地方政府与土管部门具有行政隶属关系,但是由于根据实施条例第四十五条的规定明确规定土管部门的行政职权,因此地方政府作出交出土地决定,明显违法法律规定,属于无权行政。
(二)土地征用的公告程序不规范
根据实施条例第二十五条的规定,土地征用有两个必经程序,即地方政府对同意批准征用土地文书进行公告和土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中,1、公告主体混乱。出现了应当由地方政府公告的,却由土管部门公告;应当由土管部门公告的,却由地方政府公告;由地方政府或土管部门一方名义作出批准公告和拆迁安置公告。2、公告程序缺乏。在省级政府作出同意批准征用土地后,地方政府未经公告,并且直接向当地农民发出拆迁通知。
(三)征地的补偿标准、范围问题标准不一。
征地的补偿标准、范围问题,指征地的补偿标准确定主体、依据,被补偿人对该补偿标准的异议的解决机制,以及征地补偿的范围。根据我国法律的规定,征地补偿标准和范围是直接授权省一级单位采取立法方式作出规定。如我省即通过省九届人大常委会制定《江苏省土地管理条例》,实践中征地补偿标准“政出多门”,同一城市中不同的村、乡、镇政府规定不一,因此在征地补偿上具有一定的混乱性,而被征地的农民群众普遍认为征地的补偿标准太低,补偿范围太窄,补偿费用太少,因此产生大量的现象。
(四)征地补偿费用的归属、分配问题不公开。
土地补偿费具体包括哪些项目,其受益究竟农民群众可以获得多少,以及归属于哪一级的集体经济组织,如何监督集体经济组织管理、支配、分配土地补偿费。而这些涉及群众切身利益的问题往往是村委开个会、几个人内定,这种不公开的做法导致了经常有农民集体为要求确认土地补偿费归其所有而上访或诉讼的现象,村民认为确定分配标准的程序不合法、分配标准不统一、分配不公平等等。
(五)房屋等土地附着物的评估不规范
在征地安置过程中,对农民房屋以及装修部分的价值计算缺乏相应的依据,侵犯农民的实体权益。实践中,对房屋价值的计算,行政机关采信的评估结论,采用的是公式计算法,用拆迁房屋面积乘以造价,而不是市场价评估,忽视了房屋个别情况对价值的影响;对房屋装修和附着物的计算,单方面委托评估机构评估,但是评估结果不与当事人见面,评估报告不进行送达。
(六)行政相对人的法律意识淡薄
征地对于农民来说就意味着“三失”,即“失地、失业、失所”,使他们变成了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”游民,被征地的农民往往得不到有效的安置,尤其是无力承受重新安居的负担,因此,他们一般并不愿意拆迁搬走,而是阻挠拆迁,但是他们由于法律意识淡薄,往往也不会用法律武器保护自己的合法权益,对征地拆迁中遇到行政行为合法性的问题没有足够的重视,导致诉讼权利的流失。
二、土地征用行政非诉案件的对策
(一)修改法律,加强土地征用的立法建设
《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对土地征用行政程序规定过于原则,如对建设占用土地、涉及农用地转为建设用地的规定可操作性不强,缺乏公告期的规定、被征地农民对公告内容异议的处理的规定等等;而且,有些环节还流于形式,如在征地补偿、安置方案公告后,要听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,但他们的意见往往对征地补偿、安置方案很难有积极性影响。尽管法律规定“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决”,但实际情况是,并没有协调、裁决的操作办法,使得行政协调、裁决
关键词:城市改造 拆迁补偿款 涉税问题
一、城市拆迁补偿款产生的背景
随着经济的发展,城镇化的脚步也越来越快,在城镇化中,很明显的表现就是新城区的扩建和老城区改造,而在城市扩大过程中,必然要通过收购用地或者是市民房屋用地拆除方式完成,这必然会导致政府与企业间和城市居民、农村居民间的各种矛盾和纠纷的产生,而此时补偿款就显的格外重要,在一定程度上,补偿款能够缓解双方的矛盾,而补偿款作为市场经济中的一种经济行为,涉税问题就越来越引起大家的关注。
二、城市拆迁补偿的分类和方式
拆迁补偿大多按照土地性质和房屋的使用用途两种情况来分类。按土地性质分类,分为:国有土地上的房屋拆迁补偿和集体土地上的房屋拆迁补偿两种。按使用用途分类,分为:住宅房屋拆迁补偿和非住宅房屋拆迁补偿两种。
另外,拆迁补偿的方式主要分为:货币补偿,产权置换,货币补偿和产权置换相结合。
三、涉及补偿拆迁款的税收征税范围及处理
说到税这个问题,也许很多人很纳闷,怎么感觉拆迁款项也需要纳税吗?事实上,关于拆迁款项的纳税问题,不仅仅是在拆迁款项上,还包括拆迁过程中一些其他事项上,都存在着需要纳税的问题,接下来,就从几个常见的税收方面来谈一下关于拆迁补偿款涉税问题中的征税范围及通常处理方式:
(一)营业税
在我国,若提供一定的劳务,或者是无形资产的转让以及不动产的销售,都需要单位和个人对其所取得的营业额向国家缴纳一定的税收,而这种税收就是人们日常所说的营业税。而在拆迁方面关于拆迁的时候,国家往往需要对单位和个人给付拆迁补偿款,而关于这部分款项是否需要缴纳相应的税收,国家税务机关并没有相关的文件对其进行明确规定。而经查询众多材料中,也只有一个批复有关于拆迁方面营业税的涉及,这就是1997年时候国税总局下发的一个批复,这个批复对关于拆迁涉税方面有一定的相关性,其中批复里面指出该文件规定对于对土地承包人取得相关的不动产或者其他收入需征收相关营业税,由于该文件的适用范围有一定的局限性,关于国家对企业和个人进行补偿的款项是不能适用该批复中的相关规定的。
(二)企业所得税
企业所得税是指对我国企业和经营单位的生产经营和其他所得征收的一种税。企业如果取得拆迁补偿收入,应当按照税法规定缴纳所得税,但是有关对于企业拆迁属于企业政策性搬迁取得补偿收入,用于异地重建的,可享受特殊优惠政策。国税函[2009]118号文件对这种优惠进行了明确。
(三)个人所得税
个人所得税是指调整征税机关与自然人之间在个人所得税的征纳与管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。对于个人取得拆迁补偿收入,国家也是有明确的优惠政策的。经过国务院批准,均按照财税[2005]45号文件的规定:对被拆迁的个人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款的,此种情况下可免征个人所得税。
(四)土地增值税
土地增值税是指在以因国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人,将其在转让过程中所取得的增值部分作为对其征税范围而向国家缴纳的一种税赋。对于拆迁补偿收入是否缴纳土地增值税,国家没有明确规定。根据我国相关关于土地增值税方面的规定,因国有土地使用权、地上附着的建筑物和不动产取得收入的话,不论取得收入的是单位和个人都必须向国家缴纳土地增值税,因此不管主体是具有法人资格的企业单位,还是自然人,以及企业的性质,只要发生了土地转让取得收入,都需向国家缴纳一定的税赋。关于税赋的征收问题,则需要按照我国相关税法规定的时间内进行办理和交付,并且在法律规定的国家机关办理相关土地增值税业务。如果需要相关的部门配合的话,相关部门应按照法律规定积极配合纳税人办理相关纳税事务,但是也有不用缴纳增值税的情况,如我国增值税暂行条例又有明确的规定,若是由于国家的原因,涉及国家利益时,当国家因建设发展需要,必须征收、收回他人单位、企业和个人土地以及房产、不动产时,必须依据相关法律征用,如果是这种情况的话,可以对单位、企业和个人免征土地增值税。但是对于属不属于国家征收或收回的情况下,中间的界限在哪儿?关于这方面,在法律上以及实务操作上确是一个模糊区域,这方面有待于国家制定相关的条例和法律积极完善和明确。
(五)印花税
印花税是对经济活动和经济交往中树立、领受具有法律效力的凭证的行为所征收的一种税。而拆迁时肯定会有产权转移的书据。所以,拆迁补偿安置过程中也存在印花税的应税行为。
(六)契税
