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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇民间社会组织财务管理制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词] 农村 财务 会计 管理
[中图分类号] F3 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650（2013）03-0238-01
近年来，有关部门就加强和规范农村财务管理制定了一系列法规政策，推行村级会计委托制，规范和完善农村民主理财、财务公开制度，更好地保障了村民的知情权、管理权、监督权。但随着农村经济社会发展，农村财务管理不断出现新的问题，其中一些基层长期无法解决的问题，与我国现行的财务管理制度设计缺陷不无关系。
一、当前我国农村财务管理存在的主要制度性缺陷
1.会计制度缺失
1.1《村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业。” 明确了村民委员会的主要职能管理公共事务和提供公益服务，其性质显然是以非营利性为主。第八条“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自。”《农业法》规定“ 农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产”。表明农村集体经济组织是依法独立进行经济活动，有经营自的营利性经济组织，与村民委员会是不同性质的两套机构。
1.2为了加强村集体经济组织的财务管理和会计核算，财政部颁布了《村集体经济组织会计制度》明确“代行村集体经济组织职能的村民委员会执行本制度”。但实践操作中，各地财政和农业经济管理部门则不再区分是否“代行村集体经济组织职能”，统一要求村级组织全部执行《村集体经济组织会计制度》，并且普遍实行村委会与村集体组织在同一套账簿核算管理，从源头上导致农村财务管理上的混乱，表现在：
一是会计核算混乱，不同性质的公益类和经营类业务合并核算，其性质类似于国资委与其属下企业如中石油、中移动等合并核算。核算中将村干部与管理人员工资、福利，村委会和村党支部日常运行费用、社会公益事业管理费用等统统计入管理费用，成本核算不清晰；上级公益事业专项补助、村干部工资补助等都列入收入，无法反映真实的经营成果等。
二是资产管理管理混乱，村委会资产与村集体资产不分，村干部直接经营集体资产，资产经营收益主要用于村干部工资福利，村民难以分享，集体资产流失严重等。
2.农村集体经济组织治理结构不完善
改革开放以来，我国先后颁布实施了《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等经济组织运行规范性法律，为构建市场经济体制夯实了基础。影响数亿农民利益的农村集体经济组织却一直没有立法。目前各省（市）以“条例”、“规定”等形式对其运行机制作了初步规定，其中许多关键性的问题一直不明确：
2.1性质和法律地位不明确。农村集体组织不能作为独立法人登记，成为没有身份证的“黑户”，不能独立参加社会经济活动，限制了其参加经济活动的空间，影响农村集体经济发展。《国家工商行政管理总局关于村民委员会是否可以成为农民专业合作社单位成员等问题的答复》（工商个函字〔2008〕156号）也明确村委会不能成为农民专业合作社单位成员。
2.2组织治理结构不规范。各省（市）对集体经济组织的“条例”、“规定”都比较简单，组织架构、运行机制、议事规则、管理人员权利与义务、任职条件和程序、日常监督、内部控制体系、利益分配机制不够明确规范，基层难以操作。
2.3与村委会关系不明确，村集体经济组织被虚化。如《广东省农村集体经济组织管理规定》规定村集体经济组织实行“民主管理，依法选举和罢免管理人员”，那与村委会关系如何协调？制度缺位客观上鼓励了村民委“代行村集体经济组织职能”，导致村党支部、村委会与村集体组织一体化，甚至长期不成立独立的村集体经济组织，村干部直接负责村集体资产经营管理，决定经济事务和利益分配。村委会经济组织化、利益化，并且缺少决策和监督机制，导致每次村委换届都变成经济利益分配权的争夺，特别是条件较好的、土地等资源丰富的村冲突激烈。
3.农村财务管理体制尚未理顺
《会计法》规定：“县以上各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。” 但我国的实际情况是绝大部分地区由农业经济管理部门负责农村财务管理业务，造成农村财务会计工作多头管理。
二、解决我国农村财务管理制度性缺陷问题的建议
1.明晰村委会的主体角色定位，完善财务会计制度
《宪法》和《村民委员会组织法》明确规定村委会属于群众性自治组织，是从事农村社区公共事务管理的社会组织，不是生产经营性营利组织，也不是国家的行政机关，具有明显的民间非营利组织特殊。根据其实质和形式，应该明确规定村委会执行《民间非营利组织会计制度》。
2.加强立法，规范农村集体经济组织法人运行治理结构
就目前我国农村的实际情况看，村委会和村集体经济组织在组织机构、职责权限等方面都没有划分清楚。村集体经济组织涉及农民的经济核心利益，其地位、作用、影响毫不逊色于村委会组织。当前我国在理论、法律上与实践中对农村集体组织的认识和定位明显滞后于我国社会经济发展进程。因此尽快必须以立法形式澄清村集体经济组织的概念与性质界定，明确村集体经济组织是以盈利为目的的营利性组织、属于企业范畴、集体所有制性质。要参照《公司法》等法律成功经验，尽快制定《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的法律地位、给予其独立法人资格，规范其权责和与村委会的关系，规范其组织架构设置、议事规则、管理人员权利与义务、监督和内部控制体等组织治理结构，让其真正依法独立经营，保值增殖，为农民创造收益，为规范农村财务管理提供法律依据。
参考文献
[1]《村集体经济组织会计制度》 财政部 财会〔2004〕12号.
关键词：非营利组织；内部控制
中图分类号：C93文献标识码：A
今年5月12日汶川地震，引发了关于慈善机构有效处理募捐物资及现金的广泛讨论。但讨论重点集中在对慈善机构是否应计提10%管理费方面，或仅片面涉及了慈善机构内部控制的内容。为促进慈善机构有效利用社会资源，笔者对加强非营利组织内部控制问题作一探讨。以期提高慈善机构效率，保证募捐和受捐人的利益。
一、非营利组织及内部控制
（一）非营利组织。非营利性组织是指社会团体和其他社会力量以及个人举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。
（二）内部控制。内部控制是形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化和系统化，使之成为一个严密的、较为完整的体系。内部控制按其控制的目的不同，可以分为会计控制和管理控制。会计控制是与保护财产物资的安全性、会计信息的真实性和完整性以及财务活动的合法性有关的控制；管理控制是指与保证经营方针、决策的贯彻执行，促进经营活动的经济性、效率性、效果性以及经营目标的实现有关的控制。会计控制与管理控制并不是相互排斥、互不相容的，有些控制措施既可以用于会计控制，也可用于管理控制。
二、非营利组织内部控制问题
根据内部控制的定义，要实现有效的内部控制，必须注重会计控制和管理控制的结合。目前，由于我国非营利组织的发展刚刚起步，在非营利组织管理上，不可避免地出现了许多问题。
（一）管理控制案例及问题导出
1、案例：全国牙防组被撤销。原因：（1）未经批准开设账户。1997年牙防组未经批准，开立了银行基本账户，这个账户在2006年11月被撤销。（2）对外贷款问题。1994年牙防组贷给广东澄海县黑妹保健用品厂50万元，未及时收回，造成直接损失15.4万元。（3）补记入账。牙防组1994～2006年收取赞助款等18.4万元，并直接支出7.6万元，没有及时入账，到2006年7个月才补记入账。（4）奖金、补贴、劳务费发放名目繁多，支出随意。（5）资产管理不规范。牙防组印制的牙防宣传的书刊、图书资料等没有按照会计制度规定严格的核算和管理。（6）牙防组使用牙防基金会票据收取赞助等款项，使用基金会外汇账户提取外汇，用于牙防组人员出国参加国际学术会议等。
2、问题导出：（1）业务主管单位的领导对民间非营利组织会计制度的执行情况重视不够，监管不力；（2）财会管理制度执行不力：一是没有规范的账簿，收入和支出管理混乱。二是成本管理混乱；（3）民间非营利组织普遍存在财会人员素质低下的问题；（4）民间非营利组织的偷税现象严重。
(二)会计控制案例及问题导出
1、案例：新加坡慈善机构“青年挑战者”2006～2007年暴露的问题。该机构被投诉滥用善款和至少一笔违规转账，经相关部门查证确实存在企业管理、内部监控及执行理事长薪酬缺乏透明度及具误导性的问题。“该机构只有一个全职员工（就能展开那么多的活动），以及网站没有财务报告”足以说明其情况。
2、问题导出：（1）非营利组织的会计机构和会计基础工作不健全。（2）货币资金的收付授权审批制度不严。（3）对非营利组织形成的固定资产的监管不力。（4）非营利组织的费用控制不严。（5）非营利组织单位的人员对单位内部控制普遍认识不够。
三、问题的解决
（一）加强基层审计监督
1、基层慈善机构建立有效运行的募捐管理内部控制制度。
2、落实捐款金额的核实工作。
3、重视款项拨付和物资发运。
4、对捐赠专用收据的完整性进行分析。
（二）加强管理控制。ERM框架的借鉴：
1、增强非营利组织管理人员的风险意识。
2、建立良好的内部控制环境。
3、设立良好的信息与沟通系统。
4、设立良好的控制活动。
5、加强非营利组织的内部监督。
（三）加强会计控制
1、严格界定民间非营利组织的性质。
2、健全法律法规，加强民间非营利组织的行业自律与诚信服务。
3、加大政府有关部门的监管力度，建立健全财务管理制度。
4、积极开展对民间非营利组织出资人和管理人培训，使其认真执行《民间非营利组织会计制度》。
综上，笔者认为，要有效地结合审计监督、管理控制、会计控制，加强对非营利组织的内部控制，这样慈善机构的效率和人们关注的募捐资源合理分配就有所保证了。
（作者单位：东北财经大学会计学院）
参考文献：
[1]中国卫生部.《牙防组存在违规认证收费等三方面问题》，2007年6月11日例行新闻会.
