时间：2022-09-09 13:57:19
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共基础设施，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：交通基础设施；公共产品；拥挤性公共产品；私人投资
中图分类号：F502 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）03-0079-07
交通，是指不同区位间以相互通达、实现人与物的位移为目的各种连接方式与手段，最终表现为公路、铁路、航空、水运等运输方式所依赖的基础设施条件。交通基础设施的建设以满足多种形式的运输需求为目的，成为区域乃至国家经济运行的支撑性基础产业。从本质上看，交通基础设施是投资主体将各种资源配置后生产出来的一种产品，因此我们可以将其理解为交通产品，这一称谓能够更好地反映交通基础设施建设中资源配置与生产的特征（注：下文中的交通产品等同于交通基础设施）。
每一产品都因其本质属性而区别于他物。交通产品的公共产品属性已经得到认同，但同时，因其会出现拥挤现象或投资主体中出现私人投资，不少研究者将交通产品看作是具有准公共产品特性的、介于纯公共产品与私人产品之间的混合产品，或拥挤性公共产品。从为产品确定性质的角度看，判定一个产品是不是公共产品或是何种程度的公共产品，判断本身不是目的，关键在于判定结果的准确性――不同性质的产品关系到不同的供给方式。由于公共产品与私人产品的供给方式有着较为明显的差异，因此，准确判断交通产品性质将决定和影响到科学、合理地选择交通资源的配置方式即交通产品的供给方式。可见，交通产品的属性判定有着极其重要的理论价值。对此，本文重新进行了审视和辨析。
一、公共产品理论简述
（一）公共产品判定的基本理论
从300年前大卫・休谟开始注意到具有公共产品性质的一些事物，到其后的亚当・斯密、李嘉图、马歇尔、帕累托、庇古、凯恩斯和林达尔等众多经济学家分别对公共产品进行了一定的分析和研究，直到保罗・萨缪尔森，才较为精确地为公共产品做出判断和定义。他认为，公共物品是指这一类商品，该商品的效用扩展到他人的成本为零；无法排除他人参与和共享[1]。或者说，公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品。这里所谓的非排他性是指，对于公共物品来说，无法排除他人从公共物品获得利益，或经技术处置可具排他性，但成本太高而导致经济上不可行。与之相反，对于私人物品，产权一旦确定，便决定了所有者对产品的所有权，拥有所有权的个人可以独享产品给他带来的效用或收益，并可以排斥任何他人对该产品的占用和消费。非竞争性是指消费者的增加不引起生产成本的增加，即每一个消费者引起的社会边际成本为零。对于私人物品来说，一个人一旦消费了这一产品，其他人就无法再消费同一产品了，并且新增加其他人的消费就要增加成本，由此便产生了私人物品消费的竞争性；而对于公共物品，在一定范围内，任何人对某一公共物品的消费都不会影响其他人对这一产品的消费，并且新增他人消费的边际成本为零。
对公共产品和私人产品在非排他性与非竞争性上的对比分析，清晰显示出两者的差异，这种差异在排他性方面体现于产权，在竞争性方面体现于成本。非排他性和非竞争性是从产品所具有的经济技术特点的角度来界定社会公共产品，从根本上反映消费者之间的关系，即人与人的关系，而人与物的关系则相对次要。藉此明确的、科学的逻辑推断依据和方式，以上定义成为人们判断公共产品的主要标准。
在萨缪尔森之后，还有一位经济学家对于公共产品的认识和判定值得关注。美国著名经济伦理学家乔治・恩德勒提出了判断公共产品的两个条件，一是非排斥原则，二是非敌对原则[2]。非排斥是指在一定范围内，无论是从技术的角度、效率的角度还是从法律和伦理的角度，消费该产品不排斥其他人消费，其中所谓技术角度，是指该产品的性质不允许排他，效率的角度是指收费会使公共产品变得价格昂贵而降低效率，法律与伦理的角度则是指其他人不应当被排斥。非敌对则是指在不止一个消费者对这一产品感兴趣的前提下，某个消费者与其他消费者的关系缺乏敌对性或竞争性。虽然恩德勒对公共产品的判断依然从排斥与竞争这两个角度展开，但其认识更具有社会意义，他在非排斥原则中加入了法律和伦理的内容，而对于非竞争性的解释，则映射出社会行为心理学的旨征。
此外，有些学者认为公共产品还具有消费的不可分性、规模效益大、初始投资大、生产具有自然垄断性、对消费者收费不易和消费具有社会文化价值等特征。其中，所谓的消费效用的不可分性（non-divisibility），即公共物品为全体社会成员提供，具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用，各类主体对公共物品均可获得等量的、相同的消费。这是公共产品的另一个极为重要的属性特征。
（二）准公共产品理论及拥挤性公共产品
1965年，布坎南在萨缪尔森等人研究的基础上，提出了“俱乐部产品”，他在《俱乐部的经济理论》一文中指出，萨缪尔森定义的公共产品是“纯公共产品”，现实社会中大量存在的，是介于公共物品和私人物品之间的“准公共产品”或“混合产品”。准公共产品是指具有一定的非竞争性或局部的非排他性的公共类产品，根据不同的组合状况，混合物品可分为三类：（1）消费上具有竞争性，而在受益上具有非排他性。（2）消费上不具有竞争性，受益上具有排他性。（3）在一定的条件下，同时具有消费上的非竞争性和受益上的非排他胜，如果超过了一定的限度，就不再具有非竞争性和非排他性[3]。
我们可以看出，以上对于“准公共产品”的判断，同样是基于排他性和竞争性这两个最根本的判定项，只是给予了更加实际的、多视角的分析，不再简单地对产品性质进行公共与私人的两分划分。现实世界中，的确存在许多“小范围群体共享和消费的公共产品”和“超过一定消费数量就出现拥挤的公共产品”，这是社会经济快速增长过程中必然出现的公共产品多元化现象。就拥挤性公共产品而言，所谓“拥挤”指的是，对于某一给定的公共产品，增加一个消费者并不会妨碍前一个消费者使用这一公共产品，但会减少前一消费者的收益，因此，众多的消费者之间存在机会成本问题，这种情况在经济学中被称为“拥挤”。由于拥挤现象的存在，这些会出现拥挤的公共产品也就被看做是“拥挤性公共产品”。
对于一般的交通基础设施如道路、港口、场站以及水运通道等，在排他性方面，任何个体都可以为了实现移动目的而进入并离开某个交通基础设施或交通网络，一个消费者进入，不会也不能排斥其他消费者进入该交通设施，并且所有该设施上的消费者所获得的消费权是等量的。以一条50公里的公路为例，某个消费者行驶后的消费数量，正是这一整条公路的50公里，同样，任何一个行驶过此路的消费者都消费了这50公里的公路，即各类消费主体在该交通设施上均可获得同等数量的消费，也就表明任何一个消费者所消费的该物品的数量都与该物品的消费总量相等。在竞争性方面，消费者在不同时间按照先后次序进入某交通设施，离开后结束消费，新增消费的社会边际成本为零；一个消费者消费此交通产品，不会限制其他人消费，消费者之间不存在竞争关系，亦不会因为自己消费了该产品而敌视其他的消费者――因为一旦产生敌视，敌视的就是除自己之外的全部消费者，而公共产品不是为一个人所生产，每个人都有消费公共产品的权利，包括自己，这是每一个理性消费者所共知的。此外，交通产品的消费是不可分的，任何情况下都不可能将某个交通设施划分成多份分给不同的消费者，所有的消费者共同分享和消费这些交通产品。
可见，交通产品不但具有显著的非排他性和非竞争性，还具有公共产品消费效用的不可分性，同时，交通产品的投资密集性、规模效益和社会公益性等均符合经济学对于公共产品的判断标准，属于公共产品的范畴。
（二）关于交通产品的“拥挤”现象分析
在“交通产品是公共产品”这一共识的基础上，需要进一步讨论的是交通产品的拥挤问题。由于拥挤现象的存在，一些交通产品如公路等被很多研究者判定为准公共产品。对此，本文将就交通产品的拥挤现象做出更为细致的分析。
1. 相关研究简述。李春根、廖清成在《公共经济学》一书中提出，拥挤性的准公共产品，是指每个消费者可以从中获得效益，由于消费者人数的增加产生拥挤而会减少的公共品。这种产品是所有社会成员所共享的，但其消费具有一定程度的竞争性。当消费者的人数达到拥挤点后，其边际成本不会因为人数再增加而为零，公路就是这种产品[8]。持相同观点的研究者很多，例如王建伟在分析公路基础设施的公共产品属性时，因公路基础设施在使用过程中达到饱和状态后将产生拥挤成本，出现一定程度的竞争，每增加一个消费者的边际成本不再为零，而将其判定为拥挤性公共产品[9]。也就是说，由于公路等交通产品会出现拥挤状况，而被认作是拥挤性公共产品。
以上的分析都基于一个共同的前提，即某些交通基础设施的使用存在消费数量上的拥挤点，拥挤是交通产品消费中的一个必然现象。在拥挤现象的背后，这些研究者并未就交通基础设施的消费机理以及拥挤产生的原因进行深入分析。那么，交通产品的消费过程中必然会产生拥挤吗？
2. 拥挤状况产生的原因分析。拥挤是一种现象，是发生在交通基础设施上的表象之一，现象背后必然存在造成这种现象发生或不发生的原因和机理。在此，我们有必要重新分析“拥挤”是如何产生的。
（1）交通产品的消费机理与特征。首先，人们对交通产品的消费或使用从来都不是其直接的目的，也就是说，没有人是为了进入交通设施本身而进入，也不是为了消费交通设施而去使用交通设施，即交通基础设施不是人们的消费目标。例如，消费者驶入一条公路，其目的不是为了停留在这条公路上消费它，而是为了通过公路，藉此到达自己的目的地。乘坐火车的人，更不是为了消费铁路，而是借由铁路的承载能力，通过火车这样的运载工具来实现位移。交通产品之所以具有公共产品特性，正是因为它具有让社会大众借助相应的运载工具快速通过的功能。尚娟在分析公路产品性质时认为：消费者消费的并不是公路产品的实体形式，而是通过实体而转化的通行效用，只有依附于公路产品实体，消费者的基本效用和利益才能够得到实现[10]。交通产品的这一消费机理，决定了消费者在分享交通公共产品时的态度和方式――不是占有性的消费而是通过式的使用，并且，通过的效率越高越好。
其次，交通公共产品消费的一个最为重要的特征是，交通设施上的消费者是流动的，因为他们的目的就是移动。这不同于一个免费开放的公园――人们进入公园是为了在那里停留、休息、运动，进入公园的人多了，空间有限的区域就可能出现拥挤的现象。对于交通设施的消费者，他们并无意停留（滞留）于这些设施，只想通过它到达自己的目的地，只要没有人为的障碍，消费者应当总是处于流动状态中。
根据以上分析，交通公共产品的消费机理是，消费者不以占用设施空间为目的，而以通过相关区域为消费的本意。按此，交通基础设施不应该出现拥挤，这是交通基础设施的使用特性和消费机理所决定的。一旦出现拥挤，则说明交通基础设施当中存在阻止或延缓消费者通过的障碍和原因。
（2）造成交通基础设施拥挤的原因分析。第一，供给问题。交通公共产品的供给应当以满足全社会的运输需求为根本目的。如果拥挤的情况在某交通基础设施上表现为常态，即说明该交通产品的供给量不能够满足社会大众的需求量，供给不足。这种情况下只能通过提供更多的交通产品来解决拥挤问题。例如，一个几十年前建成的、满足几十万人口需要的火车站，如今，在城市人口已达几百万、人口位移需求量大大增加的情况下呈现持续拥挤的状况，不但不足为奇甚至是理所当然。解决这种拥挤状况的唯一方法就是改扩建，增加这类交通产品的供给，满足社会需求，尽可能实现供需的平衡。常态式的拥挤，是交通运输供需矛盾最为直接的一种反映，拥挤为现象，供需不平衡是本质原因。所以，如果交通产品持续出现经常性的拥挤，我们首先应当考虑是否存在供给不足的问题。
由供给不足造成的交通基础设施拥挤，是交通资源配置不当带来的，不能将这种拥挤看做是交通产品消费过程中的必然现象，也不能因此将公路等交通设施判定为拥挤性公共产品，并试图通过收费的方式来缓解拥挤。当然，交通产品的供给与需求是一个非常复杂的问题，并且，由于交通产品的自然属性（即占用一定的土地资源），存在供给上限的情况，在到达供给上限后的供需平衡，则是另一个更加复杂的现实问题。
