时间：2023-08-28 16:56:56
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有土地法律法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1、土地产权制度存在缺陷
土地产权制度缺陷是影响土地出让市场发展的首要因素。土地出让市场运行状况，取决于土地市场机制能否发挥作用及其发挥作用的程度。城镇土地使用制度改革以来，城镇土地产权制度由土地产权行政化向市场化转变，形成土地行政划拨制与土地批租制并存的二元体制。这种城镇土地配置方式既是一种进步，但这种产权制度存在缺陷，并阻碍了城镇土地出让市场的快速健康发展。城镇土地产权缺陷主要体现在以下几个方面：
（1）城镇土地产权的权能空间和利益大小不明确
第一、产权的排他性体现不足。
依据《城镇国有土地使用权有偿出让和转让暂行条例》第四条规定“土地使用者获得的土地使用权可以出售、交换、赠予、出租和抵押”，这意味着“土地使用者在获得使用权的同时，亦获得该土地的某种处分权，土地使用权在一定情况下包括了所有权的占用、使用、收益三项权能，具有十分明显的土地财产权属性和广泛的使用范围”。即出让土地使用权包含了土地的部分处分权，可见城镇土地产权权能空间界定不明确，与产权的有限性和排他性属性不符。
第二，城镇土地产权的利益大小不明确，收益分配不合理。
虽然法律规定通过出让方式获得土地使用权应支付土地出让金，但对出让金的性质和数量未曾规定，使城镇土地收益不合理分配不可避免。在土地收入分配中，常常是地方政府占大头，中央占小头，体现在哈尔滨市，就是区县政府占大头，市政府占小头。根据《哈尔滨市国有土地使用权有偿使用收支管理办法》规定，区县土地出让的收入80%以上归区县政府所有，市政府获得的土地收益十分有限，尤其是新征用农村集体土地为国有用地出让的，在收入分配上市、区县政府比例为1:9，如此的收益分配不合理，导致地方区县政府存在短期利益冲动而违规供地和违规批地。
（2）城镇土地所有权行使主体不明确
城镇国有土地所有权行使主体不明确，主要表现为城镇土地所有权主体缺位。我国《宪法》明文规定城市土地属国家所有，新修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第二条和第五条同样规定了“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，虽然规定了国务院代表国家行使土地所有者身份，但没有具体界定中央、省、市、县各级政府的城市土地所有权。现实中，国有土地所有权的主体由中央人民政府和地方城市政府构成，中央政府名义上拥有所有权，而地方政府通过对国有土地产权的实际控制，形成了事实上的所有。地方政府特别是县级以上政府实际在行使土地所有权，掌握着国家土地的处分和收益权。这种不合理的土地管理政策，刺激了地方政府多卖地、低价卖地行为的大量发生，导致大量耕地流失。同时，国有土地产权在中央政府与地方政府之间缺乏明确的划分界定，上下级政府各自在土地资产上的事权、财权模糊不清，演化出上下级政府之间的权利之争或讨价还价，人为地加大了交易成本。
（3）土地产权没有完善的法律保障
到目前为止，我国城镇土地产权分配还缺乏正式的法律形式，导致土地产权没有形成完善的法律保障体系。在此背景下，土地寻租机制便发育起来。对于寻租者来说，一旦获得了排他性的土地产权，实际上就得到了一种类似法律上的垄断产权，这种垄断产权可以通过交换而获得巨额租金。政府部门在进行土地产权安排和重新分配的过程中，往往通过寻租活动来追求自己的利益。从这一角度来看，设租者即政府部门本身也是寻租者，他们可以从自身利益出发视不同的对象来设定租金水平，目前，城镇土地出让领域的寻租活动主要表现在以下几个方面：一是在土地出让活动中，尽可能采取协议方式，以便在政府价格和市场价格之间设定租金。二是由于上下级政府和同级政府不同部门对国有土地产权的权利界定不清，现实中大量存在为获得土地审批权和土地出让收益而进行的各个利益团体的寻租活动。三是地方政府从地区利益出发，利用对土地产权的实际控制权获取实物地租，或压低地价甚至“零地价”以吸引投资。寻租既得利益者的阵容不断扩大，增大了产权市场化的阻力。
2、土地出让制度不完善
尽管近年来我国己制定了一系列相关的土地出让法律法规，也对土地市场的健康良性发展起到了重要作用。但是由于立法本身具有其滞后性，加之土地出让制度在立法上的不完善，以及人们对于客观事物的认识有局限性和逐渐深化过程，使现行的土地法律法规还难以适应土地资源市场化配置的要求，从而亟待加快立法，并修订已有的法规。
目前，与土地出让相关的全国性高层次法律法规有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》等法律法规。但这些法律法规对于规范和发展土地出让市场，还是远远不够的。对于一些具体问题，法律规定尚不够明确，比如只规定土地出让的最高年限而没有具体年限，对于不同地块采取不同的出让方式也只是笼统的规定，虽然有条件具备的土地应用招标拍卖方式、条件不具备的可用协议方式等条文，但所谓“条件具备与不具备”则法律未作规定，这是立法不严密所致。因此如果不将例外适用的条件具体化，容易使一些人钻制度的空子，造成不必要的损失。
3、土地税制不健全
关键词：国有土地使用权；出让；民事合同；行政合同
近年来，由于我国土地资源的有限性和经济高速发展的要求不相适应，导致土地市场因用地而引发的纠纷不断增加。其中因土地使用权出让而产生纠纷占了相当比例，主要表现为国有土地使用权出让合同纠纷。而解决该纠纷的第一步就是确认国有土地使用权出让合同的性质①。
一、 产生背景
土地使用制度改革以前，用地者依靠政府单纯的行政划拨从国家手中取得土地使用权。划拨国有土地使用权是指县级以上人民政府依法批准、在土地使用者依法缴纳补偿安置等费用后，将该土地交付其使用或无偿交付土地使用者使用的制度。毋庸置疑，在这种体制下，国家与用地者之间形成的完全是一种行政法律关系。
从1982 年起，土地使用制度开始改革，1987 年国务院正式批准在深圳、上海、广州、厦门、福州等城市开展土地使用制度的改革试点。1990 年施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》），规定了土地使用权出让应以拍卖、招标、协议的方式进行②，且要订立出让合同，即在国家完全垄断供应市场的条件下，土地使用权在一定范围内公平竞争，以期获得有限的土地使用权，并就出让金数额、出让期限、土地用途、转让条件等事项与代表国家的土地行政主管部门协商签订合同。以这种方式取得土地使用权的克服了行政划拨的种种弊端，更显科学、合理。国有土地使用权出让合同由此产生。
二、 法律关系分析
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）等有关法律法规规定，国有土地使用权出让，是指国家以土地所有者的身份，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
在该法律关系中，主体包括出让方和受让方。依据《条例》第十一条，出让方是指市、县各级人民政府的土地管理部门。土地管理部门在该合同中既是合同的签订者，又是合同履行的监督者。依据《条例》第三条，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定之外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。由此可知，受让方包括境内外的公司、企业和其他组织和个人。在该法律关系中，客体是一定期限内的国有土地使用权。
三、 关于该合同性质的争议
目前，无论在理论界还是在实务界，对该合同的性质并未形成一致意见。通说主要有四种观点，即民事合同、行政合同、双重性质的合同和经济法合同。下面将对四种通说进行简要的介绍。
（一）民事合同
认为国有土地使用权出让合同是民事合同，主要理由如下：
1.原则：《条例》第十一条，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。平等、自愿、有偿的原则是民事合同的基本原则。这表明出让合同双方应是平等民事主体的关系，而国家在进行土地使用权出让行为时，其法律地位只是一个特殊的民事主体。
2.主体：土地行政主管部门在出让合同法律关系中，只是代表国家作为土地所有人，并不是以土地管理者的身份出现。
3.目的：签订出让合同的最根本的目的是在土地所有权上设定用益物权，使其作为一种特殊的商品进行流通，从而实现土地资源配置的优化和土地效益最大化。
4.法律责任：《条例》第十四条，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。由此可知，受让方也享有平等的解除权，并可以要求出让方给付违约赔偿，这是民事合同的显著特征。
（二）行政合同
认为国有土地使用权出让合同是行政合同，主要理由如下：
1. 《条例》第一条 规定为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例。
土地行政管理部门代表国家出让国有土地、签订国有土地使用权出让合同时，是为了履行其行政职责，贯彻该条例的相关规定。出让合同一方固定为土地行政管理部门，符合行政合同的主体恒定特征。
2.出让合同的内容主要是行政上的权利和义务。通过规定土地使用者未按合同约定进行开发建设，出让方可以采取纠正、罚款、收回土地使用权等行政制裁措施；为公共利益、实施城市规划进行旧城区改建等需要使用土地的，出让方可以依法收回土地使用权等内容体现该合同的行政色彩
3.《条例》第十七条，规定土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。土地管理部门在合同履行的过程中，享有监督权、处罚权和单方解除权，这都是行政优益权的具体体现，具有明显的行政合同特征。
（三）双重性质说
认为该合同兼具民事合同及行政合同的双重性质。主要理由如下：
1.从现行土地出让实践来看，出让合同兼具民事属性和行政属性双重法律性质。从现行法律法规，《暂行条例》更突出出让合同的民事属性，《城市房地产管理法》则在这方面有所弱化。
2.合同目的
土地管理部门作为国家土地所有权的代表，通过出让合同在土地所有权上设定土地使用权，实现土地所有权的民事目的。同时其作为国家土地资源管理部门，通过出让合同实现土地高效集约、用途管制、土地市场调控等行政目标。
这种双重性质说虽避免了对合同性质判定的争议，但却会给司法实践带来一系列难题。首先导致同案不同判的结果；其次会给法律适用带来困难；再次是影响出让合同价值的实现；最后不利于行政责任和民事责任的区分，也不利于明确规划部门与土地管理部门之间的职责权限。
（四）经济法合同说
持有此观点的学者认为：土地是承包经营、房产建筑的基础。计划经济时代土地为国家和集体所有，其利用效率和层次低造成国有资源的浪费。市场经济要求将土地的使用从传统的束缚中解脱出来，通过出让使用权实现土地的最大利用。
法律一方面要求出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则订立，违反合同义务的一方应当承担相应的责任；另一方面依靠土地管理部门对土地使用权的出让、转让、出租、抵押进行监督。无疑将土地出让合同归入民事、行政都会出现“公法遁入私法”“私法遁入公法”的局面。
合同中政府既需要以平等的身份与个人、组织订立出让合同，又需要以管理者身份扮演监督者的角色。经济法律关系以经济职权和经济职责、经济权利和经济义务为内容，既包含了“平等性”的内容，同时又对“隶属性”内容做出了规定——突破了民法与行政法的局限性。
四、纯化合同性质，完善相关制度
目前关于该合同的性质并未形成统一的意见，而司法实践中此类纠纷是不可避免的，这就导致了同案不同判的司法窘境。泰丰大酒店有限公司诉大同市土地管理局土地出让纠纷案、山东省烟台市国土资源局与山东烟台长城科工贸集团公司等土地行政处罚决定纠纷上诉案、湖北省武汉市国土资源局与武汉兴松房地产开发有限公司行政纠纷上诉案等案件中，司法机关对国有土地使用权出让合同的性质认定不一。理论界在讨论该合同的性质时，也是各抒己见，意见不一。
在对该问题进行理论探讨时，要从应然层面出发，审视和质疑现有的法律法规，找出现行法律法规的漏洞，进一步指明应该如何完善该制度。笔者认为应将该合同的性质纯化为行政合同。
