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大革命失败后，党的工作重心由城市转人农村。随着革命根据地的建立和巩固，苏区的财税事业也开始产生、发展起来。从19刀年10月井冈山根据地创建到1934年10月中央红军长征，党的财税工作经历了由军队筹款自给到建立各种税收制度的转变，逐步形成了以农业税为主体的财税休制。探讨这一时期党的农业税政策的演变及特点，不仅可以拓展苏区经济史的研究广度，而且对改革开放的今天，如何减轻农民负担、完善我国财税体制，也颇具启迪和借鉴意义。
一、土地革命时期的农业税政策
早在根据地的初创阶段，党中央就开始注意到农业税问题。1927年8月3日，中共中央在(关于湘鄂赣粤四省农民暴动大纲)中指出:自耕农民及凡已取得大地主田地之佃农，对其革命政权〔农会)交纳田税，税额由农民协会规定。1927年8月23日，中共中央在给湖南省委的指示信中也指出:“土地没收后由革命政府宣布简单的田税税率法(累进的田税，至多不超过收人的百分之三十)”。翌年3月，中央对土地税做了调整，规定土地使用人须向县苏维埃缴纳农产品10一巧%的国税。政策的制定应当建立在现实可能性的基础上，由于这一时期各个根据地刚刚建立、深受帝国主义、封建主义和新旧军阀压榨而濒于破产的广大农民，迫切要求改善生活，休养生息。因此，初创时期的根据地尚不具备征收土地税的条件，财政来源主要通过战争缴获和没收地主豪绅的财产所得。最早实行征收农业税的地区是创建的乡!-冈山根据地。1哭8年，井冈山革命政权建立之后，随即开展了土地革命，广大翻身农民获得了土地，免除了地主沉重的地租和高利贷，生产热情高涨，取得了秋粮的丰产增收。为了解决红军的给养困难，工农民主政府决定开征土地税。这项工作由县、区、乡各级政府组织，应纳农户一律按分田产量征收实物税。税率在收成较好的宁冈县为20%，而“遂川、鄙县、永新各一部在割据区内，都是山地，农民太苦，不好收税”。图(卿)年底，在主持下，总结了宁冈征收土地税的经验，制定并颁布了(井冈山土地法》。其中规定:土地税按照农民分田数量分等征收，税率依照生产情形分为巧%、10%、5%三等。以第一等5%为主税率，遇特别情形，经高一级苏维埃政府批准，可分别适用第二、三种税率。但在中央苏区建立之前，各根据地的农业税的征收办法不尽相同。赣西南地区的土地税是以户为单位，具休办法是:每人分田收谷5担以下的免征土地税;分田收谷6担的征1%;7担的征1.5%，8担的征2.5%;8担以上者每担加征土地税1.5%。若遇自然灾害，可报经当地苏维埃政府批准予以减免土地税。ts](阳的因为赣西南地区是以乡为单位平分土地，在每个乡每人分得田地数额是相同的，故上述等级税率实际上是一种地区差别的比例税，对农村各阶级的收人不起调节作用。193()年4月，闽西工农民主政府颁布区内统一的《暂行税则条例》，其中规定:农民领耕田地，应向政府交纳田地税，分单季双季两种征收。闭(即)单季田(指下季不能种水稻者)的税率，分别为3担田以下抽收5%，3担田以上抽10%，5担田以上者则收巧%;双季田(指早晚季均可种水稻者)的税率标准是:分3担田以下者征10%，3担田以上者征巧%，5担田以上者则征加%。同年9月，中共闽西第二次代表大会通过了《修正税则条例》，对原有的土地税则依实际情形的变化进行修订。田地税按照各户田地多少，适用不同税率以产量征税:每人分5担田以下者，按产量征10%，分5担田以上者，按产量征巧%，单季征收一次，双季征收两次。田地税以收干谷为标准，按市价作价收税款，不收实物。这一规定与原来颁行的征税办法比较，税率有所提高，而且，这种征税办法，也和赣西南地区一样，实际上是地区差别的比例税率，不是统一的累进税率。
二、中央苏区农业税制的制定与执行
1931年11月，中央执行委员会第一次会议作出(关于颁布暂行税则决议)，关于农业税问题，决议指出:“农业税只能以主要出产为收税的标准，对于一切副产品暂不征收”。[s](脱)同年12月，临时中央政府正式颁布《中华苏维埃共和国暂行税则)(以下简称《暂行税则》)，其中关于农业税的条文，作了较大改革。(1)征税范围:只对主要农产品(谷、麦)征税，副产品暂不征税;(2)计税标准:按照农户当年的实际收获量为计税标准，定出向每人征收的最低数额和累进税;(3)起征点与税率:根据农户全家当年的收获量，按人口平均确定维持生活必需的最低数额，作为起征点.达不到起征点的不征税，超过此点的部分按全额累进税率征收。(4)减免优待:红军家属、雇农及分得田地的工人一律免税;贫农收人虽已达到起征点，但仍无法维持其一家生活的，可由乡苏维埃政府决定个别减税或免税;(5)征收手续:在农产品收获后一两个月开征，收税是按照税率规定向各户征收每人应纳人之税额。缴纳现款或实物，由应税农民自定。(暂行税则)的正式颁布，在根据地财政发展史上具有重要意义。它不仅标志着中央苏区新型的统一累进税制的建立，同时也表明了党的财政工作政策的转变，即由前一阶段以打土豪筹款为主要内容的财政政策转向以发展国民经济，加强税收整理来增加财政收人为重点的财政路线上来。但是，在《暂行税则)颁布后相当长的时间内，许多地方苏维埃政府对于整理税收仅停留在文件或宣传上，没有进行实际的征收工作。就农业税的情况看，1932年4月巧日，(福建省第一次工农兵代表大会决议案》中就指出:“过去政府对土地和工商累进税，没有认真征收，以致减少政府收人”。囚(价)这种情况的出现，主要原因有三个方面:首先，在思想认识上，有些政府工作人员因憎恶反动政府的苛捐杂税而憎恶一切捐款，对苏维埃革命政权的税收性质、意义和地位认识不深，以至于不了解征税工作在苏区财政构成中的重要作用。其次，因为过去筹集财政经费的主要途径是依靠红军打土豪筹款项，税收工作很少，所以多数地方政府对财政工作重点的转变一时难以适应。再者，征收统一的累进税是中央苏区健全税收制度的一项重大改革，而苏区财税部门的工作人员大多是工农出身，文化水平较低，要很快熟悉复杂的税收业务有一定困难，所以说，“不了解税收方法也是他们忽视税收工作的原因之一。
三、中央苏区农业税政策的修订和调整
税收工作在实践中虽然进展迟缓，但随着苏区反“围剿”战争形势的日益严峻，临时中央政府在《暂行税则)颁布后不到两年时问内，连续修订和调整了以农业税为主体的税收政策，使原有的农业税制呈现出新的特征。第一次税收调整，是在(暂行税则》颁布半年之后进行的。1932年7月14日，临时中央政府公布了修改后的《暂行税则)。新的(暂行税则》比之于调整前最突出的变化是:起征点降低，征税面扩大;税率提高，负担加重。调整后的农业税，一般农民的起征点降至3担起征(原有4担起征);最低一级的税率，原有1%，调整后改为4%，负担提高了三倍;最高一级的税率，原有16.5%(人均收获量巧担以上者)现为18%，负担提高9%。据测算，农业税调整后，江西苏区农业负担加重了，一般农民(贫农、中农)负担大约增加一倍。新的(暂行税则)执行14个月后，中央苏区又开始实行第二次税收调整。1933年9月18日，临时中央政府颁布《农业税暂行条例》，27日颁行(土地税征收细则》。与前次调整相比，这次税收政策调整主要集中于农业税税率的标准改变。即由原来按人均收获量多少来确定适用的累进税率改为按两个标准来确定:第一个标准是按各人分旧多少确定;第二个标准是按分田时人口多少确定，即分田同样多的地方，农户分地人口少的税率低，人口多的税率高。例如同样每人分6担田的地方，2个人的税率为7.1%，3个人的为7.2%(一般农民);富农则分别为11，7%和11.9%。为什么要确定两个税率标准?主要是因为人口多的人家，耕种上比人口少的人家，成本更低，收获更大。若从实行累进税制的角度来看，采用这种办法有利于调剂不同农户的收人，倒也无可厚非。问题在于:比较1932年7月的税率标准，新的税率除少数例外，大多都有不同的提高。对一般农民来说，少则提高0.1%，多者提高2.2%。提高税率的目的虽然是为了保证革命战争急需的供给，但客观上无疑进一步加重了农民群众的负担。在临时中央政府成立后不到两年的时间，中央苏区的农业税政策经历了连续两次调整，较大程度地增加了苏区农民的负担。其原因何在?这一问题可以从当时的革命形势发展以及当时苏区中央对形势的分析、判断中找到答案。第三次反“围剿”战争取得胜利后，当时已占统治地位的“左”倾中央领导人对形势盲目乐观，认为很快就能夺取中心城市，完成湘鄂赣几省革命的首先胜利。于是，1932年苏区中央局作出决议，把争取江西省及临省革命首先胜利，作为中央苏区党的中心任务。为了完成这个战略任务，就要壮大革命力量，猛烈地扩大红军，急剧增加战争物资供给。面对空前增长的战费需求，依靠过去正常的财政渠道显然难以满足，不得不采取了一系列包括提高税率、发行公债在内的非常措施。不仅如此，为了完成这一战略任务，使红军用全力于决战方面，临时中央政府还于1932年6月解除了主力红军筹款的任务，改由苏区政府承担红军的全部给养，致使军需供给大增而筹款收人锐减，财政陷人更加困难的窘境。在这种情况下，苏区政府只得变更1931年12月1日所颁布的暂行税则的税率Is1御3)，连续两次调整税制。将提高税率、增加税收作为克服财政困难的主要手段之一。
四、中央苏区农业税政策的特点
从上述土地革命战争时期苏区农业税制度的建立、发展和不断调整，我们不难看出，除了税收体制所通行的一般内容外，受到特定历史条件的制约，中央苏区的农业税制还呈现出鲜明的时代特征。
(一)税负政策的阶级性原则。税收历来是国家取得财政收人的一个重要手段，是为统治阶级利益服务的。在革命根据地，由于了帝国主义、封建地主阶级和官僚买办资产阶级的统治，建立了工农民主政权，工农劳苦大众当家作主，税收也转而为革命利益和劳动人民的根本利益服务。党在根据地实行的税收政策，明确宣布贯彻阶级性原则，即“除将纳税的重担放在剥削阶级身上外……对于被剥削阶级与最苦的阶层群众，免除纳税的义务’，。图(份)193()年6月，中共红四军前委和闽西特委联席会议通过的(关于富农问题的决议》指出:为了斗争的财政需要，贫农不能不出相当的土地税’，但必须收得很轻;极贫的应该免税;中农出税较贫农可以多一些，但须不违背联络中农的原则;对于富农则可以抽收高于30%的土地税。简而言之，苏区农业税负担政策以保护贫农、联络中农、打击富农为原则。但是，应该指出，当王明“左”倾路线在苏区居支配地位后，在“消灭富农经济”的“左”倾思想指导下，对富农课征过重的农业税，曾一度使苏区经济产生负效应。其主要表现是在统一累进税中对富农降低起征点和另订一套较高的税率。如1931年的(暂行税则》规定一般农民(贫、中农)最高税率为16.5%，富农则为18，5%，到1933年颁布的《农业税暂行穿例》中，一般农民最高税率是18.2%，而富农则高达27.8%。在起征点上，规定富农要低于贫农、中农起征点的一半。1931年，贫农起征点为4担，富农则一律取消起征点。在计税标准上，一般农民按人口平均计算收获量与纳税标准，而富农则按劳动力平均计算收获量与纳税标准，税负自然更重。这种实际上不给富农以任何经济出路的“左”倾政策，对根据地的政权巩固和经济发展是十分不利的。
一、田间种植鉴定的合法性。
（一）、新品种的选育和审定及新品种的特征特性的鉴定，依法应在田间种植的条件下进行。
《种子法》规定：主要农作物或林木品种在推广前应当通过国家级或者省级审定；应当审定的农作物或林木品种未经审定通过的，不得发布广告，不得经营、推广。《主要农作物品种审定办法》规定：申请审定的品种应当具备特异性、稳定性、一致性等条件；品种试验包括区域试验和生产试验，区域试验应当对品种的丰产性、适应性、抗逆性和品质等农艺性状进行鉴定；生产试验是在接近大田生产的条件下，对品种的丰产性、适应性、抗逆性等进一步验证，同时配套栽培技术。上述法规证明，主要农作物或林木的新品种必须在田间接近大田生产的条件下种植，进行区域试验、生产试验。新品种是在接近大田生产的条件下进行品种实验，是在田间对品种的丰产性、适应性、抗逆性、品质以及其特异性、稳定性、一致性等特征特性进行一系列的鉴定才选育出来的，而不是在实验室内用按电钮的方法电泳出来的。新品种的选育和审定必须在田间种植条件下进行，品种的鉴定也应在田间种植条件下进行。法规没有规定可用物理、化学的方法对植物新品种进行选育和鉴定。采用化学的方法提取植物蛋白质和氨基酸，采用物理的方法电解分离蛋白质，对比蛋白质分离图谱以鉴定植物新品种的特征特性的所谓电泳测定法，是没有法律依据的。
（二）、将植物在田间种植生长出的特征特性即表现型与审定公告公布的及品种权申请公告的新品种的特征特性相对照，鉴定两个品种是否具备同一性，符合法律规定。
《种子法》规定：通过审定的主要农作物或林木品种由审定部门公告。如“鲁白16号”大白菜杂交种是由山东省品审委审定公告的。山东省农作物品种审定委员会（97）鲁农审字第2号文件即关于公布第十九批审定认定品种的通知（即山东省品种审定公告），公告的是“鲁白16号”大白菜等作物品种的选育经过和特征特性，其选育经过是在田间进行的，其特征特性是在田间种植的情况下与对照品种进行比较表现出来的。将“鲁白16号”的被控侵权品种“丰抗78”进行田间种植，根据其种植后表现出的特征特性与相邻种植的和通知公告的“鲁白16号”的特征特性相对照，进行差异性遗传学，即可鉴定他们是否同一品种。
由于审定公告仅公告了“鲁白16号”的特征特性，没有公告“鲁白16号”的电泳分离图谱，所以，无法将“丰抗78”的电泳图谱与山东省品审委公告的“鲁白16号”的电泳图谱相对照。没有对照就没法鉴定。其它机构（包括鉴定机构）不是法定的品种审定机构，依其制作的电泳图谱作对照，没有法律依据。
（三）、新品种在田间种植条件下表现出的特征特性是品种权保护的范围，其电泳图谱不属品种权保护的范围。
《农业植物新品种保护公报》公告的申请品种权的说明书，其是育种过程和申请品种的育种及其主要特征特性等。其中的特征特性，特别是该品种的特异性主要是在田间种植条件下与对照品种相比较表现出来的，是经公告被公众知悉和认可的。《保护公报》没公告新品种的电泳图谱，其电泳图谱不为公众所知和认可，不是品种权保护的范围。
（四）、田间种植鉴定是法定的鉴定程序。
对被控侵权品种是否授权品种进行的鉴定，属于种子真实性鉴定。农作物种子真实性鉴定，应依据GB/T3543.5-1995进行。GB/T3543.5-1995 规定，“种子真实性是指供检品种与文件记录是否相符。”田间小区种植鉴定是GB/T3543.5-1995规定的鉴定程序，而其开章明义地指出：“田间小区种植是鉴定品种真实性和测定品种纯度的最为可靠、准确的方法。”该标准未规定电泳法是测定植物品种真实性的程序，所以，应当采用国家标准GB/T3543.5-1995进行植物品种真实性鉴定。在有国家标准的情况下，不应采用不属国家标准的电泳法进行蛋白质测定。
二、田间种植鉴定的性。
（一）、依据遗传学，根据表现型判断的结果比较可靠。
一个植物品种的特征特性，是其内部基因（称为基因型）和外部环境条件共同作用下表现于外部的性状（称为表现型），即植物品种的特征特性是内因（基因）和外因（环境条件）共同作用的结果。一个植物品种有什么样的表现型必有什么样的基因型，但有什么样的基因型不一定就有什么的表现型。高产品种虽有高产基因，在肥水充足的良田虽表现高产，但在旱薄地不能高产；而低产品种无论在良田或旱薄地均不能高产，即是这个道理。
田间种植鉴定在鉴定外部性状的同时测定了其内在基因；而电泳法测定只能测定内部基因，不能测定作为品种权保护的特征特性等外部性状。田间种植鉴定依据的是植物品种表现出的特征特性，而电泳法测定依据的是种子籽粒分离出的蛋白质、氨基酸等生物大分子在电场下的移动。植物品种经种植表现出什么样的特征特性必有什么样的基因；而电泳分离出植物品种含有某种基因，在没有适宜的条件下，该种基因不会发生作用，表现不出性状。男人有长胡须的基因，但如认定没长胡须的小男孩是女人，将是幼稚可笑的。田间鉴定既鉴定了内因又鉴定了外因，能鉴定植物的特征特性；电泳测定仅能考查内因，不可能测定植物的特征特性；所以田间鉴定较电泳测定科学。
（二）、依据概率论理论，田间种植鉴定具有代表性。
1、样本的代表性。依据GB/T3543.2-1995（农作物种子检验规程.扦样），大白菜种子田间种植鉴定送检样品最小重量是100克。由于没有电泳法测定大白菜种子真实性和纯度的法定标准，参照电泳法测定大麦、小麦种子纯度（注意：不是真实性）的国家标准，包括各种药剂、溶剂在内，样品吸取量也仅为10-20微升（UL）。不足20UL的液体与100克籽粒的代表性相比，谁大谁小不言自明。
由于电泳法测定取样太小，代表性太差，出现错将相同品种误定为不同品种或错将不同品种误定为相同品种的概率太大，所以，电泳法不如田间种植法科学。
2、差异性的准确性。田间种植鉴定种子的真实性，其鉴定结论是通过对调查数据进行统计分析后，根据其差异性大小判定是否具有同一性的。如果被控侵权品种与授权品种差异的概率小于或等于1%，证明其极可能是同一品种（概率论称为差异极不显著）；如果概率小于或等于5%，证明其可能是同一品种（概率论称为差异不显著）。法院据此下判，判定其是同一品种的正确率就达95-99%以上，能达到高度盖然性的证明标准。