第二，产品问题。交通基础设施在大部分时间内能够满足运输活动的需求，拥挤只是在个别时间发生，那么，应当进一步去寻找造成拥挤的具体原因。以公路为例，在排除供给不足的前提下，车流本应顺利地通过该道路，但某些高等级的公路仍然出现拥堵现象，究其原因，大多是交通网络的建设和使用过程中存在的不合理等问题造成的。一种可能是高等级公路与支线公路的衔接口设置不当（出入口过少或出入口处的道路过窄）造成高速路进出困难从而导致拥堵；另一种原因有可能是设卡收费，收费站本身就是车辆顺利通行中的障碍，如若设卡太多、收费通道太少、收费效率偏低等，都必然会在车流量较大的时候导致拥堵的发生。此外，在一些大型场站，由于管理、调度和疏导不到位，也会在某些时段出现拥挤。以上这些拥挤状况大都由于交通产品设计和管理的不当，也就是交通产品本身存在一定问题而造成。这些问题如不解决和改善，交通设施的拥挤就不可避免。在分析交通基础设施属性问题时，不应当把产品自身问题带来的拥挤判定为交通产品的必然性质。
第三，需求问题。对于免费的公共产品而言，“搭便车”是一个普遍现象。如果搭便车的情况经常存在，带来的结果就是对于该公共产品的实际消费量超过预期消费量，即过度消费。过度消费增加到一定程度，很可能带来拥挤现象的发生，这是因需求不当而引起的拥挤。对于交通公共产品，是否也会因消费过度而导致拥挤？
前文讲过，人们使用交通基础设施，是因其具有“通、达”的效用，最终实现位移的是运输行为。虽然交通基础设施是免费的，但所有的消费者都要为运输活动付费，即便是利用私人运载工具实现位移，同样需要支付燃料等各项成本。也就是说，几乎不存在不支付任何费用就去消费和使用交通基础设施的情况，虽然这些费用并未支付给交通设施。对于绝大多数消费者而言，其消费行为都具有一定的目的理性，即为了一个合理的目的而进行理性地选择，同时考虑成本问题。如果消费者在消费免费物品A时，必须同时为物品B付费，或者反过来，在消费付费物品B时，才能享受免费物品A，那么，理性的消费者因为要支付B的费用而不会过度地消费这个免费的物品A。尤其，当物品A不具通常意义上的消费特性，而只是承载通过功能时，更是如此。可见，在交通设施消费的同时，消费者要为运输活动支付费用，因而很难出现大量的搭便车行为，即免费的交通产品并不会必然带来过度需求的问题。
需求问题中另一个常见的情况是，由于社会经济运行所形成的某些方式与习惯，使某些运输活动集中于一定时段，在这一时间内，运输活动的激增会导致交通基础设施出现拥挤甚至拥堵，该时段过后，拥堵的状况渐渐缓解直至消失。例如公路交通的高峰时段，铁路方面的春运等。如不采用措施，这种情况将反复出现。由此导致的拥挤状况，似乎是无可避免的，如果能够排除交通产品供给不足的情况，那么只能通过引导需求的方式来解决。倘若这些位移需求是合理的、刚性的，那么，交通公共产品首先应保证公平性和公益性，即公共产品的非排他性，允许消费者平等地分享该公共产品，即便付出损失部分效率的代价。这是公共产品的特性使然。
3. 城市道路拥挤的特殊性。城市道路的拥挤，是一个特殊情况，应当与公路道路区别对待。在当今世界各大城市发展过程中，道路拥挤几乎成为必然出现的一种“城市病”。虽然政府不断增加道路的供给，但仍然无法满足更快的需求增长，城市道路的扩展越来越庞大，而拥挤并不因此减少。针对这一问题，至今尚无一种公认的、行之有效的解决之道。由于城市道路的供给量存在上限，因此，最终的解决方法必然落在运输需求的管理和控制上。伦敦、新加坡等城市通过收取“城市进入拥挤费”来控制进入市区的车流量，虽然取得了一定的效果，缓解了部分拥挤状况，但由此所造成的社会福利变化并没有得到充分统计。通过收费，增加了人们消费公共产品的竞争程度，社会总福利必然减少，但获得消费权利进入城市道路的消费者可能因此提高了效率，获得（至少不是因此损失）了相应的个人利益的保障。总体来看，城市道路拥挤以及通过收费等管理措施予以解决的方式，是十分复杂的现实问题，是交通公共产品消费中的一个特例。
通过以上分析可知，虽然交通基础上经常出现拥挤现象，但“拥挤”并不是交通公共产品所必然拥有的特征，造成拥挤的原因可能是供给不足，也可能是交通运行体系中出现的不健全因素导致，当然也存在一定数量的消费者需求过度的情况，但这些原因都可以通过相应的方式来解决。在一个能够满足消费需求的交通产品上，只要能够通畅无阻、进出方便，即使消费数量较大，也可以顺利通过；当一定时间段内消费数量极大并产生拥挤时，消费者可能会损失部分运行效率，但不会影响其对该公共产品的消费，不是必然产生排他性和竞争性。
（三）不同的投资主体下交通公共产品的性质
有研究者在分析公路这一交通产品的性质时提出：“…，有的由社会资本投资建设，以收费公路形式运营，总体上看属于私人产品的性质”[11]。需要讨论的是，交通产品是否会因为出现了私人投资而由公共产品变成私人产品。
前文关于公共产品和私人产品差异的论述表明，这种差异在排他性方面体现于产权，在竞争性方面体现于成本[12]。从排他性即产品的产权方面看，私人产品一旦被某个人通过购买而获得，其产权即发生转移，其他人无法再消费或拥有这一个私人产品，除非有新的买卖合约来再次转移产权[13]。对于交通基础设施，即便是存在私人投资的情况，投资者获得的仅仅是一定范围和时间内的经营权，而不是该产品的产权，基础设施不会成为个人的私有财产，其产权最终为国家所有。不具产权的产品不可能成为私人产品。
从竞争性方面看，即使是私人投资生产的交通产品，在消费过程中，任一消费者的消费不会导致该产品生产成本的增加，每个消费者所带来的社会边际成本为零。这一点与政府投资生产的交通产品是同质的，是交通产品自身的性质所决定的。私人投资交通产品需要通过收费收回生产成本并且获得一定的利润。对于消费者而言，这里存在一个消费成本和消费收益的比较问题。交通基础设施的投资额巨大，投资回收期较长，不论是政府投资还是私人投资，一般需要十年至二十年甚至更长时间来收回成本，因此，分摊到每一个消费者身上的使用费用，相对较低。消费者支付一定的费用来获得交通产品一次性的使用权，只要该费用低于本次消费所带来的收益，消费者就会选择消费。交通基础设施收费虽然在一定程度上限制了某些消费行为，但只要收费合理，并不会显著增加消费的竞争性，更不会因此改变交通产品的基本性质。从历史的角度看，交通产品的私人投资，是一定的社会发展历史时期内公共产品投资多元化的一种形式，是交通资源配置过程中的一种补充手段。
（四）交通产品的性质定位
根据以上的分析，本文认为，无论是从交通产品的生产目的，还是从交通产品消费过程中的非排他性和非竞争性方面看，交通基础设施符合公共产品的根本性质，属于公共产品范畴。对于交通产品使用过程中出现的拥挤现象，主要是由于供给不足、需求不当、产品设计存在缺陷或是对交通产品的管理和利用不完善等原因造成。拥挤不是交通产品必然的消费特征，拥挤问题可以通过一定的手段来克服和解决，所以，无需因拥挤现象而将交通产品界定为“准公共物品或拥挤性公共物品”。此外，从投资主体的角度看，由于交通产品天然具有的非排他性和非竞争性，即使是民营资本介入和投资经营某些交通基础设施，私人资本所获得的只是产权范畴内的有限经营权，而不是完整的产权，这种资源配置形式属于公共产品投资多元化的表现之一，交通产品不会因私人投资而变成私人产品；同时，私人投资交通产品的收费行为虽然对消费有所限制，但不会改变交通产品消费中的非竞争性。因此，无论交通资源配置的主体是谁，都不可能从根本上改变交通基础设施的公共产品属性。
四、小结
与其他许多公共产品不同，交通公共产品自身既不是生产也不是消费的目的。交通产品是为了承载各种运输形式、满足人与物的位移，其使用价值体现在实现运输活动的通过性效用当中。正是由于交通产品独特的消费机理，因此更具有公共产品的非排他性和非竞争性。作为公共产品，交通基础设施首先应尽可能显示其非排他性的特征，即公平性和公益性，允许社会大众共同分享，提高消费者剩余，降低社会经济运行成本，为人民生活提供便利和保障，促进经济的快速发展；同时，应当通过对交通公共产品的合理供给，减少由于需求增加所引起的拥挤，维护交通公共产品的非竞争性，在满足公共产品公平性的同时，也追求公共产品的使用效率。交通基础设施的供给是社会福利的内容之一，应当发挥平衡各方关系与利益、缓解某些社会矛盾的作用，充分体现其社会职能。
参考文献：
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关键词：基础设施；公共服务设施；投融资模式
1 城镇基础和公共服务设施的基本界定
城镇基础设施和公共服务设施（简称“两个设施”）是城镇发展水平和文明程度的重要支撑，是城镇经济和社会协调发展的物质条件。按照功能和形态的差异，城镇基础设施是城镇生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施一般是指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统、地下公共设施及附属设施等市政基础设施；社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。公共服务设施是指为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障服务的设施，主要包括加强和促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展的设施等。如表1所示。
2 城镇“两个设施”建设现状问题
2.1城镇基础设施建设适应不了城镇化发展的需要
伴随着城镇规模的快速扩张，城镇基础设施相对滞后影响了城镇综合服务功能的完善。首先，城镇公共交通设施建设不足。大运量公交系统、公交场地建设，公交换乘枢纽设施建设，公交专用道建设不足，城镇交通拥堵严重。其次，城镇污水与垃圾处理能力不足。城镇生活垃圾集中的收集、清运、处理能力、污水处理能力仍然明显不足，远远满足不了城镇环境保护的功能需求。再次，城镇供水、排水设施严重不足。在全国600多座建制市中，有近400座城镇缺水，其中缺水严重的城镇达130多个，全国城镇每年缺水60亿立方米。最后，城镇民用燃气水平低，能源结构不合理。居民使用液化气，燃料气化普及率与先进国家相比差距较大，由此造成的燃料浪费和环境污染现象严重。
2.2城镇公共服务设施满足不了社会民生的要求
伴随我国城镇规模的快速扩张，城镇卫生、教育、养老、住房、文化体育、社会保障等等设施发展不足的矛盾日益突出。首先，城镇医疗卫生服务设施覆盖不足。我国80%的医疗资源集中在大城镇、大医院，中小城镇医疗资源严重短缺，城镇社区卫生服务机构（包括社区卫生站或卫生室）更是不足，看病难、看病贵的问题突出。其次，城镇教育服务设施短缺。城镇中小学原本不足的教育资源不适应持续增加的农民子女就读的需要，不少城镇只能采取挤占学校功能用房、增大班级名额等应急性办法扩大学校容量。公办幼儿园（学前教育）容量不足、供需矛盾凸显，上学难、上学贵的问题依然存在。最后，城镇保障住房严重不足。在全国城镇低保家庭中，各级政府通过各种方式已解决的住房困难户仅占7%左右；在全国已开展廉租住房的城镇，其覆盖率仅有1%。大量农民进城的保障房需求更是无法满足。上述问题的存在，已经严重影响到经济发展和人民物质生活水平的提高，不利于城镇中心职能和多功能作用的发挥。
3 创新城镇“两个设施”多元化投融资模式
3.1创新公益性设施投融资体制设计
城镇公益性设施项目是指无收费机制、无资金流入的项目，包括城镇敞开式道路、城镇绿化、城镇照明、公共教育、公共卫生、公共安全、公共文化、公共体育等设施建设，理应由政府部门完全负责，实施政府保障型的投融资体制。
（1）实施政府主导、各级政府合理分工、合理负担的公共财政投资体制。理顺各级政府之间的投资分工与协作关系，克服基层政府失灵，提高整个政府部门的融资能力的均衡性，保障基层政府有足够的履行公益性设施建设的投资能力。在保持城镇政府在城镇基础设施建设中的主导地位的同时，适当上移中央与省政府的部分“两个设施”投资职能。需要打破地方政府尤其是基层政府过多承担“两个设施”建设的格局，加大高层政府的投入。尤其在农村公路、基础教育、基层医疗、基层文化等公益性设施建设方面，应当加大高层政府的投资力度。