行政合同是一种柔和的、富有弹性的行政管理方式。其政策依据是党的十三大报告中：“无论实行哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业之间，企业所有者与企业经营者之间的责权利关系，都要通过竞争产生合格的经营者。”
行政合同，在我国行政管理领域应用较为广泛。主流观念行对政合同的定义采取的是德国模式即主体兼目的说。体现在在行政合同的主体上，行政合同必须有一方是行政机关；行政合同是行政主体与行政相对人之间经过协商而达成的一种协议；行政合同是行政机关为了实现行政管理目的和行政职能；最后是行政优益权，行政合同贯彻行政优益权原则，这也是行政合同与民事合同最大的区别。
国有土地使用权出让合同之所以称之为合同，就是因为它吸收了民事合同的一些特征，诸如平等、自愿、有偿的原则、受让方的合同解除权、受让方的违约损害赔偿等。但是采纳民事合同的一些特征，只是为了更方便的进行土地行政管理，并不能因此改变合同的性质。
将国有土地使用权出让合同纯化为行政合同是具有重要意义的。
1.符合行政管理的发展趋势。我国经济体制改革的推进促进了行政命令向行政合同方式的转变。在土地出让过程中，采用行政合同的方式，明确双方的权利义务，比单纯的采用行政命令的方式，更易于使当事人接受，更易于使当事人支持土地行政管理的工作。
2. 便于行政相对人寻求救济
（1）举证责任。在民事合同中，举证规则是谁主张谁举证，在这种举证规则下受让方明显处于劣势地位。如果认定为行政合同，那行政部门就要对其行政行为的合法性承担举证责任，行政相对人只需对行政结果承担举证责任。因而将国有土地使用权出让合同认定为行政合同更有利于保护行政相对人的权益。
（2）法律统一。在诉讼过程中人民法院依据法律法规，参照规章，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。因而保持了审判与行政部门执法时法律适用的一致性。
3. 便于行政管理部门行使管理职责。在行政合同中，行政机关享有行政优益权，有权对相对人进行监督、指挥；依照规定单方面变更或解除合同，对相对人的违约行为进行制裁。这样更能发挥行政管理快捷、高效、经济等的优势。
五、总结
从以上分析可以看出， 尽管土地出让合同具有民事合同的基本特征， 但无法掩饰其深深的行政烙印。将其纳入民事合同， 既可能造成理论上的混乱， 又无法解决由此引发的在实践中存在的问题。
总之， 土地出让合同作为一种行政合同， 既是政府对土地市场进行干预的行政手段， 又是公民对政府权力进行限制的方式。随着民主政治进程的加快， 政府行政管理手段的强制性色彩不断弱化，越来越多的体现相互服务与合作、民主与沟通的行政法人文精神。国有土地使用权出让合同正是行政法将行政权力因素与契约精神有机结合， 运用到土地管理中的一种表现。将国有土地使用权出让合同认定为行政合同更够能好的维护受让方的合法权益，同时也可以使政府更好地发挥其土地管理职能。（作者单位：巫山县人民法院办公室）
注解：
①法院在审理国有土地使用权出让纠纷时首先要确定适用民事讼诉程序还是行政诉讼程序，所以确认该合同的性质就成为关键的一步。
②《条例》第十三条土地使用权出让可以采取下列方式：
（一）协议；
（二）招标；
（三）拍卖。
（四）依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
参考文献：
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关键字：土地权属登记；国有土地；乌鲁木齐
1 引言
“劳动是财富之父，土地是财富之母[1]”，土地对于一个国家经济发展与社会综合水平提升的重要意义。随着我国改革开放进一步深化，人民对于国家经济建设与财富积累的重视程度也在不断加深，相应地引发了人们对土地利用规模与利用强度的扩张[2]。其中“国有土地”作为我国土地权属类型中的一个重要组成部分，在具体的利用过程中面临着很多问题，其中影响最大的当属国有土地权属纠纷问题[3]。在这个纠纷解决过程中，合理“国有土地权属登记”是解决这个问题的一个重要手段[4]。国有土地权属，包括国有土地的所有权和使用权[5]。国有土地权属登记制度，即各省、市（县）的土地管理机构通过规范化的规则、流程以及资质审批要求，对其辖区内各土地的所有权、使用权等进行明确的产权登记，确定其属于国家、个人或者公司团体等等，从而确认各个社会成员对土地的所有权限，避免出现争端，同时也实现切实有效的管理。
乌鲁木齐市作为新疆维吾尔自治区的首府城市，在国有土地权属登记方面尤为重要。自1994年“乌鲁木齐市第二造纸厂不服乌鲁木齐市政府确定土地权属决定案”审理结案以来，人们对于政府、企业与个人间的土地权属问题的关注力度不断加大，并对其权属确立的关键――“国有土地权属登记”也进行了重新的认识与重视。本文通过调查问卷的方式（在本论文中未得以体现），研究了乌鲁木齐国有土地权属登记存在的问题，针对这些问题，提出了相应的对策措施。
2 乌鲁木齐国有土地权属登记存在的问题
为了更好的研究乌鲁木齐土地权属登记的执行现状，进一步的分析乌鲁木齐国土权属登记所存在的问题，笔者根据实际情况，将问卷选点区域分布在乌鲁木齐市内的7个行政区域，选取典型样本，进行问卷调查。调查问卷主要包括乌鲁木齐土地权属登记初始登记以及变更登记、办证持有的资料是否熟悉、登记的基本原则、对于乌鲁木齐土地权属登记的执行效果、土地权属登记申请原则等方面的问题。从实地调查分析中，本文发现乌鲁木齐土地权属登记中存在如下问题。
2.1 权属制度缺失，土地登记效力不明确
我国现行房地产权属登记法律制度存在着一些不足之处，主要反映在登记部门不统一，土地监管部门和房产管理部门分别主管土地权属登记和房屋权属登记，有时候登记信息不统一；既有全国性的法律，又有当地政府行政部门规定的地方性规章制度；房产权属法律有的时候往往会为政令让路等等，这些问题都给房产权利人及时有效的保护其合法权益带来了不便。
2.2 土地登记责权不明，监管职能失灵
土地登记权责不明确主要表现在土地用途不明确，或者土地使用人不明白土地是要按规定使用的。监管职能失灵表现在土地管理部门监管不到位，在土地使用权所有者在变更土地用途的时候，相应部门没有及时监管。乌鲁木齐市出现过很多房屋买卖与土地买卖相交织的问题。由于人们对土地用途的轻视，以及土地登记责权不明晰，导致人们在房屋买卖的时候，连同土地也卖了出去。买都手的土地，买者随意改变土地的用途，将农用地用作建设用地，违反了土地法的擅自改变土地用途的规定，这样的案件屡见不鲜。这样案件的出现不仅仅是土地登记责权不明确，还有就是土地部门监管不到位。
2.3 立法冲突，土地登记法律不完善
《合同法》、《民事诉讼法》《城市房地产抵押管理办法》等涉及土地方面的法律存在冲突的地方。关于优先受偿权的各法律的规定存在不一致的地方。有些法律规定某些权利拥有优先受偿权，有些法律规定正好相反。比如乌鲁木齐市国有土地，在未支付土地出让金300万元的情况下，就已经颁布了土地使用证，土地使用权人却用该宗土地作为抵押，从银行贷款，贷款到期无法偿还。法院要求市国土局协助调查，以促进银行工作的实施。但国土局认为，过户可以，但应优先清偿欠缴的土地出让金，土地出让金为政府收益。然而银行和法院认为土地出让金属于一般债权，不能享有优先权。不同的法律对土地优先受偿权有不同解释，这说明了土地登记法律的不完善之处。
2.4 绝对公信不当，土地登记程序不完整
乌鲁木齐西山的一个煤矿工人李某从事深部煤炭开采工作。当初国家为奖励高危作业工人，出台奖励性农转非政策，李某及子女就地转为非农业人口，获取粮油计划供应资格及国家安排工作待遇，但仍在原籍从事农业生产。在2004年，村委会以李某和他们的孩子都是非农业人口，不是本村村民为理由，收回李某承包的土地，另作他用。这个事实说明了土地登记程序的不完整性，若是当时在李某农转非的时候，办理相关手续，不至于出现这样的问题，也不至于导致人们对政府绝对公信力的怀疑。
4 乌鲁木齐国有土地权属登记问题的解决措施
针对以上出现的乌鲁木齐国有土地权属登记中的问题，本文提出以下四个方面的解决措施。
4.1 强化国土权属登记政策的申请制度
规范乌鲁木齐土地登记行为，提高乌鲁木齐土地登记公信力和权威性，是保护乌鲁木齐土地权利人的合法权益，促进乌鲁木齐土地市场健康发展和公民物权保护的重要手段之一。从现实来看，随着物权法的实施，乌鲁木齐市民的权利意识日益增强，乌鲁木齐土地登记工作中不规范的问题凸显。现就乌鲁木齐目前国有土地登记制度存在的问题，提出了强化国土权属登记申请原则这一解决方案，主要包括以下两个方面：
4.1.1 登记申请强化
强化乌鲁木齐土地登记制度建设是规范乌鲁木齐土地权属建设的首要任务。针对以往乌鲁木齐土地登记工作中存在的一些弊端，专门制定乌鲁木齐土地登记工作制度，提出具体要求，规范乌鲁木齐土地登记工作程序。具体的可以依照《乌鲁木齐土地登记规则》要求，在乌鲁木齐土地登记的申请受理、土地权属审核、注册登记、核发或变更土地权利证书的各个环节，都进一步规范细化，明确告知权利人办理程序，防止权利人有漏洞可钻。
4.1.2 提倡主动登记
本文认为提高乌鲁木齐土地登记服务水平，必须要提倡主动登记制度。建立首办负责制、限期办结制、服务承诺制和过错问责制等落实措施。严格整顿窗口办事人员工作作风，通过转变工作方式，实现廉洁服务和高效服务，提高土地登记公信力，更好地保障权利人的合法权益。
4.2 提升国土权属审核力度
还需要苦练内功，加强乌鲁木齐土地管理相关部门的学习，提高乌鲁木齐土地登记人员业务素质，提升对乌鲁木齐国土权属的审核力度。要认真组织学习《物权法》、《土地管理法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《乌鲁木齐市土地登记办法》等法律法规规章，提高乌鲁木齐土地登记人员的业务能力，要严格实施土地登记持证上岗制度，对申请土地权属登记的一定要严格按照土地审核的规章制度来执行。对未取得《土地登记上岗资格证》的人员，调离土地登记岗位，严禁无《土地登记上岗资格证》人员从事土地权属审核和登记审查工作。
在适当时机，组织相关部门对国有土地的具置以及大小用途做一次全方位的统计调查，并在此基础上大力宣传土地权属登记的优势，对已经办理土地使用证但是缺失相关材料的要及时申报重审，分情况作出注销登记或完善资料的处理；对未办理或者正在办理的，督促当事人尽早去申请，从而全面建立相关土地使用档案，消除隐患，排解纠纷，促进乌鲁木齐地区社会和谐稳定。
4.3 重视权属提前公告的作用
建章立制，全面落实乌鲁木齐土地登记信息公开制度是土地管理之根本。本文认为，乌鲁木齐国土资源部门应根据《行政许可法》、《乌鲁木齐土地登记办法》、《政府信息公开条例》、《土地登记资料公开查询办法》等法律法规规章规定，将行政登记的条件、程序等向社会公开，接受公众查阅；严格按照《乌鲁木齐土地登记办法》、《县级以上地方人民政府土地登记用章管理办法》之规定，对确认达到“权属合法、界址清楚、面积准确”标准的，在办理土地登记手续前，报县政府批准。全面保障物权法的实施，认真落实不动产登记制度，严格审核和核发土地他项权利证明书，避免承担国家赔偿责任，妥善保管土地登记档案材料，充分发挥土地登记簿在化解纠纷等方面的作用。
4.4 规范乌鲁木齐国土权属争议处理制度
规范乌鲁木齐国土权属争议处理制度，严格按照法律、法规和土地管理规章执行，从实际出发，尊重历史，面对现实是土地管理的具体要求。建议对于区级以上国土资源行政主管部门负责土地所有权调查和调解纠纷，法律规定之内的要依法作出决定，拟定处理意见并做出决策，并指定专门机构或人员来处理纠纷的相关事宜。个人之间，个人和单位之间，单位和单位之间存在的有争议的土地资源，则由当地人民政府受理和处理。
乌鲁木齐国有土地权属登记制度及其实施中存在的问题是基于我国漫长的客观社会土地制度发展过程而逐渐生成的。在看到这些问题的同时，我们应该看到问题背后更深刻的社会问题背景。因而，解决该问题的过程，也是解决旧的社会制度的遗留问题的过程。我们只有切实根据乌鲁木齐人口、社会形势以及人口与土地的客观关系等各方面的特点，因地制宜，在制度问题上不能一刀切，而是根据客观国情以及地区、人民的实际需求，建立适用的土地权属登记制度，才能逐渐将当下存在的问题慢慢解决，它需要乌鲁木齐人民、政府乃至整个国家各界的通力合作。
