时间：2023-08-28 16:57:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有企业投资项目管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
2012年审计工作总的思路：突出“五个重点”、抓好“四个延伸”、促进“三个提升”，突出预算执行、政府投资、经济责任、资产运营和专项资金5个审计重点，抓好专项资金、二级部门、社区居委会和农工商公司延伸审计，进一步扩展审计范围，将重点部门、重点资金和重要项目全部纳入审计范围，全面引入效益审计评价理念，进一步提升依法审计能力，提升审计项目质量，提升审计监督服务效能，依法履行好审计监督职责，为打造“新区、创新”作出新的更大贡献。
突出抓好以下5个审计重点：
一是预算执行审计。围绕关注预算执行的真实性、合法性，预算分配的公平性、合理性，以及财政资金管理使用的规范性、效益性，加强对重点部门、重点资金、重点项目的审计。重点对区财政局具体组织2011年区本级预算执行、国库和部分一级预算部门单位的预算执行情况进行审计，并对部分二级单位、使用财政资金的企事业单位实施延伸审计。在工作安排上，把财政预算执行审计和专项资金审计、经济责任审计、效益审计相结合，注重审计成果共享。
二是政府投资审计。围绕推进项目建设、加强项目管理、严格预算控制和提高项目投资效益为目标，加大政府投资审计力度。一是坚持结算必审制，将财政资金投资项目全部纳入审计范围；二是坚持“关口前移”，对重大政府投资项目实施全过程跟踪审计；三是进一步健全制度，制定出台《区土地开发整理资金审计管理办法》、《区土地开发整理资金审计管理办法》、《区政府投资项目跟踪审计实施办法》和《区审计局中介服务机构考核暂行办法》等管理办法，为全面提升项目审计质量提供制度依据。
三是经济责任审计。围绕健全领导干部监督管理体制、加强党风廉政建设、服务领导决策、促进依法行政，充分利用审计独有的手段和条件，发挥好经济责任审计作用。一是注重发挥经济责任审计联席会作用，提高审计成果的利用效果；二是坚持逢离必审，加强任中审计，实现监督关口前移；三是提高审计透明度，推行审计公示、审计结果公告和审计结果通报制度；四是坚持和发展效益审计与经济责任审计相结合的模式，探讨建立科学规范的评价标准。
四是资产运营审计。围绕确保国有资产运营安全，提高资产运营效益，进一步强化对重点单位的审计监督。一是以保障财政资金安全、规范财务管理、提高资金使用效益为目标，对城市开发建设局、房产管理处、市场建设服务中心进行审计。二是以摸清国有企业运营状况，总结探索适合我区国有资产管理运营模式，防范国有资产经营风险，确保国有资产保值增值为目标，对区城市发展有限公司、房地产开发公司、房地产开发公司、市政总公司、绿化总公司、环卫总公司进行审计。三是以摸清家底，防范企业改制风险为目标，加快推进企业改制审计工作。
五是专项资金审计。围绕规范专项资金的使用行为，提高资金使用效益，对社会和政府关注度较高专项资金开展专项审计。重点对教育、科技、建管、民政及部分政府实事等专项资金进行审计，并对政府融资资金的管理使用情况、政府投资项目的运行情况、社区财务管理情况和部分农工商公司财务管理情况组织实施审计调查，以摸清情况，揭示风险，有针对性地提出规范和解决问题的意见和建议。
改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。为此，国务院决定进一步深化投资体制改革。
一、深化投资体制改革的指导思想和目标
（一）深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。
（二）深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
二、转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位
（一）改革项目审批制度，落实企业投资自。彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。各地区、各部门要相应改进管理办法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利。
（二）规范政府核准制。要严格限定实行政府核准制的范围，并根据变化的情况适时调整。《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。
企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。政府有关部门要制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。
（三）健全备案制。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。
（四）扩大大型企业集团的投资决策权。基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况。
（五）鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。
（六）进一步拓宽企业投资项目的融资渠道。允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。经国务院投资主管部门和证券监管机构批准，选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。在严格防范风险的前提下，改革企业债券发行管理制度，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款。制定相关法规，组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新，采取多种形式增强担保机构资本实力，推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制。规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目。
（七）规范企业投资行为。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目；应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。国有和国有控股企业应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
三、完善政府投资体制，规范政府投资行为
（一）合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。
（二）健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。
（三）规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。
（四）简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。
（五）加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
（六）引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。
四、加强和改善投资的宏观调控
（一）完善投资宏观调控体系。国家发展和改革委员会要在国务院领导下会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。
（二）改进投资宏观调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。国务院有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。按照规定程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据。各级政府及其有关部门要努力提高政府投资效益，引导社会投资。制定并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目。建立投资信息制度，及时政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，防止低水平重复建设。
（三）协调投资宏观调控手段。根据国民经济和社会发展要求以及宏观调控需要，合理确定政府投资规模，保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控。灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。适时制定和调整信贷政策，引导中长期贷款的总量和投向。严格和规范土地使用制度，充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。
（四）加强和改进投资信息、统计工作。加强投资统计工作，改革和完善投资统计制度，进一步及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，并建立各类信息共享机制，为投资宏观调控提供科学依据。建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析。
五、加强和改进投资的监督管理
（一）建立和完善政府投资监管体系。建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。
（二）建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督，促进国有资产保值增值。建立企业投资诚信制度，对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处，并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。
Abstract: This paper discusses that the project development is the prerequisite and basis for enterprise development,summarizes the development procedures for construction projects,according to the management status quo of Kailuan construction project,analyses enterprise construction project management problems and proposes targeted measures for improvement of development and management of enterprise construction project.
关键词:企业;项目;开发;管理
Key words: enterprise;project;development;management
中图分类号:F270.7 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)05-0227-02
0引言
进入21世纪,随着世界经济一体化进程的加快,我国经济体制改革的逐步深入,企业在努力提高自身的综合实力,以求在激烈的全球竞争中获胜。项目开发的成败决定了一个企业的发展速度和综合实力,并影响企业的整体发展。随着企业建设项目规模的扩大,投资的增加,项目技术工艺复杂,影响因素的增加,企业在项目质量、工期、投资、效益等方面要求越来越高。因此,加强项目管理,使投资项目效益最大化是所有企业面临的共同问题。项目管理是一种现代化管理方式,项目管理就是把各种系统、方法和人员结合在一起,在规定的时间、预算和质量目标范围内完成项目的各项工作。加强项目管理工作,可保证企业投资保值增值,促进企业的快速发展,如果不重视项目管理工作,就有可能会造成在重大项目决策中失误,盲目上马项目,可能使企业造成重大的经济损失,或者背上沉重的债务包袱。
在开滦“十一五”发展战略规划中,提出到2010年实现“双五”目标,即煤炭产量达到5000万吨,营业收入达到500亿元。这些宏伟目标的实现,都需要通过选择合理的项目,加强项目管理,提高投资效益去实现。开滦作为一个特大型煤炭企业,每年项目开发投资额度很大,每年投资总额达到几十亿元。因此,加强项目开发与项目管理,提高投资效益,对开滦今后的发展具有重要的现实意义。
1项目开发程序
任何一个建设项目都是一项系统工程,大体包括前期准备工作、项目建设实施以及项目投入生产后进行的后评价三个阶段。
1.1 前期准备阶段主要包括规划立项、可行性研究、初步设计、施工图设计以及设计委托、项目评估和项目决策。根据项目的投资及预期投资效益结合现状情况决策项目是否可行,并确定项目技术方案和投资规模。该阶段中项目立项、可研论证和初步设计是三个关键点。由于项目投资规模越来越大,复杂程度也越来越高,使项目前期论证工作难度加大。
1.1.1 项目开发在项目启动的初期,选择合适的项目进行投资以最大效用利用资源的论证过程,其目的是确定项目的可行性和有效性,通常需要考虑以下问题:①项目首先要符合企业的发展战略,并能够充分满足客户的需求,能为企业带来合理的投资回报,能够建立企业的竞争优势。可行性研究是确定项目成功的第一步。②开滦在选择项目中,应根据开滦为煤炭企业的特点,优先考虑煤炭生产、洗选、加工运输,延伸煤炭产业链项目:如焦化项目、电力项目。充分利用开滦煤炭资源进行深加工,以提高经济效益,并可减少投资失误。在发展非煤大型项目时,应充分进行可研论证,结合国家产业发展政策及企业发展战略,优先发展国家鼓励支持的高科技项目,选用先进的技术工艺,避免项目在低水平上重复建设。项目的选择应从集团公司整体角度进行分析,对开滦长远发展有利的项目,即使目前投资回报率较低也应开发建设,以增强开滦的发展后劲。
1.1.2 项目资源配置开滦集团公司每年要开发大量项目,属于多项目管理。应该根据投资总量不突破预算的原则对各项目进行评价分析,从企业发展战略、投资回报率等方面采用ABC管理法、价值分析方法等工具来评价这些项目,对企业发展战略影响大、效益好的项目,应优先给予资金安排;对企业影响不大,效益一般的项目,可纳入企业项目库,暂缓实施。这样把有限的资金投入到最重要、最有价值的项目中去,进一步提高投资回报率。
1.2 项目建设实施阶段包括筹措项目资金,落实项目建设的外部条件,通过招投标确定施工单位,并开工进行项目建设,完成后进行竣工验收和项目移交。在项目施工中,应加强现场管理,重点在投资、工期、工程质量和安全生产等方面进行控制、监理、监督。在确定项目后,要严格按照项目管理的方法实施项目并对其考核。包括采用项目管理的常用技术,例如:甘特图、净值分析等方法对项目各个方面进行管理。一般实施阶段项目管理分为8个方面:项目范围、质量管理、时间管理、沟通管理、人力资源管理、采购管理、费用管理和综合管理。
1.3 项目后评价阶段项目后评价是指项目竣工经过验收投入生产一段时间后,对工程项目的立项决策、设计、施工、竣工验收、生产运行全过程进行系统评价的一个过程,是项目管理的最后一道工序。通过对建设项目全过程进行系统分析,评价项目建设的成果与不足,总结项目管理经验,探索项目管理规律,吸取失误的教训,以便在未来的项目管理中进一步理顺关系,提高决策水平和投资效益。项目后评价主要包括两方面内容:一是项目过程的后评价。根据项目建设程序,对立项决策、设计、施工、竣工验收和设计方案技术进步、生产情况等过程进行评价;二是项目效益后评价。对可行性研究深度、总投资、财务效益、实际效益、达产规模效益等经济指标根据生产和项目经济效益情况,预期技术经济指标进行分析总结,为今后项目管理和决策提供经验。建立项目后评价制度,是完善项目管理的重要基础工作。
2项目管理存在的问题
开滦集团公司经过长期的项目管理,建立了一整套完整的投资决策和项目管理办法,项目管理规范化、科学化,项目管理取得了许多经验。先后制订了开滦集团公司《内部投资管理办法》、《建设工程项目管理办法》、《建设工程项目前期工作管理实施细则》等管理制度,按照项目管理办法的要求,对项目实行分段管理的办法,项目管理部门主要有规划发展部、经济运行部、建设管理办公室、监理部、质量监督站等部门。但开滦作为一个特大型的国有企业,由于历史和体制上的原因,项目管理还不能完全适应市场经济的要求,主要存在以下问题:
2.1 项目管理部门多,决策程序复杂,项目管理周期长建设项目由多部门分阶段管理,由于管理部门多,易造成扯皮现象。企业投资决策和项目管理有一系列严格的程序,基本包括:规划立项、可行性研究、初步设计、施工图设计、项目建设、竣工验收等管理阶段。一个项目从规划立项到竣工验收,需要层层报批,反复论证,至少需要一年时间,甚至几年的时间,特别是项目前期论证阶段,周期显得特别长。由于项目决策程序多,周期长。在这期间,可能项目建设内、外部环境已发生了重大变化,使得新建项目亏损甚至无法实施,项目投资往往达不到预期效果。造成项目投资效率较低。
本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文
