时间：2023-08-27 15:10:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农田和基本农田的区别，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
我国实行的是最严格的耕地保护制度，特别是对基本农田的保护，国家更是高度重视。《土地管理法》第36条规定：“……禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》(国发明电[2004]1号)明确提出了基本农田“五个不准”，其中就有“不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼”等规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)规定：“……禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动……。”
对于占用或破坏基本农田的行为，我国有相应的责任追究机制。《土地管理法》第74条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《基本农田保护条例》第33条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：(一)非法占用耕地‘数量较大’，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。(二)非法占用耕地‘造成耕地大量毁坏’，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或严重污染。”
综观这些处罚措施，对于占用或破坏基本农田的行为，一般是责令限期改正，恢复种植条件，并可处以罚款；对于情节严重，构成犯罪的，以非法占用耕地罪追究刑事责任。
责任追究上有失偏颇
我们注意到，对于法律法规明令禁止的“占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的行为，不管是有关土地法律法规中的责任追究条款，还是刑法中的罪责条款，以及最高法院的专门司法解释，都没有明确其惩罚措施，对于情节严重的，也仅以非法占用耕地罪论处。
笔者以为，有关法律法规的规定在对占用、破坏基本农田的责任追究上有失偏颇。理由有四：
第一，只是明令禁止，而不制定与其对应的处罚措施，则会产生类似于“无救济即无权利”的效果，对此类行为会因没有制裁惩罚机制而使国家的有关法律、法规和政策形同虚设；
第二，“占用基本农田发展林果业和挖塘”是与“在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物”具有同一性质的占用、破坏基本农田的行为，而针对后者，有关法律法规均制定了比较完善的救济处罚措施。二者在法律上有何区别?
第三，我国不是判例法国家，司法实践中出现的参照“在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物”，对“占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”行为以“非法占用耕地罪”进行定罪处罚的判例在我国并不具有先例的援用效力，其对后来的此类行为并不具有约束力；
第四，“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，如果针对占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为不明确规定其法律后果，将产生立法上的漏洞，使其占用基本农田的行为有机可乘，不利于对基本农田的严格保护。
完善责任追究机制
笔者认为，要弥补这一立法上的漏洞，现阶段可采取的措施有两种：
第一，鉴于《土地管理法》、《基本农田保护条例》以及《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中的责任追究条款均是将“占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土”直接列出，加以明示，所以，不需要对有关法律、法规和司法解释进行大的修改，只需在这些责任追究条款中将“占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”作出明示即可。
但这涉及到国家法律和国务院行政法规的修改，程序比较复杂，考虑到实际中占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为屡禁不止，目前比较切实可行的办法是通过最高人民法院的司法解释将这一行为纳入责任追究条款之中，真正做到对这一类占用、破坏基本农田行为的处罚、定罪有法可依。
关键词：商南 口粮田 建设
Abstract: through the analysis ShangNaXian basic grain ration farmland construction situation and existing problems, and the measures to improve the basic grain ration farmland was discussed, and the proposed, land leveling, perfect established water conservancy facilities and increase the land fertility and other measures to improve basic grain ration farmland quality, ensure stable grain production.
Key words: ShangNa grain ration farmland construction
中图分类号：F762.1文献标识码：A 文章编号：
1概况
商南县地处陕西省南部的商洛市东南部，秦岭东南麓，属长江水系的丹江中下游地区。总土地面积2315．61km2，占陕西省的1.1％．商洛市的1.9％，是商洛市面积最小的一个县。商南县地形以低山丘陵地貌为主，地势由北到南呈高―低一次高之势。全县属亚热带向暖温带过渡性大陆季风气候．多年平均降雨量825.6mm，县内最大的河流丹江，从中穿过，将全县分隔为丹南和丹北两部分。全县辖16个乡镇，164个村民委员会，总人口23.95万，其中农业人口14.39万，非农业人口9.56力。2010年全县完成千农业生产总值29.61亿元，财政总收入达2.37亿元，农民人均收入1981元，是国家扶贫重点县。
2商南县基本农田建设中存在的问题
2.1基本口粮田总量不足，难以满足粮食生产需要。基本口粮田是退耕还林区群众生活的基础。加快建设高产稳产基本口粮田，对于巩固退耕还林（草）成果，促进后续产业发展，促进社会主义新农村建设意义重大。长久以来，因为商南县财政困难，使得粮田建设投入严重不足，发展不平衡，使得商南县基本口粮田总量不足，对巩固退耕还林成果构成潜在挑战。
2.2由于地域条件所限，使得商南县基本口粮田质量偏低，水利配套设施不全。根据调查，商南县退耕区现有基本口粮田18万亩中有9万多亩达不到前述基本农田标准，约占基本口粮田的50%。这些不达标的低标准基本口粮田，粮食产量低而不稳。在“四田”和灌溉面积中，达不到省上和国家标准的面积一般在40-60 %左右，比例非常大。需要通过改造提高、配套水利设施，使其成为高标准基本口粮田，达到稳产高产。
2.3土壤贫瘠，影响粮食产量的提高。商南县属于典型的土石山区，植被覆盖率较高，土壤有机物资源比较丰富。但山区耕地土层薄、坡度较大，主要耕作土壤为壤土、砂壤土和淤土，水力侵蚀严重，有些耕地已无土壤，只能在风化岩石母质上耕作。由于土壤胶粒贫乏，吸收性弱，保水保肥能力差，作物养料流失大，使得粮食单产低且不稳，经济效益差。所以提高土地质量是该县建设口粮田不可忽视的部分，要增加投入，对此面积有步骤，有计划完善、配套，提高其土地生产能力。
3建设目标、规模与工程布局
3.1建设的指导思想和原则
（1）坚持突出重点、分步实施。把解决好退耕农户的长远生计问题作为重点，区别轻重缓急，优先解决巩固退耕还林成果的困难退耕农民的吃饭和增收等生活、生产问题，切实保证具备条件的退耕农户的基本口粮田建设，侧重安排生态保护重点地区建设项目，优先抓好重点区域和重点工程的建设，由易到难、分步实施。
（2）坚持因地制宜，分类指导。根据各地实际情况，围绕巩固退耕还林成果这一核心，在分析需求和建设可能的基础上，确定不同建设重点，以新修石坎梯田、河滩造地、土地平整、沟道川台化、田间水利配套设施为主。
（3）坚持建设、保护与管理的有机统一。实行“边建设、边保护”，“保护重于建设”，建一处、成一处、利用一处，巩固一处。
（4）坚持统筹兼顾、协调发展。规划要与新农村建设规划、农田建设规划、水土保持工程建设规划、小型水利工程规划等相衔接，在考虑经济社会全面发展的基础上制定本规划。
（5）坚持以人为本，尊重群众意愿，规划项目尊重和体现退耕农民意愿，维护农民在退耕活动中的参与权和监督权，走国家支持和农民自我发展的道路，动员退耕户积极参与口粮田工程建设。
（6）坚持以新修为主，新修和加工提高并举。在完成新修规划任务的同时，必须重视完成投资少、效益高的各项原有低标准口粮田的加工提高任务，以提高耕地质量，提高农业生产综合能力，不断增加群众粮食和经济收入。
3.2建设任务
根据商发改发（2009）540号文，商南县2012年度巩固退耕还林成果专项规划基本口粮田建设总任务30500亩，其中新建基本口粮田面积5500亩，改造提高基本口粮田面积11500万亩，田间设施配套5000亩，土壤改良培肥地力8500亩。按照建设原则和任务，商南县2012年口粮田建设规划涉及7个乡镇49个行政村。通过口粮田建设，使项目区人均高标准基本农田由0.23亩提高到0.9亩；基本农田平均亩增产80公斤，人均产粮达到400公斤，增产效益显著。
3.3耕地利用优化方案
依据县土地利用总体规划，结合退耕区自然条件、社会经济条件和农村经济发展方向，本着以人为本，按照近村、近水、近路择优选择立地条件较好、土壤肥沃、交通方便的耕地优先建设基本口粮田，项目建设规划必须围绕改善群众生产生活条件、加强农业基础设施建设、提高土地产出率、保证当地粮食安全为前提。
4工程设计
4.1新建基本口粮田
新建基本口粮田以实施坡改梯为主，即新修水平石坎梯田，进一步挖掘土地潜力,增加高标准基本农田面积。经调查，具备修水平石坎梯田条件的坡耕地，地面坡度大多在10°～15°之间。本次规划新修水平石坎梯田面积5500亩。坡改梯工程布置在各村小于25°的土质好，土层厚，光照条件足，距村庄较近、临近水源、交通便利，有利于耕种、便于收获的坡耕地上；同时还应考虑田幅较宽（不小于5米）、地块集中连片，按照沿等高线布设，大弯就势、小弯取直，田面活土层不低于50cm厚的要求。梯田工程应按照《水土保持综合治理 技术规范 坡耕地治理技术》（GB/T16453.1―1996）进行设计。防洪标准采用10年一遇3～6小时最大降雨（采用10年一遇6小时最大降雨量46mm）。根据现状地形和梯田设计要求进行断面设计，确定出梯田田面宽度、田坎坡度，再确定出田坎高度、田面毛宽和净宽。
4.2改造完善基本口粮田
据调查统计，在全县现有基本口粮田中有20-40%达不到标准，主要是土地不平整、灌溉保证率低、水、肥流失严重、群众耕作不便，群众要求改造提高意愿强烈。依据实际情况，采取的主要措施是土地平整。土地平整的目标就是要通过对立地条件较好、土层较厚、坡度较缓（8°―10°）的地块进行土地平整，使土地能够连接成片，达到田面基本平整，以满足农业生产、灌排和农田机械化作业的需要。
土地平整以规划田块为平整单位，采用散点法进行计算。计算过程如下：①在田块中取出田块中的最高点、最低点、次高点，次低点以及一切能代表不同高程的各个点hi②根据上述高程点求取田面平均高程为Ha。③上述高程中，大于Ha的是挖方，小于Ha的是填方，算出各点与Ha的差数为挖填的深度。
4.3田间配套设施
2009年度项目区7个乡镇49个行政村中，退耕农户赖以生存的基本农田面积为3.31万亩，其中包括高质量标准农田1.0万亩，待改造提高的低产基本农田2.31万亩，这些待改造提高的农田地力差、水利设施不健全、单产低、水土流失严重、旱涝灾害频繁。为有效解决退耕还林缺粮户后续生计问题，切实保障退耕还林区粮食安全，作为巩固退耕还林成果的一项战略举措，完善农田水利设施，提高粮食单产十分必要。当前，各级政府按照中央1号文件把“加强农业水利设施建设”作为重要工作，国务院也出台了《关于规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳的有关政策的意见》等支农惠农政策,为口粮田项目中田间配套设施的顺利实施奠定了坚实的基础。该年度项目区规划的田间配套设施工程所在地天然地表水资源丰富，可无坝引水，适宜自流灌溉，工程运行成本很低，且经济适用的U型渠道节水明显。
4.4土壤改良培肥
规划针对商南县基本口粮田的实际情况，按照群众意愿，地块选择在海拔低、距离村庄近、交通方便、地面坡度小（5°―8°）、土层薄、集中连片，易于灌溉、大多可自流灌溉，且是当地粮食生产的重要基地，采用加厚土层和农耕措施相结合的方法，增加土层厚度，达到保水、保肥的目的，使之高产稳产。 针对全县基本口粮田土壤的实际情况，土壤改良培肥地力以地块覆土为主，即在耕作土层厚度小于50cm的地块上覆土，使耕地土层厚度达到50cm以上。土质为壤土。在项目区推广先进农耕农艺措施，即旱地聚土垄作覆盖栽培技术，严把“聚土作垄、沟内培肥、立体利用及规范种植、垄沟互换、覆盖栽培”五关，达到改土、培肥、保墒、防蚀、抗灾、改制、增产于一体。在每年播种前及播种期间，采取各种有力措施，广泛宣传，组织发动群众，以施用有机肥为基础，以测土配方施肥为核心，大力推行秸杆还田，加大培肥力度，逐步提高土壤肥力。
为保障国家粮食安全，推进新农村建设和统筹城乡发展，《全国土地整治规划》（2011～2015年）提出要加快农村土地整治复垦的步伐，明确提出全国耕地保有量要保持在18.18亿亩，到2015年新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田的目标。《全国主体功能区划规划》（国发[2010]46号）中也提出，我国要在2020年基本形成“七区二十三带”为主体的农业战略格局，农产品供给安全得到有效保障，使得耕地保有量不低于120.33万km2（18.05亿亩），其中基本农田不低于104万km2（15.6亿亩）。近日，国土资源部关于印发《保发展保红线工程2013年行动方案》的通知（国土资发〔2013〕40号），“保红线工程” 的行动主题为“严守耕地保护红线，促进城乡统筹发展”，为坚守18亿亩耕地红线，该行动分解下达了2013年高标准基本农田建设任务，全面开展500个示范县建设，确保建成1亿亩高标准基本农田等任务。为此，在全国各地如海南省渡江流域、青海省湟水流域、贵州乌蒙山、、云南玉溪等地，正相继开展“集中连片、设施配套、高产稳定、生态良好、抗灾能力强”，与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田土地整理重大工程。为维护良好的自然生态环境，走人与自然和谐的发展道路，各地在实施土地整理的过程中也在同步开展环境影响评价工作。