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关键词：城市土地储备 发展模式探析 创新发展
中图分类号： TU98文献标识码： A
主要内容：
经济发展已经成为国家建设的主要话题，而在我国的现有经济建设的架构中，土地资源无疑是最为重要的基础要素。它既是各种经济形式的承载体，也是资金流转和固定资产的主要形式，在当前甚至是未来很长一段时间内，土地资源都将是社会经济发展中最为重要的关键组成。我国的城市化建设速度日新月异，城市人口和城市规模的急剧扩张，需要大量的城市储备建设用地，在原有的城市储备用地的相关法规条例的规定下，城市建设用地已经存在很大的土地缺口，城市土地的集约化利用效率很低。我国的城市土地资源中，公共用地、居民土地和流转土地是三个主要的组成部分，在当前的土地买卖市场中，由于房地产市场的火爆发展，大量的公共用地以建设招标的形式转让出去，这就使得原有的城市建设规划的执行效果大打折扣，如何进一步的优化城市土地储备制度，发展新型的土地储备模式将成为一个可行的方向。
一、城市土地储备制度概述
土地在城市建设中的重要性和不可替代性已经无需赘述，城市土地储备制度是国家为了应对城市化建设和发展对土地需求的一个前瞻性政策，它涉及到了国家土地政策的诸多方面，也牵扯到了相关的技术理论基础。首先是土地产权划分问题，土地产权的明确是保障土地交易合法性的先决条件。土地产权是指存在于土地中的排他性的完全权利，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权、地上权、发展权等。通常来说涉及到土地交易的土地产权主要是土地使用权和土地所有权。由于城市是国家公共建设的主要部分，因此城市土地产权集中归国家所有，这是有别于其他土地形式的，土地经营权、土地使用权和土地所有权构成了土地权利的三个核心。土地租让是土地使用权转让的一种形式，国家对于城市入地的租让收入主要有：土地出让金、土地租赁收入、场地使用费、土地转让、出租与转租收入等。土地作为一种最为重要的资产结构，已经超出了固定资产的范围，在资本市场也扮演了重要角色，国家通过调控土地政策可以有效的实现投资调整，与此同时城市储备土地也是城市市政公共管理的核心内容。
二、我国城市土地储备发展模式
通过分析我国当前的城市土地储备的发展现状，我们可以发现在当前的城市土地储备中，仍然存在着许多亟待解决的发展桎梏。
2.1我国城市土地储备弊端分析
自我国建立具备国家职能部门性质的土地收购储备机构之后，土地储备制度已经在全国各大中小城市中得到了广泛普及。但是在实际的城市土地储备操作中，我们可以看到问题仍然是层出不穷。1）土地作为当前资本市场最为主要的运作内容，已经成为了资本调控的首选要素，各级城市政府通过城市经济发展预算方案，制定相适应的土地储备机制，通过预先确定的土地收购支出和土地租让、出让收益分成，可以对城市建设预算进行合理的分配。这种模式虽然能够充分发挥市场的主观能动性，但是由于政府行为很难形成较好的强制性，使得土地租让和转让的实际效果难以预判，土地带动经济的最终效果还需要政府更强有力的控制。2）政府作为土地产权交易的中心，可以合理的规划土地储备、出让和开发的分配量，土地管理部门的作用得到发挥，但是这极大的限制了土地的交易价值。3）混合型的土地储备模式综合了两者的优势，但是也不可避免的存在着共有的缺陷。
2.2完善我国城市土地储备发展模式
1）完善土地储备管理机制，提高市场参与度。土地储备涉及到的职能部门众多，从城市总负责人到土地监管部门，重大土地储备政策的出台往往需要城市各个部门的集中参与才能制定具体的方案，这大大限制了土地储备方案的灵活性和市场灵敏性。因此，采取责任划分和总负责相结合的形式，结合国土部门、土地储备管理部门、市政机关的职能特点，对土地储备的具体细节进行职能划分，采用问责制和总负责制度，将权利逐步下放到区一级的土地管理部门，提高城市土地储备的灵活性。建立企业性质的城市土地储备管理机构，对土地储备进行企业化管理和业务拓展，扩大土地储备管理的市场参与力度，综合考虑土地储备市场经济效益、市政建设效益和城市建设预算方案，综合决策土地储备的实际政策。
2）明确土地储备形式，优化储备结构
土地资源的经济效益的增长来源于灵活多变的土地流转。针对不同的储备对象采用不同的储备方式，包括实物储备(熟地储备)和红线储备(生地储备)，不能单纯用一般商品库存的概念来理解土地储备。针对城市土地中的集体土地，要强化土地开发力度，提高土地利用的整体经济效益，缩短土体储备周期；对于国有土地，土地产权集中，就要综合考虑城市建设的长远需要，提高土地储备的预算周期。以此优化城市土地的整体结构，实现经济效益和城市建设需求的双赢。
总结：
土地收购储备己经成为政府调控城市土地市场、促进城市土地优化配置和保证国有土地资产保值增值的重要举措。本文立足于我国现有的土地法律法规和土地储备现状，分析了我国土地储备存在的主要问题，着重探讨了我国土地储备的未来发展模式，为土地储备的创新发展提供了新的建设思路。
参考文献
6月13日，《人民网》和《中国经济周刊》同时报道，山东济宁北湖景区湿地公园里秘密建造了一个名为北湖壹号俱乐部的高尔夫球场。据了解，该高尔夫球场从3年前就开始建设，占地2000余亩，国际标准18洞，目前已经建好了9洞，还有9洞正在建设中。此外，球场规划的五星级酒店与会所已开始动工。下一步，高尔夫别墅项目也将启动。
如此大规模占用原本就十分稀缺的土地资源，当地的北湖新区管委会竟然表示“并不知情”，涉事的高尔夫球场负责人倒是故作镇定地声称：“建设高尔夫球场是我们企业自己的行为，现在高尔夫球场的相关手续正在办理当中，确实有很多手续还没有办完”。
我们不禁要问：难道开发商想建高尔夫球场就可以擅自“圈地”修建吗？为何国家三令五申暂停新建高尔夫球场的政策禁令在某些地方变成了一纸空文？为何最严格的土地管理制度在某些地方总是不能落地贯彻？
且不说早在2004年，国务院办公厅就下发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，其后我国针对高尔夫球场的禁令先后下发过十多个；这些禁令明确规定，地方各级政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。
单从土地管理方面来看，《土地管理法》第43条明文规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。换言之，没有土地管理部门的批准，任何单位和个人都不得擅自占用土地搞项目建设。即使个别地区个别项目侥幸未批先建，也绝无可能长时间逃避土地管理部门的执法处理。
近些年来，国土资源部每年都要搞一次覆盖全国的土地卫片执法大检查，据说已经用现代技术手段在土地报批、供地、用地、违法违规用地查处等环节建立起了“天上看、地下查、网上管”的监管系统。
我国的土地管理制度体系，堪称世界上最为严格的。对于土地违法违规行为，有着明确的追究行政责任和刑事责任的规定。但一些地方在一些具体的土地执法实践中，确实存在地方保护主义、有法不依和执法不严等问题。近年来，针对土地违法违规行为，土地管理部门多次通过卫片执法、“百日行动”、检查督察问责等形式进行查处，但其中大多数的处罚结果仅仅停留在党纪、行政处罚上。土地违法违规行为责任追究的“尚方宝剑”，更多时候都处于一种高高举起、轻轻落下的状态，这又反过来助长了土地违法违规行为的滋生蔓延。
俗话说“牛栏里关不住猫”，解剖上述土地管理法规制度执行不到位、土地管理制度本身有漏洞是济宁高尔夫球场得以“隐身建设”的根本原因。
因此，解决问题的关键在于筑牢土地管理的制度樊篱，才能关住像济宁高尔夫球场这样违法违规用地的“大猫小猫”，才能真正做到“十分珍惜、合理利用土地”，才能真正做到节约集约用地。
二、完善土地制度的几点建议
筑牢土地管理的制度樊篱，首先是将现行土地管理法规制度执行到位，在土地执法上做到有法必依，执法必严，违法必究。在《土地管理法》没有修改、废止之前，现行土地法律制度还有效的情况下，土地管理的法律就必须得到尊重，土地管理的制度规定必须不折不扣地执行。这是法治国家起码的要求。
[关键字] 土地 隐形市场
[中图分类号] F3
[文献码] C
[文章编号] 1000-405X（2012）-10-24-2
我国从99年《土地法》重新修订和实施后，施行的土地管理制度已根据经济体制的转变，在逐步实现着从计划经济体制下的土地管理方式向社会主义市场经济体制的土地管理方式地转变，控制土地供应总量，实现土地粗放型管理向集约型管理转变。对城镇建设用地、农村集体建设用地，进行无偿使用变有偿使用、无流动变有偿、有流动、有限期使用方式的改革，改革了土地使用制度。几年的实践，使土地从总量供应上得到了控制，从土地存量上盘活了闲置土地，乱占、乱开发耕地的现象得到了遏制，闲置和不合理利用的土地得到了清理。
但由于历史的积淀和随着经济发展而产生的市场需求等因素的作用，在土地市场上也慢慢形成一股因经济利益驱动而涌动的暗流--土地隐形市场。
1 土地隐形市场的现状
土地隐形市场通常是没有法律规定，为了各自的经济利益，违反国家法规进行土地交易，手段多种多样，大致有以下几种表现形式：
1.1 变相出租、买卖土地使用权
我国的法律规定行政划拨的国有存量土地是不允许非法出租、买卖的，在农村集体土地也是不允许非法出租、买卖的，但房屋买卖在我国的法律上是允许的。因此一些单位和个人以出租、买卖房屋为名，将地价隐含于房价中，变相出租和买卖土地，即买卖土地使用权。如：在城镇中，一些单位和个人利用划拨的国有土地的地理位置不同，产生的地价有高低之别，所以出租和买卖的房屋价格也不同，这其中的房屋价格不同，实际上是土地区位因素决定了土地的价格不同而形成的。在农村出租和买卖房屋，实际上也是将地价包含在其中，也是随着土地地理位置的不同，而出租、买卖房屋的价格有所不同。
1.2 直接出租和买卖土地使用权
在城镇，由于过去土地使用权是无偿划拨取得的，土地利用不是很合理，有的单位苦于无地扩大生产经营，有的单位却有大量的闲置土地，这样供求双方达成私下交易，以土地使用权获取租金或转让费。在农村为了获得更捷径的，更快的经济利益，将一些土地甚至耕地，通过非法手段进行出租甚至买卖，获取租金和非法的地价款。
1.3 联建分成
这种方式是以出租、转让土地使用权，通过实物来收取土地转让费。它是将行政划拨而来的国有土地，部分出租、转让给新的用地单位和个人，假以联合建设开发为名，实由用地单位完成一定的工程或通过分得联建房屋来收取地租或转让费。这种方式一度很流行，你出地、我拿钱，工程结束后，三七分成或四六分成，使国有资产非法地流转了。
1.4 联办企业入股分红
这种情况多发生在农村，城市中也存在极少一部分。如：甲企业经济状况不好或其他原因，通过引资与乙企业联姻，那么甲方以房屋、土地作为股份入股，乙方出资，两家联办企业，年底抽红。这种形式从表面看，似乎土地使用权未发生转移，但原土地使用者以土地入股分得了红利，即土地使用权租金。这部分收益应为国家所有，但通过多样的渠道流失了。
1.5 其他土地收益流失形式
土地使用权收益流失还有很多表现形式。如：签订真假协议，隐价瞒租，明借暗租，明赠暗卖，逃避政策法规的管理；以取得土地使用权为目的的合并、兼并，是为了取得廉价的土地，象征性的交一点费用，便将土地使用权划转过户；企业改制中，对土地资产模糊处置，既不设立国家股，又不受让成为企业股，企业依旧用地，获取收益；以土地使用权抵押债务，不办理任何有关手续；集体土地变相使用等等。
2 土地隐形市场引发的问题
2.1 导致土地资产的大量流失
国家作为土地的所有者，理应获得土地的收益，但无偿无限期的使用制度淡化了国家与用地者之间的这种利益关系。用地者可以凭借手中的土地将本应归政府所有的地租占为己有。更为严重的是，一些用地者将国家无偿提供的土地私自转让，获取大量的土地收益，扭曲了土地经济关系，造成政府投入越多，负担越重的不合理局面。如：地处繁华的老单位，其用地多是无偿划拨得来的，且大都面积较大，他们利用优越的位置和富余的土地进行出租，大量的土地收益据为己有。而繁华地段政府的基础建设投资也远高于一般地段，但作为土地所有者的政府却分文不得。
2.2 造成管理秩序的混乱
一些用地单位和个人，不经土管部门的批准和办理权属变更手续，通过公开和隐蔽的房屋交易改变了土地使用权权属性质，导致土地权属管理混乱，变相买卖或非法转让土地等违法占地现象屡禁不止，严重影响了正常的土地管理秩序。
2.3 妨碍城镇建设良性循环