2.2 项目超概算问题普遍开滦集团公司专业化重组以后,为了加快发展,每年需要上许多新的项目,项目中90%以上的普遍存在着“投资概算超估算、预算超概算、决算超预算”的问题。这不仅使建设工程项目投资效益下降,而且导致企业建设投资严重失控。不同的建设项目,造成概算调增的原因不同,分析主要有以下原因:初步设计深度不够,设计阶段外部条件不落实,缺项漏项,设计变更引起超支;建设单位不经批准自行增加工程内容、扩大设计规模、提高设计标准引起超支;主要设备、建筑材料价格变动引起超支;管理不严格、质量问题返工的损失、浪费引起超支;设计变更、施工签证缺乏有效的约束,特别是重大设计变更和现场签证,普遍存在着手续不完备和“先斩后奏”的问题;概算中没有考虑难度施工系数,对前期拆迁、地下隐蔽工程等因素估计不足引起超支;项目审批和设计之间,设计与施工时间时间间隔过长,加重了材料、设备价格的变化对概算准确性的影响;有的项目开工后,因缺乏资金而停建、缓建,长期闲置,造成了大幅度超概算;概算编制质量不够高,部分设计人员迁就各方面不合理的要求,人为压低或抬高概算;概算定额修订滞后,难以满足施工项目的要求,给准确合理的计价带来一定的困难。煤炭企业一般改造项目比较多,既要考虑充分利用原有设施,又要增加新的设施,考虑因数多,项目管理复杂,也给准确估计造成困难。因此,如何采取措施控制总投资不突破概算是项目管理中的一项重要任务。
2.3 对项目前期论证工作重视不够在项目管理过程中,普遍存在着重视项目建设轻项目前期工作的看法。项目前期管理中,对市场调研预测、技术工艺方案、投资规模缺乏认真的调查研究和仔细推敲。造成项目开工后更改、返工、甚至停工的情况,有的项目不经过批准立项,擅自开工建设,造成了巨大的经济损失。据有关专家通过资料测算分析,建设项目在初步设计阶段,影响建设项目造价的程度为35%~75%,施工图设计阶段为5%~10%。由此看来,在初步设计阶段的设计概算是编制建设计划和控制施工图预算的依据,是考核设计的经济合理性建设成本的依据,也是限制"三超"的关键。因此加强项目前期论证工作对项目的成败起至关重要的重用。
2.4 项目决策和管理失误追究责任制度不完善国有企业投资一般采取领导集体决策,多个部门审查会签,有一套固定的业务流程,项目管理一般按照项目进度分阶段由多个部门分别管理,这样做目的是为了发挥了集体智慧,减少了投资失误。但是一旦投资失误,责任分别相应分摊,很难追究具体的责任。目前项目中延期、超支以及关、停、并、转的项目仍占一定比例,项目的经济效益急待提高。随着企业产权制度的改革不断深入,投资决策和管理失误追究责任机制有待于进一步完善。
2.5 项目管理人员素质有待提高每个项目都是一项系统工程,要求项目管理人员必须具备多门类的专业知识和相关知识,能够熟练运用项目管理知识,并经常对具体项目,深入实际,调查研究,这样才能保证设计方案符合实际,并有效控制概算。目前存在项目管理人员配备不齐全,水平较低,不能满足项目管理实际的需要,有待于调整充实。
3提高项目管理水平的措施和对策
3.1 完善项目管理和投资决策机制在企业产权制度改革的新形势下,按照现代项目管理的要求,建立统一的项目开发与项目管理部门,以便对建设工程项目集中进行管理。进一步完善项目管理和投资决策制度。依据企业的发展战略和发展目标,建立企业项目库,大力开发企业支柱产业项目,避免项目在低水平上重复建设。扩大项目融资渠道,实行多元化项目投资。对重点项目实行追踪管理,提高项目管理效率,缩短项目周期,提高项目投资效益。
3.2 加强项目前期管理工作对于拟建设的工程项目,按照项目的归属性质,确定具体的建设投资主体,并组建项目团队,实行项目管理法人责任制,认真进行项目前期管理工作。在可研论证阶段,加强市场调研和预测,充分论证项目建设的必要性和发展前景;对工艺方案进行多方案比选、优化,对项目的经济效益进行全面分析和论证,保证拟上项目不仅要在技术上可行,而且经济上合理,回避项目投资风险,为投资决策提供科学的依据。在初步设计中,要逐项落实项目建设的内、外部条件,使项目内容完整,并符合实际情况;按市场询价审核设计概算,保证概算的准确性。
3.3 严格控制项目投资规模,建立责任追求制度严格执行项目管理基本建设程序,实行项目法人管理责任制,推行项目全过程的投资控制机制。对参与项目审查、决策的有关人员实行项目风险抵押金制度,既享受投资效益又承担投资风险。加强概算的审查力度,对设计变更、调概算等必须坚持“先报批后实施”的原则。加强项目建设期间的规范管理,确定施工单位、采购设备一律实行招投标,以节省投资。对违反项目基本建设程序的单位和人员要按责任追究制度进行处罚。
3.4 根据项目生命周期性,实现全过程管理每个项目都是有机的整体,如果一个环节出现问题和失误,势必会影响整个项目的进程和经济效益。对具体项目实施全过程项目管理,从规划立项开始直至项目结束,进行全过程参与。针对项目后评价工作开展的较少的情况,完善项目后评价管理办法。
3.5 提高工程经济项目管理人员的素质是搞好项目管理的基础
项目管理人员的素质高低,直接关系到建设项目的设计方案是否符合实际,以及投资规模的合理控制,应通过培训,提高工程技术人员和概、预算人员的素质,使项目管理人员具备相关资质,实行持证上岗制度。满足从建设项目立项、可行性研究、初步设计、施工图设计的工程审查、概预算造价分析及项目建设的全过程的控制管理。
4结束语
国务院下发了《国务院关于加强投资体制改革的决定》,今后企业不使用政府投资建设的项目,由原来的审批制改为核准制和备案制。对于项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案均由企业自行决策、自担风险。进一步落实了企业的投资自。这个规定对企业项目开发和项目管理提出了更高的要求。因此,企业需要在项目管理中,严格按照现代项目管理规定,不断提高水平,科学决策。为企业的发展增强后劲。
参考文献:
【关键词】 BT 内涵 定义 探讨
一、引言
随着我国工程建设领域投融资体制的改革，一种新型的、利用非政府资本进行公共基础设施和公用事业项目投资与建设的方式，BT模式在我国获得较快发展，一些省市政府也有越来越多的政府投资的工程项目采用BT方式进行融资建设。比如：重庆市朝天门长江大桥、上海轨道交通13号线世博过江段、上海铁路客运站、深圳地铁5号线等重大市政基础设施建设项目均因采用BT融资方式成功建设。作为一种新型的投融资建设方式，BT模式一方面使得公共基础设施和公用事业建设资金来源多元化的要求得到了进一步满足，有效缓解了政府重大公共基础设施和公用事业建设投资需求紧张与政府资金短缺之间的矛盾，对我国改善公共基础设施和公用事业起到了重要的推进作用。另一方面，由于BT模式在我国应用的时间比较短，在操作上还处于探索阶段，对其相关理论和应用研究也不充分，整个行业对BT模式的认识以及相关立法工作还处在探索阶段，没有专门的法律对BT模式的相关行为进行规范和调整，对BT模式的具体实践造成了困惑。本文拟从BT模式的具体内涵入手，探索BT模式的定义，以期为广大业内人士正确认识BT模式提供一些有益的帮助，进而共同促进我国BT模式的规范化发展。
二、国外BT立法现状
1、菲律宾BOT法及其基于安全和战略的BT方式
1990年，菲律宾国会颁布了亚洲第一个BOT法，即共和国法律，当时只定义了BOT、BT两种方式。1994年菲律宾国会重新颁布了BOT法，定义了BOT、BT、BOO、BLT、BTO、CAO、DOT、ROT、ROO共9种方式。该法第1条[c]款定义：“建设―转让――一种契约性安排，项目建议人据此承担授予的基础设施或发展设施的融资和建设，并在建成后将它转让给政府机关或地方政府有关单位，后者按商定的分期付款时间表，支付建议人在项目上花费的总投资，加上合理比例的利润。这种安排可应用于建设任何基础设施或发展项目，包括关键设施，由于安全或战略的原因，这些设施必须由政府直接经营。”
这是世界上第一个BT的法律定义。菲律宾BOT法规定，采用民间主动建议、公开招标、直接谈判三种方式选择建议人。BT合同授予报价现值最低且合乎设计指标和规范的投标人。公开招标的各个阶段，如果只剩下一个投标人，例如只有一个人报名投标、只有一份投标书合格等，则改用直接谈判方式。
2、韩国PPI法及其基于租赁的BTL方式
1994年8月，韩国国会颁布了《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》。该法定义了BTO、BOT、BOO三种方式，并将基础设施分为两类：第一类为公路、铁路、地铁、港口、机场、供水、通讯等重要设施，规定必须采用BTO方式；第二类为发电、煤气、汽车站、旅游区、综合体育场等比较不重要和比较商业化的设施，可采用BOT或BOO方式。1998年12月韩国国会全面修订了上述法律，更名为《基础设施民间投资法》，2005年1月，韩国修订了上述法律，更名为《民间参与基础设施法》，俗称“PPI法”。该法增加了BTL（建设―转让―租赁）方式：项目建成后所有权无偿转让给政府，在特许期内，特许权人将项目出租给政府使用，租期满后政府完全取得项目。韩国正大力推广这种BTL方式，并用于兴建学校、医院等公益设施，租期为10―30年，视项目寿命期而定，以减轻政府财政赤字。
韩国的BTL与菲律宾的BT性质雷同，两者都是“公有公营”，“建设―转让”后由政府使用和经营并承担经营风险。
3、越南的无偿性BT方式
1996年，越南国会重新颁布了《越南外国投资法》，除了“三资企业”方式外，增加了BOT、BTO、BT三种方式。2000年，越南国会修订了该法律。该法第1章第2条第13款定义：“建设―转让合同是指获得授权的越南国家机关与外国投资者为建设基础设施而签署的书面文件；建设完成后，外国投资者将该设施转让给越南当局，而越南政府创造条件给该外国投资者去实施其它投资项目，以偿还投资和获得合理利润。”可见，越南的BT项目是无偿性的，投资人只能以其他项目的收益来抵偿BT项目的投资。
4、“交钥匙”（Turnkey）承包方式
美国的“建设―转让”称为“交钥匙”，政府通过招标，“订购”（Ordering）一项工程，采用固定总价、固定工期的总承包合同，承包商负责设计、融资、建造，竣工验收合格后，政府一次性支付合同价款。
综上所述，国外“建设―转让”（BT）有如下类型：一是政策性BT。基于国家安全或战略，有些基础设施必须由政府直接经营，因而将BOT变换为BT。二是租赁性BT。项目建成后所有权和使用权转让给政府，政府在很长一段时期内以租金形式还款。三是无偿性BT。政府提供优惠条件给投资人实施其商业项目，并要求其无偿建设一些公共基础设施。四是采购性BT。“建设―转让”后，政府以财政预算资金一次性支付或分期支付承包商的合同价款。
基于管理战略的原因，有些公共基础设施的发展项目只能采用BT或BTL方式。例如，地铁系统必须统一运营，因此，新发展一条地铁支线应采用BT方式，而不能采用BOT方式，单独创立一家地铁支线公司。如政府的地铁公司以股权方式收购该地铁支线，则属于PPP（公私合作伙伴关系）方式。此外，由于BT、BTL是BOT的变换形式，有关项目必须合乎BOT项目的特征。例如，BT项目可以是一个水厂，但不能是水厂的一个水池，后者只是一个施工项目，而不是一个投资项目。
三、国内BT立法现状
1、国内BT立法现状
建设部2003年2月建市〔2003〕30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（以下简称《指导意见》）第四条第（七）款提出：“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设―转让（BT）、建设―经营―转让（BOT）、建设―拥有―经营（BOO）、建设―拥有――经营――转让（BOOT）等方式组织实施。”首次在国家正式公布的政策性文件中引入了BT方式，但未阐述其定义。此后，BT方式如火如荼地在全国蔓延。
一般来说，国内目前大家都认同“BT”（Build―Transfer的简称，即建设―转让）是由项目融资BOT模式（建设―经营―转让）发展而来，是BOT模式的一种衍生形式。但由于迄今为止我国还缺乏专门法规或权威性的解释，对BT模式的具体含义和运作方式加以规定，因而人们对于BT模式的内涵界定难免见仁见智，至今尚未统一。在各地方政府制定的地方规章中，由于各地实际情况的不同，对于BT投资人的确定方式及其资质要求以及BT适用范围缺乏一致性。有代表性的如：《中山市政府投资项目BT融资管理暂行办法》（中府〔2010〕23号）规定：BT投资人的确定方式公开招标方式；BT投资人必须具备良好的财务投资实力及银行资信能力和国家核定的同类工程施工承包资质；BT适用范围为城市基础设施和市政公用设施。《福州市政府投资项目BT融资管理暂行办法》（榕政办〔2010〕235号）规定：BT投资人的确定方式为招标或竞争性谈判；BT投资人必须具备良好的财务状况、银行资信和相应的融资能力，可以是企业法人或联合体（优先鼓励央企、大型国有企业或上市公司独立承担项目融资建设。根据项目实际情况，亦可接受具有投融资优势和相应资质、工程建设管理优势的不同独立法人组成联合体承担项目融资建设）；BT适用范围为基础设施、公用事业项目以及市政府确定的其他项目。
2、国内BT立法现状总结
从国内BT立法现状可以看出，我国现行有关BT的立法体系与保障BT模式顺利实施还有一些缺陷，与实践要求相比还有较大差距，难以指导项目的顺利实施。首先，国家虽然出台了一些相关的政策性文件，明确了BT的合法地位，但没有更加具体和明确的规定，无法正确指导BT模式的实施。其次，个别省市虽然率先出台了专门的BT地方性规范文件，但具有地方特点受区域局限，只能参考执行而不能在全国范围内推广适用。再次，与之相关的特许权法律制度，没有明确对BT模式进行针对性的规定，除具有参考价值外不具有适用性。
同时，BT模式涉及的现有法律管制文件中，有些规定与BT模式的特点发生冲突，给项目的实施造成法律障碍。主要体现在：BT模式中项目法人身份与责任的转移的特点与目前的项目法人责任制和工程建设责任制在管理上有冲突；BT模式合同中项目发起人对项目回购的保证或承诺与《担保法》中关于“国家机关不得为保证人”的规定产生冲突；项目投资人在实践中法律身份多为施工企业的特点与建设部等四部委的《关于政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》中关于“政府投资项目一律不得以建设企业带资承包的方式进行建设”之规定在政策理解上误认为BT模式被禁产生障碍；关于BT特许权项目的“资产所有权”在特许期间的归属问题现有立法对此规定互相矛盾；《中华人民共和国招标投标法》关于“国家特许的项目”属于强制招标范围之规定，以及《市政公用事业特许经营管理办法》关于“以招标的竞争方式选择投资者和经营者等”的规定与1995年原对外经济贸易合作部《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》中关于招商引资的方式存在冲突。
因此，为更好地引导BT投融资建设模式在我国的有效实施，有必要先对BT的具体内涵，如BT的适用范围、BT投资人的选择对象、BT投资人的确定方式等做统一的界定。
四、BT内涵及定义的界定
1、BT的适用范围
从BT在国内外的实践来看，BT适用范围一般为必须由政府直接投资建设的公共基础设施和公用事业等非经营性建设项目。虽然国务院〔2004〕20号文《国务院关于投资体制改革的决定》提出：鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设，但由于目前各级地方政府仍然承担了大量经营性公益事业和基础设施项目的建设投资，故BT适用范围既要包括非经营性的公益事业和基础设施项目，也应涵盖经营性的公益事业和基础设施项目的建设，直至政府从经营性的公益事业和基础设施项目的建设中完全退出。
2、BT投资人的选择对象
一般来说，BT投资人的选择对象主要为五类：一是大型施工总承包企业。优势：施工阶段管理与服务能力强，资金实力雄厚；劣势：设计阶段技术和管理能力不强。二是项目管理公司。优势：专业化的项目管理、可以承接监理业务；劣势：没有建设能力，需要二次招标选择施工承包商。三是投资公司。优势：融资能力较强、资金运作管理较强；劣势：可能没有建设管理经验，需要二次招标选择施工承包商。四是大型工程设计企业。优势：综合技术和管理能力强、有资金实力、有的还可以承接监理业务；劣势：施工阶段工程管理能力较弱。五是房地产企业。优势：有一定的资金实力和丰富的项目管理经验；劣势：没有建设能力，需要二次招标选择施工承包商。鉴于单一的项目管理公司、投资公司、大型工程设计企业、房地产企业及投融资能力不强的工程总承包企业均难以独自承担BT项目的融资及建设任务，需要进行二次招标选择工程施工单位，必然加大BT项目的投资。因此，各地一般都规定BT投资人必须具备良好的财务投资实力及银行资信能力和国家核定的同类工程施工承包资质，可以是企业法人或企业联合体。
3、BT投资人的确定方式
从各地实践来看，BT投资人的确定方式主要为招标或竞争性谈判。由于我国目前对于是否必须通过招标方式选择BT投资人并无强制性规定。因此，有人认为，BT项目可以不适用招投标法，或变公开招标为邀请招标，以BT的名义来达到规避招标的目的。按照我国《招标投标法》的规定，大型基础设施项目属于必须招标的范畴。而根据《招标投标法》第四条的规定：“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。”BT项目都是基础设施项目，政府是项目的真正业主，项目建成后，政府最终要用国有资金将其购回，因此，必须按照规定的范围和规模标准进行招标发包。其次，BT是由BOT演变而来，而BOT通常采用国际招标的方式确定投资商，BT也应该采用这种国际惯例。因此，借BT之名规避招标的行为既不符合国际惯例，也从根本上违反了《招标投标法》的强制性规定，应属无效。
4、BT定义
综上所述，笔者认为对于BT应这样定义：“BT”是Build Transfer（建设―转让）的英文缩写即建设―转让模式，指政府或其授权的单位（一般为BT建设模式项目发起人），按照《招标投标法》的法定程序选择拟建的基础设施、公用事业项目以及需政府投资建设的其他项目的投资人（BT投资人），并由投资人在工程建设期内组建BT建设模式项目公司进行投资、融资和建设，在工程竣工后按约定进行工程移交并从政府或其授权的单位收回投资。BT投资人必须具备良好的财务投资实力及银行资信能力和国家核定的同类工程施工承包资质等条件，可以是企业法人或企业联合体。设计、监理由BT项目发起人委托。
【参考文献】
[1] 王雄信：基础设施项目BT模式招标管理探讨[J].科技信息，2010（20）.