（2）拓展用于公益性设施建设的财政渠道。加大中央一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，规范整合各类财政性投资支出，适度提高土地收入，国有资产收租分红收入、矿产资源收入、收费收入资产变现等补充公益性设施投资的资金，建立财政公益性设施投资基金。尝试运用发行政府公益性设施建设债券等金融手段筹集建设资金，建立鼓励发达地区、国内外企事业、社会团体无偿捐献、捐建各种公益性设施的机制，提高公共财政投资保障能力。
（3）支持民间资本投资社会公益事业。政府保障公共教育、公共卫生、公共交通、社会福利等公益性设施建设的资金供给，并不意味着此类公益性设施的建设管理责任都需要政府部门独自承担。要打破行政垄断，大胆引进竞争机制，改变传统的投资配置方式，通过招投标、代建制、合同制等新型的投资方式，强化责任约束，提高公益性设施的投资运营质量与效率。
（4）支持社会资金捐建公益性设施。参照国际惯例，通过提高应纳税所得额的扣除比例等办法，大力拓宽民间资金捐建各类社会公益事业的途径，可以鼓励国内外大企业、民间基金会、社会团体和各界人士捐资给政府兴建各类公益性项目，也可以民间基金会等名义直接出资兴办公共教育、社会福利、公共交通、社会保障及其他社会公益性设施，形成公益性设施建设项目以国家投资为主体、社会资金广泛参与捐建的多元资金筹措机制。
3.2 创新经营性设施项目资金多元化供给模式
与公益性设施项目和准公益性设施项目不同的是，经营性设施建设项目的最大特点就是投资的社会效益（即外部性）较弱，经济效益最强，因而投资主体主要由企业来担任。但由于基础设施是关系国计民生的关键行业，具有明显的正外部性或效益外溢，也需要政府投资支持。
（1）吸引民间投资参与国有企业改组改制。随着基础设施建设和公共服务设施建设市场的不断开放，价格和收费制度进一步改革，从优化国有资产战略性布局的全局出发，应当鼓励和引导有实力的民间资本通过参股、控股、兼并等多种途径参与市政公用事业单位的改组改制，具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，“向民间资本转让产权或经营权”。对于职业教育、教育培训、营利性医院、商业文化体育、商业性养（托）老服务、疗养院等具有经营性质的城镇公共服务设施来说，考虑到其具有市场需求大、个性差异大等特点，应当鼓励民间资本以独资、合资等方式进行投资建设，形成优质服务。
（2）开展现代金融信贷服务。政府部门可以通过实施注资信用担保机构，适当降低项目资本金比例等政策，鼓励商业银行对以项目法人公司作为承贷主体、贷款项目资本金足额合法、贷款项目预期效益好、项目收益与还款来源有保障的经营性项目，扩大中长期开发性贷款。同时，还要积极争取国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、亚洲开发银行等国际金融机构的贷款支持。
（3）积极扩大直接融资。鼓励投资实力强、主营业绩突出、信用等级高、项目预期效益好、还本付息有保障的制水、燃气制储、热力生产、污水处理、城镇废弃物收集和清运、高速公路、港口等经营性设施项目企业通过发行品种多样、功能齐全、利率灵活、中长期为主的高收益公司债券来筹集建设资金。积极扩大多层次股权融资。对于回报性良好、投资量大、融资期限长的城镇交通、电力、水务等城镇经营性基础设施建设项目来说，可以通过股份化改造转制成为股份公司与集团公司，通过发行股票招募资金进行投资。
第一条为加强政府投资管理，明确投资责任主体权限，规避投资风险，提高投资效益，规范投资建设程序，按照“投资、建设、监督、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，依据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[]20号）和相关法律、法规精神，结合我县实际，制定本办法。
第二条县人民政府委托县城镇建设投资有限公司（以下简称县城司）以现金、实物、有价证券和无形资产等方式，在县城市规划区范围内对公共交通、城市路桥、给排水、污水处理、垃圾处理、燃气、绿化、环保等城市公共基础设施建设各方面进行的直接和间接投资，适用本办法。
第三条城市公共基础设施项目实行代建制、项目法人制、工程招投标制、工程监理制、施工合同制、工程审计制。
第四条本办法所称代建制，是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后交付给使用单位的制度。
第五条推行代建制本着“先行试点，逐步推广”的原则，根据我县实际，先在县级非经营性政府投资的城市公共基础设施项目中进行试点。先由政府授权设立代建单位，再逐步通过招标方式选择代建单位。
第六条县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）负责代建制的指导、协调、综合监管工作。县财政局负责对代建单位资金管理使用的检查监督，对资金申请、帐户管理、资金使用、财务报表等进行审查。审计部门负责对代建制项目的财务活动实施审计监督，县级其它有关行政主管部门按照各自职责实施监督管理。
第七条县城司负责建设项目的融资、投资及相关工作。
第八条投资行为必须遵守国家相关法律法规，符合国家产业政策、县城市规划要求，满足我县日益提高的人民生活水平对城市建设发展的需要，有利于改善我县城市环境、提升城市整体形象。
第二章职责与权利义务
第九条县发展和改革局（以下简称县发改局）的主要职责：
（一）审批项目建议书；
（二）审批项目可行性研究报告；
（三）审批项目初步设计和概算。
第十条县住建局的主要职责：
（一）编制年度、中长期城市基础设施建设项目计划；
（二）负责项目建议书编制；
（三）负责项目建设中的相关行政审批；
（四）负责对代建单位代建过程的设计审查、安全生产、监理、拆迁、招标、城建档案等依法实施行业管理和监督；
（五）监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程竣工验收。
第十一条县财政局的主要职责：
（一）负责城市基础设施建设项目年度财政预算的编制；
（二）负责政府投资项目资金的评审；
（三）参与工程竣工验收；
（四）组织审核批复项目工程决算。
第十二条县城司的权利义务：
（一）编制项目年度投资计划；
（二）参与编制年度、中长期城市基础设施建设项目计划；
（三）负责城市建设资金的筹措与投资管理；
（四）组织专家对工程初步设计及概算进行审查；
（五）与代建单位共同委托中介组织编制工程预算；
（六）负责与代建单位签订代建合同；
（七）参与项目招投标及相关合同的签订；
（八）组织工程项目竣工验收和审计；
（九）根据合同与项目工程进度，向代建单位拨付工程进度款，按验收和县审计局审定的工程决算和合同条款办理资金结算。
第十三条代建单位的权利义务：
（一）根据年度投资建设计划与县城司签订项目代建合同，负责项目工程全过程管理；
（二）负责对施工、监理等组织公开招投标工作；
（三）工程前期征地、拆迁和建设条件落实、协调；
（四）负责组织施工图设计；
（五）负责办理开工报告、工程规划许可证、建筑许可证和消防、园林绿化、市政等工程实施有关手续；
（六）负责工程勘察设计、监理、施工和材料设备采购等招标及相关合同的签订、履行；
（七）及时向县政府及投资监管部门报告工程进度和资金使用情况；
（八）审核、签证工程进度报表及提出进度拨款意见；
（九）负责工程设计变更的报批手续；
（十）协助工程中间验收和竣工验收，编制工程决算，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编；
（十一）代建项目竣工验收合格后，负责移交给使用单位，并对工程质量实行终身负责制。
第三章项目管理
第十四条县城市基础建设项目的确定。县发改局、县住建局和县规划执法局根据国民经济社会发展中长期规划和城市总体规划，负责政府投资的城市公共基础设施建设项目规划编制、论证及审批工作；县住建局依据项目规划制订项目建设计划；县城司负责制订项目建设投融资计划，报县政府批准后实施；项目建设计划及投融资计划经县政府批准后，由县发改局下达当年建设项目计划。
第十五条代建项目采用全过程代建方式，即由代建单位对代建项目从项目建议书批复后和初步设计批复后，经可行性研究、设计、施工、竣工验收，实行全过程管理。
第十六条县发改局组织有关专家，会同有关部门，对政府投资的代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复。县财政局对项目资金投资计划进行评审。实行代建的项目应当以批准的初步设计概算或投资计划作为投资限额。
第十条代建制实行合同管理制，县城司按照县发改局下达的年度投资计划，与代建单位签订《项目代建合同》，在满足项目功能的前提下，确定项目的投资、质量和进度要求。代建单位必须与施工企业签订《建设项目施工合同》。
第十八条代建项目严格执行基本建设程序，遵守有关投资项目管理的各项规定。
第十九条代建单位应遵照国家和省市有关规定，按照《项目代建合同》要求开展前期工作，前期工作必须达到国家有关规定。
第二十条代建单位根据估算控制概算、概算控制决算的原则，按投资的估算，实行限额设计，控制可研报告的投资估算、初步设计概算和施工图预算。
县城司组织专家对代建项目的初步设计概算进行审查，并将审查结果报县人民政府审批。
县城司根据代建合同约定投资额，作为代建单位控制投资和对其考核管理的依据。
第二十一条代建单位在项目建设期间，按照国家和省县有关规定，组织实施工程的招标、设计、采购、监理和施工等。
第二十二条代建项目建成后，必须按国家有关规定和合同约定进行竣工验收。
竣工验收后三个月内编制工程决算，由县城司组织相关单位进行审计，并将审计结果报县人民政府。
第二十三条自项目竣工验收合格之日起，代建单位应在六个月内按县审计局审计批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。
第二十四条代建单位按照《中华人民共和国档案法》等有关档案管理的规定，建立健全有关档案。项目筹划、建设各环节的文件资料，严格按照规定收集、整理、归档。向使用单位办理移交手续时，一并将工程档案、财务档案及相关资料向县城司、使用单位和县城建档案馆移交。
第四章资金管理
第二十五条项目建设资金由县城司根据下达的年度投资计划、年度支出预算、工程进度、相关合同等，直接拨付给代建单位。
县财政、审计、监察等部门对项目资金拨付进行监督。
第二十六条代建单位应严格执行国家的财务会计制度，设立专项工程资金帐户，专款专用，严格资金管理。
第二十七条代建项目管理费为代建单位在项目前期、实施、验收阶段发生的管理费用。
政府设立产生的代建单位，其代建管理费由县城司根据代建内容和要求，按不高于现行财政基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定。
政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由县城司比照现行财政基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制，实际发生的代建管理费计入项目建设成本。
代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩。县城司对项目代建单位建设管理工作进行考核，实行奖优罚劣，奖励资金可从项目结余资金中开支。代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等结合起来，原则上可预留20%的代建管理费，待项目竣工一年后再支付。
第二十八条核定的投资有下列情况之一的，由代建单位提出，经县城司组织审计后，报原审批单位批准后方可变更：
（一）不可抗力；
（二）国家重大政策调整；
（三）因使用单位要求，内容、标准等设计方案有重大变更，累计额超过项目概算10%的或投资超过金额在50万元以上的；
（四）因受地质等自然条件制约，施工图设计时有重大技术调整的。