目前，已有学者对土地开发整理行业的环境影响评价做了相应的研究，以土地开发整理的规划环评居多[1-5]，且主要是偏向其评价指标体系的探讨[3-5]，而针对其建设项目的研究仍稍显欠缺[6， 7]。土地整理项目如高标准基本农田土地整治重大工程（下称土地整治重大工程）虽然跨越区域较大、覆盖面积较广，但是它们是土地资源开发和土地利用有关规划的具体实施，在实施过程中一般是按子项目分区实施的，因此，按照建设项目编制环境影响报告书可操作性较强，同时也是土地规划项目规划环评的细化和补充。鉴于土地整治项目环评的行业导则还处于酝酿期，该类环评文件的编制主要依据总纲和专项导则。本文在编制青海省湟水流域、贵州乌蒙山、、云南省等地高标准基本农田土地整理重大工程环境影响报告书实践经验的基础上，对该类重大工程环境影响报告的编制提出几点建议，供同行参考。
1 工程分析的要求
按照《环境影响评价技术导则-生态导则》（HJ 19-2011）的要求，土地整治重大工程的工程分析时段应包括勘察设计期、施工期和营运期。勘察设计期包括项目建议书阶段、可行性研究阶段和设计阶段，项目建议书工作在进入环评阶段前已完成，其主要成果在可行性研究阶段会有体现；而可行性研究报告与环评是一个互动的阶段，环评以可行性研究报告为基础，评价过程中对发现初勘、选址选线、新增耕地的数量以及相关工程设计中存在的环境影响问题应提出调整或修改建议，可行性研究报告据此进行修改或调整，最终形成科学的可行性研究报告和环评报告。土地整理重大工程施工期跨度一般为3～5年，某些间接影响可能是永久性的，如渠道衬砌导致渠道生态环境发生质的改变，因此应重点关注该时段。而营运期，由灌溉引起的次生盐渍化、生态退化等生态影响和农药、化肥、农膜等残留所带来的污染影响是并存的，该阶段也应是环评的重点。
虽然国家对高标准基本农田土地整治项目中新增耕地的比例没有明文要求，但是“新增耕地率”已经成为各地土地整治重大工程的一大特色，也同时作为耕地“占补平衡”的重要来源。所以土地整治项目一般是对现有耕地进行“田、水、路、林”的改造和开发一定比例的新增耕地，相当于改扩建工程。按照生态导则对工程分析的对象的要求，土地整治重大工程的主体工程为土地平整、灌溉排水、修路和农田防护林等四大工程，部分项目还包括村庄整治。其中土地平整和灌溉排水工程应重点分析。对现有耕地的整治主要是衬砌渠道、疏浚沟道、修整道路、补种防护林以及改良土壤等，该部分耕地经过长期的人为干扰，格局和生态环境较稳定，其配套修整不会对其产生大的影响；而新增耕地主要是新建道路、沟渠、新种防护林，并将盐碱地、其他草地、农村道路、田坎沟渠等通过植被铲除、表土剥离、土壤改良等转变为耕地。新增耕地及其附属配套工程占地在生态类型上基本上由原来的草地生态系统、荒漠生态系统等转换为农业生态系统，生态格局转变较大，因此，新增耕地产生的影响应作为环评报告分析的重点。同时，作为改扩建工程，污染源的计算需做好三本帐，并提出“以新带老”的措施。
在工程符合性方面，因高标准基本农田项目一般都是集中连片的，因此不可避免涉及到自然保护区、森林公园、风景名胜区、文物古迹、饮用水源保护区等环境敏感区，所以在初步论证时要以列表的形式明确给出其保护区与建设项目的方位和距离，分析工程新增占地与该保护区占地上的合法性；国家命令禁止开垦坡度大于25°的地块，已有的坡度大于25°的耕地应逐步有计划地实行退耕还林还草。这就要求在丘陵地区广泛实施的“坡改梯”工程中把好耕地坡度这关，避免为追求土地数量这一目标而开发坡度大于25°的地块；同时还应并分析重大工程与法律法规、产业政策、环境政策和各级规划的符合性与协调性。
2 新增耕地的分析
早期，为片面强调数量而忽略开发整理质量，一些地方在土地整理中出现了毁林开荒、垦殖草场、围湖造田等破坏生态环境的现象荒漠地”等打“擦边球”现象发生。其次要分析其来源可行性，以避免营运期新增耕地因质量问题或者水源问题而出现撂荒现象的发生。要《全国主体功能区划规划》（国发（2010）46号）中要求把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要位置；农业开发要充分考虑对自然生态系统的影响，积极发挥农业的生态、景观和间隔功能。严禁有损自然生态系统的开荒以及侵占 水面、湿地、林地、草地等农业开发活动；在确保省域内耕地和基本农田面积不减少的前提下，继续在适宜的地区实行退耕还林、退牧还草、退田还湖。在农业用水严重超出区域水资源承载能力的地区实行退耕还水；保护天然草地、沼泽地、苇地、滩涂、冻土、冰川及永久积雪等自然空间。这些环境政策也都要求在土地整治项目中应注重新增耕地来源要明确、合法、合规。
3 水资源论证专题
鉴于水资源是决定土地开发整理面积大小的主要因素，土地开发整理首先要考虑水资源的供需平衡问题，特别是对于缺水的干旱地区[8]。在项目的可行性研究阶段，首先就要摸清项目区的各种来水量和可供水量，根据农业、工业、生活远景的需水要求以及生态需水量，进行水资源平衡分析论证，以水定地，确保水土资源供需平衡。《全国生态环境保护纲要》（国发（2000）38号）指出“在发生江河断流、湖泊萎缩、地下水超采的流域和区域，应停止新上的加重水平衡失调的蓄水、引水和灌溉工程”，这一要求表明了在当前阶段国家对生态环境用水的重视，从源头上避免因新增灌溉用水等而加剧水平衡失调的问题。《全国主体功能区划规划》（国发[2010]46号）中将限制开发区域（重点生态功能区）划分为25个国家重点生态功能区，其中包含4个水土保持型，分别为黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、大别山水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区和三峡库区水土保持生态功能区。其发展方向为大力推行节水灌溉和雨水集蓄利用，发展旱作节水农业；限制陡坡垦殖和超载放牧；拓宽农民增收渠道，解决农民长远生计，巩固水土流失治理、退耕还林、退牧还草成果等。
以上环境政策要求在土地整治项目中应注重水资源供需平衡分析，采取节水灌溉等措施保证高标准基本农田的“集中连片、旱涝保收”，尤其是在水资源超载或者濒临超载的区域通过节水改造在新增耕地灌溉面积的同时不新增灌溉引水量。在实际项目中，为避免连续干旱年因水资源不足而发生耕地撂荒等，应采取有效应对措施，除渠道防渗、管灌、滴灌等节水灌溉、兴建涝池等工程措施外，还需加强管理措施，如沟渠铺膜防渗、消减新增耕地量等。对于消减新增耕地，应优先削减饮用水源保护区及其上游、沙化土地封禁保护区、珍稀濒危野生动植物天然集中分布区等敏感生态保护目标[9]附近的耕地。
4 地下水影响分析
4.1 地下水影响评价等级
土地整治项目因在营运期农药、化肥的残留会通过土壤淋溶以及地表径流入渗补给等作用影响地下水质；同时，田间的灌溉和排水会影响区域水资源的分布、可能引起地下水流场或地下水位的变化，并导致环境水文地质问题。其同时兼具I类和Ⅱ类建设项目的特征，属于《环境影响评价技术导则-地下水环境》（HJ610-2011）中的Ⅲ类项目。按照《建设项目地下水环境影响评价技术导则执行有关问题的说明》环办函[2013]479号文件要求，实际工作中应以建设项目I类和Ⅱ类场地特征确定的最高工作等级作为建设项目地下水环境影响评价工作等级，但可以分别按I类和Ⅱ类场地特征确定的工作等级开展相应的评价工作。
4.2 现状调查
4.2.1 污染源调查
重点应调查和了解施用农药、化肥、农膜的情况。同时参考《第一次全国污染源普查-农业污染源》（2009年）中关于农药、化肥的流失系数手册及农田地膜残留系数手册，给出项目区化肥、农药进入地表水和地下水的折纯量和农膜的田间残留量，并估算出通过挥发等进入大气环境中的化肥、农药的量。对于污灌区，应重点调查和了解污灌区的土壤类型、污灌面积、污灌水源、水质（执行标准为《农田灌溉水质标准》（GB5084-2005））、污灌量、灌溉制度与方式及施用农药、化肥情况。必要时可做补做渗水试验，以便了解单位面积渗水量。对于移土培肥、改良土质或施用生活污泥的等地块，要对农田和作物的选择和影响进行类比分析，对受纳的农业土壤土质、面积进行分析，最终给出污泥的农田施用是否可行的结论，是否会影响农田的土质达标情况（《土壤环境质量标准》GB15618-1995）。
4.2.2 地域水文地质问题调查
地域环境水文地质问题调查包括地下水污染调查和其他水文地质问题调查。其中其他水文地质问题调查应结合项目所在地的区域特征进行盐渍化、沼泽化、海水入侵、天然劣质水质进而土壤污染调查，在调查其现状基本特征的基础上，分析产生的因素，项目建设对其的影响以及发展趋势。
4.3 影响评价
4.3.1 评价方法
按《环境影响评价技术导则-地下水环境》（HJ610-2011）的要求，分别用标准指数法对水质进行评价，用预测水位与现状调查水位的对比来对项目可能导致的水文地质问题进行评价，具体为地下水灌区中采用中心水位降和水位下降速率的方法评价地下水位的降落漏斗，和地表水灌区中通过地下水水位变化速率、变化幅度、水质及岩性等发展趋势的分析来分析土壤盐渍化、沼泽化、湿地退化、土壤荒漠化、地面沉降、地裂缝、岩溶塌陷等。
4.3.1 评价内容
应注意地域性的问题，因为这些问题与水文地质问题息息相关。如在河谷平原区河水侧向补给和微地貌形态等会影响地下水的水质和水位埋深，要分析灌溉对盐碱化、沼泽化的影响程度；对滨海平原区，因淡水和咸水之间可能产生水力联系，要重点研究咸淡水界面埋深，淡水层的埋藏条件与水量，分析灌溉对海水上溯、倒灌的影响程度；对岩溶水地区，因地表水与地下水间相互转化的速度较快，且伴随着地域性的各种岩溶形态，如串珠状洼地、干谷、漏斗、溶井、落水洞、塌陷等；因此，应了解项目区地下水径流集中和强烈的地带，以防止因为灌溉渗漏、蓄水、抽水等农业活动导致岩溶塌陷；对于黄土地区，应注意调查黄土台塬（包括呈阶梯状的台塬）、黄土丘陵（梁、峁、沟壑）、山前洪积扇（裙）和河谷阶地的形态等，收集黄土层中溶蚀、湿陷、沟谷切割密度及深度等数据，观察了解黄土地区水土流失及植被与地下水的关系等。研究合理开发黄土地区地下水的方案，并推测可能出现的环境地质问题并提出可行的应急方案。对于沙漠地区，如南疆三地州等地，年降水量少，蒸发强烈，盐碱化严重，应分析项目区地下水资源的供 水能力，项目的节水程度，是否会加剧该区域地下水资源短缺的局面，并分析项目灌溉定额的合理性以及对盐碱化的影响程度。在以上分析灌溉对地下水可能引起的环境地质问题的基础上，应提出合理可行、可操作性强的的防治措施。
5 生态影响分析
5.1 生态影响评价等级
上述已经分析土地整治重大工程相当于改扩建工程，按照《环境影响评价技术导则-生态导则》（HJ 19-2011）的要求，在生态影响评价工作等级的划分上，其占地范围以新增占地面积计算。
5.2 现状调查
环境现状分析的主要内容有分析项目区的社会经济发展水平、土地利用现状、气象水文特点、自然灾害情况、农业生产基础设施、水利交通条件等情况。分析规划区域当前的环境问题以及各种环境的规模、范围、程度、产生原因等， 明确生态建设与环境保护的重点。并对生态敏感区（ 点） 进行全面分析， 如特殊生境及特有物种、自然保护区、湿地、生态退化区、水土流失易发区、地质灾害易发区、特有人文和自然景观区以及其他生态敏感点等，确定对规划反映敏感的地域及环境脆弱带[1]。
因农业区人类活动较为频繁，一般不存在大型动物及珍稀野生动物，为两栖动物居多。现状调查时，按导则要求调查评价范围内的区生态背景和区域主要生态问题即可。与项目关系较密切的生态系统应详细调查，如项目区的农业生态系统，若有天然林地、河流、湿地分布其中，也应做出相应调查，重点调查受保护的珍稀濒危物种、关键种、土著种、建群种和特有种，天然的重要经济物种等。如涉及国家级和省级保护物种、珍稀濒危物种和地方特有物种时，应逐个或逐类说明其类型、分布、保护级别、保护状况等；如涉及特殊生态敏感区和重要生态敏感区时，应逐个说明其类型、等级、分布、保护对象、功能区划、保护要求等，还应通过长期生态监测和走访等形式调查项目区涉及动物栖息地和迁徙路线以便后续分析修路、修渠等对其的切割作用和预留生物通道的合理性。在上述基础上，附以规范的生态图件和相应照片。而与项目关系不太密切的生态系统因做应相应简化，给出区域大背景的生态现状并辅以照片即可。对于水土流失、沙漠化、石漠化、盐渍化、自然灾害、生物入侵和污染危害等生态问题调查，应指出其类型、成因、空间分布、发生特点等[9]。
5.3 影响分析
施工期生态影响主要表现在渠道衬砌、道路修整、土地平整和防护林种植过程中会扰动表土上的植被，虽然施工期一般在休耕期，植被已经枯萎，但是施工会切断植被的根系，破坏了原有土壤中的微生物群系、水分、养分，使得动工区域（除衬砌区域外）在施工期结束后仍以裸露地貌为主，植被恢复需要一定时间。除上述影响外，新增耕地的开发会减少野生动物的栖息地，一些已适应在田坎、盐碱地、沙地等生长的植物生存环境变迁、植被退化；使原本在当地生活的一些生物因栖息环境改变而减少甚至死亡。营运期内，除新增耕地由天然半天然的生态系统转变为农业生态系统所带来影响外，项目区内渠道的衬砌、路面硬化、田坎的减少所产生的影响相对较大。天然渠道因水土湿润，泥土路面水力连通性相对较好，阻隔作用相对较小，田坎因人为干扰相对较少等，这使得天然渠道、路面和田坎的物种较为丰富，对维持农田生态系统的生物多样性具有重要作用。项目实施后，渠系衬砌减少了降水、灌溉水对浅层地下水的补给；在非灌溉期，表层土壤水分因渠系衬砌不能充分得到浅水的补给，在靠近渠道两岸1～5m的范围内将会以草本植物群落。
5.4 水土流失
对于侵蚀模数，新增耕地和现有土地的整治应分别计算，此外还应统计因项目实施而破坏的水土保持面积，制定切实可行的水土保持措施。这部分工作应在水土保持方案的基础上进行。
5.5 生态风险评价
土地整治项目有区别于化工等污染项目，因此不适用于风险导则，但其生态风险仍然值得关注。土地整治的生态风险源主要来自农田平整、农田水利、道路建设及防护林建设大工程，其风险类型在建设期、恢复期与稳定期的表现各不相同[13]。可以从水、土与生物要素中选取了个指标构成土地整理生态风险评价的指标体系， 并用法得到综合生态风险指数， 能有效识别出土地整理前后生态风险的变化。得出土地整理后项目区发生生态风险的可能性的增减情况， 项目区生态环境质量总体有所变化趋势， 为以后的土地整理工作积累了宝贵的经验。