关键词 公共事业 财政制度 财政政策
随着国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进事业单位体制改革,完善社会团体、民办非企业组织管理,建立现代公共事业制度,为全面建设小康社会提供优质的公共服务,满足社会公共需要,已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容,其中构建与之相适应的公共财政政策环境,是不可或缺的重要环节。
一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题
改革开放以来,我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革,民办非企业组织迅速发展,社会团体空前活跃,传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业的局面已经打破,改革取得了实质性进展,在政府财政关系方面的变革主要体现在:一是公共事业资金供给初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外,还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入,以及社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来,民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展,既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要, 又减轻了政府财政的负担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。包括对向企业转制的科技型事业单位给予减免税,对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团体等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准,财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》,1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》,以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。
但是,与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比,我国现代公共事业制度尚未完全建立,改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域,突出的问题有:
1 事业单位对政府财政资金依赖程度高,财政负担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供给的主要任务,科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重,民间投资还处在补充地位。
2 财政资金供给范围过宽,超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下的基本格局,政府财政仍然承担着相当部分应由企业、个人通过市场提供的私人物品,如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等,对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供给的公共物品服务,如义务教育支出等等,面临着诸多问题,成为诱发乱收费的重要原因。
3 财政资金使用效益有待提高,财务管理制度不够健全,财务监管需要加强。建国后,我国对事业单位资金的供给方式,主要采取由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排,差额预算管理包括定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式,1996年以后主要实行差额管理。上述资金供给方式与计划经济管理体制相适应,在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下,对科教文卫等事业的发展,建立健全社会服务体系和改善人民生活,发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善,事业单位改革不断深化,这种资金供给方式的弊端日益显露。如资金供应缺乏竞争机制,容易形成等、靠、要的思想;资金使用效益不高,财政监督乏力,浪费、截留、挪用等现象较普遍;未能有效地引导社会资金投资,事业发展资金不足,等等。根据建立现代公共事业组织的需要,结合目前我国编制部门预算,需要实行国库集中收付等财政预算体制改革,进一步改进公共事业单位资金供给方式,更多地利用市场机制,提高资金利用效率,以促进公共事业发展。
4 建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展,不仅需要财政资金的支持,还需要相关财政政策的支持。
第一,对公共事业组织本身的税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中,规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策,但从现行税收制度分析,对事业单位、社会团体、民办非企业单位的各项税收政策存在的问题有:(1)法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规,对事业单位、社会团体、民办非企业单位非营利性的界定,与对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定的不协调。(2)现行事业单位、社会团体、民办非企业单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善,使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。(3)有的税收政策还不够详细、具体,可操作性不强。
第二,鼓励企业、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现行税法的有关规定看,我国对捐赠的税收优惠比较宽泛,有利于鼓励向社会公益机构捐赠,促进各项公共事业发展,但同时还存在一些问题:(1)没有区分公益性和互惠性公共事业机构。根据国际税法惯例,对互惠性公共事业机构的捐赠不应给予税收优惠。(2)对可接受捐赠的机构没有具体界定,难以区分其营利性与非营利性。(3)对部分机构捐赠给予所得税前全额扣除的优惠不一定有利于鼓励经常性捐赠,也不利于体现对各类公共事业机构的公平待遇。
第三,公共事业服务的公共定价问题。随着对一部分公共事业服务实行市场化、民营化改革,公共服务的定价难度大大增加,所面临的经济社会环境更加复杂。政府不仅要根据公共服务需求、财政收支状况等因素制定政府的公共定价政策,而且还要明确公共定价的程序、方式、监管等制度和措施,在这一领域还存在许多问题需要解决。
5 需要采取切实有效的财政政策措施,加快事业单位体制改革。改革开放以来,我国科技、教育、文化等事业单位的管理体制进行了一系列重大改革,但改革任务仍十分繁重。突出的矛盾有:(1)政事不分、行政化管理的基本格局没有突破。事业单位对政府依赖性强,有关业务活动仍受政府直接干预。(2)事企不分,其行为与公共事业组织的公益性、非营利性不完全吻合。一些事业单位利用国有资产、土地以及政府给予的各项优惠政策从事经营性活动,收益除部分用于事业发展外主要用于职工福利支出;有些单位还擅自提高收费标准、扩大收费范围,且屡禁不止;有的事业单位的公益与经营性活动界限不清,等等。(3)事业单位内部机构臃肿、人浮于事,公共服务效率低下。有的教学、科研机构在第一线工作的人员仅占职工总数的三分之一。由于事业单位管理体制改革相对滞后,不少国有企业、党政机构的分流人员通过各种途径进入事业单位,进一步加剧了这种状况。
二、构建现代公共事业制度的财政政策体系
根据公共财政与公共事业组织的内在联系,结合我国各类事业单位、社会团体和民办非企业组织的发展现状,以及与政府财政的关系,构建中国现代公共事业制度的财政政策体系主要体现在:
(一)以公共需要为准则,重新界定公共事业类别,建立法定分类体系,实施相应的财政政策。
计划经济体制下以是否从事物质产品的生产为依据建立起来的事业单位制度,已不适应市场经济的需要,必须进行改革,逐步废除这一制度。其出路是以公共财政理论为指导, 对现行事业单位制度进行重新整合,建立适应市场经济发展的现代公共事业组织。根据公共财政理论,政府等公共组织提供的公共物品服务包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品主要由政府直接供给,如国防、法律制度等等,而准公共物品则主要通过设立或资助公共事业机构来提供。公共事业组织可从以下三个方面分类:
（一）加强城乡社会救助体系建设。
1、完善城乡居民最低生活保障制度。全面落实《城市居民最低生活保障条例》和《社会救助暂行办法》和《省社会救助办法》，严格按照《省居民最低生活保障工作规程》，建立和完善低保家庭申报听证和收入核查办法，规范申请、审批程序，科学制定保障标准，适时提高保障水平，做到应保尽保，分类施保，坚持“一户一档”和动态管理。落实保障资金自然增长机制，按照市委办、市政府办关于印发《市新型城镇化与城乡发展一体化工作方案》的通知要求，到2020年城乡低保将实现一体化。完善低保信息系统管理，完善低保对象在住房、医疗、教育、司法、就业、养老保险等方面的社会救助配套政策，从根本上解决低保家庭的生活保障问题。
2、巩固和完善农村五保供养制度。继续落实好《农村五保供养工作条例》，根据全区经济发展水平，适时调整提高供养标准，做到按标施保、应保尽保。力争到2015年末，人均年供养标准达到4000元以上。巩固五保供养成果，多方筹集资金，新建、改扩建21所农村敬老院，力争五保对象集中入院供养率率达到75 %以上。广泛开展社会化养老服务示范创建活动，力争到“十三五”末，建成省级养老服务示范机构4个，省级文明敬老院6个，市级三星级敬老院10个。
3、完善社会救助制度。“十三五”期间，全面建立以城乡低保、医疗救助、临时救助为主要内容，住房、教育、司法等专项救助相衔接配套的城乡社会救助体系，进一步健全完善“政府主导、部门协作、村组（社区）配合、公众参与、社会监督”的社会救助工作机制，全面提高城乡贫困人口的社会保障水平。
（二）加强防灾减灾体系建设。
1、加强灾害信息管理能力建设。开展区域内各类自然灾害风险和减灾能力调查，建立完善自然灾害风险隐患数据库。细化灾情统计标准，完善自然灾害灾情统计制度。健全灾情信息快报、核报工作机制。在减灾委综合协调下，建立完善灾害信息沟通、会商、通报制度和灾害信息的分析、处理机制，建立灾害信息共享及平台，加强对灾情信息的收集、汇总、分析、处理和应用，为防灾减灾工作提供决策服务，提高综合减灾能力。在全区范围内建立一支具有较高素质的灾害信息员队伍，有效发挥灾害信息员在传递信息、组织群众等方面的作用。
2、加强救灾应急救援体系建设。建立依托公安、消防为基础的应急救援体系，灾民生活救助快速有效，倒房重建补助标准逐步提高，冬春灾区群众基本生活得到妥善安排，社会动员能力明显提高。到2020年，灾害发生12小时之内确保灾民有饭吃、有衣穿、有水喝、有临时住所、有病能得到及时医治，应急救援体系及时响应、救助有力，当年需恢复灾民倒房重建率达100%。
3、加强综合减灾示范社区建设。加强城乡社区减灾能力建设。推进基层减灾工作，开展综合减灾示范社区创建活动，组织社区居民、企业积极参与防灾减灾活动，完成20个创建综合减灾示范社区创建工作，80%以上居民了解掌握灾害应急避险、自救互救的基本知识和技能，灾害信息传播覆盖面达到应接受信息人群的95%以上。进一步修定城乡社区灾害应急预案，组织社区居民积极参与减灾活动和预案演练；不断完善城乡社区减灾基础设施，结合广场、公园、学校、体育场等公共设施，建设一批布局合理、设施完备、功能齐全的转移安置群众的应急避难场所。加强城乡社区居民家庭防灾减灾准备，建立应急状态下社区弱势群体保护机制。全面提高城乡社区综合防御灾害的能力。
4、加强减灾科普宣传教育建设。建立政府职能部门、新闻媒体和社会组织协作开展减灾宣传教育的机制，普及防灾减灾科学知识，提高全民防灾意识。优化电视、广播、报刊、电话、互联网等传媒在灾害信息的传播、防灾减灾科普知识的宣传教育的作用。设置气象、地震、地质灾害等科普基地。将减灾知识普及纳入学校教育内容，开展减灾普及教育。充分利用“国际减灾日”和“全国防灾减灾日”宣传，推动减灾防灾宣传进农村、进社区、进机关、进学校、进企业，营造全社会共同关心参与防灾减灾的浓厚氛围。
5、加强防灾减灾社会参与能力建设。继续完善农业保险体系，全区农业主导产业保险实现全覆盖。继续扩大，并巩固政策性农村住房保险覆盖面，确保参保率达到99%以上。提倡和鼓励单位、个人积极参加财产保险和人身保险。建立完善社会动员机制，充分发挥群众团体、红十字会、社会组织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用。
6、加强救灾物资储备库建设。计划建设一个建筑面积不低于1000平方米的区级救灾物资储备库，完善救灾物资储备制度，适量储备救灾物资，保证灾害应急工作的需要。同时积极探索建立协议储备等救灾物资储备方式。
7、规范救灾资金使用，加强减灾救灾资金投入。督促乡镇认真贯彻落实《省自然灾害生活救助资金管理暂行办法》要求，建立区、乡自然灾害救助经费分担机制，拓宽救灾资金筹集渠道，提升救灾资金使用效率。
