时间：2023-08-29 16:43:11
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇高标准基本农田建设的意义，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）06-0158-04
1 引言
高标准基本农田是指一定时期内，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。“十二五”规划明确提出加快高标准基本农田建设，大规模建设旱涝保收高标准农田。2012年实施的《全国土地整治规划（2011-2015）》提出“建设4亿亩高标准基本农田”，2013年颁布的《全国高标准农田建设总体规划》提出到2020年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。由此可见，高标准基本农田建设已是我国当前重要的战略举措，对促进耕地数量、质量和生态全面管护，增强国家粮食安全保障能力，推进农业现代化与新农村建设具有重要意义。
高标准基本农田建设实施以来，取得了显著的效果。农田灌溉排水、田间道路等基础设施得到明显改善，机械化水平、农业科技水平提升，促进了耕地保护，提高了粮食综合生产能力，改善了农村生产生活条件和生态环境，有力保障了国家粮食安全。但高标准基本农田建设也存在不少问题：包括建设标准模糊，各部门尚没有统一的建设标准，与新农村建设协调不够，建设资金分散，公众参与机制不健全，管理机制落后，专业人才缺失，前期工作滞后，规划设计方案缺乏实用性，后期管护力度欠缺，综合效益低等。工程质量的好坏直接关系到高标准农田建设的成败，在现有文献中，对高标准基本农田建设工作质量的探讨尚不多见，加强施工过程中对工程质量的监督检查是保证后期土地利用效率的关键，但目前高标准基本农田建设中的工程质量问题不容乐观。重庆市位于四川盆地东部边缘，地形地貌复杂，高标准农田建设难度相对较大，本文以重庆市丘陵山区开展的高标准基本农田建设项目为例，通过广泛深入的调查研究，对工程质量问题进行探析，分析了问题产生的原因，提出了改进措施和建议，以期为丘陵山区高标准基本农田建设提供参考。
2 重庆市高标准基本农田建设工作进展
重庆市位于长江经济带上游，经济发展迅速，土地开发程度高，土地资源稀缺，耕地保护和粮食安全问题突出。因此开展高标准基本农田建设是促进耕地保护和统筹城乡发展的有效途径。同时，重庆市地处四川盆地东部边缘，是四川盆地向盆周山地过渡地带，自然条件复杂，地貌类型多样，高标准基本农田建设的投入和要求也相对较高。自被确定为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”以来，重庆市加大对高标准农田建设的投入力度，取得了良好的效果，改善了农田基础设施和农村生产生活条件，提高了耕地质量，增加了有效耕地面积，促进了生态环境保护，助推了现代农业发展和新农村建设。
重庆市主要结合粮油基地、蔬菜基地、优势农业产业基地、城乡统筹示范村开展高标准基本农田建设。2002～2011年，重庆市入库土地开发整理项目共2709个，实施规模974.77万亩，总投资128.52亿元。2009～2011年，农业综合开发办公室在南川、大足、合川、涪陵、梁平等5各区县实施高标准农田23.31万亩，总投资3.06亿元。目前，重庆市基本完成“3、8、110”工程，即长寿、丰都、荣昌三个国家级和万州、开县、梁平、铜梁、石柱、酉阳、永川、合川8个市级，共7.33万hm2基本农田示范区建设，工程总投资34.98亿元。到2020年，规划新建24万hm2高标准基本农田，通过高标准基本农田建设，因地制宜将农田建成“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、机能进、物能出、土肥沃、高产出”的适宜现代化农业的标准农田。
3 高标准基本农田建设中的工程质量问题
高标准基本农田建设内容主要包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程以及其他工程。依据重庆市高标准基本农田建设项目投资结构（表1），田间道路工程通常在总的工程施工费中投资占比最大，其次为灌溉与排水工程，土地平整工程投资占比较少，而农田防护与生态环境保持工程及其他工程在各个项目中投资都是最少的。高标准基本农田建设中，各项工程之间应合理规划、协调配合，工程布局和建设模式应从当地的地形地貌和自然条件出发，因地制宜，充分发挥工程建设的综合效益。
3.1 土地平整工程
土地平整工程指为满足农田耕作、灌溉的需要，以及一定的肥力条件而进行的田块修筑和地力保持工程。田块归并可以使地块平整规则，满足规模化经营、机械化作业、节水节能等现代农业的发展要求，降坡和梯田化建设能够有效防止土壤侵蚀，减少水土流失。但土地平整工程有可能造成土壤板结，引起土壤的面蚀和风蚀。重庆市坡耕地比重较大，分布在6°以上的坡地基本农田占总量的84.71%，因此土地平整工程是重庆市高标准基本农田建设不可或缺的内容。
但重庆市土地平整工程难度大，工程质量问题比较严重，已建设的农田不能完全满足现代农业的发展要求。首先，在田块归并中，普遍存在田块平整程度差，田面相对高差较大，导致农田灌水不均、排水不畅，进而影响作物长势，粮食产量反而下降。大型机械的使用造成土壤板结，表土剥离、回填过程中不合理的工程措施，导致土壤耕作层、犁底层的破坏，土壤厚度达不到耕作要求，新一轮耕作时甚至出现漏水漏肥的现象。在以传统种植业为主的乡镇，农民对土地流转的积极性不高，田块归并意义不大。因此，田块归并一是要充分考虑自然条件，二要充分尊重当地农民意愿。其次，在水土流失并不强烈的区域实施旱坡改梯、修筑条石坎，不但浪费投资，且对增产增收的意义不大，因此在坡体较大且水土流失的区域进行修筑石坎，坡体较小的浅丘坡耕地区域少进行坡改梯，实施降坡平整。另外，土地平整之后，提高农作物效益的根本问题（如土层厚度、土壤肥力等）仍没有解决，土壤有机质含量没有明显改善。
3.2 灌溉与排水工程
灌溉与排水工程指为防治农田旱、涝、渍等灾害而采取的各种措施。灌溉与排水工程直接关系着项目整体效益的发挥。灌溉与排水工程应充分利用现有水资源，配套水利设施，形成“旱能灌、涝能排”的灌排体系。水利设施的建设应结合当地自然条件、微地形、建材特色以及土地利用方向等确定，以利于节约成本，改善基本农田示范区的自然人文景观。
重庆市灌溉与排水工程的质量问题也比较多。部分项目水源工程的建设较少，蓄水池无蓄水，池壁、池底出现渗漏。提灌站不合理的设计使得使用寿命变短。排水沟无水排，但排水沟附近旱地被水冲刷；排水沟出水口设计在堡坎上，对耕地造成大面积冲刷。灌溉渠出水口的设计不合理，导致灌溉渠的利用效果未达到预期目标。此外，由于沉沙凼、拦山堰及沟渠的管护严重不到位，有部分项目区的水利工程已被淤泥和杂物堵塞，发挥不了应有的作用。农田水利设施普遍存在有人使用、无人管理、损坏严重的现象，工程效益大打折扣。过度硬化的沟渠孤立和破坏了生物的生存环境，阻碍了农田物种的扩散，从而导致整理区生物多样性的降低。工程设计与实施中应融入生态环境保护的理念，保护区域生态环境。灌溉与排水工程的规划设计、工程实施应充分征求群众意见，更多地考虑农民的建议，切实造福农民。
3.3 田间道路工程
田间道路工程指为满足农作物物资运输、农业耕作和其他农业生产活动而采取的各种措施。田间道路的布设应适应现代农业发展的需求，在田、水、路、林、村规划的基础上，根据地块连片单元的大小和走向等统筹兼顾，本着投资省、占地少、利用率高、路线合理的原则进行规划设计。重庆市大部分属丘陵山区，土地整治前田间道路普遍较差，耕作和出行十分不便，田间道路也成为农民最为关心的工程。
重庆市高标准基本农田建设项目中，部分田间道路的规划设计不符合当地农民的生产生活习惯，造成生产路无人行走，断头路较多。田间道路的布局也存在不合理现象，有的地方田间道路通达度过小，农产品运输仍然不太方便；有的地方通达度达到要求，但道路宽度不够，只适合小型农业机械。1.2m的生产路过窄，在平坝区或有条件的地区，可根据当地实际情况和需求，增加道路的宽度。部分地区田间道路采用泥结碎石路面，但由于重庆市降雨量较多，泥结碎石路面的实用性不强，常被冲刷，损坏严重。有些项目区混凝土路面的硬度和厚度达不到要求，承受荷载大于设计荷载，路面损毁严重，且缺乏维护和修复。田间道路全部采用硬化路面也会加剧斑块破碎度，破坏生物的生境条件，影响生物的迁移，生态效应降低，所以田间道路的路面应注重生态化设计，增加生态涵洞和生态廊道的设计。
4 主要原因分析
4.1 规划设计注重理论，实用性欠缺
科学发展，规划先行。规划设计是开展高标准基本农田建设的基础和依据，其设计是否科学合理直接影响工程进度和质量。目前重庆市部分高标准基本农田建设项目的规划原则、规划目标、规划思路不明确，综合性和科学性欠缺。首先，基础工作不扎实，实地踏勘不够细致，对项目区的自然条件和土地利用条件分析不详细，设计以书本理论为基础，或一味追求图件美观，单纯为了实现“田成方、树成行、路成网、渠相连”，导致规划设计脱离实际情况，急需解决的问题未得到解决。其次，规划设计图纸达不到施工要求，地形图测绘的比例尺限定了测量精度，对工程设计造成阻碍，工程量误差较大，直接影响工程预算投资。部分项目规划设计图件生搬硬套，制作不规范，制图尺寸不切实际，部分参数未能提供，不能有效指导施工。
4.2 建设标准缺失，施工技术落后
高标准基本农田建设标准是建设质量的重要保障，不同自然条件，不同农业生产活动，相应的建设要求也不同。在技术规范方面，重庆市仅出台了《重庆市土地开发整理工程建设标准》和《重庆市高标准基本农田建设技术要求》，对实践工作的指导远远不够。随着城乡统筹和现代农业的发展，高标准基本农田建设的要求和标准也随之提高，整村推进、蔬菜基地建设、粮油基地建设等都缺乏相应的技术规范和标准，在前期测绘、规划设计和工程验收等环节缺乏具体标准规范进行指导，影响了工程质量和建设效益。在施工过程中，缺乏一套科学系统的技术体系和工艺流程，技术基础薄弱，使得工程质量不能满足农业生产的需要。项目施工单位未建立完善的质量保证体系，施工人员专业技术水平欠缺，一些项目的工程建设只重数量，不重质量。此外，由于缺乏生态环境保护的理念，在规划设计和工程建设环节，忽视了对生态环境的保护，造成土壤板结、生物多样性减少、景观破碎等问题，不利于高标准基本农田建设的持续健康发展。