关键词：重大项目；财政投资；管理机制
为全力推进重大项目建设，进一步加快项目建设进度，充分发挥重大建设项目对“经济升级，城市转型”的拉动和支撑作用，确保重大项目建设任务和固定资产投资预期目标任务的顺利完成，促进经济又好又快发展，及时解决重大建设项目建设过程中遇到的问题，提高行政管理效率，本文结合广西柳州市重大项目建设实际存在问题，对重大协调管理制度进行探讨。
重大项目协调管理机制管理的对象着重围绕财政投资国有企业代建的项目进行。2004年7月公布的《国务院关于投资体制改革的决定》中，再一次把政府投资改革作为投资体制改革的重点之一。《决定》的第三部分以“完善政府投资体制，规范政府投资行为”为目的，针对政府投资管理的问题，通过合理界定投资范围，健全投资项目决策机制，规范投资资金管理，简化和规范投资项目的审批程序，加强投资项目管理，引入市场机制等方面对政府投资加以规范。在政府投资项目建设实施管理方面，第一次提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
积极推进政府投资项目管理体制改革是当前各地政府和相关职能部门的一项重要工作。总体来看，改革的基本思路是全面建立起政府投资项目法人制和代建制，通过引进专业化的项目管理公司，对政府投资项目从工期、质量和投资等方面进行全方位的专业化管理，切实消除过去政府投资项目建设管理过程中的种种弊病，建立起有效的政府投资项目的约束机制，规范政府投资项目的管理，从而提高政府资金投资效益和建设工程质量。
柳州市实行代建制比中央推行代建制决定早一年多。在实施过程中，政府投资项目仍然存在工程质量缺陷、超投资以及项目决策随意性等问题。因此，有必要结合代建制管理办法制定重大项目协调管理机制。财政投资重大项目协调管理机制，一是根据基本建设程序和决策、执行、监督相协调的要求，对项目的立项、可行性研究、初步设计、施工图设计、施工、竣工验收及交付使用直至项目后评价全过程进行监督，健全投资项目决策机制，规范投资项目的工作程序，完善资金管理；二是根据精简、统一和效能的原则，明确相关部门工作内容，解决部门之间职能交叉、权责不清的状况，提高工作效率；三是完善约束和激励机制，对代建工作实行合同化管理，将代建单位收入模式从按项目总投资比例提取逐渐转变为从投资节约比例提取。
一、工作机构
由政府成立重大建设项目协调小组，由市长、发改委主任分别担任正、副组长，成员由市监察局、审计局、发改委、土地储备中心、规划局、国土局、建委、财政局、经委、环保局、水利局、旅游局、招商局及各政府代建公司等单位分管领导组成。协调小组办公室设在发改委重点办，并指定专人负责日常联系工作。
二、协调对象范围
协调对象范围为财政投资重大项目。2008年柳州市要突出发展和民生两大主题，紧紧围绕投资项目建设促进年、文化社会建设促进年、宜居城市建设促进年，大力实施百亿投资工业强市工程、百亿投资城建美市工程、10亿投资农业稳市工程，50亿投资商贸旺市工程，20亿投资社会建设安市工程，10亿投资文化盛市工程，确保今年有更好、更快、更大的发展。财政投资的重大项目支撑和推动着城市快速发展，为进一步强化责任意识和增强主动性，推进项目建设。
三、工作职责
(一)建立高效的协调管理机制，协调重大项目从前期工作到竣工验收全过程遇到的问题；协调处理在重大项目建设的各个环节上可能出现的各种问题，以免造成项目建设进度受堵。
(二)对重大建设项目进行全程督办；对项目的进度及投资进行监控。
(三)协调各成员单位，落实推进重大建设项目进程的各项措施。
四、工作程序
(一)在项目的前期阶段，应充实工作内容，发挥规划指导作用。各部门应各负其责，超前研究项目工作相关内容，与国土局、财政局、土地储备中心做好协调工作，力争做到经济发展规划、城市规划、土地规划的无缝对接，尽量减少问题的出现。
(二)在项目立项、可行性研究、初步设计阶段出现问题时，由发改委牵头协调，市政重点办、建委、国土部门、项目业主等单位做好配合工作。
(三)在项目的设计及施工招投标阶段出现需要协调的问题时，建委负责组织监察、审计、发改委稽察办等相关部门进行协调解决。
(四)在项目的开工准备阶段，协调小组要主动了解重大项目推进过程中涉及的重要情况、关键问题，与土地部门及项目业主做好沟通工作，要及时了解并积极协调，确保项目落实、按时开工和建设。
(五)在项目实施阶段，发改委、建委及各代建公司等有关单位对重大建设项目进行职能管理中遇到的问题，在本单位职能范围内难以解决的，应在问题产生之日起10日内向重大建设项目协调小组书面报告。书面报告中应详细说明问题产生的原因，本部门为解决此问题所做的工作，存在问题对重大建设项目已经或可能产生的影响，问题的难点和重点，解决问题的关键和分歧意见及本部门解决此问题的倾向性意见。
(六)协调小组办公室接到书面报告后，或通过主动了解发现问题，应在规定时间内请示协调小组副组长，确定召开协调小组成员会议时间并通知各成员。
1 重大项目工程原则上按照各单位专业职能进行分工，由各责任专业单位牵头协调。
2 市领导另有指定的，由被指定的单位牵头协调，各相关部门配合。
3 专业单位难以协调解决的问题，由协调小组副组长牵头协调。
4 协调小组副组长难以协调解决的问题，由协调小组组长负责协调。
(七)为提高行政效能，提高会议质量，协调会议议题涉及多个部门、单位的，主办部门应在会前进行沟通；经主办部门协调意见仍不一致的，由协调小组副组长或组长进行协调，尽量减少与会人员，提高会议效率，杜绝就一个问题多个协调会议无法解决的情况。
(八)协调小组成员会议就有关部门或单位提出的问题进行讨论，听取各成员单位及相关单位的意见，对存在意见分歧，但能共同商定解决办法的，明确部门分工、步骤和时限以落实解决问题。对意见分歧较大、一时难以商定解决办法的，由各部门和单位在会后5个工作日内分别提交书面意见，协调小组可指定一成员单位或直接组织调研，探寻可供参考借鉴的解决办法，条件成熟时再召开全体成员会议商讨对策。
【关键词】代建制；存在问题；解决办法
代建制是指由专业化代建单位负责项目建设实施全过程管理，控制项目投资、质量、进度和安全文明施工，待项目竣工验收后交付给建设单位的项目建设管理模式。代建制的实施是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。但是代建制在我国发展时间较短，缺少足够的经验和完善的制度体系。推行建设工程代建制中，在法律保障、市场准入、收费标准、风险分担等方面存在的不足之处，随着项目的运作也逐渐暴露出来。
一、代建制目前存在的问题
（一）代建单位法律地位不明确
我国现阶段代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位。代建实践过程中，代建人履行职责的法律环境尚不健全，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理部门，如规划、财政、消防、环保等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。
青岛市于1997年和2005年先后下达了《青岛市人民政府关于对市财力投资项目实行代建制的通知》、《青岛市政府投资项目管理暂行办法》（市政府令第186号），文件中规定了对政府投资的非经营性基础设施和公益性项目实行代建制，但因相关部门未出台具体的实施办法，代建制并没有在政府各部门达成共识。例如我公司代建的商丘路等项目在办理施工手续时，虽然代建中标通知书、代建合同等手续齐全，但市政管理处及质监站并不认可我们，而要求委托方（青岛市房地产开发管理局）出具书面委托；在向财政局申请资金划拨时也遭到类似困扰。
（二）资质、资格要求无专属性
在市场竞争中，由于各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。以至目前代建行业鱼目混珠，许多设计、监理、造价、招标甚至施工单位都有做代建的意图，到底什么单位才能做代建人，一直争议不断。
而且目前不少做代建资质的企业，是隶属于某一个政府机关，有的甚至就是政府机构的原班人马，对外挂出一个具有企业性质的牌子而已。将极大的阻碍代建制企业的市场竞争。
青岛市城乡建设委员会于2011年6月2日出台了《青岛市城乡建设委员会关于印发《青岛市城乡建设委员会房屋建筑工程与市政基础设施工程项目代建招标投标管理办法（试行）》的通知》，文件中规定以下单位可以做为项目代建单位参加投标：
房屋建筑类项目代建单位应当具有国家有关主管部门颁发的下列资质之一：壹级房地产开发资质；壹级及以上房屋建筑施工总承包资质；设计综合甲级资质；甲级房屋建筑设计资质；监理综合资质；综合经济专业、建筑专业甲级工程咨询资质；同时具有甲级造价咨询资质、甲级工程建设项目招标资质、房屋建筑专业甲级建设工程监理资质中两项及以上资质。
市政基础设施类项目代建单位应当具有国家有关主管部门颁发的下列资质之一：壹级房地产开发资质；壹级及以上市政公用工程施工总承包资质；设计综合甲级资质；甲级市政公用设计资质；监理综合资质；综合经济专业、市政公用工程专业甲级工程咨询资质；同时具有甲级造价咨询资质、甲级工程建设项目招标资质、市政公用专业甲级建设工程监理资质中两项及以上资质。壹级及以上园林工程施工总承包资质或甲级园林设计资质且同时具有甲级建筑设计资质的可参加单独园林绿化项目投标。
以下单位具备条件的，可以作为代建单位参加投标：
1.市政府及部门直属的具有投资职能的政府投资公司；
2.从事本行业具有项目管理职能的事业单位；
3.具有项目管理职能的国有企业或事业单位改制，且仍持有国有股份的从事项目管理的企业。
同时还要求以上单位需具有建设工程相关专业中级及以上职称人员不少于10人。
虽然文件中对资质要求给出了详细的规定，但该要求同时反映了代建只是房地产开发、施工、设计、监理、工程咨询、造价、招标、施工等业务的附属品，也可以说是整个建筑业的附属品。代建没有属于自己的专项资质标准，同时从业人员都是从代建单位其他业务中临时拼凑、组合起来的，无专属上岗资格要求，团队建设无从谈起。没有专属从业资质、资格要求，代建市场无法持续、健康发展。
（三）无收费标准
青岛市代建市场中项目代建费目前按青岛市财政局《关于规范政府投资建设单位管理费财务管理的通知》（青财基【2003】78号文）执行，即参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费并不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低。同时，也没有明确设置代建费的取费下限，所签订的代建合同普遍存在承担义务多、收费少、管理责任大、权利小等情况，造成了代建单位责权利的不对等。导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建费用一降再降，不利于吸引优秀企业参与代建。
（四）风险分担不合理
目前代建合同尚无格式文本，对代建合同是“委托合同”还是“承包合同”仍存在争议，但实践中存在风险被代建单位过度分担的情况。如前期准备工作中的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则变为代建单位完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的，并且在企业行为下，花费在房屋动迁的费用相对以前可能要多出许多。若把该风险全部由代建单位分担是不合理的。
代建的风险较大，甚至比施工承包的风险还大，因为施工承包只是施工过程中的风险，而代建既包括施工过程中还包括前期准备。如我公司代建的安达路经济适用房配套工程因项目委托方在立项、规划时做得不到位，在办理完招投标及施工手续进场施工时，周边居民阻挠施工，随经多方协调仍未达成一致，该项目至今搁置。给我公司造成了一定的损失。
代建合同中还存在项目节余资金约定归委托方所有或约定不明确，而超出概算的投资，代建单位则要全额赔偿等不对等约定。
二、解决办法探讨
（一）完善法制建设，确立代建制度的法律地位。
由于代建制度出现而产生的风险问题，如责权利不分、项目实施主体不清等，主要因为委托代建的法律不明确，应通过立法来确立代建制度，将代建制项目纳入我国《政府采购法》轨道，将委托代建后的责权利转移给代建单位，确立代建单位的主体地位，也为代建单位开展工作提供法律依据。
同时政府应牵头组织发改、规划、建设、消防、环保、财政等行政主管部门制定代建制实施办法，明确各部门在代建项目实施过程中各部门的职责，对代建单位在项目推进过程中给予支持。
（二）建立代建资质、从业资格的标准和要求
相关部门应参照设计、工程监理、工程咨询、造价、招标等成熟行业，制定代建专属的资质要求和从业人员的资格要求，设立等级划分，建立持证上岗制度，把代建业务提升到与其它建筑行业平等的地位上，才能体现代建制的重要地位，才能利于对代建企业的管理，利于代建行业的发展，利于真正发挥代建的作用。
（三）制定收费标准
财政、物价等相关部门应进行市场调研，针对代建行业的服务特点及服务内容制定符合市场行情的收费标准，提高代建单位的积极性，促进代建良性发展。
（四）风险控制应按照合理分摊、共同分担的原则。
在签订代建合同签要重视概算（预算评审）的谈判，该数额直接关系着代建单位利益，决定着项目的成败。代建单位必须根据委托单位提供的资料对概算进行全面、详细的复核。同时在合同中明确只有在代建单位的“失误”造成投资超过概算，才能承担全额赔偿责任，在合同中要对各种“失误”作详细的界定。
20*年是“十一五”发展的开局之年，是深入贯彻市委重大决策部署、实施“大投入、大建设”之年，也是全面建设小康社会的关键之年。一年来，我局始终围绕市委、市政府的中心工作，认真履行综合经济管理职能，开拓进取，扎实工作，较好地发挥了参谋助手和综合协调作用，有效促进了我市经济社会的又快又好发展。
（一）围绕发展，加强综合计划、规划管理，实现了经济社会持续健康协调发展。
1、加强计划规划编制工作。完成市十三届人大四次会议发展计划工作报告，提出20*年全市国民经济和社会发展工作思路与主要指标建议，经人大会议审议通过实施。完成《*市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，印制文本提供人代会审议、通过。积极配合相关部门做好“十一五”专项规划编制等工作。规划编制工作先后被评为*市政府“十一五”规划编制工作一等奖和省发改委规划编制“综合奖”。完成了《规划课题集（二）》的编印、发送工作。
2、做好经济运行监测分析。密切掌握全市经济动态，对国民经济各阶段运行情况进行跟踪分析，先后开展了7次全市经济运行（发展）态势分析，针对各阶段经济运行过程中出现的新问题新情况积极研究分析、预测走势，提出对策和建议，促进了计划的顺利执行和全市经济的健康平稳发展。牵头组织召开了全市第十五次综合经济分析例会，专题研究第一季度全市经济运行情况及重点工程建设的思路和对策措施，为市委、市政府做好全年经济工作提供决策参考和建议。按月及时向省发改委上报我市经济发展数据指标和分析说明，加强社会发展动态分析，积极参与文化大市建设。
3、重视课题和政策研究。完成了“关于建立生态补偿机制的研究与建议”、“建设新农村，推进新和谐”等15个全局性发展问题的课题调研，其中《推进新和谐要在高起点上建设新农村》被《浙江经济》录用。组织开展了对全市七个领域非公有经济进入教育领域投资情况和“节水型社会”建设情况的调研工作。完成《关于加快服务业发展若干意见》，报市委印发实施。研究起草了《发展循环经济建设节约型社会“665行动计划”》。起草了“关于发展循环经济建设节约型社会”领导小组、领导小组办公室和领导小组成员单位工作职责讨论稿。
（二）引导投向，加强基础设施和投资项目管理，促进了中等城市建设。
1、加强基本建设项目综合管理。深化投资体制改革，研究起草了《*市政府投资管理实施细则》。做好政府投资项目的综合管理，牵头组织财政性投资为主项目的方案设计、初步设计以及工程概算审查，实现项目全过程管理。编制实施“十一五”重大前期建设政府投资项目规划，共33项，总投资163.64亿元。组织开展了政府投资项目实行“代建制”的考察学习。对企业投资项目由审批制改为核准制或备案制。积极宣传贯彻落实《浙江省招投标条例》。
2、做好重点建设项目管理工作。建立了重大项目建设领导责任制，完善《重点建设项目管理办法》，做好重点工程申报工作。编制了“*市20*年度重点建设项目建议表”，经市政府审核，确定实施重点建设项目35项（其中省、*市重点建设项目7项），总投资101.24亿元，年度计划投资16.77亿元，同比增长27.51%。协助市政府组织召开全市重点工程建设工作会议，进行深入动员，营造良好氛围。积极履行重点工程综合管理职能，加强重点工程督查、协调工作，保证建设进度。全市在建重点工程累计完成投资16.97亿元，占年度投资计划的101.17%，比上年同期增长28%。
3、重视重大项目前期工作。制定了20*年*市重大建设项目前期工作计划，做好已列入重点工程预备项目名单的27个项目的前期准备工作。建立了20*年招商引资项目库，积极参与招商活动。配合做好高速公路复线、*－*第二通道有关前期工作。配合市委组织部做好村级组织办公场所建设和有关前期工作。配合市供电局做好500KV*输变电所址及线路路径论证工作。配合水利部门做好市水利项目建议书论证工作，争取列入20*年省重点项目。
（三）强化监管，加强价格调控管理，规范了市场价格秩序。
1、加强重要商品、服务的价格管理。先后组织召开调整出租车票价、开征污水处理费、调整乐虹片区自来水价格听证会，调整了我市出租车票价，出台调整和开征污水处理费政策，拟定乐虹片区供水价格调整方案。重新公布524种政府定价和政府指导价药品价格，继续对非盈利市级医疗机构药品采购实行差别利率顺加作价，进一步减轻患者和医保经费负担。调整了5座我市1996年底以前投产的非省统调地方公用水力发电机组的上网价格，促进实施煤电价格联运，缓解电力紧张局面。做好价格受理、成本、定价三大前期工作，加强成本监审，完善集体审价。健全价格监测定期分析制度，坚持对9大类37个品种商品每月2次的价格监测、分析。出台了物业管理服务收费办法，核定了新世纪、银河花园2个普通住宅小区前期物业服务收费标准。
