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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇非营利组织法律法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】非营利组织 管理体制 法律体制 监督机制
非营利组织作为一种重要的社会力量，自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展。发达国家的非营利组织已经成为社会不可或缺的建设主体，无论是在参与社区建设、地方治理、公共政策制定和执行等区域公共事务方面还是在参与国际决策，解决各种全球性问题方面都发挥着重要的作用。德国、日本、英国、美国都属于当今世界的发达国家，这四个国家的非营利组织发展至今不论是从非营利组织自身的发展还是政府对其建立的各项制度，都已形成一定的规模体系，相对比较完善。对四国非营利组织的发展情况及其法律体制、与政府之间的关系、和监督体制方面进行总结分析，从它们的管理经验中探寻规律。
一、德国、日本、英国、美国非营利组织发展概况
德国有着悠久的结社传统，是当今世界上非营利组织最为发达的国家之一，德国发达的非营利组织成为今天德国社会不可缺少的一部分。目前在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团共有55万家，财团共有10000家，大约另有50余万家没有在司法部门进行登记注册。德国非营利组织数量和国家人口比值为1：75，不仅高于英国（1：250）和日本（1：260），更是远远高于我国（1：5400）[1]（p28-29）。
在英国非营利组织常常被称为“志愿部门”或是“慈善组织”。它的形态框架兼具欧洲和美国的特征，活动的范围非常的广泛，主要集中在医疗保健、社会服务、环境保护、教育研究等领域，其组织的形式和规模可谓是“五花八门”，有大型机构也有“迷你”的小型草根组织。根据英国全国志愿联合（NCVO）出版的《2008公民社会年鉴》对其“公民社会”的整体统计数据显示，2005/06年度的公民社会团体的总数为86.5万家。[2]（p47）
美国是世界上最大的移民国家，其人民的结社精神是根深蒂固的，并有着深厚的慈善传统和庞大的捐赠资源，在这样一个肥沃的“土壤”里培育发展了目前世界上最发达的非营利部门。根据美国国内税务局公布的数据，截至2012年3月，在国内税务局登记的非营利组织总计156万家，其中包括了近100万家慈善组织和近10万家私人基金会，即每1万名美国人就拥有34.2家501（c）（3）非营利组织，以及近50万家其他类型的非营利组织。[3]美国非营利组织数量庞大，专业化分工高，拥有众多的就业人数，使得其对美国的经济贡献也不容忽视。
而作为亚洲代表的日本，其关于非营利组织的研究始于20世纪80～90年代，早期日本非营利组织的发展受到国家政府严格的限制，发展缓慢。1995年1月的阪神地震成为日本非营利组织的转折点，这次地震受灾严重，但政府救援行动缓慢，而全国各地方的非营利组织中数以百万计的志愿者却迅速前往灾难现场展开救援工作，这引起了全国公众的极大关注。继阪神地震之后，1997年俄罗斯油轮在日本海域搁浅，大量原油泄漏，日本国内25万非营利组织志愿者对海面原油进行清理再次发挥在社会突发事件中的重要作用。此后，整个社会对非营利组织的关注度不断飙升，要求放松对非营利组织的管制，最终于1998年3月19日通过了《特定非营利活动促进法》，于同年12月1日实施，日本的非营利组织进入了繁盛发展时期。
二、管理体制经验总结分析
（一）法律体制
美国的非营利组织的法律制度是一个极为庞大和精细完整的体系，包括联邦非营利组织法律、州非营利组织法律、与法院的判例三大块。每个法律板块都根据不同的情况对非营利组织的各种行为进行规定，如联邦税法第501（c）（3）条对美国的25种具有免税资格的非营利组织以列表的形式进行了细致的分类和规定。世界上较早专门规范非营利组织和非营利行为法规的法律是1601年英国出台的《慈善法》和《救济法》。经过几个世纪的传承和十多年的修改，在《慈善法》统一的法律框架下对非营利组织的各项活动进行规定和协调。并通过已有80年历史的《理事会管理法》对非营利组织进行制度约束。在德国，从宪法、民法和社团法等多个层面对不同类型的非营利组织进行法律制度区分并配以相应的法律框架。而日本的非营利组织虽是一个“舶来品”，相对发达国家起步较晚，但是日本的非营利组织在吸收和借鉴了国外非营利组织先进的管理经验的同时也保留着亚洲文化的特点，使得日本非营利组织也得到很好的发展，它的法律制度内容丰富、分类细致严密，与德国非营利组织法结构相似。尽管各国根据本国的文化传统和经济实力对非营利组织建立不同的法律框架，但是其作用都是要明确非营利组织的法律地位，将其纳入国家的法律体系当中，以确保它们的合法性、自主性和自治性，给予更好的法律环境和更大的法律发展空间。
（二）非营利组织与政府之间的伙伴关系
在传统理念上，政府对国家事务、公共福利的提供具有“统治”地位，是唯一的提供者。但随着经济全球化时代的到来，公众对政府提出了更多新的要求，摒弃官僚制，呼吁新的管理模式。在这样的形势下，“治理”理论应运而生。“治理”理论认为，治理主体应该是多元化的，不仅包括政府、私营部门，非营利组织也是重要的治理主体。在治理方式中善治是最佳的一种治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4]（p8）而英国政府部门与非营利组织代表共同签署的COMPACT协议趋向于最佳的治理方式。在COMPACT协议中英国政府始终坚持视非营利组织为伙伴，给予其强力的政策支持。
政府扶持和资助是政府对非营利组织发展的关键环节。在美国，政府将大量的社会服务外包给非营利组织，有20%的非营利组织，其主要收入来源于政府，甚至有些非营利组织的收入90%都来自政府。[5]（p25）日本非营利组织大多数的资金来源于政府补贴，其主要运用于卫生保健和社会服务领域的资金有45.2%来自公共部门的财力支持。英国政府每年向民间组织提供33亿英镑，德国民间组织64%的收入都来自政府资助。对于政府的资助是否会削弱非营利组织的独立性主要取决提供资助的方式，而目前以政府采购方式对非营利组织提供资助的方式是比较理想的，既向非营利组织提供了资金支持，又避免了对非营利组织内部事务的干涉，保障非营利组织的独立性。
（三）非营利组织内外监管机制
美国的政府监管模式是比较经典的过程控制，对非营利组织的组建与退出给予很大的自由，但从非营利组织组建之后它的行为就要遵守美国各项相关法律。统一的管理主要是靠联邦税法，非营利组织需要向联邦税务局报告其财政情况，联邦税务局通过年度报税监管。如果组织申请获得了联邦税法501（C）（3）条款的免税资格，那么会有联邦税务局对其进行严格的审核，再通过公开透明的机制对其开展的活动、运行方式等的整个过程进行社会监督。英国的监督管理相对统一，通过慈善管理委员会对非营利组织进行综合的管理。而日本对非营利组织的管理职责比较分散，对不同类型的非营利组织依据各自的法规进行管理监督。在德国除了对免税团体的税务管理之外，政府及其他公共职能部门并没有对民间公益机构形成一个复杂的监督制度，对民间组织的监督主要是将交与一些社会机构，如捐赠任理事会、社会事务研究所。
社会监督机制和组织内部监督是非营利组织监督机制中是不可替代的。非营利组织因其非营利性特征，接受社会的捐赠和享受税收优惠政策等形式获取营运资金，因而其有责任向社会公众公开其组织财务、开展的活动和管理等方面的信息，使每一个对该组织关心或做出贡献或有任何疑问的人对其进行检查、监督。而非营利组织内部的自律更是组织健康持续发展的根本保障。
三、对我国非营利组织建设的启示和借鉴意义
（一）制度环境是非营利组织发展的关键
美国、英国、德国都是有着很强的民主意识、民主传统浓厚的国家，它们在政治法律制度建设方面就给予公民自治组织较大的生存空间，并逐渐完善非营利组织的法律体制，将其纳入国家的法律体系当中，确保非营利组织发展的自治性和独立性。日本的非营利组织起步时间与我国的大致相同，但与我国的非营利组织发展相比现在日本非营利组织的发展较为成熟，这得益于日本完整细致的各项非营利组织法律法规。可见，影响非营利组织发展的重要因素之一就是拥有良好的政治法律制度环境，正如美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙所说“对于大多数国家而言，非营利法是决定非营利活动及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我国非营利组织的政治法律制度环境建设也已取得一定的成绩，但是与发达国家相比，我国在非营利制度建设方面仍然有很大的差距，在实际的管理中，地方民政部门在处理一些事务中还会出现无法可依的窘况。所以，借鉴国外经验，立足我国实际逐步为非营利组织制定系统配套的不同层次法律法规体系，使非营利组织的各项活动有法可依，有法必衣，违法必究。中央政府部门应加快制定和完善我国非营利组织相关基本法制，只有这样才能实现我国非营利组织的实质性进展，进而加快我国社会主义和谐社会的建设。
（二）明确政府与非营利组织的关系
英国政府与非营利组织共同签订的COMCAPT协议是一种良性互动的合作关系，两者之间处在一个平等的地位互作协作，权责分明，为努力构建公平和包容性的社会而共同努力。而我国非营利组织与政府的关系正从管理和被管理向彼此合作的关系发展。非营利组织要明确自立、自治、自强的独立意识，明确其产生的根源是社会公众的需求，而不是隶属于政府。非营利组织作为社会治理主体之一与政府部门是平等的。与此同时，政府部门也应该改变原来的“统治”观念，由“统治”转向治理，优化管理，明确分工，努力和非营利组织合作，共同治理国家公共事务。