4.3 项目监管不严
高标准基本农田建设是一个系统工程，需成立专门机构、专业人才进行管理才能达到效益最优。但目前重庆市专业技术人才和管理人才有限，部分管理人员追求政绩，质量意识薄弱，对工程质量特别是隐蔽工程管理不到位，一味追求建设速度，导致工程质量不合格。监管力度不够，难以保证工程质量。目前高标准基本农田建设项目中监理费用较少，且监理市场不规范，对监理单位的资质审查不够严格。监理人员配置较少，且技术结构单一，专业知识欠缺，部分人员工作责任心不强，现场监管不到位，导致工程监理没有发挥应有的作用，造成工程质量问题。
4.4 工程后期管护缺乏
高标准基本农田建设除了“事前规划设计”、“事中实施和监督外”、还有不可或缺的环节，即“事后评价和管理”。后期管护是高标准基本农田建设长久发挥效益的重要保障，只建设不维护不能够真正解决问题。丘陵山区高标准基本农田建设工程类型多，后期管护尤为重要，但目前重庆市的建设项目普遍存在“重建轻管”的现象，工程损坏严重，部分设施缺乏有效利用甚至丢失等。首先，丘陵山区后期管护资金需求相对较大，但项目预算中没有对后期管护列出专项资金，致使缺少工程管护资金保障，使得管护工作难以落实。其次，管护责任难以落实。项目竣工后移交村委会管护，但村委会不是真正的实施主体，也没有指定专门的单位或部门开展管护工作，导致管护主体虚化、权责不明，缺少可以执行的管护方案。忽视后期管护严重影响工程的使用寿命，高标准基本农田建设的效益大打折扣。
4.5 公众参与机制不健全
充分发挥农民的积极性、主动性和创造性，才能真正建设好高标准基本农田，达到强农惠农的目标。但现阶段高标准基本农田建设采取的是自上而下的运作模式，整个过程都表现为政府行为、政府意志，公众参与体系不完善、制度不健全、机制可操作差。一方面，管理部门和设计人员对公众参与重视度不够，公众参与的方式主要为咨询、走访等，或是“走过场”式地与乡镇、村干部交流，公众参与的渠道单一、流于形式，不能真正地听取农民的意见与建议、反映农民的利益诉求，导致公众参与的有效性降低。另一方面，农民缺乏参与意识，对参与过程及概念认识不够，且长期以来公众参与仅限于个人参与，没有形成组织机构，使得公众参与力量薄弱，难以发挥实质性作用，导致农民参与的积极性不高。
关键词：赫章县；高标准基本农田建设；可行性
中图分类号： ：S27 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-02-13-2
1 高标准基本农田建设的重要意义
“十二五”时期我国将在已有基础上再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，此举对于增强我国粮食安全保障能力，加快我国农业现代化发展，以及深化和扩展耕地数量质量和生态全面管护内涵等具有重要意义[1]。我们应抓住机遇，迎难而上，把建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田作为“十二五”时期农村土地整治的核心任务[2]。通过对项目区“山、水、田、林、路、村、人”综合整治，提高土地质量等级，达到旱能灌、涝能排，对确保农民收入稳定增长和农业可持续发展具有重要意义。按照贵州省对高标准基本农田建设任务及《贵州省土地整治规划（2011-2015年）》、《贵州省百万亩土地整治工程规划》和《贵州省2013年高标准基本农田建设实施方案》的要求，选择贵州省赫章县德卓、河镇乡为高标准基本农田建设申报项目区。本文立足于高标准基本农田建设的实际情况，以期对该项目的可行性研究提出参考意见。
2 项目区基本概况
赫章县位于贵州省西北部乌江北源六冲河和南源三岔河上游的滇东高原向黔中山地丘陵过渡的乌蒙山区倾斜地带，是毕节试验区“三大主题”发祥地之一。项目区所在赫章县德卓、河镇乡属于黔西北中山高原区，被列入国家西部生态建设地区农田整治工程备选区域。项目区地处东经104度15分22秒～104度20分39秒，北纬27度18分31秒～27度21分38秒之间，地貌类型属于高原丘陵地貌，处在山川之间的缓坡坝地上，平缓地向周围冲沟处延伸，具有明显的起伏变化界线，坝地方向受地质地形地貌河流构造的影响，受地形地貌构造控制，展布方向不一，地形相对起伏较大，项目区海拔在1995～2289.6米之间，平均海拔2142.3米，根据赫章县水资源调查和实地勘查分析，项目区水资源丰富。项目区农业总人口有9961人，但贫困人口就有1949人，其中少数民族贫困人口有718人。
项目区土地利用现状：根据赫章县提供的二调土地利用现状图进行分类统计，项目区土地总面积1372.68公顷。其中：水浇地78.92公顷，旱地704.19公顷，果园0.66公顷，茶园11.59公顷，其他园地0.14公顷，有林地202.28公顷，灌木林地39.77公顷，其他林地18.15公顷，其他草地17.86公顷，公路用地12.00公顷，农村道路11.20公顷，河流水面47.41公顷，内陆滩涂0.12公顷，田土坎175.98公顷，裸地6.33公顷，村庄39.75公顷，采矿用地6.32公顷。
3 项目可行性分析
3.1 项目区基础设施与需要解决的问题
3.1.1 主要道路 从东至西北横贯项目区的“赫章县至威宁市”县道，从南至北的“河――奎”县道，全长为13.33公里，为项目区主要交通路线。项目区内的田间道路设施建设标准低，多为土质路面，遇雨天，路面积水，行走困难，影响农民田间耕作。田间生产主要靠村民行走自然形成的小路，不能用于农机的使用，农业生产不方便，增加了农业耕作成本。村庄公共道路宽度不够，多为断头尽端路，道路等级低、局部道路断面过窄，不足2米，道路系统不完善，给村民出行和田间耕作带来很大困难。
3.1.2 灌排设施 德卓河由东向西流经整个项目区，项目区灌排沟渠多为土质沟渠，多为农民自发挖掘形成，田间灌排设施严重不足，项目区灌溉与排水系统不完善。
3.1.3 解决措施 在田间道路工程上，改善项目区交通条件，完善项目区田间道路系统；在灌溉与排水工程上，增设斗渠、农渠和排水沟，对灌排工程进行统一的全面规划，灌溉与排水相结合，完善项目区的灌排系统。使项目区道路与灌排系统更加完善，建成旱涝保收地高标准基本农田。
3.2 项目区资金整合功能组装计划（多部门资金整合）
在保持现有资金渠道和用途不变的前提下，以新增建设用地土地有偿使用费为主体[3]，更好发挥其引导和示范作用，聚合农村公路修建、农业综合开发、农田水利建设、农村危房改造，以及以工代赈、扶贫开发、电力通讯等涉农资金，发挥资金整合的规模效应[1]。经过对项目区的实际调查和基础资料的收集整理，得出相关部门配套资金情况有：项目区内县财政部门的《赫章县2013年度德卓乡中低产田改造项目》投资521万元，规划修建防洪渠6条，总长3300米，简易便道桥10座，机耕桥5座，排涝沟2800米，修建机耕道2条，总长2900米，修建生产便道4条，总长4300米。县水利部门的《赫章县2011年度巩固退耕还林成果专项资金建设项目水利工程德卓乡德卓河防洪工程》已投资330.01万元对德卓村老街沟约1.2千米河段进行了整治。烟草部门的《赫章县德卓乡坝塘、水炉等村烟田土地整理项目》投资2139.95万元，进行田土坎归并，归并区域为67.01公顷，整修排水沟6436.3米，新建田间道3.5米宽5460.70米，新修2.5米防洪堤长18928.8米；新修河道拦坎36座。多部门资金的整合投入，为项目区的高标准基本农田建设提供了资金和技术的保障。
3.3 项目区工程规划布局
项目区符合省、市、县的相关规划，并且与相关部门的投资建设不重复，在它们的基础上进行规划布局，最终形成通过田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件和生态环境的土地利用活动。使项目区形成路成网，田成方，田间道路与灌排设施齐全的高标准基本农田。
3.4 社会经济生态效益
3.4.1 社会效益分析 通过对田、林、路、村的综合建设整治，增加了有效耕地面积。建成的农田旱涝保收， 改善了项目区农业生产条件和生态环境。项目实施过程中能够吸纳当地剩余劳动力， 防止农村人口的外流。能够减轻当地的就业压力，维护了当地的社会稳定，增强了当地少数民族的团结。
3.4.2 经济效益分析 本项目总投资预算为4265.96万元，按整理面积1008.82公顷计算每公顷投入4.23 万元。项目实施后将实现在整理耕地面积种植玉米和烤烟，一年一熟。通过经济效益分析计算，实施前项目区每年经济纯收入为854.90万元，实施后项目区每年经济纯收入为1210.7万元，每年净增产值355.80 万元。按还本年限法进行静态分析，预计投资回收期为12年。
3.4.3 生态效益分析 通过项目建设，修建防洪堤、排洪沟、蓄水池和沟堤等水利设施，可改善农业生产条件，增强抗御自然灾害的能力。土地资源得到优化配置和合理利用，有效地减少了水土流失，减轻了土壤侵蚀动力。促进了生态环境平衡、提高土地的再生产能力、加快项目区人民的脱贫致富起到很好的推动作用。
3.5 项目实施措施的保障性
赫章县德卓、河镇土地综合整治片区建设实施有保障。为了保障项目实施，赫章县人民政府成立了相应的组织机构，形成了县政府主导、国土部门搭台、多个部门联动、公众参与、共同推进的责任机制，通过规划统筹，推动、引导项目科学有序进行。且赫章县国土资源局对该项目的现场进行了多次调研，并对本项目予以高度重视和支持。经前期调研，项目区农民渴望参与该项目，并希望尽早实施。
4 结论
研究表明，该项目有充分的建设技术保障，在贵州省重点投资的扶持下，同时通过多部门资金的整合，地方政府和有关部门的密切合作，通过政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、共同推进的责任机制，项目的实施能得到充分的保证，因此赫章县德卓、河镇乡2013年高标准基本农田建设项目是可行的。
参考文献
[1] 刘新卫，李景瑜，赵崔莉.建设4亿亩高标准基本农田的思考与建议[J].中国人口・资源与环境，2012，22（3）：1-5.
[2] 吴海洋.高要求与硬任务迸发新动力――谈如何推进农村土地整治和建设4亿亩高标准基本农田[J].中国土地，2011，10：16-
18.