（三）加强社会福利体系建设。
1、儿童福利。进一步完善孤儿养育标准增长机制。鼓励公民收养，推进家庭寄养，加强亲属监护，提倡社会助养，促进孤残儿童回归家庭和社会。完善困境儿童分类保障制度，加大有效投入，形成与我区经济社会发展水平相适应的困境儿童分类保障体系，使困境儿童的生活保障更加有力，医疗康复保障更加健全，教育保障政策更加完善，监督保护制度更加科学。整合各类优势资源，加强儿童福利机构规范化建设，建立有专人负责的区、乡（镇）、村（居）三级儿童福利指导中心或儿童福利指导站，构建困境儿童保障“一门受理、协同办理”的服务平台。积极开展困境儿童福利服务工作。强化社区儿童福利服务指导和组织功能，为有需求的困境儿童及其家庭提供临时照料、教育辅导、心理疏导、监护指导、政策咨询、履职能力培训等服务。积极探索以政府购买服务的方式支持社会力量参与困境儿童保障服务工作。
2、残疾人福利。认真落实福利企业减免税等扶持政策，大力扶持福利企业健康发展，全面落实相关政策，切实保护好残疾职工的合法权益。拓展福利企业兴办渠道，鼓励支持各种社会资本兴办福利企业，研究对残疾人集中就业的福利企业扶持政策，支持兴办小微型福利企业，多种渠道扩大残疾人就业。
3、完善养老服务业发展政策体系。落实养老服务设施建设用地；要将各类养老服务设施建设用地利用总体规划和年度用地计划,按照到2020年养老床位占老年人口总数40的目标，留足养老服务设施建设用地；加大养老服务业资金投入。要将福彩公益金留成部分的50%以上用于发展养老服务业。
4、加强养老机构建设。建立养老机构日常运营补贴机制；建立养老服务护理人员补助制度；推进公办养老机构民营化改革。
（四）加强双拥优抚安置体系建设。全面落实优抚对象各项优待抚恤政策，深化退役士兵安置改革，推进军休管理和服务创新，建立与全区经济社会发展水平相适应的双拥优抚安置体系。
1、深入开展双拥创建工作。巩固双拥创建成果，2017年，力争再创省级双拥模范区“五连冠”。
2、全面落实优抚政策。认真贯彻落实《军人抚恤优待条例》以及与之相配套的各项优抚政策，进一步健全和完善优抚对象定期抚恤补助标准自然增长机制，及时调整优抚对象定期抚恤补助标准，确保其生活水平逐步提高。建立健全优抚对象医疗保障体系，落实优抚对象医疗减免政策，推行优抚对象医疗费“一站式”即时结算服务，提高优抚对象的医疗保障水平。加快刘老庄八十二烈士陵园的改扩建，计划再投入1700万元，实施陵园景观及绿化提升工程，将陵园打造成苏北一流褒烈育人基地。
3、深化退役士兵安置改革。全面实行的城乡一体化安置政策。及时足额发放一次性经济补助，确保自主就业退役士兵安置率继续保持在100％。严格按照《兵役法》和《退役士兵安置条例》及省市有关安置法规政策继续做好转业士官岗位安置工作，确保安置率100%。积极动员符合参训条件的退役士兵参加政府组织的免费职业技能培训，在保持十二五期间平均95%的参训率基础上有突破，争取达到95%以上的参训率，并做好相关服务工作。严格落实上级有关复退军人问题的指示精神，以稳定为目标，扎实做好各项稳控工作，把各种矛盾问题化解在萌芽状态，保持我区涉军群体的总体平稳。
（五）加强社会事务管理体系建设。切实加强基层自治组织建设，大力培育发展各类社会组织，建立政府行政管理与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会事务管理体系。
1、进一步深化基层民主自治。依法组织好城市第六、第七届社区居委会和农村第十一、第十二届村民委员会换届选举。进一步完善以民主议事和民主决策为基础的基层协商民主制度，不断增强基层民主自治的透明度，强化村（居）民的主体地位。进一步转变基层政府行政职能，全面推进“政社互动”，进一步完善社区、社会组织、社工“三社联动”机制，加大培育社区社会组织力度，增强其承接社区各项事务的能力。健全村党支部领导的充满活力的村民自治机制，城乡社区依法自治率均确保100%。
2、完善社区服务体系。健全以民生幸福为主要内容的社区公共服务体系，以居民互助为主要形式的社区志愿服务体系，以满足居民多种需求为主要目标的社区社会化服务体系，努力构建主体多元、内容丰富、形式多样的社区服务新机制。进一步加强社区网格化管理，做到细化、精化，更好地为居民提供全方位的社区服务。充分发挥城乡社区在社会建设、社会治理和社会服务中的作用。加大社区社会组织培育力度，提升社区社会组织承接各项社会事务的能力。加强社区志愿者队伍建设，到2020年底，注册社区志愿者人数占居民人口18%。居民群众对社区服务的满意率达到95%以上。增强社区居民参与社区建设的意识，提高社区居民对社区的认同感和归属感。
3、加大社区综合服务中心标准化建设力度。全面提升区、乡镇、社区三级社区综合服务平台建设，到2020年底，三级社区综合服务平台功能完善率达到80%。普遍建立综合服务大厅，实现“一门式受理、一站式服务”，为广大城乡居民提供更加方便快捷的社区服务。进一步完善城乡社区经费保障机制，将城乡社区工作经费、人员报酬、服务设施和社区信息化建设等项经费纳入地方财政预算。积极争取驻区单位和社会各界对社区建设的支持，逐步形成城乡社区建设多元化投入格局。进一步改善城乡社区办公条件，确保每个村居办公经费每年平均不低于10万元。
4、加大社会组织扶持发展力度。深化社会组织登记制度改革，重点推动公益慈善类、行业协会商会类、科技类和城乡社区服务类社会组织较快发展，到“十三五”末，全区登记社会组织力争达到每万人8个以上。设立社会组织扶持发展专项资金，建立财政扶持社会组织发展机制，为社会组织扶持发展提供资金保障。建立政府向社会组织转移职能、购买服务机制。编制年度《政府向社会转移职能事项目录》和《政府购买公共服务目录》，将政府部门可由社会组织承担的事务性管理工作、适合由社会组织提供的公共服务事项，通过公开招标、竞争性谈判、定向委托等方式转移给评估等级高、服务能力强的社会组织。不断创新社会组织公益创投支持机制，重点围绕养老服务、心理慰藉服务、助残服务、儿童青少年服务、救助帮困服务及其他公益服务，支持社会组织策划设计、组织实施与此相关的公益创投项目，培育一批深受群众欢迎的优质公益项目品牌。
5、健全社会组织监督管理机制。提升社会组织依法自治能力。健全以章程为核心的社会组织法人治理结构，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督各项制度，强化监事会职能，发挥好监事会作用，形成权责明确、运转协调、制衡有效的机制。健全以《民间非营利组织会计制度》为重点的社会组织财务管理制度，规范财务会计行为，提高财务管理水平。加强社会组织等级评估工作，采取购买服务方式，对社会组织业务开展、工作成效、财务状况、诚信自律等进行第三方评估。到“十三五”末60%以上社会组织获得等级评估。发挥等级评估的导向作用，将社会组织的评估等级作为政府向其转移职能和购买服务的重要依据。建立完善社会组织监管机制。建立政府监管和社会组织自律相结合的监管体系，完善民政、经信、财政、税务、审计、物价、市场监督管理、公安、司法等部门分工协作的联动工作机制。将社会组织纳入社会诚信管理体系，建立社会组织及其负责人的诚信档案，实施社会组织诚信公示和黑名单等制度。及时发现并依法查处社会组织违法违规行为和非法社会组织。健全社会组织信息披露机制。完善社会组织公共信息披露平台，及时披露社会组织重要信息，推进社会组织阳光运作、社务公开。完善社会公众投诉举报机制，畅通媒体和社会公众监督社会组织的渠道。
一、农村义务教育财政制度改革的局部不足
以县为主、省级政府统筹管理的农村义务教育管理体制，将农村义务教育学校的人权、财权和事权上划县统一管理。这一管理体制，为农村义务教育学校明确了财政管理主体、供给主体、供给方式等问题，但当前的农村义务教育学校财政制度依然存在种种问题，主要表现在：
（一）农村义务教育学校财权事权缺失。按照农村义务教育“以县为主”管理体制的要求，对农村中小学经费实行了“校财局管”。这使得农村义务教育学校缺少财权，自己无法对学校的财务进行管理和支配，这也就导致学校经费预算失衡。财权的缺失，使得农村义务教育缺失激励机制，每个老师除了基本的工资外，很少有激励，不利于提升教师工作的积极性。同时，由于“校财局管”，县里不仅代管了学校的财政大权，还代管了学校的事权。如学校需要购买相关的教学设施时，往往是县里代购或者包办。而代购的物品中，成本无法核实，质量无法保证。农村义务教育学校财权事权的缺失，不利于农村义务教育的发展。
（二）农村义务教育学校财政保障制度不完善。虽然国家建立一系列的义务教育财政保障制度，如财政投入责任、支付转移制度等，由于财政保障制度不够完善，使得这些措施在农村义务教育财政保障中显得力不从心。就农村义务教育财政投入责任的比例而言，考虑了中央和省级政府对农村义务教育的投入比例，减轻了县级财政的压力，但农村义务教育财政的投入责任主体多元化，没有明确的规定各级政府在农村义务教育中的事权和财权，没有明晰各级政府的投入比例，只是规定各级政府在农村义务教育财政投入中具有责任，使得农村义务教育财政投入责任模糊。就农村义务教育转移支付制度而言，运用“一般转移支付”促进东部与中西部农村义务教育财政公平，运用“专项转移支付”扶持农村义务教育。但各级政府的支付规模是多少、比例应为多大，这些都是政策的盲区，农村义务教育学校财政保障制度尚未健全。
（三）农村义务教育学校财政监督制度不健全。虽然形成了农村义务教育投入责任机制，施行了“各级政府共担，分项目、按比例”的义务教育经费保障机制，但具体的农村学校财政制度如何建立，有无成效，尚无相应的农村义务教育财政监督机制。就农村义务教育财政投入责任而言，如何监管各级政府对农村义务教育的投入责任，如何评价；就农村义务教育转移支付制度，如何确保转移支付的经费用于农村义务教育、如何监管各级政府对农村义务教育财政的转移支付行为等。监督机制的缺乏，使得农村义务教育经费保障机制成为一种摆设，有必要进一步加强农村义务教育财政监督制度，保障学校、教师、学生的权益。
二、农村义务教育财政制度改革的深化对策
深化农村义务教育财政制度改革，确保农村义务教育健康发展，不仅需要在立法上对农村义务教育财政给予法律保障，还需要从农村义务教育学校的角度，给予其财权、事权，并完善相关的财政监督机制，只有这样，农村义务教育财政制度改革才能起到成效。
（一）下放农村义务教育财权事权给学校。促进农村义务教育财政体制改革，需要增加农村义务教育学校的财权和事权。就财权而言，一是在保障农村义务教育经费的情况下，由学校自己管理财政，自行决定财务开支，上级重在监督其开支是否合理；二是培养优秀的财政人才，管好学校的财政事务；三是建立激励制度，提高教师工作的积极性。只有下放农村义务教育财权给学校，才能形成学校的财务管理制度，实现财务经费使用的效用最大化。就事权而言，增大学校的事权，主要表现在三个方面：一是让学校自行处理日常的工作事务；二是让学校自行购买学校的办公用品和办公设施；三是让学校自行申报重大的建设项目。只有给予学校的事权，才能将财政经费用于刀刃上，才能保证学校教学工作的顺利开展。
（二）完善农村义务教育财政保障机制。完善农村义务教育学校财政保障机制，需从两个方面入手。一是进一步明晰政府在财政方面的作用和责任，分清各级政府在农村义务教育财政管理责任和投入的比例，促进各级政府按质按量地完成农村义务教育财政投入。就我国目前的国情来看，中央、省市应作为义务教育投入主体，在农村义务教育投入中占更大的比例，而县级应做好农村义务教育财政管理工作，重点对农村义务教育学校财政进行指导和监管。二是借鉴国外经验，政府放宽农村义务教育投入的参与权，让社会组织和个人参与农村义务教育事业，如开展教育储蓄贷款、教育基金、社会捐助等，运用社会组织和个人的投入，扩大农村义务教育资金的来源。各级政府责任的明确、民间和市场力量的参与，有利于解决农村义务教育资源紧张的问题。
各春苗监事、理事、各部门负责人，各小组负责人，志愿者们：
大家好，首先感谢大家在百忙中来参加春苗公益助学中心的年终总结会。感谢大家在过去一年中的辛勤付出，为春苗的拙壮成长浇灌了自己的一份心血，今天，春苗取得的成绩离不开大家的努力，希望，在今后的公益助学活动中，能继续得到大家的支持，让我们的春苗成为全国最有影响力的公益助学组织之一。
一、加强团队建设，凝聚社会力量
1、2015年，春苗加强了专职义工的建设，建立了岗位责任制，明确了分工，目前，有专职义工7人、兼职义工2人，主要司职助学中心项目申请和组织、资助人及受助学生的信息反馈和沟通，春苗网站的管理维护、网络的宣传和为各志愿部门服务等工作。
2、春苗严格志愿者申请程序和要求，采取网上报名和现场报名的方法，对申请加入的志愿者通过QQ培训群由春苗人力资源部的资深志愿者进行培训辅导，符合基本条件即批准，保证了春苗志愿者的流失率在5%以内。今年通过人力资源部考核新加入春苗的志愿者33人，春苗现有注册志愿者1324人，网络志愿者2.1万人，新发展春苗助学湖北十堰志愿小组1个共28个志愿小组。
3、各地方志愿者小组根据所在地的区域发展情况充分发挥积极作用，贫困地区志愿者小组的主要工作是助学调查、资料采集，今年调查采集了约600个贫困学生资料和超过40个贫困山区村小的资料；经济发达地区的志愿者小组的主要工作是寻找资助人，联系助学资源，比如杭州小组组织捐赠价值 "暖冬"棉鞋，北京房山志愿小组捐赠的200多本字典、40多箱新衣物，湖北十堰小组跨区棉靴等。地方志愿者小组的交互活动提高了志愿者队伍的协调和团队配合能力。
4、春苗在发展志愿者的同时， 加强了对志愿者队伍的管理，制订了志愿者考核办法和有关规章制度，形成了中心-部门-小组的三级管理体制，中心由理事会、监事会及各部门负责人组成的管理委员会负责。
二、多方集聚资源，全面惠及学生
2015年，春苗公益助学中心开展了"结对资助"、 "乡村童园"、"一个鸡蛋"、 "给留守娃爱的夏令营"、 "暖冬行动"、"爱心课桌"、"爱在翠屏" "筑梦江安"百万助学工程等大型公益助学项目。
1."结对资助"项目