2、加强清费治乱减负工作。部署并开展了20*年度收费验审工作，对全市20*年度行政事业性收费、垄断经营性收费以及以收费形式征收的各种基金、集资、附加的执收单位进行逐个细致的验审。对4个单位发出整改意见书，要求限期整改，4个单位移交检查分局立案查处，注销收费许可证10个。规范和调整了会计师事务所服务、土地事务服务、防雷技术服务、有线电视服务、机动车牌证工本费等有关收费。规范培训班收费审批流程，认真审核了21个强制性培训班收费。完成了全市行政事业性和经营服务性收费单位的收费许可证办理有关延期手续。全面清理了我局近几年来有关收费文件，停止执行部分收费项目。
3、加大价格监督检查力度。联合运管部门，及时采取措施，开展春运期间我市部分公路客运票价检查，有效制止乱涨价行为。开展了医疗服务和药品价格重点检查以及教育、涉农收费专项检查，切实减轻农民负担，维护消费者权益。组织了节假日市场价格检查和日常菜市场价格检查，切实维护了社会稳定。加强了市、乡镇、村三级价格监督网络建设，开展了“价格服务进万家”活动。认真做好价格举报工作，全年共受理价格举报投诉135件，办结137件（含上年遗留2件），办结率为101%。按照“放得开，管得好”的总体要求，加大了对价格违法案件的查处力度，全年共立案查处价格违法案件31件，经济制裁总额375.62万元，退还消费者36.89万元，上缴财政249.67万元。
（四）注重调控，加强粮食安全管理，确保了社会粮情稳定。
1、扎实开展粮食安全工作。大力发展订单农业，对具有一定规模、信誉好的种粮户发放粮食预购款，确保粮食订单履约率。今年早稻订单粮食收购10179吨，完成计划的92.18%，居*市第一。建立健全各项制度，严格开展经常性粮食仓储安全和“一符四无”检查，做好季度仓储千分制考核工作，指导和督促收储公司认真抓好仓库修理、器材维修以及仓容的安排和落实，有效保证了粮食储存安全。研究制定了20*年度全市地方储备粮油的轮换计划并上报市政府批准执行。认真开展了上年度全市粮食供需平衡情况和今年全市粮食农业成本调查，与财政部门协商并签订了20*年度粮食财务包干协议。编制完成“十一五”粮食安全规划，完善粮食安全预案和应急预警机制，加强粮食市场监测监控。积极开展“放心粮油”活动，坚持定期检测储备粮油产品，认真做好日常检查，对检验不合格的产品和企业，及时建议有关部门进行查处，确保居民放心吃粮。认真做好我市军粮供应工作，积极开展拥军慰问活动。
2、积极培育粮食市场。加强粮食市场培育，依法加强粮食流通市场管理，推进粮食购销市场化。稳步开展国有粮食企业改革改制工作，提出了*市粮食收储公司改革实施方案，建立相关规章制度。加强国有资产的监管力度，协助企业做好国有资产出租承包等管理工作，盘活国有资产，有效发挥现有资产效益。积极做好全市粮情监测点的监测和粮食信息的采集分析及统计上报工作，及时为粮食购销企业提供粮食产销和市场价格信息，并深入开展对粮食企业的调研活动。认真做好《粮食流通管理条例》颁布实施二周年宣传工作。
3、认真抓好安全生产。围绕“平安*”建设，我局成立了综合治理领导小组，及时落实了安全生产目标管理和领导责任制。安全生产工作被列入局党委重要议事日程，适时召开安全生产工作会议，及时传达上级有关会议精神，定期听取工作情况汇报，做到安全生产警钟长鸣，使“安全第一，预防为主”的工作方针得以深入贯彻执行。与下属13个粮食企业签订了《安全生产和消防安全目标管理责任书》，做到责任分工明确，安全生产措施落实到基层、落实到企业、落实到人。加强《安全生产法》宣传工作，做好节假日期间的生产安排，完善负责同志带班值班制度。
（五）积极协调，服务企业改制和上市工作，加速了体制改革各项工作。
贯彻落实体改会议精神，着手制定“十一五”体制改革规划，积极开展经济体制改革课题研究。研究制订放宽非公经济市场准入政策，加强民营企业现代企业制度建设，鼓励民营企业通过外资嫁接等多途径加速发展。积极参与国有企业改制协调会，协调通用电子、制鞋总厂、清江粮管所、虹桥建筑公司、*棉纺厂等企业改制，指导制订改制方案。帮助胜武公司筹建股份公司，指导其制订公司章程、组建董事会、监事会等。在深入基层调查了解我市企业改制情况的基础上，组织召开市政府改制文件修改补充意见座谈会，提出*市20*年深化经济体制改革工作意见。积极培育企业上市资源，引导、推动、支持民营企业上市。加快推进小城镇综合试点改革工作，总结改革经验，并上报*、*和虹桥三镇为省级中心镇。
（六）突出重点，加强电子政务建设和推广应用，推进了国民经济和社会信息化进程。
加强电子政务外网安全管理，完成防火墙的配置升级工作，完成KILL杀毒软件升级部署，安装网络流量分析软件对网络进行测试管理。加强对电子政务外网计算机的管理，研究了多种互联网接入认证方式，实行IP地址和MAC地址绑定，将市政府网站移植到websphere5.0平台。按照《浙江省电子政务网络技术规范》要求，对电子政务平台进行了改造，接入省电子政务外网，实现资源共享网络的全省互联。推广电子政务应用，普及短信息办公业务和公文收发业务，完成试点单位的内部公文流转、档案管理等业务应用，提高机关办事效率。完成20*年*两会网站的信息工作，在市政府网站新增设“便民信息”、“*湾港区”等栏目。扶持信息产业发展，引导软件业、信息产业制造企业做大做强，积极申报设立省级信息产业园。
（七）健全制度，加强队伍和系统建设，维护了文明机关良好形象。
1、加强能力建设。认真学习贯彻《国家公务员法》、《行政许可法》、《价格法》、《粮食流通条例》等一系列法律法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的通知精神，建立健全机关干部学法用法制度，不断增强干部队伍的法制意识，提高依法行政的能力。继续深化审批制度改革，在积极牵头推行并联审批制度的基础上，进一步简化审批程序，实现了全市基本建设项目审批全部在行政中心窗口接办，限时办结，全年承诺件提前办结率为96.27%。
2、加强制度建设。建立健全了“一次性告知制”、“首问责任制”、“办事承诺制”、“限时办结制”、“A、B岗工作制”、“新录用工作人员指导师制”等一系列管理规章制度，以能力和绩效为导向，把人民满意作为标准，推行奖优罚劣制，增强工作积极性和责任感，确保机关行政高效。认真做好文明机关复评，积极开展机关“四好科室”和“节约型机关”创建活动。
3、加强作风建设。继续深化党员先进性教育，建立长效机制，牢固树立宗旨意识，为群众办实事办好事。进一步推进机关效能建设，切实转变作风，深入调查研究，提供优质服务。完善党风廉政建设责任制，强化工作人员廉洁自律意识，树立干净干事、文明干事的好形象。继续打造学习型机关，实现“工作学习化，学习工作化”，努力造就一支“勤学习、善思考、精操作”的发展和改革干部队伍。
管理会计之企业篇
政府与企业的不同
管理会计从传统会计中分离而来，是与财务会计并列的一个会计分支，着重为企事业单位改善经营管理、提高经济效益服务。从企业管理角度看，管理会计是企业量化管理的工具和方法，通过精益化财务实现精细化管理，是实现转型升级、迈向稳健经营的关键。强化管理会计应用，有助于提振企业管理，增强企业核心竞争力和价值创造力。
通俗地说，财务会计着重“算”，而管理会计是“管”“算”结合；财务会计面向“外界”，而管理会计面向企业“内部”，为内部决策控制提供资料；财务会计侧重“过去”，而管理会计“解析过去”“控制现在”“筹划未来”；财务会计要遵循统一的会计准则和会计制度，而管理会计的方法和工具更灵活多样。
陕西省财政厅副巡视员舒煜在接受记者采访时说道，上个世纪后期管理会计发展起来，企业界应用一些会计资料做内部的预测和控制，但由于是企业内部应用，因此存在保密性和局限性，它的分析模式和框架，不对外公开，企业应用的程度也不一样。
“按照管理会计运用情况看，企业运用管理会计会更方便，条件更便利。这次财政部力推管理会计，主要是把企业中的会计资料，如成本控制，量本利分析，利润增长等建立一个模式，加以分析，总结，然后推广到财政资金项目管理上，进而提高财政资金的有效性，加强对财政资金的管控。其实，这些模式都是企业的经验之谈和自己摸索出的成功实践。但是由于保密性，所以发展受到限制。财政部想通过这次高密度地宣传管理会计，把管理会计应用到各个部门和地方。”舒煜说道。
就我们国家来说，政府的资金管理和企业的做法是不一样的。具体讲，对财政资金管控更多的是运用行政手段，是做直线运动，仅有收入和支出；而企业资金在企业中做循环运动，在资金的循环和周转过程中，要产生效益，要保证资金不断的增值和增加利润。
国企和民企的不同
管理会计的应用不仅在政府和企业之间存在不同，国有企业和民营企业的发展运用上也大不相同。舒煜认为：“在我们国家的国有企业里面，运用管理会计不是很多，国有企业在运用管理会计这方面，做得不够好。甚至有的国有企业，在管理会计的运用上还是空白，一些高管人员连管理会计为何物，都不知道。相反，一些民营企业和外资企业，在管理会计的应用方面做得比较好。”
舒煜进一步解释道，民营企业，外资企业，以及合资企业，自发就有这样的动力，运用管理会计中的量本利分析方法，加强他们对企业财务管理，对未来发展进行预测和控制。但是国有企业一般缺乏这种创造的动力。现在国有企业的改革正当时，在保证国有企业物质的基础上，要在企业的经营管理模式上进一步现代化，按照现代企业的原则来管控国有企业，最直接的一个做法就是允许国有企业所有制结构发生变化，允许社会资本参与国有经济，做混合所有制经济。
另外，国有企业要摆脱行政级别的管理办法，要真正做到独立核算，自负盈亏，调整国有企业上缴税率，通过这个杠杆来促进国有企业的管理走向现代化，只有通过这个过程，国有企业才会产生对管理会计的运用需求。
其实，无论国有企业还是民营企业，都要运用到管理会计当中一些科学的，现代的控制方法，这就是管理会计自身特点决定的。企业资金运行过程中的预测，规划，控制，分析等技术和模型，都是管理会计的法则。更重要的是，现在资金管理方面漏洞太多，必须要运用管理会计。
这次财政部提出，要在企业和财政资金管理方面运用管理会计，初衷是在全社会引起对管理会计工作的重视。“如果要把管理会计在商业领域推开，还需要过程。首先财政部门对管理会计要有深入了解，管理会计作为一门学科，作为一项专业技术，其管理模式在我们国家还有很大的开发和研讨空间，所以要在我们国家对管理会计进行研发和推广。财政部主张管理会计不仅要在企业推广，还要在财政资金管理方面推广。无论是企业资金管理，还是在财政资金管理，管理会计的运用是向现代化管理迈进的一个不可逾越的方式方法。”舒煜说。
管理会计之政府篇
在预算绩效管理中践行
财政部认为要提高财政资金的应用效率，就要运用管理会计当中的知识、框架和模式，所以提出要在全国范围内推行。如何把管理会计模式运用到财政管理方面，很多专家认为还有很多工作要做，甚至其中的一些工作具有开创性。
如果说中国经济的“升级版”是经济的转型，引入并发挥管理会计在财政工作中的应用就是财政治理方式“升级版”。
黑龙江省财政厅会计管理局局长姜玉成认为，管理会计在国外最早是在政府部门预算管理中实行的，后来随着经济转型和发展，逐步在现代企业管理活动中起到越来越重要的作用。因此，充分借鉴管理会计的理念和方法，并作用于财政管理工作中的应用，用好用活财政资金，对于黑龙江这样的财政收入弱省，有着重要的现实意义。当前，黑龙江省经济发展的措施是实施“五大规划”和“十大重点产业”建设，这就要求运用管理会计科学手段和方法，在注重增强服务发展的有效性下功夫，以数据做战略分析，实现财政资金真正做到钱随事走、集中力量、形成能力、解决问题，为省委、省政府决策提供参考依据。
“特别是在对地方的招商引资项目上，要发挥管理会计的独特优势，采用历史成本法，在发展战略成本上，结合产业、规模、效益、贡献力等经济数据进行分析，充分考虑环境、自然与发展的关系，发展投资和环境治理投入与财政收入的关系，使经济能够在可持续上稳健发展。”姜玉成说道。
姜玉成还认为，就黑龙江省来讲，财政收入较低，多年来，各级财政部门大部分工作的注意力和工作侧重点，大多偏重于预算编制和支出上，对于财政资金的绩效关注较少，重视项目的可行性研究报告审核，缺少对项目执行的事中、事后的绩效评估、评价。由此也使得一些单位、部门工作的兴奋点在争取资金上，而轻视绩效考核、监督及评价，产生了许多“瘪子”项目，财政资金浪费现象屡见不鲜。在财政资金使用上运用管理会计进行预算绩效管理，不仅是财政治理的发展方向的方法，更能为强化预算管理，用好用活财政资金，防止财政资金损失浪费现象发挥积极作用。
从预算绩效管理工作实际情况看，要开展好预算绩效管理工作，就要以专项资金绩效管理带动一般预算绩效管理。一是财政部门要构建公正合理的绩效评价指标体系。在衡量财政支出绩效时，要考虑支出的经济效益，也要考虑支出的短期效能和长期效应，考虑直接效应和间接效应。必须建立定向与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价体系，并以大量的有效样本为基础，测算出评价指标的标准样本；二是要探求适用于财政部门内部预算编制与管控机构的预算绩效管理框架，建立财政部门内部预算编制与管控机构针对预算资金使用单位的内部控制和成本控制系统，通过对单位申报项目的可行性研究报告，参考借鉴案例标准，运用成本法和平衡计分法等技术手段，设定预期绩效考核评价指标；三是财政部门要通过政府购买服务的形式，利用监督机构或引入第三方社会机构，通过纵向与横向的指标对比，对资金使用项目使用情况，以绩效目标违规及标准，运用管理会计的统计分析技术，将绩效报表的完成情况，整合为绩效目标的实现情况，实施事中、事后动态的监督与评价，并以此来调整项目预算。
黑龙江省财政资金支出构成具有基础建设与民生专项支出较大的特点，各级财政部门要以效能政府建设为契机，紧紧围绕效能政府建设中涉及财政资金的实际，重点选择部分项目先行试点，对其他重大投资项目资金管理使用进行监督和跟踪问效。
利用数据分析风险
在管理会计中，风险管理是其重要的组成部分，也是与财务会计的最大区别。因此，正确运用管理会计提前进行风险预警，可以为政府预防财政风险提供支持。
姜玉成认为，当前，在地方政府中值得关注的风险主要集中在两个方面：一是要防止地方政府对债务的依赖。评价地方政府负担程度时的一个重要指标是债务率。审计署去年年底的审计报告表明，截至2013年末，全国政府负有偿还责任债务的总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考范围之内，风险总体可控。但是，全国性的债务率指标难以准确地反映地方政府的债务水平和相关风险。今后几年，如果地方性政府债务以不低于2013年的增幅累增，那么随着债务规模的扩大，利息负担会越来越重。在经济增速和利息不断增长双重压力下，经济对地方政府性债务的依赖性就会越来越大，不小心就有可能患上地方政府性债务依赖症。因此，地方要正确运用管理会计风险管理的职能，结合一定时期内债务规模与财政收入水平来设计相应的预警指标，注重对债务风险的识别和分析出较为真实的债务风险，为政府决策提供依据。
关键词：风险投资基金；政府引导基金；基金治理结构；创业风险投资；基金管理机构；母基金；基金监管
中图分类号：F832.39 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2012）01-0029-08
The Study of Development Modes ofChina’s Governmentguided Fund
JIANG Weiwei
(Research Institute for Industrial Economy and Enterprise Development,
Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)
Abstract: China’s governmentguided fund has initial scale but its management has the problems such as deviation in government position, low monitoring efficiency and investment efficiency, insufficient talent cultivation mechanism and incentive mechanism and so on, and its management structure has the problems such as low compensation of the agencies, inadequate performance information of fund managers, difficult dynamic adjustment and interests coordination of related departments and so on. China should set up nationguided fund and small enterprise management bureau, create governmentguided fund system from such three levels as central government ministries, big stateowned enterprises and local governments, solve a series of problems such as capital deficiency, supervision fuzziness and so on by optimizing company management structure so that China’s governmentguided fund can be boosted to smoothly and rapidly develop.