因为同一种作物不同的品种之间差异性很小，一个新品种能比对照品种增产5%或增加一个优良性状或淘汰一个不良性状就很好了；如果能增产10%或改进一个质量性状将是极好的品种。如“鲁白16号”比其对照品种“鲁白10号”在1995年增产仅为1.6%，其仍被审定为新品种。一个质量性状对应的往往是一个基因或几个基因，品种间一两个质量性状的差异或百分之一点多的数量性状的差异，靠几微升的溶液测定，并用其测定结果判决是非，风险性太大。所以，国家没有将电泳测定法列为品种真实性鉴定的方法，未制定其标准。
三、田间种植鉴定的可行性。
田间种植鉴定是小区鉴定，一般小区面积只有几平方米，用种量较少，国家保藏中心有足够数量的种子供鉴定所用。即使国家保藏中心保藏的授权品种的种子量不能满足田间种植鉴定用种，依据《植物新品种保护条例》实施细则的规定，品种权人也应提供鉴定所用的种子。作为品种权人，不可能提供不出供鉴定所用的种子。所以，田间种植鉴定是可行的。
四、对杂交种进行田间种植鉴定的特殊性。
对杂交种，品种权保护的范围是杂交种本身和其父、母本特定的杂交组合。这就是说，品种权既不保护杂交种的种子，也不保护其父本与母本反交产生的杂交种；还不保护其亲本本身；更不保护其亲本与其它繁殖材料杂交产生的杂交种即授权杂交种的同父异母兄弟、同母异父兄弟以及表兄弟、堂兄弟等。但是，授权杂交种的双亲均与授权杂交种有50%的核基因或性状一样；两亲本的反交杂交种，与授权杂交种的核基因100%一样，只有少量的细胞质基因不同，其性状相同处在98%以上；授权杂交种的亲本与其它繁殖材料杂交产生的杂交种，均是授权杂交种的同父异母或同母异父兄弟，应有50%以上的基因一样；授权杂交种的种子即F2，虽为分离世代，但仍有绝大多数与授权杂交种的基因和性状相同。总之，授权杂交种与其父、母以及同父异母兄弟或异父同母兄弟基因型和表现型差异很小，不进行田间种植鉴定，很难区分其差异性即特异性。
杂交种本身不具有稳定性。它不像常规品种能够“种瓜得瓜，种豆得豆”，其自身具有稳定性。杂交种的亲本是常规品系，其上下代之间性状遗传具有稳定性，这是杂交种稳定性的真正含义。杂交种的真实性鉴定要比常规种真实性鉴定复杂得多。
五、电泳法测定受限制。
，已测定清楚玉米、水稻 、小麦的全部基因及其排序，并绘制了其基因图谱，所以，对玉米、水稻、小麦等已绘制基因图谱的作物，采用电泳法或其它测定其基因，用其基因图谱与标准基因图谱对照，可以测定其品种纯度。对于基因的排序未测定清楚，未绘制出基因图谱的农作物，无法采用电泳或DNA方法对其差异性进行测定。这也是我国法定检测机构承办用电泳法测定玉米种子纯度，而不承办用电泳法测定大白菜等杂交种的种子纯度的缘由所在。
各省、自治区、直辖市国土资源厅国土环境资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局党组委，计划单列市国土资源行政主管部门党组委，国家海洋局党组，国家测绘局党组，土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局党委，各直属单位党组委、总支、支部，部机关各司局：
《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中发〔2004〕1号，以下简称《意见》印发实施，充分体现了党中央对解决农民增收问题的高度重视，代表了广大农民群众的心声。《意见》实事求是地分析了当前农业农村经济形势，突出强调了增加农民收入的极端重要性和紧迫性，明确了做好农民增收工作的总体要求，提出了一系列重大的政策措施，是当前和今后一个时期指导农业和农村工作的纲领性文件。我们一定要认真学习，坚决贯彻落实。经部党组研究决定，结合工作实际，在落实好现有工作措施的基础上，就进一步学习贯彻《意见》通知如下：
一、认真学习，提高思想认识，从讲政治的高度增强促进农民增收的自觉性。“三农”问题，在一定程度上涉及土地、矿产、海洋等资源问题。促进农民增收，与国土资源工作密切相关《意见》在五个方面对国土资源工作提出了要求，特别在耕地尤其是基本农田保护、征地制度改革、集体非农建设用地流转等方面提出了具体、明确的要求。我们一定要认真学习、深刻理解《意见》精神，紧密结合国土资源工作实际，树立和落实科学发展观和正确政绩观，进一步把认识统一到中央的部署上来，把行动统一到支农的要求上来，把目标统一到增收的任务上来，从大局出发，着眼长远，求真务实，创造性地开展工作，确保中央政策不折不扣地在国土资源管理系统贯彻落实。
二、切实保护耕地特别是基本农田，提高粮食综合生产能力。要实行最严格的耕地保护制度，不允许擅自将耕地改为非农业用地，严禁违法违规占用、毁坏农田。按照统一部署，抓紧做好与农业部门联合开展全国基本农田保护大检查工作。通过检查，摸清当前基本农田的底数和利用状况，促进基本农田保护基础性措施的落实；发现和督促地方及时纠正基本农田保护中存在的突出问题，消除薄弱环节，坚决查处擅自调整、占用基本农田等违法违规行为。进一步完善和落实各项基本农田管理制度，切实落实“五个不准”。落实占用基本农田听证和公告制度、基本农田动态监测与核查制度，依法规范使用和补划基本农田行为，对粮食主产区和优质耕地地区的基本农田实行重点保护，完善监管手段。加强农用地分等定级工作和农业地质调查工作，为划定和保护基本农田提供科学依据。积极与农业部门依法加强对农用地和农村承包土地的管理。农业结构调整和生态环境建设要在保护耕地、保护和提高粮食综合生产能力的前提下规范进行，防止对耕作层的破坏和基本农田的减少。加强国家优质专用粮食基地的基本农田建设，保护和提高粮食综合生产能力。
三、加快土地征用制度改革，切实维护农民合法权益。严格征地管理，坚持征地工作做到“四个必须”：必须严格执行土地利用总体规划和年度计划；必须充分征求被征地农民对补偿安置方案的意见；必须在征地补偿安置费用足额到位后才能动工用地；必须公开征地程序、补偿安置费用标准及使用管理情况。从保证被征地农民生活水平不降低和长远生存发展需要出发，合理确定征地补偿标准。要严格执行《国土资源听证规定》，对拟定或修改区域性征地补偿标准、征地项目的补偿标准和安置方案等事项，依法组织听证。要加强征地批后核查工作，配合监察部搞好征地费用清理工作，认真解决支付、管理和使用中的突出问题，严肃查处拖欠、挪用、截留补偿安置费用问题。对征地补偿安置费用不到位，安置责任和措施不落实，引起群众上访且问题长期得不到解决的，暂停建设用地审查报批。部确定的征地制度改革试点城市，要根据中央精神，结合本地实际，加强调查研究，进一步完善试点方案，在征地范围、补偿办法、安置途径、征地程序等方面实践探索，深化试点工作。各省（区、市）也可在条件成熟的地区确定一些试点市、县开展试点，积极探索符合我国基本国情和市场经济规律的征地办法，为修改完善土地管理法律法规提供实践经验。
四、加大土地开发整理力度，促进农民增收和农业增效。认真落实部《土地开发整理若干意见》，继续完善土地开发整理相关制度和政策。结合《全国土地开发整理规划》实施，进一步明确国家投资土地开发整理项目安排的重点和方向，突出重点区域和重大工程，积极组织国家投资土地开发整理项目；切实搞好项目实施管理，加大项目监督检查力度，有效发挥新增建设用地土地有偿使用费使用效益。在开展农村土地整理中，尽可能使用农民工，促进农民增收。加强开发整理土地和复垦的权属管理，保护农民集体土地合法权益。增加粮食主产区的土地整理复垦项目。国家投资土地开发整理项目和农业综合开发土地复垦项目要向粮食主产区倾斜。抓紧与财政部等有关部门制定将部分土地出让金用于农业土地开发的具体意见和资金使用管理办法，将部分土地出让金专项用于土地整理、复垦及宜农未利用土地开发和基本农田建设，切实在增加有效耕地面积、改善农业生产条件、提高农业生产效益上发挥积极作用。
五、积极引导小城镇和农村第二、三产业健康发展，促进集体非农建设用地规范流转。进一步加强和规范土地利用规划管理，严格实施县、乡土地利用总体规划，引导小城镇健康发展。适应农村第二、三产业发展和发展模式调整的需要，通过建设用地整理，充分挖掘存量土地潜力，增加建设用地有效供给，解决农村第二、三产业用地，促进农村第二、三产业健康发展。强化和规范乡镇企业建设中的土地供应调控，用市场机制配置土地，引导乡镇企业向小城镇工业小区集中，切实提高小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。
规范和引导乡镇矿山企业加快结构调整和技术改造，合理开采和利用矿产资源。加强滩涂养殖等海洋资源利用管理。坚持政府调控与市场配置资源相结合，规范农村集体建设用地流转，挖掘存量建设用地潜力，保护节约资源，保障支持发展。要认真配合做好全国人大常委会组织的《土地管理法》执法检查和全国人大环资委组织的“珍惜每一寸土地”万里行活动，加大宣传工作力度。认真落实国土资源管理系统行政为民十项措施和工作人员五条禁令，切实做到依法行政，以真情、真心、真诚为人民群众办实事，努力实现和维护好广大人民群众的根本利益。按照《意见》精神，进一步做好我部在江西、湖南两省的定点扶贫工作。各地要根据《意见》精神，结合本地实际，进一步对我部贯彻意见细化、实化、具体化，并狠抓落实，务求取得实效。各省（区、市）国土资源管理部门要将贯彻落实中出现的新情况、新经验及时向国土资源部报告。
今天，区委、区政府在这里召开全区国土资源宣传月活动动员大会。主要任务是：以“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学的发展观，认真贯彻国务院关于在全国范围内深入开展土地市场治理整顿的通知精神，加大国土资源管理法律法规的宣传教育力度，进一步抓好我区国土资源管理工作特别是耕地保护工作。下面，我讲四点意见：
一、统一思想，提高认识，进一步认清当前我区国土资源管理特别是耕地保护面临的严峻形势
土地是民生之本，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。实行最严格的耕地保护制度，这是由我国人多地少的基本国情决定的，是由农业的基础地位决定的，更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。近几年，我区土地管理和耕地保护工作取得了一定的成绩，为全区经济和社会可持续发展作出了积极的贡献。但我们也要清醒地看到，当前我区国土资源管理工作还面临着不少困难和问题。对照中央实行最严格的耕地保护制度和土地市场治理整顿的要求，我区各地不同程度地存在乱占滥用耕地、非法侵占基本农田等现象。归结起来，主要有以下三方面的突出问题：
（一）违法用地比较严重。主要表现为：一是侵占基本农田毁田取土。据调查，全区侵占基本农田毁田取土现象较为严重，其中金清镇发生违法毁田取土案件宗，蓬街镇宗。二是土地违法问题屡禁不止。违法用地现象居高不下，乱采滥挖矿产资源行为屡屡发生。据初步统计，去年以来，我区发生村集体组织、个体工商户违法用地宗，个人建房未批先建间。三是非法转让、出租集体土地现象蔓延，违法交易时有抬头。清理整顿期间，共查出擅自改变土地用途案件宗，查出宗划拨土地非法入市案件。
二土地利用效率不高。一是从土地供给情况来看，供地速度有待加快。—××年，我区农转用亩，已供地亩，有亩未供，其中已供未建土地还有亩。二是从土地资源利用情况来看，经济效率较低，经济产值的增长远远低于同期建设用地量的增长速度。而且，我区单位面积的投资强度和产出率逐年下降，现有的工业项目用地，每亩每年平均投资只在万元左右，最低的劳动密集型产业只有十多万元。三是从土地抛荒闲置情况来看，问题相当突出。据国土部门调查，全区共有宗土地农转用后抛荒闲置，抛荒土地面积较大。
（三）征地工作阻力较大。突出表现在以下三方面：一是征地拆迁难度大。加快经济社会发展，离不开土地资源的有力保障。但我区人多地少，紧缺的土地要素已严重制约经济的更快发展。为了节约用地、整合资源、提高效率，区里采取了产业集聚、土地整理、实行“立改套”等一系列有效举措。但由于受利益格局调整和落后观念的影响，在征地拆迁工作，一些农民思想不通、工作不配合，个别地方如峰江沧前、车家村、路北后蔡村的部分村民受极少数别有用心人的利用，做出围堵国道、阻扰工程建设、殴打工作人员、暴力抗法等过激违法行为，性质极其恶劣，影响极坏，严重阻碍了经济社会的健康、有序发展，严重破坏了社会稳定。推行“立改套”是区委、区政府坚定不移的态度和主张，任何阻扰、破坏“立改套”的违法行为，发生一起查处一起，决不手软。二是土地执法难。由于一些农民土地法制意识淡薄，加上管理力度不够，在一些基层违法用地几近失控，部分村集体经济组织和法人单位未批乱占土地，带头违法用地，少数基层领导干部不但不加强土地管理，反而怂恿、暗中支持违法行为，对土地执法人员的正常执法，设置种种障碍干扰执法，围攻、谩骂甚至殴打执法人员，严重干扰了正常的土地执法秩序，在群众中造成恶劣的影响。三是案件居高不下。因违法用地引发的越级上访、集体上访、重复呈急剧上升态势，已成为影响社会稳定的一大隐患，严重影响了路桥的整体形象，也大大增加了土地管理的难度。
上述三大问题，是当前我区土地管理工作中存在的突出问题，也是此次土地市场治理整顿的重点内容。这些问题如果不能及时、有效地解决，将会严重影响我区土地市场的健康发展和经济社会的可持续发展。对此，全区上下必须引起高度重视，强化四个意识：
一是强化发展意识。发展是执政兴国的第一要务，是解决一切问题的前提。经济的发展水平引导和制约着资源的开发利用水平，并为资源保护提供条件，对资源保护产生重要影响。离开发展谈资源保护，是静止僵化的消极资源保护观。当然发展必须是资源得到保护和合理利用的可持续发展。从去年以来在全国范围开展的土地市场治理整顿，采取了最严格的耕地保护政策，并不是停止建设、不要发展，而是为了严格规范土地市场秩序，改变过去对土地、矿产等自然资源过度消耗和浪费的错误行为，为经济发展提供更好的资源保障能力。因此，我们要牢固树立，抓整治就是抓发展、抓整治是为了更好发展的科学理念。要清醒地认识到，谁整治的快、整治的彻底，谁就快人一步、赢得发展先机。在这一点上，我们不能存在任何侥幸和应付心理，必须认认真真、老老实实地抓好土地市场整治工作。
二是强化保护意识。土地是我们赖以生存和发展的最基本的保证，没有土地，一切都无从谈起。依法保护国土资源是一项大战略、大政策、大道理，不但关系到我们今天发展，而且关系到我们长远发展，可持续发展，关系到我们的子孙后代。保护土地是保障发展的基础。在某种意义上讲，保护是第一位的，土地开发了，就不可再生，没有保护就没有开发利用。因此，依法保护十分宝贵的土地资源是我们一项责无旁贷的重大使命和应尽义务。在实际工作中，要正确处理好保护和合理开发利用的关系。牢固确立保护国土资源的观念，自觉提高遵守土地管理法律法规的意识和水平。
三是强化法制意识。法制意识是实现法治的前提。没有整体社会法制意识的提高，依法办事、依法行政都将是一句空话。为了规范国土资源管理行为，国家制定了一系列法律法规，对资源的保护、利用和开发作出了明文规定。但从我区用地状况来看，仍大量存在随意侵占良田、非法买卖土地、乱采乱挖矿产资源等违法用地现象，一个重要原因就是人们的法律知识缺乏、法制观念淡薄。因此，必须大力开展土地法律法规的宣传教育活动，努力提高全社会的法律观念和法制意识；各级政府要坚持依法行政，严格按照有关规定，科学规划，合理开发利用，努力做好土地工作；国土资源管理部门要认真履行职责，严格土地执法，加大违法用地行为的查处力度，切实维护土地市场秩序；广大干部群众也要自觉加强土地法律法规学习，切实提高法制意识，不断增强学法、依法、守法的自觉性。
四是强化保障意识。英国古典政治经济学创始人威廉配弟说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。我们要建设、要发展，离不开土地。土地作为一项最基本的生产要素，既是宝贵的不可再生资源，又是推进经济可持续发展的重要资本，在经济活动中具有特殊的地位和作用。我区是沿海经济较为发达和活跃的地区，经济社会迅猛发展必然对土地等基本资源需求越来越迫切，越来越突出。提高资源对经济社会可持续发展的保障能力，是国土资源工作的目标和根本任务。而依法加强土地征用，又是实现资源保障作用的最基础工作和最有力手段。离开了依法征地去谈资源保障，无疑是纸上谈兵、海市蜃楼。因此，我们要坚决反对那种一讲保护就全盘否定发展、抵制征地、停止保障的错误倾向，坚持保障是为了发展、发展是为了保护的积极、能动的辨证观点，对于符合土地利用总体规划、符合产业发展方向的项目要优先配置资源、积极供地、大力支持，在资源保护中努力为经济发展提供资源保障，增强经济可持续发展能力。