依托"春苗助学网"网络平台实行"一对一助学资助".以资助人和受助学生结对子的形式，建立资助人和受助学生一对一的稳定、长期的资助关系。资助人除了给学生物质帮助以外，还可以在精神上给予他们关怀和鼓励，同时可以对春苗的工作进行有效监督。在2015年资助和续资助贫困学生3000余人，在这些得到资助的孩子中占70%的留守儿童、特殊未成年人占1%、孤儿和事实孤儿占3%,资助金额达到4525487.35元。
2."乡村童园"项目
春苗公益助学中心"乡村童园"项目致力于改善偏远地区学前教育硬件软件设施状况，对学前教育老师进行集中培训和给予经济补贴，留住优秀教师，补贴贫困家庭孩子的入学费用。2015年，"乡村童园"项目开展了一次学前儿童教育乡村教师培训活动，邀请xx学院学前教育专家对来自高县、长宁、江安等区县的80余位乡镇幼儿园教师进行培训，取得非常好的口碑与效果。项目《乡村童园》另一方面是补充和更换山区幼儿园落后的教育设施，2015年已对高县大窝镇龙泉小学、潆溪乡安宁小学、可久镇红旗小学三所学校的幼儿园投入教学设备设施近7万元。
3."一个鸡蛋"项目
作为上海公益事业发展基金会"一个鸡蛋"项目在xx的执行机构，春苗助学在2015年共发放546771元爱心鸡蛋营养补贴费给项目执行学校。2015年，"一个鸡蛋"项目继高县大窝镇、可久镇、潆溪乡、四烈乡、趱滩乡及长宁县下长镇的25所学校之后的3000名师生享受每日营养补充之后，新增长宁县古河镇、xx县双谊镇、xx市三江宝贝幼儿园三个项目执行点。超过1600余师生享受到来自上海的营养补充计划。5年了，该项目受益师生已超过4600人，累计支出超过150万元。
4. "给留守娃爱的夏令营"暑期支教项目
2015年暑假，春苗公益助学中心组织的2015"平安留守，快乐假期"之"给留守娃爱的夏令营"暑期支教活动历时30天，取得圆满成功。包括北京科技大学、天津大学等7所高校共9支队伍的90名学生参加此次支教活动、10名春苗志愿者作为后勤保障人员直接参与，筠连、珙县10所村小的20名老师放弃暑假休息配合，直接受益学生超过500名。这次活动是在留守学生相对集中的地区，因此，参加夏令营的留守学生达到65%.间接受益人包括孩子家长、支教志愿者等达到1000人，志愿者服务时长达到10000小时以上。
5."暖冬行动"项目
为贫困山区学校的孩子募集冬衣的活动，是春苗每年必须开展的传统公益项目。春苗公益助学中心在10月启动2015年度"暖冬行动",分别向筠连县腾达镇、江安县井口镇、高县大窝镇等山区学校先后送去80件（箱），包括棉衣、马甲、棉靴等15万余元暖冬物资。
6."爱心课桌"项目
2015年，春苗公益助学中学"爱心课桌"项目汇集多方资源，为珙县石碑司允村小、五林村小、王家福胜村小，筠连菜坪村小、小溪村小、石岗村小、高县陈坳小学、富民小学、安宁小学、xx县古柏大民小学等改善课桌椅累计超过1200套。
7."爱在翠屏"项目
2015年，春苗公益助学中心继续与共青团翠屏区委、天成房地产开发有限公司合作，主办的纪念"五四"运动九十六周年暨第五届"爱在翠屏"公益助学活动，并接受爱心企业捐赠10万元，用于继续帮助翠屏区的贫困学子240余人。五年来，"爱在翠屏"活动已累计资助学生超过1000人次，金额达50多万元。
2015年，春苗与江安县共青团、江安县少工委联合发起的"筑梦江安"活动。整个"筑梦江安"项目投入资金已经超过80W,一是共圆300贫困学生上学梦，二为5所偏远村校进行10-15万元的硬件改造换新颜，三为换新颜的学校更换乒乓球台等体育设备，四是千套校服温暖贫困学子，五为瘫痪学子王龙奎圆上学梦。
此外，在2015年，春苗公益助学中心得到上海联劝公益发展基金会支持，在腾讯乐捐上发起包括"一对一助贫困学子"等7个项目，募款超过4万元，在支付宝公益平台发起包括"期盼凤凰花开"、"一所村小，圆他梦想"等18个公益众筹项目，募集的135万多元善款已为25所学校圆梦，包括：换新颜、建围墙、平操场、装电灯、添设备、购校服等…惠及学生超过5000人。
三、财务透明公开，春苗荣耀前行
春苗公益助学中心在2015年严格执行财务管理制度和财务管理办法，为加强财务管理，采取企业化管理模式，钱账分别由专人管理，按时向登记管理机关和业务主管部门上报财务报表，及时反映中心财务运作情况。每月将业务活动表、资产负债表等财务报表在网站公布、将每笔资助贫困学生的收发款情况的收据及各种物质的收发凭证扫描后在网站统一向社会公布。
2015年，春苗助学财务信息（年度）报告在USDO（自律吧）披露，在有资格进入的1600家中公益组织中春苗始终保持在前三的好名次，在2015年10月和12月提升至第一名。通过透明公益平台，春苗加强了全方位的管理，提升了透明度，获得社会各界的支持。春苗获益匪浅。
在日常工作中，春苗助学中心的办公经费降低到了任何组织都达不到的极限，除了必须开支的邮资、汇费、物质运输费外，全年办公经费开支不到143015元，占捐赠总额的2.5%,全年没有报销和使用1分钱的接待费、招待费。从不请吃请喝，让每笔钱都最大限度的用在助学活动中。所有的志愿者工作人员都是义务服务，志愿者在调查中基本上是自行承担路费，其他费用由志愿者AA制完成。
春苗公益助学中心长期坚持政府和民间双重管理监督、公开透明的财务管理模式，目前已经成为国内助学组织的先进管理办法，并被其它公益助学组织所借鉴。
四、目前春苗存在的问题
1、没有充分利用春苗志愿者分布面积广，资源丰富的优势，广泛发动志愿者宣传春苗的公益助学行动。
2、存在自身造血功能不足，没有固定的资金来源保障，在春苗中长期发展中随时有可能出现无血可供，甚至可能出现春苗组织瘫痪的情况。
3、有个别志愿者小组负责人在公益活动中存在执行上的误区，没有认真履行春苗志愿者的职责，单纯考虑到自己是春苗志愿者或小组负责人就直接和捐助方联系，绕开春苗总部直接让捐助方面对学校和学生，还出现有的小组以其它组织的名义开展助学调查活动，而调查的学生却以春苗志愿者的身份提交春苗进行资助等张冠李戴的情况。
4、志愿者专业水平不高，部分志愿者在调查采集贫困学生资料时，感到不知道应该了解哪些内容，回来后写采集报告无从下笔，一份贫困学生调查采集报告只有寥寥无几不到20个字，不能给资助人提供详细，准确的反映贫困学生的家庭现状和经济收入状况情况，出现该学生迟迟无人问津，长时间得不到资助。
五、2016年工作总体目标及规化
回顾2015年，我们汇集多方资源圆满完成去年的预期目标，惠及学生超过7000人。2016年，春苗将在一对一助学的基础上，继续支持山区教育，助力西部教育发展，努力改善更多的贫困山区农村学校的教学条件和孩子们的学习环境！
1、总体要求是：面向贫困地区、多元化发展，深层次合作。
2、总体目标为：新增受资助贫困学生500人、完善5个乡村幼儿园的设施设备、为贫困山区10所农村小学募捐课桌椅1000套、办公桌50套。增加注册志愿者150人，增强和增加各地志愿者小组的建设。
3、在完成2016年总体目标的同时，保证对已受助学生和资助人的后期信息反馈、坚持财务公开透明自律准则，每月按时公开公示全部账目。
4、打造春苗助学的公益品牌，将春苗现在开展的助学活动进行整合再次争取中央财政对社会组织的支持资金，争取得到政府部门向社会组织购买社工的机会，为春苗的可持续发展夯实基础。
5、充分引进各种社会资源，坚持民间组织和政府部门的合作方向，继续保持和壹基金会、上海公益事业发展基金会、中华儿童慈善救助基金会、北京西部阳光农村教育基金会和各兄弟公益慈善组织的关系，继续保持和天津裕盛房产公司、xx天成房产公司、香港云上装饰、北纬27度健身俱乐部、华西证劵等企事业的队伍的合作关系，为西部地区的教育事业做出更大的贡献。
6、在2016年我们将增强中心的综合组织发展能力，用我们的公益慈善行动，通过网络和媒体的强势宣传，进一步扩大春苗助学在国内外的知名度，吸引更多的企业和爱心人士参与到我们的助学行动中来，充分发挥好全国各地的志愿小组作用，使春苗队伍逐渐壮大，让更多的贫困学生受益。
2015年，春苗荣耀前行，喜讯接踵而至！春苗公益助学中心获国家民政局颁布的全国先进社会组织称号，中国文明办"四一百"全国志愿服务组织100强，xx市精神文明建设办颁发的志愿服务活动优秀组织、共青团xx市翠屏区委员会颁发的爱心助学优秀单位称号，同时，"春苗一对一助学项目"获得中华慈善奖-最基影响力项目提名奖。所有荣誉离不开志愿者们的辛勤付出和爱心朋友对春苗的长期支持！
春苗经过了十四年的艰辛，如今仍是光耀前行，实实在在走着自己的公益道路，回顾过去，我们无比欣慰，展望未来，我们豪情满怀，春苗以最质朴的情感向山区的孩子们送去了绵绵不断的关爱：为贫苦山区的学生照亮求学之路，给父母在外打工的留守儿童的贴心关怀，这些关爱离不开各级政府部门和共青团组织对春苗公益慈善助学活动的支持，离不开各级媒体和电视台的宣传报道，离不开民政局和教育局的帮助和指导，而春苗人也将尽自己所能感恩社会、回报社会，春苗的明天将更加美好。
论文关键词：社区治理；民间组织：社区服务
我国的社区服务是于20世纪80年代中期兴起的，是在党和政府的主导和扶持下，依托政府相关部门及其派出机构、民间组织、群众自治组织等多元主体，动员社区力量，利用社区资源，直接为各类社区成员(包括社区居民和社区内单位等)提供福利性、公益和便民利民的生活服务，以不断满足社区成员日益增长的物质文化需要的过程。我国社区服务发展十分迅速，覆盖的领域越来越广，涵盖的内容越来越多，为促进经济发展、维护社会稳定、提高人民生活质量发挥了重要作用。然而，随着居民对社区服务的需求日益多样化和专业化，目前的社区服务已难以满足社区居民不同层次的精神生活与物质生活需要，问题和矛盾也逐步显现。
一、我国社区服务发展中存在的主要问题
(一)政府越位与缺位现象并存
1．政府包揽了过多本应由民间组织承担的职能，对社区服务的行政干预依然严重
在我国，政府的力量是极其强大的，而社会组织的力量还很弱小，这就形成了一个典型的“强政府弱社会”的二元动力格局。政府通过街道这一派出机构，用行政命令和行政指标自上而下推进社区服务，甚至包揽了许多本应由民间组织承担的工作。由于受传统计划经济体制下社区服务模式的影响，一些地方政府在开展社区服务时，没有深入细致地了解居民的实际需求和社区的现实情况，在服务项目的设置上追求“小而全”，力图在社区实现服务的全能化。这种做法造成了很多无效供给，使社区背上了沉重的负担，不利于社区服务的健康发展。同时，政府过多的资源投人，虽然可以快速推进社区服务的发展，但不利于社区资源的开发，不利于社区参与源动力的形成，容易造成社区对政府的高度依赖，一旦政府资源投入不足，社区服务也就失去了内在的发展动力。此外，政府在社区服务中行政化、政治化的动员方式，不利于培养居民的自发参与意识，不利于自我管理、自我服务和志愿精神的形成。
2．政府越位使社区服务机构的运营缺乏效率
实际上，我国很多社区服务中心是被当作基层政府的一个部门来对待的，不具有独立的法人资格。中心的负责人几乎都曾经是基层政府的官员，由上级任命到社区服务中心任职，并仍保留事业单位编制身份，有的甚至是公务员编制身份，享受着相应的行政级别的待遇。其他主要员工的使用也基本上是由上级主管部门定夺的。这样一来，机构的行为显然主要是对政府负责而不是对社区居民负责，因而缺乏根据居民实际需求合理设置服务项目、提高服务设施利用率、提高服务机构运营效率的动力。
3．政府在社区服务政策的制定、民间组织的培育扶持、社区资源的整合等方面存在缺位现象
首先，社区服务政策分类指导还缺乏应有的力度。由于缺乏分类指导政策，有些地方一谈社区服务，就笼统地认为是政府的事，把应由市场和社会提供的社区服务也包揽过来；也有些地方～谈社区服务就认为是社会和市场的事，与政府无关，把应由政府承担的职能也推了出去；其次，政府对民间组织等社区服务的供给主体培育扶持不到位。第三，政府在社区服务中的统筹协调力度不够。
这样，政府在社区服务中就出现了越位与缺位并存的现象：一方面，政府通过其派出机构——街道提供社区服务，承担了一些本应由民间组织承担的职能，结果“吃力不讨好”，服务成本高，有时还不能满足居民的多样化需求。居民将社区服务中的矛盾和问题归咎于政府，政府成为了矛盾聚集的焦点。另一方面，政府将本该承担的职能，推给市场，导致社区服务出现营利化倾向，其福利性与公益性的本质属性受到了削弱。
(二)非营利性社区服务供给滞后
1993年民政部协同十三个部委联合颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》，提出把社区服务和发展我国第三产业结合起来，以进一步适应社会发展的需要。自此，社区服务的产业化、实体化发展方向逐步确立，同时，社区服务供给模式也随之发生转型，社区服务走出了政府包办式供给模式，市场化、社会化进程明显加快，表现出了一些新的特征，社区服务的形式走向了多样化，为居民提供了专业化、个性化的社区服务，但同时也带来了社区服务过度市场化的问题，在实践中社区服务开始出现营利化倾向，一些社区服务机构过多地追求服务利润而忽视了社区服务的福利性与公益性。造成非营利性社区服务供给滞后。
(三)社区服务的专业化程度不够，服务项目缺乏多样性
经过十多年的发展，我国虽然建立了一支以专职人员为骨干、以兼职人员为主体、以志愿者为基础的社区服务工作者队伍，但总体上，这支队伍仍处于追求数量扩张的外延型发展阶段。目前直接从事社区服务工作的人员主要由家庭妇女、离退休人员、下岗失业人员和有劳动能力的残疾人组成，他们大都没有接受过比较系统的社区服务工作的专业训练，不能很好的根据居民的实际需求设置服务项目以及采用专业化的服务方式。而社区服务的项目涉及老年人服务、心理咨询、法律服务、家政服务、青少年教育以及其他便民利民服务等诸多领域，其中很多服务项目对服务人员的专业知识要求较高，因此在实际生活中，开展得比较普及、能形成一定规模和影响的只是一些专业性不强的社区服务，如老人生活服务、家政服务和一些便民利民服务。许多社区服务中心把服务项目写在纸上，挂在墙上，但却没有能力为社区居民提供其中的一些专业性较强的服务，只能停留在纸上谈兵。
二、社区服务中我国民间组织发展的制约因素
(一)“泛政治化”思维方式的制约