从美国、英国、德国、日本四个国家非营利组织的发展来看，尽管各国非营利组织的资金来源各不相同，但它们都或多或少的依赖政府的扶持和资助。对于政府的扶持和资助从积极的方面来看，是一种互益的合作关系。在英国，政府每年向民间组织提供33亿英镑的资金，民间组织每年通过募捐活动也募集到33亿英镑。另外，慈善组织在开展活动过程中通过市场运作又可获得33亿。这样，政府的33亿财政投入，实际上就获得了将近100亿的公共服务，大大提高了财政资金的使用效率。[7]（p24）因此，我国政府应加大非营利组织扶持和资助方面，可以通过政府提供资金、购买服务和减免税等不涉及干涉非营利组织内部事务管理上的方式。这样既保证了非营利组织的独立性，政府也通过对非营利组织的扶持间接的实现公共事务有效处理。
（三）完善非营利组织内外监督机制
近年来，我国一些非营利组织不法经营，的事件频频出现在公众面前，致使广大的社会公众对非营利组织持怀疑、不信任的态度。这些事件的发生究其原因，一方面是政府监管控制不到位；另一方面是非营利组织内部组织结构、管理制度、财务制度不健全，缺乏自律机制。借鉴美国对非营利组织的监督机制，在加强政府监管控制力度的同时还要借助媒体和公众舆论的力量，实现非营利组织外部监管主体的多样性。非营利组织内部应该进行公开透明化的运行，形成组织的自律机制。将非营利组织开展的活动、财务状况、组织内成员的行为准则向公众公开，建立于公众沟通交流的平台，让社会公众可以随时监督非营利组织，以取得公众的信任和支持。在美国的监督机制中，为弥补政府监督机制的不足，还引入了第三方评估机制。常见的是同类组织一起评估，定期或不定期地由外部专业人员对非营利组织内部工作进行评估。这样的一种评估机制，不但能促进非营利组织自律机制的建立，还有利于非营利组织健康发展。
参考文献
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关键词：非营利组织；财政政策；税收政策
中图分类号：F81 文献标识码：A
原标题：促进我国非营利组织发展的财税政策文献综述
收录日期：2012年7月16日
一、国外研究现状
国外对非营利组织的研究比较早，很多西方国家的理论研究已经很成熟。如美国的研究中心就有30多个。其中，纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心、霍布金斯大学的约翰·霍普金斯公民社会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心比较著名。由于一些西方国家市场经济和法律体系比较完善，其中关于非营利组织的财税政策法律法规也相当成熟，因此，关于非营利组织税收优惠政策的研究不多。
（一）在非营利组织与政府关系方面的研究。美国的吉德伦、克莱默和萨拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府与非营利部门之间的关系模式。围绕对福利服务中服务的资金筹集和授权、服务的实际配送两个关键要素为核心，他们提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：政府支配模式；第三部门支配模式；双重模式；合作模式。
美国的萨拉蒙教授（Salamon，1994）认为，政府和非营利组织的合作契机是各自组织特征上的互补性。政府在提供公共服务方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非营利组织提供的公共服务是基于利他动机，能够有效地弥补政府的不足，满足需求的多样化。萨拉蒙教授还认为，非营利组织在提供公共物品方面能够有效地节约成本，因此在支出一定时能使更多的人受益，较好地完成提供公共福利的责任。
（二）关于非营利组织起源的研究。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Weisbrod，1974）持政府失灵观点。他认为社会再分配能够有效解决社会不公平问题，非营利组织可以被看作是弥补政治失灵或政策失灵的表。作为一种组织形式，非营利组织能够为弱势群体和边缘人群争取利益。
美国的亨利·汉斯曼（Hansmann，1980）的合约失灵理论则更多地是在解释非营利组织和营利组织的区别是什么，是什么因素使得某些活动只能由非营利组织而不是营利组织来提供。他首先分析了营利组织的局限性，认为在大多数情况下，消费者由于存在信息不对称，对厂商提供的商品或服务无法准确判断，由此契约很难达成，同时难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所说的“合约失灵”。
（三）关于非营利组织与政府、企业关系的研究。罗伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市场、非营利部门相互依赖理论。这一理论认为国家是“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”。国家的主要特点是强制性的权力。市场是“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，市场主要以非强制的原则来运作。非营利部门“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”，它主要以志愿主义的原则来运作。
美国詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）认为社会再分配过程应侧重解决公平问题，非营利组织可以被看作是对政治失灵或政策失灵做出反应的一种组织形式。作为一种媒介，非营利组织可以代表弱势群体和边缘人群的利益，帮助他们从政府机构争取更多的公益权力。
二、国内研究现状
我国的非营利组织在近几年来迅速成长，引起了社会各界的广泛关注。目前，对我国非营利组织进行研究的有两个较为权威的机构：一个是1998年10月成立的清华大学NGO研究所，所长王名；另一个是1998年初，中国青基会第三届理事会成立的以康晓光为主任的“青基会发展研究委员会”。另外，国家财政部、国家税务总局也组成专门的研究机构和课题组对非营利组织的财务、税收等问题进行研究。国内学者对我国非营利组织财税政策存在的问题主要进行了以下探讨：
（一）非营利组织的财政激励制度研究。财政部石英华（2003）认为，非营利组织能够向社会提供公共物品或准公共物品，为政府减轻了负担，有效地弥补了政府失灵和市场失灵，这是政府支持非营利组织的理论依据。非营利组织在政府资助下，为社会提供充足的公共物品，保障特殊群体利益。政府对非营利组织的补助要做到：一是采用灵活多样的项目支出方式。政府对非营利组织的拨款补助方式灵活，除一部分补助按单位、按人头确定外，相当一部分补助可以按项目拨款；二是建立完善的会计制度和严格的审计制度，保证非营利组织资源使用的透明。
中国人民大学刘鹏等（2010）认为，非营利组织的资金来源过度依靠财政会产生很多问题。在国外，许多非营利性组织的大部分资金都来源于会费、各种志愿募捐以及服务收费。当然，政府会给予资金支持，但其资金来源多样化，不主要依靠政府，这样就使得非营利组织能够减少与政府部门的牵扯，增强其独立性，有效开展活动，做好它该做的工作。
（二）非营利组织的税收激励制度研究
【关键词】非营利组织；社会治理
我国非政府组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的，在单位社会时期被总体性社会构造所覆盖的社会力量目前尚处于弱势状态，政府和社会大众都未能对非政府组织的发展给予足够的重视，没有在制度安排和社会道义上给以充分的支持和帮助，使非政府组织在社会治理中的积极作用被严重抑制。
一、非政府组织参与社会治理的困境
一是法律地位不明确。20世纪80年代末以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等一系列非政府组织法规。尽管这些法律法规共同构成了我国非政府组织发展的法律框架和法制环境，但是目前这些法规都只是就某类非政府组织单独进行规范，对非政府组织的界定、合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等缺乏统一明确的规定。一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度，立法具有滞后性；另一方面，现有的立法层次较低，没有一部系统的非政府组织基本法。法制建设的滞后是制约我国非政府组织参与社会治理的瓶颈，势必影响到其参与社会治理的效力。二是管理制度不规范。改革开放以来，我国各类非政府组织发展迅速，数量和质量都有很大提高，但现有非政府组织的形成主要是靠政府扶持发展起来的，大部分非政府组织行政色彩较浓，依赖心理较强，人治意识较重。内部缺乏规范，工作缺乏创新，社会公信力严重不足，参与社会治理的各项表现与社会发展要求不相适应。有些非政府组织甚至游离国家法律，成为滋生犯罪的温床。如一些社区老年协会负责人，为了一私之利，把老年协会当作自己营利工具，公开招揽赌博，只要向其交纳一定费用，三五成群就可以放心开赌。三是与政府职能分工不衔接。社会治理中主体之间的衔接包括政府与非营利组织在社会治理全过程中的权责分配、职能分工、任务承接、治理协作、资源互补、信息传递等方面的无缝对接。我国正处在社会全面转型的关键时期，非营利组织正努力尝试承接政府逐步退出并转交给社会的部分职能，这个过程反映了社会治理结构、方法和观念的改变。但目前一些政府部门和公务人员没有充分认识到这一点，不能明确政府的范畴和角色；对政府公共管理的服务性、公益性和非营利性认识不足，并最终在思想上将非营利组织置于可有可无的地位。这就使得政府在制定公共危机管理相关决策时容易出现两种趋势：或者政府部门之间互相扯皮和推诿；或者对非营利组织主观上严格管制并导致了在客观上影响其发展。政府对非营利组织管理职能的转变不到位，在登记注册、监督管理等诸多环节过分强调管制，指导和服务意识不足，制度和政策往往不配套、不协调，严重影响了非营利组织的自身发展及在社会治理中的能量发挥。四是组织基础不牢固。我国非政府组织规模小，动员社会资源的能力较弱，这导致许多非政府组织资金来源渠道单一且发展经费不足。由于非政府组织没有形成吸纳人才的固定渠道，再加上社会待遇、经济收入等问题的存在，志愿者成为活动主体，造成人力资源开发能力和专业化服务水平较低。非政府组织的自律机制也不健全：一方面，有的非政府组织未经批准擅自成立并开展活动，引发许多隐患；另一方面，有的非政府组织内部管理混乱，一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循、有章不循的问题同时存在。非政府组织自身存在的问题损害了其公众形象，降低了其社会公信力，严重阻碍了其参与社会治理的步伐。