【关键词】高标准；农田建设；做法；思考
中图分类号：S27 文献标识码：A 文章编号：
一、前言
随着我国经济的快速发展，我国的农业也得到更好的发展，并且取得了前所未有的成绩。然而我国是一个土地资源紧缺的国家，农业发展的好坏对我国的影响是重大的，因此，我们必须加强高标准农田建设，以使我国农业得到更好的发展。
二、高标准农田建设的做法
1、科学规划
科学规划是项目建设的基础， 规划设计标准的高低决定着项目建设水平的高低。一是科学设定项目区。 坚持在农田基本保护区选择项目区，依据土地资源潜力大， 有一定的生产基础和良好的生态环境等条件，搞好项目区设定，以创现代农业粮食生产高效平台。 二是合理工程布局。 按照基本达到“土地平整条田化 、道路相通硬质化 、沟渠相连衬砌化、桥涵配套通达化，农田作业机械化、农田防护林网化，农业措施现代化”的建设内容，结合项目区地形地貌、水系、村庄等内外部条件，进行项目区灌排、交通、林网等工程的合理布局，充分发挥工程的全覆盖作用。
2、综合治理
综合治理、综合配套，是建设高标准农田的基本做法。 丘陵山区以小流域为单元， 以水系建设为核心，以土方工程建设为先导，进行山水田林路综合治理，农民积极筹资投劳，推磨转圈，大搞土方建设，一年一小片，多年如一日，土方到边到位，旧貌变新颜，在提高农田建设标准的同时，又新增了耕地，增长率在2%左右。
3、连续投入
集中资金办大事，突出重点搞开发。坚持连续投入，不断扩大地域范围，实现集中连片治理，提高规模开发效益。连续安排土地治理项目，把一般项目与规模项目、产业化种植基地项目与土地治理项目、“三资” 项目与国开项目结合起来，围绕有机米、有机藕等重点产业，大力推进农田基础设施建设。
4、整合资源
以农业开发项目区为平台， 整合相关涉农项目资金和“三资”项目，是建设高标准农田及高效农业园区的重要途径之一。 围绕高标准农田建设跟进和统筹做好通达工程、碧水工程、科技工程、优质粮工程和财政小农水工程建设，把田容田貌、村容村貌的改造结合起来， 把生产设施与新农村生活设施建设结合起来，一并考虑、统筹安排，相互补充、科学管理、各计其功，整体推进项目区的现代农业建设。
三、高标准农田建设的现状与问题
1、高标准农田建设投资分散，存在着重复建设现象
高标准农田建设包括农田建设的诸多方面，如田间道路、农田水利等等，近年来，各相关部门按照有关部门工作职责都提出要建设高标准农田，但是对高标准农田的理解各不相同，投资侧重点也不同。
2、高标准农田建设标准重表面轻地力
目前建设中的一些这些项目往往集中在重复建设沟、渠、涵、路等硬件基础硬件设施，以“田成方、林成网、渠相连、路相通”作为高标准农田的标准，而忽略了耕地土壤质量建设。高标准农田建成后，甚至导致地力短时间内下降，影响粮食生产产量：一方面，为了使“田成方”，项目将一些边边角角的生地规划进来，同时，项目又需占用一些熟地建设农田水利、田间道路等基础设施，从而影响农田的整体地力；另一方面，为了使农田田面平整，应加铺生土平整田面之后再铺设一层熟土以保证耕地土壤质量。
3、高标准农田管理缺乏合理制度安排
近年来，各部门的农田基础建设项目不同程度地存在重建设轻管理的问题， 其根本原因在于高标准农田使用管理制度缺位。在投入上，很多项目没有配套的修护资金；在使用上，很多项目是发改委、财政等部门建设、农业部门使用，项目建设与使用脱节；在管理上，政府没有明确的责任部门。
4、高标准农田持续使用上缺乏一定的保护
近年来，高标准农田用地与建设规划用地、工业用地的矛盾呈上升趋势。由于基础条件比较好、建设成本低、示范效果好等因素，高标准农田一般建设在城镇周边。但是，在城镇化过程中，这些地方往往又是建设用地、工业用地首征之地。一旦农田被征用，前期建设项目也随之被毁。
四、建设高标准农田的建议
1、强化宣传、提高认识
确保国家粮食安全，必须拥有充足的耕地资源，而高标准农田是耕地的精华部分，是确保国家粮食安全的关键。总理指出:“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧的是保护基本农田。”目前，不少地方的农业基础设施条件还比较落后，已经成为制约农业发展的“瓶颈”。
2、建设高标准农田要树立“高”的理念，不可与中低产田改造的模式相等同。高标准农田建设是中低产田改造工作的提升，中低产田改造工作的经验和教训对高标准农田建设有借鉴意义。但高标准农田建设不能与中低产田改造工作画等号，用中低产田改造的思路来进行高标准农田建设。
3、因地制宜，科学开发
建设高标准农田，既要把耕地、道路、防护林、排灌渠道、机井、抽水站、输电线路等结合起来通盘考虑，全面规范，合理安排，以达到改善和提高农业条件，更大程度地满足农业生产需要的根本目的，又要注重土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程设施建设。
4、加大资金投入，集中资金保重点
高标准农田建设需要大量的资金投入，应充分发挥农业综合开发自身所具有的综合性、区域性和按照项目管理的优势，主动搭建高标准农田建设的资金整合平台，按照“规划先行，统筹安排，突出重点，讲求实效”的原则和“资金渠道不变，统一规划，各司其职，各记其功”的思路，统筹相关涉农项目资金，加强部门和项目间的有机衔接，形成打造高标准农田建设的巨大合力。
5、整合项目，综合资源
高标准农田建设，情况复杂，任重道远，必须坚持以科学发展观为统领，以发展现代农业为方向，以提高农业综合生产能力、促进农民增收为目的，以财政支农资金为引力，以县区为整合平台，以涉农项目为依托，坚持综合开发的原则，坚持规模建设的原则，坚持多元化投入的原则。
五、高标准农田建设的几点思考
1、建设高标准农田是一个系统工程
高标准农田建设涉及农田水利、田间道路、农田林网、土壤肥力等方方面面，涉及到农业、水利、财政、发改委等多个部门。无论是哪个项目，建设高标准农田的出发点和落脚点都应该是不断提高农田综合生产能力。用系统的观点来看高标准农田建设，系统目标就是提高农田的综合生产能力。任何高标准农田建设项目都应该服从服务于这个目标，因此，在建设的主体上，鉴于目前单个部门不具备完全实施高标准农田全部工作的职责，可以由与高标准农田建设目标最切身相关的农业部门牵头、多部门协作，引导和聚合相关涉农资金，集中统筹使用，切实提高各项资金综合使用效益。
2、建设高标准农田需要一个可持续性机制
目前，高标准农田主要由政府部门投资建设，不仅由于没有明确的管理责任部门致使农田在后期使用中无法发挥应有的效益，而且由于投资主体单一，资金投入无法持续满足高标准农田建设的需要。因此，必须进行高标准农田建设管理机制创新。目前，可将高标准农田建设与土地确权工作、土地流转工作结合起来，建立健全土地转出者和转入者之间利益分配机制，在保证较大土地面积和较长承包期限的基础上，鼓励种粮大户、合作社投资农田基础设施建设。
3、建设高标准农田要因地制宜，处理好与各方面的关系
我国国土辽阔，各地区耕地资源禀赋条件不一样，各地区经济发展水平也不一样，高标准农田建设应根据各地实际情况规划统筹、分步推进。推动地方政府在高标准农田建设中发挥更大的作用，推动地方政府牢固树立在保护耕地的前提下发展各项事业、进行各项建设的指导思想，因地制宜地处理好两个关系：一是处理好高标准农田建设与经济建设之间的关系；二是处理好粮食生产和林牧渔副业之间的关系。
发展壮大矿业经济，对怀化市经济持续健康发展具有基础性和战略性意义。找矿项目要力争部、省厅和民间资本的大力投入，深入探索找矿新机制，做好找矿规律研究、地质勘探、设备购置等前期工作，选好专业队伍，做好科学规划，形成能源资源战略接续区，力争在地质找矿上有大的突破，进而扶持矿业企业做大做强，把矿业优势充分转化为矿业经济优势。同时配合市委市政府大力发展矿山经济支柱产业，不断拓展招商引资力度，引进技术含量高、财税贡献大、资源消耗低、环境污染小的项目，大力开发怀化本地优势矿种。要以407地质队在缅甸投资为突破口，加强对外合作找矿工作。
进一步规范采矿权审批，出台采矿权审批流程规定。积极开展项目申报和监管工作，依托技术单位的科研力量，进行一次资源潜力和保障能力的调查，并在此基础上提出怀化矿产资源规模开发和综合利用的对策和建议。
加快资源整合，产业通过整合，做大做强。辰州矿业产值20亿元，成了上市公司，通过融资进一步做大。沅陵金矿、会同黄金资源，引进黄金集团整合，前景看好。2011年，怀化矿山采掘与加工创值48亿元，新的规划目标是进一步整合众多小企业，三年内打造10个产值过5亿元的矿山大企业。
制度创新，打击“超深越界”行为。重点落实矿山企业上报资料现状图，及时发现源头问题，全面打击。不断强化市、县、乡三级责任制，力度更大，约束更强。
积极为矿山企业服好务。抓好项目服务，综合利用好矿产资源，直接上门与企业对接，积极与省厅衔接。
重点加大对基础基层的指导，进一步强化对基础专业人才的培训与服务，采取“连片包干”法，市国土资源局矿管科5个人各负责两、三个县的矿政培训，提高基层工作人员的素质。
加大对土地整理项目的倾斜力度
充分发挥土地整理、矿业服务和信息中心等事业单位的支撑作用，启动“一张图”工作。
一是进一步实行最严格的耕地保护制度。认真落实各级政府主要负责人对耕地保护和土地管理负总责的规定，严把建设占用耕地审核关，严格执行先补后占，建立健全倒逼机制、行政问责制和领导干部离任审计制度，改进耕地占补平衡考核办法。
二是加强高标准农田建设，加大省以上农村土地综合整治项目的管理力度。对项目工程进度、工程质量要实施全方位监管，按期完成鹤城黄岩大坪、靖州新厂等大型工程项目建设任务，全面启动2012年芷江侗族自治县、洪江市、溆浦县等11个土地综合整治项目。
三是严格执行先补后占、占补平衡制度。加大耕地后备资源调查和土地开发整理力度，全面推进耕地质量等级变更监测和评价工作，严把新增耕地质量评定、验收关，实现耕地质量、数量、生态的三个平衡。
四是加强基本农田建设。要充分运用全国第二次土地调查基本农田上图成果，全面完成基本农田落地到户、上图入库等各个环节工作，科学划定永久基本农田。力争全国基本农田保护示范县落户怀化。
五是进一步加强新增耕地的后期管护力度。要全面推进新增耕地的土地流转工作，大力争取民间资本的投入，促进农民增产增收。
对地质灾害治理项目立项予以倾斜
切实搞好汛期地质灾害防治。严格落实汛期地质灾害防治“三项制度”，积极做好地质灾害防治宣传，编制年度地质灾害防治方案报市政府批准并实施，督促指导县级搞好汛前地质灾害应急演练，切实做好防大灾、抗大灾物质准备，把防汛抗灾作为年度重点工作抓紧抓实，确保万无一失。
*年是贯彻落实党的*大精神的第一年，是实施“*”规划承上启下的关键一年，促进农业发展农民增收意义重大。为实现*年农业增产增收目标，根据《资中县人民政府办公室关于*年农业增产增收的意见》（资府办发〔*〕26号）精神，结合我镇实际，现提出如下意见，请各村民委员会，镇直有关部门认真组织实施。
一、明确发展思路，落实增产增收目标
*年全镇农业工作的总体要求是：大力推进农业产业化经营，促进农民持续增收，保障粮食等主要农产品基本供给，努力推动我镇农业加快发展、科学发展、又好又快发展。全镇粮食播种面积稳定在50178亩以上，粮食总产达到16116吨。
大春生产要按照“稳定面积攻单产、科技避灾争主动、优化结构提品质、产业化经营增效益、实现增产又增收”的思路，稳定提高水稻，主攻旱粮生产，突出抓好玉米，大力发展马铃薯，积极扩种大豆，增加精细蔬菜，大抓名特水果。计划全镇大春粮食总产达到16116吨；蔬菜产量12640吨；力争大春季为全镇农民人均增收20元以上。
二、落实关键措施，确保粮食稳定增产
（一）采取多种途径，确保粮食播种面积稳定。切实加大基本农田保护力度，严禁非法乱占滥用耕地。同时，在依靠科技扩大粮食播种面积上狠下功夫。根据当地气候特点和蓄水情况，采取分段育秧，推广旱育稀植育秧技术，实行大、中、小苗配套，千方百计多栽水稻；通过改制复种和“三田”改旱，在大抓春玉米的同时扩大二季玉米和增种田坎玉米，稳定玉米播种面积；通过改制复种、大搞“增种”增加红苕面积；要通过调整作物结构扩种马铃薯，充分利用旱地预留空行增种马铃薯；要通过推广“麦/玉/豆”种植新模式和春玉米间作冬大豆以及利用果园、田边地角等扩大大豆面积。通过上述途径，力争*年全镇大春粮食面积稳定在50178亩左右，其中水稻11870亩、玉米19216亩、红苕15767亩、马铃薯1494亩、其它（豆类）1831亩。