城市土地的增值效益，通过隐形交易源源不断的流失，使国家和地方政府不仅没有因对土地的大量投入而获得直接经济效益，相反的还在城镇配套设施上背上了沉重的包袱，影响了整个城乡经济的建设发展 ，造成了城镇建设的恶性循环。
3 土地隐形市场产生的成因
3.1 城镇土地隐形市场的成因
（1）直接原因。建立土地市场相关法律法规的滞后与经济发展要求土地进入市场的矛盾是形成土地隐形市场的直接原因。随着改革开放的不断深入和经济的迅速发展，商服业不断扩大，人口不断增加，加之企业的兼并扩建，迫切要求对地理位置优越的住宅、办公等用地改变用途和进入市场流转。而我国1988年以前土地使用权的转移是法律禁止的，1988年《宪法》和《土地管理法》修改以后，允许土地使用权可依法转让，并在1990年公布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权的出让和转让作出了具体规定，但仍然规定通过行政划拨手段获得的国有土地使用权不准出租、转让。到1999年《土地法》再次进行修改后，使国有土地实行有偿使用制度，在小范围内实行行政划拨。因此，土地市场法制建设建立的滞后，与经济发展需求之间的矛盾，成为土地隐形交易产生的直接原因。
（2）客观原因。存量土地不能进入市场与市场对土地流转需求的矛盾是形成土地隐形市场的客观原因。我国现行土地配置运行机制，是行政划拨和有偿出让"双轨"并行，法律规定只有以出让方式取得土地使用权，土地才能进入市场转让、出租。但我国以出让方式提供的土地数量相对较少，近年来才不断加大土地的出让工作，经济欠发达地区以出让方式提供的土地更少，还是以行政划拨方式提供的土地占主要地位。因此，法定可以进入市场的土地数量极少，与经济发展需要进入市场的土地数量相对较大之间的矛盾，就成为土地"隐形"进入市场交易的客观原因。
（3）内在原因。城市土地的商品属性和级差收益的扩大是引起土地隐形流转的内在原因。土地具有使用价值，城镇土地凝结了一定人类劳动和资金投入，因此城市土地具有一般商品的属性--具有使用价值和价值，即土地可以像商品一样进入市场流转（土地的永久性使用使土地作为商品进入市场流转的只能是一定年限内的使用权）。但城市土地的有限性和固定性使之随着经济发展，城市人口增加和用地需求的增加而级差地租的收益不断扩大。因此，通过土地流转和改变土地用途，追求更高的土地级差收益的目的与土地不允许非法流转的矛盾，就成为土地隐形流转的内在原因。
3.2 农村土地隐形市场的成因
（1）非法将集体所有的土地转为非农用地。在农村，一些单位和个人将集体所有的土地通过审批或者不审批的方式来获取土地，在没有严格监督的情况下，自行的进入了非农用地的流转。这种地没有付出任何补偿费用，而将土地推入土地市场流转，自然获取的利益也是非常客观，但同时又伤害了农民集体的利益。
（2）传统观念传统认识，造成对土地的认识不清。在我国法律上规定，土地所有权属国家和集体，单位和个人只能拥有土地的使用权，使用权的处置是有许多法律规定的。而在广大农村地区，由于传统观念和传统习惯，认为土地是自己承包的或土地使用权是自己的，便可以自由处置土地，这种对土地法律的认识不清，造成了土地私有意识的形成，使农村出现了很多将土地私下承包、转让的现象，从而造成土地与经济发展不协调的混乱局面。
（3）对宅基地的控制不严。由于政府部门乃至乡、村的管理控制不严，使得本应是一户一份的宅基地，在农村一部分地区，有些人巧立名目地获取更多的宅基地，然后变卖、赠送，加大了人与人之间的矛盾和人与地的矛盾。
4 土地隐形市场的清理整治
隐形土地交易的存在，有其客观必然性，但同时带来诸多社会和经济问题，因此治理是刻不容缓的。要通过强化所有权，搞活使用权的基本思路，运用行政、经济、法律的综合手段，强化土地资产管理，培育完善的地产市场。
4.1 转变观念，整治隐形
由于长期施行土地的无偿使用制度，许多单位和个人把土地当做私产，随意处置，既伤害了土地所有者的经济利益又扰乱了土地经济关系，所以要对土地隐形市场进行整治。土地从无偿到有偿的使用制度改革，冲破了土地无价的束缚，在此基础上应加大改革的宣传力度，使土地管理从单纯的资源管理思维向资源与资产并重的观念转变，让土地市场合法化、公开化。深化土地使用制度改革，发展社会主义市场经济，加强土地资产管理的手段，彻底解决城乡土地依法统一管理的问题。
4.2 加强执法，清理整顿
中央多次提出土地使用制度改革的重点，是抓清理整顿土地的隐形市场和加强原划拨土地使用权的管理，并以此为突破口来加快土地使用制度改革的步伐，推进国有土地使用权的流转，扩大土地有偿使用的主体和范围；严肃执法，对未批准发生土地流转的使用者，除没收违法所得外，应处以重罚，并收回其土地使用权；要抓典型，以点带面推动整体。隐形市场目前局面的形成，从更本上讲，是由于执法不严、行政干预和地方保护思想造成的。今后要在土地流转的过程中严肃执法，本着既有利调动转让、出租者的积极性，又有利于国家地租收取的原则，掌握好出让金分配的尺度，按转让用途的不同确定不同的比例，让土地使用者和承租者也获得利益，这样才能消除抵触情绪，同时兼顾国家和转让、出租者的利益，逐步规范划拨土地使用权的管理。
4.3 强化地政、地籍、产权变更登记等薄弱环节
健全和坚持变更登记制度，要花大力气抓跟踪检查，凡发生土地使用权流转的，不管以任何形式发生的和正发生的，都要在补办出让手续，补交出让金的同时，向土管部门申请权属变更登记手续，更换或重新颁发土地证书。
4.4 加强土地的流转管理，实行农村土地与城市土地市场接轨
国家明确规定：农村集体土地不能直接进入土地市场进行交易。从市场调查分析，农村土地已是土地"隐形"交易的源头之一，而且面积相当大，特别是耕地的数量。因此，加强对农村土地流转的管理，使农村土地的使用与城市土地市场接规，堵截土地交易的暗流。土地部门要严把审批关，杜绝各种名目的非法交易，审慎对待集体土地的流转，也是我们"保住生命线"的重要任务。
4.5 优化和完善企业改制中的土地资产处置方式
目前土地资产的管理主体代表还有点不明晰，土地收益分配扭曲，一方面使土地资源逐年被蚕食；另一方面土地增值部分被其他主体侵吞，形成土地隐形市场的大主流。应建立规范化的改制企业土地资产管理体制，借鉴成功经验，加强改制企业土地资产评估的管理。结合本地实际，根据企业自身状况，建立一个合理的、规范化的地租与股息标准，分别采取出让、承租和设立国家股等形式，或者综合形式，并妥善处理好土地资产进入股份企业的收益管理问题，来搞活土地资产的经营，明晰企业资产。
4.6 建立完善的土地中介服务
关键词：土地使用权；抵押；担保；制度
文章编号：1003－4625（2009）03－0101－03中图分类号：F832.4文献标识码：A
一、土地抵押权的概念
在我国，土地抵押是指土地使用权人在法律许可的范围内，在不转移土地占有的情况下，将土地使用权作为债权的担保；当债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地使用权并由处分所得的价款优先受偿。其中，提供土地使用权作为担保的，为抵押人，接受土地使用权担保的债权人，为抵押权人。
土地抵押权是指在土地抵押关系中，抵押权人对作为抵押物的土地使用权和土地附着物所享有的处分权和优先受偿的相关权利。
从我国现行法律规定来看，土地抵押权是指的土地使用权抵押权，法律只允许对土地使用权进行抵押，而对土地使用权以外的其他土地他项权利，没有明确规定。
二、土地抵押权的法律特征
第一，土地抵押权具有担保物权和土地他项权利双重性质。土地抵押权作为抵押权的属概念，应当归入担保权或者担保物权的范畴，《中华人民共和国担保法》第34条第3项和第5项均把国有土地使用权和集体土地使用权作为可以抵押的财产，因此，从物权法的意义上说，土地抵押权是一种担保物权；同时土地抵押权又是土地他项权利的一种，是设立于土地使用权之上的权利和负担。因此，土地抵押关系的调整，不仅要适用《担保法》的规定，而且要适用《土地法》的规定。
第二，土地抵押权的标的为土地使用权。土地使用权与抵押权是两种不同的权利，但土地抵押权必须是基于土地使用权（利）才能成立，并以土地使用权作为实现抵押权的标的。土地抵押权成为他项权利，因其标的物为土地，地上物及某些土地权利，抵押在于确保债务的经济价值的实现。故提供担保之物必须具有交换价值。出让土地使用权是使用者以出让金钱为代价而取得的，因此，土地使用权可以成为抵押标的物。目前，我国尚无法律明确规定其他土地他项权利可以作为抵押，故土地抵押权的标的仅是土地使用权而非其他。
第三，土地抵押权附属于土地使用权，但两者又有着密切的联系，土地抵押权的效力对土地使用权有着重大影响。一方面，它的发生要以土地使用权的存在和行使为条件，根据我国现行法律，作为利的土地使用权，因行政机关依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，做出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭。另一方面，它的实现必然导致土地使用权归属的变动。
第四，土地抵押权的设定属于要式行为。设立土地抵押权必须订立书面的抵押合同，并进行土地抵押权抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。我国对土地抵押权登记实行强制登记制度，抵押权登记应当作为抵押合同生效的要件，当事人订立书面抵押合同后未办理登记的视为效力未定，效力未定的书面抵押合同，其效力经登记而确定。
第五，土地抵押权具有担保物权的功用和效力，它的目的是通过土地权益归属的变更来实现债权的保障，而不是直接满足对土地的利用需求。因此，它不具有对土地占有使用的权益。从土地他项权利性质来划分，土地抵押权是担保性他项权利，而其他诸如地上权、地役权等均归属于用益性他项权利。这也是土地抵押权不同于其他土地他项权利的重要特征。
三、土地抵押权登记制度
（一）土地抵押登记的作用
1.抵押权的公示及生效的作用。土地抵押权属于担保物权，是一种对世权。因此，对土地抵押权的设立应进行公示，向社会公众展示土地抵押的设立、变更及消灭的法律状况；并且登记制度对土地抵押权的生效起着决定性的作用。如前所述，抵押权的生效均以登记为必要条件。2.警示效力。土地抵押权登记的目的在于告知公众土地抵押权设立、变更以及消灭的法律信息。其目的，是让公众了解该抵押权的变动情况，自己决定是否进行有关的法律行为。因为根据民法的意思自治原则，法律对债权人对自己是否成为土地抵押权人以及成为第几顺序的抵押权人的事宜无权作出禁止性规定。如果在土地使用权上已经存在着顺位优先的抵押权，抵押权人的权利实现就会存有风险，但如果进行土地抵押登记，就可以给抵押权人提供足够的警示，使之了解设立后顺位抵押权的风险，从而为其行为选择提供全面的法律帮助。
（二）土地抵押权登记程序
根据我国现行法律规定，办理抵押权登记，首先应当由当事人根据不同的土地使用权情况进行地价评估，并鉴定书面的抵押合同，其次在鉴定抵押合同后15日内，由抵押人和抵押权人持被抵押的土地使用权证、抵押合同、地价评估及确认报告、抵押人和抵押权人的身份证件共同到土地管理部门申请抵押登记（如一方到场申请抵押登记，必须持有对方授权的委托文件）。最后，土地管理机关审查，进行登记注册，核发《土地他项权利证书》。
（三）土地抵押权登记的效力
根据《担保法》的有关规定，土地抵押登记为抵押合同的生效条件，也就是说，以抵押登记为生效条件的土地抵押合同，自办理抵押登记之日起生效，登记生效日即为抵押合同的生效日。抵押权登记后，抵押权人可以对抗一切的第三人。其效力具体表现为：1.当同一土地使用权存在两个或者两个以上抵押权的，如果有的抵押权已经登记，有的抵押权未登记，先登记的抵押权优先于后登记的抵押权受偿。2.在土地抵押权存续期间，抵押人转让土地使用权未通知抵押权人或者未告知受让人的，如果抵押权已经登记，抵押权人仍可行使抵押权。也就是说，抵押权一经登记，无论抵押财产的受让人是否属于善意，抵押权人都可与之对抗行使追及权。3.抵押合同成立后，抵押人又将土地使用权出租的，抵押权人行使抵押权导致土地使用权转移的，租赁合同不具有对抗抵押权受让人的效力。4.已经设立抵押的土地使用权被查封、扣押等财产保全措施或执行措施的，抵押权不受影响。5.在抵押期间，抵押人的行为足以导致土地使用权的价值减少或者土地使用权灭失的，抵押权人有权予以制止。6.债务人到期不履行债务时，抵押权人有权请求人民法院依法实施扣押，并自扣押之日起对由该土地产生的自然孳息、法定孳息享有收取权。7.债务人到期未清偿债务的，抵押权人有权通过拍卖、变卖的方式将该土地使用权转让于第三人，并在转让所得的价款中优先受偿。