Key words: venture capital; governmentguided fund; fund management structure; entrepreneurship risk investment; fund management agency; mother fund; fund supervision
一、引言
政府引导基金亦称为“母基金”，是由政府出资，并吸引有关地方政府部门、金融、投资机构和社会资本，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金（子基金），以支持企业创业发展的政策性工具。
由于国外创业风险资本主要来源于民间资本，政府资本比重较低，有些国家的风险资本中政府资本比重甚至为0，所以国外学者对于政府和创业风险投资领域的研究，主要集中在宏观政策方面，包括政府法律法规的完善、优惠政策的制定、金融市场的发展以及市场配套环境的健全等。对此研究比较深入的有Bygrave和Timmons（1992），他们指出一个国家或地区创业风险投资业的发达需要完善的法规、优惠的税收政策、活跃的向高新技术创业倾斜的证券市场、宽松的投资政策、健全的会计审计制度等。Friedman（1989）考察了税收政策调整对美国创业风险投资供给的影响，他的研究表明，创业风险投资发展初期，降低投资收益税对风险资金供给量有明显的刺激作用；但在创业风险投资业趋于成熟后，政府税收政策的刺激作用将大为减弱。Murry（1994）的研究认为，风险资本的供给量与证券市场的发达程度息息相关，证券市场筹资功能越大、筹资机制越灵活，风险资本家的投资回报率就越高，流入该国的风险资本就越多；以NASDAQ为代表的支持创新的第二证券市场始终是推动美国创业风险投资业蓬勃发展的主要动力。Bernard和Ronald（1998）通过对比美国、日本和德国的金融体系对发展创业风险投资的影响后指出，美国创业风险投资成功的一个重要的原因是其具有发达的股票市场，可用于公司控制权的交易，从而对风险企业家形成激励，这是德国全能银行体系和日本主银行体系都不能提供的。
江薇薇：我国政府引导基金发展模式研究
国内学者也进行了一系列研究。刘健钧（2007）对以色列、英国、澳大利亚、中国台湾地区、新加坡、美国、德国等7种境外创业投资引导基金的运作模式进行了全面研究，认为通过设立政策性创业投资引导基金来引导民间资金设立商业性创业投资基金是创业投资发达国家和地区的重要经验，并总结出引导基金运作模式的共同规律；他认为，各地区应该根据自身发展状况因地制宜地设立创投引导基金，要保证创投引导基金的政策性引导方向，不以盈利为目的，建立决策、评审与执行相分离的三权分立运作模式。陈和（2006）研究认为政府由于其自身的制度、能力、道德和资金缺失等方面的原因不适合作为创业投资主体，但这并不妨碍政府在创业投资行业有所作为，以政府资本为基础的政策性引导基金便是政府在创业投资行业的意志体现，政策性引导基金有着其他创业投资形式所无法比拟的巨大优势，它可以为创业投资机构和创业企业提供启动资金、信用担保和相关的优惠政策，从而极大地推动创业投资行业的发展。焦军利（2007）通过分析比较国内外创业风险投资引导基金的运作情况，指出各地方政府非常有必要建立风险投资引导基金，以推动本区域科技进步、自主创新和经济发展。
本文针对我国政府引导基金的政府定位、投资和监管效率以及治理结构等问题，提出建立一种资本市场层次体系合理、政府非理性干预减少、控制权分配补偿到位、合约组织形式合理的发展模式，以期能为政府引导基金的良性运转提供一种思路。
二、我国政府引导基金发展情况
从1998年民建中央提出“大力发展风险投资事业”的提案以后，风险投资在我国开始了快速发展。但是政府在政策层面的支持却相对滞后，直到2005年才开始探索相应的管理办法，2008年才开始借鉴美国、以色列、澳大利亚等国发展政府引导基金的经验，提出了“政府出资引导民间资本投向，成立政府引导基金”的策略。从理论上说，这也是为了解决风险投资行业发展中的市场失灵问题而产生的。
在政策的鼓励下，我国各地政府近几年来均推出了一些政府引导基金，并且规模逐年递增。据China Venture统计，目前国内已有15个省市建立了政府引导基金，承诺总规模预计超过400亿元人民币，其中完成募集8支，募集金额44亿多元。
政府引导基金发展比较快的地方主要在北京、上海、天津、深圳这些发达地区。这些地区的政府引导基金成立比较早，特别是高新区的引导基金比较领先。例如北京海淀中关村的政府引导基金成立较早，政府的支持力度也较大。但是在其他一些经济不发达又存在许多需要支持的中小企业的地区，还没有发展政府引导基金，或者发展的规模比较小，原因可能在于一些地方政府还对风险投资行业和政府引导基金认识不够。总体来看，政府引导基金在我国的地域发展非常不平衡。
投运作经验的管理团队采用母基金的合作模式，不参与管理，委托浦东科技进行管理运作，但参与基金的重大决策早中期生物医药、集成电路、软件、新能源与新材料、科技农业等5 大业务
天津滨海天津滨海与国开行出资20 亿，存续期15年；单个基金10 亿以上成熟、有成功业绩的管理公司参与母基金，决策及经营天津为主，高科技企业
重庆市政府出资20%；存续期10 年；规模无限制，但一般要求5 亿元以上具有优秀的管理团队和实际管理经验负责基金使用管理重大决策，包括基金设立、终止等，如任命引导基金中心负责人高科技企业，重庆地区为主
陕西省总规模10亿元；单个基金实收资本不低于5 000万元人民币；有明确的投资领域有至少3 名5 年以上创投相关业务经验专职高级管理人员，且已取得良好的管理业绩负责基金使用管理重大决策，包括基金设立、终止等，如任命引导基金管理负责人部分比例投资于本省；投资于早期/高新企业，资金比例高于资本30%
浙江省规模5 亿元，单个基金1 亿元（或首期3 000万），参股不超过25%或跟进投资有至少3名具有5 年以上创投相关业务经验的专职高级管理人员，且取得3 个以上成功案例（投资年平均收益率不低于15%）负责重大事项决策和监管，参与投资及退出 初创期高新技术企业投资30~50%以上，本省投资80%以上
杭州市2008年投入2亿元，单个基金1 亿元（或首期3 000万）；50%用于阶段参股，50%用于跟进投资；5 年存续期有至少3名具有5 年以上创投相关业务经验的专职高级管理人员，且已取得良好的管理业绩（投资年平均收益率不低于20%）负责重大事项决策和监管，可设立区县引导基金本市投资80%，高科技初创企业50%以上
安徽省预计10 亿元，单个规模1 亿元有至少3名具有5 年以上创投相关业务经验的专职高级管理人员负责重大事项决策和监管
本省投资为主
苏州市规模为10亿元，投资人是国家开发银行和中新创投，各出资50%，期限13年有长期工作经历和行业经验的团队引导投资阶段，不参与管理团队的日常运作和项目的投资决策早中期高科技投资，重点投资新能源、新材料、电子信息、生物技术、装备制造、环保工程、金融服务及现代服务业等自主研发创新能力的企业
深圳市10 家内资基金管理公司，管理20 个基金，基金总规模为60 亿元具有良好管理业绩的团队，专职管理人员要具有5年左右的创投经验在具体运作中，主要是采用联合出资设立基金公司，然后再委托给深圳创新投资管理公司管理成长期及成熟期项目；高科技、消费、生物医疗、现代农业等创业企业
四川省成都市政府出资5 亿元设立风险投资引导基金有至少3名具有5 年以上创投相关业务经验的专职高级管理人员组成的团队或机构负责重大事项的决策和监管，不参与运作管理支持本省推动区域创新经济发展的企业
山西省省政府与国家开发银行等合作成立创业风险投资引导基金，基金总额为8 亿元，并将逐步吸引20 亿元以上的境内外资金建立子基金有长期工作经历和行业经验并且有成功管理经验的机构负责重大事项的决策和监管，引导投资阶段扶持省内有发展潜力的中小企业的发展
资料来源：根据风险投资研究院每周VC速递2008年第19期及引导基金图谱等资料整理
目前，我国中小企业对整个GDP的贡献约为60%，就业贡献约为75%。虽然政府对中小企业已经给予高度重视，但从全国来看政府引导基金对中小企业的支持力度仍然不够，其整体规模偏弱。虽然科技部和财政部也只有一支风险投资引导基金，第一期规模也只有一个亿，但是希望通过这个行动能够推动各级政府加大投资力度，扩大各自区域的引导基金规模。目前已有一些地方积极响应上级的举措，纷纷建立本地的政府引导基金，并取得了一定的成绩。截止2010年年末，我国政府引导基金已经出现了遍地开花的局面，江苏、北京、深圳三地的规模已经越来越庞大，累计子基金数量接近60多支；成都、重庆、陕西、山西、云南、贵州等地也陆续出台了相关方案；一些地级市，例如温州也已经研究了设立方案。5年多来，虽然我国的政府引导基金已经粗具规模，但是其发展中还存在许多问题。
三、我国政府引导基金运作存在的问题
1.政府在引导基金运作体系中定位存在偏差
在政府引导基金的运作体系中，需要明确政府自身的定位以及政府与投资机构的关系、政府与企业的关系，其中政府职能的定位至关重要。
目前我国的一些地方政府一般还是不愿意放权，在引导基金的运作过程中还带有一定的行政色彩，在对子基金进行投资时不愿意让利，也不愿意将投资重心集中到更高风险的新兴行业中（郭丽虹 等，2007）。一些地方政府仍然想借助引导基金完成自己的绩效目标，例如扶持刚刚渡过危机的传统行业以增加当地的就业，保证税收，等等。这样，在一定程度上就违背了引导基金的操作方向和中央政府的意图。
导致这种现象产生的根本原因在于地方的财政困难。2008年金融危机的爆发和2008年底4万亿元人民币经济刺激计划的推出一方面减少了地方政府的财政收入，另一方面增加了地方政府的财政支出压力，从而导致地方政府大量通过城司等融资平台进行银行贷款。据统计，2008年初我国地方融资平台的银行贷款总额约1万多亿元，而到2009年底，这一数字已经激增到6万多亿元。可见，地方政府资产的负债率水平较高，如果还要让其再拿出额外的资金来做引导基金，同时让利于民间资本，对一些地方政府来说是一件负担重而见效慢的事情。因此短期内会出现一些地方政府在引导基金中掌握控制权的现象，市场化很难实现。在渡过了经济危机、经济形势逐渐好转的过程中，这种现象在一定程度上得到弱化，但是一些没有经验的地方政府同样存在这种问题。
2．引导基金的监管效率低下
在2008年10月国家颁布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》之前，国内已经零星出现了一批政府引导基金，但是这些早期的引导基金运作模式尚属于探索阶段，与后来的指导意见要求不符，这主要是因为配套法律体系不健全、监管不严格等所导致的。政府出资设立风险投资引导基金，其目的是通过引导民间资本支持鼓励发展行业，促进行业发展，这种政策性目标在指标考察上具有模糊性，难以被量化。政府作为引导基金的出资人，行使对引导基金的收益所有权和使用监督权，但是抽象意义的政府作为出资人并不落实在具体的法人或自然人上，这就形成所有权虚位，没有人对管理机构的经营者进行监督、约束和激励（李朝晖，2010）。
一部分地方政府设立的所谓引导基金实际上只能算准政府引导基金，运作中甚至还有地方政府相对或者绝对控股风险企业的现象。尽管政府聘用了专业的基金管理人进行运作，但是薪资水平仍旧较低，年终奖虽然和业绩挂钩，但奖励的程度和基金管理人付出的劳动不成比例。这种介于政府主导型基金和政府引导基金之间的模式，往往采用政府受让大型私人风险企业股权的方式，收购后政府在一定程度上保留原来的管理团队和薪酬制度，并尽量不干预其经营，这和一般政府主导型基金直接由政府出资进行工商登记成立不一样。
引导基金监管不严也为地方政府提供了利用引导基金进行政绩操作的平台。很多地方政府为了政绩而将政府引导基金的资金投向地方支柱性产业项目，以保证地区的GDP增速、就业和稳定政局；有些还将资金主要投资在东部沿海地区，投资阶段往往选在企业的扩张期或者成熟期，以获得较稳定且风险较低的投资回报，这些做法对地方政府的短期财政收入和政绩都较为有利。
另外，政府引导基金体系内的微观监管问题也比较突出。如有些地方政府作为出资人对子基金运作毫不知情，对其他出资人几乎没有任何监督；一些子基金对投资项目跟踪监管也不到位，从而导致投资失败；等等。尽管政府只出资，不参与管理，但政府可以派相应的代表参加各子基金的合伙人委员会或董事会，同时规定政府派遣的代表虽然没有重大决策的投票权但有知情权，可以将子基金的运作情况及时掌握，这样可以防止其他出资人出现重大道德风险而侵害国有资本的收益。同时，子基金对于各个投资项目的管理也应当加强监管，提高监督效率，例如可以派相关高科技领域的专业人士参与项目重大决策和业务指导，同时派投资专业小组对投资标的进行阶段性跟踪评估，这样可以有效地提高防范风险的能力以及投资项目成功的概率。
3．引导基金的投资效率低下
几乎所有的政府引导基金在设立之初都把投资的引导方向确定为创新型高新技术产业中的中小企业，然而在实际运行过程中，却出现了各种问题。政府引导基金被赋予促进高科技产业发展和高科技成果转化的使命，这就造成了一些与政府合作的风险投资机构更看重相关技术的先进性而忽视其市场潜力，使得一些很有市场前景的项目得不到引导基金的支持。
国外运作较好的引导基金的管理机构都会对投资对象进行必要的监督管理，并且提供相应优质的服务，具体包括整合资源优化投资结构、提供管理建议等。但需要注意的是，这些管理机构所进行的监督管理主要是通过向被投企业派驻有经验的人员进行治理制度等方面的设计，一般不参与投资对象的日常运作及管理。而我国的政府引导基金通常向企业派的基本上都是高级管理人员或政府官员，难免会对整个操作过程进行一定的行政干预，这在一定程度上影响了创业企业的自主决策性，严重影响了我国政府引导基金的投资效率。
4．缺乏人才培养和激励机制
我国目前的政府引导基金具有相当的数量和规模，但在人才培养和激励机制方面缺乏合理机制。在我国较有影响力的基金管理公司大多是外资金融机构或者由海归人才组成的团队，他们虽然在资金运作方面具有高超技巧但对我国国情的把握却缺乏深度，由此会降低基金的运作效率。此外，由于引导基金中政府资金的公益性目标与社会资金的逐利性目标的矛盾导致社会资本面临更大的风险，所以引导基金必须对社会资本进行补偿。但是在实际操作中，由于对社会资金的利益分配和激励机制不够，导致社会资金参与的积极性不高（夏荣静，2011）。
另外，从具体的运作情况来看，还存在以下问题：一是本土化倾向严重。引导基金参股的子基金要求必须在本地注册，并且要求有一定比例的资金投资当地企业，从而降低了其他地区风险资本投入的积极性，也不利于吸引优秀的管理机构。二是许多政府的财政资金都是承诺出资，对于投资机构来说还是存在资金压力。三是委托的管理机构有些是具有国有背景的机构，不可避免会对投资决策进行行政干预，从而降低了投资效率，在运作过程中也很难建立一套规范合理的激励机制。四是组织管理主体不统一。目前，地方政府、发改委及科委都是基金的组织者，这不利于高效的资源统一配置。
四、我国政府引导基金发展模式探讨
1．组织架构
推动我国引导基金行业进一步发展的关键在于建立有效的政府引导基金治理框架。通过借鉴国外发达国家的成功经验，结合我国的实际发展情况，我们提出如图2所示的组织架构。
国家引导基金和小企业发展管理局可以由财政部、科技部、发改委等部门抽调一些人员组成。科技部引导基金数量控制在1支比较合适；垄断国企引导基金可以由中国石油、中国移动、国家电网等自然垄断行业的国有企业专门成立3~5支行业引导基金，进行产业链的引导投资；地方政府引导基金则需要在现在遍地开花的局面下进行适当的规范，要求必须根据本地区的产业发展结构进行设立，不宜盲目求多。基金管理机构必须进行公开的筛选，聘请专业的风险投资评级机构进行指标评级，再选择符合指标的基金管理机构。
2．资金来源
要构建一个更加合理的引导基金运作系统，如何解决资金来源是关键问题，因为政府引导基金更重要的作用在于发挥引导的功能。整体来讲，引导的资金可以来自于我国的财政资金和国有企业的资金两个方面，具体可以分为三个层次：
第一个层次是国家财政出资授权科技部专门成立的国家级引导基金，对现在的科技计划、火炬计划等费用补偿进行配合。国家级引导基金和小企业管理局类似美国的SBIC，它可以有效地对国家科技计划和火炬计划等资金形成很好的补助，即形成一个很好的资金补助层级（苏启林，2004）。
第二个层次是具有垄断优势的大型国有企业的资金。我国许多大型国有企业每年的总收入远远大于民营企业的总收入，而这些国有企业除了每年上缴的税收外，剩余净利润无法体现“国有”的性质，人民享受不到其应该体现的福祉。例如中国石油、中国移动等垄断巨头，民众对他们的利润争议很大。其实可以由他们发起成立一种行业引导基金，专门投资于产业相关行业，一方面体现了其社会外部，另一方面也能推动产业内的一些中小企业快速发展。在产业转型升级的背景下，由国有垄断企业净利润中的一部分专门设立产业投资引导基金具有很大的战略意义，它可以引导相关产业的快速升级，推动产业链中具有重大技术创新的小企业快速成长。同时，从目前的实际发展情况来看，也具有很大的可行性。
第三个层次是地方政府与国家开发银行等政策性银行合作设立的引导基金，资金来源主要是各省财政资金和政策性银行的资金。
3．治理结构
当前我国政府引导基金治理结构暴露的主要问题在于：一是人薪资水平较低，不能有效鉴定人的能力和提高人的努力程度；二是没有可供参考的基金管理人的历史业绩；三是治理结构不能根据新获得的信息进行动态调整；四是各参与方利益较难协调。
（1）薪资水平方面。政府应当改变引导基金母基金的国有化管理体制，通过市场来招募有基金管理能力的专业人才而非直接任命官员进行母基金运作。同时，引入市场化的薪资安排，将薪资安排设定为固定工资和与经营业绩挂钩的年终奖，甚至可以引入适量的股权激励等方式，并通过对其能力的观测和市场竞争压力来对其薪资进行调整，提高基金运作团队的积极性。这样，政府就能够在一段时间后鉴定出人的能力，同时也能体现人的努力程度对薪资的敏感性。
（2）历史投资绩效信息方面。由于当前我国政府引导基金刚刚兴起，不可能有可供参考的基金管理人历史业绩，但是，政府应当通过相应的法律法规使未来每一财务年度、每一风险投资基金的每一个基金管理人的投资业绩都由专门部门收集做成系统的、公开的行业数据，就如同我国公募证券型投资基金那样。随着时间的推移，我国政府引导基金行业将形成完善的基金管理人历史投资绩效参照系，从而为人选择合适的基金管理人提供科学参考，也促进了信息的公开化程度。
（3）治理结构动态调整方面。子基金进行项目投资时，最好以普通股权投资方式为主，这样子基金有动力也有权限去监督企业的行为，进行激励的动态调整，同时也避免了企业管理层双重身份的出现。政府要充分给子基金其他出资人授权，防止企业管理层和母基金管理层串联起来，影响子基金对企业的控制。在引导基金遵守既定的政策性方向开展相关业务的范围内，引导基金派驻董事无权以任何形式影响子基金的投资行为；只有当子基金从事偏离既定的政策性方向业务时，才可通过参与决策的方式发挥必要的引导作用（强晓安 等，2010）。这样，子基金才能以大股东的身份去监控风险投资项目，对风险投资项目管理层的权限进行限制，而非将项目交由企业领导层任意摆布。
（4）各参与方利益协调方面。之所以协调难度较大，主要是由各参与方定位不清晰、薪资水平行政化、投资方式非普通股权化、退出市场不完善、政府引导不到位造成的。前面三个问题的解决实际上消除了薪资水平行政化和投资方式非股权化的因素，并在一定程度上使得各方定位清晰，而且上述政府引导基金模式本身也有助于各博弈方定位清晰，并可通过合理的激励手段实现引导到位。政府的投资如不及时退出或是为了经济利益不愿从已成熟的项目中退出，就会产生“挤出效应”。因此，政府部门要注重发展多层次的资本市场，积极发展场外交易市场，鼓励企业利用海外主板或创业板市场上市。
综上所述，政府可以通过改变引导基金母基金管理体制、制定相应法律法规和政策、改变投资方式和充分授权、加强引导基金模式执行力度、完善退出市场等手段，来解决当前我国政府引导基金治理机制中的主要问题，从而使治理机制能够有力地发挥其作用，达到提高风险投资行业市场运行效率的目的。
参考文献：
陈和.2006.创业投资的政策性引导基金模式研究［J］.科学学与科学技术管理（5）：7983.