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关键词:土地整理；项目规划；项目实施
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
0.引言
由于我国人口众多，人与地之间的矛盾一直很尖锐，难以协调。农田土地整理是通过综合整顿治理农田、水利、山林、道路等方面来扩大有效耕地面积，是确保耕地总面积动态平衡的重要措施，通过土地整理可以促进土地的合理利用，有效协调人地关系，缓解当前我国尖锐的人地矛盾[1]。土地整理是十分庞大且复杂的系统性工程，尽管我国在土地整改方面积累了一些经验，土地整改工作也取得了一些成效，但是我国的土地整改工作还是需要谨慎对待。在此，以安徽省池州市贵池区乌沙镇基本农田土地整改项目为例，针对土地整改项目的主要内容和主要原则进行探讨。
1.土地整理项目建设的必要性及项目概况
1.1土地整理项目建设的必要性
池州市贵池区乌沙镇行政面积达到100平方公里，总人口超过38000，其中绝大部分为农村户口，该区西南部多为丘陵地形，东北部主要是圩区和沿江的小型平原地形。就可用耕地的面积而言，该区人口相对较多，基本耕地的后续能力较低，随着该区经济的发展，人地矛盾逐渐加剧，人地之间的不平衡制约了当地经济的发展速度，现有的土地利用状况难以适应具体发展的要求。为了适应经济发展的需要，促进该区经济的可持续发展，对于该区的农田、水利、山林、道路的整治工作是十分迫切并且必要的。
1.2项目概况
项目区位于安徽省池州市贵池区乌沙镇，主要涉及乌沙镇新庄村，秋江街道办事处驻驾村、幸福村。东面到秋浦河，西面到乌沙镇政府，南部延伸到同乐河，北部延至长江。项目总投资3242.95万元，建设规模为1271.79公顷，设计新增耕地266.87公顷，新增耕地率为20.98%。
2.农田土地整理项目设计的主要内容和原则及制约因素
2.1农田土地整理项目设计的主要内容
对农田土地整理项目进行合理的规划设计是整个土地整理工作顺利开展的前提，一个完善的农田土地整理项目设计的主要内容应该包括：（1）对项目区的基本情况、土地利用限制因素和开发潜力等方面进行分析；（2）制定土地整理的目标和具体任务；（3）对项目区内的土地资源合理配置，确定其整理方向；（4）对项目区内土地整改的各项工程进行合理布置，如土地平整、兴修农田水利、建造农田防护林等；（5）对项目资金进行预算并进行全过程核算、记录；（6）制定土地整理项目实施和管理的具体政策及措施[2]。
2.2农田土地整理项目设计的原则
（1）融合生态效益、社会效益与经济效益。土地整理是一项综合性的工程，制定土地整理项目时要从长远的发展着手，融合生态效益、社会效益与经济效益，一方面要方便农民的生产生活、对今后的发展有益，另一方面又要对生态环境起到保护作用。在乌沙镇的土地整理项目中需要进行拆迁，为了维持生态平衡，乌沙镇补偿树木4.8万株，补偿青苗290亩。
（2）以提高土地利用率和产出率为根本目标[3]。农田土地整理如果不能提高土地利用率和产出率就失去了其意义，因此，要减少闲置土地、扩大可用耕地规模、完善农田耕作的基础设施。在乌沙镇的土地整改项目中，新建了不少农田水利工程，这对于今后的农田耕作灌溉以及用水大有益处。
（3）土地整理要因地制宜，具体问题具体分析。中国幅员辽阔，地形复杂，即使是小范围内，其地形、生态环境也会有区别。因此，土地整理要因地制宜，根据具体项目实施地区的不同制定合适的项目规划，只有这样才能节省投资并从实际上优化土地结构、改善土地利用条件。乌沙镇的土地整理项目于2008年 2月28日正式开工建设，至 2010年8月底竣工，期间就根据具体情况对项目规划进行了变更。例如项目区斗渠的建设，由原先预定的21条变为15条，又增加了新庄灌溉渠、新庄路斗渠等灌溉渠道。
（4）土地整理项目开展需要协调统一。土地整理项目的规划需要经过两个步骤，第一是根据整体规划的要求，对开发土地的用途做出明确表示；第二是综合考虑农业、水利、交通等各个部门的规划，从全局出发，综合考虑相关部门的规划策略，避免在实际实施过程中发生冲突。乌沙镇在土地整理过程中需要对一些居民住宅进行拆迁，乌沙镇对被征地拆迁的居民做出了经济补偿，因此拆迁过程基本顺利，没有发生冲突。
（5）土地整理项目离不开政府决策和公众参与[4]。土地整理项目具有综合性，关系着人民群众的切身利益，因此，对土地整理项目进行规划的过程中，要积极听取各级人民政府和项目区人民的意见、建议，从而确保规划合理并能投入实际。乌沙镇在建造防护林工程时，依据当地村民的要求和林业部门的意见对种植树木的间距进行了调整。
（6）建立灵活的应对机制，对于项目推进过程中出现的问题及时处理。任何计划都不可能完美无缺，计划在实施过程中也会遇到一些变数，面对这些情况就需要启动项目规划的应对机制，有的放矢，合理解决问题。乌沙镇在推进土地整理项目过程中，出现了因施工图纸不合理导致了施工不规范等情况，新建灌溉站不能使用，针对这种情况，区政府召开了两次区领导小组会议，对项目工程进行了合理的调度和监督，使得项目计划得以有效推进。
2.3制约因素
土地整理项目开展的制约因素主要分为客观因素和主观因素。从客观方面来说，自然条件和基本数据不准确、公众不配合等，乌沙镇在推进土地整理项目就出现了延期，主要是因为阴雨天气多，工程难以开展，项目涉及面广，村民要求发生改变，造成施工受阻等。从主观方面来说主要包括规划设计单位不够专业，地方政府片面追求资金，申报思想不合理等。在乌沙镇的土地整理项目实施过程中就发生了因为施工图纸不合理导致兴修的灌溉站不能使用。
对于这些制约因素，应当采取一定的措施进行规避，制定合理有效的规划和应急制度，才能保证土地整理项目合理有效开展。
3.结语
推进土地整理，可以改善当地生态环境，缓解人地矛盾，促进土地整理项目区长远的经济发展，对于项目地区的可持续发展具有深刻意义。就乌沙镇而言，土地整理后，项目区设计的三个村的人均耕地和土地利用率均有所提高；相关农田生产的设备基本健全；通过疏浚渠道、兴修水利和植树造林，水土流失情况得到改善，灌溉水质也有所改善等。除此之外，乌沙镇新增土壤肥沃的耕地268.07公顷，预计每年生产可以增加收益1096.02万元，六年就能收回进行土地整理的投资成本，还能持续产生良好的经济效益。由此可以看出，我国社会主义建设事业和经济的可持续发展都需要合理推进农田土地整理。
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如何解决这些难题，实现农村土地利用的节约集约?各地都进行了大量的实践和探索。而浙江省嘉兴市试点实行的“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”综合改革(简称“两分两换”)值得关注。
什么是“两分两换”?
所谓“两分”，指的是“宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开”，这是从农民的处置权的角度而言的，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。
所谓“两换”，指的是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”。对于自愿退出土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法给予办理社会保障和就业扶持；对于自愿退出宅基地的农户，以优惠价格鼓励其到城镇购置商品住房。
要达到怎样的效果?
按照嘉兴市有关方面的设想，试行“两分两换”所要达到的预期效果：一是拓展空间。能够置换出较多的农村集体建设用地，为当地的经济社会发展提供土地资源的保障。二是保护耕地。保证了耕地保有量和基本农田保护面积不减少，而且通过承包地流转和宅基地整理复垦，可以有效提高土地集中连片的程度，促进土地规模经营，增强粮食生产能力。三是节约土地。有效解决了农村宅基地低效利用问题，提高土地节约集约利用程度。四是维护权益。在确认和保护产权的基础上，尊重群众的选择，通过经济杠杆而不是行政命令引导农民进行宅基地使用权的置换和承包地经营权的流转，切实保护农民的土地财产权益。
制度安排
概括起来说，“两分两换”试点的核心就是“多选择、强引导”，鼓励农民永久性地放弃承包地和宅基地，但当地也结合实际，确定了过渡性的政策供农民选择。政府在这种多项选择中通过经济政策体现出了倾向性和引导性。
土地承包经营权处置。在自愿、有偿的前提下，积极引导农户采取转包、出租、入股、置换社会保障等方式流转土地承包经营权，推进土地规模集约经营，加快现代农业发展和农民就业转移。具体分为转包、转租和永久放弃承包地两类：
一是对于转包、转租承包地的农户，以年租金形式将承包地等反租给村集体经济组织经营，达到一定年龄的村民还可以获得生活补助。比如，在试点的余新镇，农民以每亩土地年租金600元(租期为二轮承包的剩余年限，至2028年)将承包地反租给村经济合作社，再由村经济合作社委托给由五个试点村(各占10％)、余新镇政府(占50％)投资设立的余新镇渔里投资开发有限公司，由公司以每亩1200元左右的价格租给农业企业进行规模化高效农产品种植。农民获得的土地流转租赁费每三年递增10％。此外，承包地反包给村集体的农民，年龄达60岁以上老人，每人每月发放100元生活补助；对于将承包地、旱地、自留地全部反包给村集体的农户，60以上的老人每月发放200元生活补助。同时，对于男51岁、女46岁以上的就业困难群体，推荐到农业企业就业，成为年收入3000至4000元的农业工人。
二是对于愿意永久放弃土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法办理社会保障，提供就业扶持。目前嘉兴市的被征地农民的社会保障水平已经相对较高，男60岁、女50岁以上的，每月享受养老保险统筹费540元。
但是，土地承包经营权换社会保障不能重复享受。对已进城工作并参加城镇职工养老保险，但仍有承包地的农户，按照置换社会保障的补偿标准，采取给予一次性货币补偿的方式置换其土地承包经营权。
宅基地退出或置换。在自愿、有偿的前提下，重点鼓励农民放弃宅基地，到城镇购置商品房或置换拆迁安置房(公寓)，或者积极引导农民到规划的中心村集中建房。也就是说，有三种模式可供农民选择：
模式之一：放弃宅基地购置商品房。对于放弃宅基地进入城镇购买商品房的农户，政府对原住房按照建筑面积直接给予相应的货币补偿，不再另外安排拆迁安置房和宅基地。余新镇的试点计划中提出，补偿标准为原住房合法建筑面积每平方米1000元(含区政府补助)，其宅基地由国土资源管理部门审核后注销，今后不再享受申请使用农村宅基地的权利。嘉兴市打算对放弃宅基地进入城镇购买商品房的农户进行补贴，使其以成本价购置商品房。农民入住城镇后，原则上将户籍关系迁入社区管理，享有城镇居民在子女教育、职业培训、就业服务等方面的权利，并继续享有原居住地村集体经济组织除申请宅基地以外的权益。
模式之二：宅基地置换安置房。进入城镇规划控制区、规划的中心村置换拆迁安置房(公寓)的农户，政府对原住房按照建筑面积给予相应的货币补偿，由县(市、区)镇、村统一规划建设住房后，根据不同的情况按不同的价格置换给农户。置换拆迁安置房(公寓)的农户不再享有申请、使用农村宅基地的权利。余新镇明确规定按照原住房合法建筑面积“拆一还一”政策置换公寓房。据了解，嘉兴市将统一规划建设的农民安置用地征为国有，农户可以办理国有土地使用权证和房屋所有权证。当地干部说，仅这项政策，就使政府为每户补贴20多万元。余新镇金星村52户房屋拆迁的农民，大部分选择了购买拆迁安置房。
模式之三：宅基地异地置换。对于距离城镇较远的农户，也可以选择在规划的农村新社区或中心村范围内建房。余新镇的试点计划中说，农户拆除旧房在新社区建造的，按照原住宅合法建筑面积给予每平方米补助250元。农民新建房按照宅基地建房审批，必须在镇、村新社区规划点建造。列入试点的镇(街道)原则上停止审批规划中心村范围外的农民建房。
实施条件
实施“两分两换”统筹城乡土地利用，必须具备经济社会发展的水平、资源禀赋、群众基础和管理能力四个条件。
一是经济总量和财政能力达到一定水平，农村劳动力转移达到一定程度，城乡差别缩小。据统计，2007年嘉兴市全市人均GDP达到6201美元，农村居民人均收入10163元人民币。随着嘉兴市经济社会的快速发展和城乡一体化的加速推进，大批农村劳动力从第一产业向第二、第三产业转移，并有相当一部分已在城镇购房定居。农民的生产、就业方式已经发生深刻的变
化。当地干部介绍，嘉兴有“两个80％”，即80％以上的农民不再主要从事农业生产，80％以上的收入不再直接来自农业。嘉兴还有一个特点，就是市区所辖五个县市均位于全国百强县20位～30位，城乡发展水平相对均衡。特别是近年来加强新农村建设过程中，加强了农村基础设施建设，农村公共服务水平不断提高，公共财政不断向农村倾斜，城乡经济社会发展的差距不大。在南湖区，已经做到了“村村通公交”。
二是农村土地整理有一定的腾挪空间。嘉兴市现有农村集体建设用地60万亩，人均宅基地占地面积达到170平方米，宅基地闲置和耕地抛荒现象比较严重。全市共有73个行政村，分散在1673个自然村落中，平均每个组只有20户～30户居民。如余新镇明星行政村的678户居民就分散在20个村民点。通过“两分两换”，每置换一户可节约5到7分地，嘉兴计划通过三年试点，每年腾出宅基地1万亩，这也是耕地后备资源不足的情况下实施占补平衡的基本出路。
三是群众对试点方案的认同。嘉兴市国土资源局的工作人员介绍，农民虽然对土地怀有深厚的感情，但大多数人已从二、三产业获得稳定的收入，有20％的土地已在自发流转，而且农民要求改变世代务农状态的心情十分迫切。嘉兴市在南湖区对某镇的5个村民小组126个农户进行了问卷调查，有124户愿意退出宅基地，全部受访农户愿意流转自己的承包地。笔者到余新镇座谈时，一位金星村的农民代表说，如果按照“两分两换”的政策，他家原有住房200多平方米，能得到政府拆迁补偿和补助20多万元，用这笔钱买了安置房后还有剩余，很合算。
四是当地政府既有经济实力又有工作基础。2007年嘉兴市本级土地出让收入58亿元，按省里的规定拿出5％用于被征地农民，就是2.9亿元。按照当地干部的说法，他们平均为每个失地农民投入了6万元用于社会保障。作为国土资源部确定的全国首批征地制度改革试点城市之一，已有24.5万名被征地农民纳入社会保障，10.5万人已按月领取社会养老金。他们还为征地制度改革前的584名被征地农民办理了养老保险。
政策支撑
从嘉兴的试点情况看，“两分两换”涉及到户籍、农业、财政、城乡建设、土地管理、社会保障等多个部门的职责，是一项十分复杂的系统工程。但其核心是农村集体土地使用制度改革。试点涉及到土地管理的规划、计划、审批、利用、地籍和基本农田管理等各个环节的问题，需要相应的法律政策给予支持。