（二）扎实开展高产创建，提高粮油作物单产水平。以“全国粮食高产创建活动年”为契机，在全镇扎实开展“66422”粮油高产创建活动，即集中成片建立亩产600公斤水稻、600公斤玉米、400公斤小麦、200公斤油菜、2000公斤马铃薯（鲜薯）的千亩展示片，集成创新配套栽培技术体系，示范推广优良品种和实用增产技术，辐射带动大面积主要粮油作物单产水平的提高。
（三）落实防灾减灾措施，尽力减轻灾害损失。始终坚持抗灾夺丰收的思想不动摇。确立“顺势而为、主动应对、科学制旱、积极避旱”的抗旱工作思路，变被动抗旱为主动避旱，变以抗为主为防抗结合，变单一抗旱为综合抗旱。继续切实抓好以早制旱、以水制旱、以旱制旱、以调制旱、以改制旱、以科技制旱和以多制旱等“七个以”制旱措施的落实。坚持“预防为主、综合防治”方针，强化落实“公共植保、绿色植保”理念，加强农业生物灾害监测与预警，检疫有害生物及外来有害生物的监测、阻截与控制，加强村植保专业服务组织建设，狠抓重大病虫害有效防控。大力推广农作物病虫绿色防控技术，科学、安全、合理使用农药，切实搞好高毒农药替代工作，确保全年病虫防治面积占应治面积的95%以上，重大新虫害统防统治覆盖率达到30%以上,病虫草鼠危害损失控制在5%以下。
三、强化科技支撑，转变农业发展方式
围绕现代农业“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，切实从实用技术推广、资源高效利用、农民素质提升三个方面强化农业发展的科技支撑。推进农科教结合、产学研协作，开展科技攻关和科技创新，力争在优良品种选育和栽培技术的集约化、轻简化等方面取得新突破。大力开展新型农民科技培训，增强培训的针对性、实效性和可操作性，提高农民的科技素质。进一步加强农技推广体系建设，创新推广机制，实施科技入户工程，把主导品种、主推技术、主体培训有机融合，实现人员、技术、品种、物资、信息等“五入户”，扩大实用技术覆盖面。
四、加强基本农田建设，提高耕地的产出能力
切实加强中低产田造，强化以土地平整、地力培肥、渠系配套、农田节水、地力监测等为主要内容的标准农田建设，全面提升耕地的地力水平和产出能力。重点抓好退耕还林地区基本口粮田建设、优粮工程标准粮田建设、农业综合开发、省“金土地”工程等项目，完成高标准基本农田建设任务；实施国家测土配方施肥和省“育土工程”项目，为农户提供无偿的测土配方施肥服务，亩节本增效30元以上；实施国家土壤有机质提升试点项目、稻田保护性耕作项目和地力培肥项目，示范推广稻田秸秆还田免耕技术。
五、以农村能源建设为载体，扎实推进新农村建设
以农村沼气建设为纽带，支持农民新建沼气池和配套实施改厨、改厕、改圈，推广“猪—沼—果（菜、茶、粮等）”能源生态模式，发展生态养殖业和高效种植业，提高农民生活质量和健康水平。因地制宜开展沼气综合利用工程试点，在集约化养殖场、养殖小区和养殖大户建设与养殖规模匹配的沼气工程。在污水管网难以覆盖的区域、农民社区、农家乐和农村中小学兴建生活污水净化沼气工程。
六、推进产业化经营，转变农业经营方式
继续坚定不移地推进农业产业化经营。在完善农产品市场体系的基础上，培育壮大农村经纪人、营销合作组织、加工流通企业等农产品市场经营主体，积极发展订单农业、连锁经营等现代流通方式，改善营销服务，不断开拓农产品市场。积极创新农业产业化经营的投融资机制、运行机制和利益联结机制，完善“公司+基地+体系+农户”产业化经营模式，通过延长产业链条，实现产业升级，将优势农产品转化为优质产品，打造名优品牌。继续抓好《中华人民共和国农民专业合作社法》的贯彻实施，依法规范专合组织的运作，维护专合组织及其成员的合法权益。支持专合组织发展经济实体，不断壮大自身实力，增强对农民的组织和带领作用。立足资源优势和产业基础，因地制宜发展“一村一品”，加大对示范村的扶持力度，加强技术指导和信息服务，发挥好示范作用，带动“一村一品”发展。农业部门要继续联系龙头企业，从品种推介、基地建设、技术培训、政策咨询等多方面提供服务。
关键词：土地整理、土地规划、重要意义
中图分类号： F301 文献标识码： A
国家的土地利用规划体系里面，土地整治规划是土地利用总体规划的子规划，但现在随着国家对土地整治工作的重视，土地整治专项规划差不多达到土地利用总体规划同等重要程度。土地整治的主要目标是“稳量、提质、增效 ”，除了有效补充耕地数量外，将更加突出提高耕地质量，提高土地效率和改善生态环境，积极促进耕地保护，从以数量管护为主，转向数量、质量、生态保护相统一，更突出土地生态景观建设和政策制度创新。
土地整治规划将分类型确定土地整治重点区域，重点组织实施重大工程以保障土地整治目标的实现。以土地利用现状为基础，结合土地整治规划和城乡建设用地增减挂钩政策，坚持以农用地整理为重点，加强农田基础设施建设，着力提高耕地质量等级，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，促进农业现代化和城乡统筹发展，促进集约利用土地，提高土地利用率和产出率；提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，达到土地资源可持续利用的目的。
开展土地整理的意义主要有以下几点：
一、有利于科学合理开展土地整治工作
科学编制和严格实施土地整治规划，有利于整合资源、引导资金、整体推进土地综合整治、有效补充耕地、提高耕地质量、建设高标准基本农田、切实落实耕地保护目标任务；有利于有序推进农村建设用地整治，改善农民居住条件，完善农村基础设施，推动农业现代化和新农村建设，促进“三农”问题的解决；有利于优化城乡建设用地布局和结构，节约集约利用土地，缓解工业化、城镇化加快发展的土地供需矛盾，促进城乡一体化建设和经济社会全面协调可持续发展。
二、有利于社会主义 新农村建设
土地整治规划的实施，能够显著提高村庄拆迁、整合的力度，改变村庄体系内村庄等级、规模、结构和空间分布，重塑城乡建设发展新格局。同时，通过土地整治规划的实施，可以增加农用地特别是耕地面积，提高耕地质量，改善生态环境，为实现农业的现代化和规模化经营创造条件。 促进农村经济发展与和谐稳定。
三、有利于城乡统筹发展
土地整治规划结合城乡建设用地增减挂钩政策，统筹研究，将有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设；规范农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的进程；优化土地结构，提高土地集约利用；缩减农村建设用地，为经济建设提供发展空间。从长远来看就是新农村建设和城乡统筹发展的新平台。
我国是世界上开展土地整理最早的国家之一，从公元前1066 年的西周时期的井田制到后来的秦汉屯田制、西晋占田制、北魏隋唐的均田制等，直到目前我国的土地整理都未间断过。建国初期，以实现“耕者有其田”的目标，进行土地权属变更；20世纪50 年代的化将土地收归集体 ；70 年代，以全国农业学大寨为目标；80 年代土地整理以推行农村联产承包制及兴办乡镇企业为主线，土地利用方式和用地结构都发生了巨大的变化；90年代开始以编制土地利用具体规划来大力发掘土地利用潜力，增加耕地面积，提高耕地质量为主要方向进行了土地调整。
2000 年 10 月 1 日，我国土地开发整理规范、土地开发整理项目规划设计规程和验收标准颁布实施；2003年，在土地利用总体规划指导下，国土部编制实施了《全国土地开发整理规划》，2005年该标准的研究在全国十多个省(市、区)已展开了试点，随着工程建设标准研究的全面推行，将更有利于土地整理项目规划科学合理、因地制宜项目区服务。 2006 年 11 月 7 日颁发的《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》中规定 ：从 2007 年 1 月 1 日起，中央分成的新增建设用地土地有偿使用费，各省、自治区、直辖市、计划单列市分成的部分加上中央财政专项分配的新增建设用地土地有偿使用费，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。资金收缴使用方面，坚持“取之于土、用之于土”的原则，在我国土地整理尚未产业化，融资渠道较窄的情况下，为土地整理的进一步发展提供了很好的资金保障。近年来我国在村庄规划和整治方面开展了不少工作，在经济较发达的北京、上海、江苏、浙江等地积累了不少宝贵的经验。
例如 上海郊区对“迁村并点”的相关研究
迁村并点是将郊区县中现有规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的中心村或集镇， 并将原居住宅基地还耕。通过迁村并点，可以解决现有自然村过多过小的问题，提高土地使用的合理性和有效性，可以解决耕地严重浪费，基础设施建设投入成本过高的问题。可以精简农村的管理机构，形成合理的村镇网络结构，促进农村剩余劳动力向二、三产业流动以推动城市化进程。
例如 北京郊区对“农村居民点整理”的相关研究和实践
【关键词】地理信息系统（GIS）；审计技术；信息技术
一、引言
地理信息系统（GIS，即Geographic Information System，以下简称GIS）是一门综合性的技术,它涉及到地理学、测绘学、计算机科学与技术等学科。它是一种对空间数据进行采集、存储、更新、分析、输出等处理的计算机系统。GIS具备数据采集与编辑、数据存储与管理、数据输出、数据空间查询与空间分析等四个基本功能。利用GIS对数据进行综合、模拟与分析评价，可以得到常规方法或普通信息系统难以得到的重要信息，实现地理空间过程演化的模拟和预测。
目前，GIS技术已经广泛的应用于许多行业，如：（1）GIS技术与ERP系统结合，给企业提供更为便利的管理方式；（2）在金融行业，利用GIS技术可以清楚的了解其分支机构和设备资源的利用情况，使各种资源得到优化配置；（3）在土地管理、城市规划等领域，应用GIS技术可以更好地对土地、城市实施动态监测；（4）GIS技术可以更好地研究森林、草场的现状及其变迁；（5）在医疗卫生方面，应用GIS技术可以使医疗设施实现可视化表达，使医疗资源的分配利用更加合理；（6）在资源环境管理方面，通过建立模型，利用GIS技术的分析功能，为政府决策提供依据。另外，在军事、国防等领域，GIS技术也发挥了极大的作用。很明显，GIS技术是一种集成性较强的信息系统。伴随着信息技术的发展，GIS技术将会有更大的空间与其他技术结合，从而促进GIS技术与众多行业的共同发展。
随着计算机技术、网络技术的成熟和发展，GIS凭借其在数据处理上的强大功能和独特优势，逐步在我国审计工作中得到推广应用。加强对GIS在审计中的应用研究，对于改进审计技术方法和审计作业手段，适应现代社会的需求，提高审计效率，保证审计质量具有重要的意义。
二、地理信息系统（GIS）在审计中的应用范围及优势
随着审计范围的扩大，审计人员通过积极探索，使GIS技术在土地收储项目审计、标准农田建设专项审计、国土资源审计等工作中逐步得到推广应用。
1.GIS在农业和林业领域审计中的应用
在农业和林业领域审计中，审计人员依靠GIS解决资源（如土地、森林、草场）分布、分级、统计、制图等问题的技术优势，能够提高审计工作效率，特别是在对空间数据的分析和评价方面能够大大节省人力物力。比如，在标准农田建设专项审计中，审计人员大胆运用Arcgis技术开展审计调查，大大提高了审计效率。
2.GIS在交通行业审计中的应用
公路的规划、设计、管理具有鲜明的地学特征，因此在审计工作中可以利用GIS技术来简化对审计过程中面对的众多数据的分析工作。