五是强化效率意识。人多地少、耕地后备资源不足是我区加快城市化进程和经济快速发展的严重制约因素，但另一方面，我区却又不同程度地存在城市建设用地粗放经营、土地多头出让、土地资源配置不合理等问题，一定程度上存在建设用地供应紧张与土地资源低效利用及圈而不用并存的现象。要缓解这种供需矛盾和压力，只能通过提高单位土地的利用率和产出率来解决。因此，我们必须增强土地利用的效率意识，精打细算，十分珍惜和合理利用每寸土地，力求发挥土地的最大效益。
二、严格保护，统筹发展，极力发挥国土资源管理对经济持续协调发展的保障作用
保护国土资源，关系国民经济健康发展，关系社会进步和稳定，关系广大人民群众的根本利益。加强土地管理，严格保护耕地，提高土地保障能力，切实解决好土地市场中的突出问题，是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是实施可持续发展战略的根本要求。在经济建设和保护土地的工作中，需要把握好以下几点要求：
（一）依法严格保护耕地
基本农田是指按照一定时期人口和社会经济的可持续发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。我区现有基本农田万亩，农保率，人均占有耕地亩。基本农田是我们的生命线，应该受到特殊保护，不得随意侵占，基本农田的数量多少、质量优劣，直接关系到我们的粮食安全和群众的根本利益。各地各部门和广大干部群众都要自觉遵守土地管理法律法规的有关规定和中央、省、市关于加强耕地保护的文件要求，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田“五个不准”。即：不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设。坚决守住基本农田这条红线。
（二）切实提供用地保障
在建设用地总量不足，年度指标只有亩，而今年用地需求预计需要亩的情况下，各地各部门必须围绕服务经济建设这个中心，统一思想，坚持多管齐下，想方设法拓展用地空间，为经济发展提供有力的土地保障。要积极发挥规划的龙头作用，尽可能地把建设用地向重点项目倾斜；充分利用海涂资源围垦造地，加快黄礁涂、三山涂围垦工程开工建设步伐，为我区争取必要的建设用地指标；要积极向上争取指标，加强重点项目包装，争取列为国家和省级重点项目；要继续加大土地整理力度。目前，我区农用地整理已基本完成，已进入宅基地整理的攻坚阶段，虽然宅基地整理难度很大，但有—亩的潜力可挖。规划外的空心村、老宅基地，不管面积大小，均要列入整理项目，退宅还耕。要采取各种办法开展沿海农地整治和优质园地整理，划补为基本农田，争取建设用地指标和规划指标。同时要依法加强土地征用工作，充分考虑农民的根本利益，改革征地制度，完善补偿机制，确保建设用地的有效供给。
（三）努力提高利用效率（更多精彩文章来自“秘书不求人”）提高土地利用效率和集约用地水平是当前缓解土地资源严重不足的有效办法。必须通过制度规范、市场调节和科技进步等综合手段，积极转变资源的配置和利用方式，促进土地资源利用从外延扩张向内涵挖潜转变，从粗放利用向集约利用转变，不断提高资源利用率。要进一步提高市场配置国土资源的比例，实现公平竞争，对住宅商品房、商业、娱乐、旅游项目用地，一律以招拍挂方式进行供应。要根据《浙江省建设项目用地控制指标》要求，严格按照建设项目的投资强度、容积率、行业定额、科技含量等控制指标供应土地，对投资强度高、科技含量高、土地产出率高的“三高”建设项目，要优先保证土地供应。要严格按照国家产业政策和用地定额供地，减少重复建设和“圈地”造成的资源浪费，积极探索推行土地使用租赁制，提高土地的利用效率与土地利用价值；要加大监督力度，加强建设用地批后的跟踪检查，努力提高供地率。
（四）切实保护农民权益
农业、农村和农民问题，始终是我区现代化建设和城乡发展中的重要问题。土地是农民最基本的生产资料，是农民最重要和最可靠的社会保障，现在农民群众要求依法保护合法权益的要求越来越强烈，我们在任何时候都不能忽略农民群众的这一要求。特别是近年来随着用地量的日益增大，征地项目也越来越多，更加要注意工作方式方法，要切实把征地补偿安置落到实处，认真落实法定的征地补偿和安置政策，征地补偿费直接划入村委会户头，征地补偿的各项费用支付后，在被征地村进行公告，并向被征地村及农民做好政策的宣传解释工作，尽可能取得他们的理解和支持。切实加强村留地管理，严格按台市委发号文件有关精神，留出征地面积的土地作为村集体建设留用地，用于被征地村发展壮大集体经济。对村留地选址，在符合城市规划的前提下，要充分尊重被征地村的意愿，尽可能选择适合于被征地村发展壮大集体经济的地块，鼓励村集体选择工业用地作为村留地。同时，要进一步研究解决被征地农民的出路和就业问题，高度重视被征地农民的社保问题，努力扩大被征地农民的养老保险覆盖面。
三、突出重点，明确任务，扎扎实实做好当前国土资源管理的各项工作
当前要重点抓好以下六项工作：
（一）继续深入开展土地市场秩序治理整顿工作
各镇（街道）和相关部门要严格对照治理整顿要求和检查验收标准，在前阶段所做工作的基础上，继续巩固清理整顿成果，仔细梳理，逐项对照，坚决不留死角。一是继续全面彻底清理整顿园区。对已撤销的个园区要进行一次回头看，认真做好有关清查扫尾工作。同时，要抓紧做好批准保留的中部工业区的规划调整修编工作，加快巨科铝业、吉奥皮卡等重点项目和安置房建设。二是切实抓好抛荒闲置土地的复耕复种工作。对已预征但还未批的土地，要立即组织复耕；对已批的征用土地，眼前还无开工条件的闲置土地，也要立即组织复耕；对农田季节性抛荒的土地，要组织农民复耕。在种植品种上，要积极引导农民种植效益作物。三是抓紧违法用地查处，特别是重大土地违法案件、上级督办案件，查处必须到位，查处结果要向社会公开。四是抓紧催缴拖欠的土地出让金。五是高度重视工作。工作是这次检查的重点，各镇（街道）要抓好苗头性案件的预控工作，在辖区范围内立即组织开展一次全面摸排活动，掌握动向，做好有上访苗头群众的思想工作，力求把矛盾解决在基层，解决在萌芽状态。特别是对重点督办的案件，各镇（街道）和相关部门要认真对待，深入调查，搞清情况，妥善处置，并对处理结果立据存档。
二切实加强基本农田保护
据统计，全区共发生侵占基本农田案件宗，面积亩，其中宗案件正在立案查处，各地侵占基本农田的案件仍不断发生。各镇（街道）要认真贯彻落实《基本农田保护条例》，根据基本农田保护“五个不准”的要求，坚决制止任意改变基本农田的行为。要加强对基本农田保护制度的建立和执行情况的检查，切实纠正擅自调整基本农田保护区、违法违规占用基本农田、随意变更土地用途等突出问题，依法严肃查处违法违规占用基本农田行为。对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施；对占用基本农田植树的，限期恢复耕种；对在基本农田内建设畜禽养殖等建筑物的，限期拆除并予整理；对建设基础设施造成基本农田耕作力破坏的，限期修复；对超标准建设绿色通道而占用基本农田的，逐步恢复耕种条件；对各类非农建设占用基本农田的，在依法妥善处理前，暂停该地建设用地申请报批手续。要摸清基本农田现状，完善基本农田保护制度，设立基本农田保护标志牌和保护界桩。要进一步明确各级政府在基本农田保护方面的责任，将基本农田落实到村组、农户和地块。月中上旬，监察、国土、农林等部门要对基本农田保护情况再进行一次全面的检查，严肃查处违法占用和破坏基本农田的行为和有令不行、有禁不止行为。对非法占用良田、未批先建的，要坚决予以整改；对情节严重，特别是顶风作案、造成基本农田毁坏、面积减少的，要坚决立案查处，移送司法。
（三）全面开展非法买卖农村集体土地专项整治活动
根据省政府电视电话会议精神，从现在起到月底，区纪委、监察、国土和农业部门将联合开展农村集体土地非法买卖行为专项整治活动，查处历年来各类农村集体土地非法交易案件，维护农民切身利益。此次专项整治将主要查处年以来在农村集体土地占用、使用、流转过程中存在的各类违法违纪行为，重点查处非法买卖农村集体土地和毁田卖土行为，查处的重点对象是农村基层干部。专项整治以各镇（街道）自查自纠为主，要对非法占用、破坏基本农田、非法买卖农村集体土地、毁田卖土等违法行为进行全面调查摸底，登记在册，提出整改处理意见。纪检监察、国土资源和农业行政主管部门要相互配合，在查清事实的基础上，对违法案件作出处理。对专项整治组织不力、查处不严、群众反映强烈的地方，将追究有关领导责任。
（四）加大违法用地查处打击力度
当前，我区违法用地案件居高不下，一边是土地市场秩序治理整顿，一边是村委会、企业单位非法占用土地顶风作案，性质恶劣。有一些村，基层群众头脑中根本没有土地管理法律法规，随意乱占滥用耕地、随意侵占基本农田现象严重，土地管理已到了严重失控的地步，被市国土资源局列为重点巡查对象，多个案件被列为重点督办件。土地违法行为已到了非整治不可的地步了。纪检监察、公安、检察、法院、国土等部门要各司其职，相互配合，从严从快查处违法案件。在查处案件中要坚持查事和查人并举，一方面要严肃查事，对已经发生的国土资源违法案件，特别是随意侵占基本农田、乱占滥用耕地、非法买卖农村集体土地、毁田卖土卖砂、乱采滥挖等严重破坏国土资源、破坏土地利用总体规划的案件，一定要依法严肃查处，绝不敷衍了事、批评了事、罚款了事、补办手续了事。另一方面要严厉查人，坚决追究违法违纪者的责任。不管涉及到哪个单位、哪个领导，都要一查到底，决不姑息。对违纪政纪的，要按照有关规定给予党纪政纪处分；对触犯法律的，要坚决移交司法机关追究刑事责任；对乱占滥用土地、严重损害国家和群众利益的有关责任人，要严肃追究行政责任；对擅自乱开口子造成违法用地的，以非法批地论处，追究相关人员的行政责任和法律责任，同时也要追究所在单位领导责任。
（五）严格土地经常性管理
一是要加大动态联合巡查力度。要认真贯彻落实“预防为主，预防与查处相结合”的土地执法监察工作方针，加大动态执法巡查力度。各镇（街道）城建办要与国土中心所建立联合巡查队伍，对辖区土地进行全方位巡查，对基本农田保护区等重点区域和经济发达的村居要进行重点巡查，落实动态巡查责任制，做到每周巡查不少于三天，违法用地七天内发现并建立完备的巡查台帐，从而从源头上有效遏止违法用地的发生。二是要严格执行征地程序。对土地征用，要严格按照法定权限、法定程序进行，坚决反对简化征地程序，征地公告和补偿安置方案必须向农民公开；征地补偿标准必须严格按照《浙江省人民政府关于加强改进土地征用工作的通知》（浙政发〔〕号）文件和《关于印发台州市路桥区征用集体土地补偿安置政策的通知》（台政办发〔〕号）文件规定的要求执行，实行区片综合价，给予农民合理补偿和妥善安置，严禁拖欠、截留和挪用被征地农民的补偿费用，凡农民补偿安置费用未全部支付的，不得使用土地，一律不予办理用地审核报批。三是要加强土地批后管理。在建设用地审批时，要明确土地用途及规划建设要求，一旦批准后，就不得随便更改。对建设用地项目擅自提高容积率的，应按规定追缴相应的土地出让金，对改变用途的，按有关法律法规查处。要严把土地使用权转让关。行政划拨用地、改变用途的土地使用权转让时，必须依法办理出让、租赁和改变用途的审批手续，不能直接办理过户登记手续和变更土地使用证。特别是改变用途后用于经营性房地产开发的，包括企业改制和旧城改造“退二进三”后用于房地产开发的项目，必须由政府统一收储后，公开招标拍卖挂牌出让。
（六）着力抓好已供地项目的开工建设
抓好已供地项目的开工建设，不仅关系到提高土地利用效率、防止土地闲置抛荒，而且关系到路桥城市化建设和经济的快速发展。各地各部门要高度重视已供地项目的开工建设，采取措施，加快批准农转用后的土地供应速度。一是切实抓好征地工作。各镇（街道）和相关部门要集中力量，创新方式方法，完善服务，认真研究解决征地工作中遇到的困难和问题，做细群众思想工作，加快重点建设项目的征地步伐，确保重点项目的顺利建设；广大基层干部群众也要从建设发展的大局出发，理解支持、积极配合，共同做好征地拆迁工作，二是实行目标管理，强化目标责任制考核，明确任务要求，将供地指标层层分解到各镇（街道）和相关部门；三是加强督促检查工作。各镇（街道）和相关部门要对本辖区、本单位的已供地项目，进行一次全面的巡查，要按照“谁主管谁负责，谁投资谁负责”的要求，认真抓好开工建设。对闲置年以上的土地要依法坚决收回，进行重新配置利用。四是加强督查监管。区委区政府督查室要加强对已供地项目开工建设情况的督查，定期发出督查通报；区国土资源部门要加大监管力度，对供地率达不到省、市考核指标的，一律停止该镇（街道）农保规划调整、折抵指标调剂以及折抵指标农转用的审批。
四、加强领导，精心实施，全力抓好“国土资源宣传月”集中活动
为了加大国土资源法律法规宣传教育力度，提高广大干部群众的法制意识，营造更为浓厚的土地管理和耕地保护氛围，推进土地市场治理整顿工作，区委、区政府决定集中⒌二个月时间在全区范围内开展“国土资源宣传月”活动。
（一）加强领导，全面发动。此次“国土资源宣传月”活动牵涉面广，针对性强，意义深远。实行一把手负责制，各地都要成立由主要领导挂帅的宣传月活动领导小组，抽调精干力量，建立工作责任制，层层分解责任，做到一级抓一级，层层抓落实。各级领导干部要提高政治敏感性，以强烈的责任意识和大局意识，坚定不移地贯彻执行区委、区政府的决策部署，强化领导、周密组织、精心实施，认真研究、解决国土资源管理工作中遇到的重点、难点问题。会后，各镇（街道）要迅速召开机关干部和辖区内村干部大会、村民代表大会，层层动员，全面发动，形成合力。对工作不力、行动迟缓、贻误大局的，将严肃追究责任。
（二）明确任务，精心实施。此次宣传月活动分四个阶段，月日至月日为调查摸底阶段、月日至月日为宣传教育阶段、月日至月为集中整治阶段、月底为总结验收阶段。集中整治任务在实施意见中都已明确。各镇（街道）和有关单位要按照有关要求，精心安排，认真自查，摸清情况，登记在册。对发现的违法行为，特别是乱搭乱建乱填行为，各镇（街道）要组织力量，坚决予以整治。对涉及重大违法的案件，国土资源部门要立案查处。各镇（街道）在与区政府签订国土资源管理责任书的基础上，也要与村居签订土地管理责任书，建立驻村干部岗位目标责任制，明确奖惩，确保土地管理和耕地保护工作真正落到实处。
（三）广泛宣传，营造氛围。思想是行动的向导。只有把法律政策宣传到位、家喻户晓了，才能使广大干部群众的思想统一到区委、区政府的决策上来，统一到抓整治工作是为了促进更好的发展上来，统一到树立科学的发展观上来。要加大宣传舆论声势，充分发挥电视、报刊等新闻媒体优势，积极运用宣传车、橱窗、横幅、大型宣传牌、小册子、法律咨询、知识竞赛、有奖征文活动等各种宣传形式，加大宣传力度，提高公民遵纪守法、依法用地的观念。要广泛、深入地对各镇（街道）、村两级干部开展《土地管理法》的培训教育，增强广大干部群众，特别是镇、村两级干部的土地忧患意识、国策意识和法律意识，为进一步加强土地管理和耕地保护工作创造良好的社会氛围。
关键词 高标准农田；概念界定；内涵；外延
中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）13-0212-03
Scientific Definition of High-standard Farmland
HAO Zhe TIAN Ya-guang
（Liaoning Nonferrous Geological Exploration and Research Institute，Shenyang Liaoning 110013）
Abstract Construction of high-standard farmland is the artificial measures of using and transforming nature，is the inevitable choice for solving the land use problems while social and economic development reaches a certain stage.As the current hot topics and new things，some basic concepts and principles of high-standard farmland were fuzzy and indistinct definition.In this paper，the related concepts of high-standard farmland and its construction were defined.The scientific connotation and extension of high-standard farmland construction were analyzed.It can provide reference for relevant designers and researchers.