规划政策。农民安置房(公寓)或居民点的规划建设、原宅基地的复垦，以及置换出来的建设用地指标进行异地使用等都涉及到修改土地利用总体规划。要结合新一轮土地利用总体规划修编，使试点地区的。拆旧建新规划符合土地利用总体规划确定的区域和用途。
计划政策。第一，建造拆迁安置房(公寓)、规划中心村等，需要先行占用一定面积的耕地甚至基本农田作为建设用地，涉及到周转指标的问题。第二，原来的宅基地复垦后，如何确认新增加的耕地面积，涉及到置换基础的问题。第三，置换出来的建设用地指标进行异地使用的，涉及到使用年度计划指标问题。试行“两分两换”，必须有城乡建设用地增减挂钩的政策予以支持。一是允许试点县区内对应项目实行挂钩政策。二是新增建设用地按照农用地转用和征收手续办理，以便与政策相符、与市场接轨。三是城乡建设用地增减挂钩要限期完成，收回指标。
某地区位于阴山南麓，黄土高原东南部，辖区土地总面积345847hm2，东西长81km，南北宽75km，其主要的地貌十分丰富，包括山地、丘陵、凹坳、陷落湖积平原等，四周均有山体环绕。该地区的东南面是一块内陆陷落盆地，成狭长状。该辖区内耕地面积为63340 hm2，园地128.76 hm2，林地面积87935.03 hm2，草地面积146837.38 hm2，水域面积16135.65hm2。其土壤类型也十分丰富，包括盐土、灰褐土、栗钙土、草甸土、栗褐土、沼泽土等。该地区属于中温带大陆性半干旱气候，冬季气温低且持续时间长，夏季凉爽，时间短，年平均气温为5.5℃，温度超过10℃的有效积温2400℃左右，无霜期平均时间为90～120天，年平均日照2900小时，年平均降水量427mm。农业总产值中以种植业为主，是其总产值的66.8%。
1 耕地地理评价面积统计
该地区的耕地总面积为63340 hm2，占该地区总面积的18.31%.该类耕地可以分为五个等级，其中一级耕地面积为8752.36hm2，在耕地总面积中的占比为13.81%，二级地14905.37 hm2，在耕地总面积中的占比为23.53 %，三级地18795.43 hm2，在耕地总面积中的占比为29.67%，四级地13604.78hm2，在耕地总面积中的占比为21.48%，五级地7282.06hm2，在耕地总面积中的占比为11.51%。
2 耕地地力等级分布情况
该地区地力等级分布情况为：一级地及二级地较为集中于该地区的西南部和中东部，其属于湖盆河谷阶及地势平坦的滩川。有三条主要河流经过该区域，河流周边地势较为平缓，土壤肥力良好，一般是栗钙土，厚度在80厘米左右。三级地及四级地的分布主要集中于该地区的南部，其属于低山地丘坡面及丘前山前倾斜平原，土类主要是灰褐土、栗钙土。土层厚度大，理化形状良好，地形十分平缓，土壤养分含量较高。五级地分布于该地区的南部，其属于山林混合经营区，土壤类型主要是栗钙土、灰褐土，耕作存在一定的难度，其适合林草的种植，因此应及林业为主要产业，并结合其他作物，实现混合经营。根据等级分布的区域特点来看，各种因素均会对等级的高低有直接的影响，包括地貌类型、土壤类型、海拔高度等，因而产生了显著的区域分布规律。耕地等级逐步升高，海拔高度不断上升，地貌类型的变化为滩川区～山前倾斜平地～缓坡。
3 适宜性评价
等地等级有所区别，对其进行利用的方式及其适宜性也存在较大的差异。在种植业方面，一级地至五级的适宜性存在着渐变的关系的，为了达到改良及方面应用的目的，可以将该五个等级的耕地分为三个不同的类型，一级至三级地属于第一类，四级地属于第二类，五级地属于第三类，具体适宜性如下：①适宜进行农业的耕地 一级地至三级地理化状况良好，肥力程度高，地势分布平缓，土体深度大，各项不良因素较少，生产力水平高，适合开展种植业。其均属于基本农田，发展的方向为经济高效的农业[1]；②适应进行农业或者畜牧业的耕地 主要是四级地，该类耕地的肥力情况良好，生产潜力较大，但是在耕作方面存在一定的困难，需要强化基础设施的建设，不断改良土壤，提升肥力。其不仅适宜进行农业生产，也适宜发展畜牧业，主要是基本农田保护区，对其的利用可以是以农业为主，结合畜牧业；③适宜林业的耕地 主要是五级地，该类耕地存在较多的阻碍因素，如砾石含量大、坡度大等，且水土流失较为严重，因此肥力水平较为有限，适合开展林业生产，也可以将林业作为主要项目，结合畜牧业，共同发展，且还需要注意及时开展退耕还林还草，强化植被的覆盖，改善水土流失情况，保护生态平衡[2]。
4 种植业结构调整
在种植业调整方面，需要保障粮食作物产量，稳定经济作物的生产，并提高饲料作物的产量，深入优化三者的结构，其比例需要保持在5：4：1，属于最佳的比例，具体的调整情况如下：①粮食作物 主要包括马铃薯、玉米等。马铃薯市场潜力较大，该地区的气候环境也较为适合马铃薯生长，可以发展优质商品薯基地，其种植面积应保持在20万亩左右。玉米在该地区的种植时间较长，积累了较为丰富的种植经验，且技术较为成熟，在未来的一定时期内均需要将其作为种植业的主导，其种植面积保持在30万亩左右，且需要提高其品质。另外还需要多元化的开展豆类、杂粮的种植；②经济作物 胡麻是该地区的优势作物，适合大面积机械化规模生产，是未来的发展重心，种植面积保持在10万亩左右，并结合发展甜菜、蔬菜、烤烟等经济作物，或者无公害蔬菜等；③饲料作物 充分利用该地区的四级地及五级地，进行粮食作物及饲料作物的轮作，提高饲用玉米、青饲作物的面积[3]。
一、明确登记与信息化管理工作目的
开展农村土地承包经营权登记与信息化管理工作，是健全社会主义市场经济体制的必然要求，是巩固农村基本经营制度的客观需要，是维护农民土地承包经营合法权益的根本要求，是解决农村土地承包现实问题的迫切需要。通过登记，进一步把承包地块的面积、空间位置和权属证书等落实到户，建立健全农村土地承包管理信息化平台，全面提升信息化管理水平，把中央关于现有土地承包关系稳定并长久不变的要求落到实处，强化对土地承包经营权的物权保护，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。
二、明确登记与信息化管理工作原则
开展农村土地承包经营权登记与信息化管理工作，要坚持以下原则：一是确保承包关系稳定。登记工作是对农村土地二轮承包工作的进一步规范和完善，在保持现有土地承包关系稳定、保证农业生产正常的前提下开展登记工作，严禁借机调整和收回农民承包地。二是依法规范。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》有关土地承包经营权登记的规定，参照农业部《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容、程序开展登记工作。三是民主协商。充分动员广大农户积极参与登记工作，清查、确权、登记等重大事项均应由本集体经济组织成员民主讨论决定，不得强行推动。四是因地制宜。区别不同地区的不同情况，按照确地、确权、确利相结合的办法，认真开展农村土地承包经营登记工作，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。五是提升信息化管理水平。在进一步补充、核准、完善已有档案的基础上，通过信息化网络平台建设，实现农村土地承包信息市镇村三级联网共享。
三、明确登记和信息化管理工作内容
（一）全面落实“四到户”。把承包地块、面积、合同、证书落实到户，标明承包地块的空间位置是登记的关键环节。登记中着重查清承包地块面积和空间位置。在对土地承包情况进行摸底调查的前提下，以第二次全国土地调查成果为基础，以承包清册、已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，因地制宜开展土地承包经营权权属调查勘测，逐块查清承包地块面积、四址和空间位置。对与现有土地承包档案记载的土地承包状况有较大误差且农民群众要求实测的，应采取科学简便的方式测量查实。查清承包地块面积和空间位置，并确保准确。实测结果经镇、村（居）公示后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。承包地块面积、合同、证书不明确的在查明情况的基础上，根据相关规定和要求予以明确。未签订承包合同的，补签承包合同；因承包合同丢失、残破等原因需要补订承包合同的，补订承包合同。未向农户颁发土地承包经营权证书的，颁发证书；因证书遗失、污损等原因需要补换发的，予以补换；因承包地被国家全部征收等原因需要注销土地承包经营权证的，予以注销。土地流转后无法明确农户承包地“四址”的，可以通过明确整个流转地块或整个村组承包地的“四址”，再以确股、确权、确利的方式，依法落实农民的土地承包经营权。有条件的地方，要把基本农田进证入户工作与开展土地承包经营权确权登记有机结合起来，对照已设立永久保护标志的基本农田区块，探索做好基本农田进证入户工作。
（二）建立健全土地承包经营权登记簿。登记簿由市政府农村土地承包管理部门依据农业部《农村土地承包经营权证管理办法》建立。已建立登记簿尚不完善的，结合登记工作进一步健全；未建立的，在现有土地承包合同、证书的基础上，结合经依法确认的承包地块、面积和空间位置等登记信息，予以建立。积极探索规模流转土地承包经营权确权、确股登记管理办法。
（三）建立健全农村土地承包经营信息化管理系统。各村（居）要应用农村土地承包信息管理系统，将登记信息录入到计算机，实行市镇信息联网统一管理。土地承包经营权登记信息资料实行市镇村共享。
四、明确工作部署
根据南通市统一部署，结合我镇实际，2014年确权登记与信息化管理工作在宁通居、黄建村试点的基础上，在所有村有序推开。2014年在全镇全面开展，全面完成我镇确权登记与信息化系统建立工作。开展农村土地承包经营权登记与信息化管理工作，一般应分三个阶段进行：
（一）前期准备阶段。各村（居）在调查了解、初步摸清基本情况的基础上，制定登记工作实施方案，分解任务，落实责任，提出解决相关问题的预案，明确工作进度和保障措施。并采取多种形式向农民宣传开展土地承包经营权登记的重要意义、内容和工作要求。要组织登记工作人员培训，准确理解和把握政策，明确具体操作规程。
（二）登记实施阶段。各村（居）要认真组织清理登记村的土地承包方案、承包清册、承包合同、流转合同、流转台账、征地协议、统计报表等有关文件资料，做到帐册相符、承包合同与证书相符，健全土地承包档案。把承包地块、面积、合同和基本农田落实到户，把土地承包经营权证书发放到户。以现有土地承包档案为基础，结合现有土地承包实际情况，建立健全土地承包经营权登记簿。根据当事人的申请，按照《农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定，开展土地承包经营权初始登记和变更、注销登记。并做到一户一套土地承包经营权登记材料，一组一本登记簿，一组一张地籍图（地块空间位置图），电子信息管理系统联通。
（三）总结验收阶段。各村（居）要认真总结登记经验，分析存在的突出问题，形成登记工作总结报镇农经服务中心，进一步完善我镇土地承包经营权登记制度。
五、工作要求
（一）切实加强组织领导。镇成立确权、登记工作领导组。
各村（居）要成立以党支部书记为组长，村会计为副组长的登记工作领导小组，负责组织实施登记工作。村会计要做好领导小组日常工作，加强对登记工作政策指导与工作协调，编制实施方案，分解任务，落实责任，明确进度，定期检查，抓好落实。其他村干部要积极参与，协同配合，支持和帮助解决工作中遇到的困难和问题，确保登记目标任务圆满如期完成。镇农经服务中心及相关业务部门要加强政策宣传与业务辅导。
（二）加强土地承包档案信息化管理。在全面清理土地承包档案的基础上，全面建立健全农村土地承包基础资料信息电子管理平台，实行统一规范化管理；文本档案实行分类管理、集中保管的原则。要在档案管理部门的支持和指导下，做好土地承包经营权登记文件材料的归档工作。农村土地承包经营权登记档案由土地承包经营权登记机关负责集中保管，建立健全整理立卷、分类归档、安全保管、公开查阅等制度，并依法按期移交同级综合档案馆。
（三）严格把握政策界限。严格执行农村土地承包法律政策规定，在现有土地承包合同、证书和集体土地所有权确权登记成果的基础上，开展土地承包经营权登记工作。登记面积不与二轮承包面积确定的农业补贴基数挂钩，不与农民承担费用、劳务标准挂钩。未经承包农户同意，不得强行按实测结果变更、解除土地承包合同和变更、注销土地承包经营权证。登记工作中可对二轮承包面积、实测面积同时登记并加以备注说明。对土地承包经营权权属未确定或有争议的，先依法解决，再予以登记确权。
（四）落实工作经费。确权登记与信息化管理工作经费、人员经费、设备经费、耗材经费等由市镇财政适当补助，市镇财政按每村（居）五万元标准在验收合格后予以补助，不足的部分由村在村营收入中支出，确保登记工作顺利开展。开展农村土地承包经营权确权登记工作不得向农民收取任何费用。
（五）妥善解决突出问题。组织力量对土地承包问题进行摸底排查，妥善解决可能影响确权登记工作顺利开展的突出问题。法规政策有明确规定的，要严格执行；没有严格规定的，要依据法律政策的基本精神，结合当地实际作出规定。引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道予以妥善化解。
「关键词农地非农化/土地配置效率/政府失灵/土地市场创新
土地利用结构和利用效率问题是土地管理的基本命题。现实中，我国农地过度非农化与建设用地配置效率低下已经成为我国土地管理亟待解决的两大问题，对经济社会可持续发展关系重大。当前和未来相当长时间内，我国土地资源管理的难点在于协调经济社会快速发展与农地资源保护的关系，重点在于如何确定合理的土地资源保护规模和相应的空间布局，以及在此基础上如何高效配置土地资源，尤其是建设用地资源，以逐步转变长期存在的依赖大量低成本土地消耗的经济增长方式。科学发展观的提出，为我们从根本上认识我国土地管理存在的问题、科学确定土地管理目标、实现土地管理机制的转变提供了重要依据。
一、对我国土地管理主要问题的认识
中国经历了20多年的持续高速经济增长，取得了世界瞩目的发展成就。但是随着人—地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。
（一）我国土地管理的主要问题及其影响