现在，我们的一些政府官员仍习惯于用“泛政治化”的思维方式看待民间组织，过于强调政治乃至完全从政治角度考虑我国民问组织的培育和发展问题。由于民间组织具有“两面性”，因而“发挥其积极作用，限制其消极作用”成为长期以来我国政府政策取向的基本准则，但在实践和操作层面上的管理难题尚未得到根本解决，结果常常发生“一抓就死、一放就乱”的恶性循环。政府在政策选择上也经常处于“抓”和“放”的两难境地，造成对民间组织的政策缺乏连贯性，时紧时松。这些都极大地制约了我国民间组织的健康发展及其在社区服务中的作用发挥。
(二)双重管理体制的制约
目前我国对民间组织采取的是“双重管理”体制，即民间组织从筹备到成立、开展活动、变更、注销等都要由业务主管单位和登记管理机关双重审查和批准。这一规定除了申请手续繁复，审批条件苛刻外，还使得相当数量的民间组织由于找不到合适的“业务主管单位”而无法获得“准生证”。有的不得不改头换面，以工商登记的形式寻求合法注册，以营利性企业的名义开展非营利性的慈善事业和公益活动。而工商注册必须按企业的标准纳税，这就加重了运作成本，严重打击了民间组织的积极性，许多民间组织不得不关门歇业；还有的民间组织由于找不到合适的“业务主管单位”，不能合法登记注册，只能成为“黑人黑户”，从而成为管理的盲区。
(三)政府部门权力与既得利益的制约
“中国目前民间组织给人印象最深的一个特征，就是它们的‘半官方性”’。”“半官方性”也可以表述为“亦官亦民”、“官民二重性”或“准政府组织”。目前，我国一些“民间组织”其实是政府组建的，实际上是一套人马两块牌子。这些组织在运作网络、资金来源、公众信任度等方面，都依赖于政府，实质上是作为政府的附属机构在发挥作用，严重偏离了民间组织的本质属性。经常可以看到的现象是：一些民间组织把政府部门作为“资源提供者”，并主要为政府部门或某些工作人员“打工”，俨然成为了“二政府”；一些政府部门把民间组织看成是附属物而不是平等的法律主体，指挥民间组织办事，安排富余人员和退休人员去民间组织工作，决定民间组织内部事务。在这样一种依赖——控制的关系中，一方面，民间组织丧失了民间性、独立性、自治性，失去自身活力和在社会管理中的独特作用，逐渐演变为“准政府组织”；另一方面，政府职能转变进程也因此而滞缓，政府形象也因一些“准政府组织”的不当行为而受到损害。
(四)资金、人才、能力及社会捐赠的制约
与发达国家相比，我国民间组织的发展尚处于初级阶段。目前我国民间组织发展中普遍存在的问题是：经费紧张、人才缺乏、能力不足、社会支持欠缺。此外，由于民间组织还存在着内部管理不规范、自律机制不健全等问题，内部议事制度、财务管理制度、人员录用和考核奖罚制度、自我评估和监督机制等尚不完善，导致无章可循、有章不循等问题时有发生。显然，如何有效加强对民间组织的培育并推进其健康发展，已经成为现阶段时展提出的重要课题之一。
三、对策及建议
(一)转变观念，从提升社区服务的高度认识发展民间组织的重要性
1．要改变用“泛政治化”的观念看待民间组织的思维方式。目前我国的民间组织绝大多数不是政治组织，其主要在经济、文化和社会领域发挥作用，它们在促进经济发展、解决就业问题、提高社会公共服务质量、推动政府行政体制改革、构建和谐社会等方面，具有巨大的发展空间和能量。即使是属于“政治类”的民间组织，多数也在党和政府的有效领导和管理下进行活动，其作用主要也是积极和正面的。民间组织发展中存在的一些问题，很大程度上来自于制度安排和政府管理的不到位，而不是民间组织自身发展的必然倾向。
2．要正确认识权力部门与民间组织的关系。要真正将民间组织视为“第三部门”，割断民间组织与政府权力部门的“天然纽带”。要树立尊重公众意志、重视公共权利的观念，重视民间组织的社会代表性，在平等的基础上建立政府权力部门与民间组织的沟通、理解和协商关系。
(二)明确政府与民间组织在社区服务中的各自定位
1．明确各自的职能分工。政府的责任主要是规范市场和支持、培育民间组织等社会组织，充分发挥其在社区治理中的积极作用，并对这些组织的运行过程实施有效的监控和评估，最大限度地保护公众利益，维护社会公平与公正。而民间组织由于具有民间性、公益性、志愿性等特点，因此在社区治理中的职能主要是及时了解并向政府如实反映社区居民的需求、充分动员和开发社区内资源为社区居民谋利益、提供专业化的社区服务、通过民问途径协调公众利益、推动社区民主自治、丰富社区文化等。
2．协同治理，良性互动。在社区治理的实际工作中经常会出现政府与民间组织职能分工交叉的领域，很难划清彼此的权力边界，尤其是在目前民间组织能力薄弱、运行不规范的情况下更是如此。这就需要政府与民间组织协调合作，共同承担起社区治理的责任。比如有些社区公共事务虽然在民间组织的职能范畴，但如果由政府出面可能更容易解决，那么当民间组织寻求政府的帮助时，政府应该大力支持；反之，政府的一些行政事务如果能得到民间组织的支持和配合，通过民间非正式途径将会十分有利于工作的落实，社区居民也可能更容易接受。
(三)完善政策法规，为民间组织发展提供制度保障
1．健全法律法规。当政府和民间组织之间建立了特定的关系时，就需要一套法律制度为民间组织及其与政府的互动建立一个框架。近年来，国家先后出台了很多政策法规，对保障民间组织健康发展和确保民间组织管理工作有法可依发挥了重要作用。但随着民间组织的快速发展，一些法律条款已经滞后于形势的变化。因此，必须进一步修改和完善现有的民间组织法规。同时，针对我国民间组织涉外活动、境外非政府组织在华活动、网上社团、社区群众文化团队等也要尽快出台相应的政策法规。
2．加大政策倾斜。政府要通过优先注册、资金扶持、税收优惠等政策倾斜措施，突出培育发展公益性、救、维权性、协调性的民间组织，重点支持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的民间组织，并以此带动民间组织的整体发展。
3．完善运作机制。政府要通过制度措施为民间组织开辟参与社区事务的渠道，建立民间组织参与基层民主建设的机制，形成民间组织发展与推进和谐社区建设、促进居民自治良性互动的格局。同时，政府要建立民间捐赠和筹款的自我循环机制，这是民间组织可持续发展和自力更生的关键所在。正确引导政府拨款和社会捐赠，集中社会资源，发挥最大效益。
4．建立公益产权制度。要明确公益产权的概念，建立公益产权运作监督机制、破产转移机制和民间组织退出机制。
(四)改革双重管理体制，重新定位民间组织管理部门
1．重新定位登记管理机关。加强登记管理机关在执法、监督、投诉受理等方面的职能，并依靠社会力量逐步建立起广泛的社会监督体系，在条件成熟之后可尝试建立类似英国慈善委员会那样的立法监督机关。社会监督的主体包括社会公众——尤其是相关权益者、民间组织本身和媒体，他们最终需要归口到民间组织管理部门统一实现执法要求。“社会投诉制度+政府受理部门+政府部门向社会公开其掌握的信息”也许是一个综合模式，这不仅促使政府从全面的干预中退出，而且有效的监督也能减少人们对民间组织的过分担心，减少它们成立时的障碍。
2．改革业务主管单位。业务主管单位的存在已越来越不适应民间组织进一步发展的需要，但如果断然取消又会忽视我国处于转型期的国情。因此，可以允许具备一定条件或一定领域的民间组织试点向单一监督管理体制过渡。比如：对于那些业务范围难以在现有政府职能部门或社区范围内涵盖并且难以找到合适的业务主管单位的民间组织，可试行单一登记主管制，即取消业务主管单位；对于那些在社区活动的草根民间组织可试行单一社区管理制，仅由管理部门备案即可。
(五)推动民间组织的能力建设，扶助民间组织发育与发展
1．坚持“民办”。民间组织的发展壮大应该是政府扶助下的、以民间组织为主体的自我成长过程。它不是造就一个政府管理职能的者或“准政府组织”，政府不能“包办”甚至“垄断”民间组织的工作，而是要使民间组织保持自身的自治性与相对独立性，坚持民间化方向，做到负责人由群众选举产生，活动由自己决定，事务由自己管理。
关键词： 网络募捐；募捐监管，法律制度
中图分类号： H15 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2017）03-0026-11
doi：1019366/jcnki1009-055X201703010
网络募捐是伴随着互联网的兴起而出现的一个新生事物。由“广西少年蒋佳事件”“汶川地震网络募捐”“贵州午餐计划”“卖身救母”事件，到去年发生的“罗尔网络募捐救女”等事件，可以看出更多遇到困难的人通过网络平台信息的方式急寻帮助。一些公民十分具有爱心和同情心，他们组成民间慈善团体，同样以网络平台为基础向这些求助的人进行捐助，这样的捐助方式被称为网络募捐。但网络募捐作为一个新生事物，在实际操作过程中难免会出现一些问题，如公信力欠缺，社会监督力量薄弱 ，对善款及余额的支配和管理不到位等，在一定程度上阻碍了网络募捐活动健康有序地发展。为了有效地解决这些问题，必须完善网络募捐监管法律制度。
一、网络募捐、网络募捐监管涵义简析
网络募捐是借助于网络平台而产生的一种新的募捐方法，它引起了网民甚至整个社会的关注。对网络募捐及网络募捐监管涵义的探讨意义十分重大，它关系到社会公众对网络募捐的全面认识和公正评价，更关系到网络募捐监管法律制度的构建和完善。
（一）网络募捐的涵义
“募捐”这个词，在我们日常生活中使用的频率很高，人们对其涵义较为熟悉。在《现代汉语词典》中，“募捐”被解释为“筹集资金”或“筹集商品”。但在实践中，“募捐”不同于普通的捐赠行为，即某人把某物或金钱赠予另外的人、团体、社会组织或国家。按照我们惯有的做法，一项募捐活动有效地进行，涉及募捐发起人、捐赠者、受赠者三方。[1]网络募捐也有别于一般的社会募捐，它主要依靠网络平台来募集资金，不借助网络平台，就实现不了募集资金的目的。网络募捐应该包括三个基本要素：第一，谁，即网络募捐的发起人、捐赠者、受益者。第二，干什么，即网络募捐的目的。第三，怎么样（如何完成），即网络募捐必须在网络平台上进行。[2]
通过上面的分析，我们可以得出网络募捐是指个人、社会组织等，在遇到困难的情形下，自身不能解决或出于公益的目的，由自己或募捐发起人通过网络平台求助或其他信息，依靠网络媒体进行宣传，寻求他人帮助的非营利。网络募捐具有以下特点：
1.网络募捐的虚拟性
众所周知，网络具有虚拟性，同样网络募捐也具有虚拟性。因为网络的监管力度还不够，许多信息的真实程度值得考证，表现为不确定性和隐蔽性，网络募捐也存在相似的情况。网络募捐发起者出于何种目的很难考证，有的确实存在困难，希望获得帮助[3]，有的发起者可能表现为另外的目的，故意隐瞒实情或故意夸大其弱势程度，以期望获得更多的帮助，使自己的财物或金钱不受损失。例如最近发生的罗尔事件，罗尔的女儿身患白血病，自己本身有经济实力为女儿治疗，但还是通过网络募捐，募捐了数目不小的一笔钱。捐赠者不可能亲自去考证罗尔的经济状况，只能根据网络平台上的信息选择是否募捐，由此可以说明网络募捐具有虚拟性。
2.网络募捐的低成本高收效
华 南 理 工 大 学 学 报（社 会 科 学 版）
第3期向鹏：关于完善网络募捐监管法律制度的思考
募捐者只需在网络平台上消息，不需要其他的成本，捐赠者了解信息后，可能会给予金钱或财物帮助，这些捐赠者不仅来自全国，甚至可能来自于全世界。与传统的捐赠模式相比，网络募捐的影响更为广泛及时。从募捐手段上来看，网络募捐的成本更低，无论募捐者身处何地都可以在网上为任何一位求助者发起募捐，相应捐赠者在任何地方都可以以网络平台的形式进行捐赠。募捐者还可以通过视频资料或银行账号完成劝募，募捐的成本很低，近乎零成本。还有一种方式是“扇因营销”的网络募捐方式[4]11-12，该种方式被一些企业所采用，突破以金钱和物质的传统募捐模式，形式灵活，把网民上网时间、智力等转化为物质、金钱，使网络募捐的形式和手段多样化，通过网络的低成本化来实现效益的最大化。
3.网络募捐基础的脆弱性
募捐者通过在网络平台上为求助者求助信息，捐赠者所持的态度主要依靠于对该信息和募捐者的可信度判断，做出决定到底是捐还是不捐。这种信任来自于网络，同样具有虚拟性和间接性，属于熟人社会中最低端的信任。这种信任关系并不稳定，一旦受到冲击马上就会消失，可见网络募捐的基础相当脆弱。这种脆弱也来源于网络的虚拟性，捐赠者或者网民如果发现募捐者的信息或者捐赠的善款使用等存在瑕疵，会导致其爱心行动大打折扣，最直接的结果就是因对网络募捐的不信任而放弃或撤销捐赠。
（二）网络募捐监管的涵义
“监管”是外来词，来源于英语单词“regulation”，将“regulation”翻译成中文意思为监管。监管是指相关主体不以自己的意志来左右事物的发展，而是以事物本身运行的规则来控制、调整该事物，使其不偏离轨道，正常地进行工作或运转。此处所谈及的相关主体指监管主体。监管可以从狭义和广义两个方面来理解。狭义监管通常是指政府的监督与管理，即指政府根据有关法律法规，通过一定的行政手段监督或直接管理，保护投资者的合法权益，维护市场经济秩序。除了政府进行监督外，我们的监管主体还应包括个人、其他非政府社会组织，这就是我们所说的广义监管。对于网络募捐监管而言，政府应该发挥其主导作用，社会媒体、行业协、其他非政府组织、个人的监督作用也应该体现出来。在网络募捐所有的监管主体中，政府的监管行为比其他监管主体更具权威性和执行力，所以网络募捐监管的主要力量应该是政府。[5]
综上所述，网络募捐监管是指政府行政机关等官方组织和个人、社会媒体和行业协会等非官方组织为了净化网络环境，保障网络募捐顺利进行，根据相关法律对网络募捐的全过程进行跟踪和监督，使网络募捐行为正常进行所做的行为的总称。为了更准确地了解网络募捐监管的涵义，我们必须把握以下几点：
第一，网络募捐监管的目的是净化网络环境，保障网络募捐顺利进行。由于网络募捐本身有缺陷和相关法律不健全，只有加强网络募捐监管，才能保障网络募捐顺利进行，实现网络募捐的价值。第二，网络募捐监管主体包括政府、个人、社会媒体和行业协会等，政府应该是主要监管力量。第三，网络募捐监管实质上是一种法律监管制度，必须具合法性和正当性。
二、网络募捐监管法律制度存在的必要性