契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象,向产权承受人征收的一种财产税。被拆迁的用户若使用拆迁补偿费或安置补助费购买房屋的,购房人则不需要缴纳契税;购房款如果超出拆迁补偿费或安置补助费,就只需要就超出部分缴纳契税。这一切都要按照《中华人民共和国契税暂行条例》有关规定进行处理。
四、结束语
随着我国经济的发展,立足于我国的税收实际情况,在科学的价值观指导下,关于拆迁款征税制度也会日益完善和科学,对于拆迁征税的问题也会处理得更科学、更合理,更有利于社会主义和谐社会的建设和发展。
参考文献:
[1]赵静.我国税收筹划的现状及可行性分析[J].内蒙古统计,2007,(05)
[2]中华人民共和国个人所得税法
[3]中华人民共和国契税暂行条例
1主要法律纠纷类型
1.1建筑活动中的人身损害赔偿纠纷
旧村和危旧房改造的总体思路和目标是“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”,“连片拆除危旧房,重新规划建新房,腾出空间促发展”,因此,该项工作中会发生大量的建筑活动和行为。比如,农民拆除旧房建新房、村委会组织修建道路等等。在这些建筑活动中存在诸多法律问题值得我们去思考,如:承包合同的效力问题、施工方的主体资格问题、人身损害赔偿问题等,其中实践中反映最为突出的是人身损害赔偿问题。应当说,当前我国农村建筑市场秩序还很不规范,有些乡镇建筑公司资质不全;有些企业承接工程之后随意转包或肢解分包,自己则根本不参与具体建筑施工活动;有些施工队则是个体泥瓦工自行招募组织起来的,既没有工商企业登记,也没有建筑施工资质,是一支典型的农村建筑游击队。而许多建房者按照传统习惯,图一时节约和方便或碍于人情,将建设工程发包给这些建筑游击队或者其他本村人承建,在旧村改造和危旧房改造中同样普遍存在这种现象。但问题是,一旦发生承包人或受雇人遭受人身损害的事故,法律纠纷即随之产生。
实践中当事人容易产生争议的问题是施工人与建房人之间的法律关系,即二者之间是雇佣关系还是承揽关系,以及如何确定赔偿责任的主体。因为根据目前我国有关法律和司法解释的规定,雇佣与承揽关系中承担赔偿责任的主体和方式完全不同:最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条规定:“承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的,定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的,应当承担相应的赔偿责任”,第十一条规定:“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害,雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的,赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任,也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后,可以向第三人追偿。雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害,发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的,应当与雇主承担连带赔偿责任。”可见,一般情况下,雇佣关系中雇主承担的责任要比承揽关系中定作人(建筑承包属于承揽的一种)承担的责任为重。因此,实践中一旦发生施工人伤亡的事故,受害人往往主张其与建房人构成雇佣关系,而建房人则主张双方是承揽关系。此种纠纷在实践中较为常见,而且处理起来也较为困难。
1.2建筑活动中的拖欠工程款、材料款纠纷
在承包建房人、修路人等完成有关建筑活动后,业主应当及时支付工程款;在材料商供应完建筑材料后,购买人也应当支付材料款,这些均是有关民事活动中义务主体应当承担的义务。但实践中,由于种种原因,经常会发生拖欠工程款、材料款的纠纷。比如,有的业主或材料购买人以建筑工程或材料存在质量问题或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款,从而使权利人的合法权利受到损害。
1.3拆迁及政策处理纠纷
此类纠纷是目前旧村改造过程中的一大难题。根据旧村改造的要求,需要对某些建筑,包括临时建筑、违章建筑等进行清理拆除。但因此而引起的此类纠纷处理起来非常困难,特别是如何处理违章建筑、政策补偿数额、如何实施拆迁等问题都十分棘手。比如农村中存在着大量的违章建筑,由于长期以来没有及时查处和拆除,有的甚至已成为部分村民赖以生存的居所,成为旧村改造中沉重的历史包袱。从法律角度讲,拆除违章建筑不予补偿,但不予补偿,被拆迁人又不同意拆除,有的被拆除人甚至漫天要价,造成建设成本的增加,资源严重浪费。
1.4异地建房中的土地征用问题
旧村改造的一个目标是“改造空心村、撤并自然村”,在改造空心村、撤并自然村的过程中,自然会涉及原空心村、自然村的村民如何搬迁安置问题。根据目前龙泉的政策,一般情况下是安置在集聚中心村居住。但根据目前我国的土地制度,农村的土地属于农民集体所有,除集体组织内部成员之间可以调剂转让外,尚不允许向集体组织成员之外的主体转让集体土地(包括宅基地)。
因此,在另一村建房,就涉及到土地如何使用问题。鉴于目前的土地政策,龙泉市的做法是先征用需用地村的集体土地,待土地征用后再将土地使用权出让给需用地人。
这个过程就必然涉及到土地征用费的补偿、土地出让金的确定等问题。旧村改造本是一件利国利民的好事,但是在政府、搬迁村民资金有限的情况下,还需要支付土地征用补偿费和缴纳土地出让金,这对于政府和搬迁村民来说无疑是一个重大的负担,其中极容易产生法律纠纷。
1.5与政府承诺奖励有关的纠纷
在当前旧村和危旧房改造工作中,政府为了提高农民的积极性、加快改造进度,往往制定有关的奖励措施。如龙泉市委出台了龙委〔2009〕9号《关于推进农村旧村和危旧房改造的实施意见》,市财政安排农村危旧房改造和连片综合整治专项资金1500万元,按照“连片拆除危旧房主房50元/m2,辅助用房25元/m2,建设新房连片10幢以上5000元/幢,对原有危旧房进行修缮的每户1000元(其中农村低保标准120%以下困难家庭每户1500元),危旧房改造拆旧建新每户500~2000元”的标准对进行旧村改造的村庄和农户进行奖励或补助。由于政府的奖励要与拆除房屋的面积等因素直接挂钩,因此,实践中可能存在着政府与拆房户主因对房屋的拆除面积存有争议而起纠纷的情形。比如由于部分测量人员业务不精或者缺乏工作责任心、工作草率,导致所测面积与实际面积不符,进而引发纠纷。
1.6建筑活动中的质量纠纷
在建筑活动中,由于个别施工人没有取得施工资质、不负责任,或者使用劣质建筑材料,致使建筑工程出现质量问题,甚至是“豆腐渣”工程的情况在实践中也屡见不鲜。
2法律纠纷特点
2.1政策性强
农村旧村和危旧房改造本身就是一项政府主导下进行的工作,当地政府一般都会出台有关政策,因此政策性很强。比如拆迁和政策处理、土地征用、政府奖励等,当地政府都会制定政策措施,一旦纠纷发生,政府制定的政策、措施都会纳入考量的范围:是否合法、是否合理、是否被遵守等;处理这些纠纷,也往往因为涉及当地利益,而参照政府政策的规定。
2.2关系错综复杂
农村旧村和危旧房改造工作是一项复杂而艰巨的工程,涉及方方面面的关系。比如建筑活动中涉及建房人与施工人之间法律关系的认定、责任的承担等。拆迁和政策处理活动中又会涉及村委会、政府与拆除户之间的法律关系,甚至涉及到当地家族势力的较量、新旧村委之间的矛盾、乡镇党委政府的影响等深层次的矛盾,真可谓“剪不断理还乱”。
2.3矛盾容易激化
由于旧村和危旧房改造中关系错综复杂,一旦发生法律纠纷和处置不当,极易导致矛盾激化。比如拆迁和政策处理中,有的被拆迁人法治观念淡薄,漫天要价,一旦要求得不到满足,就处处设置障碍,甚至采取极端行为阻挠拆迁,引起矛盾激化。
2.4处理难度大
农村旧村和危旧房改造中的纠纷关系复杂,矛盾容易激化,政府、法院处理起来难度相当大。有的当事人不按照正常的法律程序,到处、上访、缠访,给处理机关施加压力,处理相当困难。
3法律纠纷成因
3.1部分村民法律意识不强、安全质量等意识不够
建房人将建筑工程发包给无施工资质的个人承建,既容易出安全事故,又容易产生质量纠纷。