Key words high-standard farmland；concept definition；connotation；extension
“三农”（农业、农村、农民）问题是决定社会和谐发展的关键，高标准农田建设作为“三农”工作的重要战略举措，是稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全的物质基础，是发展现代农业、建设社会主义新农村的现实要求。
按照国务院批准颁布的《全国土地整治规划2011―2015年》[1]，2015年我国将建成2 666.67万hm2高标准基本农田，进而2020年拟建成5 333.33万hm2高标准基本农田。当前农村土地整治工作以大规模旱涝保收高标准农田建设为工作重点，增强土地资源对社会全面协调可持续发展的支撑能力，并提出在资金分配和项目安排时重点向高标准农田建设示范县倾斜[2]。高标准农田建设已成为各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是各级国土资源管理部门的首要任务[3]。
2012年6月20日《高标准基本农田建设标准（TD/T 1033-2012）》[4]，并于2012年7月1日正式实施，该标准对高标准基本农田建设的相关技术问题进行了阐述。但高标准农田作为新名词新事物，一些基本概念和原则还存在模糊、界定不清的问题。诸如：高标准农田的基本内涵是什么，高标准基本农田的要求，高标准农田的建设标准等，这些问题均亟待作以深入探讨和澄清。为此，笔者在查阅相关文献的基础上，对高标准农田基本概念进行界定和剖析，供相关设计与研究人员参考。
1 高标准农田概念的科学界定
对基本概念的严密定义是任何学科发展到成熟阶段的标志之一。因此，有必要首先澄清有关高标准农田的最基本概念，给予其科学界定。
1.1 高标准农田
1.1.1 农用地、耕地和农田。
（1）农用地。农用地是直接用于农业生产的土地。按照《中华人民共和国土地管理法》[5]，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。可见，农用地的范围大于耕地。
（2）耕地。耕地是种植农作物的土地，按照《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》[6]，它包括水田、水浇地和旱地3个二级地类。耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21世纪，人口不断增多，耕地逐渐减少，保持农业可持续发展首先就要确保耕地的数量和质量。据联合国教科文组织（UNESCO）和粮农组织（FAO）不完全统计，全世界土地面积为18.29亿hm2左右，人均耕地0.37 hm2；而我国现有耕地总面积为1.21亿hm2，人均耕地0.08 hm2，只占世界人均耕地水平的1/4。
（3）农田。目前，对于农田尚未给出准确的定义。就查阅资料来看，农田的定义可分为狭义和广义2种。狭义的农田就是指耕地[7]，中国古代有“已耕者为田”之说，因此农田应为经开垦耕种的土地；广义的农田包括各类农耕生产用地，其范畴应介于耕地和农用地之间。农田分布受水分、温度、土壤、地形等因素制约，尤以水分的影响最大，因此农田多分布在降水量比较充沛或水源比较丰富的地区，年降水量低于250 mm地区农田较少。我国的农田大部分集中在东南部湿润及半湿润地区，即从大兴安岭起，经张家口、榆林、兰州、昌都，自东北斜贯西南一线的东南部。这些地区受季风影响，雨量充沛，是我国主要农作区。随着农业的发展，农田分布范围也在不断扩大，农田可分为梯田、坝地、平坝田、冲田、圩田、条田、水田、水浇地、旱地和台地等多种类型。
1.1.2 基本农田与一般农田。
（1）基本农田。是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的，在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。这是从战略高度出发必须确保的耕地最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。基本农田是耕地的精华，是最高产优质的那一部分耕地。《土地管理法》和《基本农田保护条例》明确规定，基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用[8]。
（2）一般农田。是指基本农田以外的耕地，可以用作建设和其他用地，被确定为农业使用的耕地后备资源。主要类型包括：坡度大于25°但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地等。目前我国耕地面积大约为1.2亿hm2，基本农田约为1.13亿hm2左右，其他逾666.67万hm2为一般耕地；而我国粮食主产区划定的基本农田保护区面积大约占其耕地的95%左右。
1.1.3 高标准基本农田。高标准基本农田是指一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治后达到标准的原有基本农田和新划定的基本农田。高标准农田除了与各省市地区的耕地质量等别情况有关外，还与其城市化进程等因素有关。鉴于高标准农田旱涝保收的高产性要求，高标准农田均属于基本农田的范畴。
1.2 高标准农田建设
1.2.1 中低产田改造。我国耕地中有78.5%的中低产田，其中中产田面积占37.3%，低产田面积占41.2%。在我国传统的土地建设项目中，针对不同土壤的障碍因素进行中低产田改造，是提高土地生产力的重要途径。改造中低产田比垦荒投入省、用工省、见效快，改造好了能长期见效益。改造中低产田的手段主要为增加养地作物，增施有机肥，并进行生态农业建设，提高土地生产能力。
1.2.2 土地整治。土地整治是对田、水、路、林、村进行的综合整治，整治后田块更加平整，灌排设施更加完善，路网林网更加科学便利，田块集中连片程度提高，生产能力增强，耕地质量有所提高[9]。
土地整治历经10余年的发展，其内涵和外延不断拓展。在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变，土地整治的目标更加多元化；在内容上，已包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等内容；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变，区域综合型特点更加鲜明；在外延上，已由分散的土地开发整理向集中连片的综合整治转变，逐步演变为全域规划、全域设计、全域整治；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策的运用转变[2]。
1.2.3 高标准农田建设。
（1）历史沿革。20世纪80年代前，限制我国耕地土壤质量的主要问题是氮磷肥力不足，随着多年来化肥投入量和作物产量的持续增长，土壤氮磷养分供应状况已有较大改进，中低产田改造工作取得了较大成效。但目前靠增加化肥投入量的产量增长已近极限，随之产生的“低、费、污”负面效应也日益凸显，已逐步成为我国耕地土壤质量的新一轮核心问题。可见，为继续提高我国粮食生产能力，仅靠增加农用化学品和能源投入量的模式是死路一条，只有提高耕地基础地力、藏粮于土，才是建立我国未来粮食安全长效机制，实现粮食安全保障的必然选择[2]。为解决这种现实困境与潜在隐忧，我国适时提出加快建设旱涝保收高标准基本农田，保障国家粮食安全，保证经济社会全面协调可持续发展。
（2）提出原因。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。但是近年来的总趋势是：建设用地的扩张一浪高过一浪，耕地、基本农田保护面临严峻挑战；地方政府过度追求经济发展，盲目攀比，置资源环境问题于不顾；土地产权机制和土地收益分配机制不完善，导致土地资源合理利用的产权经济机制缺失。更为严重的是，一些地方政府参与违法供地，引起部分行业和地区发展失控。另外，随着城镇化的快速推进，农村建设用地也呈现“人减地增”的逆向发展趋势，从而对耕地保护造成了一种“双挤”局面。从国内外实践来看，解决土地利用问题，缓解人地矛盾的最合理途径就是大力推进高标准土地整治，从而增加建设用地的流量，缓解城市建设用地的压力，支持城镇化进程。因此国家适时提出要加强高标准农田建设具有重要的战略意义。
（3）高标准农田建设。高标准农田建设属于土地整治的一种。是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，通过土地整理等方法，对农田进行土地平整和田间水利设施、田间道路、田间防护林等建设，达到田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排的要求，使农田生产条件得到明显改善。如前所述，高标准农田建设是建立在以往中低产田改造工作的基础上，为了应对当前建设用地过度扩张的严峻挑战，提出的高标准土地整治工程。前期中低产田改造和传统土地整治工作的经验和教训对高标准农田建设有重要借鉴意义，高标准农田建设是其升华和提升，是土地整治工程发展的高级阶段，是新时期着力打造的亮点。
2 高标准农田建设的科学界定
随着新时期下高标准农田建设的深入开展，需要给“高标准农田建设”界定合乎规律的内涵和外延，一是要求能客观地反映新时期下高标准农田实践，二是要求能准确地指出新时期下土地整治的发展方向。
2.1 高标准农田建设的内涵
目前对“高标准农田”内涵的理解不一，不少实际建设内容仅显露于表象，有的项目其实就是土地平整也被冠之以“高标准农田建设”，而实际土地质量根本未得到改观。因此，高标准农田的科学内涵必须予以明确。现从以下5个方面界定高标准农田建设的内涵。
2.1.1 动态发展过程与系统工程。高标准农田建设应是与一定自然条件及社会经济发展阶段相联系的动态发展过程，是一项复杂的系统工程。现阶段的高标准农田可以这样理解：结合当地自然条件，与当地经济社会发展水平相适应，经过科学规划所建设的能满足现代农业发展需要，高产高效，并保持农业可持续发展的优良农田。高标准农田是科学完备的农田基础设施加先进的管理机制，综合应用农业先进技术为依托的复杂系统工程[10]。
2.1.2 核心目标。高标准农田建设的核心在于耕地地力提高和土壤综合质量提升，有别于以往单纯以增加耕地数量为目标的土地整理模式。目前我国耕地质量问题严重：一是土壤营养元素含量不均，全国有95%的耕地缺磷，23%的耕地缺钾，14%的耕地磷钾俱缺；二是土壤沙化、盐碱化程度逐年加重，全国土壤沙化面积已达15 330万hm2，占国土面积的15%，盐碱化耕地面积为763万hm2，占总耕地面积的8%；三是耕地退化加剧，干旱、半干旱地区有40%耕地严重退化。因此，提升耕地综合质量，提高农用地等别是高标准农田建设的核心目标。
2.1.3 高标准基本农田的建设要点。主要体现在以下几方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
2.1.4 创新是高标准农田建设的推动力。高标准农田建设的特点在于高标准，为此必须始终坚持技术创新，保证其科技领先，这是高标准农田建设的推动力。高标准农田建设必须始终坚持以创新为引领，不断提升高标准农田建设水平，为农业增效、农民增收打造一流平台。这种创新体现在多方面：以理念的创新，为高标准农田建设增彩色；以管理的创新，为高标准农田建设提质量；以技术的创新，为高标准农田建设强效益；以主体的创新，为高标准农田建设添活力；以考评的创新，为高标准农田建设加保险。
2.1.5 高标准农田的建设特征。主要体现在以下几方面：一是农田水利、机耕道路、绿化防护、土壤监测等设施完善，使用效率高，适宜机械耕作，便于集约经营，可有效抗御旱涝灾害，确保旱涝保收；二是农田土壤的肥力状况符合农业高产稳产的要求，支持有机肥积造，鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和施用农家肥，保证土质肥沃，避免土壤沙化、土地盐碱化和耕地退化；三是具备节能高效特征，生产成本和灌溉水用量等明显下降，不因提高复种指数而降低土地产出率，不因常年连续耕种而出现年度间的产量大幅波动；四是要能够防御风、沙等各种自然灾害和防止水土流失，实现田园风光秀美，与自然和谐；五是对农田废弃物、排放物和土壤肥力状况等实现跟踪监测，监控治理效果，提高耕地及水资源使用效率。
2.2 高标准农田建设标准的界定思想
科学的建设标准，是保证高标准农田质量、提高建设成效的关键。在制定标准过程中，应对不同类型区的高标准农田工程，深入调查研究、总结经验、广泛听取意见，使“标准”具有较高的科学性、较强的针对性和可操作性。
2.2.1 高标准农田界定标准的复杂性。从概念上讲，全国的高标准基本农田应该是高等级、集中连片的农田。但这种高等级究竟是几等地，由于耕地质量等别区域间的不平衡，在保证一定面积的基础上，各地区的高标准基本农田质量等级也不完全相同，这导致了高标准农田建设标准界定的复杂性和多样性。耕地质量分等定级成果让耕地有了全国统一、可比的标准。但国家高标准基本农田建设标准是针对全国范围制订的，而各地区的自然条件与社会经济发展水平千差万别，统一用这个标准来建设高标准农田并不完全适合，必须针对各省的具体情况进行修订和补充，以反映出我国耕地质量区域分布不均衡、决定因素复杂等特征。例如，目前优等地仅占全国耕地总面积的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%；等别最高的1～3等地主要分布在湖北等7个省份，等别最低的13～15等地主要分布在内蒙古等22个省区。在这种耕地质量国情下，很难一刀切出一个全国通用、对应某个等级的“高标准”。另外，由于我国自然条件南北、东西差异较大，区域、局部性的耕地资源匹配情况不同，导致耕地质量等级建设难度不同，也会影响各省划分高标准基本农田的结果。
2.2.2 高标准农田建设标准界定的指导思想。建成的高标准农田的总体指导思想是：具有完善的排灌系统、肥沃的土壤条件、优良的生态环境、便捷的田间道路、适度的农田规模、较高的生产能力。高标准农田建设，应坚持科学布局、典型示范的原则，因地制宜采取不同的界定原则，推动高标准农田建设示范工程协调发展。
高标准农田建设标准主要体现在：经过土地整治后的高标准农田至少应比整治前至少提升1个质量等别（等别划分据《TD/T1004-2003 农用地分等规程》）。一般来讲，农田每提升1个等级，平均增产粮食1 500～2 250 kg/hm2，生产水平低的农田，增产潜力更大。另外，建成后的耕地质量等级应达到所在县的较高等级，高标准农田的农产品产出率和效益率必须高与当地平均水平的40%～50%才属合理。
可通过土地质量地球化学评估成果等基础数据，对高标准基本农田里的元素进行检测和评定，查明建设区土地利用现状、土地权属状况、耕地质量等级和生态地球化学背景等。将“提高1个等级”作为可测定、可考核、可检验的平均标准提出来，体现了实事求是、因地制宜的科学精神。该界定标准虽具可操作性，但过于笼统，具体的质量等级界定应依据《高标准基本农田建设标准（TD/T1033-2012）》，根据不同省、市、地区土壤特征、农用地类型等分别制定细则，并出台相应的地方行业标准。
2.3 高标准农田建设的外延
高标准农田建设的目的就是保证土地建设可持续发展，其外延宽泛，应从人与自然和谐共生、与科学发展观相适应等层面上，论述高标准农田的可持续发展战略与建设生态文明的必要性和重要性。现从以下几方面阐述高标准农田概念的科学外延。
2.3.1 高标准农田建设充分体现了人与自然的和谐关系。高标准农田建设，无论在全球、地区，还是局部区域，形成的是由水利、土壤、作物、耕作、田间道路、农田林网以及小气候等多种因素组成的有综合功能的生态复合系统。该系统以其自身的运行规律、动力特性，影响着整个自然界的演进和变化，充分体现着人与自然的和谐，这是可持续生存和发展的重要标志。
2.3.2 高标准农田建设是充分落实科学发展观的客观要求。推进高标准农田建设，顺应经济发展的客观趋势，符合当今世界农业发展的一般规律，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措。用高标准物质条件装备农业，用高标准科学技术改造农业，用高标准产业体系提升农业，用高标准经营形式推进农业，用高标准发展理念引领农业。建设高标准农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。高标准农田建设是以科学发展观统领农村工作的必然要求。