二、非政府组织参与社会治理的路径选择
一要鼓励扶持非营利组织发展。政府必须转变观念，认识到非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门，不是与政府争权，而是在帮助政府治理社会”。非政府组织的产生和兴起可以弥补政府能力不足，非政府组织以其贴近社会大众和发动社会力量的优势，对政府的公共服务形成了重要补充，能够起到政府所起不到的作用，让政府从繁杂的社会事务中解脱出来。尽管非政府组织的运作离不开政府的扶植和支持，但非政府组织绝不是政府的附属机构和创收实体，而是平等参与社会公共治理的合作伙伴，共同致力于促进社会的文明和进步。政府当应为非政府组织参与社会治理创造更好的条件，为非政府组织的生存发展提供更大的空间。二要科学合理分类。要在加大立法进程、完善法规体系的基础上，由政府有关部门根据经济社会发展需要和非政府组织的现状，从科学管理和方便服务的原则出发，依法对非政府组织进行科学合理分类。根据法律地位，可将非政府组织区分为法人社团和非法人社团。根据利益导向，可将非政府组织划分为公益性组织和互益性组织。法人社团、公益性组织，其在社会治理中的责任更大，对法人社团，对公益性组织，政府在审批、监管方面要从严把关，但在政策支持和资金扶助上要给予更大的优惠，确保其在社会治理中能够发挥更大的作用。三要依法进行监督。要明确政府监管职能。政府职能部门应当依法对非政府组织的日常活动进行监管，督促非政府组织依法、规范、有序地承接和履行政府转移的职能，避免和防止非政府组织违背社会公益，促进非政府组织健康发展。要加大日常监管力度。一方面，要健全信息公开制度。明确非政府组织信息公开的时间、地点、方式和内容，特别是对社会捐助、政府捐助资金使用，对涉及与公众切身利益密切相关的大事，必须按规定程序和要求向社会公开；另一方面，要建立奖励惩戒机制。对诚信守法、公益突出、作用明显、社会认可的非政府组织及其工作人员，给予一定形式的奖励。对在运作过程中出现问题的非政府组织，视情节给予警告、限期改正或撤销等处理。四要提高自身能力。非政府组织要强化服务观念，树立自律管理意识和风险责任意识，还要建立一系列内部质量控制机制，如建立健全决策机构和民主决策机制，建立财务监督制度和绩效评估制度等。在加强自律的基础上，非政府组织必须拓展自我发展的能力：一要解决资金缺乏障碍。在积极争取政府财政资助的同时加强公关工作，提高自身的知名度和公信力，建立专门劝募机构，提高民间捐赠收入的比重。非政府组织也可以发展一些收费服务，包括技术成果转让、信息技术咨询等。二要加强人才队伍建设。加强从业人员（包括志愿者）的业务培训，提高业务素质和能力，并建立起激励机制、竞争机制及有利于人才开发和使用的管理机制。三要重视并处理好与政府的关系。一方面，要防止成为政府的附庸；另一方面，要防止与政府产生不必要的对立。非政府组织要积极配合政府的工作，并在与政府的合作中不断增强自己的活动能力，要充分利用政府和市场提供的机会，更好地执行自己的职能，履行自己的使命。
参 考 文 献
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一、发展现状
（一）社会团体登记情况。我市共登记社会组织223个，其中：社会团体166个，行业性社团129个，专业性社团29个，联合性社团3个，学术性社团5个；民办非企业单位57家，其中：民政类5家，教育类17家，劳动类10家，卫生类12家，科技类6家，文化类4家，体育类3家。据初步统计，我市社会组织从业人员现有38，500人左右，约占全市总人口的4.5%，各类社会组织去年总收入5亿多元，提供就业岗位15000余个。
（二）规章制度建设情况
1、健全规章制度。为使社会组织规范发展，市民政部门指导督促各类社会组织建立健全各项规章制度，规定各类社会组织必须将登记证书、资格证书、服务项目、收费标准等规章制度上墙公布，增强工作公开的透明度，按照章程规定的宗旨和业务范围开展活动，依法规范自身的行为，更好地为社会服务。2、规范财务管理。为贯彻中央精神，提高我市民间组织会计人员素质，民政部门下发了通知，要求各民间组织进行《民间非营利组织会计制度》培训。通过培训，社会团体和民办非企业单位的会计人员都已熟练掌握了新的会计制度，并已能在财务操作中实际应用，从而规范了民间组织的会计制度。3、落实四项制度。为规范管理，制定了社区民间组织的普查登记、注册登记、备案登记、社区民间组织负责人例会四项制度，由街道办事处负责指导，并及时掌握社区民间组织的发展变化，确保社区民间组织的健康发展。各社区所辖民间组织每月将活动开展情况，向居委会通报备案，居委会将社区民间组织开展活动的时间、地点、内容及照片资料登记造册，重大活动报登记机关备案。确保社区民间组织依法开展活动。
二、工作现状
（一）提高了民间组织的登记质量。我们以“依法行政、规范行为、提高服务”为登记工作理念，严格按照《社会团体登记管理条例》和《民办非企业登记管理暂行条例》等法律法规规定，认真细致地对民间组织地成立、变更和注销进行审批登记；对符合登记条件的民间组织发放“明白纸”，公开登记事项、申报程序及材料、行政许可时限和操作规程，让他们能够及时了解登记程序；我们在规定的时限内尽量提前完成审批登记手续，为登记对象节约办事时间，减少上门次数，提供热情服务。
（二）健全了民间组织的监督机制。我们把加大执法力度作为规范民间组织社会活动、促进社会稳定的重要举措，建立了“市、办、居”三级监督体系，形成“横向分类负责、纵向按级负责”的民间组织服务与监督一体化网络系统，做到及时发现和查处非法民间组织的违法活动，从而遏制不良组织的滋生和蔓延，扶持和保护合法的民间组织。近年来，我们多次与社团主管单位联合开展治理检查，注销不合格协会，规范了对民间组织的管理。
（三）加强了民间组织的年检工作。这几年，我们根据上级部门的要求和部署，结合自身情况，密切联系业务主管单位，本着规范管理、简化手续的原则，与业务主管单位一起对社会团体和民办非企业单位开展了年检、换证工作，让参加年检的单位填写了《年度检查报告书》，委托市“恒正会计事务所”出具《民间组织年度财务审计报告》。对未开展活动和变更业务主管单位的民间组织依法予以了注销。
（四）深入开展了民办非企业单位的诚信建设。我们对新成立的民办非企业单位严格要求，规范各项规章制度，建立诚信档案，接受公众监督；对已登记的民办非企业单位，把诚信建设作为年度检查的一项重要内容，进一步完善信息披露制度，督促其按照章程开展活动；不断完善服务承诺制，制订长远规划和有效措施，通过在服务内容、服务方式、服务责任等方面做出的公开承诺，增强透明度，提高服务质量。
三、存在问题
1、整体质量不高，作用发挥不到位。从质量上看，目前我市民间组织发展整体结构不够优化，尤其是经济社会发展需要的行业协会、农村经济类协会、公益慈善和基层服务性民间组织发展不足，自主创新和社会服务能力较弱；少数民间组织法制观念淡薄，内部管理制度不完善，自律机制不健全，社会公共责任缺失，社会公信力不高。从作用发挥上看，大多数民间组织尚未充分发挥其应有的功能和作用。如行业协会，由于受多种因素的影响，在行业协调、行业管理、行业维权、行业服务等方面还存在着许多不足和问题。
2、政策法规不完善。民间组织法律法规还不健全，使得民办非企业单位的设立、性质、地位、作用及职能等没有进一步明确和规范。我国虽然制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，且是暂行性行政法规，在很多具体问题上缺乏明晰的界定和具体可操作性的规定，并与业务主管部门中的法律法规在许多问题上不协调、不统一。有的业务主管单位对社团的申请成立热情高，而对社团的年检，变更，注销，和对社团依据其章程开展活动情况的监督重视程度不够，应付差事。
3、执法力度较薄弱。对民间组织进行监督管理和开展执法活动是登记管理机关的一项重要职能。《行政许可法》实施后，虽然是登记管理机关但却没有执法权，缺乏行政执法的基本职能，管理力量非常薄弱，总体情况为“力不从心，监管难以到位”。具体地讲：一是机构、人员、经费不到位。不同民间组织都是以民政部门名义进行登记管理，但实际上，民间组织登记管理人员编制只有1人，与实际工作量不对称，工作中常疲于应付，监管过程中也无专项业务活动经费。二是全市有200多个社团，其业务分属不同业务主管单位，协调工作、争取配合工作量大。三是《社团登记管理条例》专门设置了“处罚”一章，对社团的一些违规行为的处罚作了规定，但由于缺少执法督查队伍，处罚很难落实。尤其是取缔非法民间组织缺少法制手段，造成一些未登记的民间组织取缔困难。
4、发展存在不平衡。民间组织的发展与各项社会事业的总体要求不相适应，主要有：营利倾向较明显，服务功能却欠缺；规模偏小，在专职人员、办公设施、专业水平等方面还有差距；分布的社会领域不均匀，在教育、卫生、民政领域较多，在科技、劳动、体育领域相对较少，与实际的社会需求还有一定距离。
四、解决对策
（一）建立健全民间组织法律法规体系。根据我国目前经济社会发展的需要，应适时出台与民间组织有关的法律及配套的政策法规，应尽快出台新的《社会团体登记管理条例》，加快修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非企业单位的界定要具体、明确；民办非企业单位的名称应区别于有关社会组织的名称，即民办非企业单位的名称中应体现民办，方便于对民办非企业单位的管理；改革民间组织的管理体制，建立和完善民间组织管理的政策制订、执行、评价和监督之间相互协调的运行机制，以及行之有效的管理办法。
（二）加快民间组织执法队伍建设步伐。民间组织执法工作是登记管理机关的一项重要职责，但是现在登记管理机关还没有执法队伍，也没有必要的督查经费。希望上级有关部门切实落实民间组织管理机构和人员编制，充实民间组织管理力量，尽快组建高质量的民间组织执法队伍，提高执法的权威性。要确保民间组织管理者具有行政执法资格；配备必要的执法工具，确保执法的质量和效果；定期对执法人员进行有关法律法规的学习和执法程序、执法手段的培训，增强执法人员依法行政的能力。