3.2部分村民不讲诚信、履约意识不强
有的建房人在施工人完成建房并交付后,却以种种理由拖延甚至拒付工程款。
3.3历史遗留包袱重,大量违章建筑已积重难返在农村中违法搭建、盖房的现象较为严重,由于有关部门平时疏于管理和监督,导致在当前拆除时,这些违章建筑成为沉重的包袱。
3.4部分村民存在不健康心理
有的村民在土地征用以及拆迁过程中,不按照正常的法律途径解决问题,而是到处缠访告状;有的协议签了,钱也拿了,仍不停的上访;有的人则认为只要“顶住”,成为“钉子户”,得到的补偿就更多。
3.5有的政府行为不够规范
在拆迁和政策处理过程中,有的执法人员包括村两委人员态度不端正、不谨慎,执法方式粗暴;在测量拆除房面积时,缺乏工作责任心、草率办事;在兑现奖励时,以种种理由推诿等。
3.6有关法律制度不健全
目前,我国只有针对城市房屋拆迁的法律———《城市房屋拆迁管理条例》,尚无针对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行调整的专门法律,导致实践中对农村房屋如何拆迁无法可依;再如前述,根据目前我国的土地制度,不允许外村人到本村购买宅基地建房,只能先由政府征地然后再出让土地使用权,导致手续繁琐、资源浪费。
4解决对策
4.1加强法制和政策宣传力度,进一步提高农民法律意识
要利用新闻媒体和其它有效载体对新农村建设的政策、涉及的法律进行宣传,提高广大农民对旧村和危旧房改造重大意义的认识,树立大局意识,从大局考虑,不过分计较个人利害得失;增强广大农民的法律防范意识,树立安全意识、质量意识、履约意识、诚信意识等,减少纠纷的发生。
4.2加大对违章建筑的查处力度,降低拆迁和政策处理成本
有关部门要切实履行职责,加强日常监督管理,加大对违章建筑的查处力度,对违反规划的建筑要及时拆除;要充分发挥基层组织和群众监督的作用,建立举报机制,实行奖惩和惩戒考核制,遏制违章建筑的发生。要抓紧研究制定历史遗留违章建筑的处理方案,对近期发生的违章建筑,在拆迁和政策处理中可不予补偿;对长期以来未查处的违章建筑,可视具体情况、情节罚款,并从该违章建筑的残存价值中扣除罚款的方法,使其所获补偿低于成本。
4.3加大对少数不良农民的教育惩戒力度
针对少数存在不健康心理的村民,要加强宣传教育,促使其遵照法律规定程序解决问题;而对于那些无理缠访、滥访,拒不拆迁的村民,则要依据有关法律规定予以处罚。
4.4规范政府行为,提高依法行政意识
在执法过程中,公务人员要吃透法律和政策,文明执法、热情执法,耐心做好说服教育工作,切忌衙门作风和工作态度简单粗暴。在土地征用过程中,要根据《土地管理法》的规定,切实履行有关征地手续和程序,实事求是的确定补偿标准和方案。在测量拆除房屋面积时,要当事人在场,并用照片固定证据,做到“当时无异议,之后无争议”。政府要按照有关政策,及时兑现有关承诺奖励,不能无故推诿推脱。
4.5各有关单位通力协作,形成合力
农村旧村和危旧房改造工作,涉及到政府、农业、国土、交通、公安、乡镇、村委会等各个部门,有关部门要各司其职,对于可能发生和已经发生的纠纷要通力合作,尽力化解。对于已经到法院的纠纷,法院要按照“调解优先,调判结合”的发针,努力做好当事人的工作。在调解不成的情况下,要依照法律规定及时下判,并在判决书中做好说理工作。在法院终审判决后,仍有当事人不服上访的,有关部门要及时审查,对于无理上访人要做好说服教育、服判息诉工作。
关键词:房屋拆迁;保护缺陷;完善对策
中图分类号:D632
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2009)09-0237-01
1 城镇居民房屋拆迁问题现状
这些问题归纳下来主要有三个方面:
(1)以公共利益为名进行商业拆迁。开发商和政府有关部门假借“旧城改造”、“公共事业”之名,行商业拆迁之实,谋取高额利润,严重损害被拆迁人财产权益。
(2)违反法定拆迁程序。主要有滥用行政许可权、限制被拆迁人知情权、野蛮拆迁、暴力执法等问题,其中最严重的就是层出不穷的野蛮拆迁和暴力执法。
(3)拆迁补偿不合理,房屋拆迁中的补偿款是政府指导下的市场价,远远低于房屋的正常价格,这也是拆迁问题纠纷的焦点。
2 城镇居民房屋拆迁法律保护缺陷
(1)未区分公益拆迁和商业拆迁。
根据拆迁的目的不同可以将其分为公益拆迁和商业拆迁,公益拆迁的性质是行政征收,实质是在政府的主导下用国家补偿方式对私人财产的强制性剥夺。而商业拆迁属于普通的买卖协议,即被拆迁人和开发商在平等协商的基础上就拆迁人拆除被拆迁人房屋并给以补偿的协议,其实质在于被拆迁人自愿让渡房屋所有权和土地使用权。
我国《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第二条第二款规定“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。《物权法》第四十二条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《城市房地产管理法》第十九条规定:在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。从宪法、法律到行政法规都提到“公共利益”是征用征收土地的前提条件,但却没有作明确定义。公共利益涵盖的范围非常广泛,如果没有一个标准加以界定,必然会成为践踏居民房屋财产权的有利借口。
(2)拆迁补偿制度的法律缺陷。
依《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”虽然确定了“区位”、“用途”和“建筑面积”三个标准,但只是表面上规定了货币补偿的金额由市场决定,实际上目前的通行做法是,政府通过规章或其它规范性文件的形式规定拆迁房屋所占用土地的地价及房屋建筑安装费用等其它方面的补偿标准。这样,拆迁补偿费用实质上仍由政府决定。而政府规定的补偿标准往往是在上一年度的基础上制定的基准价格和重置价格,费用往往偏低。并且对规定的补偿标准更新较慢,如果出现市场价格上涨的趋势,该标准明显不利于被拆迁人的利益。
我国《城市房地产管理法》第十九条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《土地管理法》第五十八条规定:“为公共利益需要使用土地的;为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;对土地使用权人应当给予适当补偿。”可见,国家依法收回土地使用权的,应对土地使用权人予以补偿。但1995年10月31日建设部作出的《关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的复函》明确指出:“拆迁城市私有房屋应当严格执行现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》,并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿。”这表明,拆迁只对“房屋进行安置补偿”,即补房不补地。2001年新修订的《城市房屋拆迁管理条例》和各省市制定的实施细则中关于房屋拆迁补偿问题。大都沿用这一原则。这就使房屋拆迁中补偿的范围大大缩小。一般来说,土地的价值远远大于地上所附房屋的价值,拆迁人的目的并不是为了取得被拆迁人的房屋及其附属物,取得土地使用权并进行投资获得收益才是房屋拆迁的最主要内容。但我们的拆迁补偿制度中,恰恰没有对最有价值的土地使用权进行补偿的内容。
(3)拆迁法律程序的缺陷。
我国现有的拆迁程序中,拆迁许可的核准是在补偿协议的订立之前,这意味着,一旦拆迁人具备予以核准的条件,取得了许可证,拆迁行为就意味着合法有效,至于补偿协议能否达成对最终拆迁的影响并不大,一方面有许可证工期的限制,另一方面被拆迁人不服行政裁决的,如果拆迁人对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。(条例十六条第二款)如此先行政决定,后民事补偿的程序,极大地限制甚至剥夺了被拆迁人的财产权,使被拆迁人处于非常不利的地位。
3 城镇居民房屋拆迁法律制度完善对策
(1)明确界定公共利益。