郭丽虹，赵新双. 2007.优化政府创业投资引导基金效益的策略研究［J］.中国科技论坛(11)：99101.
焦军利. 2007.关于国内外创业风险投资引导基金的比较分析报告［J］.科技情报开发与经济（12）：129131.
李朝晖.2010.政府风险投资引导基金管理模式的选择［J］.改革与战略(10)：65-67.
刘健钧.2007.借鉴国际经验 发展我国创业投资引导基金［J］.中国金融（21）：3234.
强晓安，刘健钧.2010.发展创业投资引导基金要处理好三大关系［J］.宏观经济管理（10）：47-48.
苏启林.2004.基金治理结构：一个分析框架及其对中国问题的解释［M］.北京：经济科学出版社.
夏荣静.2011.推进我国创业投资引导基金发展的探讨综述［J］.经济研究参考（36）：36-40.
BVGRAVE W，TIMMONS J.1992.Venture Capital at the Crossroads［M］.Harvard Business School Press.
（一）围绕发展，谋划全局，开展了计划规划的编制和宏观经济运行的预警监测。
1、认真抓好全市经济社会发展的各项规划，突出科学性。一是及时制订年度计划。年初组织议定“全市国民经济和社会发展20*年度计划”，经市十四届人大一次会议审议通过后及时下达,同时加强了对计划实施工作的检查和监督。二是认真编制重大发展规划。加强部门协调，平衡衔接，编制完成了《*湾港区循环经济示范区建设规划》，开展了《*市新农村建设规划》、《*市大中型水库移民经济社会和基础设施建设规划》和“十一五”专项规划编制工作，完成了《*市主体功能区规划》编制前期准备工作。三是积极组织规划实施。将“十一五”规划纲要目标和任务分解落实到各部门、乡镇进行考核，对规划中的能耗、减排等约束性指标和生产总值、财政收入、固定资产投资、社会消费品零售总额等预期性指标，进行年度分解列入国民经济和社会发展年度计划实施。
2、及时做好经济运行的预警监测，突出针对性。密切掌握全市经济动态，对国民经济各阶段运行情况进行跟踪分析，先后完成了第一季度、1-4月、1-5月、上半年、1-8月、前三季度经济运行材料和人大汇报材料，剖析经济社会发展过程中存在的问题及原因，提出对策和建议，为市委、市政府做好全年经济工作提供决策和建议。特别是在上半年，我局针对重点工程和固定资产投资进展不快的状况，深入分析原因，提出了对策措施，引起了市委市政府的高度重视，先后召开了全市重点工程攻坚会议和电力攻坚、工业区进场攻坚等会议，成立专门班子抓落实，有力地推进了经济和社会建设。搜集相关资料，完成《*市产业集群化发展思路和具体工作》、《*、瑞安、温岭经济社会发展横向比较》等材料提交市领导参阅。在分析研究当前经济运行情况的基础上，预测判断全年经济社会发展总体情况，提出明年工作思路，安排20*年计划指标，着手起草市十四届人大第二次会议发展计划报告。同时坚持定期、定时向市委、市人大、市政府和省发改委上报我市经济运行情况，市府每季一次经济运行总体情况，加上专题汇报，市人大专项汇报三次。
3、积极开展影响全市经济和社会发展的重大课题调研和政策研究，突出实效性。针对我市“转型期”经济社会发展中的突出问题开展专题研究，完成了《关于提升服务业发展水平的对策建议》、《加强调控和监管，促进房地产业健康发展》等13个全局性发展问题的课题调研报告。《构筑和谐社会要在高起点上建设新农村》和《关于建设生态补偿机制的研究与建议》两个课题分别获*市发改委调研课题一等奖和优秀奖。完成了“关于对瓯江口区域开发建设情况的意见”，分别上报市府、*市发改委建议调整《瓯江口开发建设规划研究》中有关影响*发展的布局、方案和思路，在*市发改委的支持下，*市政府基本采纳了我们的意见。针对我市服务业发展滞后的现状，研究提出加快发展思路和方案，受到了市政府的采纳，市政府决定抽调人员组成服务业发展办公室，挂靠我局开展工作，起草了《*市服务业发展实施意见》、《关于实施“退二进三”若干问题的暂行规定》、《关于培育和鼓励企业上市的实施意见（试行）》、《*市服务业发展专项资金管理使用暂行办法》、《20*年*市服务业工作部门分工》、《*市服务业发展部门工作要求》等一整套方案材料，调查搜集“服务业建设项目”，较好开展了服务业发展的相关前期工作。
（二）引导投向，突出重点，加强了投资的综合管理和重大项目前期工作力度。
1、加强基本建设项目综合管理。针对政府投资项目审批不规范、超概算情况严重的状况，我们从规范办事程序着手，加强了管理。一是加强财政性投资项目的规范化管理。认真贯彻落实《浙江省政府投资项目管理办法》精神，研究起草了《*市政府投资管理实施细则》提供市长办公会议讨论通过并实施。进一步明确了要求，规范了审批，特别是加强了对政府性投资项目投资概算的管理。对城市景观、市民生活和生态环境有重大影响的项目，以论证、调查或其他方式，广泛听取各方面的意见和建议。二是努力提高全社会固定资产投资审批效率。切实优化投资项目审批服务，推行基建项目立项和核准并联审批制度，对企业投资项目实行核准制或备案制，1-12月项目立项337个，总建筑面积127.69万平方米，总投资41.83亿元，项目备案181个，总建筑面积200.60万平方米，总投资51.39亿元；项目核准15个，总建筑面积72.99万平方米，总投资33.61亿元；全市下达年度计划176个项目；窗口承诺件提前办结率为96.7%。三是牵头组织党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作。认真贯彻执行省委、省政府办公厅《关于在全省开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目专项清理工作的通知》精神，对我市自2005年1月1日以来开工建设的项目、所有在建项目和已审批尚未开工项目进行了全面清理，做好自查工作。
2、狠抓重点建设项目的工程进度。年初编制了“*市20*年度重点建设项目建议表”提交市政府审核。经审核，计划实施重点建设项目37项（其中省、*市重点建设项目5项），总投资1*.93亿元，年度计划投资19.00亿元。积极履行综合管理职能，加强重点工程督查、协调工作。一是积极探索重点工程监管新方法，编制了《*市20*年重点工程建设计划分解表》，将重点工程投资进度考核与形象进度的考核结合起来，切实加强对重点工程执行情况的动态管理。二是加强重点工程动态管理。组织人员经常性深入重点工程建设现场，实地督查核实工程进度，了解项目推进过程中存在问题和困难，及时向市领导反映问题，提出建议，确保重点工程建设的顺利推进。协助市政府组织召开全市重点工程建设工作会议和重点工程建设专题分析会，实现重点工程建设市长督查汇报会、分析协调会制度化，全力为重点工程建设破解难题，排除障碍。全市重点工程总体进展较为顺利，截至12月底，全市在建重点工程共32项累计实现投资额19.17亿元，完成年度投资计划的100.88%，比上年同期增长12.95%。
3、主动开展重大项目前期工作。制定了20*年*市重大建设项目前期工作计划，做好已列入重点工程预备项目名单的35个项目的前期准备工作。建立了20*年招商选资项目库，主动参与招商活动。积极配合做好高速公路复线，*至*第二通道以及*市大门大桥二期（翁垟至万岙高速互通公路建设）工程、*市中心区至*湾港区大道建设工程、*南北通道工程、*湾港区船舶制造基地等重大项目的前期工作，多次陪同上级有关领导和专家沿途考察走向、勘探地形、测量，帮助收集资料和协调沿途有关地方之间关系。
（三）积极协调，深入调研，推进了企业改制和上市工作。
积极参与工业企业改制协调会，稳步推进我市农村综合改革、文化体制改革、国有企业改革、事业单位改革等重点领域的改革工作。完成了房管局和劳动局下属各1家集体企业的改制工作，参与了乐申鞋厂、五龙控股公司和通用机械厂等3家企业改制。整理我市有关鼓励支持和引导个体、非公经济发展工作材料向市政协汇报，根据上级文件结合本市实际起草了《关于进一步拓宽非公有制经济市场准入的实施意见》。认真做好省中心强镇（柳市、虹桥）调研、申报工作和上市企业资源调查工作。政策性农村住房保险完成年度工作目标，政策性农业保险试点工作稳步有序推进。全年政策性农村住房保险投保户达26.6103万户，占我市农户总数的92.6%；能繁母猪保险超额完成省政府下达的4200头任务数，走在全省前列。及时开展受灾理赔工作，确保农户损失得到补偿并及时恢复生产。全年我市经历数次台风影响，两项农村政策性保险共理赔1228.61万元，其中农村住房保险理赔391.19万元，农业保险理赔837.42万元。
（四）依法治价，强化监督，规范了市场价格秩序和行政事业性收费管理。
1、加强重要商品、服务收费的价格管理。积极稳妥推进我市供水价格改革，逐步建立合理的水价形成机制。调整了乐成、虹桥片区的自来水价格和*、*、*水库的水利工程供水价格，及时落实水资源费的征收，开展了全市供水价格成本监审，促进水利和供水企业健康发展。加强住房价格管理，积极探索经济适用住房和廉租房价格管理形式。认真审核了万岙农场康居工程销售价格，及时审定了“交通大厦”、“新世纪花园”、“县浦公寓”等项目的建筑安装工程费，努力规范房地产价格。深化药品价格政策导向，继续分批降低政府定价药品价格。重新公布了我省937种药品最高零售价格和2945个规格的降价药品的价格，并督促各医疗机构认真贯彻执行，切实减轻患者的负担。建立健全价格监测工作制度，充分发挥价格监测预警作用。进一步完善价格监测预警机制，坚持每月两次对8大类54个品种重要商品和服务价格的监测和分析，尤其是针对下半年以来，受国际市场油价高涨和国内部分生产资料、消费品价格上升影响，我市成品油、液化气、猪肉、食用油等价格持续较快上涨的状况，及时启动价格预警实施预案，密切关注市场物价动态，加强监测分析，第一时间向市领导反馈信息，报告价格上涨原因，提出应对建议，努力确保市场价格基本稳定。
2、开展清费治乱减负工作。部署并开展了20*年度收费验审工作，对全市20*年度行政事业性收费、垄断经营性收费以及以收费形式征收的各种基金、集资、附加的近150个执收单位进行全面验审。安排对白蚁防治行业收费进行专项验审，调查了近三年我市白蚁防治总收入、总支出情况，总结出我市白蚁防治收费存在的主要问题，并向上级部门提出规范白蚁防治行业收费管理的建议。根据省市有关文件精神，对全市行政事业性和经营服务性收费单位的收费许可证进行全面换证。规范和调整了建设、土地、公安、工商、交通、人事和农业等16个单位行政事业性收费项目和收费标准，停止执行部分收费项目。根据上级文件精神，进一步明确义务教育办班收费项目和收费标准，对全市职业学校、公办幼儿园办学成本进行测算，加强收费管理，规范教育收费行为。根据省定价目录和听证办法的要求，先后组织召开了关于制定16路公交车和雁荡山公交车票价听证会，出台了16路公交车收费标准。认真审核了11个强制性培训班收费。
3、加大价格监督检查力度。根据省物价局文件精神，联合纠风、教育等部门分别开展春季、秋季教育收费大检查，采取点面结合的形式，重点对义务教育阶段“一费制”落实情况，高中“三限”政策落实情况，违反自愿原则强制收取服务性费用的行为进行查处，共检查中小学校64所，查出的违价金额达185.84万元，已责令清退91.17万元，立案3起。根据省物价局、省农民负担监督管理领导小组办公室、省人民政府纠风办《关于开展全省涉农价格和收费专项检查的通知》（浙价检[20*]67号）文件要求，开展了包括规划、土地、房管、乡镇政府在内的涉农价格收费检查，共检查单位11家，立案2件。根据省物价局《关于开展全省药品和医疗服务价格重点检查的通知》[浙价检（20*）156号]文件精神，分别对市二医、三医、中医院、妇保院的药品及医疗服务价格执行情况进行检查，发现各大医院不同程度存在着自立名目，扩大范围收费，提高差率，推迟降价时间等违法行为，查出违价金额达90多万元。春节、“五一”、“十一”期间，组织开展了对副食品市场、各大超市、旅游行业的明码标价情况检查，针对主要农产品生产、运输、销售过程中的各种收费进行专项检查，切实维护了社会稳定。认真做好价格举报工作，共受理群众投诉96件，办结96件，办结率100%。全年共立案查处各类价格违法案件18件，查出违价金额403.02万元，其中退还消费者115.61万元，没收违法所得102.56万元，罚款6.3万元，上缴财政1*.87万元，其他的正在处理中。
（五）培育市场，强化调控，确保了粮食安全和社会粮情稳定。
1、稳步推进粮食购销市场化。认真贯彻执行国务院《粮食流通管理条例》，制订了《粮食收购许可证》的办理制度，建立用粮企业粮食经营台帐，及时掌握具有粮食收购证企业粮食收支基本情况。认真做好全市粮情监测点的监测和粮食信息的采集分析及统计上报工作，及时为粮食购销企业提供粮食产销和市场价格信息。积极与财政部门协调，确定并落实了20*年度粮食各项补贴，提出了20*年度附营企业特困资金分配方案，并进行监管，真正使特困资金用到实处，有效地解决了特困企业的难处。加强企业财会基础工作，指导企业开展会计核算，按时编制会计报表，及时汇总上报，提供财务分析，为领导决策提供可靠依据。加快国有粮食企业改革改制步伐，完成粮食收储公司的组建和财务合并工作，做好粮食附营企业改制的准备工作。同时，认真做好拥军慰问和军粮供应工作，并率先在市军供粮站和雁荡代销点正式实行军粮刷卡供应。
2、扎实开展粮食安全工作。一是认真抓好安全生产。及时调整了综合治理和安全生产领导小组成员，进一步明确了安全生产目标管理和领导责任制。积极开展安全生产执法年活动，并在11月中旬召开全市粮食系统安全生产工作会议，举办消防器材的应用演练。组织4位主管安全生产的负责人参加全省粮食行业安全生产培训，进一步强化安全生产和消防安全工作防范意识和管理水平。根据市府办《关于组织开展全市安全生产隐患大排查、大整治的紧急通知》，组织开展了全市粮食系统安全生产和消防安全“地毯式”检查，对6家存在安全问题的单位当场发出《安全生产和消防安全检查不合格整改书》和《安全生产和消防安全检查不合格强制整改书》，并督促及时做好整改。二是认真抓好粮食储存安全。建立健全各项制度，严格按季组织开展全市粮食收储企业仓储“一符四无”粮情安全检查和仓储千分制考核。指导和督促收储公司认真抓好仓库修理、器材维修以及仓容的安排和落实，有效保证了粮食储存安全。同时，积极开展市地方储备粮中心库（二期）建设项目相关前期工作。
3、保证社会粮源和质量。发挥粮食部门引导、服务生产的作用，大力发展订单农业。按照订单、核单、定单、盯单、买单的工作链条，认真做好粮食订单跟踪服务，发放预购定金66.8万元，全年收购“订单粮食”10000吨，完成率为95%。及时轮
换储备粮，确保库存粮食的质量。根据储备粮管理规定和市政府的要求，今年落实轮换储备粮10000吨和储备油75吨，按照公平、公开、公正的原则，委托市粮食批发交易市场公开拍卖，保证了地方储备粮油的推陈出新，有计划有步骤平稳了粮食市场。坚持定期检测储备粮油产品，加强粮油产品质量的监督管理。及时完成了省、市、地方的检测任务，共抽取粮油样品228个批次，其中早籼谷204个批次、晚籼谷42个批次、食用油4个批次。认真做好日常粮油检查，对检验不合格的产品和企业，及时建议有关部门进行查处，确保市场粮油质量过关和居民放心吃粮。
（六）发挥优势，履行职能，推进了以电子政务建设为重点的国民经济和社会信息化进程。