现实社会经济运行中的土地管理问题，其焦点在于两个方面：农地，尤其是耕地资源大量损失。随着经济增长，中国农地非农化呈不断加速趋势。据统计，1986～2002年间，全国每年约有16.84万公顷的耕地转变为非农利用。预计2000～2005年，全国耕地年均减少幅度在0.20％～0.25％左右。非农建设用地配置效率低下。尽管我国人均耕地资源已经严重不足，但建设用地配置效率却未能反映出我国土地资源的稀缺程度。我国现有建设用地2500多万公顷，国有建设用地面积700公顷，农村非农建设用地1800公顷，数量巨大。一方面，现有建设用地利用效率低，1998～2002年全国660个城市建成区面积增长了31％，年均增长5％，而同期人口年均增长1.3％，说明土地利用效率严重递减；非农业人口人均建成区面积由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平为83M[2]，汉城为55M[2]、东京为66M[2]，开罗为31M[2].另一方面，建设用地利用结构不合理，表现为粗放经营。2002年城市用地中居住、工业用地分别占32％和21％，而国外城市用地中工业用地仅占10％左右。农村1800万公顷的建设用地利用更为普遍存在着空心村现象。原国家土地管理局利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模的分析，1995年我国31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，远高于同期美国（1.58）、印度（1.62）与南美（1.25）的水平（Douglas I.，1994）。说明我国建设用地过度扩张，土地低效利用的现象非常严重。
农地快速非农化建设用地粗放扩张不仅带来了土地资源浪费，还导致了一系列明显的经济、社会和生态影响。（1）巨额土地资源开发成本在经济决策中被低估，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设，产业结构低水平雷同，而且低地价或无地价形成了低质量的经济增长，即经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。有关研究表明，我国钢、煤和淡水的利用量占世界总利用的比例分别是1/4、1/3和1/2，而我国的GDP 只占世界GDP 总量的3.3％。（2）由于土地资源自然供给有限性特点，大量土地低强度开发增加了未来土地资源经济供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的经济发达区域几乎无地可供。（3）农地大量损失导致边际土地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策鼓励更多的后备土地资源开发和土地复垦，土地生态质量有下降趋势。（4）农地资源大量损失，尤其是经济发达地区大中城市周边高质量农田的快速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全受损。（5）快速的农地非农化过程，实质上是大量农民失去土地的过程。由于土地产权不清、土地征用城市利益导向严重，农民权益受到大规模、深程度的侵害，导致失地农民生计问题。过去10年，就有约2000多万农民失去他们赖以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地农民越来越成为一个影响越来越大的社会阶层（或利益集团）；土地权益之争和大量“流民”的不断涌现，社会安全的不确定性大大增强。
（二）我国土地管理问题的成因分析
对我国土地管理主要问题的认识，不能只停留在问题表象的描述，应有一个深刻而科学的认识和较为彻底的反省。就基本成因而言，至少可以从两个层面上加以分析和把握：一是制度层面上的原因，二是管理层面上的原因。
在制度层面上，土地产权不清或残缺和征用制度的僵化是中国农地过度性损失的主要成因：（1）中国农村土地产权制度的一个重要缺陷是农地所有权主体缺位，集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺及其债权性质，使得农地保护缺乏所有权益合法维护的第一道防线；一旦各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值（利益）乃至原属农民的农地价值，模糊的农地产权关系在一开始就决定了农地的快速非农化倾向不可避免。同时，我国城镇土地在法律上由国家所有，并由国务院行使所有权力，但经济上（或事实上）则由地方政府分级占有或实质所有，土地自然成为地方政府获取经济增长与官员政绩的工具。（2）土地由集体所有到国家所有过程的重要制度安排是土地征用制度，一般情况下农地非农化过程也是借助土地征用制度的运行来完成的。然而，我国现行土地征用制度实质是延续了计划经济体制下土地资源在农业与非农部门之间的配置机制。随着市场经济体系的建立，过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于私人利益的凸现、社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂，突出表现为公众利益与个人利益、公众利益与政府利益、政府利益与官员利益之间的分化明显，公众利益与公益事业的区别也日趋明显。而先行的土地征用制度一方面将几乎所有的农地非农转用都纳入征用范围，而不管专用的目的是个人利益、公众利益还是公益事业；另一方面土地征用基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参入，“涨价”全部“归公”，乃至农民无法获得本应获得的农地价格。农地非农化政府经济成本低下，政府“征地效率”高，农地非农化加速。
在政府管理层面，政府角色定位与利益关系处置上的偏误导致严重的农地过度性损失：由于长期缺乏科学的政绩观指引，各级政府片面追求经济增长，因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，导致建设用地规模普遍过大；受长期计划经济的影响，土地资源配置中政府直接干预过多，土地行政配置（以划拨用地为典型）比例高居不下，政府定价普遍存在，土地市场严重扭曲，土地配置中的政府失灵尤为严重；据调查，经济发达地区土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50；招标价格和拍卖价格分别是协议出让价格3～5倍和4～10倍（曲福田、冯淑怡、俞红，2001）。现行土地收益分配机制使政府获取绝大比例的征地收益，同时地方政府获得的份额又明显大于中央政府。2003年国有土地出让金收入，中央财政收入只占总收入的2％。因此地方政府成为加速农地非农化的主要力量；由于中央与地方政府在土地配置方式与城镇用地规模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市场配置机制或纠正土地市场失灵上发生严重偏误，现有土地调控措施严重失效。
二、两个重要的理论命题
要在以上问题分析的基础上讨论解决的途径，两个理论命题是非常必要和重要的。
第一个命题：从经济学理论出发，可以认为我国农地快速损失和建设用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置过程中的市场失灵，主要表现为农地利用的非市场价值未能反映在土地利用决策框架之中而导致农地非农配置效率降低；二是我国土地资源配置还存在着严重的政府失灵，即表现为政府土地制度供给不足，严重扭曲土地价格和市场运行机制，从而由于市场机制不能在土地配置过程中发挥主导作用而导致的农地和建设用地配置效率损失。就中国现实土地配置效率损失来看，两种失灵同时存在。但从以上问题成因分析来看，毫无疑问，政府失灵起着主导作用。中国土地资源配置效率损失的成因，政府失灵明显严重于市场失灵是第一个重要的命题。
相应地，第二个命题是在理论上必须区分经济发展过程中两种完全不同性质的农地损失：代价（成本）性损失和过度性损失。农地代价性损失是指在市场功能完整的条件下，区域经济增长中必须的农地非农化数量，也就是说，这是经济增长必须付出的、合理的代价，这个“合理代价”的标准是土地资源配置达到一个相对自由竞争的市场均衡；同时，土地利用的外部性也被内化。而农地过度性损失则是指在经济增长过程中，由于市场失灵和政府失灵引起的本可以避免的农地资源消耗。相应地，我们可以将过度性损失分为两类：过度性损失I 和过度性损失II.过度性损失I 是指由于市场失灵，即没能将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入成本效益决策而使农地价值低估造成的过多的农地占用或损失；过度性损失II是指由于政府失灵，即扭曲土地价格，排斥市场机制对农地和建设用地的配置而导致对土地资源过度需求而引起的过度农地损失。
市场经济条件下，价格是任何生产要素配置的主导信号。土地价格不仅是土地在不同部门（个人）之间配置的信号，也是调节土地供给和需求关系的重要工具。因此土地价格直接影响着土地在农业部门和非农业部门之间的转移。图1为土地价格与农地非农化关系图。其中AC为农地需求曲线，MSC 为农地非农化的边际社会成本，MPC 为农地非农化的边际私人（企业）成本，P[，2]、P[，3]分别为考虑私人成本和社会成本时的均衡价格。
首先，可持续发展要求我们必须从全社会角度来分析土地价格与农地非农化的关系，这就是我们必须考虑到土地价格与农地总价值之间的差异。长期以来，传统经济学对农地的价值认识仅仅停留在狭义的经济价值（农产品价值）基础上，忽视了农地所拥有的生态、景观功能，食物安全与世代公平等社会价值和生态价值。由于这些价值及其产生的效益在目前的市场体系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常对此忽略。但是，国家作为全社会利益的代表，承受的农地非农化边际成本应为MSC ，即边际社会成本，农地非农化数量应为Q[，3]，相对应的土地价格应为P[，3]，社会总福利达到最大化AEO.此时的农地非农化配置效率最高，它是在包含了农地非农化的内部成本和外部性在内的价格机制作用下形成的非农化量，这就是农地的代价性损失。
其次，从个人层次，即一般土地利用者看，土地的正常价格就是竞争性市场条件下形成的价格，即图1中的P[，2].在市场机制作用下，农地非农化量为Q[，2].此时仅从用地者而言，达到了资源优化配置，实现了私人利益最大化；但与全社会福利最大化相比，由于价格P[，2]没有反映出耕地的生态环境价值和社会价值，因此农地非农化配置效率没有达到最高，非农化过度量为Q[，2]-Q[，3]，造成了社会总福利损失EE'F'.这一过度量是由于市场失灵，即传统市场体系不能反映耕地的非市场价值所引起的，称之为农地非农化过度性损失I.如果土地市场价格受某种因素的影响而低于价格P[，2]，则农地非农化量将大于Q[，2].如图1中，假定土地价格为P[，1]，则农地非农化量为Q[，1]，此时农地非农化配置效率最低，社会总福利将损失EFG ，即使对土地使用者总体而言，直接损失也达E'G'G.与社会最优相比，过度非农化量为Q[，1]-Q[，2]，这一过度量是由于政府失灵，即土地价格过低，市场机制不能正常发挥作用下形成的，它显著降低了农地非农化配置的效率，我们称之为农地非农化过度性损失II.中国正处于经济快速增长阶段，农地代价性损失不可避免。但由于土地产权制度缺陷，土地市场发育滞后、受人为干预因素较多以及政府管理失灵，土地价格常常偏离正常市场价格，导致经济增长中农地过度性损失尤为严重。近10年来，土地市场整顿、各类工业园区整治以及建设用地审批冻结等挽救性措施的频繁使用说明，中国经济增长过程中农地过度性损失II总量非常庞大（注：2003年全国开发区清理整顿的结果是，全国5658个开发区中，撤并整合开发区数量就达2046个（其中尚未包含5省（市）的撤并数），撤并率高达36％（《中国国土资源报》，2003年12月1日）。）。到目前为止，全国建设用地实行招拍挂的面积占出让土地面积的26％，另有约3/4的土地出让仍然采用行政划拨或协议出让等扭曲土地价格的做法。因此本文着重分析农地过度性损失II形成的深层次原因及如何使之降低到过度性损失I 范围内；而对于农地过度性损失I 而言，它涉及传统经济学体系的改造和科学技术，尤其是社会科学的发展，将另文讨论。
区分不同形态的农地过度性损失的意义在于，由于他们产生的成因不同，对社会经济发展和土地资源可持续利用的影响也有本质差别，从而在消除或减少过度性损失的途径和政策重点也有明显的不同。就世界范围来讲，土地利用市场失灵普遍存在，农地过度性损失I 有一定的内生性，即是由于市场制度本身固有的缺陷所造成的。解决这一内生性的问题，取决于社会科学，尤其是经济学和公共政策分析工具的发展。在发达国家，通过政府干预（社会成本定价和税收等工具）逐渐消除由于市场失灵而导致的这一类型的资源低效配置。相对于农地过度性损失I 而言，过度性损失II则主要是外生性的，即由于人为（政府）不适当的干预而产生的。尤其在发展中国家或经济转型国家，农地过度损失II完全可以通过制度建设和政府自身改革来加以消除或减轻。由此可以认为，首先解决政府失灵而造成的第二种农地过度性损失则是土地资源低效配置，加强土地管理的最为主要的途径。
目前中国正处于经济起飞阶段，经济增长过程中的农地代价性损失不可避免。在理论与实践上，区分经济增长过程中必要的农地代价性损失与因政府过度干预、市场扭曲导致的农地过度性损失具有重要意义。当前我国土地管理的重要使命在于通过产权制度创新与管理体制改革，在准确把握经济增长中农地代价性损失规律的基础上，尽量减少或消除农地过度性损失。对于中国而言，当前土地管理机制建设的重点在于解决政府失灵。
三、我国土地管理机制转变的主要思路
科学发展观的提出，为科学确立土地管理目标提供了重要依据。其中，统筹城乡发展、统筹区域发展以及统筹人与自然和谐发展的思想对协调社会经济发展与土地利用保护具有重要指导意义。未来一段时期内，我国土地管理的重点在于以科学发展观为指导，以减少或消除农地过度性损失，特别是过度性损失II为主要目标，建立起“产权明晰、管制有效、市场配置、调控有序”的土地管理机制，切实提高土地资源配置效率。其主要思路包括以下几个方面。
1.以科学发展观统领经济与土地资源的协调发展
改革开放以来，我国国民经济保持着高速增长的势头。但如果继续粗放的经济增长方式，片面追求经济总量最大化，资源与环境问题必然成为制约我国经济发展的重要瓶颈。科学发展观的提出为摆脱资源环境困境，实现经济与资源、环境协调发展提供了新思路与新方向。必须摒弃片面追求经济增长的传统理念，树立“绿色GDP ”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系；通过增加单位土地面积投资和降低单位GDP 土地资源消耗，提高土地资源的利用效率；通过优化产业结构，合理调整生产力布局，推进经济增长的方式转变，走科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。
2.在科学确定耕地资源保有量和空间布局基础上实行最严格的土地用途管制，并成为协调经济发展和耕地保护矛盾的出发点