在立法模式上,采取概括加列举的混合式,比较适合我国的法律国情。曾经1986年颁布的《土地管理法》(现已失效)关于公共利益的界定可以作为参考,该法二十一条规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的,按照本章规定办理。”此处的文化建设、国防建设、社会公共事业均属于公共利益的范畴,只是经济建设是否可以纳入公共利益有待商榷,常见的公共利益应当涉及国防、教育、卫生、体育、环境和自然资源保护、社会福利、交通、水利水电、能源、文物古迹等公共事业,却不仅限于此。
单单明确了什么是公共利益并不能有效解决实践中关于该问题的判断,公共利益中还可能夹杂着某些商业目的,也就是说政府在缺乏监督机制的条件下很难做到不为利益所动,所以有必要建立一个识别公共利益的程序机制,具体来说,有两种方式:一是听证,虽然法律可以严格规定属于公共利益的列举性事项,但政府还是可以在概括性事项中享有自由裁量权,这对被拆迁人极为不利,而引入听证的好处在于可以制约政府相关部门行使决定的权力。二是建立公共利益认定的临时委员会,成员由各占三分之一的政府工作人员、被拆迁人和专家代表组成,实行少数服从多数,委员会原则上应当推定征收的拆迁行为不属于公益范畴,除非政府相关部门可以证明其决定确属为了公共利益。
(2)完善补偿机制。
由国外经验看,一个良好的拆迁补偿机制必须具备三个条件,即补偿范围、补偿标准和补偿评估。我国现有的拆迁补偿实行的并不是真正的市场价值,为了公平建议采用市场定价方法。严格执行《房屋拆迁条例》中“区位”、“用途”和“建筑面积”三个标准。在无法确定市场价格的情形下,引入价格评估程序。授予价格评估机构法定权限,并由拆迁人和被征收人共同指定,评估机构要对有误的评估结果承担相应法律责任。另外在补偿范围方面,还要充分考虑土地使用权的补偿,建立相关机制全面保护好拆迁居民的财产利益。
关键词:房屋拆迁 增量利益 增量利益关系
增量利益是指劳动产品超出劳动的费用而形成的剩余,而剩余对人们来说就是一种增量利益。①当今社会都是以追求剩余价值的最大化为目的而进行生产和再生产,这既是资本逐利的本性,又是开发存量利益以求得资源增殖和增量利益。然而在房屋拆迁中,因为涉及到国家(政府)、土地开发主体、被征收主体等多方面的不同主体,所以也就存在着不同主体增量利益关系的分配问题。现今我国关于房屋拆迁后的利益分配,各界都只关注到要对被征收主体的既得利益的保护,即弥补其因征收土地和房屋拆迁所对其造成的损失。其实,作为被征收主体,除了有获得既得利益保护的权利外,他们也应当参与到因开发和利用土地而产生的增量利益的分享中来。基于经济法作为增量利益生产和分配之法②,以其调整房屋拆迁中存在的增量利益关系非常有必要性的。然而要使经济法能够很好的调整其关系,其前提必然要对房屋拆迁中各方增量利益关系的存在进行探析。
一、以经济法为主导调整房屋拆迁中存在的增量利益关系之必要性
首先,经济法不同于民法、行政法等其他法律部门,它适应世界各国发展的新趋势,以增量利益(财富)的创造、实现、分享关系以及增量利益的创造、实现、分享之再循环关系为调整对象法,其重在保护人们的新增利益。然而,民法是调整平等主体③之间的财产关系和人身关系的法律规范④,其主要保护人们的既得利益,且对于房屋拆迁活动中引发的这类特殊的社会关系很难起到调整作用。
其次,行政法是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统⑤,拆迁是土地开发主体取得国家政府部门的行政许可。结果导致多数人认为拆迁中所引发的社会关系应当由行政法来调整。土地开发主体取得国家政府部门的行政许可确实属于行政法中的行政许可的范围,但是,这仅是就土地开发主体取得国家政府部门的拆迁许可这一层而言,而真正在拆迁的过程中,涉及到多方的社会关系这也是行政法所触及不到的范围。因此,以经济法为主导全面调整我国拆迁制度中所存在的增量利益关系具有必要性。
二、土地开发主体与被征收主体之间的增量利益关系的存在
土地开发主体,即我们平常所说的土地开发商,而被征收主体,即是指被拆房屋的所有权人。一方面,土地开发主体在房屋拆迁过程中,通常是为了改变该土地的用途,土地用途的转变往往会带来增量利益的实现,土地开发主体追求的是该土地的最大升值空间,希望的是如何利用这片现有的土地资源最大化地实现其经济价值,创造出更多的财富,得到更多的剩余资本,实现最大化的利润和利益,可持续利用该土地资源实现剩余价值的最大化,创造更多的增量利益。另一方面,被拆迁人则是根据自愿达成的拆迁安置补偿协议获得一笔可观的补偿金或者是重新获得安置,即我们所说的获得到的一部分民事补偿,这些弱势居民可能从中能够得到一部分利益,从而实现生活水平的提高,而实质上,对于今后利用该片土地创造出的经济利益价值,被征收主体也有一种期待权,即期望能够分享到这其中一部分增量利益。
三、土地开发主体与国家(政府)之间的增量利益关系的存在
在我国,通常是政府充当拆迁人的角色,拆迁人是指依法取得拆迁资格证书,自行或接受拆迁人委托对被拆迁人进行拆迁动员,组织签订和实施补偿、安置协议,组织拆除房屋及其附属物的单位。我国《土地管理法》规定:"城市市区的土地属于国家所有;农村和城郊的土地,除法律规定属于国家所有外,属于农民集体所有;宅基地、自留山,属于农民集体所有。" 因此,其实我国大部分土地的所有权人是国家,属国家(政府)所有,而在土地开发和城市化建设与再建设的过程中,国家(政府)经常是有偿让渡一部分权力给土地开发主体,使土地开发主体能够在拆迁过程中得到土地的使用权,对土地进行合理的开发和利用,往往改变土地的用途,创造属于其他自己的剩余价值,获得增量利益。正是因为是有偿让渡土地的使用权,因此,与此同时国家(政府)本身也能够获得一部分权益,扩充其财政收入,用于维持本国经济运行和进行宏观调控,积极进行社会主义现代化建设,抓住国民经济命脉,创造出更多的剩余价值,促进我国经济的良好发展。并且,与此同时,国家(政府)必须要平衡自身与土地使用者之间的关系,以促进土地市场的公平与效率。⑥
四、 国家(政府)与被征收主体之间的增量利益关系的存在
中华人民共和国的一切权力属于人民,中央和地方各级政府是代表人民心声的发言者,同时是国民经济命脉的掌握者,也是市场经济调控的有形之手,当其以公共利益为目的,有偿让渡一部分权力给土地开发主体进行土体开发利用的同时,社会公众就应当参与到这其中增量利益的分配中来,真正享受到国家所带来的公共利益。并且这其中,国家本身也能得到由于重新利用和开发该土地所带来的社会经济利益和增量利益。
正因为房屋拆迁的过程中,我们能看到大量的利益和利润,看到更多剩余价值的出现,因此,房屋拆迁活动才能持续进行下去。又正是因为在房屋拆迁活动中,还涉及到国家(政府)、土地开发主体、被征收主体等三方主体的增量利益,因此,房屋拆迁中,国家(政府)、土地开发主体、被征收主体就如站在一个三角结构的三个顶点,只有当我们明确看到并明确分配好三方的增量利益关系,这个三角结构才会稳定,我国的房屋拆迁制度才能引发良好的社会正面效应。但是,若其中任一顶点的位置发生变动,三者的增量利益关系没有得到平衡的分配,只是其中两方或一方获得了增量利益时,这个三角结构不稳定,此时我国的房屋拆迁制度就会引发消极的社会负面效应。因此,我国的房屋拆迁制度是一个国家(政府)、土地开发主体、被征收主体三方博弈的过程,到达共赢,即增量利益关系得到了良好的分配;若任一方退出该关系,房屋拆迁继续进行下去就会带来社会的否定,即此时增量利益关系没有得到很好的分配。
总之,经过本文对房屋拆迁中各方增量利益关系的存在的探析,明确房屋拆迁中存在各方增量利益关系,为今后经济法能够很好的调整房屋拆迁中存在的增量利益关系奠定一定的理论基础。
注释:
①陈乃新.经济法理性论纲--以剩余价值法权化为中心[M].北京:中国检察出版社,2004.
②陈乃新.经济法是增量利益生产和分配法--对经济法本质的另一种理解[J].法商研究,2000(2).
③房屋拆迁制度中涉及的主体包括国家(政府)、土地开发主体、被征收主体等,各主体之间,存在地位不对等的关系。
④魏振瀛.民法(第三版)[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2000:9.
⑤姜明安.行政法与行政诉讼法(第三版)[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2007:18.