2.3.3 高标准农田建设是一项跨行业、跨部门、多学科的系统工程。这需要强有力的政府行为来保证宏观上的有效调控、微观上的协调运作；并需要调动各部门积极性，集聚各方力量、形成建设合力。与高标准基本农田建设有关的国家标准、行业标准和地方标准很多，相应的科研和设计部门要全面理解国土、农业、水利、林业、环保等相关部门制定的行业内外相关标准；施工人员也必须不断“充电”、更新知识，才能担负起高标准农田的建设开发任务；同时，高标准农田建设应充分尊重农民群众意愿，积极促进土地流转和适度规模经营，让项目建设得到广大农民群众的参与和支持。
2.3.4 高标准农田建设应因地制宜开展有差别化的整治活动。我国首个高标准基本农田建设标准出台，从国家层面对各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。然而，正如“高标准”并非全国通用的绝对标准一样，高标准农田建设应是一种统筹区域特征的差别化土地整治活动。比如，东北平原区应大规模建设旱涝保收高标准基本农田，积极推行规模化、机械化粮食生产基地建设；长江中下游平原区和华南丘陵平原区应注重改善基本农田生态；云贵高原区应将农田整治与陡坡退耕还林政策有效结合，加强坡耕地整治；黄土高原区应结合小流域综合治理和风沙防治综合治理，重点加强农田水利建设。可见，“高标准”在一定程度上说更是对农田建设过程的高要求，需要各地从资源禀赋和发展实际出发，探索实施符合当地特征的高标准基本农田建设模式。
2.3.5 高标准农田是需要切实加强后期管护，保证工程效益持续有效发挥作用的建设项目。以前的土地整治工程普遍存在“重建轻管”的现象，项目实施后将土地和固定资产移交给项目区乡镇人民政府或村民委员会等管护主体后，整个工程就基本结束了，之后少有问津，这无疑使发挥资金投放效益和工程效益大打折扣。高标准基本农田建设，必须要全面加强工程后期管护：严格界定不同工程的管护主体，做到责任明晰；明确工程产权归属，使受益人、所有人、管护人合一，充分调动群众对于管护工作的积极性；重新审视当前管护经费全部由乡镇、村来承担的局面，考虑将部分费用纳入财政预算；及时跟踪工程管护实效，加强工程管护监管。
3 结语
高标准农田是当前的热点话题和新生事物，高标准农田建设已成为地方各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是各级国土资源管理部门的首要任务，它是人类社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。本文针对高标准农田及其建设问题的相关概念进行了界定和深入剖析，供相关设计与研究人员参考。
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关键词：中南区／查田定产／农业税／国家—农民
土地改革中，划分阶级和没收分配对于农村各阶级的命运具有决定性的影响，对于广大的新解放区而言，造成这种影响的重要环节之一便是查田定产。在农民的视野中，“土改是严肃的阶级斗争，查田定产是农民内部的问题和农民与政府的问题。”[1]土改将土地分给了农民，而查田定产则使得新生的政权得以全面掌控了最重要的农业生产资料——土地，并确立起了向农民征收农业税的依据，从而成为国家权力渗透到乡村社会的重要路径，建构起国家与农民直接发生关联的新型关系。
按照官方的解释，所谓的“查田就是要把过去隐瞒的土地，清查出来，把过去面积宽窄不一及计算单位不同的田、地、土都统一按照市亩计算。”[2](p7)所谓“定产”，“是以县为单位，统一订定各等土地的每亩常年应产量，如果只以区为单位合并地等的话，县里就要统一分区定产。”[2](P10)建国后在老区、新区都进行了查田定产，各地情况不同，由于资料所限，本文将范围限定在中南区。中南区是新解放区，可以作为中共在新解放区推行查田定产的典型。
一、中南区查田定产的过程
建国前，国民政府为了强化对乡村社会的控制，曾试图对农村土地进行系统清查，但由于种种原因而流产。其间，中共曾经在老解放区领导基层群众开展了一些反对地主瞒田地、瞒产量、转嫁负担的斗争和评定产量运动，但是当时没有掌握全国政权，一般规模不大。
中华人民共和国成立以后，新政权在广大的新解放区推行了查田定产运动。中南区的查田评产主要是在三个阶段完成的：减租减息、结合土改进行查评和独立于土改进程以及作为政治运动的大规模查田定产运动。
在未土改之前，中南区的查田定产主要是和减租减息特别是农业税征收结合在一起的，从而有利于贯彻依率计征政策，并为土改打下基础。土改时，查田定产则是结合土改来推行的。1951年3月12日，中南军政委员会颁发《关于结合土改查实田亩的决定》，指出：“凡土改区应结合土改时划阶级、反黑瞒、没收、征收、分配、发临时地照与土地证时，进行查实耕地亩数，查清耕地类别，土地计算均以市亩(240弓)为标准，逐级上报，使所有田地悉数实报，如有不实者，发动群众进行查田，采用重点清丈，以逐步消灭黑田，对耕地种类应分清耕地性质与优劣”[3](P11)。中南区的工作重点在于结合土改“查实耕地亩数，查清耕地类别”，而此时中央政府尚未有统一规定。
1951年6月，中央人民政府财政部制定并颁布了《农业税查田定产工作实施纲要》，规定：“老区要在今明两年内查清田亩、订实产量，并固定其产量；新区自土地改革之年起，争取三、四年内查实田亩、订实产量，并固定其产量。产量固定之后，除因土地自然条件的变化(如水冲、沙压等)及法令别有规定者外，不得随意变动。”[3](p1)1951年6月21日政务院颁发《关于1951年农业税工作的指示》，除规定了不同地区的征收办法外，并明确规定，各大行政区人民政府(军政委员会)须依照中央人民政府财政部所发《农业税查田定产工作实施纲要》，指导各省(市)人民政府有领导地有计划地推行查田定产工作。1952年，中央人民政府政务院指示，1952年农业税工作的总方针是“贯彻查田定产，依率计征，依法减免，逐步实现统一累进，并取消一切附加。”[4](P116)为了贯彻这一方针，中南军政委员会在1952年8月1日作出决定，要在中南区开展一个大规模的查田定产运动，要求“各级人民政府，应把这一工作当做严重的政治任务，像领导土地改革运动一样，集中注意，领导这一运动。”并规定“今年夏收基本结束，秋收尚未到来之前，应利用8、9、10三个月时间，以查田定产为农村的中心工作。”在此时问内，“土地改革覆查工作，可暂时停止，推至冬季进行，但可以结合查田定产运动，查实田亩，进行颁发土地证工作。”中共中央中南局，为了保证这一决定的全部实施，也同时向各级党的组织发出通知，号召所有共产党员，都应按照中南军政委员会的决定去进行工作，“不得有所违反”。[2](p1)，从此，在中南区掀起了一个规模巨大的查田定产运动。当时的查田以市亩为单位、以土地的常年应产量①为定产标准。作为由上层号召发起的一场规模巨大的运动，中南区的查定主要集中在1952年完成，当然有些地方的土改复查到1953年春才结束，土改复查中也有部分的查定。
二、查田定产的推行方式
查田定产在推行过程中有多种方式和严密的组织领导机构。
1950年以前的农业税查田评产工作，全国各地大都采用在各乡之内发动群众“自报公议”和“民主评议”的方法。这种评议最大的缺点是很难使广大地区的负担都趋于平衡。有些地区采用了“联乡评议”，“流动勘察”等方法，来改变了这种不平衡的状态，但尚未创造出一套比较完整可以大量推行的经验。1950年秋征中，浙江省人民政府提出了“调查定产，结合评议”的新方法，经过实践，“政府调查定产，结合民主评议”的方法，适用于新区、老区、平原、山地，因而被广为推行。
在查田定产的操作过程中，中南区则根据实际情况采取了一些查评手段和方法。湖北省新洲县在1951年秋征时，首先结合秋征，提出一系列口号，进行反复的思想宣传，“田地不报清，分田、完粮不公平”，“一人瞒田，大家吃亏”，“地主瞒田，农民吃亏”，“秋征查瞒田，秋后好分田”，“地主瞒田一大片，穷人瞒田一条线”，“自报光荣，自报不罚”，“查好田，评好产，负担公平好生产”等口号，打通群众顾虑，进行爱国教育。[5]在具体的操作方法上，根据该县档案文献记载，主要有三种：
1．培养典型，个别串连，动员自报：如金台区万福村中农林太山原有田亩3斗6升，只报2斗1升，经过林九伢动员，叫他报出来，并把现在翻身光景，个人与祖国的对比，打通了他的思想，报出了瞒田。金台区万福村群众经过政治思想动员，结合算细帐办法，报出了田地13石9斗7升半。
2．斗争地主，迫使地主报出瞒田：辛冲区五福村经过斗争地主王子如、王九如，当场斗出2石多田；其他地主怕挨斗争，纷纷报出瞒田，工作逐渐顺利开展，共计查出田亩(连报在内)21石2斗9升。
3．评议产量：通过查评委员会，根据不同地区、地势、水利差别、土质好坏、耕种习惯，划片分类、并等，确定产量，然后召开群众大会，吸收意见，才得通过。[5]
但是，该县在查田定产过程中也曾发生严重的错误倾向，如强迫报田、踩丈、五家连坐、比田亩等，造成了恶劣的影响。新洲区涂河村区干邱火成，召开群众大会时，把门一关，要群众报田，并说：“报田的回去，不报田的不准走”。结果群众不满，田亩未报出。辛冲区三合村干部主观包办，普遍踩丈，结果比1950年的田亩还要少。有的依靠少数积极分子，按蚯评产或用五家连坐的强迫命令作法。张店区永立村，用比田亩的办法查田，在全村代表会上不掌握原则，让代表下畈踩田，加了贫农张幼伢(晚期血吸虫病患者)7升田，张极为生气和不满，于是上吊以至身亡。[5]
在中南区掀起的大规模的查田定产运动中，为了广泛深入地做好查田定产宣传动员工作，使县、区、乡参加查田定产工作以及各级工作队的干部学会查田定产工作的具体做法，1952年9月1日，中南军政委员会编印《农业税查田定产工作手册》第四辑，还介绍了几种查田与定产的方法。
查田的方法
自报抽丈法：号召群众将过去没有查清或登记不公的田地自觉的报出来，各户自报之后，再以组或以乡为单位进行评议，自报评议后再抽丈(丈量一部分土地)。抽丈后，把丈量的土地和原来的土地相比较，看二者土地的一亩之间相差多少，找出一个比例来，其他没有经过抽丈的土地，也按照这个比例折合。但是运用这种折合办法的局限是：习惯亩的大小都差不多才行，如果习惯亩本身有大有小，只抽丈了一小部份，就把全部田亩都按同一比例折合，是会与实际面积大有出入的。
普遍丈量法：在丈量土地之前，县里必须按照上级人民政府规定的市尺标准，统一制好竹篾尺子和一些应用的表册，发给各乡；把各乡参加丈田工作的干部和技术人员，加以短期训练；统一规定土地丈量的范围。
将国民党的测量材料，加以改造利用，并注意一些新的变化，如：土地所有者的变化、地块的分割和整合、土地种类的变化、原来的等级错误以及其他一些自然条件的变化。
定产的方法
定产的基本方法，第一步评定地等，第二步调查定产，或者说：乡评等、区并等、县定产。所谓评“地等”，就是按田地的好坏，分成不同的等级，这个田地等级，由乡里评议。所谓“并等”，就是把全乡(或全区)各乡所划的地等，经过比评以后，加以合并，成为统一的等级。
查田定产的步骤
为了顺利推进查田定产，中南军政委员会根据乡、区、县的职责和权限，设计了查田定产的七个步骤。第一步：准备工作，主要是乡里进行宣传动员；第二步：划分地等，乡将土地划分成很多等级，在平原地区划片分等，而在山区则立标准地；第三步：全区合并地等，即将全区的各乡田地等级，经过相互比较以后，穿插合并起来，排成全区的统一的等级；第四步：区拟定定产方案并上报县查核；第五步：县统一定产；第六步：召开代表会议，把定产方案贯彻到群众中去；第七步：征求群众意见，登记造册。最后是归户造册，所谓“归户造册”，就是把每一块田地最后所订的产量，填到以户为单位的“农业税土地产量分户清册”上，并要把清册上各个项目都要填好，最后还要统计一张全乡的总表，报告县里，听候县里布置编册造串工作。[2](p15)这样的设计表明：乡、区、县各级权责分明，而且此时查评工作的重点在定产，产量确定之后的一个非常有利的后果是便于国家农业税的征收。
谈论整个中南区查田定产的推行，似嫌空泛，我们不妨来看一看湖北省新洲县查田定产的推行情况。
新洲县的查田定产是自上而下推行的，查田采用树立标准亩，展开自报互评，结合抽查抽丈的方法，整个过程伴随着对农民反复的思想发动。定产的情况则复杂得多，首先进行了一定的准备工作。在全县查田开始的同时，即指定专人负责整理历年秋征及土改等有关的历史材料，以作为定产的参考资料。为了充分了解情况，1952年9月12日，县查田定产办公室召开12个区25个乡的农民代表会议，根据自然条件和种植习惯，划分全县各乡类型。随后进入了典型调查阶段，全县选择了4个平原乡和5个丘陵乡，由县查田定产办公室抽调13个干部组织4个小组，分赴各地进行为期6天的实地调查。经过典型调查、个别访问、分村召开老农座谈会，并结合重点抽丈，提出了各地类型的不同土质和应分的等级及各等常年应产量的初步意见。9月25日，召开了全体查田定产委员会议，吸收各区财粮助理员出席参加，会议拟定了不同类等及各等常年应产量的初步方案。最后由县并等定产。[6]整个过程基本上循着“乡评等，区并等，县定产”的思路。根据新洲县的自然条件和种植习惯，全县共分为12个等级，每个等级的常年应产量分别予以确定。当时以市亩为单位，产量是以稻谷计算的。一等：770斤；二等：700斤；三等：630斤；四等：550斤；五等：500斤；六等：440斤；七等：390斤；八等：330斤；九等：290斤；十等：240斤；十一等：200斤；十二等：150斤。[5](10)各等土地的土质等情况，则另有规定。
查田定产的组织领导机构
整个查田定产有严密的领导和组织机构。根据中央1951年6月《农业税查田定产工作实施纲要》的规定和设计，查评工作的领导机构设置一般分为三级，即乡(村)农业税调查评议委员会、县查田定产委员会、省查田定产委员会，分别有不同的职责和权限：
乡(村)农业税调查评议委员会：负责调查农业人口、土地亩数；划分土地类别，评定土地等级；编造农业税土地清册；并根据县人民政府公告的各类各等土地的标准产量，计算各户农业收入，编造农业税分户清册。
县查田定产委员会：负责订定各类各等土地的标准常年应产量；协助县人民政府审查各区、乡(村)农业税土地清册及分户清册，掌握区与区、乡(村)与乡(村)土地产量的平衡；编造县农业税分乡(村)清册。
省查田定产委员会：负责推动各县查田定产工作，训练干部，传播经验，审查县农业税的分乡(村)清册：掌握县与县土地产量的平衡，编造省农业税的分县清册；必要时，得指定有关县、区、乡(村)组织联合勘查评议委员会，联合勘订和调整县、区、乡(村)间交界地区的土地产量。[3](P2-3)
湖北省新洲县为了推进查田定产，成立了查田定产委员会，下设办公室，由县政府、县委及各有关单位干部组成，统一掌握情况，集中处理问题，自上至下责成专人负责，由乡到区、区到县、县到专署，建立严格的逐级汇报制度。按照新洲县政府1952年7月《查田定产工作计划草案》的规划，区建立查田定产委员会，乡以农会为基础，吸收村长、民兵、青年团、妇女委员、劳动模范、公正老农、积极分子、民小教员、在乡知识分子等，组织查田定产调查评议委员会，下设统计、查评、宣传、调解、清丈等小组。区乡各组织联评委员会。县对于参与人员的培训、伙食标准、所需笔墨的数量、绳子、尺子的规格、表格及其填写都有相应的规定。[7]
在土地改革过程中，乡村社会原有的权威被打倒，地主与富农不仅在经济上被剥夺，而且在政治上被压制，一般无法进入新生的乡村政权组织。而进入新生的乡村政权的首要条件就是对新政治体制的忠诚，其外在表现就是必须坚决贯彻执行上级的政策。在查田定产的推行中，国家以政治标准选拔进入领导机构的人员，同时，对这些人提出了特殊要求，要求他们起模范带头作用，查田定产的推行，通常都是从干部及积极分子开始的。这样，国家意志在基层找到并培养与锻炼了自己的合适执行者，从而使自己的政令能够畅通，通过他们使国家意志能够达到广大农民这一层面。查田定产的推行过程，也是一个国家权力和国家意志向乡村社会渗透的过程。
三、查田定产与国家—农民关系的新建构
中共推行查田定产的成因，按照官方的解释，简单地说，“查清田亩，定实产数”是“为贯彻农业税依率计征，达到合理负担，并鼓励农民生产积极性”。[3](p1)
将查田定产置于当时的历史环境中，我们不难发现，有几种因素推动了查田定产的推行：