第二十九条县审计局依法对政府投资项目的执行情况、决算情况和效益进行审计监督；对政府投资的重点建设项目有计划地进行跟踪审计。
第五章奖励规定
第三十条代建工作结束后，根据代建单位管理目标完成情况，给予奖励或处罚。
第三十一条项目建成竣工验收并经工程决算审核批准后，在保证工程质量的前提下，如决算投资比合同约定投资有节余，奖励资金从项目节余资金中开支。具体奖励办法另行规定。
第三十二条代建单位未能完全履行代建合同，擅自变更建设内容、建设规模、建设标准，致使工期延长、投资预算超过10%以上或工程质量不合格，根据具体情况，相应扣减代建项目管理费，并追究有关责任人的行政与法律责任。
代建单位在代建项目实施过程中、、、索贿受贿的，依法给予行政处分，有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
关键词：城市公共危机 城市基础设施经营管理企业 形象塑造
21世纪是城市的世纪，城市发展是现代社会一切发展的中心，“企业化城市治理模式”作为一种新的城市管理模式，在我国得到普遍应用，推动着城市朝着现代化方向健康、可持续地发展，这种模式对强化城市功能，提高城市综合竞争力的作用正逐渐被认可，被接受。
城市基础设施管理运营系统建设是一个城市发展的基础和核心，城市基础设施经营管理企业作为该系统的具体执行者，是一种新兴的城市经营、公共基础设施市场化道路的载体，对于提升城市品位，改善城市形象，带动整个城市及周边区域经济发展起着举足轻重的作用，同时也预示着城市基础管理主体从行政管理机关向社会服务型企业转型，实现了政府谋求城市基础设施等公共产品利益最大化为出发点和归宿的民本意识。
城市基础设施企业所具有的公共属性决定着它们在防范和化解公共危机方面的关键地位和主导作用，在风险社会里，组织的生存与发展很大程度取决于其抵抗风险、化解危机的能力。由于危机本身同时也意味着机遇与危险，如能有效应对和化解危机则会巩固自已的社会地位。只有诚实、透明与负责任的企业才能领导和发动相关资源共渡难关。
1.良好的城市基础设施经营管理企业形象在化解危机中的作用
企业形象是公众对企业行为及企业员工的总体评价，而该类企业的形象除其本身企业形象外，由于其公共性特征，还是政府形象的构成部分，该类企业良好的企业形象是政府效能的保障，它是一种资源，对化解风险起着非常重要的作用，因此这类企业要在日常管理中培植和塑造一种诚信、务实、负责、廉洁和高效的企业形象，以便于在危机管理中有效发挥该无形资源的积极作用。
首先，该类企业形象反映的是城市基础设施管理运营系统的形象，是体现政府信誉、威信的一种精神资源，能激励公众共同应对危机。这种信誉是公众对政府的一种良好印象和评价，甚至是一种无形的政治资源，它增强了政府组织的内聚力和外张力，是该系统的共同价值观，对内在该系统内的全部成员中形成强烈的感召力，对外激励公众众志成城，共克时艰。
其次，该类企业形象反映出城市基础设施管理运营系统的影响力、凝聚力和号召力，是一种能力资源，能动员公众共同应对危机。影响力是指该类企业形象是该系统和公众之间双向互动的心理关系，是决定其政策能否为公众所接受或被接受程度高低的一项重要指标，直接影响着公众对该系统决策的心理、行为或行为倾向。凝聚力是指公众对该系统的认同感和信任感，可以使公众与该类企业之间情感容易沟通，关系容易协调，问题容易得到解决，进而创造出一个合谐的局面。号召力，是该系统代言政府号召全城市公众同心同德，战胜困难，夺取胜利的能力。因此该类企业形象是推行该系统有关政策，实现企业既定目标可资利用的能力资源。
2.公众所期待的城市基础设施经营管理企业形象
由于该类企业在防范化解城市公共危机方面处于关键地位，发挥主导作用，城市公共危机发生时，社会公众对企业的期待是理想的，公众期待的该类企业形象主要有：
一是诚信形象。该类企业的诚信形象是政府形象的外延，它体现了政府的诚信形象，对社会诚信系统建设具有引导和示范作用，树立诚信企业形象，首先要做到信息透明公开，只有提高信息透明度，才能在经营管理城市基础设施这一公共事物（产品）过程中保持公正和中立，并自觉维护社会的公平秩序，共同营造“守信为荣，失信为耻”的社会环境和社会气氛。二是服务形象。由于该类企业是城市管理模式改革的产物，是构建服务型政府的具体措施，目的是实现部门利益向公共利益的转变，因此谋求公共利益最大化是该类企业生存的根本目标，向公众提供优质的服务是实现根本目标的保证，因此该类企业良好的服务形象是公众的必然期待。三是责任形象。该类企业负责的态度表现在将公众利益看成是最高点，真正从公共利益出发，善于倾听公众呼声，了解公众诉求，及时解决公众的实际问题，这种态度脱胎于政府的政治原则，形成了该类企业独特的企业文化，同时公众通过对这种企业文化的感知，在很大程度上满足了公众对政府的信任感，推进了政府工作，并促进政府增强责任心。
3．公共危机处理结果的不确定性
危机既可能是衰亡的开始，也可能是走向新一发展阶段的契机，结果没有必然性，取决于危机环境的压力状况，更取决于危机管理主体的状况和能力，前者的不确定因素使危机处理结果不可预见，但后者积极与否决定危机是否可控。
城市基础设施经营管理企业作为一种代表公共利益、提供公共产品和公共服务的公共组织和其他组织一样在经历危机状态的过程中，面临着三种截然不同的结局：一是组织无法承受危机的沉重打击，在危机中全面崩溃，消亡；二是组织在危机虽然存在下来，但是由于未及时采取适当、有效的危机管理对策，尤其是未及时想办法得到公众的理解和支持，危机过后，组织形象严重下降，极度损坏了原有的威信和地位；三是在危机中，组织经受了危机带来的各种压力，由于它采取的积极、有效的危机管理措施和危机问题解决对策，进一步巩固了社会地位和竞争优势，在公众心目中的良好形象大幅度提高。
所以该类企业应当利用处理城市公共危机的契机，推进企业形象建设，完善和巩固原有的企业形象，给公众展示一个“敢负责任，能解决问题”的企业形象。
4.城市公共危机管理中的城市基础设施经营管理企业形象建设
4.1理性管理塑造企业形象
该类企业必须确立加大城市基础设施管理、维护的资金投入，以城市基础设施的稳固保证城市主体设施正常运行的理念；做好城基础设施的统筹规划和论证，确保城市基础设施与城市发展规模、需求相适应努力并形成协调配合和应急替代格局；同时着眼可能发生的各类城市突发应急事件，适量储备各类应急物资和器材。
4.2资源共享塑造企业形象
城市应对公共安全的人力资源、科技资源、信息资源等十分丰富，该类企业应加强资源整合，把量的优势转化为质的优势，使其在应对公共安全危害中发挥重大作用。建立信息共享平台，进一步扩大信息收集面，建立紧急事件档案库，搜集掌握城市公共突发危机的数据，为应对危机提供依据。同时迅速有效地分析评估可能发生的危机及发展趋势。要完善信息决策机制。
4.3快速反应高效应对塑造企业形象
该类企业要建立和完善各级各类应急管理的规章细则，使应急工作有章可循。加强应急骨干培训和应急力量建设，打造“拳头”力量。同时根据可能发生的城市公共危机，加强有针对性实战化实案化演练，根据演练中反映出的问题，不断修改完善和推进建设，切实使危机防范演练具体化、制度化、经常化。
我国西部欠发达地区公共基础设施的建设和经营问题非常值得重视和研究。典型的BOT定义是：政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，由项目公司来承担项目的投资、融资、建设、经营和维护；在特许期内，该项目公司向设施使用者收取费用，以此收回项目投资、融资、建设、经营和维护的成本，并获取合理利润。政府拥有对这一基础设施项目的监督权。特许期满，项目公司将该基础设施无偿或以象征性价格移交政府部门。豍在西部地区基础设施建设中，中小规模的基建投资起不到多大作用，只有应用BOT这种耗资巨大、技术先进的投融资模式，才有可能从根本上改变西部地区基础设施落的局面。
二、如何在BOT模式下促进西部地区公共基础设施的建设和经营
四川省凉山彝族自治州首府西昌至云南省迪庆藏族自治州首府香格里拉的西香高速公路是连接泸沽湖、丽江和云南香格里拉等旅游景区的高速通道，辐射木里藏区，对于推进国家西部大开发战略、促进沿线矿产和旅游资源开发、巩固国防安全、促进民族团结和社会稳定都具有重要意义。作为四川省“十二五”规划的重要组成部分，其BOT项目受到了多家投资机构的关注。项目的投资环境以及地方政府与投资公司的配合度等都将影响诸如西香高速公路等BOT项目在当地的建设和经营，下面将就此进行具体分析。
（一）法律上的保证
1、国家豁免
在BOT项目运作中，如果东道国政府违约，而又不放弃其豁免，则项目承办公司会由于不能对其进行而导致诸合同项下的权利不能被享有。在这一问题上，按照国际惯例可要求签约政府就合同中的一切事项放弃其司法豁兔权，从而成为BOT运作模式中与投资者相平等的法律主体。事实上，政府在BOT合同下具有双重身份，其可以公共利益需要对诸如西香高速公路等基础设施建设项目进行费用征收或采取相应限制措施，而这对投资者是不利的。一般应在相关特许协议中订立补偿条款，以弥补投资者的损失；同时，因投资者的不当行为造成政府的损失也应由投资者对政府进行补偿。
2、投资者的优惠待遇
我国三部委通知规定：国家保证项目公司偿还贷款本金利息和红利汇出所需外汇的兑换和汇出，但是项目公司也要承担融资、建造、采购、经营、维护等方面的风险，政府不提供固定投资回报率的保证，国内金融机构和非金融机构也不为其提供担保。即除了外汇兑换和汇出担保之外，政府不再予以其他支持。以BOT模式进行的基础设施建设，建设周期都比较长，投资利益回收就会比较慢。投资回报与投资风险是紧密相关的，国内外投资者一般认为我国西部地区投资环境不太好、投资风险较大，因此其要求的回报收益也较高。西香高速公路全称为“西昌至香格里拉四川境高速公路”，全线共有桥梁97座，其大桥梁4座；共有隧道24座，其中超特长、特长隧道6座，全线桥隧比为61.9%，施工难度十分巨大。因此，当地政府应创造良好的投资环境并给予投资者以法律上、政策上的优惠待遇，以降低项目成本。
3、特许协议争议的解决
BOT项目一系列合同中最为重要和特殊的是特许协议。协议双方法律地位差别很大，政府一方是国际公法上的主体，而项目公司一方则为私法上的主体。若双方发生争议，项目公司的母国往往会借口行使外交保护权而介入东道国和项目公司的争议中，使之演变为国家之间的争端。若双方当事人所属国家都加入了相关的国际公约，则双方可事先在特许协议中规定争议于ICSID（解决投资争议国际中心）、WTO等多边机构处解决。由于相关条约中规定此类争议在上述机构处解决时由专门的部门负责裁决的执行和监督，效率比较高，因而东道国和投资者一般都愿意接受。然而，我国在批准加入《解决国家和他国国民间投资争端公约》时做了以下保留声明：“仅将由国有化和征收所产生的赔偿数额争议交由ICSID解决。”豎将与BOT特许协议有关的争议也纳入ICSID的管辖范围，将能消除外商投资者对在我国进行BOT项目投资的顾虑。
（二）内部障碍的清除
1、项目费用
国内专业咨询公司的崛起可使项目运作不再依赖国外顾问，大大降低项目公司前期运作的费用。另外，在考虑利用外资建设BOT项目的同时，应该同时注意内资BOT项目的开发。国内机构更加了解国情，比较容易交流，不需要外汇兑换和流出，因此可缩短开发周期。
2、运作周期
国内BOT项目试点工作的广泛开展可使政府机构对BOT模式有较完整的理解，将缩短投资者与政府的沟通时间，同时试点项目的合同条款也可为以后的BOT项目提供参考，使合同谈判更加便捷。从战略角度出发，政府应该注重吸收BOT专业人才，使更多的受过MBA、经济、法律等专门教育的年轻人走上领导岗位，更加有利于推动项目顺利实施，缩短项目运作时间，提高BOT项目的运作效率。
3、政府监督和检查
在项目建设的任何阶段，政府都不能放弃对其进行监督和检查的权利。项目最终是要由政府或其指定机构接管并在相当长的时间内继续运营的，所以必须确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照政府和投资者在合同中规定的要求进行。
注释：
豍王春丽.运用BOT促进西部欠发达地区公共基础设施建设的探讨[J].六盘水师范高等专科学校学报，2010.