粮食需求与供给分析表明，粮食安全问题并不是我国耕地资源保护的全部内容。农业生产技术进步与粮食贸易大大扩展了耕地资源保护的空间，同时，全国不同地区建设用地使用效益的差异也决定了部分地区应更多地发展非农经济，因此耕地保护数量应该有一定的弹性与适应性，避免因过度保护耕地而造成其他用地供给不足，影响经济社会正常发展。问题在于，就全国来讲，农地过度非农化已成为一个不争的事实，即便是立足全国统一市场与全球化经济，耕地资源的保护仍然是土地管理的第一“要物”。从粮食安全、生态建设、社会稳定、国家法律要求等方面出发，依据经济社会发展需要，科学确定各地区的长期耕地保有量，将其纳入基本农田范畴进行最严格的管制和保护，实现耕地总量适度保护前提下的经济发展，是我国科学发展观在土地管理机制转变的出发点。基本农田保护制度是一项比较成熟有效的耕地保护制度。但从目前的执行情况来看，一方面存在着“重数量轻质量”、“划劣不划优”等问题，同时还普遍存在基本农田保护区与经济建设区在区位选择上的严重冲突。因此，在科学确定耕地保有量基础上，重新科学务实地划定基本农田保护区，在数量与空间上实现经济发展与耕地保护的统筹。
3.推进土地市场创新，使市场成为土地资源配置的主要机制，并作为转变土地管理机制的基本点
在全国大部分地区，市场配置国有土地资源的机制已基本形成，土地交易制度和土地交易规则也已基本完备。土地招标、拍卖、挂牌出让方式的比例逐年提高（注：2004年，全国招标、拍卖、挂牌出让土地面积占全部有偿出让土地比例达到29.1％；江苏省达到30％，土地公开交易合同土地出让金占土地出让金总额的70％。）。但由于工业用地比重大，且以协议出让为主，致使土地协议出让方式的比重仍然偏高。且协议出让方式排斥市场作用，政府干预过强，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起土地过度需求和低效利用。应构建以市场配置建设用地为主的机制，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，尽量消除土地资源配置中的政府失灵，全面提高建设用地的配置效率，缓解经济发展对耕地资源的压力。
4.改革土地制度，为土地管理机制创新提供基础
土地制度改革是解决当前土地资源利用不当与保护不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地产权制度、征用制度、储备制度、收益分配制度和失地农民社会保障制度改革。土地征用实质是土地产权及其收益的重新配置，土地制度改革的核心问题是土地产权制度改革。产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。当前土地征用范围过宽、补偿过低、失地农民安置不当已经成为较大的社会不安定因素，严重影响未来公益性用地的供给，土地利用的社会效益大大降低。以稳定土地市场为目标的城市土地储备制度行为异化，经营性用地储备比例过高，片面追求土地收益最大化，基础设施等用地供给不足；同时，土地储备规模不适，制度运作风险与资金负担过大。只对当期地方政府负责的土地收益分配制度刺激了低地价、零地价等恶性竞争行为，导致建设用地供给失控，土地资源严重浪费。因此，必须加快土地制度改革，明晰土地产权边界，规范政府土地行为，保障一般经济主体与未来政府的合法土地权益，为土地资源高效利用与合理保护奠定结实的制度基础。
5.完善政府宏观调控，优化土地资源配置
土地资源的高效利用和保护还有赖于政府的宏观调控。我国土地市场的发展现状决定了要求政府必须执行产权界定，完善市场交易规则，建立土地收益分配体制，培育市场竞争主体，完善土地市场体系等职能，促进土地资源流动和优化配置。同时，由于市场无法对土地资源，尤其是耕地、林地和草地等资源所发挥的生态和环境功能进行全面评价，无法自动内部化土地利用中的外部成本，必须建立有效的公共政策体系，以消除外部性、弥补市场缺陷。由于分割的地方土地市场难以控制土地出让中的恶性竞争行为，需要由省政府统一实施适用于不同区域、不同产业（尤其是工业）的用地门槛制度，为建立区域统一土地市场奠定基础。同时，改变当前工业用地过于分散、土地浪费与污染严重的局面也需要政府通过规划优化工业用地布局，加强用地与治污管理。完善政府土地宏观调控机制，是实现土地资源市场化配置的必要辅助，也是土地保护得以实现的基本要求。
四、关于我国土地管理机制转变的政策建议
根据以上思路，为实现土地资源高效利用和保护的双重目标，我国土地管理应采取以下政策。
1.建立科学有效的保护机制，切实保护耕地资源
未来一段时间内，耕地保护政策体系面临着巨大的考验，审时度势地调整现有耕地保护思路，建立科学的耕地保护机制是实现快速经济发展阶段耕地资源保护的重要举措。
（1）科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的不良局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确的土地资源数据基础上，结合社会经济发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应的，弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等进行刚性控制，对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。
（2）科学调整基本农田保护制度。借助于土地利用规划修编之际，对基本农田保护区进行适当调整，将与经济建设严重冲突的区域重新界定为建设预留区，将具有重要保护价值的区域划定为保护区，同时根据不同地区耕地资源禀赋与建设占用需求情况，将我国基本农田保护重心转移到具有农业生产比较优势的地区。建立基本农田质量跟踪监督制度，将基本农田保护从一次性划分转变为长期性保护，完善基本农田质量与环境污染的监测体系，定期公布监测结果。将基本农田保护区与农业支持政策相衔接，通过直接补贴或间接资助建立农民参与基本农田保护的经济激励机制，激发农民耕地保护积极性，提高基本农田保护效果。
（3）创造性实施耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策。重新审视耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策，在区域近期与远期实现耕地“占补平衡”与“总量平衡”的现实能力以及不同地区建设用地需求与耕地补充潜力的差异基础上，通过适当的制度安排，短期内以争取实现省域内的耕地“占补平衡”为目标，长期内通过与省外资源丰富地区建立合作关系，实现资源开发保护收益共享。
（4）保障农民土地产权，增强农民耕地保护意识。在现有农村土地法律制度框架内，根据不同地区实际情况，创新有利于提高农民收益的土地产权安排，调动农民耕地保护积极性；坚决全面落实《农村土地承包法》，严格审查土地承包经营权证发放工作，保护农民土地产权。
2.建立健全土地市场机制，高效配置土地资源
数量庞大的建设用地能否用好，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础。我国20多年的市场经济改革经验表明，市场及价格是实现资源高效利用的最重要的工具。进一步建立健全土地市场，全面提升土地利用效率，是缓解我国土地资源稀缺的重要举措。
（1）改革工业用地供给方式，集中有序地供给建设用地。积极探索工业用地市场化进程的途径，改变当前工业用地“需求定供给”式的以协议出让为主的供地机制和模式，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入园区与“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，真正实现由市场来确定土地使用者、确定土地价格，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地资源配置效率。
（2）大力发展二三级土地市场，提高土地配置效率。建立完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，建立统一的土地价格体系，促进土地资源流动，提升土地市场整体竞争性与土地配置效率。完善地籍管理与土地登记工作，为土地市场交易提供清晰的产权界定与产权保护服务。
（3）规范土地中介服务市场，理顺土地价格机制。整顿土地中介服务市场，严格审查中介机构资质，规范管理中介服务行为，改变当前由于管理不足，不动产中介组织运作不规范、企业信誉低下等问题，理顺土地价格形成机制，促进土地市场健康发展。
3.创新机制，促进土地资源跨区域开发利用
建设用地需求预测与耕地补充潜力分析表明，未来我国建设用地需求仍然集中于东部沿海经济发达地区，而土地开发复垦整理补充耕地的潜力主要在中西部地区。同时，东部地区新增单位建设用地创造的经济效益显著高于中西部地区。土地资源高效配置与经济社会可持续发展都要求东、中、西部地区依据其土地资源禀赋比较优势，联合开发、互通有无，实现区域整体土地效益的最大化。科学的发展观与政绩观的树立也为区域土地资源协作开发创造了新的机遇。
（1）建立区域性合作组织，协调地区利益。随着“经济一体化”趋势的不断加强，以及科学发展观的深入人心，具有内在相似性的区域内行政单元相互协作、共同发展的愿望不断增强。建议由省政府牵头组建区域合作组织，听取不同地区利益要求，建立区域交流平台，提出区域阶段性土地开发合作重点与合作形式。
（2）科学编制区域土地利用总体规划，统筹开发区域土地资源。通过区域合作组织对区域整体利益与局部利益进行统筹协调，在利益相关地区比较一致同意的基础上，编制区域土地利用总体规划。根据区域土地利用总体规划，确定区域土地开发模式及重点开发区域，以及区域竞争性土地资源开发的空间与时间安排，统筹区域土地资源的开发利用，实现区域内土地开发与项目布局中的规模经济，实现土地资源利用综合效益最大化或开发成本最小化。
（3）依托公共财政，建立区域土地合作开发机制。通过公共财政支出，建设一批区域重点项目，如区域性高等级运输网、区域性土地保护与整治项目等，改变区域土地分散开发的格局，培育具有较好的生态、经济、社会效益的增长极，促进不同地区经济活动（如开发区）的空间集中。改革平均分配的公共财政机制，结合区域资源综合开发规划布局重大工程项目，按照不同地区的贡献率，通过公共财政支出对因整体开发而暂时受到利益损失的地区进行补贴。也可以建立区域土地基金制度，集中部分土地出让收益，对在一定时期内因配合区域整体开发而延迟土地开发或进行土地保护的地区进行专项补偿，实现土地收益的公平分配。
（4）建立区域土地利益共享机制。区域土地整体开发能否实现，关键在于能否建立起现实可行的区域土地利益共享机制。对土地分散开发现状进行评价，寻找可行的跨区土地合作开发模式，计量、比较不同地区在土地合作开发模式中的收益—成本与单独开发中的收益—成本分布，考量不同地区对合作收益的贡献率，通过一定的资金流转或补贴方式，对贡献份额较大或利益受到损害的地区进行适当的支付。
4.强化政府宏观调控，促进土地资源合理利用
市场是资源配置的有效途径，但仅靠市场机制并不能完全实现土地资源的最优配置。土地利用中的外部性、土地市场发育不完善都要求政府对土地市场进行必要的调控，实现土地资源的社会最优利用。
（1）科学制定建设用地供应计划。当前及未来一段时期内，建设用地供给计划都是政府调控土地市场的重要手段。在对建设用地的需求预测基础上，结合一定时期社会经济发展特点以及土地市场供求关系，科学制订建设用地供应计划，采取总量控制、弹性管理的方式，在确定各项建设用地指标值上下幅度范围基础上，以价格手段进行微观调节，实现计划与市场的有机结合。
（2）加强产业用地供应管理。依据产业结构调整政策，制定相应行业的土地供应政策，通过土地供给总量与比例调控产业投资，促进产业结构升级；根据国民经济区域布局需要、区域经济发展阶段特征及其相应产业政策重点，制定具有鲜明区域特点的产业土地供应政策，优化产业空间布局。
（3）实现工业用地集中布局与统一管理。根据不同地区比较优势与区位条件，结合现有各类开发区布局情况，选择若干适宜性较好的地段建设具有一定规模的工业园区，实现新增工业集中布局，发挥产业集聚的规模效益。同时，从进入到开发对入园企业进行统一管理，严格落实产业用地门槛制度，防止土地浪费，提高土地利用效率。
（4）强化土地利用评价，建立区域性产业用地门槛制度。建立全面综合的土地利用效益评价指标体系，结合不同地区经济发展阶段及土地利用现状，科学评价土地利用现状。根据评价结果在不同地区之间重新配置土地利用刚性指标，奖优惩劣，鼓励土地集约利用。
根据国际与国内先进发展经验，结合各地区经济发展阶段与区域分工安排，针对不同地区、不同产业特点，依据产业政策、区域规划及土地利用总体规划，设立土地投资集约度等标准，建立区域性产业用地门槛制度，防止建设用地盲目扩张。
5.改革土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制
改革开放以来，我国的土地管理制度经历了多次巨大变革，促进了经济社会发展，但目前的土地制度还存在许多有待改进的地方。当前，迫切需要改革和完善现有的土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制。
（1）改革土地产权制度。应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性；对于城市国有土地，正视中央政府和地方政府产权关系问题的存在，探索建立中央和地方在土地管理和权益分配上的委托—关系或土地权益分级占有和管理的可能性。二是按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转。
（2）创新征地制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，把征地范围严格界定在公益性用地之内，控制征地规模；适度提高征地补偿标准，除土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，还应对被征地农民就业转移、生活条件改变等造成的间接成本进行补偿；同时要建立失地农民的社会保障制度，缓解征地中的社会矛盾。在此基础上，探索征地市场化补偿机制建设的可能性。
（3）反思与改进土地储备制度，由第二财政到公共利益的土地储备。改革土地储备制度，根据城市土地供给与需求状况，科学确定城市土地储备量，量出为入，有效降低城市土地储备的成本和运作风险，促进城市土地储备运行效率的提高；增加公益性用地的收购储备，保证政府公益性土地的供给能力；加强立法，明确土地征购储备的职能、规范、运作方式，完善监察管理体制。
（4）建立土地基金制度，取代现行土地收益分配制度。借鉴国外的成功经验，建立土地基金制度，规范土地收益的收缴、管理与使用；控制当期政府土地收益使用规模，在当前政府与未来政府之间合理分配土地收益使用权。