[关键词]行政不作为、行政不作为违法、抽象行政、不作为行政、不作为侵权
行政不作为是与行政作为相对而言的,对行政不作为的认识由于划分标准不同而各异。根据行为方式标准,以行政行为的外在表现形式和存在状态为依据,有学者认为,行政不作为系指具有消极动作的行政行为,如不履行法定义务等。(参见胡建淼著:《行政法学》,法律出版社1998年出版,第274页。)有学者按照行政行为是否改变现有法律状态(权利义务关系)为标准,将行政不作为认定为行政主体维持现有法律状态,或不改变现有法律状态的行为,如不予答复或拒绝颁发许可证等。(参见马怀德主编:《行政法与行政诉讼法》,法律出版社2000年出版,第179页。)有学者从行政程序方面的认定标准出发,认为,行政不作为即是行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。(参见周佑勇:《论行政不作为》,载于罗豪才主编:《行政法论丛》第2卷,法律出版社1999年出版,第215页。)根据这一观点,行政不作为的基本特征为违法性,即从法律后果上来说,行政作为既可能是合法的,也可能是违法的,而行政不作为则只能是违法的。笔者认为,应当完全按照行为的意思表示和行为形式来划分行政作为与行政不作为,只要行政主体及其工作人员消极的未有意思表示或未实施行政行为,即可视为行政不作为。
一、违法的行政不作为
违法的行政不作为可以构成行政侵权。违法的行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务,并且能够履行而未履行的状态。此定义主要有以下两层含义:
首先,行政不作为违法必须以行政主体具有法定义务为前提。这种法定义务是法律上的行政作为义务,不是其他义务。行政作为的义务来源于法律的明确规定,根据我国的行政组织法,各行政机关都有法定职责,同时,也有要求行政机关的履行法定职责时遵守法定程序的义务。在实体上的行政义务,主要是要求行政机关对行政相对人应尽到保护的职责;在程序上的义务,由于我国行政程序法典尚未出台,行政程序的法定义务主要散见于各单行法律、行政法规及行政规章中,如行政处罚法中规定的行政机关在实施行政处罚过程中的表明身份的义务,告知的义务,听取申辩和陈述的义务等。有学者认为,作为行政不作为违法前提的义务是行政作为义务,它是法律义务,而且这种义务是现实的行政作为义务,不是一种泛泛的、抽象的法律义务。法定的行政作为义务主要来源于五个方面:第一,法律直接规定的行政作为义务。这种法律正面规定的行政作为义务只能来自狭义的义务性法律规范,禁止性或授权性法律规范都不能正面体现行政作为义务。第二,法律间接体现的行政作为义务。所有授权性法律规范均隐含相应的行政职责,其中很大一部分是行政作为义务。另外,行政相对人行政法上的权利义务规范也隐含行政主体的行政职责,从而包容着行政作为义务。第三,行政法规、行政规章以外的行政规范性文件规定的行政作为义务。第四,先行行为引起的行政作为义务。它指由于行政主体先前实施的行为,使相对人某种合法权益处于遭受严重损害的危险状态,行政主体因此必须采取积极措施防止损害发生的作为义务。第五,合同行为引起的作为义务。行政主体因订立行政合同所产生的作为义务。(参见朱新力:《行政不作为违法之国家赔偿责任》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2001年第2期。)上述五个方面的行政作为义务虽然表现形式各异,但其精髓是义务法定。因为对于行政主体而言,其义务即是其职责,而行政主体的职责必须是有明确的法律依据的。这是行政法治的必然要求。相对于行政法责任,如果行政职责没有明确的法律依据,那么行政主体就不能承担由此产生的法律后果。然后,现实中行政主体职责因行政行为形式的不同而变化多样,如行政附随义务即是先行行为引起的行政作为义务,从表现上看,只是因行政行为的发生而随机产生的另外一种义务。但实质上这一附随义务也是存在着法律依据的,也就是必须以先行行政行为的法定作为义务为根据。又如行政契约的作为义务。从表面上看,契约是合同双方意思表示一致的产物,当然合同的义务也是双方约定的结果。但行政契约的最高原则不是意思自治而是法治原则,这与民事契约有本质的区别。也就是说,行政契约的成立,是以行政主体法定职责为根据和内容,行政契约的订立过程也是就行政主体以职责范围的内容向行政对方发出要约,而相对方据此决定是否作出承诺。可见,行政合同中行政主体的作为义务不是合同主体双方约定的结果,而是先定于行政主体法定职责而存在。因此,尽管形式各异,行政作为义务贯彻的仍然是义务法定原则。
其次,行政不作为违法以行政主体没有履行法定作为义务为必要条件。行政主体的不履行法定义务表现为,行政主体没有作出任何意思表示,或不予接受、迟延办理。如在公民、法人或者其他组织面临人身权、财产权遭受侵害时,具有相应法定职责的行政机关予以拒绝或不予答复。再如行政机关对行政相对方提出的保护人身权和财产权的申请明确表示不履行或虽然未明确表示不履行但超过法定期限仍不履行,即在法定期限内,既不表示履行也不表示不履行。这里的“不履行”不是行政主体意志以外的原因,而是有履行能力却故意未履行、延迟履行。
除此以外,行政不作为的成立是否需要由相对方的请求为条件,也就是说,是否只有在相对方请求,而行政主体不履行法定义务时,才构成行政不作为;当行政相对方未请求时,行政主体的不作为可否视为行政不作为。从理论上说,行政主体的职责既然是法定的,行政主体就应严格依法履行,而不应以相对方是否申请为条件;然而在实践中,行政主体职责的履行往往指向特定相对方权益的保护,存在着相对方未请求行政主体也知悉的可能,此时,相对方是否提出申请,不影响行政主体对相对方法定义务的履行。如当某公民遭受歹徒抢劫时被治安民警看见,此时,即使该公民未向该民警申请保护,该民警也应当履行保护职责。但在绝大多数情况下,相对方不申请,行政主体不可能知悉,也就不可能履行法定职责。此时,相对方是否申请决定了行政不作为的成立。因此,不能在原则意义上将相对方的申请一般地作为行政不作为成立的必要条件,但也不能完全否定,应该具体情况具体分析。
二、行政不作为的侵权
从理论上,行政不作为可以构成行政侵权,并应当承担行政侵权责任。但是我国《国家赔偿法》关于行政赔偿中,并未明确规定行政不作为造成相对方损害的行政赔偿责任。由于行政侵权责任的构成要件中的一个重要条件是法律规定,在国家赔偿法没有明确法律规定的情况下,违法的行政不作为可否构成行政侵权责任便成为一个有争议的问题。从法律规定看,《国家赔偿法》并没有完全排除行政不作为的侵权赔偿责任。可以认为《国家赔偿法》中的“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”或“造成财产损害的其他违法行为”包括了行政不作为违法。从立法原则可以推定,违法的行政不作为是导致行政侵权的重要的行为方式,不应当也不可能将违法的行政不作为排除于行政侵权责任之外。确认违法的行政不作为的侵权责任,有利于保护公民、法人或其他组织的合法权益,有利于促使行政主体依法行政,有利于进一步完善我国的法律责任体系。如果对行政不作为侵权行为不给予否定评价,不责令加害人对受害人遭受的损害予以赔偿的话,就会出现有违法行为,而无有力监督;有实际损害,而无有效救济的现象。如果将违法的行政不作为排除于行政侵权责任的范围以外,无异于纵容行政主体可以任意的不履行职责。但《国家赔偿法》未明文规定,不得不说是其立法上的疏漏,当然国家赔偿法立法的缺失,可以通过完善立法加以弥补。2001年6月26日最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中规定:由于公安机关不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。这一司法解释虽然针对公安机关,但一定程度地弥补了《国家赔偿法》立法上的不足。从国外情况看,凡是建立了行政赔偿制度的国家,没有完全排除不作为违法的行政侵权赔偿责任的。如根据美国的《联邦侵权赔偿法》规定,美国的行政赔偿责任的范围,不仅及于政府官员的违法作为行为,而且包括其不作为行为。例如,在公共场所发生打架斗殴事件,警察在场不加制止,警察局对其造成的伤害或损失应负赔偿责任。
行政不作为与行政作为的基本区别在于,其不具有行为的实在性。从某种角度说,行政不作为只是法律上拟制的行政行为的存在。因此,对违法的行政不作为侵权责任的追究,也应当有别于普通的行政行为的侵权责任。关于行政不作为侵权的构成要件,有学者认为,行政不作为与行政行为在侵权责任的构成要件的根本区别在于:由于行政作为有合法与违法之分,行政作为的侵权首先要认定行政作为的违法性质;而行政不作为只有违法一种情况,因而,对行政不作为的行为侵权责任的认定上,只要确定行政不作为是否存在,而没有必要分析行政不作为是否违法。(参见石佑启:《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》,载《行政法学研究》1998年第4期。)
行政不作为侵权责任的构成要件应当遵循一般行政侵权责任构成要件的原则性要求,同时,作为一种特殊的行政行为形式,行政不作为的侵权责任也表现为一定的特殊的规律性。有学者认为,行政不作为侵权责任必须具备以下构成要件:第一,必须是负有积极实施法定行政作为义务的行政主体(包括其工作人员、被行政主体委托的个人)的行政不作为违法行为。第二,行政不作为违法客观存在。第三,给公民、法人和其他组织造成了实际的损害。公民、法人和其他组织损失无法得到其他赔偿,如果已经得到赔偿,国家就不再承担赔偿义务。第四,行政不作为违法与公民、法人和其他组织的实际损害之间有因果关系。(参见王鉴辉:《行政不作为违法的国家赔偿责任研究》,载《现代法学》2000年第1期。)