3.GIS在国土资源审计中的应用
在国土资源审计中，审计人员通常面对众多难题，如土地面积无法丈量、违法违规用地难以精确查找、土地区域界定不够准确等。审计工作者面对的审计对象分布在广阔的空间范围，其数据信息与以往的财务数据信息相比具有很强的空间地域特征，有效地分析和评价这些信息对做出正确的审计结论非常重要。传统的审计技术难以直观的描述与空间位置有关的信息，使审计工作者无法从更高的角度全面了解审计对象，而需要费时费力的收集更多的资料才能掌握审计对象的大致情况，从而提高了审计工作的难度，降低了审计结果的可靠性。GIS技术恰恰能够弥补这些弊端。GIS技术相关专业软件能够提供直观、精确的地图信息处理功能，特别适用于综合分析大量具有地域特征的数据，给出全面可靠的结果。这肯定为审计工作带来很大的方便，使GIS技术在审计工作中具有实用价值。比如，在土地收储项目审计中，审计人员巧妙的应用了基于GIS技术的地籍管理信息系统，将收储宗地图、出让宗地图、建设用地规划图三图叠加，对收储土地的利用情况进行了全过程审计。
三、地理信息系统（GIS）在审计中的应用实例
南京特派办曾经在对江苏省的土地开发整理项目审计中成功运用了GIS技术，极大地提高了审计效率。
在审计过程中，审计组发现：江苏省已将通过十年的土地建成了一千多万亩高标准基本农田上（电子）图入（数据）库, 其中包含相关土地整理项目的名称、立项文号、验收文号、各种面积等信息以及项目区的范围线和位置。该省的耕地占补平衡备案系统也基本建成, 其中包括耕地占补平衡指标未用完的所有土地开发项目信息及项目区范围。全国第二次土地调查时积累了大量的资料, 特别是影像资料。另外, 虽然没有建立全省集中的地籍管理系统, 但各地的地籍管理均有信息系统支撑。
因此，审计人员分析：将项目区域图进行交叉分析, 发现重复申报项目等线索；将项目区范围图与航拍图叠加, 查看项目完工及后期管护情况；将项目区范围图与总体规划图、历年的土地利用现状图叠加, 配以Google地图, 查找虚增耕地、违规开垦等情况；将土地利用现状图、土地利用总体规划图与航拍图叠加, 分析基本农田保护现状。
在审计工作的实际操作中，审计人员还是遇到各种各样的新问题，如CAD数据的转换问题、多图层的交叉计算问题、图斑分地类显示问题等。这些问题通常涉及到几十甚至上百张影像图，审计人员巧妙的利用GIS技术，极大地节约了审计成本。
四、结论
掌握并熟练运用审计技术和方法是每个审计人员的责任和义务，而将审计技术与其他高新技术相融合则是我们面临的一个新挑战。在审计现场利用各种技术设备及计算机软件等现代化技术，可以提高审计效率，起到事半功倍的效果。不断探索和研究GIS技术在审计工作中的应用也为审计工作开拓了一个新的方向。GIS是目前发展很快的高新技术，已经广泛的应用到了工业、农业、林业、国土、环保、水利、交通等各个行业和领域。GIS技术在实际中已经应用在土地开发整理项目审计、标准农田建设专项审计、土地收储情况绩效调查等项目中，特别是随着GIS的应用更广、审计对业务的切入更深, 我们也必然会更多地接触到这个系统。尤其是在涉及空间数据的采集、转换和处理方面，GIS技术能够极大地节约成本，提高审计质量和审计效率，使审计结果更可靠。审计人员应该在工作中结合实际，巧妙地将审计技术与GIS技术结合起来，将会取得良好的成效。
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[5]李素平.计算机审计—实务问题释疑[M].北京:经济管理出版社,2009.
关键词：土地整治；分析
中图分类号：TU7文献标识码：A文章编号：
1 土地整治的意义
我国人口众多，人地矛盾突出，而经济发展处于快速上升期，建设占用农用地不可避免，大量耕地的减少直接威胁到国家的粮食安全。实现国家粮食自给，确保粮食安全，关系到国家的长治久安。20世纪90 年代后期，我国耕地数量总体上呈下降趋势，耕地的质量也在不断降低，为土地资源的可持续利用带来不利影响。土地开发整理是补充耕地的有效手段，同时也是提高耕地质量的主要手段之一。由于我国耕地后备资源不足， 并且开发需要的经济和生态代价很高, 因此通过土地整理，进行农田整治，增加有效的耕地面积，扩大综合生产能力，提高土地利用率和产出率是缓解我国人地矛盾的重要手段之一。
国家的土地利用规划体系里面，土地整治规划是土地利用总体规划的子规划，但现在随着国家对土地整治工作的重视，土地整治专项规划差不多达到土地利用总体规划同等重要程度。主要体现在两方面：一方面规划的论证程序与总体规划一致。评审的级别提高了，省一级的土地整治规划由国家评审，市一级的土地整治规划则由省评审。另一方面内容也丰富多了，在规划前期阶段要对度设立的专题进行全方位的论证。 土地整治的主要目标是“稳量、提质、增效 ”，除了有效补充耕地数量外，将更加突出提高耕地质量，提高土地效率和改善生态环境，积极促进耕地保护，从以数量管护为主，转向数量、质量、生态保护相统一，更突出土地生态景观建设和政策制度创新。
土地整治规划将分类型确定土地整治重点区域，重点组织实施重大工程以保障土地整治目标的实现。本文将以土地利用现状为基础，结合土地整治规划和城乡建设用地增减挂钩政策，研究土地整治规划的编制。本研究要积极响应国家号召，坚持以农用地整理为重点，加强农田基础设施建设，着力提高耕地质量等级，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，促进农业现代化和城乡统筹发展，促进集约利用土地，提高土地利用率和产出率；提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，达到土地资源可持续利用的目的。土地整治规划的意义主要包括：
有利于科学合理开展土地整治工作
科学编制和严格实施土地整治规划，有利于整合资源、引导资金、整体推进土地综合整治、有效补充耕地、提高耕地质量、建设高标准基本农田、切实落实耕地保护目标任务；有利于有序推进农村建设用地整治，改善农民居住条件和农村环境，完善农村基础设施，推动农业现代化和新农村建设，促进“三农”问题的解决；有利于优化城乡建设用地布局和结构，节约集约利用土地，缓解工业化、城镇化加快发展的土地供需矛盾，促进城乡一体化建设和经济社会全面协调可持续发展。
1.2 有利于社会主义新农村建设
土地整治规划的实施，能够显著提高村庄拆迁、整合的力度，改变村庄体系内村庄等级、规模、结构和空间分布，重塑城乡建设发展新格局。同时，通过土地整治规划的实施，可以增加农用地特别是耕地面积，提高耕地质量，改善生态环境，为实现农业的现代化和规模化经营创造条件。 促进农村经济发展与和谐稳定。
1.3 有利于城乡统筹发展
土地整治规划结合城乡建设用地增减挂钩政策，统筹研究，将有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设；规范农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的进程；优化土地结构，提高土地集约利用；缩减农村建设用地，为经济建设提供发展空间。从长远来看就是新农村建设和城乡统筹发展的新平台。
2 我国土地整理的分析
我国是世界上开展土地整理最早的国家之一，从公元前1066 年的西周时期的井田制到后来的秦汉屯田制、西晋占田制、北魏隋唐的均田制等，直到目前我国的土地整理都未间断过。建国初期，以实现“耕者有其田”的目标，进行土地权属变更；20世纪50 年代的化将土地收归集体 ；70 年代，以全国农业学大寨为目标；80 年代土地整理以推行农村联产承包制及兴办乡镇企业为主线，土地利用方式和用地结构都发生了巨大的变化；90年代开始以编制土地利用具体规划来大力发掘土地利用潜力，增加耕地面积，提高耕地质量为主要方向进行了土地调整。
2000 年 10 月 1 日，我国土地开发整理规范、土地开发整理项目规划设计规程和验收标准颁布实施；2003年，在土地利用总体规划指导下，国土部编制实施了《全国土地开发整理规划》，2000 年以来对土地整理规划设计的研究和著作也对土地整理的规划设计逐步规范化、科学化提供了依据。由于土地整理的地域性较强，目前，我国正在全面推行土地开发整理工程建设标准的研究，2005年该标准的研究在全国十多个省(市、区)已展开了试点，随着工程建设标准研究的全面推行，将更有利于土地整理项目规划科学合理、因地制宜为
项目区服务。 2006 年 11 月 7 日颁发的《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》中规定 ：从 2007 年 1 月 1 日起，中央分成的新增建设用地土地有偿使用费，各省、自治区、直辖市、计划单列市分成的部分加上中央财政专项分配的新增建设用地土地有偿使用费，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。资金收缴使用方面，坚持“取之于土、用之于土”的原则，在我国土地整理尚未产业化，融资渠道较窄的情况下，为土地整理的进一步发展提供了很好的资金保障。近年来我国在村庄规划和整治方面开展了不少工作，在经济较发达的北京、上海、江苏、浙江等地积累了不少宝贵的经验。
2.1 上海郊区对“迁村并点”的相关研究
迁村并点是将郊区县中现有规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的中心村或集镇， 并将原居住宅基地还耕。 中心村作为非城市化地区的基本居住点，是指具备一定规模的基础设施，承担一定地域范围内农村人口的居住及生活服务功能的农民居住地。通过迁村并点，可以解决现有自然村过多过小的问题，提高土地使用的合理性和有效性，可以解决耕地严重浪费，基础设施建设投入成本过高的问题。可以精简农村的管理机构，形成合理的村镇网络结构，促进农村剩余劳动力向二、三产业流动以推动城市化进程。迁村并点的对象主要针对以下几种情况：原有分布零乱、规模较小的自然村落，市政工程引起的原有村落的动迁，由于土地征用而造成的动迁。迁村并点的选点原则:向集镇和工业区靠拢；依托大市政和道路交通；选择基础较好的自然村或500 户以上的大村拓展建设；另建中心村。迁村并点的归并原则：一般村落向交通便利的村落集中；经济落后的村落向经济发达的村落集中；小规模村落向大规模村落集中。中心村的规模按照规模效应的角度并参照市区内最小组团的配套水平，同时考虑农村的人口密度远低于市区水平，可将中心村的最小规模定为 1000-1500 人。
4.2 北京郊区对“农村居民点整理”的相关研究和实践
农村居民点土地整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点数量、布局的调整和从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局调整的综合措施。农村居民点整理有利于节约用地，促进耕地总量动态平衡和耕地占补平衡目标的实现。农村居民点整理是农村社会可持续发展的重要手段。农村居民点整理有利于发挥基础设施的规模效益，促进农村社区发展的现代化进程。农村居民点整理分为三种策略模式，分别为:包入式策略模式，指由于城镇用地规模的扩展将附近的村庄直接包入；迁弃式策略模式，指原居民点的人口全部迁移离开，作为村庄功能丧失的一种居民点发展方式，其结果是使农民住宅向中心村和集镇集中，使乡镇企业向工业园区集中；归并式策略模式，指将几个相邻近的农村居民点在其自发改造过程中，利用宅基地的审批管理等手段引导其归并至其中某个居民点，形成一个较大规模的、 利于公建和市政设施配套的现代化农村居民点，即中心村；征用式策略模式，指一部分农村居民点由于建设工程需要土地被征用，村庄被拆迁，人口直接进入城区、镇区或选择接近就业点的大型居民点进行安置。农村居民点整理的运作模式可以有政府主导模式、 政府与市场结合模式 、市场运作模式和自主整理等多种模式。
参考文献：
[1] 高向军.土地整理理论与实践[M].北京：地质出版社，2003，4.