进一步扩大联网范围，巩固网络安全，努力建成一个统一、安全、稳定的*市电子政务网络基础平台。按照省电子政务网络技术规范，继续做好市电子政务外网改造、IP地址调整和各单位业务专网的接入工作。对电子政务网络进行调整和完善，增强了网络管理能力，进一步巩固网络安全，并完成了部分乡镇的电子政务外网改造。同时，积极主动做好市电子政务网络迁建的相关前期准备工作。进一步普及短信息办公业务，推广电子公文交换系统，努力提高机关办事效率。完成安装电子政务平台系统软件及环境配置，更新了短信网关模块。分三批对全市相关单位办公室主任和负责电子公文收发工作的文秘人员进行运用操作培训，确保了自8月1日起电子公文交换系统在全市机关范围内的正常、良好、安全运行。进一步发挥职能作用，扶持信息产业发展，努力推进全市信息化建设。认真做好*市软件及电子信息产业制造业发展专项资金20*年度项目申报和20*年项目验收工作。协助做好“浙江省电子元件*市生产基地”的申报工作，并于11月6日获省信息产业厅批复同意立项。配合做好电信助推农村信息化试点乡镇（10个）和试点村（100个）筛选、确定等工作。此外，按照市纪委的要求，关闭了电子政务网络有关股票端口，对机关单位联网电脑使用股票软件进行封锁，确保电子政务网络真正用在政务方面。
（七）加强组织领导，强化作风建设，实现了机关管理和队伍建设有序推进。
根据市委、市政府《关于在全市开展“作风建设年”活动的实施意见》精神，积极部署、开展机关作风建设年活动，创建“六型机关”，继续开展机关“四好科室”创建活动，机关管理和干部队伍建设取得了显著成效。一是各类学习经常化。通过党委理论学习中心组学习会、支部学习会、机关“学习夜”、“解放思想”和“端正机关作风、建设‘六型’机关”大讨论、“作风建设”网上在线知识竞赛等活动和安排在职各类学习培训，实现了“工作学习化、学习工作化”。二是机关管理制度化。通过开辟网上专栏征求意见、交心谈心、“阳光行动”、访基层等形式广泛征求意见建议并进行梳理，在此基础上对全局的各项规章制度进行修订、汇编，进一步规范机关内部管理，逐步形成一套长效管理机制。三是政务公开网络化。除了在局机关办公场所设立固定公开栏外，还在*市发展改革网站上公布审批事项的办事依据、办事程序、办事时限及办事承诺，并每月公开审批结果，接受公众监督，真正做到了能够公开的事项一律对外公开。四是廉政监督信息化。除了继续完善党风廉政建设责任制，制定了20*年党风廉政建设和反腐败工作的组织领导和责任分工外，每逢节假日局纪委办公室通过政务工作平台向全局同志发手机短信息，强调要遵守好廉洁自律各项规定，做到警钟常鸣。
[关键词] 民营企业 基础设施产业 产业分析
随着一系列开放性决策的制定，特别是党的十六大提出“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”民营企业进入城市基础设施产业得到了全面的支持和鼓励。尽管早在上世纪90年代，就有一些民营企业尝试性的涉足城市基础设施产业，但面对相对陌生的基础设施产业，面对有成有败的实际案例，该不该涉足？如何涉足？也许是大多数民营企业困惑的问题，也是妨碍民营企业进入基础设施产业的障碍之一。本文试图立足基础设施产业及民营企业的特点，为民营企业解除困惑。
一、基础设施产业概述
1.基础设施产业的界定
广义的基础设施（infrastructure）泛指所有基础性结构或系统，包括政治、经济、社会文化和军事各个方面，包括军事基础设施、政治基础设施、经济基础设施和社会基础设施。经济基础设施主要是指为居民生活和经济生产所服务的永久性基础性工程、设备、设施等，它包括公用事业、公共工程以及其他交通运输等。社会基础设施则主要包括教育、卫生医疗等方面，还包括福利住房等。（天则公用事业研究中心，2005）本文所指的基础设施主要是经济基础设施。
《1994年世界银行发展报告―为发展提供基础设施》中提出了“经济基础设施”的概念，该报告把经济基础设施定义为“永久性的工程构筑、设备、设施和他们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。”经济基础设施包括三个方面：(1)公共设施：电力、电信、自来水、卫生设施和排污、固体废弃物的收集与处理；(2)公共工程：公路（道路）、大坝和灌溉及排水渠道工程；(3)其他交通部门：城市和城市间的铁路、城市交通、港口和水路、以及机场等。
参考《国民经济行业分类》(GB/T4754-2002)，本文所指的经济性基础设施行业主要包括行业分类中的3个大类:D类―的电力、煤气及水的生产和供应行业；F类交通运输、仓储和邮政业；N类―水利、环境和公共设施管理业所有行业。基础设施产业一般具有投资大、周期长、资金流动性差、沉淀资本大、利润稳定、退出门槛高等特点。
2.基础设施产业特性的再认识
（1)基础设施产业的自然垄断性
基础设施产业被广泛的认为属于自然垄断产业，应该由政府或国有企业来进行垄断经营。但我们需要来进一步认识基础设施产业的自然垄断性。自然垄断最显著的特征是企业成本函数的弱增性（subadditivity）（Sharkey和 Baumol 1982）。如果一家企业能比两家或两家以上的企业以较低的成本生产一定数量的某种产品或多种产品的一定组合，则存在成本的弱增性，即使存在着规模不经济。在成本弱增的产出范围内，为实现较高的生产效率，应该由一家企业垄断经营，当产出超过成本弱增范围后，就应该允许新企业进入。基础设施产业并非天生垄断，某些领域，民营企业是可以进入以提高产业效率的。
（2)基础设施产品的公共品性
尽管基础设施是国计民生的基础，但基础设施产业的产品不完全是公共品，或者说并不完全具公益性。公共品理论以是否具有消费上的“非排他性”和“非竞争性”作为判断公共物品的标准。物品的非排他性（Non-excludability）是指一人不能独占该物品，不能排斥（或需很大代价才能排斥）其他人对该物品的享用；物品的非竞争性(Non-realness)是指每个人消费这种物品都不会导致别人对该物品消费的减少。同时具备非排他性和非竞争性的产品被称为纯公共产品；同时具有排他性和竞争性的产品是私人产品；只具备其中一种特性的产品被称为准公共产品。城市基础设施的产品和服务既有纯公共产品如城市街路、公园休息地；又有私人物品，还有准公共物品如收费的高速公路。事实上，随着技术进步和市场管理手段的不断发展，许多基础设施产品已经由公共产品向准公共物品和私人物品转换。因此，民营企业也可以成为基础设施产品的供应主体。
（3)基础设施产业项目的区分
项目区分理论按照是否有收费机制（资金流入）及其投资价值回报机制，将基础设施项目区分为：公益性项目、经营性项目和准经营性项目。公益性项目是指产出服务无偿提供给消费者，不仅没有盈利，甚至日常经营费用和维修费用也要从外部补充；经营性项目具有较好地投资盈利，能全部收回投资，而且能产生一定的资本积累；准经营性项目是介于上述两者之间，有收益但不能补偿投资或只能部分地实现投资回报。显然，经营性项目和准经营性项目是适合民营企业来经营的。
二、民营企业进入城市基础设施产业的理由
1.城市基础设施产业对民营企业的吸引力
（1)城市基础设施产业发展前景广阔
基础设施是国民经济运行的基础。基础设施的发展水平不仅关系到国民经济运行顺畅与否而且更影响着人民生活的方方面面，更决定着一个地区、国家未来的发展。因此，对基础设施产品的需求是永远存在的。而且，随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，新的基础设施要不断出现，旧的基础设施要进一步提高，从这个角度来讲，基础设施产业的发展是无穷的。
（2)基础设施产业利润稳定
民营企业选择投资方向的首要影响因素当然是项目本身的经济强度问题，也就是说项目能不能带来盈利。从基础设施产业本身的特点来看，虽然基础设施产业的投资规模大，回收周期长，但大多数行业具有明确需求稳定的用户，因而基础设施产业资金流稳定，利润稳定。也正是由于基础设施产业风险低、现金流回报稳定的特性可以帮助企业获得稳定的收益，因而受到了稳健型企业的青睐，也是上市公司和各种投资基金追逐的对象。
另外，如前所述，基础设施产业项目可以分为公益性项目、经营性项目和准经营性项目。民营企业可以选择经营性和准经营性的项目。目前有些经营性项目产品价格低，是我国政府长期价格调控的结果，政府在吸引民营企业进入中会采取一定的激励措施，以调动民营企业参与的积极性。如美国允许基础设施产业自主定价，使民间资本的投资回报率高于市场一般利率水平。从这个角度来看，基础设施产业的利润比较有保障。而且，就目前民营企业进入基础设施行业普遍采取的BOT方式来看，协议期大多在15年以上，这意味着进入该行业的民营企业可以有相对稳定的发展。
（3)基础设施产业的稳定性有助于融资
融资难一直是民营企业面临的主要问题。基础设施产业的广阔发展前景，使得民营企业一旦进入基础设施产业，就成为银行竞相扶持的对象。例如，工商银行上海分行于2002年8月，与民营企业福禧集团签署银企合作协议，由工行提供100亿元授信额度；同月，建设银行上海分行业分别与茂盛、农凯等6家民营企业签署171亿元的授信额度协议。
（4)政府对民营企业进入城市基础设施产业鼓励和支持
为缓解基础设施产业资金投入不足、产品供不应求、生产效率低下等问题，国家正积极推动基础设施产业的市场化改革，吸引民营企业的引入就是其中的重要部分；再加上各种开放性政策的制定，都为民营企业进入城市基础设施产业带来了好的契机。相对外资来讲，民营企业更具优势，一方面民营企业更了解国情，另一方面，我国法律规定，港口、码头等设施不允许外商独资，铁路、公路、电力等基础设施项目必须由中方控股。民营企业进入基础设施产业面临着利好的环境。
（5)有成功经验在先
首开民营企业进入城市基础设施产业先河的是1994年泉州刺桐大桥的建设。当时，泉州市15家资金雄厚和社会影响力大的民营企业发起建立了泉州市名流股份有限公司，公司和市政府授权投资的机构按60:40比例出资,依法设立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”,全权负责大桥项目前期准备、施工建设、经营管理的全过程，经营期限为30年(含建设期),期满后全部设施无偿移交给市政府。环保业最大的BOT项目是2002年安徽国桢环保节能股份有限公司参建广东江门的龙泉污水处理厂；首开民营企业参与大型水电站项目建设的BOT项目是2003年北京华睿集团筹建金沙江中游云南金安桥电站。
目前，民营企业参与基础设施产业的涉及面已经相当广泛，既有竞争性项目，也有基础性和公益性项目；既有商业性项目，也有政策性项目。已有的这些民营企业参与基础设施产业的案例，为其他民营企业的进入有很好的参考作用。
2.民营企业具有进入城市基础设施产业的优势
(1)民营企业具有投资基础设施产业的需求
我国的民营经济在20世纪80年代早期产生于那些资金需要量小、技术要求低、进入壁垒低的竞争性产业领域，比如商业零售业、餐饮业和其他服务业。而随着民营企业经济实力的扩大，以及这些原有产业竞争的日益激励，民营企业对于拓展产业空间的需求也越来越大。当政府对处于垄断行业的国有企业的经营绩效令人难以容忍，当政府为缓解基础设施产品供需矛盾而允许并吸引民营资本进入基础设施行业时，民营企业获得了扩大发展空间的有利机会。
（2)民营企业具有投资基础设施的资本规模
我国的民营经济最初并不是诞生在体制之内，被看作是体制外的一种新生事物。因此，民营经济长期以来受到“次国民待遇”。这种次国民待遇表现在市场准入方面、银行贷款方面、赋税和法律方面以及观念方面。正是在这样恶劣的生存环境中，民营企业经历了多年不断发展和调整，经过优胜劣汰，积累了必要的经营经验和教训，逐步形成了较强的竞争能力和相当的经济实力。
（3)民营企业具有参与基础设施产业的经营能力
经过多年的发展，一些民营企业已经发展成为生产规模大、产品档次高、投资能力强、经营管理机制先进的现代企业。尤其是一些实行股份制的民营企业，他们已经逐步摆脱了传统的民营企业家族式的管理模式，在实现了资本所有者和经营者分离的基础上，建立严格的公司治理结构。他们按照市场机制运作，形成了以降低成本、提高效益为中心，集团化发展、规模化经营、企业化管理的自我发展机制，他们已经具备了投资、建设、运营、管理大型基础设施项目的能力和条件。民营经济的产权结构和运行机制决定了民营企业具有强烈的获利愿望。这种强烈的获利愿望促使企业提高运营能力，提高生产效率，开展创新活动。
三、民营企业进入城市基础设施产业的不利因素
由以上分析可见，民营企业具备进入基础设施产业的必要性和可行性。但从实践来看，依旧存在很多问题和障碍,客观上制约了民营企业进入基础设施产业的步伐和效果。
1.与政府的合作存在风险
任何行业在具有吸引力的同时也都具有风险，如市场风险、商业风险、财务风险，外汇风险、技术风险、政治风险等，基础设施产业也不例外。一些基础设施项目，特别是大型国家级项目大多需要较长的建设时间，而在建设一个大型项目从提出、立项、预可、工可、初设，不确定因素比较多，增加了民营企业的风险。不过，基础设施产业最突出的风险莫过于与政府合作的风险。市政基础设施的“基础性”决定了其与政府之间存在着更紧密的联系。尽管市政公用行业具有投资规模大、投资回收时间长、投资回报率低的特点，但是投资回报稳定，相对来说市场风险较小。投资企业最担心的就是政策风险，即政府信用风险。
政府失信的事件时有发生。2002年汇津中国与长春市当时的政府签订协议，参与投资长春污水处理厂，为此政府还专门制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》，而新一届政府单方面废除了该办法，汇津中国长春污水处理有限公司将长春市政府告上了法庭，一审汇津公司败诉。又如前例的“刺桐大桥”，按照相关规定，除了车辆通行收费权以外还有公路沿线规定区域内的饮食、加油、车辆维护、商店、广告等服务设施的经营权，但后一部分的经营权尚未得到批准，尽管刺桐大桥建桥时已预留了两个对接口，原来政府许诺的刺桐大桥与相距300米远的高速公路桥对接的事后来也没有了消息。政府许诺有变化，那么投资者的收益将有极大的风险。
政府失信的风险已经成为基础设施市场化进程的障碍之一，政府已经开始着手解决这个问题。《市政公用事业特许经营管理办法》等相关法律的制定，就有利于规范政府行为，减少投资者的担忧和风险。
2.体制的障碍
从民营经济发展的实际情况看，民营资本进入基础设施领域的主要障碍不是资本规模上的障碍，不是民营企业经营能力上的障碍，而是体制上的障碍、市场准入上的障碍。有些领域虽然允许民间资本的投资，但体制导致明显的不公平竞争。许多基础服务行业由于长期的行政性垄断（非自然垄断），已经形成非正常的利益共同体。他们口头上欢迎民间资本进入（迫于改革压力），背地里却合力抵制。在一些行业，从设计、施工到经营管理等，都有行业管理部门自己的事业单位与公司,表面上脱钩了，实际上藕断丝连、利益关系当断不断。另外，目前我国基础设施产业还存在着较强的行政垄断，存在着过多的行政干预和不合理的收费，前置审批环节繁多，准入条件苛刻。
3.民营企业自组织能力差
尽管民营企业的发展壮大使得其中一部分具有相当大的经济实力，但基础设施通常需要巨大的投资，且投资周期长，这不是一家民营企业能独立承担的。如前面的刺桐大桥BOT案例中，名流实业发展有限公司就是15家民营企业牵头建立起来的。但民营企业的自组织能力差，如果没有政府出面牵头的话，民营企业很难自己组织起来。名流实业发展有限公司的前身就是市委统战部牵头组织的泉州名人俱乐部。如果民营企业能够自发的组织起来，将更有实力进入基础设施产业。
四、民营企业进入城市基础设施产业的主要方式分析
民营资本可以采取多种方式进入城市基础设施建设领域,具体采用哪种方式要结合自身的经济实力和基础设施的性质以及相关的法律法规。
1.管理合同和购买债券
管理合同即政府或基础设施领域的国有企业按照法定程序，通过竞争选定一家民营企业并与之签约，由这家民营企业对基础设施的经营管理或原国有企业的日常经营活动进行管理，其经营管理过程受到政府的监督。这种方式中，民营企业不需要投入自己的资金，而只是为基础设施产业提供了经营管理才能。因此，从严格意义上来讲并不算真正地进入到基础设施产业，不过这种方式可以帮助民营企业积累基础设施产业运营的经验，以便今后的投资。与此类似的是购买基础设施产业的债券，由于其并未真正投入到基础设施产业的运营中，所以也不算真正的进入基础设施产业。