[关键词]农村文化基础设施；PPP模式；供给
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.097
[中图分类号]D422.6；G241 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）12-0-01
1 PPP模式概述
公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP），是指政府公共部门与私营部门为提供公共产品和服务而建立的合作关系，其是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在这种利益共享、风险共担的模式下，公共部门可以借助私人部门的资源优势来获取那些只靠公共部门本身无法获取或获取成本较高的公共物品，这种公私合作伙伴关系通常是通过正式的合同来维持运行的。PPP模式在缓解政府财政压力的同时又将充满新鲜血液的私人部门纳入公共服务体系，不仅使私人部门实现了企业利益目标，还增强了企业的社会责任感，在此过程中，也提高了资源使用效率。
2 农村文化基础设施供给不平衡的原因
2.1 农村文化基础设施供给受重视程度不足
政府对其重视程度不高是农村文化基础设施供给不足的最重要原因。长久以来，政府对农村地区的关注点主要是在经济发展上，大部分集中于农民的物质需求方面。而在精神层面上，农民对文化产品同样具有消费需求，这是农民在需求层次上的提升，是物质需求被满足之后的首要需求。在改革背景下，经济飞速发展，人民生活水平今非昔比，农民的空闲时光也被文化汲取所占据。农民对文化的渴求度达到了新的高度，但政府出台的方针政策还仅限于满足农民的物质需求，这就导致农村文化基础设施供给中资金匮乏，供给机制不畅等。
2.2 农村文化基础设施供给缺乏长远的规划
作为一种“软件”服务，在受重视程度上，农村文化基础设施比不过物质基础设施。目前，大部分农村文化的供给更多地侧重于“授人以鱼”的方式。这种文化服务供给方式在短期内可能暂时地满足了农民对文化的需求，但基于长远发展角度，这仍然未能解决农村文化基础设施供给匮乏的问题。因为农民对文化的需求是持续而随时发生变化的，暂时性的文化输送只能满足某一阶段内农民对文化的需求。现有的农村文化基础设施利用率低，有的甚至成了一种文化产品的摆设，在文化供给方面，政府所获得的边际效用价值较低。因此，立足长远，对我国的农村公共文化产品供给进行长远规划，逐步建立一整套连续的、持久的农村文化服务体系，从而满足农民对文化的消费需求。
3 农村文化基础设施供给PPP模式选择
在农村公共产品供给方面，PPP模式还属于新生事物，尤其是在农村文化基础设施供给领域，鲜见实施。因此，可以选择将先试点再逐步推广的方法运用到农村文化基础设施PPP模式供给中。笔者认为，可以选择东部经济较为发达的农村地区进行优先试点。PPP模式的具体实现形式有很多种，根据PPP项目的分类，主要有外包类、特许经营类和私有化三大类。通过比较分析，笔者认为农村文化基础设施的供给更适合选择特许经营类PPP模式。特许经营类的PPP项目由公私部门共同出资、共担风险、共享收益。在特许经营类PPP模式下，在项目具体实施过程中，根据收支情况，私营部门须向政府支付一定的费用作为补偿性特许经营费。因此，公共部门需在满足私人部门利益的同时又能维持项目产品的公益性，所以，政府的执政水平与管理能力备受考验。
4 将PPP模式引入农村文化基础设施供给中应注意的问题
4.1 把握三项基本原则，慎重选择私人合作伙伴
根据国外相关经验，以下三个基本原则是公共部门选择私人合作伙伴时所要遵循的。第一，项目信息透明化；第二，竞争过程公开化；第三，程序规范化。
4.2 建立健全PPP项目全程监督评价机制，提高供给效率
健全的监督与评价机制是提高公共产品供给效率的必要条件。保障建设资金的高利用率以及确保公共物品提供者的社会责任感，是在PPP模式下保障农村文化基础设施供给的重要前提，因此，要健全农村文化基础设施供给的监督机制，建立有效的评价体系，提高供给效率。
4.3 完善相关法律法规，充分发挥政府职能
PPP项目中各参与方的行为应靠政府制定的相应法律法规来约束。政府应从农民的根本利益出发，确保农村文化基础设施供给过程中的公平，公正，公开，维护文化基础设施PPP项目的正常运行。
主要参考文献
[1]李斌.PPP模式在我国基础设施类公共产品供给中的运用研究[D].上海：华东师范大学，2009.
关键词：城市基础设施；城市建设；城市规划；静海
中图分类号： TU984 文献标识码： A
一、基础设施建设的理论分析
（一）基础设施的基本概念、范围及特点
1、概念
基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。
2、范围
基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它们是国民经济各项事业发展的基础。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用
3、特点
①先行性和基础性；②不可贸易性；③整体不可分性；④准公共物品性
（二）基础设施在经济社会发展中的地位和作用
1、城市基础设施是城市经济、社会发展各方面总需求的共同承载体和支撑系统
城市基础设施中的很大一部分以社会方式直接参与了生产企业的生产，其中，供水、排水、道路、交通、煤气、热力、电报、电话等设施，以各自特殊的方式，直接进入了物质生产部门的产品生产全过程。城市基础设施中有一部分并不直接参与企业的生产活动，但也间接地影响企业经济效益，从而影响城市经济的正常运转。在很多领域都影响着城市经济和社会发展，并给予其很大的支撑作用。
2、城市基础设施是发挥城市中心作用，实现城市发展的重要物质条件
完善而良好的城市基础设施可以使城市各社会经济单位更好地分工协作加强联系，城市基础设施的各个方面迅速传导着人流、物流和信息流，把城市地域内各社会经济要素紧密地聚合在一起，大大提高城市所有部门的经济效益、城市社会效益和城市生态环境效益的有机整体的城市聚集效益。
3、城市基础设施有效改善城市环境质量、保障城市安全
先进的基础设施为城市居民的生产生活带来舒适和便捷,使之能获得较多的外部收益。清洁优美的生活环境和完善的现代化设施,能增加居民非货币价值收益,而恶劣的城市环境或文化娱乐设施的缺失, 则会给人带来疾病、麻烦和不安等非货币损失及为弥补非货币损失付出的货币损失代价。
（三）国内外城市基础设施建设的经验借鉴
1、巴西库里蒂巴市基础设施建设实践经验
当前，正值世界杯开战之际，库里蒂巴市作为巴西重要参与城市之一，也在迎接着世界各国到访球迷的光临。库里蒂巴市为什么能在其他城市驻足不前之处获得成功呢，原因之一就是开明的市政府在该市进行了城市发展新方式的实验――以优先发展公共交通为基础。公交线路和单车道把这些公园与城市交通系统连接起来，这种“结合自然设计”策略的实行，同时解决了许多问题。库里蒂巴市没有一个由道路交织而成的核心，这也是该市与其他城市最显著的区别。事实上该城有5条轴线，每条由3组平行的道路组成。土地使用法鼓励在每条轴线附近进行高密度开发，同时建设服务和商业设施。方便和快速的公交系统使这座城市的空间变化更富有特色。市内线和各支线完善了主干道的快速公交系统。正是这样的健全的公交枢纽配套系统和绿色基础设施建设，才使得库里蒂巴市在应对世界杯这样国际赛事中如此的游刃有余。
2、上海市推行的BOT等投融资模式实践经验
BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写。意思是建设－运营－移交,其要义是：投资人通过合同方式从政府手中获得项目的特许权，对该项目进行投资和建设，并在特许期内运营维护,特许期满后，将项目设施无偿（或有偿）移交给政府。上海引进BOT模式的尝试始于黄浦江延安东路隧道复线工程，这是第一次参照香港东西区海底隧道的BOT投融资模式建造经营的基础设施项目。近几年来上海的BOT项目还包括大场水厂、逸仙路高架等。上海市基础设施采用BOT的可行性1、从国外经验来看，一般采用BOT方式或TOT、BT、BOO等BOT变形方式来建设基础设施项目。2、从国内实践来看，各地政府已经普遍采用通过公开招商方式确定BOT项目投资运营商。一方面解决了政府财力短期不足问题，另一方面提高了专业化程度，降低投资成本和建设运营风险。 3、上海市政府提出了按照“市场化、专业化、规范化、标准化”的要求和企业投资、政府采购服务的模式进行城市基础设施管理。
二 静海县基础设施建设发展现状分析及应对措施
（一）静海城区基础设施建设现状
1、基础设施建设项目之间协调不够，配套能力较差
各项基础设施建设同时缺乏统一规划，综合协同能力差，在城市基础设施系统建设中，由于条块管理、规划不足等原因，给排水、能源、交通等基础设施难以实现城市内部协调布局和区域间有效衔接，一定程度上导致发展失衡，综合效益无法得到充分发挥。
2、城区交通不够顺畅，重要路段交通阻塞时有发生
尽管我县在城市公交治理方面取得不俗成绩，但城区交通不顺畅，重要路段交通堵塞也是不争事实，主要体现在以下几个方面：一是城市公交规划滞后，规划内容不完善，城市公共交通中公共汽车、出租车等组成部分难以发挥系统的协调性、整体性；二是城市公共交通发展中缺乏完善的法规保障和政策支撑体系。导致政府对公交市场监管中，缺乏必要的政策及法规支持，造成主体不明，权责不清，行为不规范，监管不到位；三是城市公交场地建设严重不足，公交换乘枢纽设施建设滞后，线网密度、场站覆盖率低，公交专用车道建设步伐缓慢，公交车辆营运速度过低，准点率不高；高峰时公交运力紧张，拥堵严重。由于公交可达性差，公交服务设施覆盖率低，公交车况差等原因，导致公共交通车行比例偏低，严重制约了静海的健康发展。
3、多元化投融资体制尚未完全确立，建设资金投入不足
基础设施建设投资缺乏是一个长期存在的问题，稳定规范的城市基础设施建设投资渠道一直未能有效建立起来，融资渠道单一，资金来源十分有限，资金严重缺乏。目前城市基础设施建设资金来源主要有5个途径:城市维护建设税和公用事业附加、国家预算内投资和中央财政专项拨款、地方财政拨款、城市市政公用事业经营性收入、其他收入(利用外资、集资、自筹、配套收费) 。其中,唯一规范且固定的城市基础设施建设资金来源仅为“两项”资金,而由于其税率低、税基设置不合理等原因,其收入的增长赶不上社会对城市基础设施需求的增长。
（二）静海县基础设施建设和发展的对策建议
1、加强城市道路规划与公共交通建设
加强城市道路与公共交通设施的新建与改造建设一是政府应设立专门机构科学规划城市公共交通；二是完善城市公共交通基础设施，加快城市公共交通基础设施建设步伐；三是优化城市公共交通运营结构，大力发展常规公交系统；四是保障城市公共交通道路优先使用权，科学设置优先车道和优先通行信号系统，调整公交车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公交车辆运营速度和道路资源利用率；五是提高城市公共交通服务水平，推行特许经营。
2、加强市政地下管网建设改造及排水防涝和防洪设施建设
对于解决洪涝灾害灾害带来的一系列问题，在未来几年规划中，更应重视市政地下管网建设改造和排水防洪防涝设施建设。一是应该提高地下水道建设与排污标准，并且做出明确的规范；二是市政排水系统应该采取分流的方式；三是增加排水系统的蓄水能力；四是建立有效的、系统地疏通渠道；最后，应建立完善的维护机制。建立完善的维护机制，包括定时清理、定时维修检查、出现问题时能够快速有效解决等。
3、创新城市基础设施建设投融资体制
(一)改革前农村基础设施投融资路径
改革前农村基础设施主要依靠农民供给。在里，农村基本生产资料归集体所有。基础设施的供给和使用统一由集体组织安排。但是，通过税收等财政手段从农业中筹集到的公共资源极为有限，所需的基础设施不得不依靠制度外供给，实际上更多以廉价的劳动力代替资本、
(二)改革后农村基础设施投融资路径