（5）建立合理的失地农民社会保障制度。建立失地农民社会保障制度，实现社会金融资本对农地实物社会保障功能的替代，弥补征地补偿内容与标准不能一步到位的缺陷，保障社会稳定。重点在于建立失地农民社会保障体系和法律援助机制。失地农民社会保障体系主要从养老保险，失业保险和医疗保险着手，在农民自愿的基础上，从土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入中扣除，或由负责征地的单位统一向保险公司投保。建立失地农民最低生活保障制度，为其提供与城镇居民相同的最低生活保障。建立土地纠纷仲裁机构及法律援助机制，对征地行为的正当性、征地补偿标准的合理性、征地过程的合法性等进行考察监督，维护农民权益，抑制私人“机会主义”行为，保证征地工作的顺利完成，保障公益性用地的供给。
「参考文献
[1]曲福田、冯淑怡、俞红：《土地价格及其分配关系与农地非农化经济机制研究》，《中国农村经济》，2001年第12期。
关键词:水电站；移民安置；问题
工程简况
思林水电站位于贵州省东北部的铜仁地区思南县境内的乌江上，电站距思南县城水路23km，公路31km，距贵阳市380km。思林水电站是乌江干流的第八级梯级电站，距上游在建构皮滩电站89km，距下游拟建沙沱水电站115km，距乌江河口涪陵市366km。坝址控制流域面积48558km2，占全流域的55%。水库正常蓄水位440m，相应库容12.5亿m3，调节库容3.17亿m3，防洪库容1.837亿m3，属日周调节水库。电站枢纽工程由大坝、泄洪建筑物、引水发电系统和过坝通航建筑物等组成。电站大坝为碾压混凝土重力坝，大坝采用碾压混凝土重力坝型式，最大坝高117m，坝顶高程452m，坝顶全长310.0m。。电站厂房布置在右岸，为地下式厂房，安装4台单机容量250MW的混流式水轮发电机组。过坝通航建筑物布置在左岸，采用全平衡卷扬提升式垂直升船机，按500t级船舶过坝设计。电站保证出力303.6MW，多年平均发电量40.64亿kWh。
建设征地和移民安置
2.1建设征地范围
按水库淹没处理设计洪水标准，在考虑泥沙淤积的基础上，以正常蓄水位加安全超高与相应频率洪水回水位组成的外包线作为水库淹没处理范围。
2.2移民安置
思林电站库区及移民安置区涉及长坝、塘头、三道水、枫芸、思林、文家店、合朋溪、香坝、邵家桥等9个乡镇，涉及移民人口（连带影响）34459人。
库区及移民安置主要问题
3.1生产资料匮乏，安置区环境容量不足严重不足, 移民的生计问题难以为继
3.1.1思林电站移民安置区所涉及的村都属喀斯特地貌，石漠化严重，农业生产条件很差。人均耕地不足0.9亩，其中：人均高产稳产基本农田不足0.3亩。人均粮食不足300公斤。项目区耕地耕作层薄，肥力低下，水土流失严重，干旱频繁，经济发展滞后。从移民搬迁安置的情况看，绝大部分采取就地后靠有土安置，但至少有40%的移民流转耕地数量不足或流转耕地质量差。有80%的移民在安置后存在着水、电、路等基础设施方面的问题和困难。耕地流转落实不到位，致使移民生活无保障。
3.1.2由于移民大多是农村移民，主要进行农业生产，无一技之长。搬迁安置后，就业渠道窄，门路不多，难以在短期内脱贫致富。项目区后期扶持人数16706人，4396户，现有劳动力5730人。基础设施脆弱，交通不便、信息不灵、大多数移民替意受到自身。思想不解放，市场经济意识不强，不能适应当前农村经济发展的要求。
3.2基础设施落后，生存环境不能满足移民的基本生活需要
3.2.1交通设施: 由于思林电站的开发，正常蓄水后，比原有的自然水位高出近80米，大部分村、寨整村后靠搬迁，其中部份村民异地搬迁，因交通基础设施较落后，很多村寨没有通公路，生产、生活方式陈旧，绝大部分生产生活物资靠肩挑背磨来解决。移民安置要从实际出发，因地制宜，以人为本，体现移民意愿的原则，这样一来，后靠安置的移民生产、生活条件艰苦、交通不便，这就给我们移民安置后的稳定和发展带来了极大的困难。
3.2.2饮水设施:由于电站的建成蓄水发电，原有的自然水位提高了近80米。涉淹村寨所居住的村民，大部分就地后靠搬迁至450m高程以上，这部分人畜饮水较为困难。
3.2.3农田水利设施：电站库区移民安置区农田水利基础设施薄弱，工程性缺水严重，由于项目区地块破碎，保水、保肥、保土能力差，小山塘渗漏严重，没有灌溉沟渠配套，项目区冷、烂锈田较多、旱不能灌、涝不能排、水毁严重、粮食产量低，亩产量不足350公斤。
3.2.4文化教育：电站库区很多学校均属于搬迁范围，停建令下达后政府及教育部门对库区各校近十多年来几乎没有任何资金投入。而对库区安置学校，由于近几年来教育经费紧张，投入的资金也是微不足道，导致库区及安置区学校办学条件异常艰苦。移民搬迁安置后，居住地分散偏僻，交通十分不便，基本无通讯设施，收看电视困难，听不到外界声音，对国家政策了解甚少，精神文化领域薄弱。
3.2.5医疗卫生：电站库区及移民安置区的农村医疗卫生状况虽有一定改善,但与经济社会发展的速度相比仍显得相对滞后。主要体现在电站库区及移民区农村村级卫生室建设发展落后,布局不够合理，设置欠规范，资源不足，业务用房和专业设备奇缺，现有村医服务能力不够、业务水平不高，农村群众缺医少药状况未得到根本改变。各级政府对村卫生室的经费投入为零,村医不仅数量少,而且业务素质较低,队伍不稳定，广大农民得不到最基本的医疗预防保健服务。思林电站农村库区及移民安置区医疗卫生工作中存在的上述问题，已经严重影响了当地农民的生存与发展权益，农民看病难、看不起病的现象较为普遍，因贫致病、因病返贫情况突出。
3. 3安置区经济社会发展系统功能不足
我国的基本国情，客观上决定了移民问题的复杂性和解决移民问题的长期性由于安置规划的不科学，导致移民搬迁后，由于环境容量不足，安置区各项设施不配套，功能不全，从而加大了移民的生产生活成本，这对本来做出巨大牺牲又没有得到足够补偿的移民来说无疑是雪上加霜，移民搬迁到新的安置区后，适应环境的能力下降，给移民生产生活水平的恢复带来了更大的困难。由于后期扶持政策不健全，扶持措施跟不上，扶持资金不足，使安置区经济社会系统本来就不强的系统功能得以减弱，并长时间得不到改善和提高，在这种情况下，移民经济社会的发展就必然缺乏持续性，这也是造成水库移民长时间发展缓慢的根本原因。
4 库区移民及安置问题的成因分析
4.1对移民安置工作认识存在偏差
长期以来，由于受历史条件的限制，各级政府对移民工作的长期性、艰巨性和复杂性认识不足，对保护移民权益重视不够，突出表现在，一是对库区剩余的资源环境容量认识不足,重视土地资源安置移民不够。二 是“重工程轻移民，重搬迁轻安置”。在配套基础设施和生产规划不落实情况下,通过行政干预盲目搬迁,造成多数移民没有生产生活出路。
4.2前期补偿标准低，后期扶持措施落实不到位
我国水库移民补偿扶持政策经历了一个演变的过程，改革开放以前，只对移民进行前期补偿，但补偿标准相对较低。改革开放后，移民的补偿补助标准不断提高，移民生活安置和安置区基础设施的建设有明显改善，但与生计相关的生产安置仍不理想。
4.3移民工作机制不健全
移民安置规划编制深度不够，没有真正成为项目审批的前置条件;移民工作透明度不够，移民参与程度不高，政策落实和资金使用缺乏有效的监督和约束机制，在实际工作中，部门之间工作不够协调，存在脱节现象。
5 库区移民及安置问题处理
5.1坚持前期补偿与后期扶持相结合，妥善解决好水库移民问题。
5.1.1由于中国的国情，我们还无法像一些西方发达国家那样，实行一次性足额补偿必须在前期补偿有限的情况下，通过一段时期的后期扶持来实现移民的妥善安置和不断发展，这也是社会主义制度优越性的体现国务院17号文件，对后期扶持资金的筹集使用管理及其各项措施都作了明确的要求，但仅筹集一部分后期扶持资金是不可能把所有的水库移民问题都解决好移民问题既是经济问题，又是复杂的社会问题，不仅需要移民部门加强管理，更需要政府将其纳入整个社会经济发展大局统筹考虑，将水库移民生产生活条件的改善纳入社会主义新农村建设中，把水库移民作为整个“三农”工作的一个重要组成部分并予以重点解决通过整合各部门资金社会各方力量，加大对水库移民的扶持力度，加快移民安置区的经济社会发展
5.1.2因地制宜开展基本农田建设，坚持“提高耕地质量，增加耕地数量，防止水土流失”的正确方向，围绕“方便耕作、保土保肥、抗旱排涝、稳产增产”的要求，重点对6―25°坡耕地进行综合治理，并配套修建机耕道、引水沟、人行便道，达到园田化标准。对改造耕地中的水土流失防治，工程措施采取坡改梯，植物措施采取横向方向耕作。
5.1.3积极争取医疗教育资金，尽早改善移民学校办学条件。让移民学校育人环境大大改观，甩掉吃、住、学都在教室的历史，真正体现政府关心下一代的健康成长的愿望。切实解决广大移民看病难、看不起病的现象。
5.1.4国家提出“搬得出、稳得住、逐步能致富” 移民搬迁安置工作目标，要保证移民生活达到或者超过搬迁安置前的原有水平，解决移民的长远生计和发展，促进库区和移民安置区经济社会可持续发展。考虑移民的实际情况，还是要从发展种植业、养殖业和二三产业几个方面入手，应抓住国家加大对产业扶持投入的大好机遇，争取跑上力度，做好与农业、畜牧、贫等部门的协调，改变移民部门单打独斗、唱独角戏的局面，多措并举，多方筹集，整合资金，帮移民理清发展思路，找准发展路子，积极正确引导。立足自力更生，积极争取国家政策支持，大力发展种植业、养殖业和二三产业，提高移民脱贫致富造血功能，这样才能加快库区和移民安置区的经济社会快速发展，实现社会稳定。
5.2采取现金直补与项目扶持相结合的方式，让水库移民共享改革发展成果。国务院17号文件就移民扶持方式作了明确，即尽量将后期扶持资金直接发给移民，并在扶持方式的确定上，明确要求必须充分尊重水库移民的意愿，并听取当地群众的意见，这也是国家扶持政策的重大突破直接将扶持资金发给移民个人，移民真正享有对扶持资金的支配使用权，与以往由政府部门决定资金使用方向和用途相比，具有本质上的区别这不仅将会直接提高资金的使用效益，也将给移民带来更高的心理满足国务院17号文件规定，每人每年补助600元，可以基本解决移民的温饱问题和基本的生活问题因此，在此基础上，还必须加大项目扶持的力度，编制好《库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》，要从根本上把制约移民生产生活的基础设施问题，把影响移民安置区经济社会发展的问题解决好，才能真正实现移民安置区经济社会的持续健康发展，水库移民问题才能得到彻底解决
【关键词】：国内污染场地修复方面法律法规现状
中图分类号：S949 文献标识码：A
一、国内污染场地修复工作任务严峻，配套的激励政策体系急需完善
如今不管是在我国农村还是城市，棕地都广泛存在。一方面，农药污染、污水灌溉，造成了大量农田变成“废地”，使得农田再也无法进行耕地使用;另一方面，随着城市化的高速发展，为了发展经济，部分企业违规经营，化工厂乱排乱放，污染工业企业不停搬迁、转移，使得棕地在许多城市不断涌现。尤其是城乡结合处，存在着固体废弃物违规填埋，非正规垃圾填埋区监管不力，严重的影响了周边生态环境。
近年来，在政府的不断关注和支持下，我国已经开展了多个类型场地的修复技术设备研发与示范项目，经过修复后的棕地可以开发为商业区、住宅区、轻型无污染工业区、湿地、公园绿地等等。
不过，由于污染场地修复市场很多体系还没建立起来，包括相关法律、标准、资金机制等等，使得我国土壤修复行业发展较为缓慢且混乱。通过制定相关法律、法规，规范污染场地修复的标准，采用相关财政刺激政策等，能够有力的推动我国场地修复事业健康、快速和高效的发展。
二、合理的政策体系建立的同时也加速了《土壤保护法》出台
在2013年1月份环境保护办公厅公布的《2013年全国自然生态和农村环境保护工作要点》第六条中提到2013年启动“土壤环境保护工程”，全面推动土壤环境保护和综合治理工作；同时要加强土壤环境保护法规制度建设。开展土壤环境保护立法调研，组织起草土壤环境保护法草案；研究起草农用地土壤环境保护监督管理办法；推动污染土壤环境管理办法；指导地方继续开展土壤环境监管试点工作。
由此可见，《土壤保护法》的出台势在必行！但是对于这样级别的法律，需要一段较长的时间去筹备。首先就是要摸清现在的土壤调查情况及开展一些土壤修复试点。
国务院办公厅于亦于2013年1月印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》。启动“土壤环境保护工程”，会同财政部研究制定“以奖促保”政策并开展试点，开展土壤污染治理与修复试点，启动全国重点地区土壤污染加密调查；组织召开全国土壤环境保护和综合治理工作会议。
在2013年两会期间，国家对土壤和地下水的污染予以了高度重视。总理在两会后的记者见面会上，也对治污问题表明态度：“对于水污染、土地污染的状况，要摸清底数，进行坚决的整治”。《土壤保护法》的编制一方面顾及大陆地区的实际情况、另一方面也要积极借鉴其他地区相关法律。譬如台湾地区的《土壤与地下水污染整治法》。
三、学习地方成功经验，在全国范围内推广，营造良好的政策环境
台湾地区是我国最早制定污染场地管理政策与法律框架的地区，台湾地区的土壤污染整治立法历时近三十年，内容具体，体系完备，对大陆的土壤污染防治立法具有启示作用。
台湾地区土壤污染整治立法的路径与台湾地区的环境立法的路径是一致的，是由于在进行经济发展的同时，大量的公害发生造成了大量的污染，危害到公民身体健康。
上世纪八十年代初，这一时期台湾地区还没有专门的“土壤污染防治法”，关于土壤污染整治的内容分散在其他的一些染防治法中。这和国家的土壤法律现状比较类似，目前我国涉及土壤保护的法律有：《环境保护法》第20条，《农业法》第58条等。《基本农田保护条例》虽然是我国现行环境法律规范中针对土壤污染问题设置了较多法律条文的行政法规，但该条例所保护的范围更窄，仅指基本农田。在《土壤与地下水污染整治法》颁布前，台湾地区做了大量的污染场地调查与场址列管工作，这些工作为土壤污染整治立法奠定了实践基础。
2000年2月2日台湾地区颁布了了《土壤与地下水污染整治法》，是台湾地区有关土壤污染的母法，为了使其具有操作性，2001年10月了“土壤及地下水污染整治法施行细则”及配套的命令与行政规定。
在台湾地区在起草土壤污染防治法的时候，根据实际情况，考虑到土壤与地下水是紧密联系在一起的，无论是污染状况，还是整治。因此最后把土壤与地下水的污染整治合二为一，这种立法体例值得全国借鉴。根据国内环境立法的经验，按照环境因子单性立法，而没有考虑环境因子的因果关系，并且因为不同的环境因子污染防治的主管机关的不同，导致法律的冲突，从而也导致主管机关的管辖权限的冲突，造成管理的混乱，降低了效率。在制定有关土壤污染防治立法时，应该考虑与土壤有关的法律的整合与衔接。
此外在《土壤与地下水污染整治法》中，除了有传统的命令—控制管理模式、惩罚收费模式外等，还会有经济激励和信息公布、公众参与等现代的管理手段。多样化的管理模式使得形成污染者、被害人、管理者之间的对抗关系得到有效缓解，降低了污染者的投机心理。以激励、现代为主的信息公开与公众参与等管理模式值得借鉴。