构建和完善网络募捐监管法律制度，不仅是网络募捐活动健康发展的重要保障，同时也关系到网络慈善事业的良性发展，因此加强网络募捐监管法制建设具有十分重要的现实意义。
（一）网络募捐活动本身的需要
网络募捐作为一件新事物，还存在一些缺陷和不足。为了保护我国网络募捐活动有序进行，有必要在法律制度方面对网络募捐加强监管。
一方面，网络募捐是传统慈善事业的有益补充。网络为慈善事业的发展提供了一个新的平台。传统的慈善募捐活动传播信息的方式较为简单，主要依靠政府部门的行政命令，媒体报道这两种方式进行。传统的慈善募捐活动在传播速度、传递方式和范围上都有一定局限，易使公众对慈善募捐产生抵触情绪，很难实现慈善募捐活动的目的。网络募捐是一种新型的慈善募捐形式，它的出现弥补了传统慈善募捐的不足，它不受地理，空间和个人因素的影响，拓宽了慈善募捐渠道，借助网络传播速度快的特点，方便公众获得信息，使网络筹资活动的参与者不断扩大，这不仅增加了慈善资源的来源，而且有效地促进了筹款目的实现。再者，我国目前的社会保障制度、社会救助机制尚不成熟，网络募捐表现出自己的优势，以更加灵活的方式弥补了政府、慈善机构募捐体制僵化的局面，在一定程度上使我国慈善事业得到了发展。[6]66-67
另一方面，网络募捐也存在一些不足。网络募捐最明显的特点是利用网络媒体来进行募捐。网络作为一个新的慈善平台，有着电视，报纸等传统媒体无法比拟的优势，为网络募捐活动提供了极大的便利。同时，网络具有虚拟性和隐蔽性的特点，这也导致了网络募捐存在一些弊端，给一些非法分子可乘之机，“网络诈捐”“网络骗捐”等违法事件屡屡发生。网络募捐的这一特点对其信誉产生了极大的影响。求助者将救助信息在网络平台上是出于什么目的，是否真实可靠，公众无从知道。一些公众参与网络募捐，在帮助别人之后，都发现上当受骗，从而对网络募捐产生怀疑，甚至在此之后拒绝再次参与其他募捐。
总而言之，网络募捐给人们提供了方便的同时，其弊端也显现出来。为了使网络募捐朝健康、良性的方向发展，有必要根据法律采取科学合理的措施，监督和约束网络募捐的全过程，减少网络募捐弊端造成的损害，发挥网络募捐活动应有的价值，促进慈善事业的发展，实现社会公平正义。
（二）政府职能的体现
在现代社会，国家权力要充分体现出来，必须要通过各种形式渗透到民间社会或公民个人中间，若不能参与到民间社会和公民个人中去，只停留在两者的边缘，这样的国家权力只能被普通公众所仰望，显然是不适应时代的要求。网络募捐作为一种方便快捷的公共援助方式，是我国慈善事业的重要组成部分，是我国尚不成熟的社会保障制度、社会救助机制的有益补充。政府作为公共秩序维护者，对网络募捐进行监管是其职能的充分体现。根据民间社会的理论，国家有权对民间社会组织和个人活动进行法律监督，以保护社会公共利益，因为民间社会组织和个人本身有不可避免的缺陷和问题。在民间社会组织、个人遇到自身不能解决的困难，需要国家的帮助时，此时国家对民间社会组织、个人的国家干预很具有理性，相应增加了民间社会组织、个人的活力。与此同时，由于国家干预的扩大，民间社会组织和个人也将把自身活动从追求自、自治权转移到积极参与政治中去，以便根据自己的利益和需要满足这种干预。具体到网络募捐方面，政府和相关部门需要对在网络平台上求助信息的真实性M行验证，对网络募捐活动全过程的透明度及剩余款物的流向进行监督与管理，保护网络募捐乃至整个慈善事业正常化运作。
（三）我国社会发展的内在要求
近年来，随着我国经济的快速发展，社会贫富差距逐渐在拉大，完善的社会保障制度尚未形成，在某种意义上将影响到我国小康社会的全面建成。在我国目前的社会保障制度、社会救助机制尚不成熟的情况下，网络募捐可以有效地整合，利用和配置隐藏在网络社会中的闲置资源。网络募捐具有效率高，成本低，不受地域和空间等因素的限制的特点，对救助社会弱势群体，促进慈善事业的发展，实现社会公平正义具有重要意义。从实施网络募捐的价值来看，它彰显了公众助人为乐的传统美德，使需要帮助的人得到了真正意义上的帮助，增强了社会凝聚力，有利于维护社会稳定，实现人与人和谐相处。要实现网络募捐的价值，必须让网络募捐朝健康、良性方向发展，因此，通过完善相关法律法规，加强对网络募捐的监管，坚决制止“网络诈捐”“网络骗捐”等违法事件的发生。在此意义上讲，加强网络募捐监管，促进慈善事业的发展，实现社会公平正义，是构建和谐社会的必要条件，也是我国社会发展的内在要求。
三、网络募捐监管法律制度存在的问题
网络募捐是新型的慈善募捐方式之一，有许多无可比拟的优势。但我国的社会保障制度和慈善事业起步较晚，发展不成熟，在弱势群体的救助上，网络募捐的作用相当明显，被公众普遍关注。然而网络募捐监管法律制度存在一些问题，“骗捐”和“诈捐”事件频频发生，引发了公众的怀疑和不满。
（一）网络募捐公信力不高
关于网络募捐发起人的资格问题，哪些人才能成为网络募捐发起人，即发起人应具备的条件，需要走哪些相关的程序才可以在网络平台上募捐信息，相关的规定很模糊。
网络的作用越来越重要，力量相当强大，传播速度快，使用起来非常方便。在现实中许多个人经济形势不好，基础非常薄弱，迫切需要帮助，未经任何监督和审核，按照自己的意愿直接将求救信息、募捐倡议在网络平台上，其真实性值得怀疑。由此可以看出，谁都可以在网络平台上求助信息，表现出很强的随意性，相关部门的监管缺乏。[7]128-129
目前整个网络募捐形势较为混乱，在网络平台上募捐信息究竟是真是假，这关系到公众进行募捐的态度，对网络募捐公信力也有着直接的影响。公众自身无法识别和判断网络平台上信息的真实性，只能依靠募捐发起人的道德进行自律。同时，网络平台上可以随意募捐信息，为一些不法之徒提供了“骗捐”和“诈捐”的机会。一些具有爱心的公民在看到求助的信息之后，提供了热心帮助，却被虚假的网络募捐信息欺骗，这严重打击了公民的积极性和爱心。这些情况的存在，不仅对网络募捐的公信力是一种诋毁，由此造成网络募捐公信力不高，也引发了公众的怀疑和争议，不利于发挥网络募捐的作用，从而使那些真正需要帮助的人受到损害。
（二）社会监督力量不强
由于网络募捐发起的标准很低，个人或社会组织都可以在网络平台上网络募捐信息，导致“骗捐”和“诈捐”事件频频发生，许多公众在一边献爱心的同时，一边对网络募捐关注程度在加深，形成一个舆论监督氛围，在一定程度上牵制了募捐相关人的行为，遏制了“骗捐”和“诈捐”的现象发生。[8]但是在网络平台上，网络募捐信息被募捐发起人和受益者所，是否真实可靠，没有相关的权威机构和个人去查证，也无法查证，对募捐来的善款、善物的监管基本上也处于空白状态，整个社会监督力量薄弱。另外，一些网民采用的监督手段方式正确与否值得思考，有的靠“人肉搜索”的方式来监督一些网络募捐活动，对其进行调查和跟踪，这不可避免侵犯募捐当事人的隐私权和其他相关权利。
捐赠者是网络募捐的直接参与人，捐赠者在完成捐赠后，有权监督和追踪自己捐赠的金钱和财物的用途，捐赠者是网络捐赠最直接的监管人，监督效果相当明显。募捐监督权本身就是捐赠者享有的一种权利，但是在网络募捐过程中，捐赠者的监督意识还很欠缺，未使用好这项权利，他们往往把钱汇到指定账户后就很少再关注其善款的使用情况，即使一部分捐赠者有较强监督的意识和精力，但受信息不透明的影响，无法完成监督。对于受益者而言，他们是网络募捐的直接受益人，其利益与募捐善款的使用有着直接关系，即使受益者的监督意识和动机相当强烈，但未必会发生作用。有些时候网络募捐发起人和受益者往往是同一主体，在这种情况下，谈及受益者监管没有实际意义。
另外，在社会监督中，新闻媒体监督是一种重要的力量。在网络募捐过程中，新闻媒体可以随时发挥作用，跟踪报道，让公众了解和掌握网络募捐的情况，搭建一个公信力较强的信息披露平台，发挥好监督作用。[9]然而，网络募捐和新闻媒体舆论监督立法还不完善，导致新闻媒体发挥监督作用有限。
（三）救助效果很难评估
我国慈善事业起步较晚，慈善事业的评估机制不健全，财务管理制度尚未公开、规范地建立，对于网络募捐的余款、剩物后期使用状况及受助方的困难解决程度很难监管及把握。大多数网络募捐活动是由民间发起，整个募捐过程的透明度不高，政府、社会及个人很难有效地监管。对于受助的对象而言，有的受助对象得到的捐助严重超出自己所需，而有的受助对象所受的救济程度不够，在捐助者和受助的对象之间缺乏一个起到调节作用的中间组织，使网络募捐而来的善款、善物没有充分发挥作用，使网络募捐活动的价值未真正体现出来。
（四）对网络募捐善款、善物及余额的支配、管理不到位
网络募捐监管主体或者是捐赠者对募集到的善款及善物的使用情况和余额状况都具有监督权利，应该发挥好监督作用，当募捐活动完成后，受益者应当按照募捐目的使用善款或善物，当有剩余善款出现时应该按照捐赠者的意图使用，不能随便挪作他用。但在实践中，网络募捐监管主体、捐赠者享有的监督权利没有充分体现，没有发挥监督作用，受益者常常擅自将剩余善款存留给自己或挪作他用，引起纠纷，引发网民对网络募捐产生不信任，或者责骂。[10]88-90如何完对待和处理剩余善款，成为网络募捐重点监管的内容。
四、完善网络募捐监管法律制度的构想
根据目前网络募捐的形势，必须完善网络募捐监管法律制度，使网络募捐监管做到有规可依，为网络募捐健康发展提供必要的支持。
（一）完善网络募捐信息披露制度，增强网络募捐公信力
目前网络募捐存网络募捐公信力欠缺，社会监督力量薄弱 ，对网络募捐善款及余额的支配和管理不到位，已成为在社会公众普遍关心的一个重大问题。因此，建立网络募捐信息披露制度，加强网络募捐信息公开的力度是相当必要的。
一是完善信息披露主体。网络募捐活动是新生事物，其完善程度是一个过程，应该建立监管主体，同时对于募捐当事人的行为予以监督，其信息披露方式是网络募捐监管的重要手段，信息披露制度的完善常常依靠于信息披露主体。网络监管主体、被监管主体都属于信息披露主w，详而言之涉及监管机构、受益者、募捐发起人都应该及时向公众网络募捐相关信息。
二是规范网络募捐信息披露内容。披露网络募捐信息内容也是一种较好的监督方式。网络信息披露主体涉及其募捐发起人、监管机构、受益者，其披漏的信息不完全一样。信息披露监管机构披露的内容应包括：网络募捐的程序，网络募捐的许可、备案过程，募捐发起人的具体情况，募捐目的，受益者的情况，监管办法等。募捐发起人披露的内容应包括：募捐的事由及目的，发起人、受益人的详细介绍，募捐的时限，募捐的注意事项，最后实际收入善款、善物的数量及其分配情况。募捐受益人披露的内容应包括：最终获得募捐物的数额、善款和善物的使用情况，剩余捐赠的流向。各信息披露主体应及时详细地向社会公众信息，以避免公众的误会。[11]
三是完善网络募捐公开信息平台。上海市民政局开通了信息服务平台，成为先例，人们就网络募捐关心的问题，随时可以上网查询、投诉、建议。我们可以效仿该做法，建立网络募捐信息公开信息平台，以增加透明度，提高网络募捐的公信力，加强网络募捐信息监督，使其成为政府、网络募捐当事人和公众之间的沟通的桥梁。这样做有利于公众及时了解网络募捐信息，对网络募捐起到社会监督作用，有利于增强信息的公信力。
（二）完善社会监督
针对网络募捐存在的问题，社会监督是重要的监督力量，但发挥的作用不够充分，应进行完善，以期更好地发挥监督作用。
一是网络募捐利益相关者的监督。网络利益相关者应涉入整个网络募捐的过程，在所有监督中，网络利益相关者的监督是最直接的监督。首先，应该加强宣传，让捐赠者和受益者的监督意识不断增强，使其自觉在网络募捐中发挥监督作用；其次，通过相关法律赋予捐赠者和受益者更多的知情权、监督权和监督渠道，更好地发挥其监督作用。
二是新闻媒体和其他社会公众的监督。新闻媒体应树立正确的舆论导向，对网络募捐进行跟踪报道，搭建一个公信力较强的信息披露平台，使公众可以了解募捐流程，随时掌握善款、善物的使用和流程，保障公众的知情权，避免网络诈捐、骗捐和信息不对称的情况出现。广大网民逐渐成为社会监督的重要力量，随时关心关注网络募捐，揭发虚假的信息，让一些不法份子无处可藏，以确保社会监督真正发挥作用。
（三）建立第三方评估机构
在网络募捐的社会救助功能得到充分发挥时，其弊端也显现出来。目前，我国慈善事业发展虽然取得了一定的成绩，但对网络募捐、网络慈善的约束及监督机制尚未完全形成。虽然在形式上建立了网络募捐信息批露制度，但对外公布的仅仅是募捐款项、帐目等，公众要想了解网络募捐实质性的问题，例如对剩余善款、善物的的利用，还要经过很多程序。因此，仅仅简单地公布一些数字是远远不能解决问题的。为了缓解这一局面，仅依靠政府来监管是不够的显得薄弱，还要依靠其他监管主体，发挥他们的力量，对网络募捐进行监管。我们也可以效仿和借鉴国外的一些成熟的经验和做法，专门建立第三方独立的评估机构，对网络募捐全过程进行跟踪和监管，监控善款、善物的使用和流向，对不公正的现象进行纠正，对普通公众的募捐行为进行正确引导。在美国，慈善信息机构是专门进行慈善事业的评估机构，具有非营利性，负责评估和监督慈善机构活动的开展，它对基金会进行非常详细地评估，评估的内容非常细致，不仅包括理事会的职能，基金会的项目，有关活动的信息，还包括获得的赞助经费的使用和管理等。同时，慈善信息机构将各基金会的评估结果每两年至四年在公众平台上对外公布，方便查询，让社会公众对募捐情况有一个大致的了解，同时也方便网络募捐工作的开展及进行有效监管。
总之，针对救助效果很难评估的问题，需要建立全面的第三方独立评估机制，可以从以下三个方面进行。 第一，建立独立的第三方评估机构对网络募捐全过程进行监管，该评估机构由相关专业人士组成。 第二，针对网络募捐的特点，建立相应的评价标准和评价体系。 第三，以某种方式定期或不定期地将评估结果向社会公布。总而言之，通过评估机构进行统一的评估，客观分析慈善活动所需的成本及产生的效益，对剩余善款、善物的流向进行跟踪，合理配置慈善资源。通过第三方评估机构定期公布评估结果，将相关评估信息在公共信息平台，为社会公众提供客观真实的信息，为他们参与网络募捐活动提供参考。专业评价结果不仅能有效地提高网络募捐组织的社会信u，同时也使一些信誉低下、不守规矩的网络慈善组织在竞争中自动淘汰，从而实现对网络募捐活动的有效监管，促使网络募捐朝健康、良性的方向发展。
（四）完善网络募捐剩余款物监督管理制度