这时期农村基础设施的供给仍以制度外供给为主，农民被理所当然地视为农村基础设施的供给主体而承担各种税费为农村基础设施筹集资金。实施农村税费改革后，由村组织直接向农民筹集基础设施供给转变为财政直接向村级组织供给。由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施，如基层政府的职能定位、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策改革未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持，难以弥补县乡财政因农村税费改革出现的财政资金缺口，从而减少了对农村基础设施建设的供给。2006年中央在全国范围取消农业税。这意味着政府将大幅度减少来自农业的收入，财政需要通过收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转移，以满足农村公共产品的需要，农村基础设施投融资将进一步依赖于国家财政的转移支付。
二、我国目前农村基础设施投融资路径现状
(一)投融资路径现状
目前，我国农村基础设施建设仍以国家财政为主，在发达地区可相对依靠贷款和自筹资金，虽然某些农村基础设施垄断性质已逐渐弱化，但民间资金参与度仍不是很大。如下表：
从上表可看出，国家预算内资金逐年递增，从1995年的52.1亿元上升到2005年的516.4亿元，翻了9倍多。对于其他资金来说。自筹资金相对增幅快些，从1995年的2707.1亿元增到2005年的10951.3亿元，翻了近4倍。国内贷款和利用外资应构成农村基础设施建设的主要资金，可两者在这10年都没有太大变动。
(二)存在问题分析
1，资本市场不健全。我国资本市场不健全，不仅难以吸收国内民间资金，而且由于多年来形成的以政府投资为主的集中统一模式，加之社会团体的参与缺乏成熟的项目法人运行机制，造成农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金，实现投资主体的多元化。
2，资金来源渠道少，投融资渠道不畅。近年来，国家对农村基础设施建设的财政性资金投入保持稳定，非财政性资金逐年上升，但仍未能改变农村基础设施投融资来源单一的格局。因此，现有资金来源结构仍以国有资本为主，政府仍然是基础设施建设的投资主体和中介。农村基础设施直接投融资渠道过于狭窄，很少有农村基础设施项目的建设资金是通过直接投融资渠道获得的，项目所需资金主要来自银行贷款。
3，产权界定不明。目前，我国农村基础设施建设存在产权不明的局面。首先政府在农村基础设施建设中，仍是政企不分。作为投资主体，政府既是投资者，又是经营者。其次，在许多已明确规定竞争性项目由企业自主决策、自担风险，所需贷款由商业银行自主决定、自负盈亏时，政府仍按照行政指令决定，企业没有自。这是造成民间资金难以进入的重要原因。
三、农村基础设施投融资路径选择
农村基础设施按公共物品理论划分为纯公共物品和准公共物品。对于不同特性的农村基础设施，其投融资主体也不同。为了扩大基础设施投融资规模，提高投融资效率，以政府投资为主要向市场融资为主转变，明确不同公共产品的供给主体，各司其职，保证各自领域内农村公共产品的有效供给，以吸引更多的私人企业和民间资本进入农村基础设施领域。
(一)农村纯公共物品
对于农村纯公共物品，由于既没有竞争性也没有排他性，人人都可消费，所以，必须由代表公共利益的政府来承担投资主体，资金来源主要以政府财政拨款为主，配之以国内外贷款、债券和基金等。按照政府投资运作模式进行，即政府部门承担投资建设、经营管理和维护等责任，并负责还贷。当然，其权益归政府所有。但在投资的运作过程中，也要引进竞争机制。按照招投标制度进行操作，并尽量保证投资决策的科学性、规范性，提高投资效益，要遵循“公平优先，兼顾成效”的原则。
(--)农村准公共物品
农村准公共物品，兼有纯公共物品和私人物品的一些特征，可由政府和私人混合投资。对于具有公益性的部分，由于市场调节不能发挥作用，不可避免存在资金缺口，这要通过政府实施优惠政策或贴息来维持运营。投资主体可以是政府，也可以是国营企业、民营企业和外资企业等。政府适当介入，通过项目贴息、税收返还等补偿形式来吸引社会资金的投入。对于私人特征的部分，由企业充当建设主体。引入民间资金。通过市场竞争。提高农村基础设施建设的效率。可采取BOT模式、PPP模式等。关键要引入市场竞争机制，做到“谁投资、谁拥有、谁收益、谁负责”。
（许昌职业技术学院，河南 许昌 461000）
摘 要：国内外关于农村基础设施建设与运行管理机制创新研究主要集中在关于农业基础设施的作用机制的理论和实证研究，农村基础设施建设和运行问题和影响因素研究，农村基础设施建设投资和运营管理优化创新机制、模式和措施研究等几个方面。
关键词 ：农村；管理；对策
中图分类号：F275文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）01-0219-02
一、农村和农业基础设施作用机制的理论与实证研究
1．国外研究
在国外研究中，Antle（1984）、J.E.Stuan（1998）、Patrick Bond（1999）从农村基础设施对于经济生活具有的直接效应和间接效应角度展开研究，指出农村基础设施的直接效应包括工作机会、生产率的提高以及小型企业的增加；间接效应包括人们自由支配时问和资源的增多、环境得到极大改善和公众福利的提高。Bhatia，M.S.等（1999）通过进行1950~1951和1995~1996的电力、水利等农村基础设施前后对比，介绍了农村基础设施建设对农业发展的重要性。Lall，Somik V.（1999），Fan，Shenggen等（2001），Ellis，F.M.Kutengule等（2003）对印度进行实证分析，解析了农村基础设施投入和农村发展、缓解贫困的关系，进行了基础设施服务的提供对农村收入提高的因果关系的论述。E.C.Mamatzakis（2003）、RomeoG.Teruel（2005）采用先验对数成本函数的方法，对公共基础设施投资在希腊和菲律宾农业生产率增长方面的影响进行了研究。Jahan，Selim等（2005）认为小型基础设施从许多方面是大型基础设施的有益补充。E.c.Mamatzakis（2003）通过对希腊1960—1995年间的农业投资等方面的数据进行分析，认为在畜牧业和种植业的公共基础设施投资与农业生产率的提高之间存在着资金不匹配等冲突。Johan F.M.Swinnen，Harry de Goiter，Gordon C.Rausser，and Anurag N.Banerjee（2000）认为农业科学研究的公共投资是分配政策中一个十分重要的形式，这是促进生产率增长的重要因素。
2．国内研究
林毅夫（2004）、（2001）指出，农业基础设施建设将使农村经济和社会事业长期受益，不断为全国经济增长提供新的空间，加快农村基础设施建设可以直接改善农民的生活质量，消除过剩生产能力，有利农村产业、就业结构调整，增加农民收入，并在2006年审议通过的“十一五”规划纲要中，提出建设社会主义新农村的切入点是发展农村公共基础设施建设。杨建良（2004）、杨豪（2006）从新农村建设视域强调了农村基础设施建设对“三农”问题解决的重要意义，认为解决“三农”问题主要思路之一是加快小型基础设施建设。石爱虎、霍学喜、王征兵（1996）、。樊胜根等（2002）、李锐（2003）、周法兴（2006）则从建设内容范畴具体阐述了农村基础设施建设的内容、投资需求、资金来源和政府投资管理四大难题，指出农业基础设施在农业发展中的经济效应。
3．实证分析
在实证分析中，彭代彦（2002）、方芳、钱勇（2004）、刘伦武（2006）等学者运用计量经济学、脉冲响应函数和预测方差分解方法、协整分析方法，描述了中国农业基础设施发展与农村经济增长之间的动态相关性。刘晓昀（2003）、鞠晴江（2006）、余国新、张建宏（2008）、朱国忱（2006）、郎永建（2006）、李锐（2007）采用截面数据、实证调查、C-D生产函数模型等方法实证分析了农村基础设施水平对农村经济增长、农业生产条件改善、农户人均收入和家庭消费支出的正向促进作用和贡献。另外，因为农业生产的特殊性，许多文献专门讨论了农村交通、教育投资、灌溉、能源等单项目基础设施对农业的促进作用。谭清香（2003）梳理了现有文献关于农村道路和农业发展的讨论，并采用大量数据以相关性分析为主要方法讨论了农村道路基础设施和农村发展的关系。李文（2007）对农村道路投资和减缓贫困之间进行了因果分析，其检验结果十分显著。孔庆雨、郑垂勇和陈红转（2007）则系统分析了农村水利建设的投入产出问题。钱克明（2002）的研究表明，政府农村教育投资对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。
二、农村基础设施建设和运行问题和影响因素研究
林后春（1995）、陈俊星、田树红（2004）、林万龙（2005）、何菊芳、虞拱辰（2005）就从农业、工业和基础设施间的相关关系中阐明和揭示了我国农村基础设施建设和运行长期低效的问题和原因。认为农村基础设施供给总量不足、供给质量较低、村基础设施供给地区性和结构性失衡、项目建成后维护机制不完善、运转资金不足等问题而影响了其效益的发挥。贾康（2006）、林万龙（2007）从公共财政的视角认为包括基础设施建设在内的许多公共服务供给严重背离农户需求，是政府的公共支出项目与农户的公共服务需求不相符。沈坤荣（2007）、杨永忠（2008）和彭代彦等（2008）以农村公共产品视角来考察基础设施投资对产出、民间投资、农民满意度和全要素生产率等宏观经济变量的影响。张晓波等（2003）、罗仁福、张林秀等（2005）、胡振虎等（2007）利用在全国、江苏的实地调研数据，着重研究了村民自治、当地经济发展水平、农户收入对农村公共投资的影响。林万龙（2001）、对家庭承包制后中国农村基础设施供给制度诱致性变模式及影响因素进行了研究。
三、农村基础设施建设投资和运营管理优化创新机制、模式和措施研究
1．在农村基础设施建设和运行管理创新机制和采取的应对措施研究方面
赵维清（2002）、黄勇民，李军（2005）、沈明其（2006）、陈秀芝（2006）、张亦工（2008）从农村基础设施创新机制构建角度提出了多渠道、多方式筹集建设资金是改变中国农村基础设施现状的关键；在WTO框架下加强农业基础设施建设；构建多层次农村基础设施的投融资机制；整合财政支农资金、重塑财政支农资金管理新机制；在股份制和股份合作制投融资机制的基本形式基础上，应建立一个多层次的有主有从、各司其职、相互协调、相互促进和相互补充的多元化的投融资机制。唐建新（2003）、潭洪江（2004）、徐双敏（2006）、费振国（2006）在制度构建层面提出农村基础设施投融资对策，包括一是在市场机制的基础上，充分发挥政府的管理职能；二是调整和转变投资政策，形成多元化的投资体制；三是努力改善制度环境，加强农村金融体系、农村税费改革、农民培训制度体系构建。四是明确政府职能定位以及完善政府工作评价机制。
2．在农村基础设施建设和运行管理创新模式研究方面
王广起等（2006）认为，完善农村基础设施建设的工作机制，建立长效投入机制，建立农民劳动积累机制，探索全社会力量的参与机制促进农村基础设施健康发展。唐建新（2003）、刘家伟（2006）、胡静林（2006）提出可以借鉴城市基础设施常见的投融资模式（BOT、BOOT、BT、PPP等模式），建立市场化和多样化的农村基础设施投融资模式，积极引入民间资本和外资。刘峰涛（2008）基于外部性与产权市场的视角，构建了针对农村公路的投融资模式——外部性产权证券。刘小宁、董晓钟（2002）创立了以股份制经营为基本形式的农业基础设施项目法人责任制的黑龙江省农业基础设施建设投入的新模式。
3．在民间资本投资农村基础设施领域研究方面
魏新亚（2002）、刘平青（2004）提出农业企业化所需的大量资金的来源最有可能是民间资本，引入更多的民间资本共同承担基础设施建设成为必然趋势。于新朝（2003）对民间资本投资农村水利的内外因及民间资本投资农村水利应遵循的规则进行了分析与探讨。陆迁，何学松（2006）从民间资本介入基础设施领域的障碍的角度，提出了目前民间资本介入农业基础设施存在着投资环境不佳、投资产权界定不清、信用和市场准入障碍等制约性因素。
4．河南省农村基础设施建设投资和运营管理研究