最后台湾的污染及地下水污染整治的权责明确、公平，体现了环境正义的价值基础。明确的责任承担主体与严格的责任追究机制相的结合，权责分明，保证了每个环境主体的权利义务的实现，从而保障环境基本制度的实现，达到防治污染，以期土地与水资源的永续利用。
四 多环境因子考虑，依靠法律法规建立良好的环保体制
1法律强制，专钱专用
目前国内环境修复行业需要大量的资金作为支撑，所需资金费用的来源急需解决。国内尚未有明确的相对的专项资金供应制度。台湾地区在此方面出台了相对成熟的应对措施。台湾地区污染场地治理行业发展良好和《土壤与地下水污染整治法》是密不可分的，同时该法律的顺利执行是依靠土壤及地下水污染整治基金。台湾地区颁布了“土壤及地下水污染整治法”后，台湾“环保署”制定了“土壤及地下水污染整治基金管理委员会组织规程”、“土壤及地下水污染整治基金收支保管及运用办法”、“土壤及地下水污染整治费收费办法”等规定，建立了土壤及地下水污染整治基金。
虽然目前在全国范围内建立一个专门土壤治理基金难度很大，但土壤污染治理费用的来源及用途值得我们去借鉴。
2谁污染，谁治理；谁使用，谁负责
在我国污染场地治理污染责任归属问题一直是一个大问题， 很多污染场地找不到责任人，很多情况下，污染场地的治理无论责任与费用只能由国家处理。可以将责任承担主体分为三类：第一类，污染行为人。污染行为人是从事了以下行为的主体；第二类，污染土地关系人。它是指土地经公告为污染整治场址时，非属于污染行为人之土地使用人、管理人或所有人。第三类，场所使用人、管理人或所有人、与土地使用人、管理人、或所有人。这些主体按照《土壤保护法》要求，必须承担整治污染与土壤复育的责任。对于一些没用能力承担污染治理的责任人，法律虽然规定主管机关在有些情形下可以先行支出或先行垫付相关整治费用，但是污染行为人仍有清偿责任。
3 法律编制：需“三”明确
明确责任对象、制度。《土壤保护法》会对经济发展和产业结构产生较大影响。为避免立法目的的落空，我国专门性土壤污染防治立法在防治对象的范围、民事责任的承担、土壤污染调查及整治措施的采取等方面要做到宽严适中，落实负责责任承担主体。尤其是不能加重广大农民的负担。由于无论是政府还是污染者，都无法单独承担土壤污染整治的巨大费用，应通过民事责任制度、土壤污染整治基金制度、保险制度等实现土壤污染整治民事责任的社会化。
明确政府职责、管理机构。专门性土壤污染整治立法的实施效果如何，与土壤污染检测、调查、评估、整治市场的发育程度和相关专业机构发展状况息息相关。政府在土壤污染防治中只是管理者，并不是直接的治理者。所以，培育土壤污染整治市场，监管土壤污染整治专业机构就成为政府的一项重要职责。
明确污染土壤类型、范围。在台湾《土壤及地下水污染整治法》中，虽然没有对“农业型”土壤污染和“城市型”土壤污染分章进行规定，但在土壤污染调查、整治责任承担、管制方式等具体制度中对它们仍是区别对待的。可见，无论是否采用分章的立法技术，我国专门性土壤污染防治立法都要体现两种土壤污染的实质差别。该地区将地下水与土壤考虑到一起，因此把土壤与地下水的污染整治合二为一，这种立法体例也值得全国借鉴，并且目前越来越多的业内人士也都认识到了这一点，正共同努力完善这方面的工作。
关键字：煤炭资源开采，生态破坏，污染防治
中图分类号：X505 文献标识码：A
1 研究背景
我国是煤炭消费大国，煤炭消耗占能源消耗总量的比重高达70%以上，占世界煤炭消费总量的30%以上。我国煤炭资源开采仍处于粗放式开采阶段，大多未进行严格规划，环境保护措施不当，往往带来一系列生态环境破坏问题，如植被破坏、地面沉陷、水土流失、空气污染、水体污染、地下水枯竭等，其中很多破坏甚至是不可恢复的，后果相当严重。项目规划阶段的环境影响预测、提出完善的环境污染防治措施是解决该问题的最为有效的手段。
煤矿开采的环境污染以生态环境破坏为主，而生态系统具有相当的复杂性，主要表现在区别性大、多变性、难于量化、衡量标准模糊等，同时由于开发建设活动规模、建设方案、内容、建设性质等差别较大，使得生态环境影响因子的确定和量化比较困难，因此生态环境影响评价相较于空气、水体、固体废物污染的评价具有相当的复杂性，且相关法规、标准、守则尚不完善，更增加了生态环境影响评价工作的难度。
本文参考《环境影响评价技术导则生态影响》(HJ 19―2011)等相关技术标准和法规，从生态环境现状调查、环境影响识别、环境影响预测、生态环境污染防治措施等角度出发，结合本人多年相关经验，探讨煤炭开采项目生态环境影响预测的方法，希望能够抛砖引玉，为我国的生态环境保护带来重要价值。
2 生态环境现状调查研究
2.1 生态环境现状调查方法
为了较为全面地了解区域生态环境现状，在充分收集和利用现有研究成果、资料的基础上，可用路线调查与定位实测相结合、定量分析与定性分析相结合、宏观与微观相结合、点面结合、突出重点的原则和方法，对生态环境现状进行调查评价。
目前较为常用的生态现状调查方法包括：应用遥感图像处理、野外调查、地理信息系统(GIS)等手段。
2.2生态环境现状调查内容
应当结合上述方法，从生态系统现状调查、植被现状调查、野生动物现状调查、土壤侵蚀与水土流失现状调查、土壤现状调查、土地利用现状调查、地质灾害情况现状调查等方面进行较为全面的调查。
其中，生态系统现状调查应包括生态系统类型、结构、状态、功能等内容；植被现状调查应包括评价区植被的类型、优势种、分布、覆盖度、生产力、生物量，特别是珍稀保护种的种类、分布、保护级别等内容，并给出评价区域植被类型特征表和常见植物名录表；野生动物现状调查应包括种群、分布以及保护种的种类、分布、生活习性、生境状况、保护级别等；土壤侵蚀与水土流失现状调查应给出水土流失面积与分布，土壤侵蚀类型、侵蚀模数等；土壤现状调查应包括类型、特性、结构、侵蚀强度等；土地利用现状调查给出区域土地利用现状情况，并明确主要土地利用类型；地质灾害情况现状调查主要调查影响区域内已经存在的制约本区域可持续发展的主要生态问题，如水土流失、石漠化、盐渍化、自然灾害、生物入侵和污染危害等，指出其类型、成因、空间分布、发生特点等。
2.3 生态环境现状质量评价
生态现状评价是将生态环境调查和生态分析得到的重要信息进行量化，定量或者比较精细的描述生态环境的质量状况和存在的问题。
目前生态影响评价一般采取类比分析、生态机理分析、指数法和综合指数法、景观生态学等方法进行文字分析与定性描述，辅之以数学模拟预测。
3 生态环境影响识别
生态环境影响识别包括影响因素识别、影响对象识别、影响效应识别。其中影响因素识别主要是作用主体(建设内容，应包括主体工程和全部辅助工程)的识别，就煤炭矿区而言，作用主体主要是指工业广场、矸石场、道路、洗煤厂等；影响对象的识别是影响受体(主要是生态环境，包括生态系统、生态因子)的识别，就煤炭矿区而言，是指受煤炭矿区规划实施影响的生态系统及生态因子；影响效应识别是影响作用的性质及程度(正影响、负影响、累积影响、可逆不可逆影响等)的识别。
生态环境影响识别可以从建设期和运营期两个不同时期分别进行，其中建设期生态影响识别包括：工业场地、风井场地、排矸场、进场道路、附属设施、洗煤厂等设施永久和临时占地对区域土地利用格局的影响，对区域植被分布、生产力、生物量及连续性的影响，对区域珍稀动植物栖息、活动的影响，对区域水土流失现状的影响，对农业生产的影响；工业场地、风井场地、排矸场、进场道路、附属设施、洗煤厂等设施建设过程中排放的废气、废水、废弃渣对区域植被、植物、动物活动及鱼类的影响；运营期生态影响识别包括在煤炭开采过程中，所引起的地面塌陷、地表裂缝等不良地质现象，对区域土地利用性质的影响，对区域植被类型、生产力、生物量、连续性的影响，对区域动物栖息、活动的影响，对区域水土流失现状的影响，对区域敏感目标(自然保护区、风景名胜区)生态现状、景观等的影响；配套洗煤厂、煤化工企业、瓦斯、煤矸石发电设施外排污染物对赤水河保护鱼类的影响，对区域珍稀保护动植物的影响。
4 生态环境影响预测研究
生态环境影响因素主要表现在：
1、建设期：主要生态影响因素为矿区规划项目建设期场地平整和开挖破坏原地貌植被、施工机械噪声对野生动物的影响、施工引起的水土流失的增加、占地对土地资源、景观资源的影响等。
2、运营期：主要为煤炭开采后形成地表沉陷和导水裂隙对土地资源、水资源、地形地貌、植被、动物、水土流失、矿产资源的影响。
结合煤炭矿区规划实施前后主要生态影响因素及受影响的主要对象(生态系统)和主要因子，并根据《规划环境影响评价技术导则煤炭工业矿区总体规划》(HJ463-2009)和《环境影响评价技术导则生态影响》(HJ 19 ― 2011)中相关规范和要求，得出煤炭矿区生态环境影响预测内容主要包括：地表沉陷影响预测、对地表形态、地形地貌的影响预测分析、对土地资源的影响预测分析、对植物资源的影响预测分析、对动物资源的影响预测分析、对土壤侵蚀的影响预测分析、对土壤坏境的影响预测分析、对区域气候影响预测分析、对区域自然体系生态完整性影响预测分析、对地质灾害影响预测分析、对地面建筑物的影响、对敏感区域的影响预测分析。
5 生态环境保护措施分析
根据现状调查、规划方案实施影响因素识别以及环境影响预测分析可知，规划方案实施过程中对生态环境的不利影响主要集中在工业场地、道路、辅助设施、煤化工基地等施工区域；煤炭开采项目煤形成的地表移动、变形是规划方案实施后生态环境影响最主要的表现。因此规划方案实施前制定相应环境保护措施，才能使规划方案实施对生态环境的不利影响降低到最小程度。
5. 1生态环境影响减缓措施原则
①在规划方案编制阶段，遵循选址、选线“避让”原则，尽可能得避免方案实施对敏感目标的影响。
②贯彻“预防为主、防治结合”的指导方针，通过限制和约束行为的规模、强度或范围来尽可能地使开发活动对环境影响达到“最小化”。
③贯彻废物的“资源化、减量化、无害化”，通过行政措施、经济手段、技术设备等措施，对矿区内产生的固体废物、废气、废水等进行综合利用，做到污染物排放的最小化。
④对于已经受到影响的环境进行修复或补救；对无法恢复的环境，通过重建的方式来代替原有的环境。
⑤按照“谁破坏、谁治理”的原则，由建设单位组织专门的队伍，结合开采进度，对采空区上方出现的沉陷台阶或地表裂缝及时整平、填充。
5.2生态环境综合防护、恢复措施
结合煤炭矿区规划实施中对区域生态环境的影响分析，按照“规避(避让)、减缓、补偿”以及“预防为主、防治结合”的原则，提出规划实施过程中的生态保护措施。
(1)避让措施
工业场地、矿区铁路线、公路等工程选址选线应避让自然保护区、风景名胜区、居民区、二级以上等级公路、铁路、基本农田等。
(2)最小化措施
①合理选择科学的采煤方法，采煤工艺应以采煤导水裂隙不破坏含水层为目的，对可能受破坏影响的含水层区域留设保护煤柱。
②在保护区边界留设足够的保护煤柱，将自然保护区、风景名胜区等的影响降至最小。
③饮用水源保护区留设保护煤柱，保证饮用水源影响最小化。
④项目施工过程中，划定施工界限，将项目建设对生态环境的影响限制在最小区域。同时加强对施工人员环保意识教育，禁止“滥砍滥伐、捕杀野生动物”。
(3)减量化措施
①利用井下掘进矸石充填井下采空区和井下废弃巷道，延缓和减小采煤对地层结构的影响，降低采煤裂隙带高度，减少地下水资源流失量；矿井水全部处理，尽可能提高矿井水回用率和资源化率，用矿井水替代地表水源，从而减少矿区开发对水资源的影响；提高地质勘探程度，对导水断层等留设保护煤柱，减少地下水的漏失。
②加强环境管理，取先进的污染物处理工艺和处理设备，提高项目污染物处理率，使建设项目运行各种污染物排放达到国家相应标准或无害化处理。
③最大程度利用矿井水，减少矿井水排放量和取水量，减轻对水生生态的影响。
(4)修复措施
①对施工期临时占地进行植被恢复，按照“占补平衡”的原则对所占基本农田进行了异地补偿。
②对受地表沉陷影响较大的区域，采取地表裂缝填堵与整治的生态恢复措施。
关键词：经济法；行政法；界限
作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。
对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1章）、法律责任（第7章）、附则（第8章）外，土地的所有权和使用权（第2章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。
土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4条）、土地利用总体规划制度（第17条）、建设用地总量控制制度（第24条）、土地调查制度（第27条）、土地统计制度（第29条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30条）、占用耕地补偿制度（第31条）、基本农田保护制度（第34条）、土地划拨制度（第54条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7条）、鼓励开发未利用土地（第38条）、鼓励土地整理（第41条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48条）等。
上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：
首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66条）、可以采取的措施即职权（第67条）、关于身份公开的程序规则（第68条）、其他职权及公法上负担的义务（第68、70、71、72条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。
其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25条）、农用地转用审批手续的规定（第44条）、关于监督检查的规定（第6章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。
再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就
是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。
最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。
注释：
[1]（英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。
[2]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2~3页。