（三）加大民间组织的扶持力度。希望政府在购买服务、项目扶持等方面对民间组织予以支持，同时支持民间组织获得合法的服务性收入，实现资金来源的多元化；应尽快完善民间组织的各种优惠政策，为民间组织发展创造宽松环境，形成一套系统、可行的民间组织税收激励机制；在政府资助和社会捐赠的基础上，能够建立民间组织发展专项基金，为民间组织发展提供长远的资金来源。采取有力措施，在房屋租赁、场地使用、设施配备等方面给予扶持，推进民间组织的健康快速发展。
关键词：社会转型期公共事业组织监督机制
当代中国社会转型是指“中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁”，是在社会主义制度下社会的结构性变迁。在社会转型期的背景下，预防腐败、完善公共事业组织的监督机制至关重要。
公共事业组织监督机制存在的问题分析
（一）双重俘获
行政主管部门对公共事业组织的“俘获”主要表现为行政主管部门将公共事业组织作为其巩固和扩大既得利益的工具。从我国公共事业组织的负责人与政府财务监督主体的关系来看，公共事业组织的大部分负责人都来自政府机关，具有官员身份。他们受政府委派，在公共事业组织中开展工作，与政府组织有着千丝万缕的联系。有的公共事业组织的负责人甚至与政府财务监督主体存在着领导与被领导的关系。但是，主管部门的“俘获”往往是以自身“被俘获”为代价的。在主管部门和社团相互“博弈”的过程中，在社团的公关攻势下，主管部门被“俘获”了。这种“俘获”的结果必然是监督的疲软。
（二）组织缺位
在我国，公共事业组织的财务监督机关是业务主管单位、财政部门、审计机关、人民银行等。这些政府监督部门主体多元并存，形成了一个看似严密的财务监督网络。但从总的监督效果来看，缺位、错位、越位现象均在不同程度上存在。从理论上讲，财务监督主体的多元化很可能会使政府对公共事业组织的监督陷入不同主体之间相互扯皮、互相推诿的尴尬状况。
（三）社会监督体系薄弱
在我国，对公共事业组织的社会监督主要是公众监督和新闻舆论监督。而这两种监督都没能发挥应有的作用。新闻舆论报喜不报忧的状况虽有改善，但是新闻视角更多放在了政府和社会上，对公共事业组织这个第三部门并没有投入应有的注意。虽然改革开放以来，我国民主氛围得到了极大的加强，但是公众监督的渠道和力度都有待进一步加强。
（四）监督法规缺乏
相对于社会主义市场经济，我国目前颁布和实施的有关公共事业组织监督法规滞后，缺少专门的公共事业组织监督法律或法规。公共事业组织会计规范体系也存在问题。只有事业单位有会计准则和会计制度，而社会团体、民办非企业没有自己的会计准则与会计制度。
（五）政府财务监督与规范管理工作存在脱节
政府监管部门财务监督工作的目标过多地集中在单纯查处公共事业组织违法违规的财务收支行为上，在改进公共事业组织的财务管理工作、完善财务管理工作制度以及防止公共事业组织非营利性质异化上缺乏足够地重视，使得公共事业组织的政府财务监督运行系统不完备，不仅弱化了政府对公共事业组织公共资金运行全过程实施有效财务监督的效能，而且在一定程度上削弱了政府监管部门在公共事业组织财务监督中的作用。
国外监督机制的实践及对我国的启示
国外对公共事业组织的监督主要采取两种模式，即英国“行政监督模式”和美国的“非管制模式”。以监督专员或慈善委员会为主的监督机制是英国的特点，对公共事业组织的监督控制具有主动性特点和行政规制的特征。美国对慈善机构的政府管理实施的是“胡萝卜加大棒”的政策。“胡萝卜政策”是主要手段，其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。“大棒政策”主要有两部分构成：特权特别是税收优惠的剥夺；司法调查及相应的处罚。国外监督机制措施对我国有以下借鉴：
加强财务监管。对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织公共责任实现的重要手段。我国对公共事业组织的财务监督应该着重以下几个方面：对非营利性的约束。强化财务公开制度。加强对受赠财产支出比例约束。
加强立法约束。从发达市场经济国家的经验看，普遍重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合我国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基础。
引进竞争机制。竞争机制的引入与完善是提高公共事业组织服务水平和质量的根本之道。必须打破垄断格局，建立竞争机制，激励公共事业组织不断改善业绩，由社会来评价各个组织的业绩，由业绩来决定其发展，在竞争中实现优胜劣汰。完善公共事业组织监督机制的对策
（一）完善公共事业组织立法
要抓紧制定专门的公共事业组织法，针对公共事业组织行为的实体内容进行系统的规范，增强法律规范的操作行和针对性，搞好法律体系的衔接和法律规范的配套，以使监督惩戒有法可依，确实起到警示、教育的作用。对现有有关的法律法规要清理，凡过时的法律条款要予以修订或废止，不合理的和重复的要取代，冲突的要予以理顺，彻底改变把公共事业组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，使对公共事业组织的监督真正有法可依。
（二）加强公共事业伦理道德建设
加强公共事业伦理道德建设的途径就是从道德驱动的自律到制度化的自律。制度化自律不仅意味着自律成为少数高尚者的自觉行动，更重要的是使自律成为多数“理性经济人”在外部约束下唯一理性的选择。从人性和自律的形成过程看，当经常化、严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成为行为主体的“下意识”或“自然反应”时，他律就转化为自律，达到自律与他律的有机统一。公共事业伦理道德建设的核心是摆脱对道德驱动的自律的过分依赖，实现制度化的自律。
（三）完善并强化多元化的监督体系
在强化舆论监督的同时，要加强市场监督机制和客户监督机制。在公益服务的新模式中，服务对象要从单纯的受惠者转变为服务的协作生产者（co-producer）。公众可以通过政府部门、评估机构和非营利组织自身设有的投诉热线和网站对非营利组织进行监督。完善客户需求的评估机制、服务提供方式设计中客户参与、客户满意成为组织追求的最终目标等，都意味着客户监督机制的强化。
（四）加强日常监督
在适当放宽对公共事业组织的登记控制后，同时应加强对公共事业组织运作期间的监督，以保证其公共责任的实现，尤其要注意以下方面：增强年检的可操作性。加强公共事业组织的财务监督。对公共事业组织财政优惠的制度化。
（五）加强市场约束
我国公共事业组织监督的外部制度中一个重要特点是国家人为的限制公共事业组织之间的竞争。这种限制主要体现为两个方面：分级管理所带来的地域上限制竞争。在同一行政区域内，不允许设立相同或相似的社团。这种市场约束的软化造成了社团的垄断地位，客观上削弱了公共事业组织实现公共责任的外部约束。所以，适当的引入市场竞争机制，既可以从外部加强对公共事业组织的监督，又能激发公共事业组织活力，在市场经济的宏观环境中提高竞争力，提高经济效益和社会效益。
参考文献：
1.吴秋兰.社会转型视域下的行政道德约束机制[J].兰州学刊，2005
一、合肥市慈善组织发展中存在的问题
合肥市的慈善组织在政府的扶持以及民间力量的自发组织下，在短时间内取得了长足的进步，在合肥市的经济社会发展作出了很大贡献。但是也存在一些应当关注的问题：
慈善组织行政色彩浓厚，缺乏独立性。当前，合肥市的慈善组织采取的发展模式以政府主导模式为主，在这种模式下，合肥市绝大部分的慈善组织都依托于政府部门建立，也有部分是从政府部门分离出来的事业单位，它们的人事权基本集中于政府部门，并不是由慈善组织自身掌握，导致慈善组织受到政府的牵制和约束。而且，我国慈善组织实行分级登记双重管理的体制即慈善组织既要接受登记注册部门的管理又要接受业务主管部门的管理也让慈善组织的独立性受损。在这种情况下，政府就通过自身的强制性权利，凭借对各种社会资源的垄断，完全介入到慈善组织的发展中，迫使慈善组织处于从属依附的地位，影响了慈善组织的正常发展，改变了慈善组织的性质，二者之间事实上就演变成了管理与被管理的关系。另外，我们也注意到合肥市慈善组织的负责人和工作人员大部分由曾经在政府部门工作过的人员组成，他们按照政府的工作方式和思维方式运作慈善组织，难以摆脱政府部门的工作作风，缺乏相应的服务意识和社会组织管理理念，加重了慈善组织的行政色彩。这些因素导致合肥市的慈善组织即便由公民自发组织，也很难摆脱行政力量的干预，缺乏应有的独立性。
慈善组织募捐困难。目前，合肥市大多数慈善组织都面临着募捐困境，慈善组织难以从社会中募集到充足的资金，以应付组织的日常开支和支付慈善活动的费用。充足的经费是慈善组织得以良好运行的前提，但是由于合肥市大部分的慈善组织都陷于筹资无力、经费不足的困境之中，也就无力发挥组织的作用，促进整个社会福利的改善。经济条件的限制造成募捐困境的原因之一，由于我国处于社会主义初级阶段，属于发展中国家之列，而且合肥市地处中部地区，相对沿海地区来说，经济发展缓慢，经济水平不高，人民的经济生活水平距离发达地区还有一定距离。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//总第528期2013年第47期-----转载须注名来源而且，现代社会竞争激烈，城市生存压力增大，生存成本增高，导致城市居民没有多余的经济收入用于慈善事业。另一方面就合肥市慈善组织自身来说，由于慈善组织起步晚，发展时间不长，规模较小，知名度不够，只能在小范围内进行募捐，在大范围内难以收到很好的效果。而且，慈善组织由于自身建设和监督方面不够完善，缺乏足够的公信力。