其一，顺利推进土地改革的需要。广大新区的土改是在建国后推行的，土改中，划分阶级、土地的没收、征收、分配，面对的一个首要问题是田地的数量问题，只有掌握了田亩的数量，划分阶级才有合法性的依据，贫雇农分配土地才能合理满意。而且，广大新解放区，已经或者正在推行土改，为查定提供了绝好的时机。一般新区，在诉苦、划阶级过程中，已把地主的瞒田清查出来；在分配土地过程中，已把贫农的土地大体弄清；在颁发土地证的时候，则对中农的土地也有一个大体的了解。
其二，为了保证国家财政收入。新政权建立之初，经过了长期战争破坏，百废待兴，而工业基础薄弱，农业税就成为国防建设和经济建设的重要财政来源之一。建国之初，广大新区实行累进税制，只有查实田地亩数，确切订定常年应产量，农业税征收工作才能有确切的保证，新政权必须掌控全国的农业资源、田亩数，以便征税。因而查田定产成为农业税工作的基础。而在广大新区，随着土改的逐渐展开，不断查出黑田和瞒田，完成土地改革较早的河南省，1951年在57％的地区丈量了田地，即增加田地1520万亩，比原有田地增加了17．75％；广西省宾阳县丈量了一部份地区，田地即超过原有土地的30％；[2](p1)隆安县也只丈量了一部份地区，增加的田地达到94％；湖南省零陵专区只初步的查田定产，即增加田地151万亩，增加产量5万万斤，田地和产量都比查田定产前增加了46％。[2](p2)查田定产增加了国家掌控的田地面积和产量，有利于国家增加税收。
其三，合理负担农业税、激发农民生产积极性的需要。土改后，发展生产和负担公平合理是农民的迫切要求，负担状况如何直接影响到农民的生产积极性和政府与农民之间的关系。建国后的广大新区，根据常年应产量，实行累进制税收政策，查清田亩，评定常年应产量之后，没有特殊情况，其结果一般是不轻易改变的，这使得农民能够按照自己耕地的量和质计算交税数目，进而合理安排其家庭收支比例。1950年9月5日，中央人民政府委员会通过并公布了《新解放区农业税暂行条例》，规定在农业税征收的过程中，关于“农业收入的计算，以土地的常年应产量为标准”，而且，“同等的土地，因勤劳耕作、善于经营或种植经济作物，其收获量超过常年应产量者，仍照常年应产量计算，不多计；因怠于耕作，其收获量不及常年应产量者，亦照常年应产量计算，不少计”。[8](p344)按照中央的规定，农业税按常年应产量征收，勤劳增产者不增税，怠于耕作者不减税。政务院《关于1951年农林生产的决定》中又强调了这一政策，“对因善于经营、勤劳耕作和改良技术而超过常年应产量者，其超过部分不增加公粮负担；因怠于耕作，其产量不及常年应产量者，其应纳公粮不予减少。”[9](P29)。而当时许多地方，田亩没有查清，田亩产量则是每到征税时节，临时评订，所以即使政府事先宣布了税法、税率，农民仍往往算不出自己交税的数目，这势必影响农民的生产积极性，“订产没一定，生产不起劲”。[2](p3)因此，只有彻底查实黑田黑地，查实田亩，订定产量，才能平衡负担，才能改变负担畸轻畸重的现象，激发农民的生产积极性。同时，经过土地的没收、征收、分配，农村地权有很大变化，亟需结合土地改革查实田亩，重新编造土地册，给农业税征收工作打下基础。
其四，为了减轻地方人民政府在农业税工作方面的负担。在地亩查清，产量固定之前，农业税的调查每年搞查田定产，地方的区乡干部为此非常苦恼，“年年查，季季评，评得我们脑壳痛。”[2](p3)而地亩查清，产量固定之后，农业税征收工作将成为地方人民政府财政部门一般日常的登记工作，征收工作亦将因此而大形简化。
查田定产造成了深远的社会影响。查田定产是新型的国家与农民关系的一次新建构。查田定产使得新生的人民政权全面掌控了农业生产中最重要的土地资源，确立了国家直接向个体小农征收农业税的依据。
田地数量和评定产量的高低直接关系到农业税的征收，关系到每个农民的切身利益，因而，不同的人有不同的动机和思想顾虑。有的怕查出了田之后提高成份，贫农怕升中农，中农怕升富农，富农怕升地主。有的农民得的田是宽田，窄田的人怕吃亏，存有照比照瞒的思想。田地多则必然承担相应多的农业税，瞒田的人怕报出了田负担不起(怕受罚)，没有瞒田的人，抱有一种“个人自扫门前雪，害别人做么事”的思想。乡干部存有本位思想，怕查出瞒田丢面子。贫农想多进田，因而害怕产量评高了少进田。②佃中农怕多抽田，地富怕查出田加罚多累进，算往年陈粮。不仅不同阶层的人出于不同目的瞒田，就是在不同集体中，也存在着瞒田现象，不同的垮、房怕把产量评高了本垮本房吃亏。在新洲县，据县人民政府最初对1951年查评工作的规划，“查田评产工作重点，应放在查田上面，同时兼顾评产，而查田的重点可放到地富方面，贫、雇、中农主要号召自报民主评议”。[10]瞒田是一种比较普遍的现象，瞒田的方法也是多样的。
区乡交界的田地，容易成为纳税的死角，成为农民瞒田的来源之一。建国初，田地的计量单位不统一，很多农民将亩宽的田地报成原有老亩(或叫亩)，所报数字比田地实有亩数少。③山地、荒地因为一贯不以亩计算，隐瞒现象也比较普遍。更隐蔽、不容易被发现的一种瞒田方式是瞒零不瞒整、瞒好不瞒坏，如将3斗3升地报成3斗。
当时的地主也采取一些尽可能的手段来瞒田。有的是地主利诱农民瞒田：新洲县李集徐家乡地主李荣记有稞田8石5斗3升，让佃户们只报5斗2升6合，还说：报少些，你们少代交些粮，我也少减点租，两边都划得来，况且减租只是今年一回，你们是子孙万代的。有的是集体组织瞒田：辛冲五福村吴寿一湾伪保长，组织全湾按7折瞒报。政府如查出一家的田，由大家公认，坚决不报第二家，如政府捉去了伪保长，每天规定斤半肉的辛劳。[5]
瞒田现象的普遍性正好证明了查田定产所面对的社会势力的广度与复杂度，它的推行也就意味着乡村社会在某种程度上的重建。不仅在查田定产过程中，农民感受到国家意志的存在，而最后的登记造册，更是使农民通过纳税与国家直接发生关联。查田定产使每个人都感受到国家意志，它在国家权力在基层得以确立的同时，冲击了乡村社会旧有的价值体系，标明国家意志的不可抗拒，国家树立起了自己的权威，它不再是“天高皇帝远”，而是进入到每个人的日常生活，成为一种真实的力量。
农村社会村与村之间、村庄内部在本位主义表现的背后，存在着一种利益驱动机制，因为土地数量的多寡和常年应产量的高低，直接涉及到农业税的征收和各家各户的实际收益。而且，农村还存在一种无形的互相监督机制，各乡、村、湾、户各自拥有多少田亩或者田亩的质量、等级如何，都暴露在大众的视野里，一览无余，很难有特别大的隐瞒行为，即使有，也会很快被揭发，因此，这种查田评产的结果，一般还是可信的。
查田定产明显有利于国家农业税的征收。土改造成了一个比较平均占有农地的农村，随着农业合作化的推行，这种个体小农经济形式很快消失，但是查田定产的影响则不同，它不但直接关系到当时农民所得土地的数量和质量，更关系到农业税的征收、国家与农民二者之间的关系，官方推行查田定产最初和最直接的动因是出于征收农业税的需要。土地的亩数和产量一旦固定，被写进土地册，载入档案，便成为农民依率纳税和国家征税的依据。
另外，查田定产所核定的田地数和产量数为农业合作化运动中农民入社土地产量的评定和土地报酬的获得量以及包工包产提供了依据。
查田定产一般采用自报和抽查抽丈相结合的方法，没有全面进行科学的、精确的测量，其结果在很大程度上是概数，成为某些矛盾滋生的根源。如新洲区白溪乡查田定产的时候，有些湾子的田地丈量(普丈)了，有些湾子是按标准亩折合的，悬殊很大，如姚家有30多亩田地，每亩只等别湾7升5合，块与块之间也有出入。查田定产的不公对于合作化有一定的影响。当白溪乡组建了第八高级农业社、实行常年包工包产时，社员普遍的一种思想倾向是要宽田不要窄田，只好将全社的弓口大小进行了调整。这样必然又会浪费很多的人力。[11]
注释：
①常年应产量是指各种土地根据其自然条件和当地一般经营及种植习惯，在平常年成下，全年所应收获的产量。参见中央人民政府财政部《农业税土地面积及常年应产量订定标准的规定》(1950年9月17日)，《农业税查田定产工作手册》(第一辑)，中南军政委员会财政部编印，1951年7月15日，第14页。
②也有个别贫农雇愿意将佃田的产量评高。新洲县长岭乡土改时，贫农高桂庭有意将佃田的产量评高些，如有6升好田常年产量谷4石5斗，他要评为6石，目的是别人不要他要。《新洲县第二区长岭乡1951年12月2日至1952年1月25日土改情况》(1952年1月8日)，新洲县档案馆藏，档案号：1—1—7。
③新洲县潘塘桃源乡五村王先明3斗田(亩)，但按产量及面积计算，该田有3斗5升，他隐瞒不报，还说我那田一向是那多亩。据检查，当时这样的例子很多。《新洲县1951年秋征工作总结报告》，新洲县档案馆藏，档案号：25—1—7。
参考文献
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[4]中央人民政府法令汇编(1952)[Z]．北京：法律出版社．1982．
[5]新洲县1951年秋征工作总结报告[A]．新洲县档案馆藏新洲县人民政府档案[Z]．档案号：25—1—7．
[6]新洲县查田定产委员会定产方案(1952年10月)[A]．新洲县档案馆藏新洲县人民政府档案[Z]．档案号：25—1—16．
[7]新洲县查田定产工作计划草案(1952年7月22日)[A]．新洲县档案馆藏新洲县人民政府档案[Z]．档案号：25—1—16．
[8]中央人民政府法令汇编(1949—1950)[Z]．北京：法律出版社，1982．
[9]建国以来重要文献选编(第二册)[Z]．北京：中央文献出版社，1992．
第二条 本办法所称基本农田，是指根据本行政区域一定时期人口和国民经济对农产品的基本需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。
本办法所称基本农田保护区，是指为对基本田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。
第三条 基本农田保护应当贯彻“全面规划、合理利用、用养结合、严格管理”的方针。
第四条 市、区（县）人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的重要内容，每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告基本农田保护工作。
乡（镇）人民政府应当每年向乡（镇）人民代表大会报告基本农田保护工作。
第五条 市、区（县）土地管理部门负责本行政区域内基本农田保护的统一管理工作。
市土地管理部门会同淄博高新技术产业开发区管委会负责开发区内基本农田的保护管理工作。
农业行政主管部门、水行政主管部门负责基本农田的农业生产、水利设施、水土保持和地力保养等有关管理工作。
计划、财政、建设、规划、环保等行政主管部门应当按照各自的职责，搞好基本农田保护和管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护和管理工作。
第六条 市、区（县）土地管理部门应当会同同级农业等行政主管部门，根据上一级人民政府的基本农田保护区规划，编制本行政区域内的基本农田保护区规划，经本级人民政府审定，报上一级人民政府批准实施。
乡（镇）人民政府应当根据区（县）基本农田保护区规划，编制本行政区域内的基本农田保护区规划，报区（县）人民政府批准实施。
第七条 基本农田保护区规划应当以土地利用总体规划为依据，并与城市总体规划、村镇规划及农业发展规划相协调。
第八条 下列耕地应当划入基本农田保护区：
（一）区（县）以上人民政府批准确定的粮、棉、油和名、特、优、新农产品生产基地；
（二）经区（县）以上人民政府批准划定的蔬菜生产基地；
（三）高产、稳产农田和其他有良好的水利与水土保持设施的耕地以及经过治理、改造和正在实施改造的中、低产田；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）其他按照国家和省、市有关规定需要给予特殊保护的耕地。
第九条 划入基本农田保护区的耕地分为下列三级：
（一）一级基本农田：生产条件好、产量高、长期不得占用的耕地；
（二）二级基本农田：生产条件较好、产量较高、规划期内不得占用的耕地；
（三）三级基本农田：其他已划入基本农田保护范围内的耕地。
第十条 基本农田保护区的划定工作以乡（镇）为单位进行，由区（县）土地管理部门会同农业行政主管部门组织实施。
第十一条 基本农田保护区应当逐块定位、划界，由区（县）人民政府分片设置保护标志，予以公告；区、县土地管理部门建立管理档案，并抄送同级农业行政主管部门。
任何单位和个人不得篡改、伪造、毁灭、谎报基本农田保护区的档案资料和统计资料；不得破坏或者擅自移动基本农田保护区的保护标志。
第十二条 市、区（县）、乡（镇）人民政府应当逐级签订基本农田保护责任书。乡（镇）人民政府应当同农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。
基本农田保护责任书应当包括下列内容：
（一）基本农田的范围、面积、地块；
（二）基本农田的等级；
（三）保护措施；
（四）当事人的权利与义务；
（五）奖励与处罚。
第十三条 划定基本农田保护区时不得擅自改变原承包者的承包经营权。
第十四条 基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。
国家和省能源、交通、水利等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田保护区内耕地的，必须依法向区（县）土地管理部门提出申请，经同级农业行政主管部门签署意见后，报区（县）以上人民政府批准。
其他确需占用基本农田保护区耕地进行非农业建设的，必须依法从严审批。审批程序和审批权限依照有关法律、法规执行。
第十五条 占用基本农田进行非农业建设的单位和个人，应当向土地管理部门申领《基本农田占用许可证》。没有取得《基本农田占用许可证》的，计划部门不予审批立项文件，规划部门不予发放《建设用地规划许可证》。
第十六条 农村居民建住宅，应当使用原有宅基地和村内空闲地及经批准的规划用地，不得占用基本农田。
鼓励和提倡农村居民住宅向多层发展。
第十七条 新建、扩建乡镇企业应当使用荒地、劣地和其他闲置地，凡不进入乡镇工业小区的，不得占用基本农田。
第十八条 在基本农田保护区内的县、乡道路建设应当从严审批。
第十九条 基本农田保护区内禁止下列行为：
（一）弃耕造林；
（二）造坟、挖沙、取土、烧窑等破坏耕地；
（三）未经批准开挖池塘、采矿、采油、采石；
（四）毁坏水利和水土保护设施；
（五）排放可能造成土地污染的废水、废渣、废气；
（六）其他法律、法规禁止的行为。
第二十条 占用基本农田进行非农业建设的单位和人个，在办理用地审批手续时，应当向土地管理部门预缴基本农田保护区耕地造地费。其标准为：
一级基本农田：按征用该耕地土地补偿费的2倍预缴；
二级基本农田：按征用该耕地土地补偿费的1.5倍预缴；
三级基本农田：按征用该耕地土地补偿费的1倍预缴。
用地单位和个人按政府规定的地点和时间开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地的，土地管理部门应当退还其预缴的耕地造地费；不开垦或者开垦的耕地不符合要求的，其预缴的耕地造地费不予退还或者酌情部分退还。
占用经区（县）以上人民政府批准划定的蔬菜生产基地的，按征用该耕地土地补偿费的2.5倍缴纳新菜田开发建设基金，免缴基本农田保护区耕地造地费。
基本农田保护区耕地造地费、新菜田开发建设基金必须依法征收，作为行政性收费纳入同级财政管理，专项用于新的基本农田、新菜田的开垦、建设和保护区内中、低产田的改造，不得挪作他用。
第二十一条 基本农田被批准占用后，所在区（县）人民政府应当在本行政区域内调整补充与所占耕地同等数量和质量的基本农田，并报市人民政府验收。同时，在批准用地一年内组织开垦新的耕地。无土地后备资源的，由市人民政府组织异地开垦。
第二十二条 非农业建设经批准占用基本农田，从批准之日起，满一年未动工建设的，由土地管理部门按亩年产值的三倍收取土地闲置费；未经原批准机关同意，满两年未动工建设的，除按规定收取土地闲置费外，由土地管理部门报同级人民政府批准无偿收回土地使用权，注销土地使用证。
对人为弃耕抛荒基本农田的，由土地管理部门每年按亩年产值的三倍向责任者收取土地荒芜费；弃耕抛荒两年以上的，除按规定收取荒芜费外，由农村集体经济组织或者村民委员会收回其土地承包权。
土地管理部门所收取的土地闲置费、土地荒芜费，应当纳入同级财政管理，专款专用，不得挪作他用。
第二十三条 非农业建设临时占用基本农田的，应当在办理审批手续时，按照本办法第二十条规定的耕地造地费标准，向土地管理部门缴纳相应的基本农田复垦保证金，并在临时用地期满后三个月内恢复农业生产条件。土地管理部门验收合格的，退还其缴纳的基本农田复垦保证金；验收不合格的不予退还，由土地管理部门组织恢复农业生产条件。