四、 规范土地使用权抵押登记的对策及建议
关于土地使用权抵押的立法还不能适应社会主义市场经济发展的要求，必须加强立法工作，解决立法上存在的问题，制定相应的配套政策，理顺部门关系，规范土地使用权抵押行为。
（一）必须修改法律法规内容不够衔接、相互冲突的问题
1.对《条例》第45条关于划拨土地使用权抵押的规定按《城市房地产管理法》第50条的规定进行相应的修改，使其一致起来，在法律法规上进一步明确划拨土地使用权抵押既可以直接设定抵押，也可以经抵押双方同意先办理土地使用权出让手续，然后再进行抵押。
2.对《担保法》第41条的规定按《城市房地产管理法》第38条的规定进行相应的修改，明确规定未达到转让条件的土地使用权不能设定抵押。
（二）必须解决法律法规不够全面和明确的问题
1.对《土地管理法》第63条的规定改为：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并及抵押权实现等情形致使土地使用权发生转移的除外。”
2.对《担保法》以上第36条第3款的规定按《土地管理法》第63条的规定进行相应修改。
3.对《城市房地产管理法》第46、50条的规定按《担保法》进行相应修改，增加折价、拍卖、变卖3种抵押权实现方式，当事人就可以根据不同情况采取不同的抵押权实现方式，可以迅捷、有效地完成抵押权实现。这样，更符合市场经济发展的要求，也更有利于保障债权及促进资金融通和商品流通目的的实现。
（三）必须从法律的角度明确部门职责、理顺部门关系
1.在法律上明确抵押登记的主管部门。我国土地、房产行政管理职能基本是由土地管理部门和房产管理部门分别实施的。土地使用权抵押登记是他项权力的登记，是土地管理中一项重要的权能和有机组成部分，其登记、评估价值的确认、注销登记、处置和监督检查是一个有机的业务体系。由于房产管理部门及其他部门没有地籍资料，在登记时无法了解土地使用权的性质及土地使用权上是否设有负担，以致划拨土地使用权常常未经批准就连同地上建筑物的抵押而抵押。因此在办理房地产抵押登记时，应遵循房产和土地使用权登记机关一致的原则，应由房产和土地两个主管部门分别登记，即在法律上明确房地产抵押登记主管部门是房产管理部门和土地管理部门，以解决两个部门权力之争。
2.明确界定法院的司法权与政府的行政权。出让土地使用权抵押权的实现时，法院可以依法判决或调解，使土地使用权发生转让。而划拨土地使用权是一种受限制的权力，土地使用权人无权进行随意处分，法院也不能只是根据双方争议的事实判决或调解土地使用权抵押权的实现，而必须根据划拨土地使用权设定的不同情况进行处理。如果抵押权设定是经过政府批准的，法院可以判决或调解土地使用权抵押权的实现；如果抵押权设定是未经过政府批准的或未设定抵押权的土地使用权，法院就不可以判决或调解土地使用权抵押权的实现或未设定抵押权的土地使用权的转让，而必须先通过政府批准并补交出让金，否则就属于法院的司法权侵犯了政府的行政权，判决或调解应认定无效。只有明确界定法院的司法权与政府的行政权，才能既避免法理上的逻辑矛盾，同时也避免法律上的冲突。
（四）必须规范土地使用权抵押行为
1.房地产必须同时抵押和处置。土地是房屋建筑物及构筑物的载体，房屋必须建筑在土地之上，房地是相互依存，相互关联密不可分的统一体。因此，房产所有权与土地使用权有着密切联系，对房产所有权或土地使用权中一种权力的处分都牵扯到另一种权力的变动。因此我国有关法律法规都对房地产抵押做了“同时抵押”的规定。同时这些法律法规也都对处置作了具体的规定，由此可见，登记与处置是密不可分的。因此，只有房产所有权和土地使用权都办理了抵押登记，房地产抵押登记才最终完成，才受国家法律保护，也使抵押的房地产处置能依法进行，同时也可以避免重复抵押和分权抵押。
2.必须注重土地使用权的抵押。据调查，企业房地产总资产中土地资产占主体地位，大部分土地资产占房地产总价值的70%以上。房产分布较零散，且随时间的推移而逐渐折旧贬值，而土地是有限的、稀缺的，随着经济的发展和基础设施投入的加大，土地资产将逐渐增值。金融单位往往因为房地产的这一特性，才把土地作为重要的担保物。同时，土地资产管理若不到位，将会造成国有土地资产的流失。
3.要明确可以设定抵押权的房地产。 按照《城市房地产管理法》第47条、《担保法》第30条的规定，可以设定房地产抵押权的房地产为：一是依法取得房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权；二是地上无任何建筑物、构筑物的出让土地使用权；三是依法承包并经发包方同意抵押的“五荒”荒地（包括拍卖“五荒”荒地）土地使用权，其他房地产要严格限制抵押权。
4.严格限定房地产抵押额。房地产估价时要同时评估，房产价格要按房屋的重置价进行评估，避免评估房屋价格时包含土地价格，造成房地产超值抵押。出让土地使用权抵押时，抵押期不得超过土地使用权出让年限，抵押金额不得超过评估地价的90%。划拨土地使用权抵押时，要有条件抵押，要考虑处置土地使用权时补交土地出让金因素，抵押金额要控制在地价的50%以内。
5.处分抵押的房地产要依法进行变更登记。抵押人逾期不能向抵押权人履行债务时，抵押权人有权要求处分抵押的房地产。抵押的房地产一经处置，必须向房产管理部门和土地管理部门申请变更登记，由两个部门依法办理变更登记。按最高人民法院《关于担保法若干问题的解释》（法释[2000]44号）第12条规定，“当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期间，对担保物权的存续不具法律约束力”，“担保物权所担保的债务的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后的两年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持”。即在抵押期结束后两年诉讼时效期内抵押权继续有效，抵押权的实现在诉讼时效结束后两年内有效。国土资源部门可以按此规定提醒抵押权人尽快主张权利，避免造成追索逾期，使抵押权人的合法权益受到伤害。
参考文献：
关键词：土地管理；制度；分析；完善
中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。
1 存在的问题
1.1 土地征收制度
《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 4 款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。
1.2 土地有偿使用制度
《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 5 款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。
1.3 土地用途管制
《土地管理法》第一章《总则》第 4 条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。
1.4 土地调查统计制度
《土地管理法》第 27 条规定“国家建立土地调查制度”，第 29 条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。
2 未来中国土地管理制度完善的思考
（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。
（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法―规划许可―计划制度―管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的土地调查队伍，从体制机制、人、财、物等保证土地调查的正常开展，提高国家把握土地资源和利用状况的快速性、全面性和准确性。同时，适应数量、质量、生态三位一体资源管理观念转变，开展土地数量、质量和生态综合监测与调查，建立产业用地和生态用地调查统计制度。
（3）进一步发挥市场配置资源的基础性作用。①征地制度：一方面逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位。同时，缩小征地范围，合理控制征地规模，推进经营性集体建设用地流转；保护农民权益，完善征地补偿和安置；完善征地程序，健全征地补偿争议救济程序。②审批制度：一方面除国家关乎国际民生、经济安全、军事安全等重大建设项目由国家审批，逐渐以规划许可制度代替审批制度。同时，调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，强化宏观调控、规划管制和综合监管职能；具体审查事项下放到地方，提高整体审批效率。③土地有偿使用制度：一方面结合财税改革，开征房产税、土地闲置税。建立和完善有利于土地集约利用，实现社会公平，防止土地投机的土地交易税费制度。同时，缩小划拨用地范围，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为；探索基础设施、公益用地的有偿使用。
（4）完善土地法制，提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。一方面通过法律法规制定，保护不同权利主体，构建平等交易制度等。同时，提升征地制度改革、集体建设用地流转改革的法律空间。
参考文献
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[2] 贾彩彦. 近代城市土地利用管理制度的变革及渊源[J]. 贵州社会科学. 2014（07）
一、充分认识加强和规范土地执法监督监察工作的重要性和必要性
近年来，按照上级统一部署，我区深入开展了国土资源部卫片执法检查、土地违法违规案件专项行动和土地执法百日行动，查处了一批违法违规案件，依法依纪严肃追究违法责任人的责任，取得了明显成效。但是，我们也清醒地认识到，随着我区经济社会的快速发展，建设用地供需矛盾更加突出，个别镇还存在“以租代征”、未批先用、甚至占用基本农田搞建设等违法违规行为，土地违法违规问题还没有得到根本遏制，土地执法监管的形势依然严峻。这些问题的存在，不仅严重扰乱了正常的土地管理秩序，引发大量的土地，影响到我区经济社会的可持续发展和社会稳定，同时也造成了执法成本的增加和社会财富的浪费。因此，我们必须充分认识到实行严格的土地管理制度是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求，各镇办和全区各部门要认清当前面临的形势，认真学习和贯彻上级文件指示精神，提高对查处土地违法违规案件的认识，把查处违法违规案件工作摆上重要议事日程。各有关部门和各镇政府要成立相关的工作机构，层层落实土地违法违规案件的查处工作。
二、强化政府责任,严格执行土地管理法律法规，切实履行国土资源执法监察职责
要牢固树立遵守土地法律法规的意识，深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的重要性，本着对人民、对历史负责的精神，进一步提高依法管理土地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地，对违反法律法规批地、占地的必须承担相应的法律责任。严格依照法定权限审批土地，严格执行占用耕地补偿制度，禁止非法压低地价进行招商工作，违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
今后，全区要建立健全区、镇（街道）、村的国土资源执法监察网络。各级国土资源执法监察工作人员，应当严格按照《市国土资源执法监察职责和责任追究暂行办法》（济国土资字〔2011〕214号）明确的职责，在职责范围内充分发挥工作的主动性，认真履行土地执法监察职责，严肃查处非法批地、供地、占地等违法行为，坚决杜绝失职、渎职的行为发生。
区国土资源分局负责全区土地管理和土地执法监察工作，公安、监察、审计、环保、税务、建委、行政执法局等部门应当依法予以配合。区政府建立国土资源执法监察工作定期会议制度,听取国土部门及有关部门对国土资源执法监察的有关意见和建议。