慈善组织法律法规不健全。我国关于慈善组织的法律法规还不健全，相关制度和法律法规有待完善，而且现有的很多法律法规严重滞后于当前的社会发展情况。目前国家颁布的有《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等涉及慈善组织的法律法规。这些现行的法律法规对慈善组织的规范化具有一定的作用，但是随着我国社会的发展变化，其中的一些规定却阻碍了慈善组织的发展，比如慈善组织登记注册的挂靠制度就导致目前大量的民间的慈善组织难以获得合法资格进行慈善活动。在立法方面，迄今为止，我国仍旧没有关于慈善组织管理的专项法律法规，致使慈善组织的设立、性质、组织制度、以及组织的活动领域和开展形式、资金募集和管理等完全无章可循。
二、合肥市慈善组织健康发展的对策
近年来，合肥市在社会经济方面快速发展，对慈善组织的需求也越来越大，为了让慈善组织得到更好地发展，针对合肥市慈善组织存在的问题，笔者提出以下对策：
规范政府与慈善组织的关系。在慈善组织的发展过程中，政府要明确自己的定位，转变职能，淡化自身对慈善组织的干预，减少对慈善组织的控制，提高它们的自主性和灵活性。在社会救助和社会保障的领域中，政府应该主动的将部分职能转移到慈善组织中，与它们进行合作，让慈善组织弥补政府职能的不足。同时，政府要在宏观上通过指导和监督，为慈善事业发展创造良好的外部环境，提供政策和资金的支持，减少慈善组织活动的盲目性， 提高其服务社会的效率。就慈善组织自身来说，合肥市慈善组织则不能过分依赖政府的扶植，以独立、平等、积极地态度开展与政府的联系与合作，不断增强自身建设和组织实力，以逐渐摆脱行政束缚，独立自主的发展。
增强慈善组织的募捐能力。提升慈善组织自身的公信力，不仅对于合肥市慈善组织来说，甚至对于中国的慈善组织来说，都是解决募捐困境的根本的途径。当然，中国当前的经济发展水平与发达国家有一定距离以及中国民众慈善意识的欠缺都是限制慈善组织获得募捐资金的因素。但是，如果缺乏了公信力的支撑，那么，即便我们具备了发达国家的经济水平，民众也有意愿为慈善事业尽力，慈善组织恐怕仍旧难以摆脱募捐困境。所以，当前对于慈善组织来说最重要的任务就是通过建立起有效的监督机制和自律机制，实行信息公开制度，完善失信惩罚机制等措施来推进慈善组织的社会公信力的建设。在此基础上，积极开展各类慈善活动，增加在社会上的影响力，建立良好的声誉，争取社会各界的支持。
关键词：合作社；合作社法；法律属性
中图分类号：DF413.8文献标识码：A文章编号：1001-6260（2008）06-0133-07
法律属性是法律自身所固有的，是法律作为社会规范的法律区别于其他社会规范的内在规定性，是深藏于法律现象背后深刻而稳定的内部联系。法律部门是人们为了生存和发展，根据自己的需要，对法律带有目的倾向性的认知。在多维的社会中，视角不同，就会有不同的话语系统，法律就会折射出不同的属性。与这些需要相对应的，结合法律的本质属性和功能，反映特定领域范围调整需要的,是法律的不同部门属性。合作社法的法律属性就是探讨该法的本质属性和功能，以及该法应归属于何种部门法的问题。
一、合作社的法律性质与合作社法的法律属性
合作社是否具有营利性，主要源自对罗虚代尔原则的不同理解。合作社的确不同于以资本为制度设计基本逻辑的公司，而且人们往往强调合作社是以增进社员利益为主要目的而不以营利为直接目的。合作经济组织首要、基本的特征是一个民众结社组织，这体现了对每位社员公平的一面，有别于公司类营利性企业。另一方面，合作经济组织还是一个企业，其结社的目的并非要把商品经济制度所造成的现象全部，而是社员共同的需要，这体现了合作经济组织追求经济效率的一面。实际上，非营利组织更为贴切的解释应是“不以营利分配为目的的组织”，也就是说，非营利组织也可以有营利行为甚至可以有盈余，只是盈余并不分配到个人或相关人员的私人口袋之中，而将盈余继续投入到组织的公益性使命上（陆道生 等，2004）。尽管合作社与典型的营利公司相比有许多不同，但这种差异并非是本质性的。或许借用经济学家的视野有助于我们理解公司和合作社之间的某种联系，按照汉斯曼（2001）的观点，合作社是一种由客户掌握所有权的企业，而公司是一种“债权人合作社（lenders′ cooperatives）或资本合作社（capital cooperatives）”，二者的主要区别在于前者将企业所有权配置给了资本投入者（投资者），是投资者所有的企业（此处所谓企业的所有权指企业的控制权和剩余索取权），而后者将企业所有权配置给顾客或者生产者。
实际上，罗虚代尔原则仍然体现了营利性，因为合作社只有通过市场营利行为取得利润，才能抵御市场风险和对社员进行利润返还。马克思在分析合作社的二重性质时早就指出，在资本主义所有制下，合作社是集体的资本主义企业，在合作社与其他企业的交换中，同样要使赢利极大化，并参与资本主义企业平均利润率的形成。而且罗虚代尔原则自身也在发生变化，如德国的“红利合作社”，尤其是20世纪90年代在美国出现的新一代合作社具有明显的营利倾向。因此，从立法的角度而言，确认合作社的营利性法人地位，就是赋予了合作社商事能力，这是符合现代合作社的功能的。并且将合作社定位为营利性法人，还可节约立法成本。许多国家的合作社立法实践也是将合作社按照营利性法人对待的，允许合作社适用公司法的若干规定，在破产事宜上，还可直接适用破产法。人类活动的本质特征之一是目的与手段的统一。按照人类活动的目的性，人类活动可分为公益性活动和私益性活动；按照手段或组织方式，人类活动可分为志愿或自由的活动和强制或民主的活动。依据目的和手段相统一的原则，两向度的排列组合出现四种排列矩阵：强制性公益、强制性私益、志愿性公益和志愿性私益。公益、私益与志愿、强制所组成的排列组合可用图1直观表示。
以“强制谋公益”作为政府领域的规则有赖于现代民主制度形成的国家对公民负责的机制；以“志愿谋私益”作为市场领域的规则有赖于现代法治维系的自由交易、公平竞争机制。而在这些机制未形成之前，无论政府领域还是市场领域都会存在大量的以“强制谋私益”的成份（秦晖，1999）。强制性公益就是通过权力运作、政策法律和制度规范等手段，强制性要求其成员为公共利益服务的一种机制。志愿性私益是通过市场的自由交易为私人利益服务的一种机制。强制性私益是通过强权手段，强制性要求其成员为私人利益服务的一种机制。志愿性公益是通过成员的志愿行为，自主为公共利益服务的一种机制。实际上，在纯粹的公益与私益之间还存在一种“互益”形态，因为“私”的真实内涵仅仅是指以个人生活为中心取向的占有形态和活动内容，而“公”则是以集体生活为中心取向的占有形态和活动内容，私相对于公，只是人群集合规模的大小。所以，公私的概念只是人的集合状态或规模的状况，在这之外就没有什么差别了，所指的只是一种个人与集体的相对性。而对于合作社来说，是合作社的“私”与社员的“公”的统一体。因此，本文认为合作社是互益性营利社团法人。会员互益性社团具有如下特点：第一，互益性是这类组织与其他组织的最大区别，促进会员的共同利益是这类组织的最高目标，组织受益者限于会员。第二，互益性组织既要维护成员共同利益，同时又要代表政府扮演会员协调和联系人的角色，甚至有较强的行政管理色彩。在计划体制或转型体制的早期，会员互益性组织主要是承担政府转移出来的部分政府不适合或政府承担不了的职能；在市场体制下，会员互益性组织是通过促进共同利益的协调、服务以及利益表达来赢得会员参与，从而得到其发展所需的资源。
在揭示合作社的法律属性方面，《农民专业合作社法》比以往任何一部法律都更接近于正确，该法第2条和第3条指出了农民专业合作社的社员资格、服务社员、入社退社自由、民主管理、盈余返还等属性，但仍然没有全面、准确地揭示合作社的法律属性。第一，它没有准确揭示合作社是利用者(利用合作社业务之人)拥有和控制的企业，相反，它把“生产经营者”和“生产经营服务的提供者”与利用者并列作为合作社的社员；而实际上，对合作社的业务没有利用的需要的人是不会加人合作社成为社员的。第二，它没有指出作为利用者拥有和控制的合作社，根本宗旨是满足利用者的经济和社会需要，是非营利性组织。第三，它没有明确合作社实行一人一票的民主管理，只是含混地说民主管理。第四，它没有指出合作社是自治性企业。第五，它是对农业合作社的界定，势必偏重对合作社的农业性质的揭示，而不会对一般合作社的法律属性进行界定（马跃进，2007）。
合作社的法律属性问题是正确进行合作社立法和实施合作社法的关键问题。《农民专业合作社法》的出台，仅仅是合作社立法的开始。因为合作社除了农业合作社以外，还存在许多其他类型的合作社，并且随着我国经济与社会的发展，特别是和谐社会的构建，也需要其他类型的合作社。为了统一规范各种类型的合作社，需要制定合作社基本法，而制定合作社基本法的前提是在理论上阐明合作社的法律属性，从而明确合作社法的调整对象和调整范围。因为只有清楚地界定合作社的法律属性，才能科学地界定合作社法的基本属性，也才能科学地进行合作社立法。
二、合作社法法律属性的界定依据
合作社法的法律属性主要由合作社社会关系、合作社法的调整对象、合作社法的法益目标和合作社法责任等四方面决定。
1.合作社与合作社社会关系
“合作社是一种使用者拥有和控制，并根据使用进行分配的企业形式”（徐旭初，2005）186。合作社作为独立的市场主体，其产生的经济基础是市场经济，是市场经济中处于竞争劣势的弱者的自愿联合。合作社法对调整对象的选择一定是围绕着与合作社有关的社会关系来进行。与合作社有关的社会关系从性质上可以区分为两大类：
一是与合作社有关的平等主体之间发生的平权关系，包括：平等主体的社员之间为设立、变更、终止（解散）合作社而发生的社会关系；为实现对合作社的民主控制而在社员之间及社员与合作社之间发生的社会关系，这类关系的内容很多，凡是涉及民主控制的关系都应包括在内，比如机构设置、投票机制、入社退社等；合作社与平等主体的其他市场主体之间发生的交易关系。
二是与合作社有关的不平等主体之间发生的隶属关系。隶属关系不仅包括行政管理关系、市场规制与宏观调控关系，还包括对与合作社有关的犯罪行为的处罚而产生的刑事法律关系。具体包括：因合作社的设立、变更而在合作社与有关行政主管机关之间发生的行政许可关系、登记关系；因合作社经营管理行为违反行政法规而在合作社与有关行政执法机关之间发生的行政处罚关系；合作社及其社员因投资经营合作社而实施犯罪行为的刑罚关系。
当然，合作社作为市场主体之一，必然要受到政府的指导、监管，所以应当将政府在调控合作社经济运行、管理合作社经济活动的过程中，与合作社之间所发生的合作经济管理关系也纳入合作社法的调整范围。
2.合作社法的调整对象
（1）合作社法调整对象选择的影响因素