网络信息披露机制应被监管机构严格执行，监管机构随时掌握、了解善款、善物的使用及流向情况，进行规范的管理和监督。
一方面监管机构可以号召受益者将网络募捐剩余款物交由自己管理，或者交予公益性社会团体或非营利的公益性事业单位管理。这主要基于两点考虑，一是捐赠者具有不确定性，他们来自四面八方，甚至世界的每一个角落，而且在捐赠时通常不留名字，若将剩余的善款、善物逐一退回给捐赠者，相当不现实。二是基于公平公正的考虑，剩余的款物被转移给其他相同或相似的社会组织，目的是帮助更需要帮助的人，这样做不仅不违背捐赠者的主观愿望，还提高慈善资源的使用效率，实现社会一方有难八方支援的目的。[12]
另一方面监管机构应被赋予一定的裁量权。一是受益者本身的经济情况不是很好，是弱势群体中的一员，当遇到自己实在不能解决的困难时，只好求助于网络募捐，当自己的困难被解决时，将剩余的款物用来救助其他有困难的人。在这种情况下，受益者将剩余善款、善物用作救助其他困难者，其监管机构就不能生搬硬套，要根据捐赠人的意愿，结合实际情况，决定是否批准。同时，受益者或网络募捐剩余款物代管人可以将募捐剩余款物的相关信息在网络平台上，公开征求社会公众和捐赠者的意见，受益者或网络募捐剩余款物代管人根据征求意见，申请变更剩余款物的用途，监管机构应根据公开、公平的原则作出是否准予的裁量，从而实现对网络募捐剩余款物监督管理。
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摘要：中国农村正规金融供给严重不足，促进了农村自发金融创新。农户资金互助合作社，就是这种创新的典型案例。基于一定社区或村组的、限于成员间不断借贷的资金互助，不同于世界范围内普遍存在的以轮转储蓄信贷协会(ROSCA)形式存在的互助会，是一种重复博弈。在满足成员的小额贷款需求方面的绩效显著，并有财务上可持续发展的能力。但是，它资金实力有限，并在股权设置等方面需要完善，最重要的是政府应该制定相应的法律法规，促进其更加规范化发展。
关键词：资金互助合作社；业务绩效；制度绩效；小额贷款
文章编号：1003－4625(2007)040003－06 中图分类号：F832.35
文献标识码：A
一、引言
20世纪90年代中后期，中国农村金融体制改革快速推进，逐渐构建起了以农业银行、农业发展银行和农村信用社为轴心的农村正规金融组织体系。但是，农业银行在商业化目标的推动下，距离农村和农民越来越远；农业发展银行业务多样化严重不足，根本不直接对农户和农村微小型企业提供信贷服务；事实上，真正面对农户和农村微小型企业开展信贷服务的机构仅剩农村信用社，农村信用社成为“农村金融服务主力军”。但是，农村信用社发展本身面临一系列的问题，比如不良贷款过多、资金实力不足、劳动生产率低下等等，其结果是，在中国农村地区，特别是中西部农村地区，真正来自正规金融机构的金融供给十分有限，农户和农村微小企业普遍面临着正规金融渠道融资难的问题，有较多的实证研究结论均表明了这一点(何广文，1999；农业部农研中心课题组，2003；郭晓鸣，2005)。
在巨大的资金需求面前，正规金融供给不足，给民间自主金融创新提供了空间，催生了非正规金融制度安排。广泛存在的非正规金融(informal finance)，是一种“非市场制度”(nonmarket institutions)安排(Besley,1995)，它常常随着市场的缺失而出现，主要发生在现有的各种正规金融机构的功能范围之外的、不受监管当局监管的金融交易，主要形式有天使融资市场、民间自由借贷、企业社会集资、轮转储蓄信贷协会(RoSCA)。在所有民间金融形式中，以成员为基础的资金互助形式，是一种具有悠久历史并在发展中国家较为常见的非正规金融组织，它存在于全世界五大洲80多个国家和地区(Bouman，1995)。互助组织通过资金在团体内的动员和流转，为居民提供了一个低成本融资渠道，并促进居民的消费和投资。在较多发展中国家，正规金融部门发展滞后，居民缺乏低成本和高效率储蓄和贷款的渠道，以资金互助形式存在的非正规金融组织能够在一定程度上弥补正规金融部门的不足。与正规金融机构相比，互助组织等非正规组织具有一定的信息优势、担保优势、交易成本优势，并能够充分利用本地知识(local knowledge)，这也是互助组织之所以具有顽强生命力的原因(Biggart，2000)。
中国民间的资金互助，已有上千年的历史，且形式多样，并在当今中国南方的浙江、福建、台湾等省的若干地区依然存在，并在局部地区表现活跃，在当地经济中发挥着重要的作用(Besley和Levenson，1996；Tsai，2000；Tsai，2002；刘民权等，2003b；俞建拖等，2005)。2004年7月，在中国吉林梨树县闫家村出现了一种新型的资金互助组织，即与农村经济合作社共生的资金互助合作社。并且，这种组织出现以后，不断被复制和推广，在吉林、河南、山东、安徽等地相继出现，受到社会广泛关注的资金互助组织已经不少，如2004年7月成立的梨树县百信农民资金互助合作社、2004年10月成立的兰考陈寨资金互助小组、2004年12月成立的兰考南马庄资金互助小组、2005年1月成立的兰考贺村资金互助小组、2005年3月成立的兰考胡寨资金互助小组、2006年3月28日成立的安徽明光潘村镇兴旺农民资金互助合作社、2006年3月成立的山东陵县资金互助合作社、2006年5月2日成立的梨树县兴开城资金互助合作社、2006年8月5日成立的梨树县夏家资金互助合作社、2006年8月27日成立的河南濮阳贷款互助合作社等等。在已经出现的这些资金互助合作组织中，有些已经取得法人资格，或者在民政部门登记，或者在工商部门注册，成为正式组织。
2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发[2006]90号)(以下简称《意见》)后，于2007年1月22日进一步出台了《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号)、农村资金互助社组建审批工作指引，并在2007年2月4日印发了《农村资金互助社示范章程》(银监办发[2007]51号)，将农村资金互助组织界定为新型银行业金融机构，并确定首先在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省(区)的农村地区开展试点。3月8日，按照新规则正式注册的吉林梨树闫家村百信农村资金互助社正式开业。这是中国政府促进农村自发金融创新的产物――农村资金互助组织――正规化、规范化发展的重要举措，昭示了农村资金互助合作组织在中国正规化发展的前景，也预示着在中国现有正规金融制度安排之外产生了真正的、正式的合作金融制度安排。标志着一类崭新的农村银行业金融机构在中国农村地区正式诞生，也标志着中国政府在着力解决农村金融供需矛盾方面迈出了重要步伐。由此，也可以观察到合作金融制度在中国的演进逻辑：正规金融供给不足民间内生自发金融创新，产生资金互助组织，是一种非正式制度安排政府承认、加以总结和规范、以法律或规章等方式固定下来，并加以推广，资金互助合作进而成为一种正式的制度安排，正规的合作金融制度在中国产生。这是一种诱致性的制度变迁过程，与20世纪50年代初中国农村信用合作制度产生路径的“嵌入式”强制性制度变迁是完全不同的。诱致性制度变迁与强制性制度变迁的过程最显著区别在于，前者是从需求出发的，后者往往是从供给角度出发的，因而后者往往出现与需求脱节的问题，这就是强制性制度变迁本身难以克服的缺陷。农村信用社合作性的异化，动因就在于强制性制度变迁本身存在的缺陷，制度供给不足。
但是，作为一种制度安排，农村资金互助合作存在的制度基础是什么?它能得以迅速复制的制度优势在哪里?它与世界范围内普遍存在的信用合作社的制度安排的区别何在?它有什么样的运作机制?其创新意义何在?农户是否有资金互助合作意愿?农户资金互助合作的收益及绩效何在?是否具有可持续发展能力?在发展中存在哪些问题?等等，均是值得深入思考的。本文试图以银监会《农村资金互助社管理暂行规定》出台之
前农村自发创新而产生的资金互助组织为样本，结合银监会《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》，从实证的角度出发对某些问题给予部分解析。
二、资金互助合作社的运作特征
在中国各地不断被复制和推广的资金互助合作社，其组织的基本形式和原理大同小异，即基于一定社区(村)、一定经济区域的全部或部分村民和小企业，按照一定规则出资，组成仅限于成员间不断借贷的信贷基金，满足成员的小额信贷资金需求。
按照银监会《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号)要求，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。农村资金互助社应在农村地区的乡(镇)和行政村以发起方式设立，有10名以上符合本规定社员条件要求的发起人；在乡(镇)设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本。单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社入股，其持股比例不得超过农村资金互助社股金总额的10％，超过5％的应经银行业监督管理机构批准。社员人股必须以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式人股。而在银监会《农村资金互助社管理暂行规定》出台之前，农村自发产生的资金互助组织，出资规则是成员自己讨论制定的。
很明显，资金互助合作社与世界范围内以轮转储蓄信贷协会(RoSCA)形式普遍存在的互助会的功能类似，都是通过集体合作来缓解资源约束的渠道(Bouman，1995)，但又不同于RoSCA。RoSCA通常由若干数量的成员组成，每个成员按规定在互助会存续期间每隔一定的时间捐出一笔资金(或一定数量的实物)，从而汇集成一笔数额较大的基金，并在各期将这笔基金轮流交给各个成员使用。一般来讲，每个互助会成员最多只能得到一次基金，在所有的成员都得到该基金后，该互助会就宣告解散(俞建拖等，2005)。
农户资金互助合作社，是一个以自主组织形式存在的可持续发展的民间金融机构。因此，它与RoSCA的最大区别在于，不是基于一次性博弈(one time game)，而是试图建立一种重复博弈(repeated game)的机制。它利用合作社成员零散资金或暂时让渡的生产资金，通过余缺调剂解决成员生产、生活中的临时性资金短缺，或是满足成员发展个体工商业务的资金需求。
在运作机制上，各地自发创新的资金互助社有一定差异，但也有一些明显的共同特征：
1．股金设置上实行多样化，有利于合作社多渠道融资。一般设有四种股金：资格股、投资股、流动股和国家社会公共股。并且，农民身份社员和非农民身份社员入股要求有差异。按照《梨树县百信农民资金互助合作社章程》规定，资格股、农民股每户社员200元，非农民股500元。并且，资格股3年后可申请退股；投资股2年后可申请退股；流动股按约期支付。为壮大资金互助组织，吸引更多居民加入互助，股金在决算后按照银行利息积数方法计算分红，流动股实行惠顾返还。流动股低于1个月的不计股息，3个月股利0.9％，6个月1.5％，9个月1.8％，12个月2.1％。每股金额为1元，单户投资股不得高于总股本的5％。
国家社会公共股接受国家和社会对合作社扶持资金，股金产生的收入主要用于合作社维持费用和公共积累或用于合作社社员借款贴息。公共股不参与管理，实行国家和社会监督。
这种股金设置办法，虽然不是绝对符合经典的合作制原则的要求，但与国际上普遍存在的现代合作金融制度变迁的趋势是一致的。打破了经典合作社股金不分红的做法，在社员资格股以外设置其他股金(参考何广文，2001)。
银监会《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》对社员股金的设置是：“本社每个农民社员入股金额起点为X元，每个农村小企业社员入股金额起点X元，入股金额为元的整数倍”、“单个农民社员或单个农村小企业社员人股金额不得超过本社股金总额的10％”。实际上是参照了农村信用社改革过程中的股权设置办法界定了农村资金互助社的股金设置的制度安排，与民间自发产生的资金互助组织的股金设置思路是不一致的，不符合合作制原则的基本要求。从这一点上看，真正按照银监会《农村资金互助社示范章程》的界定组建的农村资金互助社，包含有异化成非合作金融组织的可能。民间自发产生的资金互助组织的股金设置办法，更有利于保障组织本身的合作性。
2．有利于风险控制与管理、保障资金流动性的借款额度设定。农民社员在其股金额度内借款，实行信用借款；超过股金额度借款，需要3～5户社员联保，且每户社员借款最高额可达其股金总额的6倍。比如一个社员的股金为1000元，他最多可以借款6000元。单户借款最高不能超过资金互助合作社总股金的10％，最高十户借款总额不能超过总股金的50％，三个月以内借款不得低于总股本额的30％，有利于增强资金的流动性，控制流动性风险，防止支付危机的发生。
本社开展自营业务(农业生产资料与农产品的购销业务)，不得超过互助资金总额的50％。
3．资金只能在社员内部有偿使用，非社员可以有限制性借贷，且实行差别利率。大多规定，10日之内的临时性资金需求免息，充分体现互助精神。超过10天，按一个月利率计算。利率确定原则是根据当地的民间借贷及农村信用社的利率情况，半年内借款低于农村信用社利率，九月左右借款利率略高于农村信用社，一年期借款与市场利率持平(表1)。一方面，鼓励社员需要较长期限借款时向正规金融机构申请，另一面可以防止社员从互助合作社借款去搞民间借贷。
非农户成员借款不得超过自有股金的80％。
4．建立了一种随农户资金需求扩大而自动充实资本的机制。资金互助合作社章程规定，每户社员借款最高额可达其股金总额的6倍，由此即确立了社员股金与贷款最高限额之间的比例为1:6。如果农户资金需求提高，则需要增加入股资金。由此，建立起了资本金随农户需求增长而自动增长的机制。