要进一步强化镇村保护国土资源的责任，《省实施〈中华人民共和国土地管理法办法〉》第三条规定：“乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内土地管理的有关工作”，各镇政府主要领导为第一责任人，分管领导是具体责任人，坚决督促和支持监察机构、国土资源部门依法履行职责，加大工作力度，采取有效措施，有效惩治和遏制土地违法违规行为。各镇政府土地执法监察主要职责是，组织本辖区内的国土资源动态巡查工作，及时发现、制止土地违法行为，组织对村(居)违法占地建筑的等工作。要全面实行村级土地管理责任制，建立村级土管员、基本农田管护员、信息员、土地监督员“四位一体”的管理机制，进一步深化完善村级土地管理责任制。
严格实行国土资源执法监察“问责制”。对于国土资源执法监察工作不安排、不研究、不部署的,对违法违规行为不制止、不组织查处以及违法批地的,对于国土资源违法违规问题瞒案不报、压案不查的并造成严重后果的,将按照失职渎职追究有关领导及责任人的责任。
三、进一步明确土地执法监察内容，加大土地违法违规案件的查处力度
当前要着重解决有法不依，执法不严，违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题，有下列行为者将受到法律法规的制裁：
（一）未经有权批准机关批准，占用土地行为；
（二）以“以租代征”方式转让集体土地行为；
（三）拖欠征地补偿费行为；
（四）私自占用农村集体土地进行非农业建设行为；
（五）占用“基本农田”进行建设行为；
（六）占用耕地进行砖、瓦窑场建设，开矿采石行为；
（七）村民私自建住宅行为。
如发生以上违法违规占用土地进行非农业建设，特别是占用基本农田的，区国土资源执法监察工作人员应依照法律法规，按照以下程序进行立案查处：
1、进行现场制止违法行为；
2、对其违法行为制止无效，违法单位或个人不听劝阻，继续进行施工建设要依法下达《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》；
3、及时上报各级政府及国土资源管理部门；
4、国土资源执法监察人员对违法用地现场进行勘测、立案调查、询问当事人、现场拍照、录像取证、索取卷宗相关资料，整理违法用地卷宗报区国土资源分局审批后将违法用地卷宗上报市国土资源局执法监察支队，由市国土资源局依法下达行政处罚文书。
5、对于违反产业政策，占用耕地，特别是占用基本农田的违法用地现场，区国土资源执法监察人员应积极配合镇政府依法给予，并督促检查土地复耕、恢复土地原貌。
四、强化措施，防止发生新的违法用地行为
为进一步加强国土资源监管工作，使我区国土资源管理更加规范有序，促进经济发展、社会和谐稳定，防止新的违法用地行为发生，建立健全土地执法监察制度：
（一）动态巡查制度
各镇政府要完善镇村两级土地巡查制度，做到职责明确，制度健全，措施得力，明确分工，分片包干，责任到人。镇村要建立检查巡查档案、公开举报联络电话，认真作好检查巡查记录，发现问题及时沟通，能现场查处制止的坚决查处制止，不留后患。
区国土资源执法监察人员负责我区辖区内国土资源动态巡查工作，坚持每周三次动态巡查，各国土资源所要做到每日巡查，并认真进行巡查登记，建立动态巡查台帐。做到巡查监管关口前移，发现得早、处理得了，力争把违法案件消灭在萌芽状态。
（二）案件处理及报告制度
各镇政府对辖区内发生的违法用地行为，要做到及时发现，及时查明违法违规情况，镇政府要在五日之内处理到位，该拆除的一定拆除，该复耕的坚决复耕，力争将问题解决在基层，并将查明处理情况函告区国土资源分局。确实因困难无法拆除的要及时与区国土资源分局联系，由区国土资源分局积极配合镇政府依法，必要时，由区政府组织有关职能部门依法。镇政府既不处理又不报告要追究镇政府主要责任人的责任。
区国土资源执法监察人员负责在本辖区的违法案件查处工作，各镇国土资源管理所发现违法用地行为时，要在两天之内书面报告给镇政府和区国土资源分局。区国土资源分局接到报告后，要报告区政府和市国土资源局，并依法及时查处，督导镇政府做好善后工作。各区域的违法用地如巡查发现不及时，对责任人进行追究，上一级国土资源执法部门在巡查中发现的违法用地行为，下一级未发现同一违法行为，将追究相关责任人的责任。
（三）联合办案制度
要建立由区政府牵头,公安、监察、发展改革、国土、建委、环保、房管、电力、工商等部门参加的联席会议制度,并确定专人作为联络员,做到信息共享,责任共担,构建共同责任机制。在查处违法用地案件及违法用地现场工作中，采取部门联动的办案机制，要集中时间、集中力量，形成合力，重拳出击，对典型案件公开查处曝光，切实起到查处一宗、震慑一方、教育一片的警示作用和执法效果。
（四）土地违法综合防控制度
违法违规用地行为一经发现，必须立即制止、限期整改，由国土部门向相关单位或个人下发整改通知书。凡不停工整改或限期整改不到位的，区国土资源分局函告相关部门，各有关部门立即停止办理违法违规用地单位或个人的相关审批手续、行政许可等事项。对未获取用地批准的项目，凡未取得合法用地手续的建设项目,公安部门不得批供民爆物品,发展改革部门不得立项或核准备案,房管部门不得办理房产手续,供电、供水部门不得供电、供水,国土资源部门不得受理土地登记申请。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的,工商部门不得登记。
五、严格责任追究，确保土地执法监督监察工作落到实处
区政府对土地管理工作实行严格的问责制，根据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部与国土资源部第15号令）、《市国土资源执法监察职责和责任追究暂行办法》（济国土资字〔2011〕214号）的规定，对违反本意见规定的给予下列形式的处理：
（一）对区国土资源分局及国土资源管理所责任人员的追究
1、区国土资源分局主要领导和分管领导对本辖区内国土资源执法监察负总责，是防范和查处国土资源违法案件的第一责任人；国土资源执法监察机构主要负责人及其区域监管责任人和国土资源管理所执法监察人员对本辖区内国土资源执法监察工作具体负责，是防范和查处国土资源违法案件的直接责任人。
2、具有下列情形之一的，对负有责任的相关责任人，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。
（1）对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的,对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；
（2）在执法过程中，因调查取证不细、认定事实不准、适用法律不当、违反办案程序等原因，导致错案发生或者诉讼败诉的；
（3）对上级机关或者领导交办的案件，逾期不办理又不说明情况，造成不良影响和严重后果的。
（4）应当依法对违法行为建议给予行政处罚而不建议给予行政处罚的，应当依法建议追究违法责任人党纪政纪或刑事责任而未依法依纪建议提出处理意见并移送的；
（二）对镇政府责任人员的追究
1、各镇政府对辖区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责,主要领导是第一责任人,分管领导是具体责任人，具体办理的人员是直接责任人。
2、相关责任人违反土地管理规定，，具有下列情形之一的，给予警告、记过或者记大过处分，情节较重的，给予降级或者撤职处分，情节严重的，给予开除处分。
（1）非法批准征收、占用土地行为；
（2）以“以租代征”方式转让集体土地行为；
（3）非法占用农用地行为；
（4）未批先用土地行为；
（5）非法出让土地行为；
（6）非法出租土地行为；
（7）对土地违法行为不制止、查处不力，达不到整改要求的；
（8）对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的。
（三）对村级责任人员的追究
1.各村民委员会负责加强农村宅基地管理，坚决执行“一户一宅”、“户宅基地标准”、“农村村民将原有住房出卖、出租或赠予他人，不得再批准宅基地”的法律规定，以及“公开审批宅基地”的审批程序。严禁村级组织擅自占用农用地“以租代征”；以村级组织与外来投资者合作经营的名义占用农用地，提供项目用地；违法利用农用地开发、销售商品住宅等行为。各村委会主任是本村是第一责任人,具体办理的人员是直接责任人。
2、相关责任人违反土地管理规定，，具有下列情形之一的，建议有关部门给予相应处分，情节较重的，移送司法机关追究刑事责任。
（1）非法批准占用土地行为；
（2）农村集体经济组织非法出让、出租未经批准的非集体建设土地用于非农业建设；
（3）占用基本农田搞建设的；
（4）没有按照审批标准乱批宅基地的；
[关键词]：地籍测量 地形测量 大比例尺地形图 研究
中图分类号： TU198+.1 文献标识码： A 文章编号：
近年来，随着社会经济的快速发展和城市化建设进程的不断加快，城市土地资源正面临着非常严峻的形式，土地管理工作显得尤为重要，因此加强对地形测量与地籍测量问题的研究，具有非常重大的现实意义。
一、地籍测量的含义
所谓地籍测量，实际上就是指通过先进测绘技术的应用，根据标准精度对土地境界、权属位置以及面积和土地应用类型以及分布等专门测量情况进行确定，同时这也是土地管理的重要资料信息，为土产权地登记也提供了重要的参照依据。从以上分析可知，地籍测量实际上就是测绘技术与相关法律法规的综合应用，同时也是基础建设中具有行政行为的体现，对于土地行政管理部门的职能实现和落实，具有非常重大的意义。地籍测量操作，为土地管理工作提供了可靠、精准的地理参考体系，地籍测量建立于地籍调查基础之上，表现出勘验取证等方面的法律特点。地籍测量过程中，其操作技术标准应当满足土地方面的法律法规之要求，具有非常大的强势性。在地籍测量过程中，采用的技术、方法主要是目前最先进的测绘技术、测绘方法，是一个综合性的技术体系。同时，地籍测量将地籍测量外业与测量内业有机地结合为一个综合作业整体，这也是计算机信息技术应用于土地管理的必然趋势。
二、地籍测量的特点
较之于传统的专业测量而言，地籍测量具有自身的特点，具体表现在以下几个方面：
第一，地籍测量为土地管理提供精确、可靠的参考数据和信息。作为基础行政行为，土地地籍测量过程中表现出自身的独特之处。当前国内地籍测量工作之目的在于有效地保护国有土地，并使之能够更为合理的应用，以保障土地所有人员的合法权益。
第二，勘验取证。实践中可以看到，地籍测量建立在地籍调查基础之上，因此表现出勘验取证之特点。地籍测量过程中，主要利用了一系列的测量手段和技术，对土地实施全方位的勘查与验证，并且为土地产权的变更、登记等，提供了有效的证明。
第三，规范性。地籍测量过程中，所采取的技术标准应当符合土地法律法规之规定。同时，地籍测量中的各项技术均为当最为先进的测绘技术，而且测绘方法也比较科学合理，比如普通测量、数字测量、面积测算以及空间定位等方面的技术方法，均为目前最为规范和前言的。土地测量过程中，选择何种形式主要根据土地管理、房产管理部门对图形、数据以及布局等方面的要求进行操作。
三、测绘大比例尺地形图
地形测量过程中，所采取的主要测绘形式为大比例尺地形图，其主要是将地表地貌、地物作为最重要的测量部分，利用数字、符号、文字、图、线以及点等，对地形地貌之景观以及地物等内容进行全面的描述，并利用三维空间予以客观、准确的表示。下图是重庆地图。
对于测绘大比例尺地形图而言，其主要将地表上的某项地貌作为具体的描绘对象，并利用现有的规范面、线、点以及图例等形式，利用数字、文字以及注记等，对地形地貌以及地上物进行面熟。从实践来看，该工作非常的专业，可准确、客观地描述出所测区域的地形地貌，并采用三维坐标形式将其描绘出来。由此可见，大比例尺地形图在土地管理过程中具有非常大的应用价值。较之于地籍测量这一较为全面的测量方法而言，大比例尺测量就会显得非常的粗糙，而且地籍测量过程中逐渐趋向数字化测量模式，比如应用先进的GPS系统和设备、应用地理信息数据体系等等等。从本质上来讲，地籍测量与测绘大比例尺两种操作在地形图测绘过程中具有非常密切的关系和区别。土地测量过程中，不可将二者完全分离开来，而是应当在测量开展之前，确定采用那种测量方法更为高效和经济。
四、关于地形测量与地籍测量的比较
从实践来看，地形测量与地籍测量之间存在着一定的关联性，但同时也存在着较大的差异性，具体分析如下：