第一，立法者的意志影响合作社法的调整对象。法律由人来创制，它不能不体现人的意志，法律意志性表现在法律对社会关系有一定的需要、理想和价值。立法者的意图对合作社法调整对象的影响主要反映在对合作社法法律部门属性的认识上。如果立法者是以民商法的原则做为立法的指导思想的话，将合作社法纳入民商法法律部门进行立法，那么合作社法只调整平等主体之间的平权关系；如果立法者以经济法作为立法的指导思想，要将合作社法纳入经济法法律部门进行立法的话，那么合作社法的调整对象应当为政府在调控合作社经济运行、管理合作社经济活动中所发生的合作经济管理关系。立法者的意志对合作社法调整对象的影响还反映在对合作社法的预期上。如果立法者仅将合作社法作为合作社登记注册或监管的依据，合作社法就有可能成为行政法的部分；如果立法者将合作社法作为合作社――市场主体的组织法，合作社法就可能成为商主体法，而成为民商法的部分；如果立法者将合作社法作为保护弱势主体的促进法与监管法，则合作社法就成为经济法的部分。
第二，合作社法对调整对象的确定必须考虑合作社社会关系的本质规定性。法律的意志性是不可否定的事实，但是法律的这种意志性绝不是任意性。法学认为，法律的内容是由物质生活条件决定的，是受客观规律制约的。“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”(注：引自：《马克思恩格斯全集》（第4卷），人民出版社1972年版，第121-122页。)基于合作社所发生的社会关系错综复杂，合作社法作为基本的法律规范，其必须以合作社社会关系的最主要、最本质的部分作为调整对象。“合作经济是市场经济的产物，较高的农产品商品率和市场化程度是农民合作组织产生的重要条件”（傅晨，2006）。合作社是“以自助、自律、民主、平等、公平和团结为价值基础”的民间自治组织。合作社的自助、自治决定了合作社的市民社会属性，合作社是市民社会勃兴的表征，合作社法应当是市民社会的法。合作社社会关系的本质属性是民间的、私人的、平权的。“自由支配财产和劳动力，以及较高的生活水平，是农村民间组织生长的两大必要的经济基础”（俞可平，2002）。市场经济的发展使得社会日益多元和世俗，“不断增长、活跃的民间社会组织，是市民社会兴起的另一个表现”（马长山，2006）4。市民社会开始成长并壮大，高度集权的社会控制模式已经无法适应社会进步的需要。合作社法所应当调整的自然是合作社社会关系中最本质的部分――合作社会关系。
第三，合作社法调整对象的确定是否科学必须由该法的调整效果来检验。在法的调整对象及调整方法的确定上，立法者尽管享有充分的自由，但这种自由并不一定能够带来理想的法的调整效果。因为法律可能反映规律也可能违背规律，即使尊重规律和反映规律，也不等于把客观规律完全照搬到法律里面。法的调整效果可以用来检验立法者对于法的调整对象的确定是否科学，使之成为良法和恶法的判断标准。法律效果是由蕴涵着目的、手段与结果的立法、司法和执法三种互相联系的分效果所构成的。立法是影响法律效果的首要因素。对合作社法调整效果的影响，集中反映在合作社会关系和政府在管理、调控合作社经济活动中所发生的经济关系的确定是否科学上。
第四，合作社立法的发展历史也给我们提供了科学界定合作社法调整对象的借鉴。合作社法的发展历史，也是合作社法不断走向进步和成熟的历史。在合作社法调整之下的合作社社会关系越来越贴近合作社的本质。因此，合作社法的发展史所呈现出来的规律性，可作为我们分析和确定合作社法调整对象的重要参照。
（2）合作社法的调整对象
确定合作社法调整对象的方法主要是排除法，即从已经明确圈定的合作社社会关系中剔除。已经由其他法律明文调整的社会关系，合作社法不应再重复调整。具体包括：合作社及其社员因投资经营合作社而实施犯罪行为的刑罚关系，已由刑法调整；因合作社的设立、变更而在合作社与有关行政主管机关之间发生的行政许可关系、行政登记关系等，已由相应的行政法律法规进行调整；因合作社经营管理活动违反行政法规而在合作社与有关行政执法机关之间发生的行政处罚关系，已由《行政处罚法》调整；合作社为实现合作社目的而与平等主体的其他市场主体之间发生的交易关系，已由有关市场交易的法律，如《合同法》来调整。
也就是说，合作社法应当有其自身独特的调整对象，包括：平等主体的社员之间为设立、变更、终止（解散）合作社而发生的社会关系；为实现对合作社的民主控制而在社员之间及社员与合作社之间发生的社会关系；政府在调控合作社经济运行、管理合作社经济活动的过程中所发生的合作经济管理关系，特别是政府对在市场竞争中处于弱势地位的合作社进行扶持和促进其发展过程中所产生的社会关系。我们将合作社法独特的调整对象中三类社会关系的前两种称为合作经济关系，体现了合作社法组织法的特征，也是符合合作社本质要求的，而第三种社会关系，即政府在调控合作社经济运行、管理合作社经济活动的过程中所发生的合作经济管理关系，特别是政府对在市场竞争中处于弱势地位的合作社进行扶持和促进其发展过程中所产生的社会关系，直接决定合作社法的本质属性。
3.合作社法的法益目标
法律是社会经济生活的反映，应该确立一种能够刺激人的利益动机的经济机制。任何国家的法律都将保护一定的利益作为自己的任务，或者说，将追逐和实现一定的利益作为自己的目标。也就是法律必须以保护和促进有效益的行为为目标，必须确保这种行为发生所需要的一切条件。从我国的法律体系中诸多法律来看，它们共同地保护和实现着个人利益、集体利益、国家利益和社会公共利益。但就每一个法律部门而言，它不可能毫无主次地平行地保护和实现上述每一种利益，合作社法也不可能不加区别地将上述各种利益作为自己的保护目标。
合作制是经济上的弱者以入社股金形式建立的自有、自营和自享的经济组织，以为社员提供消费、供销、信用等服务和提供就业岗位为目标而进行经济活动的一种企业形态（康德 等，2002）。实现合作必须解决两个前提：一是合作的需求；二是合作者之间的平等。合作社是一种民间组织，它所蕴含的民主精神，使它能够承载人们对于治理和善治的强烈需求。自愿合作组织是一种会员互益性组织。会员互益性组织建立在自愿参与和相互信任基础上，因此组织对会员的协调成本要低于政府使用动员参与或者强制手段的治理成本，同时还能促进成员的社会资本积累。一般而言，自律性惩罚措施由协会的成员协商确定，其适用对象是该组织的内部成员。自律性惩罚措施产生的理论基础在于：自治团体对成员间或涉及成员的争议具有较深入的了解，而且，自治性组织掌握充分的专业信息，对争端的解决具有专业性和针对性，再有，由于上述惩罚措施为成员依其意思自治而制定，因此，具有较强的执行力（张雪，2005）。所以，Posner（1996）指出，当争端源于一个高度团结的团体成员之间，团体执行机制会比法院更好。以私法理念构建合作社法的调整对象并不否定政府在合作社经济发展中的重要地位。政府管理市场的职能不会因为法治而削弱，政府在合作社经济发展中的重要地位是不可更改的，只不过作用的方式会有所不同而已。
由此可以看出，合作社法不仅强调合作社成员之间的平等关系，更强调合作社企业与其他企业的平等关系，即要有平等的竞争机会。同时，合作社法也必然存在政府管理、扶持合作社的内容。也就是说，合作社法所追求的不仅是合作社企业的利益最大化，而且追求社会利益最大化。这种法益目标决定了合作社法的法律属性。
4.合作社法的法律责任
“立法是紧紧围绕着法律责任的依据、范围、承担者，以及法律责任的认定和执行（制裁）等问题展开的。至于司法，更是以对法律责任的认定、归结和执行为其全部职能。”（张文显，1996）466
在现代汉语中，责任的含义有二：一为分内应做的事；二为做不好分内应做的事应该承担的过失。责任在不同场合有着不同的含义：第一，责任等同于“义务”，说承担某项责任就等同于说负有某项义务，通常是指一种地位、职务所要求的应做的事（或行为），或者在一种特殊情势、特定情况下的使命或应做的事（或行为）；第二，责任是指包括惩罚和赔偿等的不利后果；第三，责任是指因违反义务的行为和意图是导致他人损害的原因所引起的承担不利后果（受到惩罚或赔偿损害）的应当性（张恒山，2002）。对于什么是法律责任，学者众说纷纭，择其要者有义务说、处罚说、后果说、责任能力说及法律地位说、含义组合说（即把法律责任概括为两个或三个含义或组成要件）（刘作翔 等，1997）。虽然法学界对法律责任的界定存在争议，“以至迄今为止，在中国法学界乃至世界法学界尚没有一个能被所有人接受并能适用于一切场合的法律责任的定义”（张文显，2002）120，但是在现代社会，承担法律责任必须具备三层含义：（1）法律责任必须有法律规范的事先规定；（2）法律责任必须以存在违法行为为前提；（3）法律责任由国家强制力保证实施，对非人身性责任还能够采取强制执行（张文显，2002）120。法律责任的实现方式包括惩罚、补偿、强制等三种（张文显，2002）127根据合作社法的原理以及《农民专业合作社法》的规定，违反合作社法的法律责任可以分为行政责任、民事责任和刑事责任三种。经济法责任具有鲜明的经济性和社会性，经济性是指它是国家协调经济过程中发生的法律责任；社会性是指这种法律责任直接同社会利益相关。因此，在认定经济法责任的构成要件、界定责任标准、掌握归责原则方面,最重要的是要考虑社会整体利益。这是民事责任、行政责任、刑事责任无法替代的（王利军 等，2004）。《农民专业合作社法》对法律责任体系的确立也决定了合作社法的法律属性不是民商法的私法范畴，也不属于行政法的公法范畴。
三、合作社法的法律属性定位
合作社法涉及的主要制度包括合作社的设立、合作社的性质、合作社社员的权利与义务、合作社的治理结构、合作社的财务管理与盈余分配、合作社的合并分立与终止、政府对合作社的扶持与监管等。
根据合作社法所调整的对象、合作社法的法益目标和法律责任体系，合作社法的法律属性应定位为经济法。