2.直接或合资并购模式
基础设施市场化改革的途径之一就是将现有的基础设施企业通过整体出售、部分出售、公私合资、承包等方式将其私有化，这是民营企业进入基础设施产业的途径之一。如2002年5月，上海浦东自来水公司50%国有股股权溢价转让于威望迪公司。威望迪公司以20亿元现金（超过资产评估近三倍的价格）购买股权，并承诺对合资公司1582名员工不进行裁员，保证提供优于现有标准的优质自来水，保持政府统一定价的条件。
3.契约式（特许经营）
《市政公用事业特许经营管理办法》中指出市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。这种制度是以合同的签订为基础的，因此又叫契约式。政府同民营企业签订合同,让渡某项城市基础设施建设权,在合同期限内由民营企业独立开发经营并收回成本,合同期满政府将无条件接收项目经营权。
BOT是典型的契约性质的投资方式，BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设―运营―转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交给政府。BOT是目前我国民营企业参与基础设施建设的最常见的方式。BOT还发展了很多衍生模式，如TOT、BT、BLT、BOO等。
4.直接投资模式
直接投资模式又叫PFI（Private Finance Initiative），“私人主动融资”，就是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行供公共项目的投资、开发建设与经营。政府确定投资项目及建设标准，私人公司按合同进行设计、筹资、建设，项目竣工后出售或租赁给政府及相关部门；或者项目公司负责运营，直接为公众提供服务或由政府购买服务。如2002年9月，由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司与广州市市容环境卫生局签署了合作协议。根据该协议，香港亚太环保有限公司2004年将投资2.8亿元，在广州建立起一座日综合处理生活垃圾1000吨的垃圾厂。
五、民营企业进入城市基础设施产业的建议
基础设施领域的市场化改革给民营企业的发展带来了机会。民营企业应该:(1)分析宏观政策走向,结合自身情况,采用适当的方式开展适当的基础设施项目;(2)认真研究政府的各种法律法规，保持与政府部门的沟通与合作;(3)吸引和培养懂得项目管理和BOT等相关知识的人才，积极推动与政府间的项目谈判,提高项目谈判能力，降低谈判成本，提高合同的规范化;(4)积极规避风险。规避风险是企业进入任何一个行业都要注意的问题，前面提到与政府合作的风险是民营企业进入基础设施产业的主要风险。政治风险的主要管理策略是投保,向商业保险公司或其他官方机构投保政治风险,也可以在项目融资过程中引入多边机构,达到风险合理分担目的;(5)服从政府部门的监管。基础设施产业关系到国计民生，民营企业不能只追求利润，还要履行保证产品质量和提供普遍服务等责任。
基础设施产业是利国利民的基础性产业，民营企业的进入会为基础设施产业的发展注入活力，也为自身的发展拓展了空间。相信通过法律法规的规范，民营企业灵活机制的发挥，基础设施产业能获得双赢的发展局面。
参考文献：
[1]王俊豪:政府管制经济学导论[M]．北京:商务印书馆．2001:75～79
[2]陈家涛:城市公用事业民营化探讨[J]．黄河水利职业技术学院学报,2006．(4)
[3]剧锦文韩晓芳等:民营经济、民间资本与经济政策[M]．北京:中国财政经济出版社,2004:2～3
[4]王丽娅:民间资本投资基础设施领域研究[M]．北京:中国经济出版社,2006:162～163
[5]李国强赵清华:公共事业市场化改革的障碍及对策[J]．邢台学院学报,2006.（3）:26～28
一、城司的类别及其主要职能
自上海市于1992年率先成立了全国第一家城司,开创城市发展城投模式,初步建立“政府指导、企业参与、市场运作”的新型投融资运营管理体制以来,城司在发展和不断壮大的过程中,形成了其特有的资产规模大、资产收益率相对较低、借贷还款较为有保证等特点,逐步被市场所认可。按其体制、隶属关系和职能来划分,大致可以分为如下四类:
(一)事业体制,隶属于政府某一职能部门,作为政府城市基础设施建设的融资平台。这是城投平台发展的初级阶段,基本上80%以上的城投平台都经历过这个阶段,属于事业管理体制,仅是为了实现某些项目融资,或是为获得政策性银行贷款而组建的壳公司,主要进行贷款对接,对地方经济拉动、城市基础设施建设贡献有限。目前该类城投已比较少,主要存在于中西部等经济欠发达地区。
(二)事业与公司体制双轨,直接隶属于市政府,作为政府城市基础设施建设的投融资和建设主体。该类城投发展形态是基于现实与发展兼顾的妥协产物,城司一方面行使部分政府部门的职能,承担城市基础设施项目建设的项目管理工作;另一方面为了便于在资本市场上进行融资,同时又以企业的身份进行市场化运作。这类城投平台随着发展,将逐步凸显负债高、财务风险大、难以持续发展的问题。而且部分城投平台有在此阶段破产的可能。此类城投普遍存在,一般都属于城司的发展初期,对城司的定位还不太清楚,还未能全面的发挥城投平台应有的作用。
(三)公司体制,直接隶属于市政府,作为政府城市基础设施建设的投融资、建设及资产管理主体。这类城投平台通常经历了单纯经营城市基础设施资产、单一依靠银行贷款融资的阶段,逐步实现融资多元化、投资合理化、经营市场化。目前国内较大地市的城投平台都在进行此种转型。
(四)公司体制,直接隶属于市政府,以城市基础设施资产为主、多元化的资产组合的国有资产经营、管理主体,面向市场具有投融资功能的国有企业。这类城投平台的定位已由单纯的政府投融资工具转型为地方政府的具有较强实力的国有资产经营主体,不仅能多元化的筹措城市基础设施建设资金,而且逐步成为能面向市场投资、融资、经营,完全参与市场竞争的企业法人。
城投平台的重组是平台发展到一定阶段后,根据城市经济发展状况、政府在城市化进程中的意图及城投平台的职能而做出一次自我结构性的调整,也可以看作是发展过程中的一次质变。上述对城投平台的分类可以看做是在时序上进行一系列重组整合而出现的具体表现形式。
二、城司融资主要途径评析
纵观我国城市基础设施建设投融资平台的发展历程,主要经历了投融资平台的搭建阶段、市场化改革的启动阶段和市场化运作的新阶段。其建设资金的来源,主要渠道包括中央和地方财政性资金、商业银行贷款、政策性银行贷款以及在资本市场进行权益性融资等方面。在城司发展的初期阶段,使用财政性资金用于城市基础设施建设是普遍的方式,但由于城市政府一般采用以城市土地等资源未来一定时期内出让或经营的预期收入为依托,利用投融资平台融入项目资本金,采取先垫付后偿还的资本金循环机制,虽然来源稳定,但远不适应新形势下的城建资金集中化、大规模的需求。这也迫使城司在基础设施建设投融资改革过程中不断创新、探索新的融资方式。具体途径如下图所示:
其中,对于股权融资方式,由于目前资本市场上对城市基础设施融资条件比较严格,要求必须具有收益的稳定性和较高的回报率,仅适用于可经营性的城市基础设施。对于目前多数城司所从事的纯公益性和准公益性产品性质的城市基础设施投资建设来说此种融资方式短期内很难实现。
对于银行贷款的方式,由于商业银行自身经营的特点,长期性的基础设施贷款会受到一定的制约;随着政策性银行改革进程加快,大额低息长期性的贷款支持逐渐收紧;国际金融机构和国外政府的贷款面临着对本国经济发展以及经济政策提出条件的不稳定性,特别是在全球性金融危机中,此种融资方式几乎停滞。
对于资产证券化等把未来现金流提前使用的新型金融手段,由于政府相关主管部门考虑其潜在的风险,没有出台专门的针对城市基础设施ABS融资的管理办法,该方式目前还不具备大范围推广的条件。信托融资的方式也由于信托产品额度的限制,不适合投资规模较大的城市基础设施建设。
相比之下,企业债券有其自身的优势:如相对于股权融资而言,债券融资不涉及公司控制权的调整,其融资成本显著低于股权融资成本,而且具有财务杠杆效应与税收屏蔽效应。相对于商业银行贷款融资方式,企业债券融资也有较为明显的特点:
对于城投平台而言,企业债券期限长,成本低,融资额较大,与城市基础设施建设的周期长,资金占用多,资金缺口大相符合,而且各地的城司的背后是当地政府的强有力的支持,使得企业债券发行规定中所要求的发行主体存续期、信用评级、资产规模、资本结构、财务状况等指标能够满足。特别是企业债券发行客观上要求城投平台进行现代公司制的重组和整合,通过国有资产注入、土地注入等方式将城市资源和资产向平台集中,有利于企业的可持续发展,因此发行审核程序一放开,大批的城投平台就开始筹划企业债券的发行。
2008年1月,国家发展改革委下发了《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》(发改财金[2008]7号),简化发行审批环节、重申发债条件,债券发行规模稳步提升;另外,在由美国次贷危机引发的金融危机的冲击下,股市的融资功能受到极大影响;房地产价格大幅下挫,土地流拍比例高;地方政府一方面面临资金困境,一方面还需要加大基础设施投资力度、通过投资拉动经济增长。为应对此次金融危机,中央政府出台了一系列宏观调控措施,着力拉动经济、刺激消费,在此环境下债券融资迎来了空前的机遇。
据中国债券信息网数据显示,截至2009年11月20日,地方企业债发行133只,融资1947.33亿元;其中典型的城投债近50只,融资近1000亿元。
三、以发债为契机重组城投平台的几点思考
城司发行企业债最直接反映的就是城投平台作为政府的投融资主体,其融资渠道从单一的银行贷款这一间接融资方式迈向了发行企业债等直接融资的方式,是融资渠道多元化的突出表现,这一转变就需要城投平台从体制、隶属关系等方面做出相当大的调整,并且对平台今后的经营也将起到深远的影响。城投平台通过重组实现发债的可能,有的平台发债后再次重组,进而实现更大的跨越。城投平台的发展既要依靠政府的支持和推动,也离不开平台自身的意愿,同时时机也非常重要,而发行企业债券正是给平台实现阶段性重组提供了契机。
(一)资产规模方面
根据《国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》,第一,股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元,有限责任公司和其他类型企业的净资产不低于人民币6000万元,这样的要求对大部分城投平台是相当简单的;第二,累计债券余额不超过企业净资产40%,考虑到央行规定发行规模小于5亿元的企业债券不能在银行间债券市场上市流通,另外低于5亿元的债券发行对于动辄数亿元的城市建设项目来说不具有吸引力,也会摊高融资成本,一般的企业债都在10亿元左右,这样企业的净资产就要达到30亿元左右,同样总资产就应该在50亿元以上,才会使企业的负债率相对合理。因此,结合上述两条来看,作为地级市城投平台要达到上述规模就要做一些重组和整合,这就给平台的发展提供了一个契机,当然这类重组有形式和实质的两种,这就取决于城司本身的运营能力、政府对城投平台认可程度及整合资源的复杂程度。
(二)治理结构方面
目前城司主要有四种存在形式,根据《证券法》《公司法》及《通知》的规定,发债主体应该是股份有限公司或有限责任公司,因此城投平台如果是事业体制的话就不能满足基本要求,应该首先进行体制改革,而后按照《公司法》建立产权清晰、职权明确的公司法人治理结构,这也为城投平台的发展提供了一个契机。对于城投平台而言,良好的公司法人治理结构应该更多的考虑平台投融资决策机制的稳定性和可持续性,从而优化平台资产结构。
(三)产业战略布局方面
根据2004年国家发展改革委《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》规定,要求所融资金符合国家发展改革委根据国家产业政策、行业发展规划和宏观调控需要确定的企业债券重点支持行业。《通知》规定,用于固定资产投资项目的,应符合固定资产投资项目资本金制度的要求,原则上累计发行额不得超过该项目总投资的60%。用于收购产权(股权)的,比照该比例执行。用于调整债务结构的,不受该比例限制,但企业应提供银行同意以债还贷的证明;用于补充营运资金的,不超过发债总额的20%。
监管层对债券融取资金使用方向和比例的规定,对城投平台投资产业的布局有指导意义,平台可以实现投资多元化、经营市场化的产业投资结构调整,为平台的可持续发展奠定基础。
(四)投融资战略方面
《通知》规定,发行债券的企业最近三年平均可分配利润(净利润)足以支付企业债券一年的利息,即需同时满足以下条件:(1)企业最近三个会计年度连续盈利;(2)企业归属于母公司的最近三年平均净利润足以支付自身发行企业债券(包括已发行尚未付息部分和拟申请发行部分)一年的利息。 同时,债券发行后,发行人应当在债券存续期间的每一会计年度结束之日起4个月内,向国家发展改革委及省级发展改革部门报送发行人、担保人经审计的年度财务报告,并公开披露;在企业债券存续期内,发行人、担保人发生可能影响企业债券兑付的重大事项时,发行人应当及时向国家发展改革委报告,并公开披露;在企业债券存续期内,发行人应当委托原信用评级机构每年至少进行一次跟踪评级,并于信用评级机构出具企业债券跟踪评级结果之后十五日内,将跟踪评级结果报国家发展改革委及省级发展改革部门,并公开披露。
上述规定一方面是保护债券持有人的利益,另一方面是充分发挥市场对债券价格的发现功能,但从发债主体来看,最直接的影响就是对平台投融资规划及企业运营的要求和调整,一方面,为满足债券每年利息的支付,同时减少平台对政府财政的依赖,融取资金的投向和布局必须考虑一定比例的可经营性项目并能在经营中产生适当的现金流;另一方面,如果在债券存续期间产生一些影响债券兑付的不合理的投资、过度负债或经营失当,就会影响债券在市场上的价值,从而影响后续的债券融资并可能进而影响平台及政府信用。
四、做大做强城投平台实现可持续发展
本次全球范围的金融危机促使我国实行积极的财政政策和宽松的货币政策,也使监管层放松了企业债券发行的规程,这给部分城投平台融取低利率、长期限的资金提供了一个窗口。
同时,我们也应该注意到,城投债的风险防范体系尚未建立,城投债这一新鲜事物自出现以来就一直饱受争议,其偿债能力受到质疑。其主要原因在于城投债的募集资金用途主要在城市路网项目、市政基础设施及公共服务项目等建设,现金流有限,偿债资金多来自于财政补贴,这与当地的财政收入状况直接相关,具有很大的偿债风险和不确定性。
此外,城投债的担保和增级方式也存在一定问题,为降低发行成本和增加可投资群体,目前城投债的发行多采取有担保的方式,由于银监会已明令禁止银行为企业债发行担保,现在的担保方式主要采用第三方提供不可撤销连带责任担保以及发行人以自有资产作为抵押或者质押进行的担保,其中在自有资产担保方式中以应收账款质押担保为主,抵押担保方式中以自有土地使用权担保为主。而就第三方担保而言,发债主体和担保第三方的关系比较混乱,存在发行人与担保方“相互担保”的现象。而这种复杂的连环担保的债权债务关系,加大了关联企业间资金链的压力,增大了诱发城投债信用风险的几率。
2009年5月,岳阳城投在发行其10亿元企业债时,有虚构子公司及收入来源的嫌疑,虽然后经公司澄清其子公司划转并未严重违规,但舆论已对岳阳城投及当地政府造成一定的负面影响。这在一定程度上影响了城投债的发行工作。
2009年8月至11月间,仅有株洲、伊春、江阴、兖州、咸阳、吉安、临海、衡阳、齐齐哈尔、益阳等几家城投成功发行企业债券,但是票面利率围绕在7%的高水平,特别是10亿元7年期的09临海债的利率高达7.98%、9亿元7年期的09益阳城投债的利率更高达8.2%,融资成本有升高趋势。