上述对行政不作为侵权责任构成要件的认识存在着一定的问题,特别是将“必须是负有积极实施法定行政作为义务的行政主体的行政不作为违法行为”同“行政不作为违法客观存在”分别作为行政不作为侵权责任的两个要件,似乎属于同义重复。因此,笔者认为,行政不作为的侵权责任的构成要件应当包括:第一,行政不作为违法。一般行政侵权行为既包括违法也包括不适当,而行政不作为不存在不适当的问题,只存在违法的问题。这是由行政不作为这种行为的特殊形式所决定的。由于行政不作为是消极不作出某一行为,是法律上所拟制的一种行为形态,不具有具体的可感性和具像性。所以,对于行政不作为只有法律上的价值判断,不存在客观形态的事实判断。因此,只有行政不作为的违法侵权,而不存在行政不作为的不当侵权。第二,行政不作为已经造成了对行政相对方的权益损害。这一损害只要是行政不作为引起的,即可要求行政赔偿,而不论这一损害是否可能获得其他方面救济。同行政作为一样,行政不作为的行政赔偿也不应采用损益相抵的原则。行政相对方权益的损害程度决定着行政赔偿的数额,根据最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》,在确定赔偿的数额时,应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生的过程中和结果中所起的作用等因素。第三,行政不作为与行政相对方的权益损害的事实之间具有因果关系。行政不作为是由于行政主体不履行对相对人所负的作为义务而构成行政侵权的,因此它与损害事实之间的因果关系,实质上是行政主体与相对人之间的权利义务关系。只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害,就可以认为存在行政侵权的因果关系。对行政不作为引起赔偿责任的因果关系应认定为:只要行政主体的义务是为了保护行政相对人的利益而设置的,而行政主体不履行义务并造成特定行政相对人损害,该行政主体不作为即构成行政侵权行为,它与行政相对人的损害结果之间就存在因果关系。这样认定行政不作为的因果关系,才有利于行政相对方权益,才有利于促使行政主体积极地履行法定职责。对行政不作为引起赔偿责任的因果关系,不能简单从“外部条件”与“直接原因”来分析。(参见石佑启:《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》,《行政法学研究》1998年第4期。)第四,应当具有对作为的行政职责的法律规定。违法的行政不作为是对作为的行政职责的不履行,如果没有法定的行政职责,就不会有行政不作为。在这一点上,违法的不作为与违法的作为是一致的。
三、抽象行政不作为的侵权
在行政不作为中,还有一种抽象行政不作为。所谓抽象行政不作为是指具有制定行政规范性文件职权的行政机关,没有或者没有适时地制定行政规范性文件,或者没有对不适合现实要求的规范性文件进行修改和废止。行政不作为本身即具有虚拟性,抽象行政行为的不作为更具有隐蔽性。因为,对行政规范性文件的制定,往往只是政府部门单方面的事,缺乏民众的广泛参与,因而,普通民众对行政机关规范性文件的制定往往知之甚少。行政机关作为行政立法起草者、制定者,更多的是考虑如何扩大行政权的范围,强化相对人的法定义务和责任,或者行政主体从部门利益出发制定的规范性文件常常发生冲突,使得行政机关各部门之间法定职责不清,从而导致抽象行政不作为的大量发生。
一、违法建设是雾霾产生的重要原因之一
雾霾,是雾和霾的组合词。主要来源是汽车尾气、取暖及工业生产排放的废气(如建材生产窑炉燃烧)、建筑工地和道路交通产生的扬尘、可生长颗粒(微生物附着转化)、家庭装修中产生的粉尘等。不难看出,雾霾与建筑业关联紧密。尤其是近些年由于城镇化进程加快,建筑能耗也急剧上升。据住建部的统计数据显示,在全球范围内,有超过40%的能源消耗和21%的温室气体排放来源于建筑业。我国每年的新建建筑达20亿平方米,这其中99%的建筑都属于高能耗建筑。更有甚者,违法建筑的肆意盛行消耗了大量的建筑材料,这些建筑材料劳而无功,从源头上人为地加剧雾霾的产生。
作者十分赞赏科技工作者们的努力。但是,我看到了问题的另一个方面。合法建筑要从设计、选材、施工等进行产业优化和管理优化以降耗降霾,而那些违法建设怎么办?谁来进行绿色设计、绿色选材、绿色施工、全程科学管理?不要忽视全国各地这些有普遍代表性的数量庞大的“违法建设”的影响力和破坏力,它们几乎与城市发展进程相伴而生很多年。屡见不鲜的例子是,在政府进行旧城改造、城中村改造、旧厂房改造等棚户区改造的规划明确后,违法建设会如雨后春笋般膨胀和壮大,如“雾霾”般迅速弥散在城市的各个空间,左右着政府城市改造的进度和效果,甚至引发一系列社会矛盾。
因为工作关系,近年来,我与团队其他同仁走访了山东、河南、河北、山西、内蒙等地很多征收拆迁现场,不断重复看到触目惊心的现状:城中村、棚户区内各色建筑物高低参差不齐、呈无序分布,排水、排污、消防、人防等基础设施先天不足,普遍存在违法占地、违反规划的问题,普遍存在出租或者经营的高收益。建筑密度高达70%甚至90%,“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见。比如,在郑州市金水区部分村庄,违章搭建的已经不再仅仅是简易楼房,甚至是十余层高的带电梯违法建筑物!又如山东、吉林、内蒙一些征收拆迁区域内,风闻政府要征收拆迁,当地村(居)民突击抢建成风。比较极端的例子是一些违法建设的六层小楼崭新矗立,没有楼梯、没有窗户,明显是为拆迁补偿而抢建,是企图借违法建设索取巨额补偿款。业主和施工人员连房屋基本居住功能条件都不考虑了,更不会选择绿色材料、进行绿色设计和科学施工了。
二、明确规划执法主体
针对这种猖狂的违建现象,有处罚权的执法主体究竟履职到位了吗?根据《城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;……限期拆除……”;《城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”显然,违法建设的执法主体为县、市城乡规划局或者乡(镇)人民政府。上述执法主体依法作出责令限期拆除的决定后,违法行为人逾期不拆除的,经催告后由违法建筑所在乡、镇或者县级以上人民政府,政府在做好强制执行预案的前提下,组织公安、规划、国土、行政执法、公证等部门。
现实中,违法建设大量存在而有关部门不作为往往发生在设区的市,尤其是撤销乡镇成立办事处的情形下。在2008年1月1日《城乡规划法》实施之前,属于《村庄集镇规划管理条例》管理区域,规划执法权在乡镇人民政府,随后,乡镇撤销之后,接替其开展工作的街道办事处在法律上作为政府的派出机构,并非独立法人单位,既没有法律规定,也没有法律授权其行使违法建设执法权。市规划局利用法律冲突与新旧法衔接不清的状态,推诿、打太极等不作为现象十分严重。应当说,《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)明确规定,规划执法权的转移须经省级人民政府批准,地方规划部门或者人民政府随意将规划执法权的职权法定原则调整为属地化原则,使得规划执法权的混乱状态更加扑朔迷离。而区政府能够协调的本区所属的规划部门同样不具有法人资格,如此,只有设区的市的有关规划部门依法享有对违法建设的执法权。但根据现行属地化原则的基层管理体制,区政府对设区的市的有关规划部门没有调动权,必须经由市政府予以协调指挥,这就使得一个简单的违法建设执法案件只有上升到市委市政府过问才能启动,而设区的市往往又辖区大、覆盖面广、工作量多,不可能随时对全市的有关违法建设进行及时查处,这样,管理体制上混乱不堪。而“属地管辖”的规定使得这些规划部门工作积极性不高,推诿下级部门诸如区政府、办事处的并不少见。于是乎,背负着“属地管辖”义务的想管又必须管的区政府、区规划分局、办事处等没有法定职权,职权法定的市规划又高高在上、事不关己。同时,规划执法部门的执法力量与现实中存在的大量违法建设不匹配,造成这些部门有一定畏难情绪,尤其是拆除违法建设极易引发冲突事件、存在问责风险等,种种原因交织,就造成了当前违法建设泛滥的局面。
泛滥的违法建设在建成之前消耗了大量不达标建筑材料,大量的违法建设随即又将被依法拆除形成“建筑垃圾”被废弃,绝大多数不具备回收处理的条件,这无疑是给脆弱的生态环境带来“多次污染”。作者关注到,一些科技工作者利用“生命周期方法”,通过清单建模及计算,分析了水泥、钢材等12种建材产品生产的生命周期能耗与大气污染物排放。清单分析包括能源上游阶段、运输阶段和建材生产阶段,同时考虑了直接能耗、直接污染物排放以及间接能耗、间接污染物排放,并使用“迭代”法对能源上游阶段进行清单分析。至于建材生产在原料采集时对矿山的开采、剥离、精选所造成的资源浪费目前无法有精确的统计,就是说不包含这部分的能耗。而这些研究还是建立在建筑物“正常生命周期”的基础上,对于本就不该出生的“违法建设”,由于公共安全性能无法保障,必须及早拆除以免造成更大危险和损失。可以说,其“生命周期”必然大大缩短,可回收率极低,整个过程建筑材料能耗呈几何增大是毫无疑问的。再考虑到拆除违法建设的施工行为本身也会造成大量粉尘污染,制造更多雾霾,即便使用“湿法拆违”,降低了雾霾粉尘的浓度,但说违法建设的建成及拆除将会造成正常施工建设的多倍量的“雾霾”也毫不为过。
所以,作者认为,对违法建设没能及早发现、防控,导致其在很多城市泛滥成灾,随后又浪费更多的社会资源进行清理,这种状况不能再持续下去了!2014年2月,在北京考察时指出:应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5,要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措,聚焦重点领域,严格指标考核,加强环境执法监管,认真进行责任追究。
三、对规划执法部门履行职责的司法监督