合作社法调整对象是在国家协调合作经济运行过程中所发生的合作经济关系，一般不调整合作经济组织运行中涉及到的人身关系，符合经济法调整对象的特征。合作社法所涉及的主体包括国家机关、企事业单位、社会团体、农户、合作组织内部组织及有关人员、个体工商户和公民（其成员由以劳动者为主体的弱势群体社员构成，他们为了共同的经济利益联合在一起）。各个部门法的区别不仅仅在于调整对象的不同，根本是在于对其调整对象作用机制的不同，即调整方法的差异。民法以个人为本位，以意思自治为基本原则，采用平等协商、等价有偿、诚实信用等个别调整方式。行政法以国家为本位，以行政优先为原则，以命令与服从、管理与被管理、公权强制等方式来保障行政权力的正当行使。而经济法作为民法与行政法的补充，以社会为本位，以社会利益为价值追求，通过社会自治、政府对市场竞争和宏观调控的适当干预，实现个人利益和社会利益的协调，保障真正的自由竞争。当然，经济法的这种干预，其目的不过是为了消除市场活动中的障碍和向消费者提供便利。故此种国家干预不同于计划经济体制下国家干预市场行为的自由，而是为了市场行为的自由进行干预。这种干预是为了保护创造最有效率的经济运行模式并使之容纳更多的生产力，使市场把生产者和经营者置于自由竞争的境地，使资源能够从低效益利用向高效益利用转化，减少资源浪费现象。
基于合作社企业在市场竞争中所处的不利地位和社会现实，为实现“改善合作社企业经营环境，保障合作社企业健康发展，扩大城乡就业，发挥合作社企业在国民经济和社会发展中的重要作用”的宗旨，以及“国家对合作社企业实行积极扶持，加强引导，完善服务，依法规范，保障权益的方针，为合作社企业创立和发展创造有利的环境”的规定为基本要求，规定了在资金支持、创业支持、技术支持、市场开拓、社会服务等发面的法律保障措施，这些措施作用的基点是市场行为的自由，都是在尊重企业自身经营自由的前提下所实施的，其目的是通过对市场竞争和宏观调控的规制，为合作社企业参与市场竞争创造一个良好的外部环境，从而实现合作社法立法的法益目标。这些措施通过合作社企业自身经营行为得以实施，与经济法作为国家对市场经济的干预的调整机制具有本质上的同一性。故合作社法在调整机制上也具有经济法性。
合作社的本质特征，以及合作社与其他市场主体的根本区别，在于合作社具有经济的以及社会的双重属性。在经济层面上，合作社是由社员联合所有与民主控制的企业（jointly owned and democratically controlled enterprise），其功能是组织社员联合进入市场，通过为社员提供运输、供销、加工、生产等服务从而形成聚合的规模经济，以节省交易费用、增强市场竞争力、提高经营效率、增加社员收入。合作社的社会性则主要体现在合作社为其社员谋福祉的同时，也为其所在社区的经济社会发展做出了重大贡献，如技术的传播、信息的共享、社员的自我教育与素质提高，等等（牛若峰，2005）。
合作社法在内容上是国家对合作社企业的资金支持、创业支持、技术创新、市场开拓、社会服务等方面的法律保障，体现了国家对市场主体的市场行为和市场秩序的干预。从其价值追求、调整方法来看，合作社法具有扶持法或促进法的特征。合作社法体现了经济法的价值取向，即以社会整体利益为本位，着重社会整体利益为导向，协调个体利益的矛盾与冲突，实现利益均衡，促进社会共同价值目标的实现。合作社法的产生正是基于合作社企业在市场竞争中的不利地位，表现在与大企业的对比中其经济实力、资金筹集、市场信息等方面处于弱者地位。基于适当差别对待的考虑，在赋予合作社企业平等的法律地位和均等的市场机会之外，又给予合作社企业更多的政策支持，以帮助合作社企业在市场中公平竞争，实现实质公平。同时，通过这些政策措施的实施，提高了合作社企业的市场竞争力。通过产业政策的引导、市场行为的规制、参与市场竞争的鼓励，发挥其在促进经济发展、活跃市场、增加就业、技术创新等方面的功能，实现整体经济效率的提高。而且，这些措施的实施，保障了合作社企业的有序竞争，促进国民经济的持续、健康、稳定发展；合作社企业的活跃一定会吸纳大量劳动力，减轻就业压力，进一步增强社会的稳定性。可见，《合作社法》也同样以实现实质公平、社会整体的效率提高和社会整体的经济安全、社会安全为价值追求,与经济法保持了一致。
总之，从《合作社法》的立法需求、调整对象、法益目标和法律责任等方面可以看出，合作社法在法律属性上不应归属于民商法部门，也不应归属于行政法部门，而应属于经济法部门，是经济法体系的一分子。这样，就应该
遵循经济法的根本理念，以社会本位为根本，进行立法、执法、司法和法律研究，更好地实现其法律价值。
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关键词：三社联动；社区管理；功能；问题
伴随我国经济的快速发展，人们的生活质量日益提高，中国城市社区管理出现新的问题，为更好地管理社区，新的管理模式诞生了，即“三社联动”的管理模式。“三社联动”是指在党和政府的领导下，协调统筹，整体建设社区、社会组织和社工人才队伍，使之融合渗透，充分发挥社会组织的活动，有效发展和开展社会工作，满足社区居民需求，解决社区的问题，不断完善社区管理的过程。为了使“三社联动”的社区管理模式更好地发挥效用，需要结合实践活动，对其功能进行定位，并深入剖析其在应用中存在的问题，以促使其更好地服务于社区管理。
一、“三社联动”模式在社区管理实践中的功能定位
“三社联动”中的“三社”指的就是社区、社会组织和社会工作者，这三者需要扮演好各自角色，明晰自己的职责，发挥各自的资源优势，形成资源共享和互补，达到互相促进的良好局面。在“三社联动”模式的实际操作前，需要对“三社”的角色进行细致分析。一般而言有三种情况：第一种是不存在“三社”当中的一种，在这种情况下就需要根据实际情况引入缺少的角色；第二种是存在“三社”，但是，“三社”之间形成了强弱关系不对等的情况，导致其中一方未能发挥其应有的效果；第三种是存在“三社”，但是，三者未能充分发挥各自的功效，三者之间也未能形成强有力的联系[1]。
（一）社区在社区管理中的功能分析
社区主要是指生活在一定的地理区域，有一个共同的关系，相互作用，也有一个服务体系的人群。从这个界定可以看出社区是相对独立的生活共同体，社区内的社会组织、社会群体、机关团体之间相互影响、相互制约。在社区管理过程中，社区是最为主要的资源提供者，社区资源是社区管理体制建设与发展的重要依托，部分社区资源也是城市社区管理体制发展的重要成果。社区有着各种各样的资源，有政府资源，例如政府对社区的政策支持。
（二）社会组织在社区管理中的功能分析
社会组织也称非营利组织、非政府组织、民间组织，是指以服务大众为宗旨，不以营利为目的，具有志愿性、公益性和自治性的正式组织。在社区管理过程中，政府进行职能转移，通过购买社会组织的服务，让社会力量参与社区建设，把部分社区事务转交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的质量，按照一定标准进行评估并支付服务费用，从而发展壮大社会组织，满足社区居民多样化的需求，公益创投不失为一种有效的方式。
（三）社会工作者在社区管理中的功能分析
社会工作者是社区服务的直接提供者，通过专业的社会工作方法介入帮助有需要的服务对象，为其提供专业的服务。社工提供的服务是直接面对面地与居民交流和接触，通过第一手资料的收集和分析，采用个案、小组、社区等社会工作方法提供必要的服务。这些是社工直接参与提供服务，而这些服务正是服务对象所需求的。
总而言之，正确地把握社区、社会组织和社会工作者在社区管理中的功能将有助于促进“三社”的联动，有助于社区管理中“三社联动”模式的运行[2]。社区、社工与社会组织之间的联动关系，是一个系统，三者之间都应该是一个平衡状态，不管是日常的运作还是针对具体问题的时候，都应该在职责明确的基础上，资源共享，优势互补，共同促进社区的发展和建设。
二、“三社联动”模式在社区管理实践中的问题反思
“三社联动”模式在社会管理虽取得了不错的效果，但仍有一些问题存在，值得人们深入思考，寻求更好地解决方法，其问题主要体现在角色不清、功能障碍和环境不良三个方面。
（一）角色不清
多方参与社区管理是社区建设和发展的趋势，是政府职权转移的趋势，是回归社区居民自治的良好信号。但是前提条件是参与社区自治的各方需要认清角色，各司其职，互相配合，避免角色职能交叉，才能让社区管理往利好方向l展[3]。
1.政府及其各部门角色不清。政府及其各部门对社区管理的认知不到位，尤其是街道作为第三级行政部门，街道理应也是中国的最后一级行政部门。由于体制原因，以行政为主导的社区建设的烙印一直存在，街道一直把社区作为自己的下属机构，也就是“第四级行政部门”，街道及其部门领导一直没有抛弃这个观念，随着政府职能转型，街道名正言顺地把更多的事务下放到社区，社区不但没有获得更多自治的权利，反而加重了社区居委会的工作任务，使得社区居委会在很大程度上忙于应对街道交予的任务。在项目实施过程中，发现社区居委会工作人员大部分是在做街道的事务。不转变街道政府及相关部门的观念，不厘清他们的角色，社区管理的道路始终将隔着一层面纱，前进的步伐也会受限。
2.社区居委会角色不清。居委会作为居民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，其性质和法律地位在我国《宪法》和《居民委员会组织法》中已经有了明确的规定。但是，在现实中，居委会扮演的角色最基层政府的派出机构。因为人员经费和工作任务主要来源于政府部门，作为自治组织的居委会的角色扮演存在角色不清问题。
（二）功能障碍
合理地界定社区居委会的功能，理顺社区居委会与政府、社区居委会与其他各类社会组织的关系，赋予它与其自治性质相吻合的职责权限，才能使社区、居委会的功能既不萎缩，又不膨胀；使社会组织得以有发展的空间；使社会工作人才队伍能茁壮成长，既避免以政代社现象的产生，又防止以社代政倾向的出现，社区发展才能在确保自治这一基本方向的前提下健康、有序地推进。
1.社区居委会过于全能。“全能”对于社区居委会而言，并不是一件好事，功能的发挥需要建立在明确分工且专一的基础之上。通过实践活动探索“三社联动”社区管理模式的过程中，发现社区居委会在面对居民提出的建议和问题时会力不从心，久而久之，居民会降低对居委会的信任。
2.社区组织自治不足。社区组织是多元社区管理主体之一，在社区建设中充当着及其重要的作用，它带动社区居民积极参与社区公共事务，与之所形成的市民社会是政府和市场的缓冲地带，能有效弥补政府和市场出现失灵的状况，尤其是社区组织作为社会力量参与到社区建设中，能有效整合社会资源，发挥社区组织应特有的作用[4]。但实际情况是社区社会组织自治能力不足，未能真正发挥其应有的作用和功效，阻碍了“三社联动”的发展。在现在的社区中，文体类社区组织相对较多，其它类似维权类的社区组织明显不足，而且文体类社区组织大多只是以兴趣小组的形式存在，并没有真正发展壮大成为有一定影响力的社区组织。