关键词: 新农村建设； 土地整理；农业； 农村；农民
中图分类号：G812.42文献标识码： A 文章编号：
推进社会主义新农村建设是新时期农村工作整体布局中的重要步骤, 是保持农村政策连续性、稳定性的必然选择, 是贯彻落实科学发展观, 实现经济社会全面协调可持续发展的重要举措。但是, 在建设社会主义新农村的过程中, 国家的作用只能是引导,真正的主体是农民。只有让9 亿农民的积极性得到充分发挥, 新农村建设才有希望。要调动农民的积极性, 制度创新, 尤其是土地开发整理制度创新至关重要。
土地整理是指采用工程、生物等措施对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治, 增加有效耕地面积, 提高土地质量和利用率, 改善生产、生活条件和生态环境的活动。通过土地整理提高农业生产水平, 改善农民的生产生活条件和农村生态环境, 促进农业增效, 农民增收, 增强农业、农村经济的可持续发展能力, 同时能有效地缓解建设用地指标紧张的矛盾, 确保耕地总量动态平衡, 为经济和社会发展提供用地保障。因此, 土地整理工作开展得好坏直接影晌到农民的根本利益。
一、土地开发整理在新农村建设中的作用
( 1) 有利于土地资源保护
土地是新农村建设的重要物质基础, 而耕地关系到国家粮食安全和农业可持续发展。重视粮食生产, 重视耕地保护是当前建设新农村的重要内容。由于人口众多, 现有耕地及耕地后备资源相对不足, 人口以千万速度递增, 而耕地以百万公顷的速度递减, 人地矛盾日益突出。土地开发整理作为一项见效快、质量高、投入少的系统工程已成为节地挖潜, 有效增加耕地面积的重要途径。因此, 新农村建设要把重点用于基本农田保护和土地开发整理的政策制定上。土地开发整理在建设社会主义新农村的历史进程中处在一个不可或缺的位置, 它是在人口持续增长的情况下, 能做到使耕地总量不减少, 确保基本农田总量不减少, 质量不降低的一个重要途径。
( 2) 有利于建设规划的实施
1998 年颁布的《中华人民共和国土地管理法》对土地整理有明确规定:“按照土地利用总体规划对田、水、路、林、村综合整治, 提高耕地质量, 增加有效耕地面积, 改善农业生产条件和生活……。”土地规划和新农村建设规划相互促进。按照规划先行的原则, 将新农村建设规划纳入土地开发整理规划之中, 逐步完善协调土地利用总体规划和村庄点, 村庄建设等各项规划, 通过土地整理的实施为新农村建设打下扎实的基础。同时结合实施的新农村建设规划, 完善土地开发整理规划, 以土地整理和复垦为重点, 统筹安排田、水、路、林、村的综合整
治, 通过土地整理的实施为新农村建设打下扎实的基础, 并为项目区山水路林统一规划整理和改善生态环境做出贡献。
二、新农村建设中的土地流转制度创新
据悉, 2006 年土地管理法的修改将以集体土地流转和征地制度改革为主要内容。而不久前, 国土资源部的关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点的建立。这一决定对于推进农村土地产权改革将起到重要作用。可见, 我国土地产权制度改革的路径与产权经济理论指引的路径是一致的。现代产权经济理论认为完整的产权能使资源得到有效利用。完整的产权包括使用权私有、受益权私有和流转权私有。一直以来, 农民作为土地承包经营者只拥有前两项产权,而没有真正的流转权。这意味着农民并没有对土地的处置权, 实质上就是没有土地的财产权, 因而也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。因此, 如果允许农村集体土地直接入市交易, 交易的大部分收益都归农民所有, 对农民、对新农村建设的意义是非常重大的。
首先, 土地经营权可以直接入市, 其价格就会上升, 有利于农民对其拥有的产权形成良好的预期, 全力经营使之增值；
其次, 可以抵押贷款, 以解决农民在生产经营中的资金短缺的问题；
再次, 使农民的生存保障的物质基础增加了, 有利于社会的和谐与稳定；
最后, 使农民成为土地真正的主人。
允许农村集体土地直接入市, 农民就能够合法地以市场主体的身份直接参与交易谈判,按自己的意愿出让土地, 并获得土地的增值收益, 表明农民对土地拥有了真正的处置权, 拥有了完整有意义的产权, 实际上也就成为土地的真正主人。农民通过劳动投入、资本投入等活动, 以及保护与土地增值相关的公共设施和其他公共资源等使土地增值, 从而使个人利益、社会利益一致化。允许农村集体土地直接入市交易, 对重构农民与土地、农民与政府的关系具有不可估量的意义。
三、在新农村建设中土地开发整理应采取的措施
( 1) 在政策制定上各级政府部门给予必要的顷斜
制定乡村建设用地整理的有关政策、标准, 加强农村建设用地整理工作上的指导。积极推进土地开发整理进程, 落实工业反哺农业政策。研究土地出让金和新增建设用地有偿使用费的分配和使用办法, 逐步提高农民和农村经济组织所得的比例, 用于农业土地开发整理等方面, 最终实现建设社会主义新农村的目的。
( 2) 建立土地整理资金保障体系, 以保障土地开发整理充足资金
资金来源有:( 1) 土地出让金和新增建设用地有偿使用费。新《土地管理法》中提到新增建设用地有偿使用费30%上缴中央财政, 10%留给有关地方人民政府, 这些资金都专项用于耕地开发外, 土地出让金也应按比例作为中央和地方土地管理专项基金。( 2) 按《土地管理法》规定, 为实现耕地占补平衡, 用地单位没有条件开垦的耕地不符合要求, 应缴纳开垦费, 这笔收入应用于土地开发整理补充耕地。( 3) 利用金融部门贷款, 作为土地整理的启动资金。( 4) 投资多元化, 积极引进国际性投资。( 5) 以政府投资为主, 充分调动当地农民积极性、主动性和创造性, 鼓励农民参与, 政府投入与农户相结合, 实现多渠道投入。
( 3) 周密规划
土地整理是一项综合性的系统工程。在新农村建设中, 首先依照新农村建设的总体目标要求, 围绕土地利用总体规划和城市建设规划, 安排土地开发整理项目区和土地整理重大项目。在编制土地整理规划设计时, 应注意两个方面: 首先要向粮食生产区和基本农田保护工程顷斜, 主要用于高标准基本农田建设,对中低产田,通过移动建设用地上好的耕作层, 对其进行改善, 使瘦田变良田, 低产变高产, 实现农田高规模经营集中。其次推进旧村整治, 结合撤乡并镇, 撤村并点, 使人口适当集中, 农民住宅向中心村集中, 乡镇企业向工业园区集中,进行建设用地整理, 彻底改变农村生活环境和村容村貌。通过土地转换、土地权属重拨等形式, 挖掘闲置土地,改善农村基础设施, 建设农村公益事业项目。
( 4) 各级领导要高度重视土地开发整理工作, 科学组织
土地整理是一项长期而艰巨的系统工程, 也是政府部门赋予土地管理部门不容推辞的责任。土地管理工作抓得好, 对实行耕地占补平衡、建设新农村有着举足轻重的含义。首先要设立专门机构, 专门管理。专人负责, 明确目标责任, 规范动作程序。其次是把土地管理耕地占补平衡列为领导干部政绩考核的主要内容, 使干部从主观意识上重视土地开发整理工作。第三抓好示范区, 由单一的土地开发整理向综合开发转变, 发展高效生态农业项目, 对农村多种资源整合, 根据本地实际情况, 通过示范区建设和实施重大工程带动面上的土地整理工作,抓典型, 逐步推开。第四由国土资源部门配合多个部门, 从制定政策, 编制规划, 筹集资金到实施都要科学组织。多种资金融合, 多项技术结合, 求得土地利用效益最大化。
参考文献：
1、杨宏翔.现代产权制度视角下的农村社区股份合作制.学术探讨, 2010, ( 5) .
2、王玉庆.土地整理及其原则.河南农业大学学报,2010,(3):40- 43.