讲到“依法治理”,作者认为破解治理违法建设的困局仍然有很多办法。从法律关系上来讲,对于有关执法主体的不作为,有两个可能的法律途径促其依法行政:其一,以村委会(或村民小组)名义向城乡规划局举报特定违法建设主体,其一定期限内不履行查处职责的,以村委会(或村民小组)为原告,以市城乡规划局为被告,以违法行为人为第三人,向人民法院提起行政诉讼;其二,村委会(村民)还可以向所在地检察机关举报规划执法有关执法人员渎职。
对于突击抢建违法建筑的,根据《城乡规划法》规定,规划执法部门可以向违法行为人送达《停止施工通知书》,不停止施工的,以人民政府名义对施工现场进行查封,查封后仍然继续施工的,根据《治安管理处罚法》第五十条规定,以妨碍公务为由对违法行为人进行治安处罚。然而,2011年3月3日,公安部下发了《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》,严禁公安民警参与“征地拆迁”等非警务活动。这是很不负责任的做法。职权法定是法治的原则之一,公安机关的职权来源于《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《刑事诉讼法》等法律规定,不因为一个通知、一份文件就改变了公安机关的职权。因此公安机关不作为是非常错误的。
关键词:房屋拆迁;滥用;预防;公共利益;行政救济
1998年6月,河南省郑州市发生的一起住户状告市政府拆迁纠纷案,就是针对拆迁行为的合法性引发的。为了阐述对房屋拆迁权滥用与预防研究的现实意义,我们简略介绍一下此案案情。
1998年3月,《河南商报》登载了郑州市将兴建裕达文化广场,并将拆除郑州市裕达国贸大厦旁边的五幢楼房的消息。水利部水工金属材料结构质量检测中心(以下称水工检测中心)所购买的裕达花园17号、18号商品楼名列其中。裕达文化广场采取政府和港资合作的方式兴建,政府出资1000万元,港资河南裕达置业有限公司出资5000万元。此两幢楼的住户(水工检测中心职工)向拆迁人"郑州市裕达广场工程建设指挥部"(以下称指挥部)提出了数个问题,均未获答复。随后,指挥部张贴了《城市房屋拆迁公告》,正式开始拆迁。住户认为,裕达广场虽名为公益事业,实质上更多是裕达公司借用政府行政手段,为改善其所有的裕达国贸大厦周边环境从而促使其销售和升值而进行的商业运作。住户进而认为,政府规划、拆迁房屋的行政行为的合法性存在问题,遂向河南省高级人民法院提起行政诉讼,状告郑州市人民政府、郑州市城市规划管理局、郑州市拆迁办等单位,要求撤销其对17号、18号商品楼的拆迁决定。而市政府方面认为,裕达广场的建设是为了改善城市投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部分,城市规划法赋予了市政府权力,任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定〔1〕。
显然,房屋拆迁权是否被滥用是本案争执的焦点。其中,政府的拆迁行为程序是否合法以及是否为了公共利益的需要,是两个关键问题。
上述案例,突出表现在如何评定拆迁行为在实体上和程序上都具有合法性上,即拆迁行为实体上应符合什么标准才是合法(而不是看是否有合法的审批机关的正式批文),并应同时履行什么样的法律程序(不应拘泥于现有规定程序)才能有效。这是一个重大理论问题,是解决拆迁权本身合法性的切入点。
一、拆迁权实体合法的唯一标准——社会公共利益
房屋拆迁权的核心在于它的强制力,它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此,防止该项权力的滥用,便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是"社会公共利益".因此,"社会公共利益"又成了评判房屋拆迁权是否合宪以及是否被滥用的唯一标准,而且在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利益冲突中,也成为了十分有效的"平衡剂".
1.关于"公共利益"的涵义
尽管"社会公共利益"对房屋拆迁法律制度的设立至关重要,但我国目前迄今尚无一个统一的界说。不管在立法上,还是在学理解释上,"社会公共利益"的概念都是不确定的,造成了人们认识上的偏差。这是导致房屋拆迁权被滥用的客观因素。与"社会公共利益"相似的一个概念是"公共性目的".关于"公共性目的"涵义之解释,曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权的滥用,外国的一些法院将"公共性目的"解释为"公共的使用",即代表公共利益的主体的使用。然而,这一解释却在实践中产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有"公共性目的",那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。而且,事实上,代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定。有些主体所代表的利益既有"公共利益"的成分,又有"非公共利益"的成分,这类主体是否可以进行土地征用呢?因此,各国立法和判例便开始使用"公共利益"的提法,以进一步确定土地征用权合法的标准。现在,大多数国家和地区的立法都认为,"公共利益"应包括两层涵义:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途。
在立法上,一些国家和地区以列举的方式规定"公共利益"的范围。如香港,其《收回官地条例》和《土地征用条例》同时规定,官地收回和征用土地须以"公共用途"为目的,并规定以下几种情况的"收回"和"征用"属于"公共用途":(1)为使物业欠佳的卫生情况得以改善,或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物;(2)由于建筑物接近或连接其他建筑物,严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住;(3)与军队有关部门的任何用途;(4)总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用〔3〕。前面已经论述过,房屋拆迁产生的法律后果之一是导致土地权利流转给拆迁人,这也是房屋拆迁的唯一目的。因此,房屋拆迁权的合法性应适用土地征用的合法性理论。在我国,"公共利益"的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》。该法第十条第三款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用".其次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定,"国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用",并同时在第58条第一款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。显然,从宪法、法律到行政法规,"社会公共利益"都成为了征用土地、收回土地的前提条件,并且在概念使用上都是一致的。然而,在房屋拆迁立法上,这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》(已于2001年11月1日生效实施)第二条规定:"在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例".事实上,该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定。相比而言,1991年《城市房屋拆迁管理条例》第二条"凡在城市规划区内国有土地上,因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的,使用本条例"的规定,将房屋拆迁的合法性界定为"城市建设需要",却更为明确。《城市私有房屋管理条例》第四条规定:"城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时,建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……".这里的"国家建设"与前述"城市建设"不是同一个概念。何谓"国家建设",我们力图从现有立法中去寻找一个诠释它的依据。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定"国家建设用地",在第21条中对"国家建设"作了这样的限定,"国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业",并在第22条中进一步诠释:国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目,只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。因此,我们可以得出"并不是所有城市建设都是国家建设"的结论。对此,国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第16条规定:"本办法所称建设用地,包括国家、乡(镇)村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、技改项目用地以及采掘、建材等行业的生产用地".该条进一步解释"国家建设用地","是指全民所有制和城镇集体所有制单位以及上述单位同农村集体经济组织共同投资兴办的联合企业,需要的各项建设用地".根据"公共利益"的含义进行理解,国家建设行为总是以社会整体利益作为出发点的,社会整体利益本身就是"社会公共利益",故国家建设本身就具有"公共利益"的性质。因此,现行拆迁立法本身就存在不统一的问题,在拆迁合法性规定上,宜采用"社会公共利益需要"或者"国家建设需要"的提法,而不宜不作任何规定。这样既可以与土地征用、土地收回实体合法性要件一致,又可避免行政法规的立法与宪法、法律不一致。无论如何,拆迁立法的违宪都是不允许或应予纠正的。