三、资金互助合作的业务绩效与制度绩效
1．资金互助不仅使农户获得了资金服务，满足了零星、小额的资金需求，填补了农村正规金融的不足，更重要的是农户有了负债意识、正确的金融意识，培育了农村信用文化，改善了农村金融生态。
据百信农民资金互助合作社贷款基本要素梨树百信资金互助合作社的考察发现(表2)，其平均贷款规模占当地县域GDP的比重均较低，符合国际上小额贷款机构普遍具有的小额贷款的典型特征，有利于覆盖和满足更多成员的资金需求。从借款用途而言，既有生产性借款，还有生活性借款、投资性借款。具体用途包括购买种子、化肥、农药、发展养殖业(猪、鸡、鹅)、学费、种植食用菌、购置农用车和收割机、经营小
百货、家具加工、建房甚至红白喜事等，出现较突出的多样化特征。
2．资金互助合作社是以血缘、地缘、亲缘关系基础上的自发创新成果，互助组织内成员间彼此了解，信息对称，具有相互信任的原始制度基础，通过建立资金互助组织，就在共同的价值认同感的基础上建立起了一定的信任共同体，形成以信任为载体的社会资本，并通过合作理念的教育和培训，使得信任共同体更加巩固。同时，为了防止信任共同体中个别成员的滥用信任资本的机会主义行为的发生，还自动启动了一定的惩罚机制，一是借款不还需要支付较高的利息成本，二是会受到来自邻里间的社会压力(peer pressure)。因此，资金互助合作社运转过程中，不良资产一般均较低(表2)。由于其组织运转成本较低，因此，即使在互助资金规模有限的情况下(表2)，也可能取得较好的经济效益，实现财务上的可持续发展。2005年期间，南马庄资金互助协会，就实现了财务上的可持续，91个成员共分得红利1295.67元。
3．有利于引导民间借贷活动。农村资金短缺问题突出，农民向正规金融部门贷款难，民间融资活跃。为引导民间借贷，中国人民银行安徽明光市支行，对该市潘村镇农民自发组织的“亲友资金互助会”进行辅导，健全规章制度，规范日常互助程序。在农户自愿认缴互助金的基础上，成立了兴旺农民资金互助合作社。对农村普遍存在的“抬会”、私人借贷等民间融资不规范行为是一种示范。农户有了交易成本较低的融资渠道，对民间不规范的金融交易行为是一种排挤。
农民资金互助合作社的出现，有利于民间借贷行为由地下转为地上，将为民间融资行为提供可行的组织化通道。
4．促进了农村金融机构和农村金融供给的多样化和多元化。资金互助合作社，是一种内生性的、农民自己的金融组织，是“弱势群体”在农村正规金融无法满足金融需求情况下的一种需求诱致性的自发制度创新，是一种“自救行为”，因而最贴近需求、最能满足农村金融需求。
它的产生，第一，表明农村金融体制改革仍无法适应农村经济发展的需要，不能满足农民的资金需求。第二，说明合作制的组织形式在中国农村是有土壤的，是从实证角度对“中国没有一种合作制机构真正成功过”(谢平，2001)的历史的改写。第三，农民资金互助合作社的自发产生，本身也表明了农村金融组织应该是多元化的。农民资金互助合作社是对现有农村信贷市场的必要补充，是在商业信贷市场之外的一种“微型融资”的途径。第四，还实现了农业与金融的有机结合，实现农业产业资本和农村金融资本的有机结合。第五，日益增长的贷款需求和来自成员内部的储蓄积累，也使农村资金互助社成为促进农村资金留在农村的最好载体。
5．可以成为农村正规金融机构向中低收入群体提供金融服务的载体。安徽明光兴旺农民资金互助合作社章程规定的业务范围包括：开展资金互助，服务人社社员及本村农民；与当地农村信用社、农业银行建立合作机制，特定情况下以合作社出面为社员转贷贷款，或为社员贷款进行担保等。同时规定，合作社不以任何形式进行非法集资，只以其社员交纳的互助保证金承担相应的风险责任。
同时，尽管农民资金互助合作组织最贴近需求，克服了正规金融机构发展过程中长期存在的信息不对称、交易成本高、不良资产严重等问题，但农民资金互助合作社资金实力有限。这样，就可以建立一种“农村信用社＋资金互助合作社＋农户”的信贷机制(图2)，农村信用社或者直接将资金通过资金互助合作社贷给农户，或者贷给资金互助合作社，再由资金互助合作社转贷给农户，或者由资金互助合作社将筹集起来的资金入股农村信用社，再以入股资金对农户向农村信用社申请贷款提供担保，发挥杠杆效应，获得多倍的资金供给。后者也被概称为“股权信贷模式”，发端于吉林梨树。
资金互助组织根植于社区和村庄，因此，比农村信用社和其他金融机构更了解农户，具有较强的信息优势。农村信用社通过资金互助组织放贷，实际上是利用了这种信息优势。资金互助组织在向农村信用社推荐客户的过程，也变成一个信用筛选过程(peer selection)，那些不讲信用或者信用度较低的农户，自然得不到推荐。逐渐地，资金互助组织还可以由此演化成一个维持信用状况的载体，加入资金互助组织的农户，逐渐发展成为一个信用共同体。农村资金互助组织，在将民间资本转化成农村金融资本、实现农村金融制度创新的同时，还通过“股权信贷”方式改变了传统的“农村信用社一农户”的信贷模式，形成“农村信用社―资金互助社―成员”的新模式，一方面降低了正规金融机构(农村信用社)贷款运行成本，另一方面以联保的方式降低了金融机构的金融风险，克服了单户农户申贷能力不足、获得贷款难的问题，扩大了农户资金融通渠道。
6．与以前的农村合作基金会有本质的区别，两者产生和发展的基础也不同。农村合作基金会最初是“管好用活集体资金”的产物，而资金互助合作社完全是为了调剂资金余缺的产物；资金互助合作社完全独立于政府运作，而基金会受政府的干预较强。
农民资金互助合作是基于成员之间的资金动员与资金流转，只有那些符合银监会《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号)要求、并经过银监会批准设立的农村资金互助社才能够吸收其成员存款，即使不具有财务上的可持续发展能力而不得不清算，也不会危害公众利益。而农村合作基金会却变相吸收存款。因此，资金互助合作社，不会走原来农村合作基金的老路。
7．农村资金互助社的发展壮大，将会在一定程度上对农村信用社构成竞争，竞争会让农村信用社感到生存与发展的压力，有利于促进农村信用社改善服务机制、完善组织结构和强化风险控制等。
8．农村资金互助组织，大多数均是在社区经济合作组织基础上派生出来的，资金互助合作与产业合作共生，形成了综合性合作经济组织的雏形。日本的合作金融与生产合作、销售合作就是结合在一起，日本综合性农协的成功，为以小农为基础的农业社会综合性合作组织提供了成功的可能性的注释和成功的案例。
四、完善资金互助合作组织运作机制的几点思考
1．资金互助合作组织发展和运作中的培训需求突出。农村资金互助社的广泛发展，表明农户有合作需求，并且也愿意合作，合作的基础是存在的。但是，合作成功的关键在于健全的合作意识、健全的合作理念和金融意识的存在，以及对合作原则的正确理解和把握。笔者在调研中发现，较多资金互助组织的管理者，在合作决策中均表现出一定决策理性的有限性，因而出现决策行为的不规范性，例如金融风险意识较差、贷款发放与回收行为不规范、逾期贷款处理方法不适当、财务管理制度不健全、会计核算制度不规范等。
2．在股金退出上设置了一定的障碍，可能影响农户、非农户和微小企业成为社员的积极性。从部分农村自发产生的资金互
助合作社股金界定上可以明显地发现，资格股三年之后方可申请退股，投资股两年之后方可申请退股。中国银监会《农村资金互助社管理暂行规定》中也提出：“凡要求退股的，农民社员应提前3个月，农村小企业社员应提前6个月向理事会(不设理事会的向经理)提出，经批准后办理退股手续。”在社员退出上设置了一定的障碍，规定了要在一定时期后才能退股。与合作原则的“入社自愿，退社自由”的要求是有差距的。而在真正的合作制下，退出不应该是有条件的。
3．股东权利设定上的不平等性。农民社员200元就获得社员资格，且农民社员每增加400元就可以增加一个投票权，而非农民社员要500元才能获得社员资格，且非农民社员要每增加1000元才可以增加一个投票权(表3)。不利于调动非农民(城市居民)人社，也不利于合作社广泛筹集资金，可能有碍于资金实力的扩张。
银监会《农村资金互助社管理暂行规定》也界定，农村资金互助社社员参加社员大会，享有一票基本表决权；出资额较大的社员按照章程规定，可以享有附加表决权。该社的附加表决权总票数，不得超过该社社员基本表决权总票数的20％。实际上，对持大股的激励也存在一定的不足。
4．非农民社员和社会组织借款数不得超过其自有股金总额的80％，不利于互助社更多地吸收社会股金。
5．注意不要把资金互助合作组织办成福利机构、公益机构，公益事业、福利事业，资金互助社要参与。提高互助社成员、所在社区居民的福利水平，改善社区公共产品供给，是互助社义不容辞的职责，但互助社本身不是福利机构。
6．应更好地发挥资金互助与生产合作相结合的优势，促进农村产业结构的调整，特别是促进传统种植业结构的调整。在农村各种合作关系的构建中，生产合作与资金互助一般是并存的。但在一定的社区范围内，经济合作社的成员不一定完全是资金互助的成员，经济合作社的成员也不一定完全是专业生产合作的成员(图3)。这种社区合作组织的交叉性和社区成员的选择性参与，正好体现了合作的自愿原则。但是，笔者在调研中发现，在所有合作关系中，只有那些加入了经济合作社，同时又是资金互助组织成员和生产合作成员的农户，才能够享受到最大的合作收益。即只有当“农户”＝“资金互助成员”＝“生产合作成员”＝“经济合作社成员”时，农户合作收益才能实现最优化。例如，一个缺乏生产资金，但是已经成为社区经济合作社成员，并同时加入了资金互助与专业生产合作的中低收入农户，就司以利用资金互助小额信贷，在生产性专业协会的指导下引进高产优质的新品种，利用新技术，迅速发展生产，不仅给农户带来收入增长的机遇，带来传统种植业结构的调整，也将大大促进农民收入的提高。由此，不仅可以实现对农户进一步参与合作的激励，也可以在合作社的参与下，使农业生产的专业化特色逐渐显现出来，向一村一品、专业化、规模化迈进。
依靠资金互助小组，贺村合作社社员王宏伟和其他几个社员借款1000元启动资金，办起了豆腐坊，每天每人平均收入20元左右。2006年春节前，贺村合作社出资2万元(向资金互助小组贷款)，四名社员出资3万余元开办了小型饲料加工厂，形成了饲料加工、养殖的纵向一体化，大大降低了养殖成本。
7．资金互助社的发展，离不开政府、政府部门、村支两委的支持。世界各国合作金融部门发展的历史经验也表明，合作社的发展离不开政府。在中国，社会各方面对合作社的作用已经有了较清楚的认识，但是，在银监会《农村资金互助社管理暂行规定》出台之前，由于长期没有一部关于资金互助合作的法律、法规，资金互助合作组织的发展一直处于一种自发的状态。因此，银监会《农村资金互助社管理暂行规定》的出台是必要的、及时的。但是，根据银监会的《意见》及《农村资金互助社管理暂行规定》，农村资金互助社未经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。农村资金互助社以吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务。因此，农村资金互助社是一个典型的社区银行，是建立在成员基础上的、为成员服务的互助合作组织，不管是村级范围内还是在乡级范围内组建，均应该遵循《合作金融法》或《合作组织法》来运作，这是最基本的。关键是要有一个法律框架，大家在这个法律框架内运作，这样的法律框架在中国还不存在。为避免中国民间的资金互助走上农村合作基金会老路的可能性，以及防止正规合作金融制度在中国的再度异化，其最好的方式就是尽早出台《合作金融法》，对基于成员之间的金融合作的性质给予界定，并在资金扶持、税收等方面做出适当的制度安排和选择。
同时，笔者在调研中发现，农村自发产生的资金互助社，较多的是依靠血缘、地缘或者是人缘和人脉关系维系的非正式“网络”而存在的，即使是按照银监会新的规范转化成注册的、正式的银行类金融组织，在一个相当长的时期内，这类组织也仍然难以摆脱这个“网络”的束缚，也正是这个“网络”的存在，降低了社区内其他非“网络”农户的参与积极性，只能在一定“网络”规模内自循环，这是这类组织难以进一步发展壮大和部分资金互助组织甚至难以维系的根本原因。在中国，政府权威被所有普通民众所认可，因此，有部分民众甚至认为，有村支两委参与的资金互助组织更加正规化。相比较而言，那些有村支两委积极参与的资金互助组织，“网络”的概念相对淡化，能够得到更多农户的接受和参与，也能够享受到政府的隐性担保。
中国金融发展的现实是很有意思的。一方面，在推进正规金融机构改革特别是国有金融机构改革、推进金融业的市场化时，强调要克服政府隐性担保，而我们在民间金融发展中却需要进一步发挥这种隐性担保的作用。因此，笔者认为，发展农户自己的组织，应该更多地发挥农户自己的作用，但是，在农村资金互助社发展过程中，特别是在村级资金互助社发展过程中，不应该完全排斥村支两委的参与，以消除“网络”的束缚和不利影响。
8．农户资金互助社，是中国农村信用社合作性异化以后，在正规金融制度之外出现的真正的合作金融组织，是中国合作金融的希望与未来。但是，中国农村经济发展，资金需求巨大，就现有农户资金互助的实力而言，不可能满足农村经济发展的需要。(1)需要促进农户资金互助实力的迅速壮大，可以多种形式探讨扩大资金来源渠道的可能性，例如注册成银行类金融机构，吸收社员存款。银监会的《意见》为自发产生的农村资金互助合作社转型成银行业金融机构并吸收存款提供了可能。(2)需要更多地发挥正规金融部门的作用。一是探求资金互助与农村信用社、农业银行、农业发展银行等正规金融部门之间的资金互助与合作；二是在正规金融领域探究恢复和发展合作金融机制的可能性，但可能存在较高难度；三是完善正规金融机构开展小额贷款的机制，特别是探讨农村信用社和政策性银行通过业务制度创新和组织制度创新方式增加农村资金供给，以满足更多农户和农村微小企业小额贷款需求。(3)探讨新的互助合作方式，如互担保、互保险等。(4)开展资金互助组织之间联合与合作。
9．借鉴农村信用社开展农户小额信用贷款的做法，与农村信用文化和信用环境建设结合起来发展农村资金互助文化。