1.职责不够明确，体系尚未完善
首先，市排灌管理所作为负责灌排泵站等主要小农水设施管理的第一层面，虽在水管体制改革中定性为专业性纯公益单位，但其职责未能得到全部明确和有效落实，除了人员和事业经费未完全纳入市财政外，所属企业脱钩不彻底、小农水管理经费几乎为零等情况，极大地弱化了其服务功能，影响了工作的专注力和执行力。其次，乡镇水利农机服务站作为小农水管理的第二个层面，尽管具备了专业性纯公益的特点，但并非全额拨款单位，此外，大量非在岗事业人员的安置处理、全市仅有34名机务及工程员且青黄不接的情况，事实上严重限制着对小农水的行业技术管理。第三，行政村作为小农水管理的主要层面，由于政府各部门其他众多任务的挤压，加上本身编制等情况的限制，工作无法有效深入开展，队伍萎缩明显，目前所剩机务、水管员年龄大多在57~67岁，并且工程设施管护也不够力，遇到无法关闸、开不动泵、田间受淹，只能采取临时应急措施，得过且过。
2.关注程度弱化，忧患意识下降
2013年江阴市农业产值仅占总值的0.77%，主粮的低消耗与乡村总体富裕所凸现的粮食在居家生活中的无足轻重，无疑极大地弱化人们对农业生产的关心。曾经的“水利是农业的命脉”“共同治水”更像是老年人的怀旧，即便是部分职能机关、政府官员思想上也降低了对小农水管理的忧患意识，口号多、行动少，应付多、实事少。同时，基层行政村在公共管理作为方面的意识明显不足，对农村水利设施的管理满足于“有人管、能够用”，只要“上级不深究，百姓不穷吵”就行。此外，作为小农水的主要直接受益者，一些农户自己也不关心。
3.公助支持不足，经费难以保障
小农水事实上多年来一直存在重建轻管的问题，基建、改造项目资金各级政府基本有保障，但后续管护经费的落实始终是个问题。目前市（县）级财政基本没有，地方镇（街）只保证大圩的主要穿堤建筑及镇（街）区重点排涝泵站，行政村成为分担大户。尽管行政村依托并不稳定的村级集体经济，尽力给予了小农水管护资金补助，并在镇（街）政府的支持下，已使灌溉站、排涝站、圩堤的总体补助比例分别达到了72.5%、82.8%、91.2%的水平，但广大农户还是期待全部免费使用。在一些仍然实施全额或部分征收管护费的行政村，个别村民借口灌溉不及时、灌溉水不足而少交、确拒交田块水费的情况仍有发生。
4.经济建设加速，配套亟待更新
城市化的快速发展，工业园区的集中建设以及高效农业建设的推进，一方面破坏了原有的灌排体系，加剧了部分灌区农田破碎化的现象，另一方面又凸现了部分农业区排涝标准偏低、灌排设施不适应发展的情况。根据《江阴市基本农田保护规划（2006—2020年）》，至2020年全市耕地面积为36.8万亩（2.45万hm2）。因此，万顷高标准农田建设必然全面兴起，同时伴随着对原灌区布局的调整及对建筑物配套要求的提高，大量农田水利基础设施需要重新布局，一些建设年代久远的或低标准的小农水设施需要更新升级。在全市现有的1242座灌溉泵站中（含灌排结合站），完好、基本完好的有779座，结合灌区整治与调整，需要更新改造的有463座。另外还需拆建、改造、新建配套建筑物6071座。
5.日常管护松懈，运行水平低下
自农村实行，特别是农村“两工”政策取消后，一些地方放松了对小农水的日常管理。有809座泵站无人看守或未装报警装置，236座为外来民工或村中孤寡老人借宿，泵站设备遭窃仍有发生。圩区穿堤涵闸长开、长关现象较为普遍，堤身杂草丛生，违章基本无人制止。渠沟缺乏有效维护，田间“里三沟”“外三沟”清理粗糙，运行调度不合理，渠道漏水、满溢仍有发生，灌溉水利用系数仅为0.5～0.6。个别灌区因污水影响，灌溉得不到保证的问题曾经发生。一些在城镇化建设中受损的灌排设施未能及时修复，存在有灌无排、沟通不畅情况。部分泵机设施维护不足，垃圾、水草清理不及时，造成运行效率低下。此外，覆盖全市的水利工程计算机管理网络尚未建立，小农水管理信息基本处于空白状态，少量纳入系统的灌排泵站在经过多年运行后，许多系统硬件也已进入老化或更新期，故障率高，网络系统传输速度慢，计量误差大。
二、改进小农水管理的建议
1.加强宣传引导，提高管理意识
各级政府及水行政主管部门要通过多种渠道、多种形式，广泛宣传小农水的公益性，宣传小农水在农业生产、农村发展中的作用，宣传管好小农水对推进农村水利现代化、服务民生的重要意义。要从建设美丽中国、加快苏南示范区现代化、促进水生态文明、维护国家粮食安全的高度出发，进一步提高各级领导干部的重视程度，进一步提升广大基层干群管好小农水的思想认识。农村水利同时，要加快出台《江阴市（县）小农水管理办法》，把小农水长效管理摆上议事日程。
2.深化体制改革，完善管理体系
各级政府相关部门应进一步深化水管体制改革，完善体系建设。要认真考虑市排灌管理所原有泵站管理的公益特点，明确其小农水管理职能，并将人员和事业经费全额纳入市财政预算，以减少后顾之忧，全力开展专业管理与技术指导、服务；要让水利管理服务站实行事业单位全额拨款，真正做到站企完全脱钩，进一步明确对农田水利工程等进行公共管理的职能，定岗定员，切实监管；要继续强化行政村及用水合作组织在小农水工程日常管理的重要支撑作用，落实责任，保证规范化管理全覆盖。建立起以市排灌管理所为归口管理服务中心、镇（街）水利管理服务站为组织管理重点、“行政村+协会”为主要支撑的基层三级水利服务体系，实行工作目标管理，纳入政府及相关部门年度目标管理体系。
3.理顺投入机制，强化资金保障
县、镇二级财政在积极争取中央、省、市专项补助资金，继续加大对小农水建设资金投入的同时，应建立管护经费分级补助奖励机制，重点确定资金规模并将其列入同级年度财政预算，要确保政府投入逐年增长，力争在“十二五”末使市（县）、镇（街）、村三级管护经费分摊比分别达到60%、20%、20%，全力减轻村级经济负担。各级政府要出台优惠政策大力吸引社会公益资金的投入，不断增加小农水管护资金的总体额度；要继续鼓励壮大集体经济，充分发挥村级实体组织对小农水管护经费的直接支持。对一些经济较薄弱村，要在继续推行减征用水户相关费用的同时，确保应征数足额到位，部分弥补管护专项资金的缺口。此外还应建立小农水管护经费专户，实施专账核算，专款专用，并接受财政、纪检、监察等相关部门的监督检查。
4.优化配套改造，增强工程效能
各级部门应充分利用中央财政小农水重点县建设平台，开展区域连片集中改造，着重实施灌区渠系的优化配套，加速高效农业建设，加快农业集约化生产经营，切实增强工程综合效能。即在圩堤基本达标的前提下，高标准加固、升级穿堤涵闸建筑设施，提高圩区排涝、灌溉效率；积极推进改造区农业规模化、集约化经营，全面推广干支渠道混凝土低压管道输水及末级农渠的混凝土衬砌防渗，有效提高水利用率；大力推行果蔬区、高效农业区低造价喷滴灌节水系统的建设，充分发挥灌区节约水资源优势；积极引导发展农田水分安全利用与循环系统，阻断污染转移，维持农田良好自然生态。同时，要以华西项目示范区精准农作管理系统建设为契机，依托正在建设的全市水务信息平台，建立起全覆盖的小农水信息统筹管理系统，并以重点实施对排涝站的远程集中监控为举措，全面推进灌区小农水设施自动化运行建设。
5.强化队伍建设，提升管理素质
市（县）、镇管理服务单位首先应大力引进、培养、选拔各类水利管理人才、专业技术人才、高技能人才，逐步优化水利队伍人才结构。要持续改进水利系统对全体职工的继续教育培训体系，进一步加大在岗职工的职业教育和继续培训力度，不断提升员工自身技能水平。主动服务基层，行业管理部门要积极开展科技下乡活动，定期免费举办小农水管理专项培训，把最新管理技术、信息送到民间管水协会、农民专业合作社、农村产业化龙头企业及种植大户手中，着力提高基层一线小农水管理能力。
6.坚持市场导向，推进管养分离
小农水管护应以坚持市场化改革为导向，加速推进管养分离，既可满足管理机构精干、高效的组织要求，又可充分发挥专业服务队伍的技术优势与社会化维护低价格成本优势，同时强化了群众参与的基本原则。对中型以上圩区或主要农业生产区的较大泵站、圩口闸、套闸，宜以镇（街）为单位，通过招标方式择优确定运行、维护业务给专业服务机构；对一般小型站、闸、涵工程设施，要继续推进和完善承包、租赁改革，可以项目区、一个镇、一个或几个村为单位，将工程运行、维护进行打包竞拍，择优外包；对支、斗、农渠工程及主要配套建筑物，应根据项目区域范围，由当地行政村指定具有一定专业技术且敬业爱岗的专职人员维护；对量多面广的田间工程设施，则应明确由用水合作组织、土地承包经营者或农户自行日常打理。
7.明确目标责任，实施长效考核
关键词：农地整理 农地生态保护 环境影响评价
协调农地整理与农地生态保护是实现土地资源可持续利用的现实要求。鉴于此，提出以下政策建议：首先，加强对农地生态保护的宣传、引导；其次，应制定合理的农地整理的生态环境影响评价规范；再次，应编制包含农地生态保护的农地整理专项规划；最后，建立农地数量、质量和生态保护并重的农地整理考核机制。
1.农地整理的意义
农地整理是指在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的行为[1]。我国耕地资源质量总体水平低下，高产田仅占耕地总面积的五分之一左右，宜耕后备资源的开发数量少、质量差、开垦难度大，开发潜力有限[2]。因此，要提高土地产出、保障粮食安全，就必须集约节约利用耕地，提高耕地利用效率。实践证明农地整理是解决问题的有效途径，它不仅能增加有效耕地面积，还可以提高耕地质量，改善生活、生产条件。按照全国土地整治规划，2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8亿亩高标准基本农田，要实现这一建设目标，必然需要大力推进农地整理工作。农地整理通过实施土地平整、田块合并、沟渠道路建设和生态防护工程等措施，已经成为实现耕地总量动态平衡、提高土地产出、保障粮食安全和促进土地资源合理利用的重要手段。鉴于我国人多地少、人均耕地极少、建设占用耕地较多、耕地保护压力巨大的基本国情，农地整理将成为国土部门相当长时期内的常态化工作。
2.农地整理对农地生态的影响
国内外研究成果表明，农地主要有以下生态功能：①提供城市居民开敞空间；②充当城市发展的绿色屏障，提供生物多样性栖息地；③其他生态环境功能，如涵养水源、净化空气、净化水质，去除有机和无机污染物等[3-4]。农地生态功能是是农地功能的重要组成部分，受到越来越多的重视，成为了学界研究的热点。农地整理实施后，将对农地的生态功能产生一定影响。参考罗明、孟蒲伟等人的相关研究成果，主要有以下4种影响[5-6]。
2.1对整理区域水资源的影响。农地整理过程中实施的水源工程、灌排工程的建设可能影响到伴随原有水系网络而形成的各种相关生态过程。例如拦蓄河水可能会导致下游河道的干涸，水生生物生态过程中断等；修建灌排工程例如硬化渠道无法贮存水分以寄养水中生物或补充地下水；坡地垦殖与梯田建设不仅增加了土壤侵蚀的风险，还会造成流域水源补给过程受阻。另外，大面积抽取地下水，会导致地下水位下降，可能加重地表植被的生理性干旱。
2.2对植被的影响。农地整理特别是土地平整和田块归并以及梯田修筑，会导致地表植被覆盖率和覆盖程度的降低， 导致原生、次生自然植被及人工植被的大面积减少和退化，野生动植物资源的原有生存空间减少。另外，农地整理工程措施必然导致田块空间格局的变化，改变了已有的各类型植被单元构成的地表景观格局，可能会导致自然植被斑块间的自然连通度降低，影响动物迁徙和植物孢粉运移。
2.3对土壤的影响。由于在农地整理项目中，不可避免要进行土地平整、土方开挖回填等涉及土壤的工程施工，土壤的各种理化性质及相关生态过程会受到不同程度的影响。如土地平整、路基渠床压实等改变原有土层结构，破坏土壤物理结构；坡地开垦扰动地表、坡面， 引起或加剧水土流失和土地沙漠化，或者引发扬尘、沙尘暴，甚至是地质灾害。为追求高产出而增加垦殖率、增加农药化肥投入容易导致土壤养分的流失和土壤污染等；不合理的灌排安排也会导致土壤次生盐碱化；土地整理工程施工的废水和污水排放还可能造成项目区土壤污染。