第一，要素和方法方面。对于地籍测量而言，其重点在于权属要素，即权属界线、地物要素等，对传统地形测量中的高程点、管线以及等高线等要素，没有太多的强制性要求；对于地形测量而言，除了对权属界线和地籍编号等因素不予标示外，通常对地表上的地物和地貌等，均应当予以标示，同时依照比例尺、用户要求等进行合理的取舍。地籍测量过程中，通常对地貌和布设的管线等因素没有太多的要求，因此野外信息采集、编辑成图等方面的工作量就会随之大幅度降低，然后续制作宗地图以及入库工作量都非常的大，而且因入库而对拓扑要求非常的严格。对于地形测量而言，它对测量成图中的各种要素要求都非常的高，而且野外采集、内业编辑公路也较为繁琐，然地形测量后续编辑成图过程却非常的简便、快捷。基于此可以看出，若在地籍测量基础上将地形图成图，则应当将地籍权属界线和相关注记删除，对地形要素进行适当的补测，其中主要包括测线杆、高程点、检修井以及交通附属设施等内容。
第二，精度方面的比较。较之于地形图而言，地籍图显得更为精确一些。若制作地形图，首先应当对地籍图进行分析；若制作地籍图，也要对地形图进行分析研究，二者虽然在精度上有所差异，但彼此之间也存在着非常密切的关系。
第三，应用软件。地籍测量过程中所用到的软件以MapGIS系统居多，地籍测量为后续各项工作无缝连接而使用测量成图模块。实践中若仅对地形进行测量，应用软件有较大选择空间；若在地籍测量基础上实现地形成图，可应用原软件、或者把原格式转为所需格式。
结语：地籍测量质量优劣，直接关系着地籍信息系统的完整性与可靠性，同时它与地形测量之间存在着非常密切的关系，实践中为全面提高地籍测量水平， 应当在各时期采取有针对性的措施，以满足精度之要求，为我国土地管理事业的发展保驾护航。
参考文献：
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美国是一个高度发达的资本主义国家，实行的是公私兼有的多元化土地所有和分级管理体系。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。土地管理方面同样贯穿着服务经济社会发展、服务社会公众的理念和意识。
1 土地管理的任务和原则充分体现管理的服务新理念
美国土地管理局管理工作的主要目标是：支撑国有土地的健康、多样、多产开发与利用，满足当代及子孙后代对土地资源开发与利用的需求。对应任务主要有三方面：服务当前及未来公众、恢复和保持土地健康和提高管理绩效。“服务当前及未来公众”具体指提供环保型休闲及娱乐机会；提供环保型商业活动；保护自然、文化遗产资源；降低土地资源开发利用对公众卫生、安全及财产的威胁；提供土地资源信息；提供经济、技术帮助。可见美国土地管理一切以人为本的服务理念。而“提高管理绩效”所涉及的十项具体工作别提出一条即“收集和评价顾客、所有者及雇员反馈意见”，将客户服务质量作为管理绩效的重要评价内容。
美国土地管理工作有十大指导原则，从这些原则中更可以看出关于土地管理服务的重要思想。
(1)对自然资源进行多目标利用与长期价值管理，承认已经批准的土地用途将随时间的推移而存在利用变化。
(2)承认国有土地在提供开阔空间及保护文化、自然遗产中所起的重要作用。
(3)以顾客为中心，对顾客需求作出快速反应，或者满足他们的需求，或者向他们解释为什么不能满足他们的需求。
(4)借助现代科学和信息技术，了解和掌握土地利用情况及其随时间的推移是如何变化的。
(5)理解与土管局管理的国有土地相关的社会、经济条件，土地利用的环境、社会、经济条件的改变，对国有土地使用者和地方社区的影响。
(6)充分认识到土管局与其他组织及个人分享长远目标的重要性，土地及其利用如何随时间变化而进化的重要性；共同承担的人力、财力资源对实现长远目标的重要性；分享和理解新的信息对如何监测改进方案的实施，以及如何对管理进行调整的重要性；并与其他部门或组织建立长期的工作伙伴关系。
(7)建立高效的工作程序和服务传递系统。
(8)作出正确的商业决策，理解成本及税收状况，避免预料不到的长期债务。
(9)对土管局拥有的公共信息――国有土地状况及其利用情况，土管局管理与商业实践，国有土地及其资源是怎样影响人民的日常生活等信息提供公共接口。
(10)建立起一个全民参与、鼓励竞争、力争生存、适应能力强的组织。
第一条原则实际上从最高层面明确土地管理应以土地的多目标利用和价值提升为目标，管理的政策和措施制定紧紧围绕服务于此目标的实现；第三条和第七条原则直接阐述了顾客至上的服务目标；第二条和第五条原则强调了土地管理服务于经济、社会和生态的目标；第六条和第十条强调了土地管理服务主体和服务客体多元化的新观点；第四条和第九条表达了土地管理的信息数据服务使命。
2 细化的法律法规保障管理的服务导向性
二百多年来，美国从联邦政府到州、县、市，自上而下都有配套健全的土地管理法律法规，建立了非常完善的土地管理法律体系。联邦法律明确界定了各级政府对于土地利用与管理的内容和权限，将细致的管理措施予以立法，使得土地管理不是事后控制干预而是事前引导控制，体现新型的导向特征。以下述的几个方面为例，可以看出服务导向型的政策措施特点。
(1)在土地所有权的基础上设置了土地发展权，政府通过购买耕地的发展权，使这些土地不再具有改变耕地用途的其他发展权利。在规划许可的条件下，土地产权人或受让人也必须向政府购回发展权之后才能改变土地的耕作用途。
(2)实施用途管制的农地保护制度。美国的农地保护始于20世纪30年代，到20世纪60年代，随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重，美国政府进一步重视对农地的保护。1981年美国政府制定了《农地保护政，策法》，并据此将全国的农地划分为四大类，实行严格的用途管制：①基本农地：最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；②特种农地：生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；③州重要农地：各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；④地方重要农地：有很好的利用和环境效益，并被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以或有条件改变用途。1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。
(3)建立土地利用区划制度。区划最初起源于19世纪末的德国，20世纪在北美得到发展。区划属于规划的范畴，实质是一种地方法规，由地方政府或立法机构批准，具有法规性、程序性、公开性、公共性、确定性等特点。地方政府主要以土地利用区划法规为手段，以土地细分规定为辅助手段来控制土地资源利用。进入六、七十年代，区划技术由“控制性”转化为“发展管理”，在控制的同时，通过各种鼓励措施，促进开发商提供公共设施，遵循城市设计准则，引导城市开发方向，并增加了许多包含环境因素的新措施。
(4)美国联邦通常会通过设定特定的土地资源管理标准和条件，并出台政策鼓励各州在土地资源管理中努力实现这些标准和条件，并为达到标准和条件的州提供大量的资金支持，引导他们实现对土地资源的利用和保护，体现管理的服务导向意识。
3 普遍的公众参与制度确保服务质量和多元性
公众参与始终贯穿到美国土地管理的各环节。如，土地利用方针或规划都是自下而上、在公众参与下完成的。美国的土地利用规划编制是从基层的社区、市做起，逐级向上归并，一般只到县一级。公民有权决定是否编制土地利用规划，主要通过公告、召开听证会等形式，让专家学者、社区民众提意见，一般要经过半数以上民众讨论同意，方可进行。
美国土地管理的公众参与，不仅保证土地管理相关政策措施的有序进行，同时也确保土地管理始终服务各层次多元主体，不会偏离其服务经济社会、服务大众的宗旨和目的。
4 规范的业务流程和开放的信息系统奠定服务基础
美国政府在制定政策的时候非常注重规范和透明性，政策制定的每个环节都是按照预先设定好的流程进行，保证公众能够了解到其政策是如何制定及实施的。与此同时，美国政府也特别注重信息的公开性和服务
性，让公众能够通过各种手段和渠道，方便的获得想要知道的信息。
美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。
美国土地管理部门在进行土地管理的时候非常注重建立规范、透明的业务流程和土地管理信息系统，以保证与土地相关的规划信息、产权信息能够以最快的速度最大限度的公开。例如在圣地亚哥市，地理信息中心建立地理数据库，并向公众提供各种类型的清晰地图和每块土地的权属状况。地理信息中心甚至保留有被制作成电影胶片的170年前的土地权属证明，而所有的这些资料都能在公开的资料库中查询到。
加拿大：分权分级管理下的土地管理服务理念
加拿大土地所有制有三种形式：联邦公有土地、省公有土地和私人所有土地，联邦和省公有土地又称皇家土地。联邦公有土地占全国土地的40％，约4亿公顷，其中有近9万公顷在大城市地区。一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地。省公有土地占全国土地的50％，约5亿公顷。私人所有土地占全国土地的10％，约1亿公顷。联邦政府负责管理联邦公有土地；省政府负责管理省公有土地；私人土地则由所有者自主经营管理。各级政府和业主对土地的开发、利用和保护，均根据联邦和省的有关土地法规行事。
联邦政府对省公有土地和私人土地基本上不直接参加管理，主要是通过研究和建立土地信息系统强化科学管理手段，对全国的土地利用提供指导。
1 明确服务意识和服务内容
自然资源部负责加拿大的能源、矿产和金属、森林及土地科学方面的管理事务，并明确规定其四个方面服务内容：
(1)向加拿大人提供最前沿的地球科学理论、知识和技术，引导和帮助加拿大人合理使用国家资源，减少成本，保护环境，开发新产品，提供完善服务；
(2)建立和维护国家级的加拿大土地和资源方面的知识库，以便所有的加拿大人都能够很容易地得到最新的经济、环境和科学信息；
(3)执行和落实环境、贸易、经济、国土、科学和技术发展等方面的政策法规，确保加拿大自然资源对国民经济作出最大贡献。同时确保这些政策和法规对加拿大人起到保护环境、健康和安全的作用；
(4)同国际机构及其他国家一起，提高加拿大的国际影响，帮助加拿大实现其与自然资源有关的承诺，为加拿大产品、服务和技术进入国际市场创造良好的通道。
加拿大土地管理机构通过制定详细的土地管理服务内容，提高了土地管理的服务功能和意识，保证了土地管理服务功能的有效实施。
2 建立跨部门的协调机制，保证服务的高效率
加拿大的国土资源管理涉及多个部门，此外加拿大又是一个联邦国家，各省政府对国土资源的管理拥有相当大的权力。联邦政府除直接管理部分国土资源外，主要是通过制定计划和政策来指导联邦国土资源的规划、利用和保护，这些政策和计划需要各部门的支持。为了协调联邦各部门间、中央与地方、产业部门与政府部门的关系以及相应的政策，联邦政府与地省政府建立有一些协调机构，协调各方面的关系。这类协调机构大致分三类：
(1)专门的政府协调机构。由于资源管理涉及联邦和地方政府以及政府内的多个部门，为协调中央与地方政府问的关系和部门间的关系，加拿大组建了许多专门的政府协调机构，如加拿大土地利用委员会、联邦政府土地利用委员会、加拿大海洋事务机构委员会等。
(2)主管部门兼作协调机构。对加拿大的某一类资源或某一地区的自然资源，加拿大联邦政府设有一个主管部门，但其管理同时又涉及其他多个政府部门，如海洋资源管理。加拿大渔业和海洋部是联邦政府的海洋资源主管部门，同时它又是有关的联邦政府和省政府部门的协调机构。
(3)产业部门与政府部门间的协调机构。加拿大在资源产业部门和管理部门之间也建有相应的机构或协会，用以协调两者之间的关系。
通过上述各种类型的协调结构，加拿大土地管理相关部门能够有效地沟通、共享相关的经验和信息，提高土地管理部门的服务效率。
3 实行规划管理，确保服务导向
对于土地资源，加拿大政府制定了一系列规划进行管理。土地利用规划权主要集中在省以下地方政府，大体分为省级、地区级和市(包括县和乡镇)级规划。
(1)省级规划，又称省级政策宣言，以白皮书形式下发。这是一种政策性和战略性文件，主要是划分城市和农村地区的界线，强调保护农业用地，增强土地管理的经济社会服务功能等等。如安大略省土地政策宣言主要坚持以下三条原则：一是确定一种能够促进经济强劲增长的土地利用模式；二是保护自然资源以确保其经济效益和环境效益，其别强调1～2类农用地不可用于非农业用途；三是通过引导对公共健康和安全潜在危险的开发项目远离居住区来减少潜在风险。