第二十四条 区（县）人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田保护区内耕地地力分等定级办法，由农业行政主管部门会同土地管理部门组织实施，对基本农田保护区内耕地地力分等定级，并建立档案。
第二十五条 利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料。禁止施用损害地力或者破坏土壤结构的劣质化肥及其他化学、生物物质。
向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥，必须符合国家有关标准。
第二十六条 市、区（县）、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，有计划地组织群众开垦宜农荒地，整治废弃地，以稳定和扩大基本农田的面积。
开垦宜农荒地、整治废弃地，必须采取水土保护措施，防止水土流失。
第二十七条 利用各类土地后备资源开发耕地、复垦旧村用地增加基本农田以及改造中、低产田的，由市、区（县）人民政府按规定给予奖金补贴。
第二十八条 违反本办法第十一条规定，篡改、伪造、毁灭、谎报基本农田保护区档案资料和统计资料的，由其主管机关或者监察机关对有关领导人和直接责任人给予行政处分。
破坏或者擅自移动基本农田保护区标志的，由土地管理部门责令其恢复原状、赔偿损失，并处以50元以上500元以下的罚款。
第二十九条 违反本办法第十五条规定，擅自发放有关证件的，其发放的证件无效，由其所在单位或者监察机关对有关领导人和直接责任人给予行政处分。
第三十条 违反本办法第十四条、第十七条规定，非法占用基本农田的，由土地管理部门责令其限期退还，恢复农业生产条件，并处以每平方米15元以上30元以下的罚款。情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 违反本办法第十六条、第十九条（一）、（二）、（三）、（六）项禁止性行为规定的，由土地管理部门责令其停止违法行为，限期改正，恢复土地的农业生产条件，并处每平方米10元以上15元以下的罚款；违反第十九条（四）、（五）项禁止性规定的，由水利、环保等行政主管部门依照有关法律、法规的规定处理。情况严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 违反本办法第二十条、第二十二条规定，挪用、截留或者擅自减免基本农田保护区耕地造地费、新菜田开发建设基金或者土地闲置费、土地荒芜费的，由同级人民政府或者土地管理部门追回挪用、截留的资金，追缴减免的资金；对有关领导人和直接责任人，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 违反本办法第二十五条规定，向基本农田提供不符合国家规定标准的肥料或者城市垃圾、污泥，造成基本农田严重损害的，由环保、农业等行政主管部门依照有关法律、法规的规定处理。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉；逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十五条 国家机关工作人员违反本办法，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 基本农田保护区范围外的其他耕地和土地的保护，按照有关土地管理法律、法规的规定执行。
针对城镇化过程中如何保护好农民利益这一问题，陈晓华认为：第一，落实农民的土地承包经营权，在征地的过程中使农民在土地增值收益中的比重不断增加，从而分享城镇化的成果。第二，在城镇化过程中有序地转移农民，使农民逐步市民化。进城落户、征占地补偿的问题，是保障农民权益的关键问题。第三，在城镇化过程中要保护好耕地，严格按照用途管制的要求节约用地，守住18亿亩耕地红线不动摇，划定永久的基本农田。 （据中国经济网）
国务院批复
农业综合开发高标准农田建设规划
最近，国务院批复了财政部上报的《国家农业综合开发高标准农田建设规划》（下称《规划》）。《规划》明确：到2020年，完成改造中低产田、建设高标准农田4亿亩。
根据《规划》，4亿亩任务中，通过农业综合开发资金投入完成3.4亿亩，通过统筹和整合农业、水利等相关部门财政性资金完成0.6亿亩；完成1575处重点中型灌区的节水配套改造；亩均粮食生产能力比实施农业综合开发前提高100公斤以上。
《规划》中所指的高标准农田建设，应达到田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路通畅、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效的综合标准。
财政部国家农业综合开发办公室主任王光坤指出，《规划》实施后，可直接带动种粮农民亩均增收约200元，每年约有3200多万农民从中直接受益。同时，可以提高现代农业物质装备水平，有利于发展多种形式规模经营，促进专业化、标准化和集约化发展，推动项目区农业科技进步，加快农业发展方式转变，进一步保护和改善农田生态系统，提高水资源利用率。
（据新华网）
住建部开展
美丽宜居小镇村庄示范工作
为建设美丽中国、增强小城镇功能、深入推进新农村建设，住房城乡建设部决定开展美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范工作。
美丽宜居小镇是指风景美、街区美、功能美、生态美、生活美的建制镇，美丽宜居村庄是指田园美、村庄美、生活美的建制村。美丽宜居小镇、村庄的核心是宜居宜业，特征是美丽、特色和绿色。
开展开展美丽宜居小镇、村庄示范需参考《美丽宜居小镇示范指导性要求》，既要打造景观美，更要创造生活美；尊重村镇原有格局，不要拆村并点；以整治民居建筑、整治街区环境和完善基础设施为主，不要一味建新村新镇；以民为本、打造生活中心，不要以形象为本、打造行政中心或工业中心；保持和塑造村镇特色，不要盲目照搬城市模式；保护传统文化的真实性和完整性，不要拆旧建新、嫁接杜撰；努力实现绿色低碳，不要贪大求洋；尊重民意，居民参与，不要代民做主，强行推进。既要重视基础设施建设，更要重视管理和服务，建立运行维护机制。
【关键词】国土资源；土地利用；耕地保护；建设用地；新农村
建设“生产发展、生活富裕、乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村，既是一个全面的目标，也是一项长期的任务。对于国土资源工作如何支持社会主义新农村建设，笔者提出如下建议：
一、强化土地利用规划、计划的统筹协调作用，为新农村建设合理用地提供科学依据
按照县政府新农村建设的战略部署和总体要求，以严格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，统筹安排城乡各项用地；对新农村建设示范点的土地利用总体规划修编工作优先安排，主动与建设规划部门衔接，先期介入，争取主动，保持同步。
二、严格保护耕地特别是基本农田，为新农村建设农业发展提供土地保障
进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，坚持实行最严格的耕地保护制度，确保基本农田数量不减少，用途不改变、质量有提高。防止以新农村建设等名义大拆大建占用耕地，特别要防止占用基本农田，杜绝先用后批，边用边批，批少用多等违法违规用地行为，坚决制止用“以租代征”的形式擅自将农用地转用建设用地的行为，保证新农村建设用地合法有序使用。
三、加大土地开发整理力度，改善农业生产条件和农村生态环境
一是加大农田整理力度。通过农田水利建设，改善农业生产条件；通过增加耕地面积，扩大粮食播种面积，增加农民收入。二是积极向上争取建设用地整理项目。通过退宅还耕，增加耕地面积，就是把迁村并点或居民点集中后留下的空闲宅基地整理成耕地；通过将空闲宅基地整理后仍作为建设用地，并实行市场化动作盘活这部分土地资产，所得收益用于新农村基础设施建设。这对于促进农村节约集约用地，缓解建设用地供需矛盾，促进城乡区域协调发展意义重大；通过对居民点集中区水、路、林、村综合治理，配套建设，来改善农民的居住环境，改善村容村貌。
四、严格征地管理，维护被征地农民合法权益
在农用地转用、土地征收的审查报批中，根据投资强度等控制指标严格核定征地数量和范围；对于被征地农民补偿安置，全面建立被征地农民基本生活保障制度，将被征地农民纳入了保障范围，用土地收益来“反哺”农民。同时在征地程序上，对被征地农民事先告知，并赋予被征地农民对土地现场调查的确认权和有要求听证的权利，真正维护农民的权益。
五、加强村镇建设用地管理，大力推进节约集约用地
一是按规划从严控制村镇建设用地。建房必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，在规划撤并的村庄范围内，停止审批新建、迁建、翻（扩）建住宅。
二是实行农村宅基地用地计划管理。在年度计划指标中，增设农村宅基地占用农用地计划指耍且该指标和农村建设用地整理新增耕地面积相挂钩。
三是严格宅基地申请条件和标准。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，不符合申请条件的一律不予批准。
四是规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅使用土地，应向本集体经济组织提出申请，并在集体经济组织或村民小组张榜公布，无异议的，报经村镇规划部门出具审查意见，基层国土所对申报条件标准进行审核报乡（镇）审核后，报县国土资源局履行批准手续，增强村民建房管理透明度。
五是健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，基层国土资源所要做到“三到场”，全程跟踪服务。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实施检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
关键词：土地整理；农业景观生态系统；规划设计；空间格局分析
中图分类号： F301.24 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006－6500.2012.06.014
我国耕地人均面积少，后备资源严重不足。土地整理通过土地利用结构调整，增加耕地面积，提高土地利用率，通过完善农业基础设施建设，提高耕地质量，增加耕地产出率。土地整理是兼容外延扩展和内涵挖潜的保护耕地的有效措施，对实现我国耕地总量动态平衡，缓解人地矛盾有着积极意义，也是实现农业现代化的一项基础工程。
土地整理项目规划设计是指导项目施工的纲领性文件，是实现土地整理价值至关重要的一环。
1 国当前的土地整理项目规划设计
我国当前开展的土地整理项目规划设计（以下称为传统规划设计）以增加耕地面积为主要目标，并将新增耕地率作为刚性指标指导规划设计工作，缺乏对自然景观保护和生态环境建设的考虑，产生大肆侵占或改造有利于物种生存、栖息的林、草地和坑塘用地的现象，在工程设计上注重实用主义观念，过分追求道路、沟渠等工程的高品位设计，从而减少了绿地面积和生物栖息的场所，降低景观异质性和生态多样性，使项目区土地利用结构简单，生态系统脆弱，影响系统中的物种迁移、物质和能量流动以及生态稳定平衡，不利于耕地可持续发展。
2 观生态学与国外土地整理项目规划设计的关系
景观生态学是C.Troll在利用航空照片研究东非土地利用问题时提出的。景观生态学将土地景观作为主要研究对象，能够对土地可持续发展做出重要贡献。
从国外土地整理项目规划设计的发展历程来看，规划设计的重点目标逐渐向保护自然景观和改善生态环境，促进地区经济、社会、生态可持续发展等方面转变，运用景观生态学指导规划设计的理念在不断加强。
这对我国实现可持续土地整理，进行土地整理项目景观生态规划设计有很好的借鉴价值。
3 观生态学在我国土地整理项目中的应用
本研究以省级投资湖北省武汉市蔡甸区消泗乡等2个乡镇基本农田土地整理项目（消泗片）为例，研究土地整理项目景观生态规划设计。
3.1 项目基本情况
项目区位于湖北省武汉市蔡甸区消泗乡，以农业为主导产业，采取油—瓜（花生）—豆（棉）高效种植模式，农田呈现四季不空茬，常年不断青的特征。现有主要耕地为青沟泥田和灰烂泥田，耕层熟化程度较高，土层深厚、土质肥沃、有机物含量高。项目区地处江汉平原，水源主要是位于项目区南面的东荆河，水源充足。气候属于北、中亚热带过渡性季风气候。
3.2 项目区传统规划设计
3.2.2 传统规划设计效益 由《湖北省武汉市蔡甸区消泗等2个乡镇基本农田土地整理项目规划设计文本》得知，通过对土地利用结构的调整，整理后项目区新增耕地面积为13.54 hm2，净增耕地率3.09％。通过土地平整、农田灌溉排水、农田道路、农田防护林等工程设计，提高了耕地质量，亦能实现灌溉、防洪排涝的目标。
3.3 项目区景观生态规划设计
3.3.1 景观生态规划设计目标 （1）调整各类景观的比例，保护项目区生态功能型景观，合理规划耕地景观，优化项目区农业景观生态系统的结构；（2）提高Shannon多样性指数和蔓延度指数，增加生态多样性和景观连接度，提高机械化耕作效率，提高系统的作物生产能力；（3）减少斑块数量，提高平均斑块面积指数和平均斑块分维数，增加系统内物种丰度和物种在斑块间的扩散和迁移；（4）使景观廊道宽度均一化，提高廊道连接度，增加生态型廊道设计，保证系统内物种流、物流、能流的畅通；（5）营造优美的乡间农田景观，提升项目区的美学价值，提高系统的文化服务功能；（6）通过格局优化和功能完善，实现项目区综合效益，达到可持续发展目标。
3.3.2 景观生态规划设计 项目区景观生态空间格局分析提出项目区景观生态规划设计方案。
（1）景观生态格局调整
项目区景观类型布局遵循保护和改善生态环境、坚持可持续发展的原则，通过对“田、水、路、林”的综合整治，改善农田景观的排灌和交通条件，使项目区达到“田成方，林成行，路成网，灌排分设，旱涝保收”的标准农田景观生态格局。
规划前后项目区土地景观总面积为448.51 hm2。包含10类景观，其中旱地景观282.68 hm2，占总面积的比例为85.32%，表现出明显的优势性，为景观基质单元。项目区生态价值高的景观类型有林地景观、坑塘景观和河流景观。
在进行景观生态格局的调整时，首先保留集中连片的生态价值高的景观类型，再将导致景观破碎的零星分布于耕地景观内部其他类型景观调整为耕地景观。在充分利用现有景观廊道的基础上，在耕地景观内部适当增加各类景观廊道。
（2）景观生态斑块规划设计
项目区景观斑块单元主要包括水田、旱地、林地、坑塘、农村居民点和荒草地等面状景观类型。基于基本农田土地整理项目的特征，在进行景观生态规划设计时，对保留下来的生态型林地、坑塘、荒草地等景观斑块单元保持原状，不予破坏，对于完全人工化的农村居民点景观斑块单元保持现状，不予改建，重点建设耕地景观斑块。
耕地景观斑块的大小和形状直接影响到景观廊道的布局，并且影响系统内物种数量。在进行项目区耕地景观斑块规划设计时，以现状已形成的棋盘式景观生态格局为基础，根据当地水旱轮作的特征，将耕地景观斑块设计为矩形的水平格田，斑块长度为350～600 m，宽度为200～300 m，平均斑块面积为7～10 hm2。考虑到项目区地势变化和水资源分布特征，耕地景观斑块的布置方向以西北—东南方向为主，以东北—西南方向为辅，以提高对水资源和太阳光辐射能的利用效率。
为了实现机械化耕作，对项目区平面高程变化较大和形状不规整的耕地景观斑块以单元为平整单位，平整时尽量做到单元内挖填方平衡，并采取表土剥离回填的措施以避免平整时对土壤耕作层养分破坏。
（3）景观生态廊道规划设计
项目区廊道类型包括灌排沟渠、农田道路、农田防护林和河流等线状或带状景观。基于基本农田土地整理项目的特征，项目区内的河流廊道属于自然景观范畴，具有重要的生态价值，因作为项目区主要排水承泄区而被纳入整理范围，在规划设计时保持原状，不予破坏。
灌排沟渠廊道。项目区整理前沟渠廊道布局凌乱，宽度不均，连通性低，且淤积严重，导致水循环不畅通，进而导致项目区干旱和洪涝灾害严重。