2.4对大气和生物多样性的影响。土地整理活动对大气及相关生态过程的影响主要是通过改变地表植被覆盖状况、土壤结构与质地，以及改变水文结构、地形地貌等间接方式表现出来。主要反映在造成大气污染、影响局部小气候过程及区域大气质量状况等方面。而针对生物多样性而言，影响生物多样性的主要因素之一是生物的生存环境和繁殖环境。在区域内的农地整理结束后，土地利用景观格局重新分布，原有的生物栖息地、繁殖地发生改变，生物的生存环境和繁殖环境受到极大影响，对生物多样性会产生潜在的影响。
由此可见，农地整理项目的实施，对项目区农地生态会产生较大影响，因而，有必要在开展农地整理的同时，协调区域农地生态保护。
3.协调农地整理与农地生态保护的政策建议
虽然当前增加耕地仍是目前我国开展土地整理活动的主要目标和基本动力，但是保证区域内农地兼顾经济、生态和社会效益的可持续利用是土地整理特别是农地整理的发展方向。土地整理活动从生态学的角度来看是一个打破了原有生态环境系统，然后重建新系统的过程。协调农地整理与农地生态保护将在提高耕地数量和耕作条件外，有利于兼顾农地生态环境的保护，从而达到土地利用“三效益”统一、促进土地可持续利用的目的。总之，农地整理与农地生态保护相协调是新时期农地整理的目标，是促进土地资源可持续利用的现实需要。为协调农地整理与农地生态保护，提出以下政策建议。
首先，应改变农地整理仅仅以单纯增加耕地数量和改善耕作条件的工程目标，加强对农地生态保护的宣传、引导。目前农地整理过程中，注重通过未利用地开发、土地平整、田块归并、路林沟渠配套等措施，增加耕地面积，改善耕地耕作条件，而忽略了农地整理对生态环境的影响，因而也就忽略了对农地生态的保护。各级国土主管部门应自上而下加强宣传、引导，以促进农地整理与生态环境保护相协调，保障土地资源的可持续利用。
其次，深入研究农地整理对农地生态影响的评价研究，制定农地整理的生态环境影响评价规范，以便获取农地整理对生态环境影响程度。目前，国外较多学者对此进行了较多研究，主要分为三类，即定性分析方法、定量分析方法及定性与定量相结合的分析方法[7]。当前，由于土地生态系统构成复杂，不同地区的土地整理项目各有不同，项目区大气、土壤、水、植被等自然条件等方面各有差异，因此如何制定全国或者各地区统一的评价规范是一个难点。没有统一的评价规范，也就难以针对农地整理的生态环境影响进行准确评价和考核，因而会影响农地整理与生态环境保护的协调。
再次，编制合理的农地整理专项规划，做到规划先行，以加强规划的指导作用。农地整理规划是整个行政区域内开展整理工作的指导性文件。在编制农地整理专项规划时，应充分考虑区域内农地生态保护的需要，将农地生态环境保护和建设作为规划编制的重要组成部分，综合考虑水利工程规划、林业发展规划、环境保护规划、小流域综合治理规划、农业综合开发规划等，进行统筹协调安排，完善农地生态保护内容，加强农地生态建设的保障措施研究，以期能合理制定和顺利执行农地整理专项规划。
最后，建立农地数量、质量和生态保护并重的农地整理考核机制。我国人口众多，耕地保护任务巨大。随着时展，耕地保护的内涵也在不断深入和拓展，目前而言，耕地保护不仅仅是保护耕地数量和耕地质量，还应该保护耕地生态环境。在具体实际工作中，要以报批的农地整理专项规划为基本依据，以农地整理对农地生态影响评价规范为准绳，对每一个报批的整理项目不仅进行新增耕地数量和质量的评价，还要进行环境影响评价，如对农地生态环境影响较大则应不予立项。农地整理项目完工后，应进行农地整理项目的环境影响后评价，以此作为其辖区内土地整理项目考核内容的一部分，并根据其考核的优劣对其相应的管理部门进行人事或资金上的奖惩，以达到激励管理人员和工程设计、施工、监理人员保护农地生态，加强农地生态建设的目的。
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关键词：开发适宜性；广安市；主成分分析法；熵值法
1 绪论
国土空间开发是根据不同地域自然资源条件、社会经济差异等因素所造成的利用国土空间的能力不同，围绕如何实现高效配置资源及达到和谐人地关系展开。我国国土资源丰富，但人均占有量少，随着人口的不断增长，用地矛盾将会日益突出，使国土空间开发格局受到限制。
本文选取广安市作为论文的研究区，主要原因有三。其一，四川作为我国西部地区经济实力第一大省，其国土空间开发却鲜有研究。四川地形多位于丘陵山区，因此，选取广安市作为典型案例进行评价。其二，广安市作为川渝经济合作区的连接带，具有良好的区位优势。其三，广安市作为四川省第一个县县通高速的城市，交通基础设施有效覆盖国土空间，促进市区县国土空间规模连片开发，易形成产业化链条促进发展。广安市作为成渝经济区的接力带，研究国土空间开发格局可以解决川渝经济合作区资源配置及交流合作，解决城乡二元结构矛盾、产业结构优化、保障生态安全。
2 研究区概况
2.1 地理位置及区位条件
广安市位于四川省东部边缘，北纬30°01′-30°52′，东经105°56′-107°19′之间。广安市幅员面积6344 Km2，整体形状似扇形铺开，东西宽134.5Km，南北长93.6 Km。广安市自然资源丰富，交通便利，是成渝经济区的重要枢纽地区。其管辖广安区、前锋区、岳池县、武胜县、邻水县、代管华蓥市。作为川渝经济合作接力带，广安市立足于^域大融通、经济大发展，加速构建川东综合交通枢纽，加强其区位优势具有重大意义。
2.2 人地关系分析
（1）人均农村建设用地
农村建设用地布局是说明人地关系及土地利用效率的核心内容，农村建设用地主要存在两个问题：首先，广安市人均农村建设用地面积较大，全部超出国家标准150m2上限，可以用于节约的农村建设用地面积较大。第二，农村建设用地分布散乱，根据广安市2014年土地利用变更数据，农村居民点单个独立图斑共计183365个，面积大于3公顷亩的斑块仅仅只有523个。“大分散、小集中”的格局无法形成规模化的管理。
（2）土地利用率
土地利用率是除未利用地之外的土地与总土地面积的比值。这个概念表示土地开发利用的程度。广安市土地利用率基本上都处于较高的水平，达到95.45%，开发利用水平较高，说明自然资源基地较好。但同时也说明后备资源严重不足，挖掘土地利用潜力及土地节约集约利用是今后的重要任务。
（3）农用地保护与建设用地供需矛盾
通过收集广安市各区县土地利用数据，各区县自2010年至2014年期间，农用地面积减少的趋势与建设用地增长的趋势基本相应。城市空间“摊大饼”式的增长方式，势必会增加建设用地的供应压力。
3 基于主成分分析法的评价指标体系构建
3.1 评价对象与评价单元
本文选取广安市范围内所有的允许建设区和有条件建设区作为国土空间开发评价研究的对象，结合广安市实际情况，选取县级单位为评价单元，突出各区县国土空间开况，因此，不宜放缩至乡镇单元。第一，乡镇之间的相似性比较高，数据庞大；第二，从2013年，前锋镇升为前锋区，乡镇单位发生变化大；第三，资料不完善同时也是影响选取评价单元的原因。
3.2 评价指标体系初步构建
本文借助全国主体功能区规划理论基础，着手以研究区国土空间开发约束条件、国土空间现有开发强度、国土空间未来开发潜力三个维度分别展开评价。开发约束条件选取以下指标：高程、地形坡度、林园覆盖率、人均耕地面积、土地承载力、地均农业产值、农作物播种面积、地方公共财政收入、农业机械化总动力、污水处理率、土地垦殖率。现有开发强度选取以下指标：人口密度、地均GDP、人均GDP、二三产业产值、烟粉尘排放量、开发强度变化指数、工业总产值、单位面积学校个数、城镇人口增长幅度、城镇居民恩格尔系数、农村居民恩格尔系数、城镇用地面积比重。未来开发潜力选取以下指标：规划基本农田指标，全社会固定资产投资、人均消费水平、生态承载力、道路交通网密度、总人口与城乡建设用地增长弹性系数、可开发潜力空间、城镇人口与城镇工矿用地弹性系数、建设用地面积新增幅度。
3.3 基于主成分分析法（PCA）构建评价指标体系
影响国土空间开发的指标较多，增加了评价计算过程的复杂性。指标之间存在一定的相关性，易造成误差。因此，首先要对所有具有影响力的指标进行主成分分析，将多个相互关联的数值指标转化为少数几个不相关的新的指标。
3.3.1 原始指标数据获取
经查阅资料与实际调查，本文数据来源主要分为三种，空间数据与统计汇总数据、统计计算数据。空间数据来源于地理空间数据云、广安市2014年土地利用变更调查数据。统计汇总数据与统计计算数据主要来源于2014年广安市统计年鉴、广安市农业局、规划局、交通局、经信委等部门的规划及统计数据。
3.3.2 主成分分析确定参评因子与构建评价指标体系
指标相关性系数矩阵、特征根与参评因子值等计算在IBM SPSS Statistics 21中完成，步骤：依次录入开发约束条件指标数据（现有开发强度数据、未来开发潜力数据同理），分析命令，降维，因子分析。提取方法为主成分，主成分个数由特征根>1判断确定，计算因子分值，保存变量，得出参评因子值。
根据相关性系数矩阵计算特征根及特征向量，特征根用于确定主成分个数，特征向量即为参评因子值，进而确定了主成分与参评因子，选取特征根>1，并且累计方差贡献率>85%为依据确定主成分（参评因子）个数，得到表1。构建合理的评价指标体系是国土空间开发评价工作的前提和基础。评价指标体系是由一系列相互联系的指标所组成的有机整体[1]。结合广安市国土空间开发适宜性影响因素分析，借鉴层次分析法框架，构建评价指标体系。
4 广安市国土空间开发适宜性评价
4.1 熵值法确定权重
常见的赋权方法有层次分析法、特尔菲法、熵值法等。前两种方法属于主观赋权法，由专家主观认识对指标相对重要性程度进行判断或者对指标直接打分。熵值法通过统计一组数据信息熵值的变化表示系统的混乱程度，所带信息量的大小。信息熵值大，信息的无序度大，可用的信息少，权重小；信息熵分布的范围在[0，1]之间，熵值趋近于1，混乱程度越大，可用的信息就会越少，权重小。根据熵值法计算权重过程得到各维度的权重如表2：
4.2 开发适宜性评价
多因素综合分析法是将参评因子值与参评因子权重动态加权求和以求评价单元分值的方法[2]。本文选取多因素综合评价法综合制定三个维度得分值，以及适宜性评价的总分值。
wj为第j项参评因子的权重值。
通过计算开发约束条件、现有开发强度、未来开发潜力三个维度的得分值，并国土空间开发适宜性程度进行动态加权求和。其中开发约束条件为负向指标，应利用极差变换法进行处理，利用公式（1）多因素综合评价法对表得到的开发约束条件、现有开发强度、未来开发潜力与各自权重值，加权求和得到广安市各区县国土空间开发适宜性总分值。
4.3 评价结果分析
适宜性I级：开发约束性条件较大，现有开发强度较小，未来开发潜力较小的区域，但并不都是“最低，最高”的水平，就广安市国土空间开发的综合能力并不是由某一个维度单独决定。适宜性II级：开发约束性条件适中，现有开发强度一般，未来开发潜力大的区域，由这三个维度共同确定广安市国土空间开发的综合能力。适宜性III级：开发约束性条件较小，现有开发强度大，未来开发潜力较大的区域。由此可见，开发约束条件、现有开发强度及未来开发潜力对国土空间开发是相辅相成的关系，在国土空间开发过程中应克服“短板”效应，解决“顾此失彼”的问题，综合发展。
4.4 优化国土空间开发格局原则与建议
土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段[3]。广安市耕地中有近40%为坡耕地，质量不高，产量较低，同时建造耕地护坡耗费大量人力物力。积极推进土地整治，提高土地利用效率。对于土地行业中项目量较多的土地整治类型――如高标准基本农田建设、土地复垦、增减挂钩，均可使用土地综合测评系统为项目的规划发展给出具有指导性的建议[4]。未来十几年是广安市工业化、城镇化快速发展的重要时期。减少耕地的占用，挖掘土地潜力，提高土地利用效率才可以为国土空间开发留有充裕空间。
参考文献
[1]林海明，杜子芳.主成分分析综合评价应该注意的问题[J].统计科学，2013，30（8）：25-31.
[2]许继萍.多因素综合分析法在小城镇综合定级中的应用[J].广东土地科学，2010，9（6）： 44-48.
[3]刘彦随.农村土地整治要让农民受益[N].人民日报，2010.