(2)地区级规划，又称土地利用大纲或者总体规划方案。土地利用大纲由地方政府制定，省政府批准，是政策性文件。主要目的是省级政策宣言变成自己的行动纲领，以指导地方政府以下几项工作：制定《用地分区管理法》；对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理；制定公共建设和基础设施计划。
(3)市级规划，又称《土地分区管理法》，由省政府授权市级政府制定。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，《土地分区管理法》是法律条文，非常详细和具体，具有强制性。主要内容包括：用途(住宅、商业和工业)、密度、建筑体积等。
4 利用社会力量建立土地信息系统，降低服务成本
信息技术作为当代科学技术的先锋，在资源管理方面起到了重要的促进作用，加拿大政府非常重视发展信息技术。在加拿大，“电子政务”是其管理的发展方向。在发展信息技术时，有几个关键问题要解决，一是数据源；二是标准；三是经费。前两者对于政府不成问题，但在资金方面，由于数量太大，比较困难。在这方面，加拿大有独到之处，采用“公私联营”的方式，解决了资金不足的问题。例如加拿大在地理信息系统的建设中，政府非常注重与一些公司的合作，如DMR公司、Teranet土地信息系统公司和MGP信息系统公司等。政府提供数据，私人公司出资建立加拿大资源信息系统。这样在加拿大就出现了一批半政府半私人的公司，既保证了信息的权威性，又降低了信息系统建立所需的投入，在提高服务质量的同时，还能保证政府运行的低成本。
5 注重土地管理的公众参与意识，提高服务参与性
加拿大政府在一些重大的资源产业项目管理中，鼓励公众参与意见，
政府认真听取，并酌情采纳。例如在矿山项目上马之前，对矿业开发的环境评价要求非常严格，矿业公司必须向联邦政府或省政府有关部门提交环境评价报告，在有关专家组成的环境评价报告审查组通过之前，项目是绝对不能开工的，审查期间允许任何对该环境评价项目有兴趣的公众参与审查意见，政府根据情况决定是否批准。许多很有前景的项目，因环境问题未通过而被放弃。
新加坡：推进土地管理服务的典范
新加坡政府根据国情建立了现代的公共管理理念，突出公共管理的服务功能，形成了顾客至上、市场导向、讲求绩效、创新求变、廉洁高效、选贤重能、运作规范的公共服务特色，大大增强了国家竞争力，提高了政府管理的质量。
1 土地管理机构服务理念
新加坡土地管理职能主要是由法务部下的土地管理局来承担。土地管理局由新加坡的土地管理相关4个部门合并成立于2001年。
在新加坡土地管理局，其特别强调对土地管理的服务质量的持续改进，并视为其最重要的目标和核心的任务之一，主要体现在以下方面：
(1)提供更加便捷的服务。新加坡土地管理局注重不断对现有的政策、制度进行再思考和再评价，并及时作出修改，保证土地管理的服务功能。
(2)强调服务质量。新加坡土地管理部门强调无缝服务，为每一个顾客提供细致周到的服务。新加坡提出了“一站式柜台服务概念”，提出顾客在任何时候都能享受到新加坡土地管理局贯穿于土地交易各个环节的持续服务所带来的便利。
(3)精简相应程序以提高服务效率。新加坡土地管理局的各个组成部门都采取了一系列的措施，精简一些不必要的程序和步骤，以降低行政费用及缩短服务的周期。在过去的两年里，新加坡土地管理局以其服务对象的需求出发，精简了许多政策手续，如产权人变更登记、共有产权出售等方面的一些手续都进行了相应的修改和简化，给顾客带来了便利，也提高了服务效率。在世界银行的商业环境调查报告中，新加坡在“产权登记”方面名列全球第15位，在“产权登记管理最便捷”方面列全球第10位。
2 土地管理服务推进措施
新加坡是一个政府管理效率高、服务意识强的国家，土地管理的服务功能及土地管理的服务意识体现得尤为明显，并且通过各种内外部措施来强化和提高服务质量和水平。
(1)复核土地政策、精简程序
新加坡国家土地管理局通过削减一些不必要的繁文缛节、降低交易成本及消除过时的法律法规，致力于为新加坡创造一个透明、友好及负责任的氛围。该局定期对土地的相关政策及程序进行评估，以确保它们是紧密相关的并且能够满足顾客需求的。例如，2006年，新加坡土地管理局取消了临时占有许可证从一方转让到另一方时所需交纳的转让手续费，因为在进行土地政策复核中所得到的公众反馈认为，这一费用已经包含在临时占有许可证处理费用当中。这一举措不仅降低了获取临时占有许可证所需的费用，也简化了相关的程序。
(2)土地管理注重各方的协调参与机制
新加坡土地管理局注重和顾客及相关伙伴建立合作关系。除了注重土地直接相关的一些政府机构和人员如注册测量师、房地产开发企业协会、城市再开发组织等机构的合作伙伴关系之外，土地管理局还和新加坡经济发展委员会、新加坡旅游局等相关机构开展合作，为新加坡的经济发展提供服务和保障。例如，，2006年5月，新加坡土地管理局和新加坡经济发展委员会合作，为在旧区上建立140公顷的航空园区的用地提供便利条件，预计2015年完工的这一项目将为新加坡提供超过10000个新的就业机会和33亿新元的国内生产总值。
(3)土地管理注重信息共享和服务
综合土地信息服务是新加坡土地管理局的信息服务门户，为公众提供土地信息查询、土地测绘、土地规划、土地地图等方面的信息，保证为公众提供一站式的土地相关信息服务。包括：
提供更精准的土地信息系统。2006年9月，新加坡成功地建立了卫星定位参照系统，可以为测量、制图、导航等提供精确的服务。
提供即时的土地查询服务。新加坡土地管理局在更新升级之后重新了新加坡综合土地信息服务系统，为普通大众提供包括产权信息在内的土地信息在线免费查询系统。
提供信息网上申报服务。新加坡的物业测量师能够在网上方便的提交相应的勘察报告和工作报告等，为他们的工作提供了便捷。
(4)携手其他部门，充分了解顾客需求
新加坡土地管理局制定并实施了和其他相关部门人员对调的计划，以了解不同的顾客对其业务的不同的需要。如，土地管理局和同属法务部下的土地政策制定委员会的人员开展人员借调制度，使双方都能增进了解，满足对方的需求，同时也为工作人员的职业发展提供了一个更广阔的平台。
(5)强调可持续发展服务
提供更多的敞开空间。新加坡土地管理局致力于为社会发展提供所需的合适土地，主要是为社区和公众提供更多的公共敞开空间。例如土地管理局改造一些荒废或者利用效率低下的土地为社区居民休闲娱乐活动的场所，如足球场、小型体育场等等，营造一个和谐、融洽的社区生活环境。
保障社区安全和健康发展。新加坡国家土地管理局致力于建立一个健康和安全的社区生活环境。新加坡国家土地局和新加坡国防部队合作，对新加坡的国有土地进行安全防火方面的检查。同时，新加坡国家土地管理局还和环保机构开展相关的疾病防疫方面的合作，如预防登革热等传染性的疾病。
关键词：盘活；土地；开发；建设用地
中图分类号：[Z-0101] 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-04-0037-1
土地是一切生产生活的载体，土地资源是人类的生存和社会经济发展的重要保证。它是关系到千家万户，影响子孙后代，在国民经济发展中具有举足轻重的地位。切实保护和合理利用土地资源，对实现经济、社会、生态相统一的综合效益具有现实和深远的战略意义。
近年来，大量的土地资源被“吞占”掠食，耕地不断锐减势头仍在加剧。无疑，势必会给粮食生产和人们生活带来严重威胁。可见，土地资源在我国乃至全球都具有重要的作用。
就目前情况看，盘活存量土地，使其发挥更大的经济效益，从一定意义上讲，也是促进节约用地，集约经营土地，防止滥用土地、乱占耕地的有效途径之一。因此，各级政府及土地管理部门都要正视现实，面向未来，在提高认识，统一思想，形成共识的基础上，坚持落实科学发展观，进一步全面开拓盘活存量土地管理的新局面，就此问题，谈点粗浅看法，供参考：
1 正确理解和掌握存量土地和盘活存量土地的基本涵义
存量土地主要是指通过各种方式取得土地使用权的已经利用和未利用的各类建设用地。其表现形式：一是以划拨方式取得土地使用权的建设用地。二是以招标拍卖方式取得土地使用权的建设用地。三是取得土地使用权后的未利用的闲置土地和临时用地。四是由于历史原因土地产权未尽明晰的建设用地。五是农村集体土地和集体建设用地。这些都视为存量土地。从土地使用性质看，可分为国有存量土地和集体存量土地两大类。目前尚需盘活的主要是指国有土地和部分集体建设用地。
盘活存量土地基本含义，就是指以政府行为，将那些具备土地使用权和所有权的各类建设用地通过采取经济制约手段，对其实行土地出让、转让、租赁等的有偿使用，进一步实施优化资产配置，充分显示土地资产定位价值和产出能量，进而获得社会、经济、生态相统一的综合效益。当前，迫在眉睫的是，尽速着手将利用和未利用的各类存量土地实施经济手段和法定程序给予盘活。同时也是节约用地，集约经营利用土地的最佳方式。使国家、社会、土地使用者多方受益。
2 盘活存量土地在国民经济发展中的地位和作用
据调查分析，目前城市和城镇中的国有土地80-90%为原划拨的存量土地，土地闲置过多，利用率偏低现象普遍存在，这就意味着不排除土地资源利用上的隐形浪费。利用盘活存量土地资产这个经济平台，因地制宜合理解决“土地与发展，吃饭与建设，人增地减，开源与节流”等诸多矛盾问题，是当前和长远战略机遇的现实选择。实践证明，通过盘量土地资产，发展经济软环境使经济，社会双赢。一是有效抑制城市（城镇）发展规模的外延和扩张，盘活存量土地可减轻对增量土地的供求压力，有效保护城乡结合部的菜田。有利于实现耕地总量的动态平衡。二是有效促进土地资源的优化配置，充分利用闲置土地，提高土地利用率。实现盘活存量土地效应可节约用地，节省耕地。三是为地方政府提供税收创造有利条件，不断增加地方政府的财政收入，可适当缓解以县域资金“吃紧”状况起到积极作用。四是解决国有企业资金短缺问题，如年租、长租，政府注入资本金等，企业本身增加资金收入，用于扩大再生产。五是充分显示土地资产特定价值和产出功能，不同方式存在的存量土地，都可以实行开发、复垦、转让、出租、租赁入股，人们利用土地，土地为人类造福。
3 盘活存量土地的有效途径和措施
随着国民经济的可持续发展，土地需求量增大，供地和增量矛盾日益突出。靠增量供给土地，势必还要征占大量土地侵占耕地，造成耕地锐减的恶性循环。因此，各级政府和土地管理部门必须深入实际，调查研究，因地制宜采取有效措施，最大限度地盘活存量土地，拓宽这个经济平台，弥补增量土地的现实需求，有效缓解土地的供需矛盾，以政府行为垄断盘活，为经济建设可持续性发展服务。主要措施有：
3.1 全面实行土地年租制
就是所有土地使用者逐年逾期向当地政府的土地管理部门缴纳年租金。土地管理部门与土地产权使用者签订具备法律效力的合同，即以缴纳年租金方式换取土地的使用权年限。缴纳的年租金由土地管理部门代收存入银行专户，定期上缴同级财政。缴纳年租金实际上是利用有利机遇，扩宽土地经济管理平台，在城镇，城市闲置土地开发改造，旧老城区（棚户区）改造项目和招标、拍卖、出让、转让的用地上，企业改制土地资产处置上下工夫，实行年租金方式同样有效。着力构建资源节约型社会，为地方财政注入生机活力，促进经济建设和社会发展。
3.2 实行土地使用权长期出让
土地使用者依法取得一定年限的土地使用产权，按出让年限一次性或分期分批向当地政府缴纳土地出让金。土地管理部门代政府签订土地出让合同。缴纳的土地出让金，按国家有关规定比例上缴同级或上一级政府财政。此项盘活方式应在各项规章完善和业务手续健全的基础上操作，同时必须经法律公证。
3.3 实行土地产权作价入股
即政府将一定年限的土地出让资金融入土地使用者（或企业），参与合作经营。政府委托国有资产管理部门跟踪监督检查监测。及时反映企业或土地使用者经营土地使用权的盈亏现势依法执行现行的土地法律法规方针政策。定期召集专业会议，分析总结阶段性成果。并实行“问责制”及时掌握动态信息。依法严管出让、入股方式的依法实施。土地管理部门主动服务，积极支持和配合，为政府当好参谋。
3.4 实行土地开发，复垦、治理和整顿，增加土地可利用面积，提高土地利用率和产出功能
依据存量土地现状和集体建设用地的使用情况，有组织、有领导、有规划的对闲置土地进行开发、复垦和整理。
3.5 建立经济制约，宏观调控，微观管理和部门监督检测机制