结合耕地景观斑块单元，在项目区系统内合理规划布置起输水引水作用的沟渠廊道和起灌排田间水作用沟渠廊道，根据沟渠廊道在水循环中的功能不同划分为支、斗、农三个等级。以项目区现状景观生态格局为基础，为节约耕地，支沟（渠）利用现状已有沟渠廊道，对其进行清淤、清障、疏通，保证水资源及溶解在水中的养分能够在灌溉水源区、农田景观、排水承泄区之间畅通流动。将现状支沟（渠）和新规划布置的斗、农沟（渠）廊道连通成网络，提高廊道连接度，保证水资源和溶解于其中的养分等物质在项目区土壤与植物间的交流和循环。
对沟渠进行生态型构造设计，在渠道底部放置一些小石子，形成凹凸状，为物种提供多样化的栖息环境；渠道内每隔50 m铺设一块生态板，生态板设计成阶梯状，每个台阶高2 cm，宽2 cm，方便渠道两侧景观斑块内物种的通行。在排水沟边坡上种植草皮，既起到护坡固土的作用，又能为物种提供绿色的栖息环境。
农田道路廊道布局。项目区现状农田道路廊道布局凌乱，缺乏连通性，且路面标准低，坑洼不平，不利于农业机械通行，严重影响了区内机械化作业水平和物质产品的运输。
为节省投资、节约耕地与方便取土，道路廊道布局与沟渠廊道相适应，统一协调规划，并尽量利用已形成网络的道路廊道系统。提高项目区物质运输能力和物种流、物流和能流的畅通。为保证道路廊道两侧物种通行的畅通，道路廊道都采用碎石铺面，在路基下面每隔100 m设计一个直径20 cm的生态孔，使道路两边的生物能拥有一个便利的交通要道，以避免机械长期碾压阻塞土壤自然呼吸。
农田防护林廊道。项目区现状仅东部水泥路两侧种有意杨防护林廊道，无法满足对整个项目区的有效防护。按照农田防护林的有效防护面积标准，项目区农田防护林廊道与农田道路廊道和沟渠廊道统一协调规划布局，采取单一乔木行道布置模式，在所有田间道和支沟渠两侧均布置农田防护林廊道，当田间道和支沟渠相邻时，防护林布置在路沟外侧，既能够起到护路、护沟、护渠和防止水土流失的作用，又能防止大风对农田景观斑块内作物的影响；树种选取适合当地气候和土壤条件的意杨，株间距设计为2 m。
廊道附属建筑物。为保证系统内物种流、物流和能流的畅通，提高景观廊道的连通性，在沟渠廊道与农田道路廊道交汇处，跨度较大时，布置路上式桥梁生物通道，跨度较小时，布置路下式涵管生物通道，在通过沟渠廊道和农田防护林廊道下田时，布置路上式下田通道。生物通道的设计，首先考虑生物通道在廊道连接中的作用，以及建筑物工程力学结构的要求，还要考虑其作为生物通道的生态学要求。
3.4 预期综合效益估算
4 结论
景观生态规划设计是景观生态学重要的实践领域，是实现土地可持续发展的一个重要手段。将其运用到土地整理项目中，比传统规划设计更具优越性，更符合时展的需要。因此，在进行土地整理项目规划设计时，应更多的融入景观生态学的理论和方法。
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大家对保护耕地的重要性的认识似乎都很清楚，但现实生活中耕地占用仍然在加剧，形成了“道理都明白，思想不统一”的现象。面对巨大的超额利润，单靠教育不可能管住“圈地”，治本的措施要靠机制和制度，实行世界上最严格的耕地管理制度，把“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的国策落到实处。
一、实行最严格的耕地保护制度要具体化、规范化
（一）基本农田保护区要落实到地块
目前我国划定的基本农田达到17亿亩，保护率达到83％，应该说不算低。但现在的基本农田是个总数，许多地方并没有真正落实到地块。基本农田要一个村一个村落实，一块地一块地落实，地块、面积、等级要绘制成图并上网公布，每一块土地信息都可以随时调用，公开透明，便于农民和社会监督。这是一项很必要的基础性工作。
（二）强化规划约束和用途管制
地方各级政府都要制定土地利用规划，规划要经过同级人大审议通过后颁布实施，不能随意改动。强化规划对建设用地总量的控制，建设用地要严格限制在规划用地数量范围之内，并尽可能高效集约、少占耕地，严禁在规划圈以外占地，不得突破建设用地总量。因交通、水利、国防等国家重点公共设施建设需要而超出规划范围的，要经过省级以上政府批准。
（三）严格基本农田审批制度
首先要明确，一般的城市扩张和商业开发不能占用基本农田，以稳定基本农田面积。目前，城市扩区占用土地较多，而且城郊的地大都是有水浇条件的好地。这方面一定要严格控制，不得以路圈地，不能划进城区就算征地。因国家建设确需要占用基本农田，要一亩一亩地批。在审批体制上要上收权力，严格按照法律法规规定，地方政府不能使用或变相使用基本农田占用审批权。
（四）实行基本农田占用复议期制度
凡基本农田经批准转移用途后要上网公布，向社会公开。占用方案经批准后，要留有一定的复议期，便于承包农户、集体经济组织及有关方面监督，发现漏报、少报、不当占用要及时纠正。
二、实行企业占地规模与行业特点、投资规模、产业水平挂钩的制度和评估体系
现在招商引资、企业投资中有一个普遍的问题，一个企业动不动就占几百亩地甚至上千亩、几千亩地，盖大车间，修大草坪，跑马占地。许多项目根本不需要占那么多地，很多企业是为了自己再招商，甚至是为了将来搞房地产。由于当地政府急于招商引资上项目，往往满足企业的过分要求。这是土地大量占用的主要问题。
国外土地管理先进国家对单位土地面积的投资及产出是有标准的，对不同行业有不同的要求，不允许超越项目发展需要“圈地”。我们也应当建立这样的制度和评估体系，对什么行业、多少投资、多大产出，至多允许占用多少土地，要建立相应的参考标准。企业申请用地后，由土地管理部门组织按标准评估，按评估结果批准占用一定规模的土地，评估结果要向社会公布。政府批地规模要以此为依据，不能企业想要多少就批多少。通过这个办法促使企业用地集约化，尽量节约用地，防止企业投很少的钱，办不大的厂，占很多的地。
三、建立用地听证制度
现在商业用地基本上是开发商和政府确定，农民较少有机会参与谈判，出现补偿标准低、占地面积超过实际需要的情况。有的甚至暗箱操作，农民的合法权益得不到保障，这是引发占地纠纷的一个重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府确定，农民执行，对于征用土地面积是否必要、合理缺乏监督，多征地比较普遍，以至一些地方兴建比天安门广场只小几平方米的超大广场。必须建立社会各方面参与的约束监督机制。对商业用地要建立价格听证制度，让商业用地增值情况公开透明，使之成为制约商业占地的有效机制。对公益性用地要建立征地听证制度，让社会各界能够参与评价，使之成为制约一些地方政府盲目扩大公益性征地，搞脱离实际、劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”的有效机制。
四、重视“农转非”土地表土的再利用
我国土地后备资源不足，而且现有后备土地大多地处边远地区，土壤比较贫瘠。现在，不少地方土地“农转非”以后，表土也随之废弃或作建材原料用，非常可惜。土壤的形成要历经自然界千百万年的演化，被占用的城郊土地又经过多年利用和熟化，大多比较肥沃。虽然采取耕地占补平衡，但新地大多土质较差，土地肥力难以补回来。应建立“农转非”土地表土再利用制度。土地“农转非”以后，至少要将表层20公分的土壤取出再利用，在生态条件许可的情况下对劣等地进行土壤改良。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。如果一时没有条件利用，也可在城市小区中堆积成假山暂时储存起来，上面还可以搞绿化，但不能废弃，更不能做建材原料用。表土再利用费用要列入用地单位建设预算。政府可以设立专门基金，用于鼓励表土的再利用。这是一件看起来小而其实不小的事。
五、建立有利于保护农民权益的土地增值分配机制
土地是农民的命根子，是农民赖以生存的生产资料和终生依靠的社会保障，要维护好农民的这个基本权益，必须占用的土地要给农民以合理的补偿，安排好农民的生计。
（台州学院 生命科学学院，浙江 台州 318000）
摘 要：本文以浙江省台州市路桥区峰江地区电子废物拆解回收场地为对象，主要考察了电子废物拆解地土壤中重金属污染的分布特征.结果表明，在考察的5种（Cu、Zn、Pb、Cr、Cd）重金属中，除了Cr和Zn外均在一定程度上超过《国家土壤环境质量标准》二类土壤环境质量标准，污染最严重的是Cu、Cd，其次为Pb.以国家土壤环境质量二级标准计算该典型区Cu、Zn、Pb、Cr、Cd的综合污染指数为4.3，已达严重污染程度.表明该电子废物回收迹地土壤存在严重的重金属复合污染问题，已不适合农业耕作.
关键词 ：电子废物；重金属污染；土壤；分布特征
中图分类号：X705 文献标识码：A 文章编号：1673-260X（2015）01-0140-03
1 前言
电子废物，又称电子垃圾，是指各类报废的电子产品，包括各种废旧电脑、通信设备、电视机、电冰箱以及被淘汰的精密电子仪器仪表等[1,2].20世纪以来，随着电子信息等高科技产业迅猛发展，电子技术的更新不断加快，全球越来越多的废旧电子和电器设备被淘汰.在许多发达国家，电子废物已成为增长最快的垃圾流[2,7,9,10].世界上约80%的电子废物被转运到亚洲，其中有90%以“回收”等名义输入到中国[11].
电子废物中含有大量的铜、镍、铅、镉等重金属，电子废物的拆解回收可以带来廉价的原材料和丰厚的利润[3,4].但是电子废物不合适的处理方式，同时也导致有害重金属进入环境，对人类的身体健康和生存环境造成严重的危害[5-8].浙江台州地区是中国最大的电子废物拆解回收处理中心之一.当地居民采用电线电缆的露天焚烧、电路板的烤制熔化酸洗等原始粗放的方式进行电子废物的拆解，严重污染了当地生态环境[4,5].
在电子废物回收活动对环境和人类造成的巨大环境危害引起国际关注的情况下，国内环保部门严令禁止电子垃圾的公开焚烧和随意倾倒，但在暴利的驱使下，收效甚微[5,6,12].虽然路桥地区环保部门对当地电子废物拆解回收进行了集中的整治与规划，将所有电子废物拆解回收作坊集中在同一条街道进行，但是由于拆解方式相对比较落后，拆解活动所带来的环境污染问题还在继续.因此，本研究选择浙江省台州路桥地区典型电子废物不当处置地区峰江开展研究工作，通过对该地区电子废物回收迹地土壤中重金属的含量水平、分布特征的研究，对该地区电子废物回收活动带来的重金属污染进行了初步的评价.
1 材料与方法
1.1 土壤样采集
选取峰江地区某一拆解时间为20多年的电子废物拆解地.其拆卸的电子废物主要成分为家用电器的外壳、电板以及废旧的电线等.采样时，以电子废物拆解地为中心，在离电子废物拆解点边缘0m、100m、200m、300m处分别采集3个平行样.梅花状采样，分别取约1kg土壤(取距离地表2cm以下的混合土样)，将所取土壤均匀混合，土壤样品经自然风干后，用玛瑙棒研压，通过200目尼龙筛，混匀后备用.
1.2 样品的处理
称取备用的土壤样品0.5000±0.0005g,置于大玻璃管中,采用硝酸-高氯酸-氢氟酸全量消解法处理土壤样品[13].采用ICP-OES测定土壤处理液中Cu、Cd、Zn、Pb、Cr的含量.实验所用试剂均为分析纯，所用水均为去离子水.并采用国家标准物质土壤标准参考样GSS24、GSS25参比进行分析质量控制，分析误差均在允许范围内，并设置空白样品同步分析.
2 结果与分析
2.1 电子垃圾拆解点土壤性质
本文对路桥电子产品拆解地周边土壤的pH、总有机碳TOC(mg/g)、总氮(mg/g)、总磷(μg/g)及铵态氮(μg/g)含量做了测试分析，结果如表1所示.该地区土壤pH、总有机碳、总氮、铵态氮及总磷无显著差异，表明各个采样点土壤基本物理化学性质无显著差异.与全国第二次土壤普查中该地区水稻土养分含量平均值(有机碳:24.5g/kg；总氮:2.45g/kg；总磷:0.41g/kg)相比，土壤养分含量均有所增加，而该地区土壤的pH则略低于该区全国土壤第二次普查结果(pH为6.0).可见，研究区电子废物拆解活动并未降低其周边农田土壤的肥力质量，却降低了土壤的pH值，使得该地区土壤有一定的酸化.这可能与周边电子废物拆解的重金属回收工艺流程有关.该工艺是将含贵金属的废旧电子产品以浓酸处理，取得贵金属的剥离沉淀物，再分别将其还原成金、银、钯等金属产品.而在该典型区，多半企业采用传统的手工作坊式生产，很少集中处理剩余的大量残留酸液，而是直接排于周边沟渠、农田等场地，大量酸性废水的灌溉破坏了土壤的缓冲能力从而造成土壤的酸化[10].而土壤酸化一方面会破坏土壤结构，使得土壤板结，抗逆能力下降，另一方面更为重要的是土壤酸化有利于土壤中重金属向水溶态、交换态的转化[7-9]，增加重金属在生物环境介质的移动性及其污染风险，从而降低土壤的环境功能，因此，该地区农田土壤环境问题应该引起我们高度重视[10].
2.2 电子废物拆解地周边重金属的分布特征
表2为该电子废物回收迹地土壤中重金属的含量.该地区表层土壤Cu、Cd、Pb、Zn、Cr的全量均明显高于浙江省该地区土壤背景值(Cu:19.77mg kg-1，Cd：0.20mg kg-1，Pb:24.49mg kg-1，Zn:84.84mg kg-1，Cr:58.51mg kg-1)[13,14].由表1可见，该地区土壤中Cu和Cd的污染最为严重，Cu的最大浓度为519.3mg/kg，最小浓度为249.0mg/kg，最大浓度为《土壤环境质量标准》(GB 15618-2008)中农业用地二级标准50mg/kg的10.4倍，最低浓度为《土壤环境质量标准》(GB 15618-2008)中农业土地二级标准的5.0倍.其次，该地区土壤中Cd最大浓度和最小浓度分别为4.5mg/kg和0.8mg/kg，为《土壤环境质量标准》(GB 15618-2008)中农用土地二级标准0.3mg/kg的9.0倍和2.7倍.调查还发现Pb的最大浓度达到56.9mg/kg，这个值已经超过《土壤环境质量标准》(GB 15618-2008)中水田、旱地、菜地的二级标准，表明不适合耕种，尚可作为果园用地.Cr和Zn的含量较低，没有超过《土壤环境质量标准》(GB 15618-2008)中农业用地标准，主要是该拆解场地中几乎不含或含有少量含Cr、Zn较多的电子垃圾, 如磁带、录像带等.
由表1，各采样点处Cu和Cd的含量均超出《土壤环境质量标准》(GB 15618-2008)中的二级标准,而Pb则是在回收迹地中心超出《土壤环境质量标准》(GB 15618-2008)中水田、旱地、菜地的二级标准，这说明电子产品回收活动队对周围土壤污染比较严重.在电子产品回收基地周围300m范围的土壤中,Cd、Cr、Cu、Pb、Zn含量随距离增加快速降低.以国家土壤环境质量二级标准计算该典型区Cu、Zn、Pb、Cr、Cd的综合污染指数为4.3，已达严重污染程度,表明该电子废物回收迹地土壤存在严重的重金属复合污染问题，已不适合农业耕作.
徐莉等[10]调查了浙江东部废旧电子产品拆解场地周边农田土壤重金属污染特，发现检测土壤中存在Cu、Cd总量超过土壤环境质量二级标准，Cu和Pd的浓度范围与本研究相当，而Cd的浓度则是本研究的2~3倍，而相应地区土壤酸化很明显（3.8~4.4），可能是导致Cd浓度较高的原因.潘红梅等[11]于2006年考查了同一地区重金属污染的状况，发现Cu含量为435.67mg/kg,与本研究的结果比较接近.罗勇等[13]考察了广东省龙塘镇和石角镇的电子废物堆场附近农田土壤重金属含量，发现Cu的超标率为63.7%,Pd的超标率为48.5%，Cd的超标率为78.8%，这与研究的结果也比较相近，可能是这两地与本研究地所回收的电子废物的种类和回收工艺比较接近.郑茂坤等[12]考察了同一地区废旧电子产品拆解区农田土壤重金属污染特征及空间分布规律，发现Cu、Zn、Pb、Cd含量分别为Cu 118 mg kg-1、Pb 47.9 mg kg-1、Zn 169.0 mg kg-1、Cd 1.21 mg kg-1，其中Cu的含量为本调查结果的1/2~1/5,明显较小,Cd的含量也较本研究低,可能是由于Cu、Cd的富集速度比较快，经过近两年电子废物的拆解回收，Cu、Cd的含量明显增加了.
3 结论和讨论
电子废物回收活动，由于回收方式的粗放化，导致重金属在周围环境中不断积累.电子产品回收迹地土壤中Cd、Cr、Cu、Pb、Zn中，除了Cr和Zn外均超过《国家土壤环境质量标准》二类土壤环境质量标准，污染最严重的是Cu、Cd，其次为Pb.以国家土壤环境质量二级标准计算该典型区Cu、Zn、Pb、Cr、Cd的综合污染指数为4.3，已达严重污染程度.表明该电子废物回收迹地土壤存在严重的重金属复合污染问题，已不适合农业耕作.
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