吕玉辉（2010）等指出河南农村基础设施建设虽取得了巨大成就，但发展不平衡，重建设、轻管理的现象普遍存在；政府应加大投资力度，拓展融资渠道，建立管护机制，责、权、利结合，确保农村基础设施建设的可持续发展。李伟（2012）提出在农村社会养老服务需求层次中，经济保障是农村老年人最为迫切的需求，其次是生活照料需求，医疗卫生服务需求位居第三，最后是精神服务需求。在此情况下，要建立健全的农村社会养老服务体系，就必须大力发展农村老年经济保障、加快发展农村社区居家养老、充分发挥农村基层医疗卫生机构的功能、完善农村社区卫生服务体系、加快农村社区文体活动基础设施建设。王勇等（2013）认为结合河南省农业信息化发展的实际情况，构建河南省农业信息化水平评价指标体系，推动河南省农业信息化水平的提高。邹彦（2010）在对河南省淅川县农村的垃圾处理服务体系调查中，农村居民的环保意识及要求，揭示影响垃圾处理支付意愿的深层次原因；解决生活垃圾处理问题仅靠农户的参与还不够，政府的参与是非常必要的。
综上所述，国内外均缺少对农村基础设施的建设和运行管理问题的整体综合性、实操性研究，或从建设投入和运行管理综合联结角度的研究，故我们研究将从农村基础设施建设投入与运行管理结合起来的整体全过程链条管理的角度，综合新农村建设和城市化统筹城乡两个视域背景，就河南省农村基础设施的建设和运行管理问题、一般规律总结和影响因素进行分析，并在分析建设投入机制、运行管理机制和建设与运营一体化联结机制分析的基础上，提出优化和创新河南省农村基础设施的建设和运行管理机制的整体调整思路、实现路径和政策建议，改革、完善和优化创新河南省农村基础设施建设和经营管理体制，科学规划、因地制宜发展我市农村基础设施，改进其建设投资和运营管理策略，提升建设投资和运营管理双重效率。
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关键词：基础设施 全要素生产率 空间溢出 城市视角
经济增长有很多影响因素，基础设施是影响经济增长的重要因素之一，可作为最直接的要素投入到生产中提高产出，从间接方面来看，也能以溢出和网络的方式提高生产率，进而更好地促进经济增长。关于基础设施的重要性，1994年世界银行将基础设施规划为经济性基础设施和社会性基础设施，如城市道路设施、邮电、通讯设施等可直接参与到生产活动和发展中，降低成本，可以提高生产效率和效能；教育、科技等具有社会性质的基础设施可改善民生，积累人力资本，不断推动了经济社会的可持续发展。况且，国家重视了对教育、医疗和交通等基础设施的投资，不断加大了此方面在政府公共支出中的比重，也是“十二五”我国优先发展的目标。当然，一个城市或地区的基础设施会扩散到周边的地区，而大多地方政府关注的是短时期内具有相对竞争能力的项目，可能会影响一部分基础设施的范围低于最优化的规模效应，甚至会影响到基础设施投资结构的扭曲，或许损失了一些效率。这会引出一些问题，在城市的空间尺度上，基础设施与空间外溢出效应是否有密切的关系，差异性基础设施与城市经济发展是否存在异质性，在现实生活中，这些问题的研究可有助于优化政府公共投资、合理配置资源，促进城市经济发展具有重要的意义。
相关文献概述
有关此方面的文献，伴随新增长理论的发展，基础设施投资的外溢效应也成为学者研究的热点之一，如Barro（1990）研究认为就基础设施来看，公共投资对私人资本存在一定的溢出效应，解释了一个地区经济增长的持续化和差异性；一些学者从基础设施与要素生产率角度分析了外溢效应的存在性；Aschauer（1989）以美国为例，认为公共交通等基础设施对其有解释力；Fernald（1999）认为美国密集的车辆在道路中受益很多，说明基础设施具有很强的生产率效应；Bronzini and Piselli（2009）等检验了基础设施与生产率的关系，在不同程度上支持了基础设施对地区生产绩效具有积极的影响。一些学者也研究了交通和通讯基础设施的空间溢出效应，如Cohen and Morrison（2004）等研究了美国和意大利数据，认为基础设施可降低临近区域的运输成本和交易费用，可促进相邻地区的生产率和经济增长；Boarnet（1998）认为完善的基础设施提升了本地区的相对竞争优势，吸引了相邻地区的经济资源和生产要素；Joseph and Ozbay（2006）认为随着地理尺度的缩小，交通基础设施的直接影响逐渐减小，而空间外溢效应逐步增大。
就国内学者研究的文献来看，刘秉廉等（2010）基于省区间的角度，认为其全要素生产率存在明显的空间相关性，交通基础设施对全要素生产率具有显著的促进作用；张先锋等（2010）以省级为对象，揭示了人力资本与公共基础设施对其全要素生产率积极的影响；胡鞍钢（2010）等研究表明交通和信息基础设施对省际全要素生产率存在显著的正向影响。
综观国内外相关文献，大多数学者的研究采用省级为研究对象，尺度显然偏大，不能很好地说明城市层面基础设施的外溢效应和全要素生产率；一些学者利用了空间模型，但仅考虑了被解释变量的空间相关性，解释变量的空间溢出效应并没有纳入模型，并不容易反映全要素生产率空间依赖性。在现实发展中，在城市层面上，相邻地区基础设施条件对区域全要素生产率的影响表现得更为强烈，但现有的文献中以地级市为研究尺度的甚少。鉴于此，本文以我国地级城市数据为对象，分析基础设施及空间溢出效应与全要素生产率的关系，拓展与补充现有文献的缺乏。
模型构建和变量说明
本文参考了张浩然（2012）等相关文献，从中可以作为借鉴的基础，基于CD生产函数构建模型分析，假定总的生产函数为Y =AKαLβ，其中，Y、K、L分别代表各城市历年的总产出、资本存量和劳动投入，α和β为资本和劳动的产出弹性，一般情况下α=0.4，β=0.6；A为全要素生产率（TFP），TFP = Y / KαLβ，为进一步消除量纲的影响，LnTFP=LnY-αLnK-βLnL，就全要素生产率TFP，解释变量可包括城市间的人力资本、集聚外部性、基础设施、外商直接投资和产业结构等，由于在生产过程中的前后向关联效应等存在于区域内部和外部，为检验空间外溢效应，引入邻近地区城市的全要素生产率与空间滞后解释变量的影响，构建空间杜宾模型：
其中，i表示地级地区，t表示年份，被解释变量是全要素生产率对数值，Xit是解释变量的集合，αit为地区效应，Vt是时间效应，εit为干扰项，ρ为空间滞后回归系数。基于数据的可获得性和实际操作性，本文选取研究对象为2003-2011年的266个城市数据，主要来源于《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》。
本文的解释变量：第一，基础设施。可改善知识和相关信息的传播，有利于城市的可达性和信息基础设施，有利于促进交易成本的降低、深化分工，形成规模经济，可用城市每平方公里的里程和移动电话与人口之比表示。第二，经济密度。可很好地反映一个地区的集聚度，可以用每平方公里的人口对数值表示。第三，产业结构。反映了一个地区的经济结构和发展，可用城市第二、三产业占总产出的比重表示。第四，外商直接投资。一个城市每年获得实际外商投资占固定资产投资总额，衡量一个城市经济的开放度。第五，人力资本。教育和健康是其重要的指标，指标衡量可以以中等学校师生比、每万人拥有病床数来反映。
验证与分析
根据上述模型和数据，经过分析可知，我国城市全要素生产率的空间自相关指数（Moran I）显示出显著偏离随机分布，表明邻近城市经济绩效存在的空间依赖性，通过似然比检验，Wald_spatial_lag值和LR_spatial_lag值分别为69.21和69.10，在1%的水平上拒绝了γ为0的原假设。同时，Wald_spatial_error值和LR_spatial_error值依次为68.91和69.51，拒绝了γ+ρβ为零的原假设，经Hausman检验，选择固定效应模型较为合适。在进行模型验证后，表明ρ和λ在1%的水平上显著为正，在研究城市全要素生产率时，不可忽视区位因素和空间效应（见表1）。
验证表明，公路密度具有积极的影响，表明交通等基础设施的优良可积极降低物流成本，在分工的精细程度方面可带来积极影响，具有良好的市场规模效应；道路密度的空间滞后项为正，但并不较为显著，说明在城市间的交通基础设施的地理溢出并不显著，原因可能是交通基础设施会改善相邻地区的交通可达性，有利于贸易和要素流动，增强经济效率；但也吸引了其它区域优秀生产要素流入，在城市之间重新分配了经济资源，对邻近地区产生了不利影响，具有负向的溢出效应；当然一些地区超前交通基础设施不利于道路投资的边际效率的提高，降低了空间滞后项统计性。从人均移动电话的验证来看，在1%的水平上显著，表明通讯设施发展不利于市场信息不对称，经济主体更有效地利用新技术、新方法进行生产，信息基础设施的空间滞后项为正，表明信息基础设施存在空间网络外部性，而扩散效应远大于回流效应。人力资本对本地区全要素生产率具有积极的正向影响，表明提升教育质量可促进知识生产，积累专业化人力；人力资本对邻近地区的城市之间影响为负，表明人力资本的外溢效应有一定的局限，主要是在地级市范围内。经济密度对城市全要素生产率具有正向影响，表明人口集聚地产生的人力资本外部性、知识和技术的外溢、本地市场效应可对本地区的全要素生产率有正向影响；人口密度对相临近城市的影响为负，但并不显著，也充分说明人口密度的生产率效应仅局限在地级市范围内。产业结构的影响在 1%的水平上显著，第二产业高于第三产业，可能由于第二产业的发展有利于发挥我国的比较优势，中西部城市服务业占比存在虚高的假象，产业结构的优化程度对相邻地区的经济绩效不显著。外商直接投资对本地区全要素生产率具有一定的积极影响，但并不显著，表明FDI对本地区经济绩效的提升并不明显高于国内资本投入，外商直接投资的空间滞后项为正，对相邻城市全要素生产率具有积极影响。
结论及对策
上述实证验证分析可知，通过需求拉动和要素积累，基础设施可积极促进经济增长，以溢出效应可使生产函数向上移动，进一步增强和提高了本区域地区、相邻地区的经济效率，对于影响和促进我国经济的长期可持续发展与增长具有重要的实际意义，对政府公共支出政策选择也具有一定的参考价值。
首先，对于基础设施，具有空间外溢特点，在配置公共资源时，政府应考虑城市间基础设施的空间联系，注重公共卫生、基础教育，推进基本公共服务均等化，促进在区域之间基础设施的合理优化和布局，特别是重点推进中西部地区基础设施，在落后地区有效促进其物质资本和人力资本的不断改善。其次，基础设施具有准公共物品的性质，各地区政府应积极并合理安排公共支出的总量和结构，科学增强投资效率，增强科研、教育、卫生支出占 GDP 的比，在城市之间合理完善软硬件基础设施，加强区域间的人才和物流交流，传播知识并积累技术，积极推动各个地区之间的协调发展、交流与可持续发展。
1.Bronzini R，Pisellip P. Determinants of Long-Run Regional Productivity with Geographical Spillovers：The Role of R&D，Human Capital and Public Infrastructure[J].Regional Science and Urban Economics，2009，39（2）
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关键字：城镇基础设施；融资模式；PPP模式
Abstract： Infrastructure construction is the key of the development of towns, and funding is the key of the infrastructure construction. This paper introduces the connotation of PPP financing mode and the traditional financing mode undertook comparative analysis. Based on the PPP financing model in urban infrastructure construction and application prospect are analyzed, put forward PPP financing pattern application model. Finally it discusses the implementation of the model could face the problems, and put forward the relevant countermeasures.