（三）环境不良
良好的环境是社区建设与发展的保障，在实践活动中，发现“三社联动”社区管理模式中存在着两个方面的环境不良因素，主要包括政策法规滞后和社区居民意识淡薄。
1.政策法规滞后，国家及政府制定政策及法律法规，其实施路径是自上而下的，效果也是很显著的。第一，目前社区管理缺乏法律依据，对于新的社区管理理念，在缺乏政策指引的前提下，不会得到有关领导的重视，自然也就不会将社区管理的理念付诸实践。第二，社区居委会的工作职能及工作内容需要法律、法规做出明确规定，需要不断进行细化，现在的社区居委会所做的工作内容和承担的职责过于繁重和杂乱，致使社区居委会的工作没有重心，甚至已经偏离了重心，需要用政策法规等形式重新界定社区居委会的职能及工作。第三，缺乏社会组织发展的政策法规，随着政府职能转移、权力下放、费随事转等原则的出台，过多地把行政性事务下放给社区，而不是把部分社区事务交给社会组织，特别是社区社会组织，社区成为了实际意义上街道办事处的下属机构，事务繁多，却未能给予社会组织更大的发展空间，致使很多社会组织有心而无力。第四，社区建设、社会组织发展和社会工作人才队伍建设分别由上级三个不同的管理部门管理，虽然三方各有分工，但是没有形成有效的联动，应出台政策或者制度助推“三社联动”职能管理部门之间的联动。
2.社区居民参与意识淡薄，保持社区发展的活力，主要在于社区居民的参与。社区居民自治是社区居民依法对社区公共事务和公益事业进行决策、管理和运作的过程，这就要求社区居民积极主动地参与社区事务，而不是消极被动接受他人的相关指令[5]。激活社区居民的自主性和主动性，在于充分调动社会力量，利用社会资源。只有在积极主动的参与中才能使社区居民的力量和资源真正地发挥出来，通过居民积极主动地参与，每个居民在享受着社区建设共同成果的同时，分担着社区的责任，从而最大限度地满足自己的物质、精神和政治生活等方面的需求，使自身的素质不断提高。但是在项目运行过程中明显发现社区居民的参与意识不强，主要体现在社区居民参与率比较低、居民参与的方式比较被动、社区居民参与的强度比较小、居民参与的层次比较低这四个方面。譬如社区居民参与率较低，在社工进入社区倾听居民心声，收集民情信息的时候，部分居民即使有问题也不反映，因樵谒们的印象中，即使反映问题也不会得到解决。
三、结语
“三社联动”的社区管理模式，是顺应时代潮流应运而生的，自有其不可取代的地位和作用，但是“三社联动”刚刚出现不久，必然存在较多问题。因此，要以辩证的方法看待“三社联动”模式，要明确其对社区管理带来的巨大益处，对其存在的问题，要采取有效地措施进行解决，这也是社会管理者接下来的工作重点，也是本文的探究重点。
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一、政社分开
政社分开是社会组织管理体制改革的根本前提，也是国务院机构改革和职能转变方案的题中之义。新公共管理理论认为，社会组织与政府、市场三足鼎立，能够有效弥补市场失灵和政府失灵带来的治理缺失，促进政府和社会的协作共治。这就必然要求厘清政府和社会的职责边界，强化社会组织的主体地位，改变当前政社不分的现状。2011年，省人大颁布了《江苏省行业协会条例》，界定了行业协会的职责；各地也陆续出台了行业协会改革、发展、管理等方面的法规政策，“四脱钩”改革取得了一定成效。但从总体上看，全省范围内仍然有大量社会组织尤其是行业协会“官办”、“半官办”色彩浓厚，党政领导干部在行业协会兼职情况普遍存在。因此，加快社会组织改革发展，必须以政社分开、管办分离为前提，从根源入手，使社会组织真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体：一是转变发展管理理念。认清社会组织在社会管理和公共服务中的重要作用，树立“有限政府”意识，积极转变政府职能，把属于社会的职责交给社会组织等主体承担，厘清政府与社会组织的边界，实现职能归位，政府与社会组织不错位、不缺位、不越位。二是改革登记管理制度。建立社会组织直接登记管理制度，明确登记管理机关、行业主管部门职责，完善管理服务方式。三是制定政社脱钩制度。制定社会组织与行政机关脱钩改革方案，明确脱钩主体、范围、程序等内容，分类推进各类社会组织重点是行业协会在职能、机构、人员、财务等方面与行政机关脱钩，严格限制现职公务员在社会组织中兼任负责人。四是建立政社合作机制。在政社分开的基础上，完善政府向社会组织转移职能和购买服务的机制，一方面，增强社会组织“造血”功能，另一方面，降低服务成本，提高服务效能，形成政府和社会组织既相互独立又合作共赢的良好局面。
二、依法自治
社会组织一旦成为独立的社会主体，必然要求遵循法律法规和自身发展规律，形成自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制。目前，省民政厅每年依托中央财政专项资金举办社会组织负责人培训班，开展政策法规、业务技能、专业知识等相关培训，引导社会组织深化服务宗旨，提升服务能力和水平。全省各级大力推进社会组织等级评估工作。下一步，要从政府推动引导的角度出发，进一步采取有效措施引导社会组织增强依法白治能力：一是完善法人治理。分类制定社会组织法人治理规范，指导社会组织实行民主选举、民主决策和民主管理，引导社会组织成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体。二是规范财务行为。指导社会组织健全财务管理制度，在社会组织年检、换届时督促其严格执行民间非营利组织会计制度。定期开展财务检查、抽查，健全法定代表人过错责任追究制度。三是加强诚信建设。建立社会组织及其负责人的诚信档案，构建社会组织信用管理体系，建立失信惩戒制度。
三、分类发展
新形势下的社会组织改革发展工作，要求登记管理机关和各相关部门转变发展思路，突出发展重点，根据社会组织发展程度和作用发挥情况的不同，科学调整管理手段，以“分类发展、分类监管”为原则，实现对社会组织的精细化管理。近年来，我省已出台了关于加大公益慈善类社会组织培育力度、降低农村专业经济协会和城乡社区社会组织登记门槛等一系列政策文件，直接推动了基金会和城乡基层社会组织的蓬勃发展。2013年，省民政厅又下发了对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织试行直接登记的通知，积极推动重点领域社会组织发展。根据国务院关于改革社会组织管理体制的新要求，下一步，还将进一步突出重点，从改革登记管理制度着手，加快重点领域社会组织发展步伐：一是大力发展公益慈善类社会组织，进一步优化公益慈善、志愿服务类社会组织发展环境，下放登记审批权限，鼓励其开展特色性、专业化服务，主动引导其披露财务和活动信息。二是探索一业多会，放宽行业协会商会准入条件，探索一业多会，实现适度竞争，优胜劣汰。三是积极培育基层社会组织，继续实行登记备案双轨制，进一步降低准入门槛、简化登记程序，健全社区、社会组织、社会工作人才“三社联动”机制。四是大力培育科技类、支持性社会组织，推动科技类社会组织在民政部门直接登记，鼓励支持性社会组织为其他社会组织提供资金、人才、信息等多方面服务。
四、政策扶持
社会组织的健康有序发展既要求破除体制机制障碍，同时也要求完善各类扶持保障政策，创造良好的培育发展环境，为社会组织发挥积极作用注入持久动力。近年来，我省在创新社会组织培育扶持措施方面取得了显著成效：一是大力推进社会组织孵化基地建设。目前，全省已建、在建各类社会组织孵化基地133个，已培育各类社会组织1573个，共投入资金8086万元。“江苏省在全省普遍建立社会组织培育扶持基地”被评为2011年度全国社会组织十件大事之一。二是广泛开展公益创投活动。2012年，省民政厅落实500万元福彩公益金，开展了首届全省社区公益服务创投试验，扶持社区服务项目94个，带动地方财政和社区投入配套资金2102.965万元，项目直接受益人达16.4万余人，2013年省级公益金数额提升至1000万元。南京、无锡、苏州、南通等多个地区也积极开展公益创投活动，打造社会组织服务社会项目品牌，取得了良好的社会效果。三是积极争取政府资金扶持。各级财政对社会组织扶持力度不断加大，全省有8个设区市设立了社会组织发展专项资金，11个地区的县（市、区）设立了专项资金或配套资金，其中苏州市各级投入资金7653万元、南京市投入3610万元、南通市投入1728万元，扶持事项覆盖孵化基地建设、政府购买服务、公益项目创投、民办居家养老服务机构建设、示范性社区社会组织“以奖代补”等多方面。下一步，还要进一步加大培育扶持力度。一是制订政府职能转移事项目录。把适合由社会组织承担的事项转移给社会组织承担。二是加强财政资金保障力度。推动各级设立社会组织发展专项资金，主要用于社会组织服务项目补助、等级评估、孵化基地建设、信息化管理平台建设、从业人员培训等。推动各级财政将政府购买服务纳入预算体系和政府采购体系，健全政府购买社会组织服务制度。三是健全税收优惠政策。四是完善从业人员人事保障政策。造就一支高素质、专业化、职业化的社会组织人才队伍。
五、有效监管
随着社会组织直接登记制度的建立和扶持保障政策的不断完善，社会组织将进入快速发展阶段。各级登记管理机关亟须加强队伍建设、机构建设、能力建设，健全社会组织监督体系，以适应社会组织发展和管理需要：一是充实管理力量。登记管理机关配备与社会组织数量、工作任务相匹配的专职工作人员，建立社会组织执法监察队伍。民政部门会同公安、安全、监察、工商、审计、税务等部门建立健全联合执法机制，规范行政执法行为，提高依法行政水平。二是严格执法监督。制定社会组织行为规范和活动准则，完善社会组织年度检查制度。对自律机制不健全、作用发挥不明显的社会组织及时进行整改，对整改不到位的依法予以处理。依法查处社会组织的违法违规行为和非法社会组织。三是强化社会监督。畅通社会监督渠道，完善社会公众投诉举报机制，建立第三方对社会组织的监督机制，实现对社会组织的透明有效监督。四是推进等级评估。以评估为抓手，推进社会组织规范化、专业化发展。