前述案例中的建设项目,显然属于"城市建设需要",应为"国家建设用地"范畴,具有"公共利益"性质。
2.公共利益的层次性
不同性质国家建设拆迁,其所代表的社会公共利益的层次性是不同的,这产生了公共利益的层次性问题。按建设项目本身计划审批的效力分类,可将拆迁的公共利益分为三个层次:
其一,最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为国家重点建设工程用地,如大型机场、铁路等工程用地。
其二,中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项机动财力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为地方各级安排的地方重点建设项目,这类用地为数不少。
其三,最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地,以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。
上述最高层次和中间层次的公共利益建设用地拆迁,属前述"国家建设用地"拆迁范畴,具有一般意义上的公共利益性,不会引起歧义,且得到了社会的普遍认同。而在最低层次的公共利益的建设用地拆迁中,显然建设单位已经多元化,已从计划经济体制下纯国有企业的单一主体,演变成了有集体企业、私营企业甚至外资企业参与的多个主体。国家通过这为数众多的不同经济形式主体实现着国家的经济建设目的。换言之,不管是国有企业,还是集体企业、私营企业和外资企业,只要其拆迁用地一旦被纳入了国家用地计划,便成为了社会主义经济建设的组成部分。并且,商品经济体制本身也将各类所有制的企业置于了独立核算、自主经营和自负盈亏的生产者和经营者的法人地位。因此,不管是国有企业参与的建设项目,还是其他私营、外资企业等参与的经济建设项目,都是以自身利益为其出发点的(在本质上已没有区别),并反过来以提高人民物质文化生活水平、服务于整个社会为最终归宿。即使是城市居民住宅建设,也以此为己任。因此,最低层次的公共利益是间接的,在以生产资料公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义初级阶段是存在的。
3.公共利益的层次对房屋拆迁权的影响
我国房屋拆迁的公共利益的层次性,最终影响着房屋拆迁权行使的基本规则,概括起来有以下三项:
其一,低层次的"公共利益"的房屋拆迁,应当满足并服务于高层次的公共利益的拆迁。国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第三条在编制用地计划应遵循的原则的第三项规定,"对各项建设用地实行统筹规划,综合平衡、保证重点、兼顾一般".原国家国土局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第四条规定:"建设项目用地实行计划指标控制,首先保证国家重点建设项目……".此两规定揭示了一个共同原则,即高层次公共利益的建设项目拆迁优先于低层次的公共利益的建设用地拆迁高层次的公共利益建设项目拆迁用地计划制约低层次的公共利益建设项目拆迁用地计划。
其二,相同层次的"公共利益"的房屋拆迁计划,无抵销对方的效力。即同一层次的公共利益的建设需要拆迁同一处房屋时,应以向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请的时间先后顺序为准。为什么要确立这样一项规则呢?首先,是反不正当竞争所需。如果不以这条规则作为处理应将拆迁许可证核发给哪一个申请人的依据,将会导致拆迁行为本身的不公平,也易滋生腐败。其次,房屋拆迁主管部门是拆迁审批机关,计划、规划以及国土部门是从其他方面对建设项目进行管理的,其对建设项目的立项审批、规划许可以及用地批文并不能代替拆迁决定。以提交拆迁申请的先后顺序作为核发拆迁许可证的事实依据,是符合房屋拆迁权的分配原则的。当然,所谓拆迁申请,还应当包括国家规定的建设项目批准文件。最后,土地使用制度本身要求土地使用权相对稳定,否则,就会造成同一目的层次的用地单位申请对对方进行拆迁,这对保护土地使用权和房屋所有权是非常不利的。
其三,公共利益的层次越低,房屋拆迁权的强制力就越弱。据此,第一类和第二类拆迁具有最完整、最强大的强制力,第三类拆迁的强制力则较弱。实践中,第三类拆迁比第一类拆迁权更易滥用,在拆迁立法时应制定更为严密的方法予以预防,包括制订对被拆迁人更为有利的补偿办法和公平、透明的拆迁决定程序,以防止拆迁人借政府之力、打公益之名、行私利之实,并监督拆迁主管部门公平依法行政。
二、房屋拆迁权合法的程序要件——行政救济
程序法与实体法一样具有"独立的价值".因而,在确立拆迁权本身应当具有的实体要件后,还有必要对拆迁权行使的方式、手续等程序进行探究。
作为拆迁立法的法治化要求,法治原则理论和人权原则理论成为拆迁行政救济的理论基础。作为依法拆迁的方略,行政救济的核心是依法办事,并且,作为保护公民人身财产权的立法,必须以人权作为理论基础。同时,我国《宪法》第五条规定:"一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究","任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权".第三十三条规定:"中华人民共和国公民在法律上一律平等".上述规定为我国拆迁行政救济的设立奠定了宪法基础。学者认为,房屋拆迁行政救济的途径,是指行政相对人的合法权益受到违法或不正当具体行政行为侵犯时,法律所提供的补救渠道和途径。
1.房屋拆迁行政救济的具体措施
行政复议和行政诉讼的对象是具体行政行为,对拆迁主管部门在房屋拆迁过程中拆迁权性质的认定,直接关系着行政复议和行政诉讼范围的确定。将拆迁行为列为行政救济的范围,首先是基于房屋拆迁权的行使是具体行政行为的认识。理由主要有:其一,从职权上看,房屋拆迁权是一种由政府房屋拆迁主管部门依法行使的行政权力,具有不平等性和强制性,与拆迁主管部门依照法律法规的授权制订规范性文件的抽象行政行为相区分。其二,房屋拆迁权是单方意思行为,不需管理相对人的合意,从而也将其与房屋拆迁立法这一抽象行政行为中的立法合意区分。第三,从结果来看,拆迁决定在外部表现形式上以决定、许可证等非规范性法律文件为存在方式,与抽象行政行为中的规范性文件相区分;从调整的对象来看,拆迁决定针对被拆迁人和拆迁人,可以反复适用,以区别于抽象行政行为中针对不特定人和事;从效力上看,拆迁决定针对现实存在的对象,以区别于抽象行政行为针对未来可能发生的不特定对象而生效。因此,按照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》对"具体行政行为"的解释,房屋拆迁决定显然应当属于具体行政行为的范畴。
其次是基于房屋拆迁权的行使行为是外部行政行为的认识。所谓外部行政行为,是指拆迁主管部门对拆迁行政事务进行管理,与拆迁人和被拆迁人之间产生的一种行政管理行为。与外部行政行为对应的一个概念是内部行政行为,它是拆迁主管部门队对内部行政事务进行管理,与内部管理相对人产生的行政隶属关系行为,如拆迁主管部门对内部违法违纪行为的政纪处分。
《行政复议条例》第二条规定:"公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以依照本条例向行政机关申请复议".而该条例第九条规定的行政复议案件的范围,包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发,以及"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件".《行政诉讼法》第二条规定:"公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提讼".该法第11条规定的行政案件的范围,包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发,以及"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件".因此,我们有理由认为,如果拆迁申请人依法向拆迁主管部门申请颁发拆迁许可证而拆迁主管部门拒绝颁发,或者被拆迁人认为拆迁许可证的颁布不合法从而侵犯其合法财产权的,都可以申请行政复议或提起行政诉讼。
2.听证程序
"听证"一般是指在国家机关作出决定之前,给有利害关系人提供发表意见的机会,对特定事项进行置证和辩驳的程序。"听证"是行政机关行政决定的一个阶段,属于行政程序的组成部分,不是行政程序的全过程。
我国在颁布的《行政处罚法》中引进了听证程序,确立了听证在行政程序中的法律地位。尽管听证程序只局限于行政处罚决定中,但它所确立的原则无疑为我们提供了一个保护拆迁行政相对人合法权益,监督拆迁主管部门在"社会公共利益"的实体前提下作出拆迁决定,以及规范拆迁当事人及其他人有关行为的有效方法。
按照《行政处罚法》的规定,听证程序在下列情况下进行:"行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证".显然,听证程序有三个特征:一是阶段性,即听证只是行政处罚的一个阶段,而不是处罚的全过程。二是局部性,即并不是所有行政处罚都要举行听证,只有对当事人的权益有较大影响的行政处罚才进行听证。三是选择性,即听证不是必经程序,主动权在于当事人。