Key words:urban infrastructure financing model PPP
中图分类号：TU984 文献标识码：A
引言
近些年来，城镇建设规模不断扩大，呈现出快速发展的态势。城镇基础设施是城镇生存和发展的基础，是调整经济结构，扩大内需，促进经济增长，创造就业机会，增加农民收入的重要途径。受传统的融资模式的影响，长期以来城镇基础设施建设主要依靠财政资金投入，融资渠道极为狭窄，城镇建设和发展的资金严重不足，对各级地方财政形成了巨大的压力。在这种情况下，一种基于政府部门和私营部门合作的基础设施投融资模式——PPP融资模式逐渐被人们所接受，这是一种以各参与方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。
一、PPP融资模式的内涵及其与传统融资模式的比较
（一）PPP融资模式的内涵
PPP（PublicPrivatePartnership），即公私合作模式，是指公共部门、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念，是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出的一个新的模式，它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式[1]。
（二）PPP融资模式与传统融资模式的比较分析
PPP作为一种新型的融资模式与传统融资模式相比具有其独特的优势，主要表现在以下四个方面：
1．合作的各方开始于项目确认和可行性研究阶段，共同参与论证，有利于尽早确定项目融资的可行性并且在论证阶段合作双方就能对在项目合作期间的责任、义务、风险、利益进行合理的分配。
2．由于政府分担了一部分风险，减少了承建商与投资商的风险，从而减低了融资难度，提高项目融资成功的可能性[2]。
3．参与公共基础设施项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进技术和管理经验，同时减少了项目准备过程的时间。
4. PPP模式有助于节约基础设施建设项目在整个寿命期中的总成本。 [3]
二、PPP融资模式在城镇基础设施建设中的应用
城镇的规模相对城市较小，没有像大城市那样的高密度的居住人群。一般而言，城镇基础设施的内容和城市基础设施内容基本相同，但范围可能更小一些，主要包括交通基础设施、通讯、电力、自来水等公用基础设施、教育、文化基础设施和医疗卫生基础设施[4]。
从城镇基础设施的经济属性来看，城镇的基础设施和城市的基础设施一样，相当一部分具有自然垄断的性质。因而，当私营部门要参与城镇基础设施的设计、投资与经营时，有必要受到政府规则的合理管制；城镇的基础设施大都属于准公共产品而非纯公共产品，某些则更接近于私人产品。在我国传统的基础设施投资建设中，有限的资金主要被用于投资大城市基础设施，而鲜有关注城镇基础设施建设的。因此，城镇的建设主要靠当地政府投入，而普遍存在的村镇政府的财政困难导致很难拿出足够的资金。即使存在上级政府的转移支付，也远远不能解决资金缺乏的问题。
三、应用PPP融资模式所面临的问题和相应对策
（一）面临的问题
如前所述PPP融资模式对城镇基础设施项目建设起到了积极的作用，但是也面临一些现实问题。
1．法制不健全，缺乏政策平台
PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但是，有关PPP这一新型公共项目管理模式的政策法规尚未出台，有关公私合营过程中的细节问题还没有做出统一安排。
2．融资的风险问题
在基础设施建设中引入PPP模式之后，政府与私营企业之间实际上就变成了一种合同关系，而合同能否起作用，关键就是缔约双方是不是认为这种合同是可执行的。由于政府在即中起着主导作用，政府与私营部门订立的合同协议能够善始善终地执行和遵守受地方政府换届、中央和地方政策的冲突、市场环境变化的影响就很大[5]。
3．公共服务的价格形成机制不完善
长期以来，我国的公共服务部门的价格改革滞后，缺乏科学合理的价格制定、调整机制和财政补贴机制。在实行PPP融资模式之后，由于国家将不对其进行价格补贴，项目投资者为确保合理的利润水平，必须准确核算其成本和利润，从而导致实际价格水平与用户的可接受性存在差距，使项目成功存在困难。
（二）相应的对策
1．完善法制建设
PPP融资模式的私营参与者不只有国内私人部门进入，有时甚至会有国外的部门进入，城镇政府在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，同时也要遵循国际惯例。政府应该迅速完善相关领域的立法，以适应融资发展的趋势。
2．注重项目的可行性研究
由于PPP模式下，项目投资数额巨大，持续时间长，投资决策一旦被实施很难改变或者要付出很大的代价。因此，基础设施建设项目投资决策必须进行可行性研究，对拟投资项目进行科学、全面的论证，以减少投资决策的盲目性。
3．建立合理的基础设施定价机制和补偿机制
基础设施的价格是公众、投资者和城镇政府共同关心的问题。关于到底采取何种方法定价，还存在着一些不同的意见。关键问题是最终的价格是各方都能够认可的一个公允的价格，即投资商、运营商获得合理的回报或利润，公众得到满意的服务。
四、结论
PPP是基础设施融资领域的一个新兴概念，除了解决基础设施资金短缺问题外，同时也可以实现PPP 参与各方共赢的局面，在我省城镇基础设施建设中有着广泛的应用前景。但目前我国实行PPP模式还存在一些障碍,政府应该加快投融资体制的改革,健全法制建设,加强相关领域人才的培养,结合我国的实际情况针对不同的城市基础设施项目选取合适的PPP典型模式,以期实现拓宽融资渠道,加快我国城市基础设施建设的步伐适用经济社会发展的需要。
参考文献：
[1] 王雪青，喻刚，赵辉. 城市基础设施建设项目融资的PPP模式[J]. 科技管理研究，2008.（4）
[2] 陈伟强.PPP与BOT模式的比较[J]. 维普资讯，2003,（1）
[3] 王涯茜，王世君，杨宇. 基于基础设施建设项目资金最佳使用价值理论的PPP模式分析[J].建筑经济，2009.（11）
城市基础设施是城市正常运作的基础，其建设也是城市开发建设的首要任务和先期工程。然而，城市基础设施的建设往往又具有投资大，风险大，利润也不高等特点。因此，如何拓展城市基础设施的建设资金渠道，如何实现合理的运营管理，使之适应城市发展的需要，成为一个值得关注研究的问题。
根据城市基础设施的特征和分类，对应总结归纳当前的城市基础设施的建设资金渠道，然后提出可以拓展增加的资金渠道。最后提出一些在城市基础设施运营管理方面的建议。最后讨论部分，提出一些尚未解决的问题和有待研究的方向。
1、特征分析
有研究根据城市基础设施的特性将其分为三类：第一类，具有纯公共品性质的设施，以环境保护、环境监测、城市绿化、城市防灾设施为主。这类设施具有纯公共品的所有特性，因此，城市政府是主要的投资主体，预算拨款是其主要的资金来源。
第二类，公共品特性较强的设施，以城市道路、桥梁、环境卫生、供电、供水、供气等设施为主。城市政府仍是主要的投资主体，城市财政仍是主要的资金来源渠道。但当资本条件和技术条件具备时，私人资本的介入是可能的，另外，由政府投资、私人经营是这一类设施的又一特点。
第三类，私人产品特性较强，但仍为准公共品的设施，以资本进入规模较少。排他成本较低的城际，区间高速公路或公路，市内外公共交通，集中供热等设施为代表。一旦条件具备，立刻可以转化为私人资本投资和经营的项目。对这类设施加强监管和采取包括财政资金引导、补贴和税收优惠等诱导手段在内的方法，是解决城市财政资金供给不足，提高基础设施运营效率的有效办法。
在计划经济时代，城市基础设施的建设资金渠道基本来源都是政府财政。随着市场经济的发展，城市的扩张等，单纯靠政府财政来进行城市基础设施的建设越来越困难，其主要原因是随着经济发展，生活水平提高，人们对基础设施的服务水平和量的要求越来越高，基础设施建设的投入越来越大，单纯靠城市政府财政投入难以满足。因此，利用市场经济的手段，拓展新的资金渠道，建立公开、规范、适应城市基础设施筹资需要的投融资体制十分必要的。
2、建设资金渠道――经验与建议
根据国内外的投融资经验，我国的城市基础设施的建设资金渠道可以向以下4个方面拓展：股权融资、债权融资、项目融资、专项资金。
1、 股权融资：
其特点为融资主体主动、筹集资金广泛、资金用途灵活和使用期限长，较商业银行贷款优越。按照公开程度可分为公开发行证券融资（公募）和私募融资两种方式。
（1）公开发行证券融资：对于像供电、供水、公共交通、邮电通讯等巨额投资，垄断性强的城市基础设施，证券化融资方式具有较强的优势，原因是这些项目所提供的服务层次属于满足社会基本需求，需求弹性较小，又受到国家政策支持，因而受到广大投资者青睐。建设运营的筹资比较容易。长江电力（长江三峡工程的电力公司）就是一个汉好的例子。
（2）私募融资：在股份有限公司的筹备与组建过程中，通过私募方式，吸收多种渠道的资金。此方式可减少审批手续，减少不必要的信息披露，筹集的资金量大，公司决策层稳定。
2、 债权融资
债权融资可以分为外国政府贷款、金融机构贷款、债券融资等几种方式。
（1）金融机构贷款。银行贷款是城市基础设施建设项目常用的一种凑资方式。由于投资巨大，企业债务负担重，还贷压力大。
（2）债券融资。通过向各类社会投资者发行债券，募集资金，用于基础设施投资。对于可以收费的基础设施项目，可以采用这种方式。但地方政府发行债券需要得到法律或国家特殊批准，要通过一定的程序。
3、 项目融资
可以应用于现金流量稳定的发电、道路、铁路、机场、桥梁等大规模的基本建设项目。主要采用BOT的融资方式。即建设－经营－转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商（一般为大财团），承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并收回成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交给政府。是一种典型的公私合作模式。
BOT模式目前应用比较多，如承包商出资建设高速公路，政府许以特定年限的高速公路收费权。但是BOT也存在很多风险，需要政府在合作谈判上审慎对待，以免承包商利用合同缺陷给城市发展带来负面效果。
4、 专项资金
指通过财政拨款、基础设施运营企业的利润留存、接受社会捐赠等方式，把资金集中起来，建立专项资金制度，专门用于基础设施建设。
以上几点，是目前城市基础设施建设主要的资金渠道。笔者以为，除此之外，还可以通过特别法令，通过城市基础设施的外部效应的内部化，获取城市基础设施的隐性利润。根据谁收益谁附费的原则，让获益群体按比例支付或偿还城市基础设施的建设费用。
4运营管理建议
当前，我国的城市基础设施运营管理存在的一些问题是：（1）责权利不分；（2）缺少监管；（3）资源垄断转化为部门利益。这些问题的后果是，市民附费后享受不到应有的等价的服务，仅仅以铁路、电信为例，这几年民间对这两大系统的不满和投诉数不胜数，其余的还有燃气收费，自来水收费，排污收费等等，都成了许多城市居民议论的话题。因此，城市基础设施的运营管理需要突破上述几个问题，才能更好地服务于城市的发展，给市民提供更优质的生活。
一般而言，城市基础设施的运营管理部门主要有以下几种：（1）政府部门，如市政部门及下属公司；（2）大型国营企业（电信、电力）；（3）有特许执照的国营公司，其企业获利来自于基础设施受益者交费；（4）公私合营公司。
对于政府部门和大型国营企业管理的城市基础设施，其管理运营的计划应向公众公布，接受公众的质询，才能使基础设施的运营切合城市的发展和市民的需要，而非是市政管理部门利益实现的工具。在此背景下，基础设施的运营管理成本，收益、以及收益的使用等都需要透明化。通过这些方式，划定运营管理部门的责任，权力和应得的回报等等，从而使城市基础设施的运营顺利高效，减少公营部门和民众之间的冲突。笔者认为，只有当下的城市基础设施的运营管理往这方面转变，才能给城市居民提供高质的公共物品（比如，公布营运计划，发展规划，机构组织和职能范围，定价听证，公布成本，贷款偿还情况及盈余使用情况等，将能使市民更好地支持和配合基础设施的建设运营，也能使基础设施更适应城市居民的需要）。
对于有特许权企业运营的基础设施和公私合营的基础设施，政府在前期应制定好企业需遵循的运营规范，运营管理过程中加强监管。这两种情况，很类似于BOT运营管理模式，BOT是一把双刃剑，一方面固然可以解决政府投入，提高设施运作效率的问题，但另一方面，承包运营商追求最大利益的动机往往会在和城市发展需要发生矛盾时，选择自身利益最大化，而牺牲城市利益。因此，城市政府在颁发特许权或公司合营合作的时候，需要出台规范的监管方案，使基础设施的运营管理符合城市远期发展需要，而不能完全放任为企业的纯市场化行为。
5、讨论
